ESTADO DE BIENESTAR Maria de las Huertas Barnes Sanchez ...

ESTADO DE BIENESTAR Maria de las Huertas Barnes Sanchez. EL ESTADO DE BIENESTAR, SU COSTE Y ALCANCE. ANÁLISIS DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO Y POLÍTICAS PUBLICAS.

1. INTRODUCCIÓN. Desde 2007, la crisis económica y financiera que asola el mundo y, especialmente a la eurozona, han desencadenado un proceso de ajuste de las cuentas públicas de los distintos paises, entre los que destaca España, tal y como se tendrá la oportunidad de analizar, lo que afecta profundamente al replanteamiento del concepto, alcance y límites de lo que hasta ahora se entendía por Estado del Bienestar. El Welfare State que se presenta como la gran conquista política de la modernidad, ha sido acusado desde sus orígenes de padecer de una permanente y congénita crisis financiera que limita su capacidad de actuación. No hay duda alguna de la evolución, que desde su fase experimental y hasta la fase de consolidación y expansión, ha experimentado el Estado de Bienestar y de la progresiva y cuestionada ampliación de manifestaciones de la acción protectora de éste, tanto en su vertiente objetiva, como subjetiva, yendo más allá de lo que se consideran o conceptúan como bienes preferentes, pero también es una realidad que ha de afrontarse la de la existencia de fallos del propio sistema (denominados como efectos perversos y riesgo moral), esa esperanza creciente en el Estado que, alentados por otros factores condicionantes (demográficos, políticos, de capacidad de gestión…) ponen de manifiesto los problemas de su sostenibilidad económica y ello por la necesaria existencia de límites fiscales de la propia dimensión del gasto público, acentuada en épocas en las que se propugna la austeridad. La cuestión que, como consecuencia de un fuerte y global ciclo económico de recesión, se pone encima de la mesa y vamos a analizar y pronunciarnos, si bien ya puesta de manifiesto por muchos autores antes inlcuso de que el factor financiero o presupuestario se erigiese en condición esencial, es determinar si el Estado del Bienestar que hemos construido en España es sostenible o, por el contrario, ha adquirido una dimensión desorbitada y, si lo es, cuál sería el Estado del Bienestar adecuado a nuestras posibilidades económicas. Son muchas las variables y perspectivas que pueden utilizarse para medir la evolución de los estándares de bienestar social de la ciudadanía de un país, si bien el gasto público en protección social es una de las más significativas. Además de aproximarnos al grado de bienestar aportado por la acción pública y reflejar la sensibilidad social de un gobierno y, por tanto, de la comunidad a la que éste representa, el nivel de inversión social tiende a verse reflejado, usualmente y pese a los progresos en materia de gestión de los recursos, en un determinado tipo de prestaciones sociales, tanto en volumen, como en calidad. Para poder exponer una conclusión fundamentada en datos objetivos y contrastables respecto a la cuestion planteada, se va aproceder a examinar la evolución y alcance del gasto social en España en los últimos años, comenzando por una breve reseña de la evolución que se produjo en los años 90, en la que podríamos denominar fase de consolidación, con la interpretación o conclusión que pueda extraerse de la misma, para –posteriormente- centrarnos en la última década, distinguiendo principalmente dos períodos: de un lado, el comprendido en los años 2004 a 2006, ambos incluidos y, de otro, el relativo a los años 2009 a 2012, también incluidos, con una breve referencia a su contextualización, principalmente económica, seguida del examen

de las políticas sociales más relevantes del períodos, las prestaciones y servicios que las conforman. La separación de períodoss arriba apuntada obedece a la corrrespondencia de cada uno con las significativas de los distintos ciclos económicos recientemente experimentados, siendo el primer lapso de tiempo indicado el correspondiente a un cliclo de expansión económica y el segundo, exponente de un ciclo de recesión, pues como sabemos los denominados límites del EB se encuentran y dependen, dada la forma en que se financia y el tipo de prestaciones que suministra, de la fase del ciclo económico en la que nos encontremos. En ese análisis del gasto social en España resulta imprescindible el análisis de los Presupuestos Generales del Estado (PGE), que ofrece una visión de los objetivos y prioridades que orientan los mismos y entre las que se distinguen las destinadas a servicios públicos básicos, actuaciones de protección y promoción social, producción de bienes públicos de carácter preferente, actuaciones de carácter económico y actuaciones de carácter general. En definitiva, los Presupuestos Generales del Estado son el documento en el que se recoge la previsión anual de los ingresos y gastos del sector público estatal. Constituyen uno de los instrumentos más importantes de la política económica del Gobierno, en los que se plasman los objetivos estratégicos de las distintas políticas públicas y los recursos asignados para su cumplimiento, circunscribiéndose el análisis del presente trabajo únicamente al examen de las políticas sociales que integran las antedichas políticas públicas. En nuestro análisis centraremos la atención prioritariamente en la política de gasto social, comprensiva de actuaciones de protección y promoción social (pensiones, desempleo, gestión y administración de la Seguridad Social), producción de bienes públicos de carácter preferente (sanidad y educación), unido al examen del capítulo destinado al Presupuesto de la Seguridad Social. Así las cifras empleadas para el estudio de este gasto social de carácter público se extraerán directamente de los Presupuestos Generales del Estado y del Presupuesto de la Seguridad Social y se referirán a presupuestos consolidados iniciales. Por otra parte, en el intento de ubicar el desarrollo del Estado del Bienestar español en el contexto europeo, acudiremos a los datos de dos fuentes secundarias como las estadísticas publicadas por EUROSTAT y la OCDE de las que se extraerán las referencias comparativas con otros paises de nuestro entorno. Obtenidos los datos empíricos y analizadas determinadas políticas sociales de cierta relevancia (eficiencia y eficacia real de las mismas) para cada unos de los períodos, tendremos los elementos suficientes para poder extraer nuestra propia conclusión sobre si existe un sobredimensionamiento de las responsabiliades asumidas por el Estado de Bienestar, o qué parcelas o prestaciones del mismo han de ser reconsideradas, su sostenibilidad y la posible redefinición de lo que debe conformar el mismo como nucleo básico y cuál debe ser su gestión.

2. BREVE REFERENCIA A LA CONSOLIDACION DEL ESTADO DE BIENESTAR EN ESPAÑA DURANTE LA DÉCADA DE LOS 90.

El análisis del gasto público en protección social en España durante la década de los noventa describe el desarrollo y la evolución más recientes del joven y cada vez más descentralizado Estado del Bienestar español y nos permite concluir que, si bien ha habido un crecimiento real de dicho gasto que ha supuesto una cierta consolidación de los umbrales de protección y bienestar sociales en términos de financiación, su cuantía no ha determinado una ampliación de los mismos de manera equiparable al desarrollo económico del país o al incremento de la demanda de prestaciones sociales (tanto en prestaciones, como en calidad), lo que ha derivado

en un retroceso en la convergencia social respecto de la media comunitaria que contrasta con ese crecimiento de la economía española en los últimos años. Simplemente a efectos ilustrativos indicaremos que el gasto social total presupuestado por las Administraciones Públicas entre 1991 y 2000 experimentó un notable incremento nominal (75,5 por ciento) casi exacto al registrado por el Gasto Público (75,6 por ciento) y muy similar al del PIB (74,7 por ciento), lo que en términos per cápita supuso un aumento de 2.068 € a 3.589 € corrientes. A priori y con tales datos, no parece que, en absoluto y a semejanza de la mayoría de países de nuestro entorno (Kuhnle, 1997), las políticas sociales en su conjunto se hayan visto sustancialmente afectadas, ni por la crisis económica de principios de la década, ni por la alternancia política en el gobierno de la nación. Es más, un balance global de esa etapa indica, si no un aumento relativo, sí al menos una consolidación de las cuantías de los recursos públicos destinados a financiar las políticas sociales. Dicha evolución puede verse del examen conjunto del cuadro 1 y 2 que se reproducen a continuación: CUADRO 1. PARTICIPACIÓN RELATIVA DEL GASTO SOCIAL PRESUPUESTADO EN PORCENTAJE DEL PIB % PIB 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Pensiones 8,9 9,6 10,1 10,4 10,3 10,4 10,4 19,3 10,0 9,7 Desempleo 2,1 2,6 2,8 3,0 2,8 2,1 1,9 1,8 1,5 1,4 Políticas activas* 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,6 0,8 0,8 Sanidad 4,5 4,8 5,4 5,4 5,1 5,1 5,0 5,0 4,9 4,9 Educación 4,2 4,3 3,7 3,6 3,7 3,8 3,6 3,6 3,6 3,6 Vivienda 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,4 0,4 0,4 0,3 Cultura 0,4 0,4 0,3 0,4 0,5 0,5 0,4 0,4 0,4 0,4 Gasto social total 23,7 25,6 26,3 27,3 26,8 26,5 25,6 25,2 24,7 23,8 Gasto Público 42,4 45,4 47,0 49,5 47,0 46,8 49,6 47,7 45,1 42,6 Fuente: FIESS, Presupuestos Generales del Estado, Presupuestos de las Comunidades Autónomas y Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial. Elaboración propia. * Únicamente se recoge el gasto que aparece en los PGE.

CUADRO 2. PARTICIPACIÓN RELATIVA DEL GASTO SOCIAL PRESUPUESTADO EN PORCENTAJE GASTO PÚBLICO TOTAL 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Pensiones 21,1 21,2 21,4 21,0 21,9 22,3 20,9 21,5 22,3 22,9 Desempleo 5,0 5,8 6,1 6,1 6,0 4,5 3,9 3,7 3,3 3,2 Políticas activas* 1,0 0,9 1,1 1,0 1,1 1,0 0,9 1,2 1,8 1,9 Sanidad 10,6 10,5 11,6 11,0 10,8 11,0 10,1 10,5 10,9 11,4 Educación 9,8 9,5 7,8 7,2 7,9 8,1 7,3 7,6 8,0 8,5 Vivienda 1,3 1,2 1,1 1,0 1,0 1,0 0,9 0,9 0,8 0,8 Cultura 1,0 0,9 0,7 0,8 1,0 1,0 0,8 0,8 0,9 1,0 Gasto social total 56,0 56,4 56,0 55,3 57,0 56,5 51,6 52,9 54,7 56,0 Fuente: Presupuestos Generales del Estado, Presupuestos de las Comunidades Autónomas y Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial. Elaboración propia. * Únicamente se recoge el gasto que aparece en los PGE.

De la lectura de la información contenida se extrae que, en 1991, el gasto social representaba prácticamente el mismo porcentaje del PIB (23,7 por ciento) que en 2000 (23,8 por ciento) siendo el porcentaje más bajo de todos los Estados miembros de la Unión Europea a excepción de Irlanda e idéntico el porcentaje del Gasto público total, es decir un 56 por ciento. No obstante, la información arriba indicada no puede ser tenida en cuenta de forma aislada y debe ser matizada pues a la hora de considerar el grado de compromiso y esfuerzo de la

inversión pública en políticas sociales y verdadero compromiso de un Estado en materia de protección social, el examen de porcentajes y cifras destinadas al gasto público debe ponerse en directa relación con el nivel de crecimiento económico del país en el período en que se verifica tal gasto, crecimiento que -sin duda- tiene como mayor exponente el PIB. Así podremos valorar si la consolidación relativa de la inversión pública en políticas sociales en España durante la pasada década fue o no fruto de un esfuerzo presupuestario continuado a lo largo de la misma. Resulta, por ende, interesante analizar el grado de crecimiento experimentado por el gasto social, pero puesto en relación con el crecimiento que también experimentaba el PIB al objeto de comparar si aquél lo hizo tanto, igual o menos que éste. Resulta de interés en este aspecto el cuadro 3 que sigue. CUADRO 3. GASTO SOCIAL PÚBLICO A PRECIOS CONSTANTES (1993=100) 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Gasto social total 100 106 108 109 109 113 117 119 Gasto Público 100 107 106 108 120 121 120 119 PIB 100 101 106 108 113 119 127 134 Fuente: INE, Presupuestos Generales del Estado, Presupuestos de las Comunidades Autónomas y Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial. Elaboración propia. * Únicamente se recoge el gasto que aparece en los PGE. Tomando en consideración la necesaria conjunción de las variables arriba expuestas y considerando que el grado de compromiso vendrá determinado no solo por el gasto en si, sino por la proporción que dicho gasto tenga respecto al PIB, podemos distinguir en los años noventa dos períodos. En primer lugar, que desde 1989 y hasta 1996 (con la única excepción del año 1993, único en el que el gasto social creció menos que la inflación) el gasto social creció siempre a un ritmo mayor que el PIB, al igual que la relación entre ambas variables, lo cual parece lo normal en una sociedad cuyas estructuras de bienestar social están en curso de construcción y en una fase económica de crecimiento moderado, siendo a partir del siguiente ejercicio, precisamente con el comienzo de una fase expansiva de la economía española, que desde 1997 viene superando en dinamismo a la media de la Unión Europea, cuando dicho crecimiento se invierte. Por otra parte, hasta 1992 el gasto presupuestado para políticas sociales se había venido caracterizando por un elevado incremento interanual superior al 10 por ciento (un 15 por ciento ese mismo año), pero ya el presupuesto para 1993 supuso una nueva etapa en la dinámica de su expansión, caracterizada por su desaceleración con incrementos nominales mucho más moderados. En segundo lugar, un análisis de los gastos público y social a partir del indicio del ciclo económico de expansión refleja, pues, con mayor propiedad, el grado de compromiso que las Administraciones Públicas tenían con nuestro joven Estado del bienestar en estos albores del siglo XXI. Así, entre los años 1994 y 2000, y puesto en relación el binomio gasto público y su proporción respecto al PIB y el incremento por experimentado por éste, podemos afirmar, tras la lectura del cuadro 4 abajo contenido, que el presupuesto social total registró un incremento nominal ostensiblemente menor al que experimentó el PIB, que pasó de 391.164 millones de euros a 594.612 millones de euros, lo que supone hablar de un aumento del 52,0 por ciento, mientras que el gasto social que era en 106.902 millones de euros en 1994 alcanzó en el año 2000 los 141.649 millones de euros, es decir, sólo se vio incrementado en un 32,5 por ciento.

CUADRO 4. GASTO SOCIAL PÚBLICO (MILLONES DE €)

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Gasto social total 106.902 114.678 119.558 122.114 128.494 134.967 141.649 Gasto Público 193.486 201.176 211.557 236.625 242.778 246.575 253.127 PIB 391.164 428.009 451.660 476.725 508.888 546.816 594.612 Fuente: Presupuestos Generales del Estado, Presupuestos de las Comunidades Autónomas y Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial. Elaboración propia. * Únicamente se recoge el gasto que aparece en los PGE. Lo expuesto se traduce en una significativa y progresiva pérdida de peso del gasto social en la riqueza nacional, pasando del 27,3 por ciento a representar únicamente el 23,8 por ciento. También puede apreciarse en el cuadro 1 arriba expuesto, que en 1997 el gasto público en términos del PIB toca techo con un 49,6 por ciento. En 2000, la relación se reducía al 42,6 por ciento. Haciendo una breve referencia a las principales políticas sociales en el períodos, podemos apreciar cómo sanidad, pensiones y, sobre todo, las políticas activas experimentaron un incremento globalmente superior al del propio gasto social, además de al del PIB y al del gasto público total. Por el contrario, las partidas correspondientes a cultura, educación, vivienda o desempleo registraron un crecimiento sensiblemente inferior al de tales variables.

No debe olvidarse la participación de las Comunidades Autónomas en la gestión de la casi totalidad de las políticas sociales, o al menos de las más importantes una vez efectuados los últimos traspasos de competencias en materia de sanidad y de servicios sociales de la Seguridad Social, y su mayor responsabilidad en su propia financiación y, por tanto, en la confección de sus presupuestos sociales. Sin embargo, la descentralización en la gestión de la mayor parte de las políticas sociales no ha sido acompañada de una automática descentralización fiscal paralela de manera que las Comunidades Autónomas siguen dependiendo de las transferencias de la Administración central para su financiación lo que, sobre todo en el caso de aquellas políticas que, como sanidad, se dotan con recursos finalistas o condicionadas, limita su capacidad para mejorar la actual oferta de protección social. La evolución de los recursos dedicados por las Administraciones Públicas a las distintas políticas sociales a lo largo de los noventa se ha ido ajustando básicamente, y en la mediada que lo permitía la coyuntura económica, a las distintas filosofías presupuestarias que se suceden en los PGE de esos años y que, groso modo, coinciden con la mentalidad económica dominante en cada una de las últimas legislaturas en el gobierno del Estado, siendo el resultado que algunas de las principales funciones sociales y, en conjunto, las más cuantiosas crecieron con más dinamismo hasta 1996 que en adelante. La disparidad entre expansión económica y crecimiento del gasto social público parece indicar que no se aprovechó la buena marcha de la economía desde 1994 para mejorar suficientemente la oferta pública de bienestar social, máxime cuando sigue siendo muy inferior a una media comunitaria de la cual se distancia, resultando que únicamente se trató de mantener los umbrales alcanzados en la etapa anterior. En efecto, según la OCDE (2001), España, octava economía del mundo en producción de riqueza en 2002, era uno de los tres países de la Unión Europea que, junto a Portugal e Irlanda, no alcanzaba la media de gasto social público en porcentaje del PIB para el conjunto de los integrantes de ésta organización, próximo a un 21 por ciento.

CUADRO 6: GASTO SOCIAL TOTAL CORRIENTE (EN % DEL PIB)

PAISES 1990 1995 2000 Alemania 25,4 28,9 28,7 Austria 26,7 29,6 28,7 Gran Bretaña 22,9 28,2 26,8 Bélgica 26,4 28,1 26,7 España 20,5 22,1 20,1 Portugal 15,8 22,1 22,7 Irlanda 18,7 18,9 14,1 Suecia 33,1 35,5 32,3 UE-15 25,4 28,3 27,3 Fuente: Eurostat *Si bien los datos de gasto social que ofrecemos en este apartado respecto de España, tanto de la OCDE como de Eurostat, no coinciden con los que hemos extraído de las fuentes nacionales, entendemos que la contabilidad armonizada que realizan el SOCX y SESPROS para los países integrantes de la OCDE y de la UE, respectivamente, constituyen un instrumento de análisis válido para comparar el esfuerzo en materia de inversión social en cada uno de esos países. Las diferencias pueden obedecer a que no se contabilizan los gastos en educación, que en España sí son considerados como gasto social.

Hay autores que han intentado relativizar o justificar esa caída porcentual del gasto público en protección social considerándose el ahorro que, en términos sociales, ha supuesto el crecimiento de la economía española, principalmente en prestaciones por desempleo. Sin embargo, siguiendo a otros autores como González Temprano, que no niegan la evidencia que ha supuesto dicho ahorro en los últimos años, ha de afirmarse que no es menos cierto que este ahorro se haya visto derivado básicamente a políticas activas de empleo e, incluso, con ser importante su cuantía, apenas justifica en algo la progresiva pérdida de peso relativo del gasto social. El origen de la arriba señalada tendencia presupuestaria hay que buscarlo en la estrategia de contención del gasto público, en general, y del social, en particular, como la principal de las partidas de aquél, que viene informando la política económica española y la de los países de la Unión Europea desde hace años. Y es que, además de las coyunturas sociales derivadas de la severa crisis económica con que se iniciaba la década y de su superación, otras circunstancias coadyuvan a colocar el gasto social en el punto de mira de las reformas del sector público, una vez dejado atrás el ciclo recesivo. Esa política de contención del gasto público tenía su origen principalmente en el hecho de haberse culminado, ya a finales de los ochenta, una rápida y casi total universalización o extensión de la oferta de algunas prestaciones sociales como la sanidad y en el horizonte de la moneda única que ya en ese período se perfilaba. En efecto, la pertenencia de España a la Unión Europea y, concretamente, el ingreso en su día en la Unión Económica y Monetaria es, sin duda, uno de los fenómenos que más ha condicionado y condiciona el presente y el futuro de la política económica española. En este sentido, el cumplimiento de los programas de convergencia nominal nacionales limitaba la autonomía presupuestaria y fiscal de todos y cada uno de los países adheridos al proyecto de la moneda común por cuanto una de las prioridades fijada en ellos era conseguir y mantener que el déficit de las Administraciones Públicas no superase el 3 por ciento del PIB, justamente 4,5 puntos menos del que España tenía en 1993. La austeridad presupuestaria ya iniciada durante los años de recesión pasa a constituir uno de los principios de funcionamiento de la política económica de los distintos gobiernos del Estado y, progresivamente, casi su principal objetivo, determinando que, tal y como ocurría con el gasto social desde un año antes, desde 1995 (y con la sola excepción de 1997), el gasto público

creciese por debajo del PIB. No han faltado quienes han visto en esa progresiva minoración del peso del Sector Público español un nuevo impulso a las tesis que cuestionan su funcionalidad y su legitimidad como proveedor de bienestar social.

3. IMPORTANCIA Y ALCANCE DEL GASTO SOCIAL EN LOS AÑOS DE REFERENCIA. ANÁLISIS COMPARATIVO DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO.

A. PERÍODO COMPRENDIDO ENTRE 2004-2006.

i. Contextualización del período.

En un contexto de relativa debilidad de las grandes economías europeas, la española presentaba un notable dinamismo, ya que la continuidad en el impulso de la demanda interna experimentada en los años de referencia por el dinamismo, tanto del consumo, como de la inversión, permitía contrarrestar la aportación negativa del sector exterior derivada de un avance de las importaciones muy superior al de las exportaciones. Piénsese que el consumo de los hogares se veía favorecido desde 2003 por la rebaja de las retenciones del IRPF, el ritmo significativo de avance del empleo y la flexión a la baja de la inflación. Todo ello repercutía positivamente sobre la renta real de las familias, haciendo compatible el mayor crecimiento del consumo con una cierta recuperación de la tasa de ahorro familiar. Entre los grandes componentes de la inversión, la construcción es el que avanzaba a mayor ritmo, si bien era destacable la trayectoria asimismo expansiva de la inversión en equipo. En efecto, la economía española registraba en el primer semestre de 2003 un crecimiento del 2,2 por ciento sobre el mismo período del año anterior, con un diferencial positivo de 1,7 puntos porcentuales respecto al promedio de la zona euro (0,5 por ciento), llegando incluso en el primer semestre del año 2005 a superar en 2,2 puntos porcentuales al de la zona euro. Además, la tasa de crecimiento medio anual del PIB en España era del 3,4 por ciento, frente al 2,2 por ciento en la UE-15, lo que permitía la elevación de la renta per cápita y el consumo de los hogares continuaba avanzando a buen ritmo, impulsado, entre otros factores, por los bajos tipos de interés y el aumento del empleo. La economía española cerró 2005 con un aumento del PIB del 3,5 por ciento, en media anual, intensificándose el crecimiento, en 2006, hasta una tasa de variación interanual del 3,7 por ciento en el segundo trimestre, lo cual representaba la cifra más elevada desde finales de 2001. El crecimiento de nuestra economía seguía mostrando un diferencial significativo, más de un punto porcentual, respecto al del conjunto de la zona del euro, lo que permitió una continuidad en el proceso de convergencia real en renta y empleo con las economías del área. De facto, el crecimiento económico era muy intensivo en empleo pues, según la EPA, los ocupados crecían en el segundo trimestre del año 2003 a una tasa interanual de 2,6 por ciento, lo que supuso un aumento de 425.300 sobre los estimados por la EPA en el mismo trimestre del año anterior. La construcción y los servicios continuaban siendo los sectores que protagonizaban la creación de empleo: ambos presentaban en el segundo trimestre de 2003 tasas de crecimiento interanual en el entorno del 4 por ciento (4,1 por ciento y 4,0 por ciento respectivamente). En términos absolutos, la mayor parte del crecimiento neto del empleo era imputable a los

servicios, debido al elevado peso de la ocupación en ese sector dentro del empleo total. Por su parte, la Encuesta de Población Activa (EPA), que había experimentado importantes cambios metodológicos en el primer trimestre de 2005, mostraba a lo largo de este año la continuación de la tendencia a la aceleración de la población ocupada que se observó en el segundo semestre del año anterior. Si se corrigen los datos de los efectos de esos cambios metodológicos, en el primer semestre de 2005 el empleo aumentó el 4,7 por ciento en tasa interanual, cifra superior en ocho décimas a la del conjunto de 2004, lo que era indicativo, si se compara con la evolución del PIB, de que el crecimiento económico seguía siendo muy intensivo en empleo. Nos encontramos en un período en que la población activa se había acelerado con menor intensidad que el empleo, la tasa de paro había mostrado una reducción, desde el 10,6 por ciento en el cuarto trimestre de 2004 hasta el 9,7 por ciento en el segundo trimestre de 2005 con datos homogéneos corregidos de los cambios y el 9,3 por ciento con datos originales, tasas ambas inferiores al 10 por ciento por primera vez desde el cuarto trimestre de 1979. La aceleración del empleo de la EPA se confirmó con los datos de afiliados a la Seguridad Social, afectados, en parte, por la regularización de trabajadores extranjeros, y con las estimaciones de la Contabilidad Nacional. Consustancialmente a los datos de empleo, el número de afiliados a la Seguridad Social aumentó desde diciembre de 2004 hasta agosto de 2005, lo que en gran parte también se debió a la regularización de extranjeros que se produjo entre el siete de febrero y el siete de mayo. En el conjunto de los ocho primeros meses, los afiliados aumentaron en tasa interanual el 3,8 por ciento, un punto más que en el conjunto de 2004, sobresaliendo los crecimientos que se produjeron en la construcción y los servicios. Comenzaron a apreciarse signos de la desaceleración del empleo. Con todo, las cotizaciones sociales recaudadas por el Sistema de la Seguridad Social avanzaron hasta julio de 2005 un 7,5 por ciento, en un contexto favorable del mercado laboral y de afiliación a la Seguridad Social, mientras que las pensiones mantuvieron un crecimiento del 6,9 por ciento. Por lo que se refiere a la evolución de los precios, la inflación de la economía española, estimada por la tasa de variación interanual del Índice de Precios de Consumo (IPC), muestra una evolución descendente. La inflación subyacente, que excluye los precios de la energía y los alimentos no elaborados, tuvo una evolución similar a la del índice general, aunque menos acentuada, mostrando en 2005 una tendencia irregular, explicada, principalmente por la variación de los precios de la energía. Los precios de la zona del euro registraban en 2005 un incremento en agosto del 2,2 por ciento, con lo que la media acumulada del año ascendió al 2,1 por ciento, tasa igual a la de los dos años anteriores, lo que era indicativo de la estabilidad de la inflación en el conjunto de la zona. El IPC armonizado de España mostraba el diferencial con la zona euro en torno a 1,1 puntos. En el contexto de fuerte dinamismo que, como se ha señalado, mantenía la economía española, las cuentas públicas cerrarían el año 2005 con superávit. La última actualización del Programa de Estabilidad preveía un superávit para este año del 0,1 por ciento del PIB, aunque la evolución hasta el momento de los impuestos y de las cotizaciones sociales podría dar lugar a que el resultado final fuera mejor que el previsto. En cualquier caso, las finanzas públicas españolas registraron en 2005 un nuevo avance en el proceso de consolidación fiscal, necesario para contribuir a la estabilidad macroeconómica y, en

definitiva, al crecimiento sostenido de la economía nacional, lo que contrasta favorablemente con la situación fiscal en el conjunto del área del euro. Además, el juego de los estabilizadores automáticos, en un contexto de fuerte expansión como el que venía registrando la economía española, daba lugar a que las Administraciones Públicas alcanzaran de nuevo en 2006 un superávit, similar o incluso de mayor magnitud que el de 2005 (1,1 por ciento del PIB), lo que se traduciría en un nuevo descenso de la ratio de deuda pública en relación al PIB hasta un nivel próximo al 40 por ciento, que contrastaba favorablemente con el del 70 por ciento que se estimaba registraba el conjunto de los países pertenecientes al área del euro en 2006. Además, en el año 2005, los tipos de interés a corto plazo, como consecuencia del mantenimiento por el BCE del tipo básico de referencia en el 2 por ciento, apenas sufrieron variación en el año, mientras que los tipos a largo plazo, en un contexto de moderado crecimiento económico y ausencia de tensiones inflacionistas, prolongaron la tendencia a la baja hasta situarse en mínimos históricos (3 por ciento, tanto en España como en Alemania, en las primeras semanas de septiembre). Por cuarto año consecutivo, las bolsas españolas registraron en 2006 una significativa revalorización de sus índices (el IBEX-35 había subido un 14 por ciento hasta mediados de septiembre, uno de los mejores resultados dentro de las bolsas internacionales). Ello supuso, junto a la revalorización de la riqueza inmobiliaria de las familias, un estímulo adicional para que estas últimas expandieran su gasto agregado de consumo e inversión, contrarrestando, en alguna medida, los efectos contrarios que ejerce sobre dicho gasto la elevación de los tipos de interés.

ii. Datos, cifras y políticas relevantes. Expuesto lo anterior, procederemos a examinar los datos y políticas más relevantes en materia de gasto social que arrojan los PGE del período. El gasto en protección social se configura como uno de los pilares básicos que conforman el Estado del Bienestar. La estabilidad presupuestaria, motor del crecimiento económico es la que va a permitir, tanto garantizar los actuales niveles de cobertura, como procurar la ampliación de los colectivos beneficiarios y el aumento de las prestaciones recibidas. El área de actuaciones de protección y promoción social, que recoge fundamentalmente prestaciones sociales, y el área de bienes públicos de carácter preferente, constituyen el gasto social de los Presupuestos Generales del Estado. En un contexto en el que el presupuesto consolidado de ingresos crece una media del 8 por ciento anual, también puede hacerlo el presupuesto consolidado de gastos, llegando incluso a superar esa media. Simplemente resaltar que aunque nuestro estudio se circunscribe a los años arriba referenciados, en el año 2007, el gasto social, en los PGE mantuvo esa tendencia al alza y se incrementó respecto al ejercicio anterior un 8,7 por ciento. Seguidamente se relacionan las cuantías destinadas en millones de euros a gasto social en los PGE de los años de referencia, pudiendo advertirse ese crecimiento interanual apuntado, también en términos porcentuales explicitados, así como el peso o representatividad que tienen respecto al gasto total presupuestario, que se mantiene en este períodos estabilizado en torno al 50 por ciento. CUADRO 7. PARTICIPACIÓN RELATIVA DEL GASTO SOCIAL PRESUPUESTADO EN

PORCENTAJE GASTO PÚBLICO TOTAL Y CRECIMIENTO RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR.

AÑO MILL. EUROS % TOTAL % ^ ANT. 2004 109.028,77 49,4 6,8 2005 125.248,06 50,2 9,7

GASTO SOCIAL

2006 135.612,04 50,3 8,3 (millones de euros)

Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboración propia.

Resulta de gran interés poner en relación el anterior cuadro resumen del período 2004-2006 con los datos que se contenían en el cuadro 2, expuesto para el período 1991 a 2000, del se concluía que el gasto social en dichos años siempre se mantuvo por encima del 51 por ciento de participación respecto al porcentaje total de gasto público, llegando en el año 1995 a alcanzar su máxima expresión con un pico del 57 por ciento, cerrándose la década con una participación del 56 por ciento respecto al gasto total. Pues bien, lo que primero se advierte de tal interrelación es que el gasto social ha perdido peso (en torno a un 5 por ciento) y representatividad dentro de la política de gasto total, siendo en 2006 del 50,3 por ciento, frente al 56 por ciento, por ejemplo, del año 2000. Podría pensarse que la pérdida de representatividad indicada, sin embargo, no equivale a una minoración de las cuantías efectivamente destinadas a políticas sociales, pudiendo haberse dado un aumento del importe en millones de euros de estas partidas sociales, pero ostentar las mismas una menor representatividad por el hecho de haberse también incrementado otras partidas del gasto total. Para aclarar el extremo anterior se hace necesario nuevamente proceder a comparar los datos contendidos en el cuadro numero 7 arriba expuesto con los datos del cuadro 4, expuesto para el período 1994 a 2000, del se concluía que el gasto social en dichos años fue aumentando hasta alcanzar en el año 2000 la cifra de 141.649 millones de euros, cuantía que, puesta en relación con los 135.612,04 millones de euros destinados a gasto social en el año 2006, un 4,26 por ciento inferior, permite desvirtuar la justificación atribuida a la pérdida de representatividad, y reafirmar la conclusión originariamente extraída de que el gasto social, a pesar del período de expansión económica que se está experimentando, ha perdido representatividad (un 4,26 por ciento) respecto al gasto total y que ello equivale efectivamente a una minoración en millones de euros de las dotaciones presupuestarias que conforman el mismo. Centramos a continuación el estudio en el examen de las políticas de gasto social en las denominadas ACTUACIONES DE PROTECCIÓN Y PROMOCIÓN SOCIAL, dentro de las cuales se distinguirá un apartado separado para las Pensiones, Otras prestaciones económicas, Servicios sociales y Promoción social, Fomento del empleo, Desempleo y Gestión y Administración de la Seguridad Social, advirtiendo que, dentro de este epígrafe, en los PGE también se contienen partidas de gasto destinadas a otras políticas como acceso a la vivienda y fomento de la edificación, las cuales no van a ser objeto de examen. Además, resulta de interés también dentro de esta política de gasto social y en el apartado de PRODUCCIÓN DE BIENES PÚBLICOS DE CARÁCTER PREFERENTE el estudio de la partida presupuestaria destinada a Sanidad y Educación. ACTUACIONES DE PROTECCIÓN Y PROMOCIÓN SOCIAL.

PENSIONES La política de pensiones constituye la piedra angular del sistema público de protección social, no sólo por el volumen de recursos que absorbe, sino por el amplio sector de la población que se beneficia de los programas públicos que garantizan la sustitución de las rentas dejadas de percibir ante contingencias tales como vejez, incapacidad permanente, muerte y supervivencia. En este sentido, la universalización del derecho a pensión permite su reconocimiento, tanto a la población trabajadora por haber estado vinculada a un sistema de aseguramiento público profesional (pensiones contributivas), como a aquellas personas que, no teniendo derecho a estas prestaciones, se encuentren por la vejez o la invalidez en situación de necesidad (pensiones no contributivas y asistenciales). Por tanto, quedan incluidas en esta política las pensiones del sistema de la Seguridad Social en sus dos modalidades (contributiva, cualquiera que sea su régimen, y no contributiva) y las pensiones del Régimen de Clases Pasivas en el que se integra junto a las pensiones de los funcionarios públicos, las denominadas “Pensiones de Guerra”. Ambos sistemas, de la Seguridad Social y Régimen de Clases Pasivas, tienen un marcado carácter profesional y su financiación se realiza, básicamente, mediante las cotizaciones de empresarios y trabajadores, en el ámbito de la Seguridad Social, y a través de las cuotas de funcionarios y la aportación del Estado, por lo que se refiere a Clases Pasivas. La política de pensiones, para estos ejercicios, persigue fundamentalmente los siguientes objetivos: el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones, el reforzamiento del principio de solidaridad y el afianzamiento del Sistema de Seguridad Social, con la dotación al Fondo de Reserva para Pensiones. En cumplimiento de los objetivos expuestos, el gasto presupuestado en la política de pensiones y destinado a satisfacer el conjunto de las pensiones del Sistema de Seguridad Social y del Régimen de Clases Pasivas de funcionarios de las Administraciones Públicas fue incrementándose progresivamente cada año, en las cuantías y porcentajes que se explicitan más abajo, destacándose también el peso que esta prestación tiene en relación a la totalidad del gasto social, que se mantiene estable, en torno al 64 por ciento. CUADRO 8. RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A PENSIONES EN PGE E INCREMENTO EN TERMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y PARTICIPACION RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.

AÑO MILL. EUROS % ^ ANT. % GASTO S. TOTAL 2004 71.632,77 7,1 65,7 2005 79.221,28 6,8 63,2

PENSIONES



Puede apreciarse que las pensiones son la partida más importante dentro del gasto social y que aunque ha habido un aumento interanual entorno al 7 por ciento de las cantidades destinadas a las mismas, su representatividad en relación al gasto social total se ha venido manteniendo (con una leve disminución del un 1,3 por ciento en año 2006 respecto a año 2004), es decir, que el crecimiento experimentado en el período 2004 a 2006 en la política de pensiones ha sido casi idéntico al incremento que con carácter general se indicaba más arriba en el cuadro numero 7 respecto al gasto social total, con un crecimiento interanual en torno al 8 por ciento. Indicar, no obstante, que si bien es cierto que la partida relativa a pensiones ha sido siempre la

más importante dentro del gasto social, puede advertirse que se ha dado un importante crecimiento de su representatividad en la última década, pues en el año 2000 (cuadro 2) las pensiones suponían un 40,89 por ciento del gasto social total (el 22,9 por ciento del 56 por ciento), con lo que si atendemos al 64,4 por ciento del año 2006, supone poder afirmar que las pensiones acaparaban en dicho año un 24,49 por ciento más de lo que requerían hacía seis años, y ello en un período de expansión económica. De la lectura de los PGE se extrae que, en el ámbito contributivo del sistema de la Seguridad Social, el crédito presupuestado destinado al pago de las pensiones se eleva progresivamente desde el año 2004 a 2006, y que la razón obedece a dar cumplimiento a dos objetivos prioritarios, característicos de estos años: el mantenimiento y mejora de los niveles de protección, que ha de entenderse unido al incremento experimentado en el número de perceptores, así como el objetivo de aseguramiento de la viabilidad financiera del sistema, entendiendo que la misma se sustenta en el binomio crecimiento de empleo y clarificación financiera. El crecimiento del empleo permite garantizar la suficiencia de las cotizaciones para mantener el nivel de gasto de las pensiones actuales, pero la viabilidad del sistema se verá afectada por la evolución demográfica previsible para los próximos años, resultando necesario fomentar la estabilidad en el empleo y reducir la temporalidad. La clarificación financiera constituye otro de los factores que refuerzan nuestro sistema público. El Estado está financiando progresivamente los complementos para las pensiones mínimas, lo que permite, con carácter acumulable e incrementalista, una significativa aportación de recursos a la Seguridad Social que viene a consolidar, a largo plazo, su estabilidad financiera. La materialización de los aspectos mencionados adquirió su máxima expresión en el Fondo de Reserva. En el primer semestre de 2004, ha alcanzado un volumen superior a 18.900 millones de euros, un 2,4 por ciento del PIB. Además estaba previsto que el presupuesto 2005, con un objetivo de superávit, para el ámbito de Seguridad Social, de un 0,7 por ciento PIB, contribuyera a acrecentar progresivamente el saldo del Fondo de Reserva. En relación al mantenimiento de los niveles de protección, se asegura el poder adquisitivo de las pensiones según la inflación real. Además, los presupuestos incorporaron mejoras para los pensionistas beneficiarios de las pensiones más bajas de forma que verían incrementadas sus cuantías por encima de la inflación prevista. El Régimen de Clases Pasivas del Estado integra tanto las pensiones de jubilación para los funcionarios públicos que están encuadrados en este régimen de protección específico, como las pensiones de viudedad, orfandad y en favor de los familiares. Asimismo, contempla el conjunto de otras pensiones e indemnizaciones que, por diversos motivos, se han ido incluyendo en Clases Pasivas. Por lo que se refiere a las pensiones contributivas de Seguridad Social y del Régimen de Clases Pasivas del Estado, el siguiente cuadro muestra una evolución del gasto en ambos sistemas. CUADRO 9. EVOLUCION DEL GASTO PENSIONES CONTRIBUTIVAS.

CONCEPTOS 2003 2004 2005 2006 Pensiones contr Seg. social 60.151,39 64.453,17 68.904,89 73.831,59 Pensiones de Clases Pasivas 6.591,15 6.931,72 7.319,18 7.833,08

TOTAL 66.742,54 71.384,89 76.224,07 81.664,67 (millones de euros)


Los importes indicados se distribuyen en las pensiones de jubilación, pensiones de incapacidad,

pensiones de viudedad, pensiones de orfandad y pensiones en favor de familiares. Por lo que respecta al Régimen de Clases Pasivas del Estado, las cuantías reseñadas se destinaron a las pensiones a funcionarios de carácter civil, pensiones a funcionarios de carácter militar, pensiones a familias de carácter civil, pensiones a familias de carácter militar y otras pensiones y prestaciones. En cuanto al Sistema de Seguridad Social, el crédito presupuestario destinado a hacer efectivas las pensiones contributivas durante los años 2004 a 2006 presentó un crecimiento interanual del 7,1 por ciento en los años 2004 y 2005 y un 7,2 por ciento en 2006, porcentajes estimados en función del mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones, que incluía una revalorización del 2,0 por ciento en cada uno de los años indicados, del incremento del colectivo de pensionistas del 0,92 por ciento en 2004, del 0,8 por ciento en 2005 y del 0,85 por ciento en 2006, del incremento del 1,47 por ciento y 1,46 por ciento, por otros efectos, incluidos el de sustitución en el año 2004 y 2005, respectivamente, así como el incremento de la pensión media del 1,82 por ciento en 2006, por la mejora de las pensiones mas bajas del sistema y por la compatibilidad del SOVI con las pensiones de viudedad (mejora para dar cumplimiento al Acuerdo para la mejora y perfeccionamiento del sistema de protección social de abril de 2001). Además era voluntad del Gobierno que los pensionistas, beneficiarios de pensiones más bajas, participaran de los resultados positivos que, dado el período de expansión económica que se vivía, arrojaran las cuentas de la Seguridad Social, viendo mejoradas sus pensiones por encima de la inflación prevista, y ello sin renunciar al objetivo de mantener un nivel de gasto sostenible a largo plazo. Por todo ello, el incremento que experimentarán las cuantías mínimas de las pensiones del Sistema de Seguridad Social en los años 2005 y 2006 fue del 6,5 por ciento, si el titular de la pensión tenía cónyuge a su cargo, y del 5 por ciento para las restantes. Asimismo, las pensiones del Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez crecerán en 2006 un 3 por ciento interanual. En cuanto al ámbito no contributivo, el crédito en estos ejercicios para las pensiones no contributivas de vejez e invalidez, excluido País Vasco y Navarra, se elevó progresivamente, alcanzando un 3 por ciento en el año 2005, resultando que en el año 2006 permitió hacer frente al coste derivado de la revalorización y mejora de las pensiones, la variación del colectivo y los efectos de la Ley 8/2005, que permitía compatibilizar las pensiones no contributivas de invalidez con el trabajo remunerado. También se establecían cuantías para los preceptores de las ayudas del Fondo de Asistencia Social (FAS), que hubieran optado por no integrarse en las pensiones no contributivas. Las principales líneas de actuación se recogieron en el Acuerdo sobre medidas de reforma de la Seguridad Social, suscrito entre el Gobierno y los agentes sociales en julio de 2006, y se concretaron en: la necesidad de incrementar la correspondencia entre aportaciones y pensiones de jubilación y de incapacidad permanente; la recuperación del carácter de renta de sustitución para las pensiones de viudedad, al tiempo que se amplió su ámbito de aplicación a las parejas de hecho; la mejora de las pensiones de orfandad, la mejora de los niveles mínimos de protección, y la permanencia en el trabajo más allá de los 65 años de edad. Se destacan en este período la promulgación de la Ley 8/2005, antes referida, que permitía compatibilizar las pensiones no contributivas de invalidez con el trabajo remunerado y la adopción de medidas para impulsar la plena efectividad de la Ley 9/2005, de 6 de junio, que vino a dar respuesta a una aspiración muchas veces demandada como fue la compatibilidad de las pensiones del Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez con las pensiones de viudedad del Sistema de la Seguridad Social y que también afectaría a un sector de la población con escasos

recursos. Con las reflexiones anteriores, se puede concluir que en la década de los 90 el volumen de recursos disponibles para otras políticas sociales distintas de las pensiones era mayor (59,1 por ciento) que en el año 2006 (35,6 por ciento) y que las pensiones habían experimentado un aumento en sus dotaciones de casi un 25 por ciento en seis años, lo que sin duda alguna no debe dejarse de lado, sino ponerse en relación con las previsiones que se dieron en el Pacto de Toledo. Si en un período de expansión económica, caracterizado por el aumento del empleo y la correlativa disminución de las prestaciones por desempleo, así como el consustancial incremento del cociente entre cotizaciones y pensiones, de vital importancia en un sistema de Seguridad Social como el español, basado en la técnica del reparto que exige, cuanto menos un equilibrio entre las dos variables apuntadas, se verificó esa ampliación tan importante de las necesidades de cobertura de las pensiones, las cuales pudieron ser asumidas por el incremento del PIB y de los ingresos, produce escalofríos y lleva a la reflexión pensar qué podría haber acontecido en un período de recesión, cuando caen el PIB y la capacidad de obtener ingresos, el la tasa de paro aumenta (menos cotizaciones), se incrementan las jubilaciones anticipadas, así como las dotaciones para prestaciones por desempleo (nuevas contingencias para las que, recordemos, las pensiones dejan libre sólo un 35,6 por ciento del gasto social) y por ende, decrece el cociente entre cotizaciones y pensiones (pudiendo llegarse al déficit). Este escenario será el que se analizará para el período 2009 a 2012. Como primera reflexión uno se cuestiona si las dotaciones al Fondo de Reserva han previsto la posibilidad de hacer frente a esta contingencia y si el sistema está o no preparado para el caso de que se diera tal posibilidad. Simplemente indicar que la tendencia en el año 2007 fue también de incremento de la partida presupuestaria destinada a las pensiones, destacando el aumentando las pensiones más bajas y el incremento de las ayudas por dependencia y programas de integración y acción humanitaria de inmigrantes, si bien en este momento ya se tomaba conciencia, aunque en mi opinión no lo suficientemente, de que para poder llevar a cabo esta política de mantenimiento y mejora de los niveles de protección resultaba prioritario acometer un conjunto de medidas de reforma necesarias para la sostenibilidad futura del sistema de pensiones, basadas en los principios de contributividad, solidaridad y suficiencia, establecidos en la Comisión Parlamentaria de Revisión del Pacto de Toledo. Parece que se ha tomado escasa conciencia de la debilidad del sistema y de cuáles son las variables y presupuestos que han de concurrir para su sostenibilidad y no se considera la posibilidad de que un escenario totalmente adverso pueda tener lugar, llevándose a cabo políticas de progresiva ampliación subjetiva de beneficiarios y cuantitativa de las prestaciones contributivas y no contributivas. OTRAS PRESTACIONES ECONÓMICAS La política Otras Prestaciones Sociales responde al objetivo básico de la mejora del bienestar social, jugando un papel fundamental en el logro de la cohesión y equidad social, potenciando las medidas que garanticen el reparto solidario de los beneficios del crecimiento económico entre todas las capas de la población. Comprende un conjunto de servicios destinados a mejorar los niveles de protección de las personas y grupos sociales más vulnerables y desfavorecidos, mitigando situaciones de desamparo y desigualdad social, a la vez que se refuerzan determinados aspectos sociales. Al igual que ocurriera en el caso de las pensiones, la tendencia del gasto en esta política se ha

caracterizado por su progresivo incremento, pues del examen de los PGE se extraen las cifras y porcentajes que seguidamente se indican. CUADRO 10 . RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A OTRAS PRESTACIONES EN PGE E INCREMENTO EN TÉRMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y SU PARTICIPACÓN RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.


OTRAS



Poniendo en relación los datos arriba ofrecidos con los contenidos en el cuadro 2, podemos afirmar que se ha verificado un incremento continuo de su representatividad respecto a la década de los 90, pues en el año 2000 (cuadro 2) las Políticas activas suponían un 3,3 por ciento del gasto social total (el 1,9 por ciento del 56 por ciento) con lo que, si atendemos al 8,8 por ciento del año 2006, también advertiremos que, en el período 2004 a 2006, esta política ha experimentado un incremento superior en casi un punto al que con carácter general se indicaba en el cuadro numero 7 respecto al gasto social total, con un crecimiento interanual en torno al 8 por ciento. La política de Otras Prestaciones Económicas integra un conjunto de prestaciones orientadas por una parte, a la compensación de las rentas salariales dejadas de percibir ante la imposibilidad temporal de trabajar por causas que afectan directamente al trabajador como: accidente, enfermedad, maternidad, entre otras, o bien, por razones ajenas a su voluntad como: insolvencia, quiebra, suspensión de pagos o concurso de acreedores de los empresarios. En un período económico de expansión, las partidas destinadas a insolvencia, quiebra, suspensión de pagos o concurso de acreedores de los empresarios y enfermedad serán las que menos dotación requieran, concentrándose los gastos en las restantes. En otro orden de ideas, resulta significativo atender a la participación que tienen en el total del gasto social en este período, en torno a un 8 por ciento, pues la misma suele incrementarse en momentos recesivos de la economía, siendo el principal destinatario de sus importes las compensaciones de rentas derivadas de incapacidades por enfermedad y por insolvencia, quiebra, suspensión de pagos o concurso de acreedores de los empresarios. Tendremos la oportunidad de verificarlo en el estudio que se realizará `para el período 2009 a 2012. Por otra parte, en esta política de gasto se recogen otras ayudas también compensatorias que tienen por finalidad complementar las rentas de los beneficiarios ante determinadas situaciones. Bajo este denominador se integran, básicamente, las ayudas de apoyo a la familia, a los afectados por el Síndrome Tóxico y las indemnizaciones por lesiones permanentes no invalidantes. Esta política se estructura en tres programas de gasto: 1. Subsidios de incapacidad temporal y otras prestaciones económicas de Seguridad Social Este primer programa está destinado a proteger situaciones de incapacidad temporal, maternidad y riesgo durante el embarazo, protección familiar, síndrome tóxico, etc., siendo que por su mayor peso relativo, se destacan, los subsidios por incapacidad temporal (en adelante IT) que concede la Seguridad Social, a través de las Entidades Gestoras o de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, para compensar las consecuencias económicas derivadas de la situación de baja laboral por enfermedad común o accidente no laboral,

accidente de trabajo y enfermedad profesional, cuya cobertura se extiende a todos los regímenes de la Seguridad Social. Destaca que en los propios presupuestos se considera apropiado lograr una a adecuada gestión de los recursos destinados a dicha prestación y la efectiva asignación de los mismos a dicha finalidad. Esto implica reconocer uno de los fallos o efectos perversos del Estado de Bienestar (EB) cual es la pérdida de la responsabilidad social e individual, la proliferación del denominado “riesgo moral”, o moral Hazard, entendido como pérdida de la diligencia en la observación de comportamientos generadores de riesgos cuando estas situaciones están cubiertas con la percepción de una indemnización (los trabajadores sabedores de que la contingencia derivada de un accidente laboral está cubierta, no guardan la debida diligencia, ni las medidas de seguridad en el desempeño del puesto), a lo que ha de unirse la proliferación de comportamientos free-rider, el sentimiento de prebenda o el deseo de fraude. Para ello, en 2006 se abordaron nuevas actuaciones de control de las situaciones de incapacidad temporal a través de diversos programas piloto, en coordinación con los Servicios Públicos de Salud de determinadas Comunidades Autónomas, estableciendo un fondo de 10 millones de euros destinado al desarrollo de estas actuaciones y que estaría plenamente vinculado a la consecución de unos resultados concretos de control por parte de los facultativos de los Servicios Públicos. También se consideraba necesaria la reorganización de los procesos de control y seguimiento de la prestación y estaba previsto potenciar las actuaciones que realizaba el Instituto Nacional de la Seguridad Social mediante el reforzamiento de los equipos de valoración de las incapacidades a través de un incremento de los recursos humanos adscritos a estas unidades. También se suscribieron convenios entre el Instituto Nacional de la Seguridad Social y los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas, en los que se establecían las actividades de seguimiento y evaluación del gasto en esta prestación. En relación a la prestación por maternidad y riesgo durante el embarazo, las dotaciones previstas para los años indicados fueron incrementándose, debido al aumento de la tasa de natalidad, a la progresiva incorporación de la mujer al mercado de trabajo y al ascenso de la afiliación de la población inmigrante. CUADRO 11. EVOLUCIÓN DEL GASTO EN SUBSIDIOS DE IT, MATERNIDAD Y RIESGO DURANTE EL EMBARAZO.

CONCEPTOS 2003 ^% 2004 ^% 2005 ^% 2006 ^% Incapacidad temporal 5.154,19 8,4 5.830,16 13,1 5.925,19 1,6 6.655,68 12,3 % de OTRAS PREST. - 77,2 55,6 55,5

Maternidad y riesgo durante el embarazo

1.080,91 15,3 1.187,28 9,8 1.234,94 4,0 1.435,47 16,2

% de OTRAS PREST. - 15,7 11,5 11,9 (millones de euros)


La protección familiar integra prestaciones de pago periódico y de pago único. Las prestaciones de pago periódico tienen carácter universal y redistributivo y se enmarcan dentro del objetivo de apoyo a la familia. Estas prestaciones consisten en una asignación periódica por cada hijo menor de 18 años o mayor de dicha edad siempre que se encuentre afectado por una minusvalía en grado igual o superior al 65 por ciento y viva a cargo del beneficiario. Las prestaciones de pago único tienen por objeto compensar, en parte, los mayores gastos que se producen por nacimiento del tercer hijo o sucesivos, o por parto múltiple.

Las prestaciones de protección familiar tienen naturaleza no contributiva y son financiadas por el Estado mediante una transferencia de crédito a la Seguridad Social, advirtiéndose un mantenimiento y ligero incremento de la cuantía destinada, que ascendió en 2004 y 2005 a 945,20 millones de euros, cada ejercicio y, en 2006, a 956, 05 millones de euros. Estos créditos permitían atender el coste derivado de la variación del colectivo y de la actualización monetaria y mejora de las prestaciones por hijo a cargo minusválido mayor de 18 años, cuyas cuantías crecerían un 3,1 por ciento interanual para recuperar la paridad, en términos mensuales, con las pensiones no contributivas de invalidez. Por último, las prestaciones dirigidas a los afectados por el Síndrome Tóxico cuya finalidad es la protección de las situaciones de necesidad surgidas como consecuencia del padecimiento de dicha enfermedad, proporciona a sus beneficiarios las prestaciones de pago periódico sustitutivas de rentas salariales y la atención social necesaria, estableciendo al efecto programas de reinserción social para posibilitar el desarrollo familiar y social. Para el año 2004, la dotación fue de 18,69 millones de euros, en el año 2005 se incrementó a 21 millones de euros, siendo en el año 2006 de un importe de 17,86 millones de euros, que suponía una minoración del 14,6 por ciento. 2. Prestaciones económicas del Mutualismo Administrativo Simplemente hacemos una breve referencia al segundo programa relativo a las prestaciones económicas derivadas del Mutualismo Administrativo, denominación que integra el Régimen Especial de Seguridad Social de los funcionarios al servicio de la Administración del Estado. De forma análoga al resto de regímenes de Seguridad Social, el Mutualismo Administrativo articula prestaciones de incapacidad temporal, de protección familiar por hijo a cargo minusválido y ayudas de protección socio-sanitaria dirigidas al colectivo de la tercera edad, entre otras. Las Entidades Gestoras que tienen encomendadas la gestión de estas prestaciones son: la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado (MUFACE), el Instituto Social de las Fuerzas Armadas (ISFAS) y la Mutualidad General Judicial (MUGEJU). El gasto total previsto en este apartado también fue objeto de incremento en cada unos de los años de referencia conforme se detalla más abajo en el cuadro 12. 3. Prestaciones de garantía salarial. Incluye el abono a los trabajadores, previa instrucción de expediente, en el más corto plazo posible y con la garantía del cumplimiento de las normas legales, tanto de los salarios pendientes de pago a causa de insolvencia, suspensión de pagos, quiebra o concurso de acreedores de los empresarios, como de las indemnizaciones reconocidas como consecuencia de sentencia o resolución administrativa a favor de aquellos a causa de despido o extinción de contratos. La dotación presupuestaria para 2004, 2005 y 2006 destinada a estas actividades ascendió a 546,42 millones de euros, 483,45 millones de euros y 484,02 millones de euros, respectivamente, apreciándose una minoración de los importes, fruto del auge económico, comportamiento ya indicado, siendo la única dotación que sufre este fenómeno reduccionista. Simplemente como dato curioso, apréciese que son la partida más reducida dentro de esta

política y que únicamente las prestaciones dirigidas a los afectados por el Síndrome Tóxico ostentan menor dotación. En el siguiente cuadro se resumen en términos porcentuales las partidas destinadas en los PGE a Otras prestaciones económicas, en la clasificación por programas expuesta, y se indican los incrementos respecto a los ejercicios anteriores. CUADRO 12. RESUMEN EN TÉRMINOS PORCENTUALES DE LAS PARTIDAS DESTINADAS EN LOS PGE A OTRAS PRESTACIONES ECONÓMICAS

2004 2005 2006 PROGRAMAS IMPORTE %Tot IMPORTE %Tot %^ IMPORTE %Tot %^

Incapac. temp.y otras prest.econ. SS

8.288,31 84 9.040,59 84,4 9,1 10.162,92 84,9 12,4

Mutualismo Admvo 441,04 4,3 472,56 4,4 7,1 497,51 11 5,3 Prest. de garantía salarial 1.142,77 11,7 1.143,08 10,7 0,0 1.311,68 4,1 14,7

TOTAL 9.872,12 100 10.656,23 100 7,9 11.972,11 100 12,3 (millones de euros)


Tiene sentido que en un momento donde el crecimiento económico y del empleo era una constante, donde los despidos por causas objetivas, tan propios de los períodos recesivos, no tenían cabida y las partidas destinadas a coberturas derivadas de situaciones concursales eran las menores de esta política, en el año 2007, se dictase el Real Decreto-Ley 5/2006, de 9 de junio, para la mejora del crecimiento y del empleo y la reforma de la acción protectora del Fondo de Garantía Salarial, aumentando los supuestos de cobertura y ampliando los límites de su protección. La acción protectora se amplió a las indemnizaciones por despidos conciliados en sede judicial y a los supuestos de extinción de los contratos por despidos objetivos y por expiración del tiempo convenido o realización de la obra o servicio objeto del contrato. Los límites de la cobertura se ampliaron, en general, del duplo al triple del salario mínimo interprofesional. con prorrata de pagas extraordinarias; el límite salarial aumentó de 120 a 150 días de salarios no percibidos y los días de cálculo para las indemnizaciones por despido de 25 a 30 días de salario. SERVICIOS SOCIALES Y PROMOCIÓN SOCIAL La política de Servicios Sociales y Promoción Social comprende un conjunto de programas y servicios destinados a mejorar los niveles de protección de las personas y grupos sociales más vulnerables y desfavorecidos, mitigando situaciones de desamparo y desigualdad social, a la vez que se refuerzan determinados aspectos sociales, al objeto de potenciar actuaciones a favor de los colectivos con mayores dificultades sociales, en situación de mayor riesgo o que presentan situaciones de especial sensibilidad social. Al igual que ocurriera en el caso de las pensiones y otras prestaciones económicas, la tendencia del gasto en esta política se ha caracterizado por su progresivo incremento, tal y como se desprende en las cuantías y porcentajes que seguidamente se relacionan. CUADRO 13 . RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A S. SOCIALES EN PGE E INCREMENTO EN TÉRMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y PARTICIPACIÓN RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.

AÑO MILL. EUROS % ^ ANT. % GASTO S. TOTAL S. SOCIALES 2004 1.132,97 17,2 1,03

2005 1.378,11 21,6 1,10 2006 1.650,46 19,7 1,21

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboración propia.

El crecimiento experimentado en el período 2004-2006 en esta política ha sido de una media de 19,5 por ciento, muy superior al experimentado por el gasto social total (cuadro 7) que, recordemos, fue de un crecimiento interanual en torno al 8 por ciento. En el origen, evolución y desarrollo histórico del Estado de Bienestar (EB), tanto a nivel comparado, como en relación al propio, se le han atribuido varios objetivos, pero la unanimidad de la doctrina y de los autores siempre se ha mostrado conforme con la asignación de tres objetivos fundamentales: uno, la seguridad económica; otro, la reducción de la desigualdad y en tercer lugar, la lucha contra la pobreza. Pues bien, destaca cómo en un momento económico en el que la seguridad económica no parece ser la principal preocupación y, por tanto, las políticas tendentes a su consecución precisan de menos recursos que en otros momentos, sin embargo, las partidas presupuestarias a través de las cuales también puede fomentarse esa reducción de la desigualdad y lucha contra la pobreza tengan una participación tan irrisoria respecto al global del gasto social. La política de Servicios Sociales y Promoción Social se articula en torno a tres bloques de actuación: Acción Social, Promoción Social y Gestión de Servicios Sociales, los cuales se van a describir sucintamente al objeto de poder tener en consideración el alcance de los mismos. 1. Acción social. El primer grupo desarrolla medidas tendentes a corregir las desigualdades derivadas de carencias, ya sean físicas, psíquicas o sociales, integrándose los servicios sociales de la tercera edad y minusválidos, migrantes, extranjería e inmigración, drogadicción, e infancia y familia. Tiene como objetivo promover las condiciones necesarias que posibiliten la igualdad de todos los ciudadanos mediante medidas que garanticen la protección social a través del sistema público de servicios sociales. El grupo de actuaciones de acción social, atendidas a través del gasto público, se configura en una serie de prestaciones económicas especialmente dirigidas a diversos colectivos: minusválidos, ancianos, personas dependientes, migrantes, extranjería e inmigración, menores y drogodependientes, etc., que, por sus especiales características, necesitan una mayor protección, y que se instrumentalizan de una forma heterogénea y amplia: pensiones, asistencia a domicilio, rehabilitación, etc. Dentro del segundo grupo destacan las siguientes actuaciones que son exponente del grado de especialización y concreción en el cumplimiento de dos de los objetivos que clásicamente se han reconocido al Estado de Bienestar (entiéndase como consecución de la igualdad de oportunidades y el logro de la integración social de los excluidos): - Prestaciones derivadas de la Ley de Integración de Minusválidos (LISMI), en especial el Subsidio de Garantía de Ingresos Mínimos, por el que se reconoce a todo minusválido mayor de edad, cuyo grado de minusvalía exceda del 65 por ciento, una prestación que para el año 2006 se calculaba -por ejemplo- en 149,86 euros/mes y 14 pagas al año. - Programa de Servicios Sociales de la Seguridad Social a Personas Mayores en el que se contemplan los programas destinados a la tercera edad (residencias, ayuda a domicilio, turismo y termalismo social, teleasistencia, así como los centros de Día y Centros de Mayores), además

se produce en tal seno la inclusión, en el programa de teleasistencia, de las víctimas de violencia de género, dando cumplimiento al Plan de Medidas Vigentes para la Prevención y Violencia de Género, aprobado por el Consejo de Ministros el 7 de mayo de 2004. - Dotaciones para el Programa de Vacaciones y Termalismo de Personas Mayores 2005/2008 garantizadas por el Acuerdo de Consejo de Ministros de 27 de mayo de 2005, hasta el año 2008. Referir, en términos enunciativos también el programa que bajo“Otros Servicios Sociales del Estado” contemplaba la transferencia de millones de euros al presupuesto del IMSERSO en sus distintos programas, así como transferencias corrientes y de capital a las Comunidades Autónomas para la cofinanciación de actuaciones en el ámbito de la protección de la dependencia. - Programa “Gestión de Prestaciones Económicas y Centros del IMSERSO”. Hay una asignación presupuestaria que tiene como finalidad la construcción y gestión de centros estatales de referencia. - Desarrollo del “ Plan de Acción para Discapacitados”, que pretende afrontar, en colaboración con las Comunidades Autónomas, los problemas de la población con incapacidades. - Plan Nacional sobre Drogas, que desarrolla una acción coordinadora, contando con la participación de las Administraciones Públicas, de las instituciones sociales y de los ciudadanos en general, para abordar los problemas derivados del tráfico y consumo de drogas al objeto de reducir su incidencia. El citado Plan Nacional instrumenta además su coordinación con las Comunidades Autónomas en una conferencia sectorial anual, en la que se aprueban las prioridades de cada año y se establecen los criterios para la distribución del presupuesto. Para la colaboración con las entidades privadas cuenta con una Comisión Mixta integrada por la Coordinadora de Organizaciones No Gubernamentales, que intervienen en drogodependencias y por la Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas. - Programa "Acción en favor de migrantes”. Desarrolla, básicamente, sus actuaciones en beneficio de dos colectivos: emigrantes españoles y migrantes interiores. Se pretende garantizar un nivel mínimo de protección de los emigrantes españoles y sus familias, asegurando sus derechos económicos y sociales y apoyando su promoción laboral e integración social y para ello, se destacan: El esfuerzo realizado para atender al colectivo de emigrantes a través de las “Pensiones asistenciales para emigrantes”. La Ley 3/2005, de 18 de marzo, reconoce una prestación económica a los ciudadanos de origen español desplazados al extranjero durante su minoría de edad, como consecuencia de la Guerra Civil, y que desarrollaron la mayor parte de su vida fuera del territorio nacional. - Dotación progresiva para el “Fondo de Apoyo a la Acogida e Integración de los Inmigrantes, así como el refuerzo educativo de los mismos” y las dotaciones destinadas a las ayudas y subvenciones a favor de los inmigrantes. Con estas dotaciones, se subvencionan programas y servicios dirigidos a la integración socio-laboral de la población de solicitantes de asilo, refugiados e inmigrantes. Se pretende, unido a lo anterior, potenciar la actuación conjunta de Organismos y Entidades que están trabajando por la consecución de una integración social de los colectivos afectados (Cruz Roja, CEAR, y

Asociación Comisión Católica Española de Migración). - Por vez primera en 2006, se contempla una dotación para “Acciones para la promoción de la igualdad de trato y no discriminación por razón de raza o etnia”. - Programa “Coordinación en materia de extranjería e inmigración”, destinado al desarrollo y promoción de acciones coordinadas y homogéneas en materia de canalización de flujos, integración social de los inmigrantes y cooperación con los países emisores de emigrantes. Destacan las subvenciones a Cruz Roja de España para atender a los inmigrantes llegados a las costas españolas. 2. Promoción social El segundo bloque de actuación agrupa los programas de “Promoción y Servicios a la Juventud” e “Igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres”. En este sentido, el día 28 de diciembre de 2004 se aprobó la Ley Orgánica 1/2004 de Medidas de Protección Integral contra la violencia de género. Esta Ley permitirá acotar este fenómeno desde todos sus ángulos: legal, policial, asistencial, educativo, administrativo etc. La creación de la Delegación del Gobierno contra la Violencia de Género y del Observatorio Estatal de la Violencia de Género se articuló, dentro de la Ley Orgánica de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género. 3. Gestión de Servicios Sociales El último bloque o grupo de actuación atendía la gestión de los Servicios Sociales de la Seguridad Social a través del IMSERSO y englobaba las funciones de coordinación, inspección, gestión de inversiones, información y, en general, todas aquéllas de apoyo al funcionamiento de los centros y programas de servicios sociales. Verdaderamente, la multiplicidad de medidas e instrumentos relacionados no debe llevarnos a engaño respecto al compromiso de las fuerzas públicas con la consecución de niveles de bienestar, toda vez que considero que la dotación presupuestaria (de un 1,2 por ciento aproximadamente del total del gasto social) era muy pequeña para hablar de una verdadera efectividad de las mismas. FOMENTO DEL EMPLEO Las políticas activas de empleo tienen como finalidad lograr la adaptación de los trabajadores a las nuevas exigencias tecnológicas y formativas de nuestro sistema productivo, al objeto de conseguir una mejora constante de la productividad y, con ello, de la competitividad de nuestras empresas. Al mismo tiempo, se ayuda a mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo mediante reformas estructurales que, por un lado, dejen determinados aspectos del mismo a la negociación colectiva y, por otro, favorezcan simultáneamente la contratación de los trabajadores, fundamentalmente con carácter estable, apoyando de manera significativa a los colectivos que tienen mayores dificultades de encontrar empleo. La creación de empleo es un objetivo prioritario de la política económica del Gobierno, cuya estrategia, en cumplimiento de lo establecido en la Cumbre de Luxemburgo, se ha venido manifestando en los distintos Planes de Acción para el Empleo del Reino de España desde el año 1998, en los que se recoge un conjunto de medidas de carácter legislativo y económico cuya finalidad era apoyar el empleo para alcanzar los objetivos establecidos en la citada Cumbre.

Por otra parte, el Consejo Europeo de Lisboa, celebrado en marzo de 2000, supuso un importante cambio cualitativo en la política comunitaria de empleo al establecer como objetivo de la misma la consecución del pleno empleo en todos y cada uno de los Estados miembros de la Unión Europea, a través de convertir a su economía, basada en el conocimiento, en la más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible, con más y mejores empleos y mayor cohesión social Teniendo en cuenta esta realidad, la política presupuestaria en el área de políticas activas de empleo está orientada a conseguir los siguientes objetivos: - Reducir la temporalidad en el empleo. - Facilitar la búsqueda de empleo. - Mejorar la formación de los trabajadores. La Política de Fomento de Empleo se estructura para el año 2006 a través de dos programas: Fomento de la Inserción y Estabilidad Laboral y Desarrollo de la Economía Social y del Fondo Social Europeo. El siguiente cuadro resumen nos indica, especificado por Programas, las cuantías que fueron asignadas a esta política y el moderado incremento nominal que experimentaron, así como el grado de participación respecto al total del gasto social del período . CUADRO 14. RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A POLÍTICAS DE FOMENTO DE EMPLEO EN LOS PGE E INCREMENTO EN TÉRMINOS PORCENTUALES RESPECTO AL EJERCICIO ANTERIOR Y PARTICIPACIÓN RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.


Fomento de la inserción y estabilidad laboral

5.808,83 99,7 6.218,25 99,7 7,0 6.506,26 99,7 4,6

Desarrollo de la economía social y del F. S. Europeo

19,15 0,3 19,32 0,3 0,9 20,90 0,3 8,2

TOTAL 5.827,98 100 6.237,56 100 7,0 6.527,15 100 4,6 % GASTO S.

TOTAL 5,34 4,98 4,81


De su examen, puede apreciarse la escasa participación en el porcentaje total del gasto social, el cual ha ido además decreciendo en el períodos (al igual que ocurriera con las prestaciones de garantía salarial), efecto lógico y normal de un período en el que el empleo crece casi sin estímulo alguno. No obstante, dentro de este período de progresivo aumento del empleo, destacó la adopción de medidas normativas orientadas al logro de la seguridad económica, tales como el Acuerdo para la mejora del crecimiento y del empleo, firmado por el Gobierno y los agentes sociales el 9 de mayo de 2006, que contempla un conjunto de medidas legislativas (instrumentadas a través de la Ley 43/2006, de 29 de diciembre, para la mejora del crecimiento y del empleo) que van a promover el uso más intensivo de la contratación indefinida y que se caracterizó por los rasgos siguientes: - Regla contra el encadenamiento abusivo de sucesivos contratos temporales. - Derogación del contrato de inserción y refuerzo del carácter formativo de los contratos para la formación, limitando la edad máxima para celebrarlos. - Definición más precisa de la cesión ilegal de trabajadores. - Extensión del uso del contrato de fomento de la contratación indefinida para las conversiones

de contratos temporales en indefinidos, siempre que los contratos temporales se celebren antes del 31 de diciembre de 2007. - Nueva formulación del Programa de Fomento del Empleo con el fin de mejorar la regulación del subsidio de desempleo de 6 meses a los mayores de 45 años sin responsabilidades familiares, la ampliación de la cobertura por desempleo a los socios trabajadores temporales de cooperativas y la ampliación de la protección de los trabajadores fijos discontinuos. Además, el Real Decreto 1369/2006, de 24 de noviembre, por el que se regulaba el programa de renta activa de inserción para desempleados con especiales necesidades económicas y dificultades para encontrar empleo, considera dicha prestación como un derecho subjetivo, configurándola con carácter permanente en lugar de anual, estableciendo que la entidad gestora cotice a la Seguridad Social por este colectivo por las contingencias de asistencia sanitaria y protección a la familia, a semejanza de lo que ocurría con el subsidio por desempleo. En esta línea de mejora de la protección por desempleo destacó el Real Decreto 864/2006, de 14 de julio, para la mejora del sistema de protección por desempleo de los trabajadores agrarios, que introdujo novedades como son: la eliminación de los límites temporales de obtención de la Renta Agraria a favor de los eventuales agrarios de Andalucía y Extremadura, la modificación de la escala de duración de la prestación (pasando a obtener 1 día de protección por cada 3 cotizados), la mayor facilidad de acceso al subsidio y la renta agraria al poder computar las jornadas reales cotizadas, no sólo durante el trabajo eventual agrario, sino también durante el trabajo fijo discontinuo agrario. En el ámbito organizativo y de gestión de las prestaciones, el Real Decreto 200/2006, de 17 de febrero, por el que se modificaba el Real Decreto 625/1985, de 2 de abril, que a su vez desarrolla la Ley 31/1984, de 2 de agosto, de protección por desempleo, profundizó en la mejora de la gestión de las prestaciones, potenciando la información con la utilización de las nuevas tecnologías, simplificando la tramitación de las prestaciones al reducir la documentación requerida para llevar a cabo dicha tramitación y mejorando la atención personal. Asimismo, se eliminó el descuento de 10 días de protección en el primer pago de la prestación y se homogeneizaron y clarificaron los derechos, permitiendo un cálculo más transparente de la prestación, actualizando y mejorando los mismos en el tratamiento de la movilidad al extranjero de los trabajadores. En un contexto donde el crecimiento del empleo con carácter general no requiere de grandes estímulos, no llama la atención y parece lógico que la dotación asignada se circunscribiera simplemente a un 4,81 por ciento del gasto social, quedando limitada la actuación pública a examinar y auxiliar aquellos concretos sectores que reflejaban una tendencia distinta a la general y promulgaran normas que, en particular, se referían a dichas parcelas (tal fue el caso del Real Decreto 864/2006, de 14 de julio, referido a los trabajadores agrarios) o en su caso trataran de reducir y simplificar la gestión y tramitación burocrática. DESEMPLEO Esta política ha contemplado en su dotación presupuestaria una parte sustantiva de nuestro Sistema de Protección Social, al amparar la situación de reducción de recursos económicos que se produce como consecuencia de la pérdida de empleo, dando así cumplimiento al mandato de la Constitución Española de su artículo 41. Las cifras que se manejan para el desempleo son las que a continuación se exponen y de las que cabe destacar una tendencia al incremento interanual. CUADRO 15 . RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A DESEMPLEO EN LOS PGE E

INCREMENTO EN TÉRMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y PARTICIPACIÓN RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.


DESEMPLEO



Puede apreciarse que ésta es la segunda partida presupuestaria (la primer se refiere a las pensiones) más importante dentro de las políticas de gasto social (significa un 10 por ciento del mismo) si bien, se muestra muy próxima en este período a otras partidas, tales como Otras Prestaciones Sociales que, en el año 2006, llegaron a representar un 8,8 por ciento del gasto social total (cuadro 10). Por lo que respecta a la evolución de la política de desempleo en los años 90, del cuadro 2 se desprende que, a partir de 1996, se inició un tendencia a la minoración de la partida presupuestaria hasta que, finalmente, en el año 2000 se situó en el 5,71 por ciento del gasto social total (el 3,2 por ciento del 56 por ciento). A modo anecdótico, la partida de pensiones (un 64,4 por ciento) y de desempleo (un 10 por ciento) del año 2006 supusieron el 74,4 por ciento del total del gasto social y ello en un momento económico en el que la tasa de paro se encontraba en torno al 10 por ciento, casualmente el mismo porcentaje de gasto social destinado al desempleo. La verdad es que esta partida presupuestaria es la que puede servir de unidad de medición certera de cuál ha sido el estado de la economía en el momento de la confección de los PGE (cuanto mayor sea el presupuesto en esta política, significará que la destrucción de empleo es mayor). Más adelante se compararán los importes que conforman este concreta política para períodos recesivos en los que, como puede adelantarse, serán muy superiores. En este caso, ha habido un aumento interanual en torno al 8,4 por ciento de las cantidades destinadas a la misma. Su representatividad en relación al gasto social total se ha venido manteniendo en un 10 por ciento, es decir, que el crecimiento experimentado en el período 2004-2006 en la política de desempleo ha sido casi idéntico al incremento que, con carácter general, se indicaba más arriba en el cuadro numero 7 respecto al gasto social total, con un crecimiento interanual en torno al 8 por ciento. De ahí que cada año se haya mantenido la proporción respecto al mismo. Con estos importes se atienden las prestaciones por desempleo, incluida la renta activa de inserción. Las prestaciones por desempleo, tanto en su nivel contributivo como asistencial, tienen como objetivo proteger la contingencia de pérdida de recursos económicos en la que se encuentran quienes, pudiendo y queriendo trabajar, pierdan su empleo o vean reducida su jornada laboral en al menos un tercio, con la correspondiente pérdida o reducción análoga de salarios. En este marco presupuestario, el Servicio Público de Empleo Estatal configura sus actuaciones en torno a tres grandes líneas: a) Acciones para impulsar la reinserción laboral de los beneficiarios de prestaciones por desempleo a través de políticas activas que promuevan la mejora de la ocupación y la

comprobación de la disponibilidad para el empleo, mediante entrevistas, actualización curricular, cualificación profesional, orientación profesional, realización de cursos de formación profesional ocupacional, incorporación a programas de empleo-formación, selección de ofertas de empleo, etc., para lo cual deberán suscribir un compromiso de actividad. b) Acciones para impulsar la mejora de la gestión de las prestaciones por desempleo y la lucha contra la morosidad. Con ello se pretende reducir los tiempos de respuesta, mejorar la calidad de la tramitación y el pago de los derechos y recuperar -en el menor tiempo posible- los pagos percibidos por los trabajadores indebidamente. c) Acciones de control indirecto para la lucha contra el fraude en las prestaciones por desempleo. Mediante la verificación del mantenimiento de los requisitos exigidos para el acceso y disfrute de las prestaciones, y del cumplimiento de las obligaciones inherentes a su condición de beneficiarios. Todas estas actividades, recogidas en el Plan Nacional de Acción para el Empleo, siguen las recomendaciones de la Unión Europea de dar prioridad, en las actuaciones que favorezcan el empleo, a los beneficiarios de prestaciones. En este período es destacable el Real Decreto-Ley 2/2003, de 25 de abril, de medidas de reforma económica, que introdujo una adaptación normativa en el régimen que regulaba el cobro de la prestación por desempleo en su modalidad de pago único, que afectó a los socios trabajadores o de trabajo en cooperativas o sociedades laborales. GESTIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL La política de gestión y administración de la Seguridad Social, participada por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y por la Seguridad Social, integra el conjunto de gastos inherentes a actividades diversas como Inspección de Trabajo, gestión recaudatoria y administración financiera de la Seguridad Social, entre otras, debiendo destacarse, por su peso relativo, la dotación al Fondo de Reserva de la Seguridad Social como materialización del superávit previsto para los años de referencia y que constituyó el 0,4 por ciento, en el año 2004 y el 0,7 por ciento, en los años 2005 y 2006, respecto del Producto Interior Bruto (PIB) de cada ejercicio. Este Fondo de Reserva tiene su origen en la Recomendación Segunda del Pacto de Toledo que previó la constitución de reservas dentro de los Presupuestos de Seguridad Social (nivel contributivo) con los resultados presupuestarios positivos que pudieran resultar, con el objetivo de paliar las deficiencias que se pudieran derivar del previsible fenómeno demográfico (envejecimiento de la población, aumento de la esperanza de vida, tardía emancipación de los jóvenes…) y los efectos negativos de los ciclos económicos. El progresivo saneamiento financiero de la Seguridad Social, junto al crecimiento de la afiliación, permitió la creación de un Fondo de Reserva como garantía futura del pago de pensiones. Ello determinaba que la reserva se consolidaría como un pilar fundamental no sólo para el sostenimiento del envejecimiento demográfico, sino para desplazar en el tiempo las tensiones que conllevaría la aceleración del gasto. A continuación se muestra la evolución de las dotaciones al Fondo de Reserva, cuya dinámica creciente es el reflejo de la recuperación financiera de la Seguridad Social expresada en unos resultados positivos también crecientes, así como del momento económico vigente en los años acotados caracterizado por el superávit. Fondo de Reserva de la

Seguridad Social (Millones de euros) _________________________________________________________ - Dotaciones al Fondo..................................................25.172,92 Año 2000 ............... 601,01 Año 2001 ............... 1.803,05 Año 2002 ............... 3.575,00 Año 2003 ............... 5.493,86 Año 2004 ............... 6.700,00 Año 2005 ............... 7.000,00 - Excedentes de Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales.................. 20,13 - Rendimientos acumulados a julio de 2005........... 1.457,51 - Dotación presupuestaria de 2006......................... 6.266,75 Total........................................................................ 32.917,31 De lo expuesto a propósito de las pensiones y desempleo y del examen de las cuantías arriba indicadas, resulta dudosa la suficiencia de las aportaciones verificadas de cara a lograr la sostenibilidad financiera del sistema de Seguridad Social, basado en la técnica del reparto. CUADRO 16. RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A GESTIÓN Y ADMINISTRACIÓN. SEGURIDAD SOCIAL EN LOS PGE E INCREMENTO EN TÉRMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y PARTICIPACIÓN RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.


GESTION Y ADMON. SS



PRODUCCIÓN DE BIENES PÚBLICOS DE CARÁCTER PREFERENTE Nos referimos principalmente a la Sanidad y la Educación, por ser socialmente los que mayor preocupación e interés causan, si bien ha de matizarse que en los PGE del año estos bienes públicos de carácter preferente aparecían contenidos en el apartado de Protección y Promoción social, siendo a partir de los PGE del año 2005 cuando ya si se diferenciaban y se distinguían en un apartado separado, al tiempo que se definían como bienes públicos de carácter preferente. SANIDAD La política de Sanidad recoge los créditos destinados a la asistencia sanitaria por el Mutualismo Administrativo (MUFACE, ISFAS y MUGEJU) y a la Asistencia Hospitalaria del Ministerio de Defensa. Asimismo, contempla los créditos correspondientes a la asistencia sanitaria dispensada por las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, por el Instituto Nacional de Gestión Sanitaria y por el Instituto Social de la Marina (I.S.M.), organismos todos ellos integrados en el Sistema de la Seguridad Social y, por último, los créditos de los programas sanitarios del Ministerio de Sanidad y Consumo y de sus Organismos Autónomos de carácter sanitario. La gestión de los servicios sanitarios del Sistema Nacional de Salud, salvo para las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, estaba ya transferida a las Comunidades Autónomas, fijándose los recursos para su cobertura de conformidad con lo dispuesto en el sistema de financiación autonómica, regulado por la Ley 21/2001, de 27 de diciembre.

De forma relevante hay que destacar en este período, en el ámbito de la financiación sanitaria, los acuerdos alcanzados en el Consejo de Política Fiscal y Financiera del día 13 de septiembre de 2005, que supusieron una mejora en los recursos que recibían las Comunidades Autónomas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, así como la ampliación de la capacidad normativa de las Comunidades Autónomas sobre los impuestos de matriculación de vehículos, de hidrocarburos y electricidad. En el siguiente cuadro, se resumen en términos porcentuales las partidas destinadas en los PGE a Sanidad, en la clasificación por programas expuesta y se indican los incrementos respecto a los ejercicios anteriores. CUADRO 17. RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS SANIDAD EN LOS PGE E INCREMENTO EN TÉRMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y PARTICIPACIÓN RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.

2004 2005 2006 PROGRAMAS IMPORTE %^ IMPORTE %^ IMPORTE %^

TOTAL 3.572,40 5,9 3.648,51 2,1 3.960,57 8,6 % GASTO S.

TOTAL 3,2 2,9 2,9

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboración propia. * Los datos arriba indicados responden a gasto homogeneizado por los traspasos de sanidad verificados desde 1995, de ahí que no se

realice una comparativa con los datos obrantes en relación a la década de los noventa. Se ha producido un aumento medio en el período en torno al 5,5 por ciento anual de las cantidades destinadas a las mismas, su representatividad en relación al gasto social total se ha venido manteniendo en un 3 por ciento, es decir, que el crecimiento experimentado en el período 2004-2006 en la política de sanidad fue casi inferior en tres puntos al incremento que con carácter general se indicaba más arriba, en el cuadro numero 7, respecto al gasto social total (en torno al 8 por ciento). A priori se trata de una de las partidas que, junto con los Servicio sociales (1,2 por ciento) y Promoción social (y, adelanto, educación) recibía menor dotación y ello en un contexto económico favorable, en el que no se habían fortalecido las políticas sociales en materia de sanidad, que habían crecido ligeramente por debajo del PIB, sino que se habían limitado al mantenimiento de los niveles de consolidación alcanzados en la década de los 90, con lo que la lucha por el desarrollo y especialización de esta política social resultaría difícil de lograr en un período de fuerte restricción del gasto. Además, la existencia de CCAA con competencias transferidas tendría como efecto pernicioso el de la desigualdad entre los beneficiarios y demandantes de los servicios. Más adelante se relacionarán estos datos con los del período económico recesivo. Seguidamente se indica la participación se los subsectores sanitarios en el total arriba indicado mediante la indicación de porcentajes:

PARTICIPACION (%) SUBSECTORES 2004 2005 2006 Sistema Seguridad Social 38,1 39,08 39,7 Estado (Ministerio Sanidad) 12,6 12,82 13,4 OO. AA 49,3 48,10 47 EDUCACIÓN El contenido económico de esta política refleja el compromiso de la Administración de dar

cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución, que reconoce el derecho a la educación, a la libertad de enseñanza y a la autonomía universitaria, así como, en los artículos 148 y 149 de la citada Ley Fundamental, relativos a las competencias de las Comunidades Autónomas y a las exclusivas del Estado. Una vez realizado el proceso de descentralización educativa, solamente las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, los Centros públicos educativos españoles en el exterior, la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED) y la Universidad Internacional Menéndez y Pelayo permanecieron en el ámbito de gestión del Ministerio de Educación y Ciencia. Las Comunidades Autónomas han recibido las competencias en materia de educación, encargándose de la gestión directa del gasto educativo en su ámbito de responsabilidad. Han de deducirse del presupuesto examinado las minoraciones por transferencias a Comunidades Autónomas de Valencia, Cataluña, Canarias, Andalucía, Baleares y Asturias. El Estado ha desempeñado las competencias establecidas por la Constitución en cuanto a las titulaciones de estudios, las normas básicas de educación, la ordenación general del sistema educativo, la planificación general de las inversiones en enseñanza, la protección social de ayuda al estudio, la administración de centros de educación a distancia, la cooperación internacional en materia de enseñanza y la educación en el exterior. Estos presupuestos presentaron una novedad relevante como fue la incorporación de dotaciones para atender los costes de la reforma educativa, impulsada por el gobierno, con la futura aprobación de la Ley Orgánica de Educación (LOE). Esta Ley que tuvo como objetivo principal la mejora del sistema educativo, asumía como objetivos intermedios la extensión y mejora del sistema educativo; el éxito en la enseñanza básica; el fomento de la enseñanza de idiomas y de las Tecnologías de la Información y Comunicación (TICs); el apoyo al profesorado y la implantación de la gratuidad en el segundo ciclo de la educación infantil. En su presentación presupuestaria, el gasto en educación se estructuraba a través de una red de programas, de entre los que se destacan -por su contenido- los créditos que se destinaban a becas y ayudas a estudiantes dentro de los programas de Promoción educativa, los cuales habían experimentado un crecimiento en términos homogéneos sobre las cifras del año anterior. Dentro de los gastos del Departamento de Educación y Ciencia, los más relevantes correspondieron a los destinados a Promoción educativa, que comprendían becas y ayudas para favorecer el desarrollo del principio de igualdad de oportunidades en la educación. Seguidamente se relacionan, desglosadas por áreas de gastos, las dotaciones presupuestarias recibidas en educación. CUADRO 18. RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A EDUCACIÓN EN LOA PGE E INCREMENTO EN TÉRMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y PARTICIPACIÓN RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL. AREAS DE GASTO 2004 % 2005 % 2006 % Enseñanza no Universitaria 558,67 - 3,50 567,11 11,51 785,87 38,57 Enseñanza Universitaria 113,58 -2,50 133,75 0,13 144,64 8,14 Promoción Educativa (Becas, exención de precios, transporte, comedor y otras ayudas).

832,31 9,07 918,51 10,35 1.004,48 9,72

TOTAL MEC 1.524,56 2,99 1.619,37 6,22 1.934,99 19,49

Otros departamentos 0,10 - 0,17 70,00 0,37 117,65

TOTAL 1.524,66 3,00 1.619,54 6,22 1.935,36 19,50

% GASTO S. TOTAL 1,4 1,3 1,4 (millones de euros)

Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboración propia. * Los datos arriba indicados responden a gasto homogeneizado por los traspasos de sanidad verificados desde 1995, de ahí que no se

realice una comparativa con los datos obrantes en relación a la década de los noventa. Se ha producido un aumento medio en el período en torno al 9,5 por ciento anual de las cantidades destinadas a las mismas, su representatividad en relación al gasto social total se ha venido manteniendo en un 1,4 por ciento, es decir, que el crecimiento experimentado en el período 2004-2006 en la política de sanidad ha sido casi proporcional al incremento que con carácter general se indicaba más arriba, en el cuadro numero 7, respecto al gasto social total (en torno al 8 por ciento). Llama la atención que sea la segunda dotación más baja, únicamente superada por los Servicios sociales y la Promoción social. En cualquier caso, la progresiva asunción de competencias en esta materia por parte de las CCAA también acarreará disfunciones. Se dejan fuera de este estudio los bienes preferentes consistentes en vivienda y cultura, pero resulta significativo que la suma de las dotaciones establecidas para sanidad y educación, por ejemplo, en el año 2006, arrojaran como resultado un 4,3 por ciento respecto al total del gasto social. PRESUPUESTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL El Presupuesto de la Seguridad Social para los ejercicios 2004, 2005 y 2006 se configuró como instrumento básico del cumplimiento del objetivo de estabilidad, respondiendo a la previsión de superávit, compatible con la consecución de los objetivos intrínsecos del sistema de protección social. A tal efecto era prioritario en estos años asegurar el modelo financiero perfilado en el Pacto de Toledo de 1995 y en la revisión del mismo en 2003, que ha permitido la constitución de un Fondo de Reserva que presentaba un volumen de recursos importante. En octubre de 2003, el Congreso de los Diputados aprobó el Informe de la Comisión creada con el fin de evaluar los resultados obtenidos por la aplicación del Pacto de Toledo. En el mismo se renovó el consenso político sobre las medidas y políticas a desarrollar en un futuro próximo para adaptar el Sistema. Para ello se actualizaron las recomendaciones formuladas en 1995 añadiéndose a las quince recomendaciones existentes, otras relacionadas con la repercusión de las nuevas formas de organización del trabajo sobre la cotización y las prestaciones sociales o la adaptación futura del sistema de seguridad social a colectivos menos integrados hasta ahora. Sin embargo, habrá que seguir profundizando en la reforma del sistema de pensiones, dentro del marco trazado en el Pacto de Toledo, para garantizar la solvencia financiera frente a los retos demográficos que se plantearán previsiblemente a partir de 2015. Otro elemento clave para el afianzamiento del modelo financiero venía constituido por el cumplimiento del Estado de sus obligaciones como garante y financiador de las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social, advirtiéndose cómo se ha ido progresivamente ampliando su aportación, incrementándose sucesivamente en el año 2004 un 8,9 por ciento y en 2005 un 5,7 por ciento, llegando, incluso, su aportación para 2006 a aumentarse en un 8,6 por ciento, porcentaje que es superior a la previsión de crecimiento económico para dicho ejercicio. También, por encima del incremento estimado del PIB, y entendiendo que se asegura la

solvencia del sistema, las cotizaciones sociales de la Seguridad Social alcanzaron una variación interanual de 8,4 por ciento, todo ello bajo la base de la contribución que la generación de empleo hacía al permitir una afiliación creciente cada año a la Seguridad Social. Los esfuerzos de los Presupuestos examinados también se van a concentrar en otro de los objetivos propios de la Seguridad Social como es el perfeccionamiento y la mejora de nuestro sistema de protección. En esta trayectoria son ya conocidos los compromisos legales que asume el Gobierno de mantener el poder adquisitivo de los pensionistas, compensándoles a su vez de las posibles desviaciones en el IPC. Pero, además, se busca una mejora de la situación de los pensionistas con menores recursos, con incrementos en las pensiones más bajas para que obtengan ganancias en su poder adquisitivo. En su virtud, el Presupuesto consolidado de gastos de la Seguridad Social para el año 2006 representaba un 10,2 por ciento del PIB estimado para dicho ejercicio. La principal fuente de financiación del sistema aparece bajo el epígrafe de cotizaciones Sociales, siendo -en segundo lugar- el concepto de mayor peso relativo en la financiación del Presupuesto de la Seguridad Social el de transferencias corrientes, constituido fundamentalmente por las aportaciones estatales. CUADRO 19. RELACIÓN DE INGRESOS Y GASTOS DEL PRESUPUESTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL.

2004 ^% 2005 ^% 2006 ^% Cotizaciones 76.404,10 6,6 83.220,00 8,9 90.169,40 8,4 Aportaciones Estado 4.619,97 8,9 4.881,11 5,7 5.242,63 8,6 Total ingresos 82.429,61 6,6 90.311,28 9,6 97.841,39 8,3 Total gastos 82.429,61 6,6 90.311,28 9,6 97.841,39 8,3

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales de la Seguridad Social. Elaboración propia.

Del cuadro expuesto se advierte que las cotizaciones han constituido la principal fuente de financiación (llegando a representar en el año 2006 un 92 por ciento del total de ingresos) y que las mismas aumentaron una media de 7,9 por ciento en los años objeto de estudio, por lo que, en un sistema de Seguridad Social basado en la técnica del reparto, donde la tasa de aporte depende del coeficiente de dependencia del sistema (número de beneficiarios/número de cotizantes) implica que financieramente sea sostenible mientras se respete el equilibrio (todo lo recaudado se destine a pagar las prestaciones del mismo período), su sostenibilidad queda en entredicho cuando las cotizaciones disminuyen hasta tal punto de que el aumento de las aportaciones estatales resulta insuficiente para mantener el sistema. En relación con el incremento del número de cotizantes cabe destacar el fuerte aumento de la afiliación laboral a la Seguridad Social experimentado desde el año 2000. Como dato se detalla a continuación su evolución en los últimos ejercicios.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 15.236.218 15.748.752 16.188.390 16.589.561 17.161.920 17.968.476

Ello fue fruto del auge del empleo, pues recordemos que la tasa de paro del período no alcanzaba el 10 por ciento de población activa. Igualmente, en 2006, se impulsó la plena efectividad de la Ley 9/2005, de 6 de junio, que vino a dar respuesta a una aspiración muchas veces demandada como fue la compatibilidad de las

pensiones del Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez con las pensiones de viudedad del Sistema de la Seguridad Social y que también iba a afectar a un sector de la población con escasos recursos. Dentro de este objetivo, en el área de los servicios sociales, el presupuesto incorporaba actuaciones para la cobertura de necesidades emergentes como fue la protección de las personas en situación de dependencia. En efecto, en la actualidad la atención de las personas dependientes se ha venido realizando en el seno de las familias. Sin embargo, los profundos cambios en la estructura familiar, la progresiva y necesaria incorporación de la mujer al mercado de trabajo, sobre la que ha recaído habitualmente la responsabilidad del cuidado de la familia y, especialmente, el envejecimiento de la población, son factores que están haciendo quebrar el modelo tradicional de protección, presionado a su vez por una creciente demanda de servicios o prestaciones. Por ello, resulta necesario ir configurando un sistema para la autonomía personal y la atención a la dependencia que venga a sustituir o complementar los esfuerzos de las familias. CONCLUSION. Como conclusión cabe indicar que la evidencia empírica refleja que en los años objeto de estudio se han mantenido y aumentado los niveles de bienestar ya consolidados en la década de los noventa. Como se apuntaba a propósito de las reflexiones sobre la evolución del gasto social en la década de los noventa, para entender que el Estado apuesta y asume un compromiso y vocación hacia la expansión de las políticas sociales, se hace necesario interrelacionar directamente la progresión del gasto social con la del PIB. En el año 2006 el PIB español, fruto de esa enérgica expansión económica, experimentó un crecimiento del 4,1 por ciento, siendo la del gasto social total de un 8,3 por ciento, en relación al ejercicio anterior, es decir, el doble casi del crecimiento del PIB, ergo, parece indubitado, a primera vista, que se ha producido esa apuesta pública a favor del bienestar y una verdadera expansión de la acción social del Estado. No obstante, entiendo que la anterior afirmación merece matizaciones, dado que si identificamos de forma más específica qué concretos bienes y servicios ubicados en el gasto social (pensiones, otras prestaciones y fomento del empleo) han resultado dotados más generosamente y por qué motivo (aumento del número de beneficiarios derivado del envejecimiento de la población, de los movimientos migratorios, de la incorporación de la mujer al trabajo en lugar de mejoras cualitativas) ha sucedido este comportamiento, podríamos entender que dicha apuesta no ha sido tan fuerte y que ha sido fruto de la necesaria atención de la creciente demanda derivada de las disfunciones que el propio sistema ha comportado y que desde siempre lo han hecho merecedor de ese pensamiento que gira en torno a la necesidad de reforma. Es decir, más que una voluntad estatal de comprometerse definitivamente con las políticas sociales, entiendo que lo que se ha dado en este período de tiempo analizado ha sido una efectiva ampliación de la acción pública protectora fruto de la inercia y nueva demanda social simplemente por el hecho de ser económicamente sostenible. Además, resulta destacable que sólo dos partidas presupuestarias, las destinadas a pensiones y desempleo, hayan venido consumido aproximadamente un 75 por ciento del gasto social total y ello en un contexto económico favorable, quedando liberado el resto del referido gasto para todas las demás prestaciones y servicios preferentes, y para otros nuevos que no siéndolo atienden a las nuevas demandas y expectativas sociales. Con todo, los datos arrojados por los PGE, elaborados por las fuerzas políticas, conocedoras de la realidad financiera, invitan a una

profunda reflexión sobre la necesidad de pensar en nuevas formas de organización y financiación del EB, dado que el actual modelo resultaría insostenible en períodos de crisis económica. Destacable es también la relevancia concedida a partidas que hoy en día son demandadas socialmente, háblese de la sanidad y la educación, que han venido recibiendo únicamente en torno al 2,9 por ciento y al 1,4 por ciento del total del gasto social, respectivamente. En cualquier caso, el gasto en protección social (excluyendo la educación en España), se ha mantenido prácticamente invariable en términos de porcentaje del PIB, alrededor, del 20 por ciento, siendo menor que la media de la Eurozona para este mismo período, que ha oscilado entre el 26 y el 27 por ciento del PIB. Hay quienes han justificado tal circunstancia en el hecho de que la renta per capita española ha sido inferior a la de la eurozona y, por ende, nos encontramos en peor situación económica para sostener el gasto social. Lo cierto es que, al igual que en los años 90, no se han aprovechado los buenos momentos de la economía española antes de culminar el anterior ciclo expansivo para ni tan siquiera mantener los niveles de inversión en gasto social más próximos a la media de la Unión Europea en dicho período.

B. PERÍODO COMPRENDIDO ENTRE 2009-2013.

i. Contextualización del período.

En el verano de 2007 comenzó la crisis del mercado hipotecario estadounidense, originada en las hipotecas de baja calidad o subprime, la cual, en un contexto globalizado, se trasladó al conjunto de los mercados financieros a través de “productos estructurados”. Estos acontecimientos generaron un fuerte deterioro de la confianza y una restricción del crédito, unos mayores tipos de interés y un aumento del coste de la financiación que perduran en estos momentos, lastrando el crecimiento de la mayoría de los países desarrollados. Como resultado, se ha registrado de forma generalizada un menor crecimiento a escala internacional al que España no ha podido sustraerse, que ha intensificado la desaceleración del crecimiento de la economía y de la creación de empleo hasta ahora experimentado y, en mayor medida, por España. Paralelamente se han producido tendencias inflacionistas en todos los paises de nuestro entorno. El contexto de baja utilización de la capacidad productiva y debilidad de la demanda mantuvo la inflación contenida en el conjunto de la OCDE, siendo más intensa en España, dada la mayor dependencia energética exterior y la menor carga impositiva sobre los combustibles. Los precios al consumo aumentaron un 2,8 por ciento interanual en enero de 2012. Desde comienzos de año 2011 se venían observando algunos episodios de aumentos de la volatilidad en los mercados de deuda pública, cuya inestabilidad cobró una fuerza y un alcance inesperados como consecuencia del agravamiento de la crisis fiscal griega, alcanzando su máxima severidad en la primera semana de mayo. En otro orden, los mercados financieros del área del euro estuvieron dominados en la primera parte del año 2011 por la crisis de confianza generada por el deterioro de las finanzas públicas de varios países de la zona. Aunque dicha crisis tuvo su origen en la situación económica y fiscal de Grecia, los inversores, muy sensibilizados tras más de dos años de perturbaciones financieras, extendieron su inquietud hacia los países de la UEM que presentaban mayores desequilibrios fiscales y perspectivas de crecimiento económico más reducido que antes de la

crisis. Esto terminó por afectar, no sólo a los mercados de deuda, cuyas primas de riesgo se elevaron considerablemente, sino al resto de los mercados financieros. La inestabilidad de los mercados se fue acentuando, dando lugar a sensibles descensos de los precios de la deuda pública de varios países del área del euro, entre ellos España, de las cotizaciones de las acciones y del tipo de cambio del euro. Este súbito empeoramiento del entorno económico europeo obligó a los gobiernos a adaptar urgentemente su política económica. Esta situación podría haber generado una crisis de liquidez de no haberse producido una rápida actuación por parte de los Estados miembros de la Unión Europea.

Al menos tres indicadores históricos (PIB, destrucción laboral y deuda pública) ponen de manifiesto que el país se enfrenta a su peor periplo económico desde finales del siglo XIX, exceptuando el período de la Guerra Civil entre 1936 y 1939.

Por otro lado, la recesión, la crisis bancaria y la mala gestión económica de los gobiernos han terminado por disparar la deuda pública de España hasta niveles inéditos en el último siglo.

En efecto, desde finales de 2008, la economía española atraviesa una situación de recesión que se inscribe en un contexto de crisis económica generalizada a nivel mundial, alcanzando su cúspide en los años 2011 y 2012.

La crisis financiera y su posterior traslado al sector real, así como los desequilibrios propios de nuestra economía, produjeron un retroceso en nuestro Producto Interior Bruto (PIB), entiéndase, la mayor contracción del PIB desde mediados de los años 90 del siglo XIX, que se volvía a contraer en 2012 y 2013, tras permanecer prácticamente estancado durante 2010 y 2011, resultando que el PIB per cápita expresado en paridades de poder de compra inició una espiral de caída descontrolada.

Además, la morosidad bancaria avanzó en el año 2012 hacia el 10% y el sector financiero atravesó la mayor reestructuración de las últimas décadas.

Tras más de quince años consecutivos de incremento del gasto en consumo de los hogares e instituciones no lucrativas, en el año 2008 se inicia un período de tendencia descendente que se mantiene hasta 2013. Se produce un fuerte ajuste de la demanda nacional debido al debilitamiento de la misma a la que han contribuido sus principales componentes privados, en especial el consumo privado, la inversión en construcción y la inversión en equipo, que han acusado los efectos negativos derivados de la corrección a la baja de los precios de los activos, del deterioro del mercado laboral, de la elevada incertidumbre económica y del endurecimiento de las condiciones de financiación.

Toda crisis conlleva un aumento del paro, pero en el caso de España la destrucción laboral ha sido, tradicionalmente, mucho más significativa que en el resto de países desarrollados, como consecuencia de una legislación muy rígida cuyos efectos han tratado de ser paliados en parte mediante la última reforma laboral.

El desempleo mostró una evolución fuertemente alcista desde 2009, constituyendo el principal problema de nuestra economía, dado que los altos niveles de paro que suponen un gran coste social y económico, así como una importante carga para las finanzas públicas. La tasa de paro llegó en el año 2011 a alcanzar el 20 por ciento y en el año 2012 roza el dramático 24 por ciento, siendo por ende, su reducción objetivo prioritario desde un punto de vista social y

económico. Como es habitual en este tipo de procesos, el paro afecta especialmente a los más jóvenes (la tasa de paro de los activos entre 16 y 24 años es el 41,5 por ciento), los menos formados (la tasa de paro del colectivo con estudios primarios como máximo es 30,4 por cien) y los inmigrantes, ya que mayoritariamente contaban con contratos temporales. La incidencia del paro de larga duración (más de un año en el desempleo) ha aumentado en gran medida. Consecuencia y de la caída del empleo, en relación al sistema de Seguridad Social, se produce una fuerte caída de las cotizaciones y un incremento exponencial de las pensiones contributivas, hasta tal punto que del superávit con que se cerraban el ejercicios presupuestarios en los años 2009, del 1,01 por ciento del PIB, y 2010, del 0,71 por ciento del PIB, se ha pasado a una situación de déficit, habiendo sido necesario hacer uso en 2012 del Fondo de Reserva creado en el Pacto de Toledo como garantía de la futura sostenibilidad financiera del sistema, el cual ha sido objeto de revisión y replanteamiento, toda vez que resulta difícil mantener el poder adquisitivo de los pensionistas y subir las rentas más bajas. El cambio de modelo de crecimiento no es ya una opción más o menos deseable de política económica, sino que se configura como una necesidad impuesta por los desequilibrios acumulados en la anterior fase de expansión. La política fiscal, después de dos años, 2009 y 2010, cuyo objetivo prioritario ha sido combatir los efectos de la crisis y contribuir al crecimiento, tiene ahora como prioridad absoluta e inmediata la reducción del déficit y la contención de la deuda pública en niveles sostenibles. La política económica debe atender, por lo tanto, a dos objetivos complementarios: la reducción del déficit, que debe realizarse a corto plazo, y el incremento de nuestra competitividad, como objetivo a medio y largo plazo. Además, es necesario conseguir la contención de la deuda pública asfixiante. En cuanto a las finanzas públicas, las Administraciones Públicas españolas registraron en 2011 un déficit del 8,5 por ciento del PIB, frente al déficit del 9,3 por ciento registrado en 2010, lo que supone una desviación negativa de 2,5 puntos porcentuales de PIB respecto al objetivo del 6 por ciento marcado en el Programa de Estabilidad 2011-2014. España, para paliar los efectos inmediatos de la caída de la actividad y la destrucción de empleo, en coordinación con otros países a través del G 20 y de la Unión Europea, puso en marcha una política fiscal fuertemente contracíclica. Nuestro déficit público debe reducirse hasta el 3 por ciento del Producto Interior Bruto (PIB) en 2013 para cumplir con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Para ello, resultaba indispensable en 2011 alcanzar el 6 por ciento de déficit en el conjunto de las administraciones públicas, de acuerdo con la senda de consolidación fiscal adoptada por el Gobierno, objetivo que, sin embargo, no ha sido logrado.

ii. Datos, cifras y políticas relevantes.

Dentro del contexto económico, político y social descrito, los PGE de los años de referencia se enmarcan en una máxima de austeridad y restricción del gasto, que pretenden cumplir el objetivo de déficit marcado por el Gobierno, y donde las únicas excepciones han pretendido ser el gasto social y aquellas actuaciones que más contribuyen a la recuperación del crecimiento de la economía así como a la mejora de los servicios de justicia y seguridad ciudadana. Seguidamente se relacionan las cuantías destinadas en millones de euros a gasto social en los PGE de los años de referencia, pudiendo advertirse un crecimiento interanual que se va

moderando hasta que. Finalmente, en el año 2012 decrece por primera vez en más de 20 años. Todo ello en los términos porcentuales explicitados, así como el peso o representatividad que tienen respecto al gasto total presupuestario, que deja de ser una variable estable y se sitúa en torno al 56 por ciento.

CUADRO 19. PARTICIPACIÓN RELATIVA DEL GASTO SOCIAL PRESUPUESTADO EN PORCENTAJE GASTO PÚBLICO TOTAL Y CRECIMIENTO RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR.

AÑO MILL. EUROS % TOTAL % ^ ANT. 2009 174.107,04 52,8 9,5 2010 180.848,05 51,6 3,8 2011 183.230,91 60,0 1,3

GASTO SOCIAL

2012 175.382,70 56,2 -4,3 (millones de euros)


Resulta de gran interés poner en relación el anterior cuadro resumen del período 2009-2012 con los datos que se contenían en el cuadro 7, expuesto para el período 2004-2006, del que se extraía que el gasto social en dichos años siempre se mantuvo entre el 49 y 50 por ciento de participación respecto al porcentaje total de gasto público, mientras que ahora se advierte un importante incremento de dicha representatividad, llegando a ser en 2011 del 60 por ciento. Pero es que, además, ese incremento del porcentaje de participación respecto al total de gastos públicos equivale a un incremento real de las cuantías efectivamente destinadas a políticas sociales, pues, por ejemplo, en el año 2006 el importe asignado fue de 135.612,04 millones de euros, frente a los 175.382,70 millones de euros de 2012 (ó 183.230,91 millones de euros de 2011), es decir, un incremento del 29 por ciento (o del 35 por ciento en 2011). Del mismo modo, el cuadro 7 antes referido informaba de que el crecimiento medio en los años 2004-2006 que había experimentado el gasto social se encontraba en el 8,2 por ciento de media. Sin embargo, para este período recesivo se da una ralentización de ese crecimiento anual de las dotaciones hasta llegar al -4,3 por ciento del año 2012. En un momento económico caracterizado por los concursos empresariales, una destrucción dramática de empleo e incremento de las jubilaciones anticipadas, resulta evidente que el gasto social requiere de mayores esfuerzos. Al igual que ya se hiciera en el análisis del período comprendido entre los años 2004-2007 continuaremos con el examen de las ACTUACIONES DE PROTECCIÓN Y PROMOCIÓN SOCIAL, dentro de las cuales se distinguirán las Pensiones, Otras prestaciones económicas, Servicios sociales y Promoción social, Fomento del empleo, Desempleo y Gestión y Administración de la Seguridad Social, un apartado referente a la PRODUCCIÓN DE BIENES PÚBLICOS DE CARÁCTER PREFERENTE y el estudio de la partida presupuestaria destinada a Sanidad y Educación.

ACTUACIONES DE PROTECCIÓN Y PROMOCIÓN SOCIAL. PENSIONES

La política de pensiones, para estos ejercicios caracterizados por la contención del gasto, persigue fundamentalmente el siguiente objetivo: el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones según la inflación real. Dicho objetivo, por ejemplo en 2011, únicamente pudo hacerse extensivo a las pensiones

mínimas, pensiones del extinguido SOVI y no contributivas, congelándose las contributivas, todo ello teniendo como telón de fondo el escenario de consolidación fiscal previsto por el Gobierno para dicho año, plasmado en el Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptaron medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, fijando para 2012 en el 1% la revalorización fijada por el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público. Las dotaciones al Fondo de Reserva fueron mínimas y se advirtió la debilidad de la futura sostenibilidad del sistema de pensiones, adoptándose reformas cuya premisa era contener y postergar el gasto. No obstante lo anterior y en cumplimiento del objetivo expuesto, el gasto presupuestado en la política de pensiones y destinado a satisfacer el conjunto de las pensiones del Sistema de Seguridad Social y del Régimen de Clases Pasivas de funcionarios de las Administraciones Públicas, es el que se relaciona en el siguiente cuadro, en cuantía y participación respecto al gasto social total. De dichos datos se puede concluir que el mismo fue incrementándose interanualmente de forma muy leve y moderada. Ese leve incremento obedecía simplemente a la necesidad de hacer frente al aumento del número de pensionistas (por ejemplo, el 1,81 por ciento en el año 2009 y el 1,82 por ciento en 2010) y al incremento del efecto de sustitución (de un 1,83 por ciento en el año 2009 y un 2,1 por ciento en 2010) y a la revalorización de las pensiones, que en el año 2010 y 2012 fue de un 1 por ciento (revalorización inexistente en 2011 respecto a las contributivas). CUADRO 20. RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A PENSIONES EN PGE E INCREMENTO EN TERMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y PARTICIPACION RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.

AÑO MILL. EUROS % ^ ANT. % GASTO S. TOTAL 2009 106.098,58 8,3 60,9 2010 108.282,71 2,1 59,8 2011 112.215,76 3,6 61,2

PENSIONES



Puede apreciarse que las pensiones continúan siendo la partida más importante dentro del gasto social y que su aumento interanual se ha frenado situándose en torno al 3 por ciento frente al 7 por ciento de crecimiento que experimentaban en el período 2004-2006 (cuadro 8), si bien, por otro lado, ese débil aumento de las pensiones ha seguido la media o ritmo de crecimiento del gasto social total, situada en el 2,5 por ciento. Así mismo, mientras en el período de expansión representaban en torno al 64 por ciento del gasto social puede verse cómo, con exclusión del año 2012, han perdido peso, situándose en torno al 60 por ciento, lo cual significa que existen dentro del gasto social otras prestaciones o servicios que demandan mayores recursos (por ejemplo, el desempleo), lo cual está en consonancia con la situación de crisis económica. No obstante lo anterior, si atendemos a las cantidades destinadas, 115.852,93 millones de euros en el año 1012 frente a los 84.681,59 millones de euros del año 2006, podemos afirmar que se ha verificado un aumento muy significativo, del 36 por ciento, de la dotación asignada a esta prestación. Dicho porcentaje de crecimiento fue ligeramente superior al experimentado por el gasto social total, tal y como se exponía más arriba La realidad es abrumadora, en el año 2006 el número de pensionistas ascendió aproximadamente a 8.705.882, siendo en el año 2011 de 9.314.240, lo que ha implicado un aumento de casi el 7 por ciento en cinco años.

En un sistema basado en la técnica del reparto, los datos arriba expuestos comportan que, para encontrarnos en el estado necesario de equilibrio que permita la sostenibilidad financiera del sistema, las cotizaciones deberían experimentar un crecimiento semejante al de las pensiones, circunstancia que, adelanto, no ha tenido lugar y es impropia de los períodos económicos recesivos. En este período parece haber tenido calado la idea de necesaria búsqueda de otras alternativas para lograr la sostenibilidad financiera del sistema y se adoptaron medidas legislativas que trataron no sólo de fomentar el empleo y el aumento del numero de cotizantes, sino de frenar el incremento del número de pensiones. Por lo que se refiere a las pensiones contributivas de Seguridad Social y del Régimen de Clases Pasivas del Estado, el siguiente cuadro muestra una evolución del gasto en ambos sistemas. CUADRO 21. EVOLUCION DEL GASTO PENSIONES CONTRIBUTIVAS

CONCEPTOS 2009 2010 2011 2012 Pensiones Contr.Seg. social 93.339,16 95.320,46 99.089,68 101.953,80 Pensiones de Clases Pasivas 9.681,68 9.915,05 10.147,03 10.965,20

TOTAL 103.020,84 105.235,51 109.236,71 112.919,00 (millones de euros)


Los datos del anterior cuadro pueden ser considerados en relación a los contemplados en el cuadro 9 (período económico expansivo), de donde se refleja que las pensiones contributivas de la Seguridad Social en el año 2006 ascendían a 73.831, 59 millones de euros, y las correspondientes a clases pasivas a 7.833,08 millones de euros, con lo que hay una diferencia muy significativa. Se destacan en este período los efectos de reformas adoptadas que tienen por objeto frenar el importante número de beneficiarios alcanzado, empezando los efectos de la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social que, en el caso de las pensiones, introdujo modificaciones de aplicación paulatina, entre las que destacan: - Medidas para corregir la disfunción entre aportaciones y pensiones, moduladas en el tiempo y con períodos transitorios suficientemente amplios para garantizar que el esfuerzo contributivo tenga su reflejo en la pensión que pueda corresponder al trabajador. - Medidas para incentivar la prolongación de la vida activa y restringir la salida anticipada del mercado de trabajo, como son la mejora de la pensión de jubilación, incluso con la posibilidad de superar el tope máximo de percepción de pensión pública, si se permanece en activo mas allá de los 65 años; regulación más restrictiva para el acceso a la jubilación parcial, etc. - Medidas de reforma en materia de pensiones de muerte y supervivencia, para que coexistan en su reconocimiento criterios de convivencia y de dependencia económica. Todo ello, se realiza con la intención de reforzar los principios de contributividad, de solidaridad y de suficiencia financiera al objeto de garantizar el sistema de pensiones a largo plazo, pero parece que el propósito no es alcanzado.

En la línea de racionalizar la cobertura y el gasto en pensiones, el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado 2009 incluye una disposición mediante la que se establece la incompatibilidad de recibir pensiones por jubilación o retiro con el trabajo en el sector privado (antes sólo en el público). Se exceptuarán pensiones de incapacidad permanente total (no absoluta) con reducción del importe de la pensión.

En cuanto al ámbito no contributivo, el crédito en estos ejercicios para las pensiones no contributivas de vejez e invalidez, excluido País Vasco y Navarra, destaca por su mantenimiento y fijación en la cuantía invariable de 1.995,01 millones de euros, para los cuatro años objeto de examen. Esta dotación permitirá atender la variación de colectivo (cuyo número ha descendido) y la actualización de estas pensiones en los mismos términos que las pensiones mínimas. También se establecían cuantías para los preceptores de las ayudas del Fondo de Asistencia Social (FAS), que hubieran optado por no integrarse en las pensiones no contributivas. OTRAS PRESTACIONES ECONÓMICAS

Esta política se estructuró, para los ejercicios 2009 y 2010, en tres programas de actuación: subsidios de incapacidad temporal y otras prestaciones económicas de la Seguridad Social; prestaciones económicas del Mutualismo Administrativo y prestaciones de garantía salarial, y se amplió en los PGE de 2011 y 2012 a un cuarto programa de actuación: las prestaciones por cese de actividad de los trabajadores autónomos. CUADRO 22 . RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A OTRAS PRESTACIONES EN PGE E INCREMENTO EN TERMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y PARTICIPACION RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.

AÑO MILL. EUROS % ^ ANT. % GASTO S. TOTAL 2009 14.973,33 6,3 8,6 2010 14.402,52 -3,8 7,9 2011 13.576,36 -5,7 7,4

OTRAS

2012 12.014,49 -11,5 6,8 (millones de euros)


Poniendo en relación los datos arriba ofrecidos con los contenidos en el cuadro 10 (período económico de expansión) observamos que la cantidad destinada en el año 2006, comprensiva de 11.972,11 millones de euros, difiere poco de la que se acuerda para el año 2012, donde –además- la participación en el gasto social total fue superior, ascendía al 8,8 por ciento. La política de Otras Prestaciones Económicas integra un conjunto de prestaciones orientadas, por una parte, a la compensación de las rentas salariales dejadas de percibir ante la imposibilidad temporal de trabajar por causas que afectan directamente al trabajador como: accidente, enfermedad, maternidad, entre otras, o bien, por razones ajenas a su voluntad como: insolvencia, quiebra, suspensión de pagos o concurso de acreedores de los empresarios. En un período económico de recesión como el examinado, las partidas destinadas a insolvencia, quiebra, suspensión de pagos o concurso de acreedores de los empresarios y enfermedad serán las que mayor dotación requieran, existiendo poco margen presupuestario para atender los gastos en las restantes. Por otra parte, en esta política de gasto se recogen otras ayudas también compensatorias que tienen por finalidad complementar las rentas de los beneficiarios ante determinadas situaciones; bajo este denominador se integran, básicamente, las ayudas de apoyo a la familia, a los afectados por el Síndrome Tóxico y las indemnizaciones por lesiones permanentes no invalidantes. Esta política se estructura en tres programas de gasto:

1. Subsidios de incapacidad temporal y otras prestaciones económicas de Seguridad Social.

Los subsidios de incapacidad temporal siguen constituyendo una de las áreas más importantes en el conjunto de acción protectora de la Seguridad Social, de ahí que su control y la asignación efectiva de recursos siga siendo un objetivo prioritario. Para ello en estos ejercicios se mantiene en todos los ejercicios el programa de ahorro en incapacidad temporal (excluidos País Vasco y Navarra) y se renueva el compromiso con los Servicios Públicos de Salud de las comunidades autónomas de colaborar en la mejora de la gestión de la prestación y en la racionalización del gasto, mediante un plan de actuaciones que incorpora actividades de modernización y objetivos de control de gasto. Como más abajo puede advertirse en el cuadro que se presenta, a partir del ejercicio de 2011, las partidas presupuestarias presentan una gran reducción, hasta el punto de que en el año 2012 la asignación es inferir a la que se concedió en el año 2004. Las dotaciones presupuestarias vinculadas al conjunto de prestaciones relativas a la cesación temporal en el trabajo por nacimiento de hijo, maternidad, paternidad, riesgo durante el embarazo y riesgo durante la lactancia natural, experimentan un crecimiento para el año 2009 y 2010 del 6,5 por ciento y 11 por ciento, respectivamente, motivado por las repercusiones que en estas prestaciones ha tenido la Ley Orgánica 3/2007 de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres. No obstante, en los ejercicios 2011 y 2012 se aprecia una reducción de la dotación en un 11 por ciento y 0,7 por ciento respectivamente. CUADRO 23. EVOLUCION DE SUBSIDIOS DE IT, MATERNIDAD Y RIESGO DURANTE EL EMBARAZO.

CONCEPTOS 2009 % 2010 % 2011 % 2012 % Incapacidad temporal 8.143,81 5,6 7.373,19 9,5 7.008,86 -4,9 5.799,21 -17,3 % de OTRAS PREST. 54,3 51,1 51,6 48,2

Maternidad y riesgo durante el embarazo

2.416,36 6,5 2.683,04 11 2.387,30 -11 2.369,85 -0,7

% de OTRAS PREST. 16,1 18,6 17,5 19,7 (millones de euros)

Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboración propia Poniendo en relación estos datos con los obrantes en el cuadro 11 (expansión), de un lado se aprecia cuantitativamente una tendencia descendente en materia de IT, contraria a la del período 2004-2006 (donde llegó a un 16 por ciento anual), culminándose en el año 2012 con un importe inferior al previsto para ese mismo concepto en 2006, consistente en 6.655,68 millones de euros. De otro lado, la tendencia del gasto en maternidad, también decreciente (en 2006 tuvo crecimiento del 16 por ciento anual) y contraria a la del período económico expansivo, aún se mantiene por encima de las cuantías establecidas en 2006 para la misma (1.435,47 millones de euros). Además, en este período 2009-2012, adquiere mayor relevancia y peso en el total de la partida presupuestaria destinada a Otras prestaciones la correspondiente a maternidad y riesgo durante el embarazo, alcanzando el 19 por ciento (en ciclo expansivo representaba el 11 por ciento), ello, en detrimento de la IT, que se situó por primera vez en casi veinte años por debajo del 49 por ciento (en ciclo expansivo representaba el 55,5 por ciento). Simplemente a efectos ilustrativos indicar que, en períodos económicos depresivos, las prestaciones por IT pueden verse disminuidas porque hay un menor índice de bajas laborales (accidente o enfermedad) y ello es debido, bien porque al existir menor número de trabajadores en activo hay menor posibilidad de sufrir esta contingencia, o bien porque también se ha testado

que ante el temor a perder el puesto de trabajo, lo trabajadores en activo no hacen un uso tan alegre de este tipo de prestaciones. Entre las medidas adoptadas, en el ejercicio 2009, se decidió ampliar la suspensión del contrato de trabajo por paternidad a 20 días de duración en el caso de familias numerosas, atendiendo, por tanto, al cumplimiento de la disposición transitoria novena de la citada Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, que determina la ampliación progresiva y gradual de este permiso hasta las cuatro semanas dentro de los seis primeros años de entrada en vigor de la Ley. Las prestaciones de protección familiar tienen naturaleza no contributiva y son financiadas por el Estado mediante una transferencia de crédito a la Seguridad Social, advirtiéndose un mantenimiento e incremento de la cuantía destinada, en 2009 y 2010, que lo fue en ambos años de 1.116,06 millones de euros, los cuales se dedicaron a atender el pago directo de 2.500 euros por nacimiento o adopción de hijo. Destaca que en un períodos en el que queda de manifiesto la necesaria reforma del sistema ante la insostenibilidad financiera del mismo, se adoptasen medidas como la arriba descrita que, sin duda alguna, habrían de financiarse a costa de la supresión de otro tipo de prestaciones y servicios. Las prestaciones de protección a la familia en los años 2011 y 2012, ascendieron a 1.015,64 millones de euros y se redujeron en un 8,9 por ciento como consecuencia de la supresión de la prestación económica de pago único por nacimiento de hijo (cheque bebé), prevista en el Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptaron medidas extraordinarias para la reducción del déficit público. Prestaciones económicas y políticas como la arriba descrita destacan por su no correspondencia con la realidad presupuestaria existente en el momento, caracterizada por la contención y quizá obedecen a un ejercicio de irresponsabilidad política y captación de votos, si se analiza desde el punto de vista financiero y es que, además, lejos de favorecer a la población más pobre, beneficiaron a la clase media. Por último, dentro de este programa, destacar que las prestaciones para los afectados por el síndrome tóxico mantuvieron su asignación en los cuatro ejercicios en la cantidad de 18,25 millones de euros, la cual es ligeramente superior a la establecida en el año 2006. 2. Prestaciones económicas del Mutualismo Administrativo. El gasto total previsto en este apartado también sufre un gran recorte conforme más abajo se detalla en el cuadro 24. Indicar que, como más arriba se ha señalado, en el período 2004-2006 (cuadro 12), la tendencia era ascendente, con una media interanual de incremento de más del 5 por ciento, siendo en el año 2006 ascendente al importe a 497,51 millones de euros, es decir, en el año 2012 la dotación establecida fue inferior en un 12 por ciento a la del año 2006. 3. Prestaciones de garantía salarial. En contrapartida a lo dispuesto con las prestaciones arriba indicadas y en consonancia con la situación económica descrita, en el año 2009 se destinaron, en términos no financieros, 578,45 millones de euros para estos fines, de los cuales, 551,20 millones de euros, correspondieron al pago de prestaciones del Fondo de Garantía Salarial (FOGASA) a los trabajadores y al pago de sentencias según la Ley de Procedimiento Laboral.

En el año 2010, con el cierre masivo de empresas y declaraciones de concurso, se destinaron 930,43 millones de euros, de los que 900 millones de euros, correspondieron al pago de prestaciones del Fondo de Garantía Salarial (FOGASA). El año 2011 sería el año en que mayores recursos se destinarían. Concretamente y en términos no financieros, la cantidad de 1.428,37 millones de euros, indicando que gracias a la situación del mercado de trabajo y económica en general, se aprobó la Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la Reforma del Mercado Laboral, la cual estableció que el Fondo de Garantía Salarial, que se nutre de las cotizaciones empresariales, pagaría 8 días de las indemnizaciones de despido por causas objetivas, tanto en los contratos ordinarios (de 45 días), como de fomento del empleo (de 33 días), así como el mismo abono para los despidos colectivos objetivos (de 20 días). Finalmente, en el año 2012, para el programa de prestaciones de garantía salarial se destinaron 1.275,09 millones de euros, en su mayor parte destinados al pago de prestaciones del Fondo de Garantía Salarial (FOGASA), si bien dicha cantidad se vio reducida en virtud de la aplicación del Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, que mantiene hasta 2013 la asunción por el FOGASA de una parte de la indemnización en determinados supuestos de extinción del contrato de trabajo, pero que excluye este resarcimiento en el caso de las extinciones que hayan sido declaradas como improcedentes, tanto en conciliación administrativa o judicial, como mediante sentencia. En el siguiente cuadro, se resumen en términos porcentuales las partidas destinadas en los PGE a Otras prestaciones económicas, en la clasificación por programas expuesta y se indican los incrementos respecto a los ejercicios anteriores. Simplemente resaltar que en el examen de las cifras obrantes en el cuadro 12 para el período de expansión económica, 2004-2006 examinado, se aseveró que esta partida presupuestaria era una de las más reducidas (en 2006 de 484,2 millones de euros y que suponía un 4,1 por ciento del presupuesto total de Otras prestaciones), y ello, conjuntamente con la destinada a prestaciones para los afectados por el síndrome tóxico, mientras que ahora, en plena fase recesiva (caracterizada por las declaraciones concursales masivas de empresas y destrucción laboral), y a pesar de las políticas presupuestarias de austeridad del gasto, éstas se han visto incrementadas en más de un 300 por cien. CUADRO 24. RESUMEN EN TÉRMINOS PORCENTUALES LAS PARTIDAS DESTINADAS EN LOS PGE A OTRAS PRESTACIONES ECONÓMICAS (millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboración propia.

2010 2011 2012 PROGRAMAS IMPORTE ^% IMPORTE %Tot %^ IMPORTE %Tot %^

Incapac. temp.y otras prest.econ. SS

10.056,23 10,2 9.396,16 69,2 -7,95 8.169,06 67,9 -9,0

Mutualismo Admvo 579,20 1,2 556,06 4,1 -4,0 444,08 3,7 -20,1 Prest. de garantía salarial 930,43 60,8 1.428,37 10,52 53,5 1.275,09 10,6 -10,3

TOTAL 14.402,52 100 13.576,36 100 -5,7 12.014,49 100 -11,5

4. Prestaciones por cese de actividad de los trabajadores autónomos. Se introduce en los PGE de 2011 por primera vez y como consecuencia de la Ley 32/2010, de 5 de agosto, por la que se establece un sistema específico de protección por cese de actividad de los trabajadores autónomos, la cobertura de esta prestación, así como el tipo de cotización afecto a su financiación. La razón de ser no es otra que, de un lado, otorgar protección a un sector de trabajadores que en gran medida están sufriendo los efectos de la crisis y la disminución del trabajo en sectores propios de los oficios y construcción, y de otro, incentivar las altas en esta modalidad. Hay que señalar que para 2012 estaba previsto un crédito para el programa de prestaciones por cese de actividad por importe de 31,03 millones de euros y que tenía por finalidad compensar la pérdida de ingresos como consecuencia del cese de la actividad. SERVICIOS SOCIALES Y PROMOCIÓN SOCIAL Al igual que ocurriera en el caso de las pensiones y otras prestaciones económicas, la tendencia del gasto en esta política se ha caracterizado por su leve incremento, en los dos años 2009 y 2010 y posterior decrecimiento. Así pues del examen de los PGE puede afirmarse que para el año 2009 y 2010 los créditos asignados verificaron un incremento interanual, siendo que en el ejercicio del año 2011 y 2012, la dotación se aminoró conforme se expone en el cuadro donde obran las cifras del períodos. CUADRO 25 . RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A SERVICIOS SOCIALES EN LOS PGE E INCREMENTO EN TÉRMINOS PORCENTUALES RESPECTO AL EJERCICIO ANTERIOR Y PARTICIPACIÓN RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.

AÑO MILL. EUROS % ^ ANT. % GASTO S. TOTAL 2010 2.720,60 8,4 1,5 2011 2.515,58 -8,1 1,3

S. SOCIALES



Nuevamente parece que en el año 2010 no se atiende a la realidad y se opta por aumentar la dotación presupuestaria. Destaca que el decrecimiento experimentado de los recursos destinados a esta política ha sido muy superior, en torno a un 8,5 por ciento, al experimentado por el gasto social total (cuadro 19) en el mismo períodos y que, además, si se compara con lo acontecido en el período 2004- 2006 (cuadro 13) en el que se incrementaba una media anual de 19,5 por ciento, queda claro que se trata de una de las políticas más castigadas por la restricción presupuestaria. Con todo, en el año 2006 la asignación a esta política era de 1.650,46 millones de euros, y representaba un 1,21 por ciento del gasto social total, manteniéndose en esta significación y dotación, lo que nos indica que si bien es una de las políticas más afectadas por el período recesivo, también fue una de las más favorecidas en la dotación desde 2006 a 2009 pues, como más abajo se detalla, además de la Dependencia, fueron múltiples las Acciones, Programas, Fondos que se constituyeron en su día y ahora precisan ser objeto de recorte presupuestario, dada su insostenibilidad.

Esta política está configurada fundamentalmente en torno a dos grandes áreas de actuación: Acción Social y Promoción Social. El área de Acción Social desarrolla medidas tendentes a proteger las carencias que presentan diversos colectivos, ya sean físicas, psíquicas o sociales. Así, en este apartado se encuentran los créditos destinados al Plan Nacional sobre Drogas, a servicios sociales de la tercera edad y minusválidos, migrantes, extranjería e inmigración, la infancia y familia. La acción social recibe la mayor parte de la dotación presupuestaria cada año. En 2009, año en el que se continuaba con el desarrollo de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, incorporando al Sistema los beneficiarios que sean valorados con Grado II nivel 1 de protección, se consignaron créditos para la atención a la dependencia y la dependencia vio incrementada sus dotaciones en un 33%. En 2010, en la misma tendencia se produce un aumento significativo respecto a los créditos iniciales del Presupuesto para 2009. Esta tendencia se vio frenada en seco en el año 2011, en cuyos PGE el importe presupuestado para el Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD) disminuyó un 5,2 por ciento respecto al ejercicio anterior, manteniéndose esa tendencia en el año 2012. Estas cifras fueron el resultado, tanto de la evolución del número de beneficiarios, como de las medidas aprobadas por el Gobierno en el Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, que supusieron limitar la retroactividad en el pago de las prestaciones económicas nuevas durante los primeros seis meses y posibilitaron el fraccionamiento en el pago de retrasos de prestaciones ya solicitadas en un período de hasta cinco años. En el año 2012, el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público ya estableció la demora en la incorporación al Sistema de Dependencia a los dependientes moderados, dadas las limitaciones presupuestarias y la necesidad de consolidar prestaciones ya reconocidas. En cuanto a otras actuaciones del área de Acción Social, cabe destacar una gran reducción de las partidas, llegando incluso, en algunos conceptos a la mitad de lo presupuestado en el año anterior: - Las pensiones derivadas de la Ley de Integración Social de Minusválidos. - El programa de Envejecimiento Activo y Prevención de la dependencia, que desarrollaba el IMSERSO con actuaciones de promoción de condiciones de vida saludable, acceso a la cultura, vacaciones y termalismo social, teleasistencia domiciliaria, etc. - El programa de prestaciones económicas, recuperadoras y de accesibilidad universal para personas con discapacidad. - La red básica de servicios sociales (centros de servicios sociales, albergues y centros de acogida) que se financiaron de forma conjunta las comunidades autónomas. - El programa de acción para la ciudadanía española en el exterior, destinado a emigrantes españoles en el extranjero y emigrantes que retornaron a España. - El Fondo de acogida e integración de inmigrantes. Las actuaciones del área de Promoción Social agrupan los programas de “Promoción y Servicios a la Juventud”; “Igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres”; “Actuaciones para la prevención integral de la violencia de género” y “Dirección y Servicios Generales de Promoción Social”.

Éstos cuentan con una dotación que progresivamente también ha ido disminuyendo, hasta que finalmente en el año 2012 contar con una partida que asciende a 77,48 millones de euros, casi un 40 por ciento inferior que hacia cuatro años. FOMENTO DEL EMPLEO Las Políticas Activas de empleo integran un conjunto de actuaciones complementarias entre sí que inciden en la mejora del mercado de trabajo, tanto sobre los trabajadores, como sobre los empleadores. Sobre los primeros, mediante una serie de medidas que los habiliten para acceder y mantener el empleo, ayudándoles a conseguir una permanente adaptación a los nuevos retos derivados de los continuos avances tecnológicos. Sobre los empleadores, mediante el establecimiento de incentivos, tanto a la creación de empleo, como a la formación permanente de sus trabajadores, a fin de mejorar su productividad, de tal manera que les permita aumentar la competitividad de las empresas en una economía cada vez más abierta. En un contexto de crisis económica mundial, el Gobierno trata de adoptar medidas tendentes a paliar los efectos de la crisis, tanto en lo referente a mejorar la protección de las personas que pierden su empleo, como a la consecución del mantenimiento y, en su caso, fomento del empleo. Los créditos dotados en el período de referencia se relacionan seguidamente en el cuadro que más abajo se indica. CUADRO 26. RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A POLÍTICAS DE FOMENTO DE EMPLEO EN LOS PGE E INCREMENTO EN TÉRMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y PARTICIPACIÓN RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.


Fomento de la inserción y estabilidad laboral

7.742,84 99,9 7.322,57 99,9 -5,4 5.759,56 99,9 -21,3

Desarrollo de la economía social y del F. S. Europeo

10,14 0,1 6,54 0,1 -16,5 5,18 0,1 -20,7

TOTAL 7.750,67 100 7.329,10 100 -5,4 5.764,74 100 -21,3 % GASTO S. TOTAL

4,2 3,9 3,2


Sin embargo, a pesar de haber expuesto que nos encontramos en un momento económico de masiva destrucción del empleo (dramático 24 por ciento de población activa en situación de paro según la EPA de 2012) y, por ende, aquél en el que las partidas destinadas al fomento del empleo debieran verse reforzadas, el efecto que se ha producido es justamente el contrario y, desde el año 2010, las cifras arriba indicadas informan que no sólo ha disminuido la dotación presupuestaria que tiene por objeto fomentar el empleo, sino que, además, la reducción alcanza el 21,3 por ciento en el año 2012, lo que la sitúa en la partida que mayor ajuste y reducción ha sufrido, seguida de la padecida por las prestaciones económicas del Mutualismo Administrativo (reducción del 20,1 por ciento), las establecidas por IT (aminoradas en un 17,3 por ciento) y las de Servicios sociales y promoción social (en un 15,7 por ciento). Además, se aprecia que, contraproducentemente, la representatividad de esta política respecto al

total de gasto social disminuye cuanto mayor es la tasa de paro, alcanzando al 3,2 por ciento en el año 2012, haciéndolo también la dotación en millones de euros. Lo expuesto contrasta con los datos que constan en el cuadro 14, referido esta misma política en el período expansivo, donde, en el año 2006 se destinaron 6.527,15 millones de euros que implicaban el 4,81 por ciento del gasto social total, es decir, cantidad superior a la prevista para 2012, y ello a pesar de que en ese momento no era tan acuciante la estimulación de la creación de empleo, salvo en determinados sectores específicos (agrícola), ya que por las propias fuerzas de mercado generaban una inercia hacia una mayor ocupación de población activa, que ha funcionado casi de forma automática. Este período se caracteriza por la dramática destrucción de empleo (ya relacionada y expuesta en el apartado de contexto del período que precede a los datos, políticas y conclusiones expuestas) y, ante la actual coyuntura de nuestra economía, el Gobierno mantuvo y adoptó, con carácter de urgencia, un conjunto de medidas para impulsar la actividad económica, que han dado lugar a una multiplicidad de disposiciones normativas que contrastan cualitativamente y cuantitativamente con las, mucho más reducidas en número, adoptadas en el períodos expansivo. Comenzamos por referenciar: -El Real Decreto-Ley 2/2008, de 21 de abril, que incluye la habilitación al Gobierno para la aprobación de un plan extraordinario de medidas de orientación, formación profesional e inserción laboral, que además contempla expresamente subvenciones para el proceso de búsqueda de empleo y para facilitar la movilidad geográfica con la finalidad de reforzar las medidas ya existentes en aquellas materias. Además, en el año 2010, se destacan los mayores esfuerzos presupuestarios, se da un incremento del 8 por ciento respecto al ejercicio anterior, destacándose una multiplicidad de iniciativas de dudosa eficacia, entre ellas: -El Real Decreto-Ley 2/2009, de 6 de marzo que incluye, principalmente, bonificaciones en las cotizaciones a la Seguridad Social de hasta un 50 por ciento y la modificación del convenio especial de la Seguridad Social a suscribir en determinados expedientes de regulación de empleo, para fomentar la actividad de los trabajadores en ellos incluidos. -El Real Decreto 1975/2008, de 28 de noviembre, en el que se señala que la contratación indefinida de los trabajadores desempleados con responsabilidades familiares dará derecho al empleador a una bonificación mensual de 125 euros/mes durante dos años. Asimismo, en este Real Decreto se recoge la elevación del porcentaje de capitalización de la prestación por desempleo en su modalidad de pago único al 60 por ciento para aquellos trabajadores que quieran constituirse como autónomos. -El Real Decreto 1917/2008, de 21 de noviembre, en el que se contempla una serie de medidas para favorecer el empleo de las mujeres víctimas de violencia de género en materia de orientación, formación, movilidad geográfica, contratación, compensación de diferencias salariales e inicio de actividades por cuenta propia. -El marco del Plan E, el Real Decreto-Ley 9/2008, de 28 de noviembre, que introduce medidas directas de impulso a la creación de empleo, entre las que cabe destacar el fondo para entidades locales, dotado con 8.000 millones de euros y el fondo social para la dinamización de la economía y el empleo, dotado con 3.000 millones de euros. -El Real Decreto 1300/2009, de 31 de julio, eleva al 80 por ciento el límite del abono de la prestación en su modalidad de pago único cuando los beneficiarios sean hombres jóvenes hasta

30 años de edad o mujeres jóvenes hasta 35 años de edad, siempre que se incorporen de forma estable como socios trabajadores o de trabajo en cooperativas o en sociedades laborales. Por otra parte, la globalización de la economía está generando efectos en el empleo sobre determinados sectores económicos en nuestro país. Por ello, el Gobierno acordó el establecimiento de dotaciones presupuestarias específicas para el período 2006-2013, con el fin de facilitar el ajuste laboral de los sectores afectados por la apertura de mercados y la internacionalización de la economía. La poca efectividad de las medidas adoptadas hasta ese momento y la imposibilidad de frenar la caída del empleo dieron lugar a la aprobación de la Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo, que se dirigía a la consecución de tres objetivos fundamentales:

- Reducir la dualidad del mercado laboral, impulsando la creación de empleo estable y de calidad. - Reforzar los instrumentos de flexibilidad interna en el desarrollo de las relaciones laborales. - Elevar las oportunidades de empleo de las personas desempleadas.

Para el logro de estos objetivos se articularonn medidas, entre las que destacan:

- Establecimiento de un límite máximo de tiempo para la contratación temporal y aumento de la indemnización por despido en este tipo de contratos. - Generalización del contrato de fomento del empleo, extendiéndolo al colectivo de trabajadores de entre 31 y 45 años. - Concreción de las situaciones que pueden dar lugar al despido por causas objetivas . - Creación de un fondo de capitalización al objeto de abonar parte de la indemnización por despido de los trabajadores durante su vida laboral. - Consolidación de las cláusulas de inaplicación salarial en la negociación colectiva. - Fomento de la adopción por los empresarios de medidas de reducción del tiempo de trabajo como alternativa al despido. - Mejora de la política de bonificaciones a la contratación indefinida mediante una definición más selectiva de los colectivos cuya contratación da lugar a las mismas. - Introducción de mejoras en la regulación de los contratos para la formación, tales como la bonificación total de las cotizaciones sociales. - Mayor control a los desempleados mediante la reducción del plazo para rechazar cursos de formación. - Mejora de los mecanismos de intermediación en el mercado laboral a través de las ETT y de las agencias de colocación.

No obstante, después de año y medio de vigencia del anterior Real Decreto-Ley, la destrucción resultaba incontenible y se produjo, unos meses después del cambio de gobierno que tuvo lugar en noviembre de 2011, la aprobación del Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, que se dirigía a la consecución de los siguientes objetivos:

- Frenar en el corto plazo la insoportable tasa de destrucción de empleo que estaba sufriendo España. - Sentar las bases para la creación de empleo estable cuanto antes. - Apostar por el empleo de calidad que rompa la dualidad del mercado de trabajo. - Poner en marcha mecanismos efectivos de flexibilidad interna en las empresas para promover el mantenimiento del empleo. - Modernizar la negociación colectiva para acercarla a las necesidades específicas de empresas y trabajadores.

- Reconocer un nuevo derecho individual de los trabajadores a la formación. - Elevar las oportunidades de las personas desempleadas, con particular atención a los jóvenes y a los parados de larga duración. - Sumar los esfuerzos de todos aquellos que pueden colaborar en la búsqueda de un puesto de trabajo. - Apoyar a los autónomos y PYMES, proporcionando mayor flexibilidad y capacidad de adaptación. - Reforzar los mecanismos de control y prevención del fraude en el cobro de las prestaciones por desempleo. - Combatir el absentismo laboral injustificado.

Para el logro de estos objetivos se han articulado medidas con impacto en el ámbito de la política de Fomento del Empleo, entre las que destacan:

- Creación de un nuevo contrato indefinido de apoyo a los emprendedores, dirigido a empresas de menos de 50 trabajadores, que daba derecho a bonificaciones en las cuotas de la Seguridad Social y a deducciones fiscales de 3.000 euros y del 50 por ciento de la prestación contributiva pendiente de percibir. - Nueva regulación del contrato para la formación y el aprendizaje, que incluía la elevación de la edad máxima para tener acceso a este tipo de contrato. Tanto la celebración, como la transformación de estos contratos daba derecho a reducciones en las cotizaciones a la Seguridad Social. - Medidas de apoyo a la suspensión de contratos y a la reducción de jornada, mediante una bonificación del 50 por ciento de las cuotas empresariales a la Seguridad Social por contingencias comunes. - Se faculta a las empresas de trabajo temporal para que puedan efectuar funciones de intermediación laboral. - Bonificación a la transformación en indefinidos de los contratos en prácticas, de relevo y de sustitución en las empresas de menos de 50 trabajadores. - Creación de un cheque formación destinado a financiar el derecho individual a la formación de los trabajadores. - Se posibilita la capitalización del 100 por ciento de la prestación por desempleo de nivel contributivo para jóvenes de hasta 30 años (35 en el caso de las mujeres) que inicien una actividad como trabajadores autónomos.

Con el Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, se ha pretendido crear las condiciones necesarias para que la economía española pueda volver a crear empleo y así generar la seguridad necesaria, tanto para trabajadores y empresarios, como para mercados e inversores. Puede afirmarse que un año casi después de su entrada en vigor no ha tenido un impacto inmediato y que la tasa de desempleo ha continuado su descenso, si bien resulta precipitada emitir una valoración toda vez que sus efectos han de valorarse a más largo plazo. La reforma trata de garantizar la flexibilidad de los empresarios en la gestión de los recursos humanos de la empresa, así como la seguridad de los trabajadores en el empleo y adecuados niveles de protección social. Es una reforma completa y equilibrada que pretende satisfacer más y mejor los legítimos intereses de todos con especial atención al empleo estable y de calidad, la formación de los trabajadores como derecho y el apoyo a los autónomos y las PYMES. Dentro de las actuaciones de carácter formativo, los créditos para Formación Profesional para el Empleo disminuyeron en 2011 un 4, 25 por ciento, respecto a 2010, continuándose esta tendencia reductiva en el año 2012. DESEMPLEO

La Constitución Española establece un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos que garantice la asistencia y prestaciones suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en el caso de desempleo. La economía española está sufriendo los efectos del actual contexto de crisis económica internacional, que está incidiendo especialmente en el mercado de trabajo, como lo pone de manifiesto el importante aumento del desempleo que se está produciendo en los últimos tiempos. El crédito dotado para el año 2010 sufrió un incremento respecto al 2009 del 58,2 por ciento, verificándose en los siguientes años una tendencia a la reducción en los importes y porcentajes que se detallan. CUADRO 27. RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A DESEMPLEO EN PGE E INCREMENTO EN TERMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y PARTICIPACION RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.

AÑO MILL. EUROS % ^ ANT. % GASTO S. TOTAL 2010 30.974,84 58,2 17,1 2011 30.474,06 -1,6 16,6

DESEMPLEO



Puede apreciarse que continúa siendo la segunda partida presupuestaria (la primera se refiere a las pensiones) más importante dentro de las políticas de gasto social (significan un 16,6 por ciento del mismo) y, a diferencia de lo que ocurría en el período expansivo en el que se hallaba muy próxima en cuanto a representatividad del gasto social total con otras partidas, como Otras prestaciones económicas, ahora se verifica un distanciamiento significativo de esta tercera política social, toda vez que oscila en torno al 7,5 por ciento (cuadro 22). Además, el importe asignado para desempleo en el año 2006 (cuadro 15) fue de 13.578,34 millones de euros, menos de la mitad del ahora previsto. La partida de pensiones (un 66 por ciento) y de desempleo (un 16,2 por ciento) del año 2012 suponen el 82,2 por ciento del total del gasto social, frente al 74,4 por ciento de los años 2004-2006, lo que deja menores recursos disponibles a otras políticas sociales. Pero es que, además, sabemos que el gasto social total experimentó en el año 2010 un crecimiento porcentual respecto al ejercicio anterior del 3,8 por ciento, siendo el de esta política en el mismo año de un extraordinario 58,2 por ciento, sin duda el mayor crecimiento experimentado, incluso por encima de las prestaciones de garantía salarial, que tuvieron un crecimiento medio anual de más de 50 por ciento (cuadro 24). La crisis económica implica quiebra, concurso, insolvencia y baja de empresas, con la correlativa elevación de la tasa de paro y el aumento de las prejubilaciones, de ahí que en este período las dotaciones destinadas a prestaciones de garantía salarial y desempleo hayan experimentado un crecimiento semejante y tan significativo. Podemos afirmar que el leve incremento que se ha dado al gasto social total no es suficiente para sostener el incremento de las pensiones, desempleo y prestaciones de garantía salarial, con lo que el resto de prestaciones y servicios tendrá que ver reducidas sus partidas. La evolución de dos de las variables clave relacionadas con el desempleo (el número de beneficiarios y el gasto en prestaciones), unidas a las nuevas medidas acerca del derecho a la reposición de la prestación por desempleo en caso de suspensión o extinción de un contrato en el marco de un ERE y la supresión del períodos de espera para ser beneficiario del subsidio por desempleo, ambas reguladas en el Real Decreto-Ley 2/2009, de 6 de marzo, hizo necesario

incrementar, mediante el Real Decreto-Ley 8/2009, de 12 de junio, el presupuesto del Servicio Público de Empleo Estatal a través de una mayor aportación del Estado por importe de 16.898,05 millones en el año 2010. Téngase en cuenta que el incremento de gasto en prestaciones por desempleo en los últimos años ha tenido como consecuencia un incremento de la aportación del Estado al Servicio Público de Empleo Estatal, organismo que hasta 2007 se autofinanciaba con las aportaciones sociales de empresarios y trabajadores. Así, para el año 2011, la aportación era de 15.780,01 millones de euros y, en el año 2012, de 13.306,57 millones de euros. Destaca, con la finalidad de facilitar el retorno voluntario a sus países de origen a los trabajadores extranjeros no comunitarios desempleados el que se estableció, en el Real Decreto Ley 4/2008, de 19 de septiembre, una modalidad de pago anticipado y acumulado de la prestación por desempleo, con el fin de favorecer la reinserción laboral y profesional de dichos trabajadores en sus países de origen, en base a la cualificación y experiencia laboral adquirida, medida que resulta oportuna en la actual coyuntura económica de restricción del empleo. El Real Decreto-Ley 2/2009, de 6 de marzo, recogió dos medidas dirigidas a la protección de las personas desempleadas. La primera consistía en la reposición del derecho a la prestación por desempleo en aquellos supuestos en que se autorizara a las empresas, en virtud de ERE, a suspender o extinguir los contratos de trabajo. La segunda tenía por objeto la eliminación del período de espera para ser beneficiario del subsidio por desempleo. Además, el Real Decreto-Ley 10/2009, de 13 de agosto, por el que se ampliaba la protección por desempleo a los trabajadores que hubieran agotado las prestaciones y subsidios previos, recogía una medida por la que se ampliaba la protección por desempleo a los trabajadores que hubieran agotado las prestaciones y subsidios previos, se encontraran en situación de necesidad por carecer de otras rentas y adquirieran el compromiso de participar en un itinerario activo de inserción laboral. La cuantía de esta prestación por desempleo extraordinaria era de 420 euros, el 80 por ciento del Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (IPREM) mensual. Asimismo, se aprobó por el Real Decreto-ley 2/2010, de 19 de marzo, la reducción del número mínimo de jornadas reales cotizadas para acceder al subsidio por desempleo o a la renta agraria a favor de los trabajadores eventuales agrarios afectados por las inundaciones, acaecidas en los últimos meses, en las comunidades autónomas de Andalucía y Extremadura. Por último, la Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo, incluía aspectos que afectan a las prestaciones por desempleo, tales como el reconocimiento de las mismas para los contratos de formación, el cobro de las prestaciones por desempleo parcial por horas y no por días, la nueva definición de lo que se entiende por desempleo total y desempleo parcial o la ampliación de 120 a 180 días del período de reposición de la prestación por desempleo a los trabajadores afectados por la extinción del contrato de trabajo como consecuencia de EREs. El Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, agrupa medidas dirigidas a favorecer la flexibilidad interna de las empresas como alternativa a la destrucción de empleo. En concreto, en lo que respecta a la protección por desempleo, se establecía una prórroga en la reposición de las prestaciones por desempleo de nivel contributivo, por el mismo número de días que se hubiera percibido el desempleo total o parcial, con un límite máximo de 180 días, para los supuestos de suspensión en el contrato de trabajo y reducciones de la jornada por causas económicas, técnicas, organizativas o productivas, siempre que las suspensiones o reducciones

se produjeran entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2012 y el despido tuviera lugar entre la entrada en vigor del Real Decreto-ley y el 31 de diciembre de 2013. No obstante, a pesar de todas las medidas adoptadas, el numero desempleados registrados en el INEM en noviembre de 2012 ascendía a 4.907.817, siendo para el mismo mes del año 2006 de 2.023.164, es decir, se duplicó ampliamente. GESTIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL El Presupuesto de la Seguridad Social afronta estos ejercicios con un protagonismo especialmente relevante: frente a la política de austeridad en el gasto público y el objetivo de estabilidad, el gasto social se revela como un elemento esencial para apoyar a los sectores mas sensibles a la coyuntura económica. En el año 2009 se pretendía alcanzar el objetivo de un superávit en torno a un 0,8 por ciento del PIB y seguir acrecentando el Fondo de Reserva de la Seguridad Social, que podría alcanzar en el ejercicio 2009 los 65.000 millones de euros, pero tales previsiones no se cumplieron en su totalidad. En el presupuesto para la Seguridad Social en 2010, el objetivo que se preveía para la Seguridad Social, en términos de contabilidad nacional, suponía una capacidad de financiación del 0,2 por ciento del PIB, y se mantenían como válidos y vigentes los objetivos que inspiraron los presupuestos de ejercicios anteriores, entre los que cobran especial relevancia aquéllos que van dirigidos a aumentar la eficacia y el control del gasto para garantizar el nivel de protección social otorgado a trabajadores y pensionistas. En definitiva, la austeridad y la eficiencia en el gasto presidirían el presupuesto de 2011 y 2012, pero se pretendía no renunciar al mantenimiento de los niveles de protección, especialmente a través del apoyo a los sectores más sensibles a la actual coyuntura económica, como son los pensionistas y las personas dependientes, aunque se aplicara sólo una revalorización del 1 por ciento de las pensiones mínimas. Del examen de los PGE puede afirmarse que para el año 2009 y 2011 se realizaron dotaciones al Fondo de Reserva, siendo el saldo acumulado a 30 de marzo de 2012 de 67.571 millones de euros (incluidos rendimientos). Pero ya no sólo no se podían seguir realizando esas dotaciones al Fondo de Reserva de la Seguridad Social y al Fondo de Prevención y Rehabilitación, sino que la realidad económica fue más allá de las cifras consignadas en los PGE de 2012 y los peores presagios se hicieron realidad, por primera vez y, aunque presupuestariamente no se habían contemplado de forma inicial, se hizo absolutamente imprescindible para eludir la quiebra del sistema, acudir a dicho Fondo de Reserva, que cerró el año 2012 con 63.008 millones de euros, un 5,4 por ciento menos de saldo que en 2011. Además, entró en vigor la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de seguridad social, toma en consideración los trabajos y recomendaciones del Informe de evaluación y Reforma del Pacto de Toledo, aprobado por el Pleno del Congreso de los diputados de 25/01/11 y, entre otras medidas, se acordó el retraso de la edad de jubilación a los 67 años y se amplió el período de cotización mínima a 38,5 años. La política de gestión y administración de la Seguridad Social, participada por el Ministerio de Trabajo e Inmigración y por la Seguridad Social, absorbió los importes que se indican en el cuadro 29.

Esta política integra el conjunto de gastos inherentes a actividades diversas como Inspección de Trabajo, gestión recaudatoria y administración financiera de la Seguridad Social y la compra de activos por materialización de excedentes presupuestarios de la Seguridad Social. CUADRO 28. RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A GESTIÓN Y ADMINISTRACIÓN, SEGURIDAD SOCIAL EN LOS PGE E INCREMENTO EN TÉRMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y PARTICIPACIÓN RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.

AÑO MILL. EUROS % ^ ANT. % GASTO S. TOTAL 2010 6.362,29 -50,8 3,5 2011 7.770,59 22,1 4,2

GESTION Y ADMON. SS



El incremento experimentado en el año 2011 obedeció a la aportación al Fondo de Reserva. De la comparativa con el cuadro 16, propio del período 2004-2006 se concluye que ha habido una fuerte pérdida de representatividad con respecto al gasto social total que, en el año 2006, era del 6,7 por ciento y, además, una disminución de la dotación abismal, pues en aquel año ascendió a 9.199,55 euros. La realidad se ha abierto camino, el déficit existente es difícilmente soportable, resultado de la conjunción crisis económica y del sistema de reparto propio del sistema de Seguridad Social. De ahí que se verifiquen recortes en esta política que integra el conjunto de gastos inherentes a actividades diversas como Inspección de Trabajo, gestión recaudatoria y administración financiera de la Seguridad Social y compra de activos. PRODUCCIÓN DE BIENES PÚBLICOS DE CARÁCTER PREFERENTE SANIDAD El Ministerio de Sanidad y Consumo es el encargado de la propuesta y ejecución de la política del Gobierno en materia de salud, de planificación y asistencia sanitaria, así como del ejercicio de las competencias de la Administración General del Estado para asegurar a los ciudadanos el derecho a la protección de la salud. Las actuaciones del Ministerio de Sanidad y Consumo para la consecución de una mejor cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud se han derivado de distintas medidas adoptadas en política sanitaria desde el año 2004, principalmente en el marco de las Conferencias de Presidentes. Se destaca el Real Decreto-Ley 4/2010, de 26 de marzo, de racionalización del gasto farmacéutico con cargo al Sistema Nacional de Salud y del Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público que conllevan una disminución del gasto farmacéutico, lo que queda reflejado en los presupuestos de las distintas entidades que desarrollan este tipo de gastos, como sucede con el INGESA o con las Mutualidades de funcionarios. En el marco de contención presupuestaria, los importes asignados responden a los contenidos en el cuadro 30, caracterizado por un leve crecimiento, casi nulo, en año 2010 respecto al ejercicio anterior, para comenzar una espiral de reducción en los años que siguen.

En el siguiente cuadro, se resumen en términos porcentuales las partidas destinadas en los PGE a Sanidad, en la clasificación por programas expuesta y se indican los incrementos respecto a los ejercicios anteriores. CUADRO 29. RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS SANIDAD EN LOS PGE E INCREMENTO EN TÉRMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y PARTICIPACIÓN RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL.

2010 2011 2012 PROGRAMAS IMPORTE %^ IMPORTE %^ IMPORTE %^

TOTAL 4.633,45 0,2 4.245,49 -8,2 3.974,62 -6,8 % GASTO S.

TOTAL 2,5 2,3 2,2

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboración propia. Los datos arriba indicados responden a gasto homogeneizado por los traspasos de sanidad verificados desde 1995, de ahí que no se realice una comparativa con los datos obrantes en relación a la década de los noventa.

Se ha dado una disminución media en el período en torno al 4,6 por ciento anual de las cantidades destinadas a las mismas. Su representatividad en relación al gasto social total también ha ido descendiendo ligeramente, datos que puestos en relación con los obrantes en el cuadro 17, período 2004-2006 (mayor representatividad, continuo crecimiento e importe de 3.960,57 millones de euros en 2006) determinan que el estancamiento en la política presupuestaria sanitaria ha sido claro, hablándose incluso de una recesión en el mismo (menos dotación para mayor demanda), dado que el número de demandantes del servicio o bien preferente es muy superior al de los años de expansión económica, principalmente debido a los fuertes flujos migratorios sufridos. Seguidamente se indica la participación se los subsectores sanitarios en el total arriba indicado mediante porcentajes:

PARTICIPACION (%) SUBSECTORES 2010 2011 2006 Sistema Seguridad Social 41,79 38,60 36,38 Estado (Ministerio Sanidad) 11,16 10,70 9,50 OO. AA 47,04 50,70 52,89 A diferencia de lo preconizado en el período de expansión arriba expuesto, la proporción correspondiente a la Seguridad Social sufre un descenso de casi un 5 por ciento en el período, corriendo igual suerte la participación del Estado, existiendo relación directa entre los aumentos de participación de los OO.AA (los que mayor volumen de recursos reciben), con las disminuciones de los subsectores ya indicadas, de forma que se da un decrecimiento de la Seguridad Social y del Estado a favor de aquéllos. Es de destacar el progresivo decrecimiento en la dotación para el Fondo de cohesión sanitaria, el Plan de Calidad del Sistema Nacional de Salud, el Plan Estratégico de Política Farmacéutica para el Sistema Nacional de Salud, la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios, el Plan de Salud Bucodental en colaboración con las Comunidades Autónomas y las actuaciones de la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición, como organismo responsable de fomentar y mantener la coordinación interterritorial, intersectorial e internacional en materia de riesgos alimentarios a través de la evaluación, gestión y comunicación de los mismos (Estrategia NAOS y Programa PERSEO). En el ejercicio de 2011 se dictó el Real Decreto-Ley 4/2010, de 26 de marzo, de racionalización del gasto farmacéutico con cargo al Sistema Nacional de Salud y el Real Decreto-Ley 8/2010,

de 20 de mayo, por el que se adoptaron medidas extraordinarias para la reducción del déficit público que conllevaron una disminución del gasto farmacéutico, lo que queda reflejado en los presupuestos de las distintas entidades que desarrollan este tipo de gastos, como sucede con el Instituto Nacional de Gestión Sanitaria (INGESA) o con las Mutualidades de funcionarios. Los recursos del Mutualismo Administrativo crecieron un 4,2 por ciento en el año 2009, un 2,2 por ciento en 2010, decreciendo un 0,8 por ciento y un 0,3 por ciento en los años 2011 y 2012, respectivamente. EDUCACIÓN En el año 2011, El Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, en colaboración con las Comunidades Autónomas al tratarse de una competencia transferida, tenía como objetivos en materia educativa aumentar la eficacia del sistema educativo español, mejorando los resultados de los esfuerzos realizados hasta la fecha. Para ello, en el marco de la política de contención del gasto público que afronta el Gobierno como consecuencia de la desfavorable situación económica, se propuso concentrar los recursos financieros disponibles en programas estratégicos para el sistema educativo. En 2009 y 2010 continuaba el desarrollo progresivo de la Ley Orgánica de Educación 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, por tanto, se han dotado los créditos necesarios para atender el coste derivado de la misma. En materia de educación infantil, se ha continuado con el desarrollo del plan Educa-3 de promoción de la escolarización de niños menores de 3 años y se presentó el programa Escuela 2.0 (se trata de un programa global de innovación educativa, que prevé la transformación en el períodos 2009- 2012 de las aulas tradicionales de 5º y 6º de Primaria y de 1º y 2º de Secundaria en aulas digitales). Además, se amplió y flexibilizó la oferta de formación profesional para conseguir elevar el número de titulados y el programa de enseñanza universitaria experimentó cierto crecimiento. Continuó la implantación de la Estrategia Universidad 2015, encaminada a la renovación y modernización de las universidades españolas, la internacionalización del sistema universitario y su implicación en el cambio económico basado en el conocimiento y en la mejora de la innovación, garantizando que el sistema universitario en su conjunto siguiera avanzando hacia la excelencia (implantación del Espacio Europeo de Educación Superior, el llamado proceso de Bolonia y Programa Campus de Excelencia Internacional). Todas estas políticas se vieron frenadas en los PGE del año 2012. Seguidamente se relacionan, desglosadas por áreas de gastos, las dotaciones presupuestarias recibidas en educación en cada uno de los años indicados especificándose algunas de las áreas de gasto. CUADRO 30. RESUMEN DE CANTIDADES DESTINADAS A EDUCACIÓN EN LOS PGE E INCREMENTO EN TÉRMINOS PORCENTUALES RESPECTO A EJERCICIO ANTERIOR Y PARTICIPACIÓN RESPECTO AL GASTO SOCIAL TOTAL. AREAS DE GASTO 2010 % 2011 % 2012 % Enseñanza Universitaria 374,05 11,3 399,61 6,8 149,66 -62,5 Promoción Educativa (Becas, exención de precios, transporte, comedor y otras ayudas).

1.395,52 3,8 1.431,47 2,6 1.270,05 -11,3

TOTAL 3.092,09 3,5 2.843,43 -8,0 2.219,6 -21,9

% GASTO S. TOTAL 1,7 1,5 1,2

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboración propia. Los datos arriba indicados responden a gasto homogeneizado por los traspasos de sanidad verificados desde 1995, de ahí que no se realice una comparativa con los datos obrantes en relación a la década de los noventa.

Ciertamente la tendencia reduccionista de las dotaciones en materia de educación alcanzó su máximo en los presupuestos del año 2012, con un 21,9 por ciento, con una pérdida de peso significativa, respecto al gasto social total, que sabemos ha experimentado un crecimiento del 3 por ciento, que no ha tenido reflejo en este servicio preferente. Nos encontramos ante una dotación muy parecida en términos cuantitativos a la que se dio en los años del período de expansión (cuadro 18), con la gran diferencia de haberse incrementado significativamente el número de beneficiarios, luego hay una verdadera minoración cualitativa (los mismos recursos han de atender a más beneficiarios). PRESUPUESTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL Las líneas de actuación que presidieron el presupuesto de la Seguridad Social para 2012 perseveraron en la austeridad y la eficiencia en el gasto sin renunciar al mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones, que experimentaron una revalorización de un 1 por ciento, en coherencia con la que ya fijó para 2012 el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público. El Real Decreto-Ley 20/2011, de 31 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público ya estableció la demora en la incorporación al Sistema de Dependencia de los dependientes moderados, dadas las limitaciones presupuestarias y la necesidad de consolidar prestaciones ya reconocidas. El presupuesto consolidado de gastos de la Seguridad social representaba casi un 11,5 por ciento del PIB, y para su financiación -como sabemos- además de las cotizaciones, las aportaciones del Estado constituyen el concepto de mayor peso relativo. Así, en el año 2009 las aportaciones del Estado que financiaron gastos corrientes se incrementaron en un 9,6 por ciento y, en el año 2010, nuevamente aumentaron en un 11,8 por ciento. En el presupuesto del ejercicio siguiente, decrecieron las mismas, siendo de un 2,4 por ciento menos en el año 2011 como consecuencia, fundamentalmente, de la supresión de la prestación económica de pago único por nacimiento o adopción de hijo que establecía el Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptaron medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, Para el año 2012 dichas aportaciones se incrementaron en un 9,3 por ciento en relación a 2011 lo que supuso un significativo esfuerzo por parte del Estado en el actual marco de reducción del gasto para alcanzar el objetivo de déficit fijado para el Estado en 2012. CUADRO 31. RELACIÓN DE INGRESOS Y GASTOS DEL PRESUPUESTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL.

2010 ^% 2011 ^% 2012 ^% Cotizaciones 107.376,63 -4,5 110.447,12 2,9 106.322,96 -3,7 Aportaciones Estado 8.336,89 11,8 8.134,75 -2,4 8.891,65 9,3 Total ingresos 120.587,33 -3,6 124.418,61 3,2 120.698,30 3,0 Total gastos 120.587,33 -3,6 124.418,61 3,2 120.698,30 3,0

(millones de euros) Fuente: Presupuestos Generales de la Seguridad Social. Elaboración propia.

Se advierte que las cotizaciones, con un 88 por ciento del total de ingresos, continuaron siendo la principal fuente de financiación, pero descendió su importancia en relación a la que tenían en ejercicios como el del año 2006 (cuadro 19), en el que representaban 92 por ciento, mientras que ahora a esa tendencia fluctúa, hasta que finalmente se situó en una reducción del 3,7 por ciento en 2012. En un sistema de Seguridad Social basado en la técnica del reparto, donde la tasa de aporte depende del coeficiente de dependencia del sistema (número de beneficiarios/número de cotizantes) resulta que financieramente no es sostenible en un escenario en el que aumentan los beneficiarios al tiempo que se reducen las cotizaciones, es decir, el que ahora se está experimentando, pudiendo llegarse al colapso si esas cotizaciones no fueren suficientes para dar cobertura. Para compensar esa disminución de las cotizaciones de los años 2010 y 2012, sin duda alguna resulta lógico que se haya optado por el aumento de las aportaciones estatales, en un 11,8 y un 9,3 por ciento respectivamente, las cuales en relación a las que se realizaban en el año 2006 analizado (cuadro 19) han aumentado más de un 65 por ciento. Las mismas se destinaron principalmente a complementos para pensiones mínimas. En otro orden de cosas, también se ha experimentado un incipiente aumento de los gastos en relación al período expansivo, en torno al un 23 por ciento. En relación con la reducción del número de cotizantes, cabe destacar el fortísimo descenso de la afiliación laboral a la Seguridad Social experimentado desde el año 2009, situándola en el año 2012 por debajo del número alcanzado en el año 2003, con la diferencia de que en la actualidad hay un millón más de pensionistas y 1,7 millones más de desempleados. Como dato se detalla a continuación una evolución de los últimos ejercicios.

2008 2009 2010 2011 2012 18.305.613 17.640.018 17.478.095 17.111.792 16.531.048

Ello es fruto de la caída del empleo, pues recordemos que la tasa de paro del períodos alcanza el 20 por ciento de población activa y pone de manifiesto la debilidad del sistema que se sitúa al borde de la quiebra (existencia de un promedio de 2,4 afiliados por pensionista), lo que ha significado que por primera vez desde su constitución haya tenido que acudirse en este período por el Gobierno, como medida excepcional, al Fondo de Reserva que cerraba el año 2012 con un 5,4 por ciento menos de saldo. CONCLUSIONES. En este período el gasto social ha experimentado, en cifras absolutas, un crecimiento superior al que ha acompañado al PIB, que por el contrario ha tenido una evolución negativa en el período de referencia, pero no es menos cierto que tal situación resulta totalmente insostenible desde el punto de vista financiero y que ya no podrá seguir financiándose vía endeudamiento. Si en la década de los 90 y posterior período de fase expansiva, 2004-2006, el gasto creció pero lo hizo por debajo de la riqueza del país, debido a la renuncia de los sucesivos gobiernos a aprovechar esta fase de crecimiento excepcional, en este último período, el gasto social ha experimentado en cifras absolutas un crecimiento superior al que ha acompañado al PIB, que por el contrario ha tenido una evolución negativa en el período de referencia, lo que se traduce en un efecto aritmético que sobrevalora aún más el peso del gasto público (que presenta un cierto grado de especialización y sofisticación).

No es menos cierto que tal situación resulta totalmente insostenible desde el punto de vista financiero y que ya no podrá seguir financiándose vía endeudamiento. Han de reducirse costes y para ello además de la constricción presupuestaria ha de internalizarse el pensamiento empresarial en el sector público relativo al logro de la eficiencia en la gestión. Pude entonces considerarse, dada la proporción que el gasto social representa en relación al gasto total y, principalmente, la que las partidas en materia de pensiones y desempleo han alcanzado en los últimos años, que se ha llegado a un sobredimensionamiento de las responsabiliades asumidas por el Estado de Bienestar, en el sentido de que ha habido un total abandono de la previsiòn privada, frente a contingencias como las arriba indicadas, viéndose esta situación agravada por la deficiencia en la gestión pública y los problemas de regulación social para determinar cuál debe ser el mecanismo de atribución de prestaciones (sirvan de ejemplo las múltiples políticas del año 2010). En el año 2010, se apostó por una serie de políticas de ampliación de protección de sectores específicos (cheque bebé) y fomento de empleo (plan E), que no sólo resultaron ineficaces, sino que supusieron un derroche que en los presupuestos de los años siguientes se tradujo en mayor restricción, debiendo tenerse en cuenta también el condicionante derivado de la globalización y, más concretamente, de la pertenencia de España a la UE, con los criterios de convergencia de Maastricht. La educación y la sanidad a nivel de PGE han tenido y mantienen poca representatividad (aunque habrá que coordinarlas con los presupuestos autonómicos), y no hay duda de que la privatización pueda servir para liberar gasto, pero esta medida, dado el gasto pensiones y desempleo, resulta insuficiente si no se acompaña de las reformas pertinentes en dichas materias. En efecto, si utilizamos las series de gasto público en protección social de EUROSTAT, lo primero que se puede observar es que ha habido un incremento del gasto público que ha llegado a situarse en el 24,6 por ciento, si bien buena parte de ese incremento se debe a lo que los economistas denominan “estabilizadores automáticos, es decir, al aumento de las prestaciones por desempleo (que han pasado a significar en 2010 el 3,2 por ciento del PIB) y al incremento de las transferencias de la Seguridad Social en pensiones (que han pasado a significar el 10,1 por ciento del PIB). Lo que se persigue por los poderes públicos, en un contexto donde el ingreso es inferior al gasto, es alcanzar el mantenimiento del estándar de vida de los ciudadanos, el logro de la seguridad económica y mantenimiento de la paz social, mediante el auxilio a la cada vez mayor población ubicada en los umbrales de la pobreza. Luego el aumento del gasto social (aún por debajo de la media europea) se debe a la crisis económica, dado el número de desempleados sostenidos, y al sistema basado en la técnica de reparto que impera en la Seguridad Social, principal partida de gasto social, pero no significa que se produzca una ampliación sustancial de las manifestaciones del mismo, aunque sí una inadecuada gestión del mismo y, paradójicamente, tampoco resulta significativo el gasto en política de fomento del empleo, a pesar de la coyuntura. Resulta imperiosa y necesaria una reforma del sistema de Seguridad Social y de las pensiones, el diseño una “tercera vía” como un modelo general para el entendimiento del Estado y del mercado o, más en concreto, la reestructuración del sistema de pensiones como se ha planteado en otros países como Alemania o Francia, así como una mayor inversión en políticas de empleo, sorpresivamente muy poco dotadas, y el fomento de la contratación para aumentar el número de cotizantes.

Referencias bibliográficas Albi, E. (2000): Público y privado. Un acuerdo necesario, Ariel, Barcelona. Albi, E., González Páramo, J. M. y Zubiri, I. (2000): Economía pública I. Fundamentos, Presupuestos y Gasto, Ariel, Barcelona. Bandrés, M. y García Delgado, J. L. (2000): “Estado del bienestar y crecimiento económico”, en Muñoz Machado, S., García Delgado, J. L. y González Serara, L.: Las estructuras del bienestar en Europa, Civitas, Madrid Centella, M. (2003): “Gasto público en sanidad y Estado del bienestar”, Revista de Administración Sanitaria Siglo XXI, núm. 4. Eurostat (2003): Statistiques sociales européennes. Protection sociale. Dépenses et recettes. Données 1991-2000, Luxembourg. INE. Desarrollo del PIB hasta 2011. Informe económico financiero de los PGE de los años 2004, 2005, 2006,2009, 2010, 2011 y 2012.

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