Esquemas Derecho Administrativo I

8/13/2019 Esquemas Derecho Administrativo I

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Curso 2001-2002 Derecho Administrativo I

2001 A. Betancor 1

ESQUEMAS DE

DERECHO ADMINISTRATIVO

I

Prof. Dr. A. BetancorProf. Titular de Derecho administrativo

Universidad Carlos III de [email protected]

NOTA IMPORTANTE: Estos esquemas tienen por finalidad servir deayuda al estudio de la asignatura Derecho administrativo I. Estosignifica que deben ser complementados y completados por lo querecomendamos la uti lizacin de cualquiera de los manuales de laasignatura. Por lo tanto, no reflejan el nivel que se ha de acreditar

para superar el examen de la asignatura.


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TEMA 1.

INTRODUCCION: SURGIMIENTO, DESARROLLO,

CONSOLIDACION Y SITUACION ACTUAL DEL DERECHOADMINISTRATIVO.

I. Administracin pblica y Derecho administrativo.

Objetivo:Definir los conceptos de Administracin pblica y Derechoadministrativo.

Punto de partida.

"El De rech o adm in i st r a t i v o es e l De recho d e l as Ad m in i st r aci on es

pbl icas. "

Preguntas:

- Qu es "Administracin pblica"?- Qu es "Derecho administrativo"?

A. La "Administracin pblica"

Para responder a la pregunta qu es Administracin pblica?vamos a seguir dos estratgias: la del sentido comn y la de losjuristas estudiosos de esta realidad institucional; dos estrategiasque, lamentablemente, no siempre coinciden; no siempreconfluyen en las mismas conclusiones. Al final, tendremos quebuscar la Administracin en el Derecho.

1 . A p r o x im a ci n i n t u i t i v a.

Los trminos Administracin pblica tienen una capacidadevocatoria de una realidad que debemos explorar y explotar en

nuestro empeo de descubrir la realidad que se esconde. En


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primer lugar, tenemos que descrubrir la realidad institucional de laAdministracin y, en segundo lugar, la de lo pblico.

Cuando pensamos en la A d m i n i st r a c i nnos asaltan

intuitivamente dos ideas: i) la idea de la a c c i n de administrar; yii) la idea de un su j et oque administra.

i) La accin de a dm i n i s t r a r consiste en una accin que util izamedios (propios o ajenos al sujeto que administra) paraalcanzar unos fines (propios o ajenos al sujeto queadministra)

ii) El su je t oque administra es otra idea asociada a laAdministracin. Cuando pensamos en la Administracinintuitivamente distinguimos una organizacin, un sujeto,una persona jur idica.

Lo p b l i c oes ms dificil de expresar pero ms fcil decomprender; todos sabemos qu es lo pbl ico.

i) Lo pblico es lo del comn, de los ciudadanos ( l oco n t r a r i o a p r i v ad o ); en consecuencia, la Administracinpbl ica es distinta a administracin pr ivada porque

pertenece a todos los ciudadanos.

ii) Lo pblico sirve para calificar tanto a la i) accin como alii) sujeto que despliega la indicada accin.

a)La accin p b l i c ade administrar (actividadadministrativa) es una accin que se dir ge, sirvindosede medios ajenos, los de los ciudadanos, a satisfacertambin fines ajenos, los de los ciudadanos (el inters

general).b) En cambio, al cali ficar a un sujeto como sujeto p b l i c ose quiere identificar a un sujeto que pertenence alEstado (es un sujeto estatal) que ejerce poder y quecuenta con una organizacin; adems, en el caso delsujeto pblico llamado Administracin pblica, estesujeto desarrolla o despliega la actividad deadministrar.

As pues,


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La Administracin pblica es un "sujeto" que sirve a losintereses generales (a los ciudadanos) mediante suorganizacin, medios y, en su caso, poderes. A esteservicio, se le denomina administrar y a su actividad,

actividad administrativa.

2 . Con c lu sin d ogm t i ca : " l o q u e d icen los au to r es."

Existe una ley de hierro en el campo cientfico-jurdico segn lacual a mayor importancia social de la institucin jurdica analizadamayor ser el grado de discrepancia entre los autores (ocientficos o mejor, entre los jur stas). Es indudable que laAdministracin es una institucin socialmente importante. Es

lgico que exista una considerable discrepancia de pareceresrespecto de qu es la Administracin. Las dos posturas extremasson las que podemos denominar funcionalistas y subjetivistas.Segn la primera, la Administracin es lo que la Administracinhace (su funcin). En cambio, para la segunda, la Administracin eslo que es, o sea, un sujeto, una persona. La primera tiene lainmensa dificultad de la variabil idad material, tcnica y temporalde la actividad administrativa; esta variabilidad es lo que dificultasu conceptualizacin. La segunda tiene la ventaja de suinvariabilidad material, tcnica y temporal; la Administracin essiempre la Administracin. Ahora bien, esta invariabil idad hace quela concepcin subjetivista pierda en r iqueza e incluso en capacidadde explicar lo que la Administracin hace; el precio de la seguridady del afan conceptualizador es demasiado elevado.

La concepcin mayoritaria entre los autores (jur istas) espaoles esla subjetivista: La Administracin es la Administracin y esAdministracin porque es una persona jur dica. Esto significa quees un sujeto del Derecho (slo las personas y no los objetos lo

son), o sea, del Derecho Administrativo. En consecuencia:

o slo existe por obra del Derecho (vertienteinstituyente);

o slo existe bajo o sometida al Derecho (vertientenegativa);

o slo existe para hacer lo que el Derecho establece odispone (vertiente positiva).

Un problema dogmtico que ha entretenido a losiusadministrativistas espaoles ha sido la siguiente cuestin: los


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rganos constitucionales desarrol lan actividad administrativa?; enel caso de que la respuesta sea positiva, son Administracinpblica?

En efecto, los rganos constitucionales (Cortes, TribunalConstitucional, Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo, ...)desarrollan, como funciones complementarias a la principal,funciones materialmente administrativas (en algunos casos, atravs de rganos especficos). Sin embargo:

o que desarrol len actividad incluso administrativa nosignifica que sean Administracin pblica, porque elDerecho no los considera como tal; son rganosconstitucionales que la Constitucin distingue de laAdministracin (tanto formal comosustancialmente);

o que esa misma actividad est sometida al control delos Tribunales de lo Contencioso-Administrativoobedece a la necesidad de evitar la indefensin de losciudadanos que se relacionan con esos rganoscuando desarrollan esa funcin.

A la vista de estos interrogantes y las respuestas dogmticas,

podemos concluir afirmando que:

La Administracin pblica es una persona jurdica

Son Administraciones pblicas las realidades sociales ypolticas (sujetos) que desarrollando actividadesadministrativas -con toda la imprecisin propia de estostrminos- el Derecho instituye1como tales y las sometea un rgimen jur dico peculiar (Derecho

Administrativo). Es indiferente que sujetos que elDerecho no los considera como Administracionespuedan realizar actividades comunes con stas.

As pues, la pregunta qu es "Administracin pblica" slo secontesta respondiendo a esta otra: Cules son lasAdministraciones pblicas existentes en nuestro ordenamiento

1 La STC 178/1994, de 15 de junio (RI Cmaras Oficiales de la PropiedadUrbana), afirma que corresponde al legislador bsico estatal la

institucionalizacin de lo que sea una Administracin pblica


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jur dico, o sea, cules son las realidades sociales que el Derechoinstituye como Administraciones pblicas?

Paradjicamente, la bsqueda de un criterio identificador de la

Administracin pblica conduce a un puro descriptivismo de lossujetos que el Derecho trata como tales Administraciones.

3 . Ca rac t er i z ac in cons t i t u c i ona l y j u r d i ca de l a Ad m in i st r acin :

" l o qu e d i cen l a Const i t u c in y l as Leyes" .

Qu es lo que dice el Derecho que es la Administracin? En primerlugar, debemos acudir , como es lgico, a la Constitucin y,posteriormente, al resto del ordenamiento jurdico.

En la C o n st i t u c i nla Administracin es i) un sujeto que ii) actamediante una iii ) organizacin que cuenta iv) con unos medios.

i) La Administracin es un sujeto ... i) dirigido por elGobierno (el art. 97 CE dispone: El Gobierno dir ige ... laAdministracin civil y militar ..."); ii) servidor de losintereses generales (el art. 103.1 CE dispone: "LaAdministracin Pblica sirve con objetividad los interesesgenerales ..."); iii) sometido al Derecho (art. 103.1 CE:

"La Administracin Pblica ... con sometimiento pleno a laLey y al Derecho"); y iv) controlado por los Tribunales(art. 106.1 CE: "Los Tr ibunales controlan la potestadreglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa,as como el sometimiento de sta a los fines que lajustifican").

ii) La Administracin es un sujeto que acta ... de acuerdocon los principios -reseados en el artculo 103.1 CE- de: i)

eficacia; ii ) jerarqua; ii i) descentralizacin; iv)desconcentracin; y v) coordinacin.

iii) La Administracin es un sujeto integrado ... por rganoscreados, regidos y coordinados de acuerdo con la Ley (art.103.2 CE).

iv) La Administracin es un sujeto al que sirve ...unpersonal funcionario seleccionado de acuerdo con losprincipios de mrito y capacidad y que ejerce sus


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funciones bajo un rgimen estricto de incompatibilidadesy de garantas para la imparcialidad (art. 103.3 CE).

Adems, la Constitucin menciona expresamente a las siguientes

Administraciones:

1) Administracin General del Estado (artculos 97, 103.2,154, ...);

2) Administracin de las Comunidades Autnomas(artculos 153.c);

3) Administracin Local: municipios (art. 140); provincia(art. 141) e islas (art. 141.4).

Otra fuente de informacin valiosa sobre la Administracin es laLey 30/ 1992, de 26 de noviembre, de Rgimen J urdico de lasAdministraciones pblicas y del Procedimiento AdministrativoComn (LRJPAC). Esta norma es la que establece el rgimen jurdicocomn a todas las Administraciones pblicas. Por lo tanto, es unanorma esencial en nuestro empeo de obtener datos sobre qu esla Administracin pblica para el Derecho.

La LRJ PAC distingue entre las entidades que son Administraciones ylas que tienen la consideracin. Se puede decir que hay

Administraciones por naturaleza, las primeras y las que lo son poratribucin, las segunda.

i) Son Administraciones pblicas, segn dispone el artculo2.1 LRJPAC:

o La Administracin General del Estado;o Las Administraciones de las Comunidades

Autnomas;

o Las Entidades que integran la Administracin Local.ii) En cambio, tienen la consideracin de

Administraciones pblicas, segn dispone el artculo 2.2LRJPAC, las Entidades de Derecho pblico (conpersonalidad jurdica propia) i) vinculadas, o ii)dependientes a cualquiera de las Administracionespblicas.

Las primeras son las Administraciones terr itor iales, mientras quelas segundas son las entidades instrumentales de aquellas;


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precisamente su condicin de instrumentalidad es la que permiteser consideradas como Administraciones pblicas.

B. El "Derecho administrativo".

El Derecho administrativo es i) una rama del ordenamientojurdico, ii ) una discipl ina cientfica y iii) una asignatura del plande estudio de la licenciatura en Derecho. Como se puede observarfcilmente, el mismo trmino alude a realidades institucionalesmuy distintas; tal vez, aqu radica el origen de tanta confusin.Lgicamente, nos interesa el primer significado.

El Derecho Administrativo como rama del ordenamiento jurdicoha sido definido de muy distintas maneras; se cumple la ley dehierro que expusimos anteriormente; hay tantas definicionescomo autores. Vemos alguna. Una definicin descriptiva es la deautores como ZANOBINI para quien el Derecho administrativo es .

" aquella parte del Derecho pblico que tiene por objetola organizacin , los medios y las formas de laactividad de las Administraciones pblicas y lasconsiguientes relaciones entre aqullas y otros sujetos."

Otros autores formulan concepto sustantivos como GARCIA DEENTERRIA. Para este autor el Derecho administrativo es

" un Derecho de naturaleza estatutaria , en cuanto sedirige a la regulacin de las singulares especies de sujetosque se agrupan bajo el nombre de Administracionespblicas, sustrayendo a estos sujetos singulares delDerecho comn."

Sobre la base de lo dicho por unos y por otros, podemos afirmarque el Derecho Administrativo es un Derecho .... i) pblico ; ii)comn de las Administraciones pblicas; iii) estatutario osubjetivo; iv) garantizador ; y v) que tiene por contenido , laregulacin de:

o organizacin;o medios;o formas de actividad;o

relaciones entre la Administracin pblica y otrossujetos.


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II. Evolucin histrica del Estado y de la Administracin

pblica.

Para comprender qu es hoy la Administracin pblica es necesarioaveriguar el por qu y el cmo ha llegado a ser lo que es.

A. Introduccin.

1 . Pu n to d e par t i d a : ques lo q u e bu scam os en la Hi sto r ia? sob r e

qula in te r r ogam os?

** La Administracin pbl ica **.

Recordar el concepto :

Son Administraciones pblicas las realidades sociales y polticas(sujetos) que desarrol lando actividades administrativas -contoda la imprecisin propia de estos trminos- el Derecho insti-tuye como tales y las somete a un rgimen jurdico peculiar

(Derecho Administrativo).

2 . D esd e cun d o exis te ese su jet o?

i) OrigenDesde el nacimiento del Estado de Derecho comoconsecuencia de las Revoluciones (o procesos similares)alentados y dirigidos por la clase burguesa que sedesarrol laron en Europa desde fines del siglo XVIII y a lo largodel siglo XIX.

ii) Causas.Por qu? El nacimiento de la Administracin Pblica en esapoca es obra de la confluencia de varios factores:

a) Formales: Organizacin del Estado sobre la base deprincipios tales como los de Constitucin, soberana


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nacional, divisin de poderes, imperio de ley,reconocimiento de derechos subjetivos, ...

b) Sociales: el Estado adquiere tal grado de complejidad -

desde el punto de vista de las tareas a desarrollar-,correlativa a la complejidad social -fruto, a su vez, delcrecimiento econmico, demogrfico, tcnico, ...- quese precisa una organizacin especfica encargada de laejecucin de dichas tareas.

c) Polticos: la nueva clase dominante precisaba de uninstrumento poderoso y eficiente para llevar a cabo suprograma o proyecto de gobierno.

d) Ideolgicos: contractualismo rousseauniano: el Estadodebe limitarse a garantizar el correctodesenvolvimiento de la vida social conforme a su propialgica, por lo que -paradjicamente- deba estarpresente en la vida social, para lo que se precisaba unaorganizacin especfica y poderosa.

iii) Nacimiento de un sujeto nuevo con materiales antiguos.La Administracin Pblica tiene "fecha de nacimiento" pero es unsujeto histrico, lo que significa: 1) que tiene Historia y 2) quesurge de la Historia.

Surge del proceso histrico de concentracin y juridificacindel poder. Este proceso aporta los materiales antiguos del

nuevo edificio. Es ms, representa una fase en ese

proceso.

3 . Fases en e l p r oceso d e con cen t r acin y j u r i d i f i c acin d e l pod e rq u e c o n d u c e a l al um b r am i en t o d e l a A dm i n i st r a ci n .

fase 0: ao 476 cada del Imperio romano.fase 1: Alta Edad Media (s. VI-XII)fase 2: Baja Edad Media (s. XIII-XIV)fase 3: Edad Moderna (s. XV-XVIII ).fase 4: Constitucionalismo: Estado liberal.fase 5: Estado social.

nivel - 6? Crisis del Estado


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B. La formacin del Estado moderno: la Alta y Baja Edad Media.

1 . A l t a Ed ad M ed ia .

i) Plano formal.- La figura del Rey: smbolo del poder poltico.- Ttulo del poder: la J usticia.- Organizacin mnima.

ii) Plano sustantivo.Patrimonializacin - feudalizacin del poder; mnimacomplejidad social y estatal; el nico centro de poder real esel feudo o seoro de la tierra.

2 . Ba ja Ed ad M ed ia .

i) Plano formal.- El Rey, centro del poder y del Estado.- La soberana (en pugna con los seoros).- Organizacin en crecimiento.

ii) Plano sustantivo.Desde mediados del s. XI, importante crecimiento econmico(agricultura y comercio) y demogrfico; incidencia sobre lasestructuras de poder poltico: complejidad; Estado: aparatomilitar y financiero.

C. El Estado absoluto.

1 . Pl ano f o r m a l .

- El Rey como monarca absoluto.- La soberana regia: ttulo de poder irresistible pero:

o procura de un objetivo: "felicidad de los sbditos":"a mayor r iqueza de la sociedad, mayor riqueza del

Estado"; intervencionismo: "polica";


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o "respeto del Derecho", en particular, cuando laactividad del monarca roza con los derechossubjetivos de ndole patrimonial; cabe recurso contralos actos del poder: eficacia: ?.

- Organizacin potente:o confusin de funciones;o gobierno polisinodial; gobierno por agentes

introducido en Espaa por la monarqua de losBorbones;

o profesionalizacin.2 . Plan o su stan t i v o .

"Revolucin" econmica, social, poltica e ideolgica;consolidacin de la figura del Rey como fuente y titular detodos los poderes (tanto ad i n t r a como ad ex t r a ); el Estadodirige la evolucin social para crear r iqueza: despotismoilustrado.

D. El constitucionalismo.


i) El Estado se articula sobre la base de los siguientesprincipios:

- Soberana nacional;- Garanta de los derechos individuales: libertad, igualdad y

propiedad.

- Divisin y separacin de poderes:o plano funcional:

primaca de la Ley: principio de legalidad. dems funciones son meramente ejecutivas:

tanto la judicial como la ejecutiva-administrativa.

por lo tanto, la judicial no puedecontrolar la ejecutiva-administrativa, slo

cabe el auto-control.


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o plano organizativo: independencia poderes peroprimaca del legislativo. Por lo tanto, independenciadel judicial respecto del ejecutivo.

-Uniformidad terr itorial del Derecho y de la organizacinestatal

ii) El Derecho fuente y expresin de la racionalidad a la quedebe obedecer el funcionamiento de todos los poderes. LaConstitucin es la mxima expresin de dicha racionalidad.

iii) La Administracin -como organizacin - alcanza granimportancia cuantitativa y cualitativamente, en todo caso,con pretensin racionalizadora.

- crecimiento organizativo y funcional;- racionalizacin: modelo napolenico: burocratizacin,

jerarqua y separacin de la gestin, decisin o accin, dela deliberacin o consejo. La primera atribuida a rganosunipersonales, la segunda a colegiados;

- proyeccin y presencia uniforme en todo el terri torionacional.

2 . Plan o su stan t i v o .

La revoluciones alentadas y dirigidas por la burguesa con elobjetivo de consolidar en el mbito poltico lo que era unarealidad en el social y econmico: su dominio y as edificarun nuevo Estado ms acorde con sus necesidades. Lacomplejidad social demanda -para su gestin- una estructura

poltica igualmente compleja: racionalizacin para la eficacia.

E. Evolucin del Estado constitucional: el Estado social.


i) El Estado como artfice del progreso social y econmico conel objetivo de distribuir de manera ms igualitaria las rentasnacionales:

- direccin de la sociedad;


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- sustitucin y suplencia del mercado: prestacin deservicios;

- intervencin de todas las actividades sociales yeconmicas relevantes desde el punto de vista del

objetivo "social" del Estado.

La tradicional estructura formal del Estado no se correspondecon los nuevos y ms importantes cometidos estatales:desajuste que es causa de la crisis formal del Estado.

ii) El Derecho sigue siendo la fuente principal de la legitimidadracional-democrtica, pero aparece y adquiere crecientefuerza la legitimacin funcional.

Tambin se produce el desajuste entre el Derecho (regulador ,limitador, controlador, ... garante de los derechos) y lasnuevas tareas estatales: la importancia de los resultados.

iii) La Administracin adquiere unas dimensiones orgnicas yfuncionales desconocidas: "burocratizacin de la sociedad".

Quiebra del modelo burocrtico-napolenico. Nuevosfenmenos administrativos: descentralizacin funcional y la

util izacin instrumental del Derecho privado.

Contexto general: la Administracin como sujeto central delEstado.

2 . Plan o su stan t i v o .

Crecimiento econmico: generaba riquezas pero tambinimportantes carencias que afectaban a los sectores ms

desfavorecidos que constituan la inmensa mayora de laciudadana.

La necesidad de distribuir la riqueza: el Estado como hacedor de laigualdad; se consigue reducir o eliminar las tensiones que hacanpeligrar la estabilidad del sistema social: supervivencia del sistema.


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F. Situacin actual: la crisis y el nuevo papel del Estado.

1 . La m u l t i p l i ci d ad y p r o f u n d i d ad de l a cr i si s.

i) Crisis ideolgica : crisis de la idea de progreso : crisis de sulinealidad, bondad e inevitabilidad. El progreso puede ser muypeligroso. La distincin entre crecimiento-progresocuantitativo y el progreso cualitativo.

ii) Crisis econmica : crisis del modelo de desarrolloeconmico, fundamentalmente, en dos mbitos: 1) plano delos recursos naturales: agotamiento; residuos; amenazamedio ambiente Y 2) plano trabajo: paro crnico.

iii) Crisis social : insolidaridad; multiplicidad de las facetassociales de los individuos, e incluso, contradiccin entreellas; nuevos intereses sociales; ... ruptura de lahomogeneidad social alrededor de clases.

iv) Crisis del Estado : crisis en la confianza de los ciudadanosrespecto del Estado; crisis financiera; crisis en la gestinpblica; crisis de la neutralidad; ... Es ms, en el Estado se

proyecta -incrementando la intensidad de su crisis- las otrasfacetas de la crisis. Es tal el peso que el Estado ha adquiridobajo el Estado social (consecuencia de su funcin dedireccin social) que las distintas facetas de la crisisconfluyen sobre l, reduplicando su situacin crtica. Elresultado es su incompetencia para desarrol lar las funcionespblicas de realizacin del inters general. Su impotencia laconduce -lo que es buena prueba de su misma magnitud- areclamar -porque cada vez le resulta ms necesaria- la

colaboracin de los ciudadanos y de sus organizaciones.

2 . El p ape l d e l Estad o y su d esa jus te con las est r u c tu r as y fu n c ion es

t r a d i c i o na l es: c hoqu e en t r e l a i n e r c i a est r u c t u r a l y f un c i o na l y l a

v e l o ci d ad de l c am b i o soc i al .

El "nuevo" Estado (tensionado con el "antiguo") se caracteriza:

-Nuevas funciones: organizacin, planificacin,coordinacin, moderacin, incentivacin e


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intermediacin en las actividades pblicas y privadas;funciones que expresan la bsqueda de la colaboracinsocial. El nuevo papel del Estado en la economa: latradicional funcin de ordenacin-intervencin de la

actividad econmica ha cambiado en lo que se refiere alcmo se desarrolla (Derecho del caso concreto y lacolaboracin de los regulados) y a los intereses a los quesirve (el mercado: la correccin y compensacin de losfallos del mercado).

- Nuevas estructuras organizativas: "independencia","neutralidad", descentralizacin tecnocrtica, ...

- Multiplicacin de los intereses a los que el Estado debeservir: contradictorios, pugna y composicin; la necesidadde la negociacin y el acuerdo con los sujetos-organizaciones afectados. Dif icul tad de precisar qu es elinters general y cules son sus exigencias en cada casoconcreto.

- Enriquecimiento de las tcnicas: ruptura del monopoliodel acto administrativo unilateral; los convenios; laactividad material; la actividad informal; la utilizacin de

tcnicas privadas; ...

- La quiebra de la programacin legal: mayores mrgenesde accin para hacer frente al dinamismo del sector de laactividad social objeto de ordenacin.

- Articulacin de mecanismos de gestin discrecional pero"neutralizada" y tecnocrtica.

- Quiebra del control judicial; nuevos mecanismos decontrol; el control difuso; el control social.- Quiebra de la relacin unidireccional de la Administracin

con los ciudadanos; enr iquecimiento de las posicionesjur dicas de los ciudadanos en su relacin con laAdministracin.

- La necesidad de la cooperacin ciudadana para que laregulacin alcance niveles ptimos de eficacia.


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- La descentralizacin territorial.

Al edif icio de la Administracin, el propio de una Administracin

de intervencin, se le han aadido dos nuevas plantas: la primera,dedicada a la prestacin de servicios y la segunda, a laprogramacin consensuada de las actividades pblicas y privadas(en orden a la satisfaccin de lo que sea en cada momento y sectorel inters general). Sin embargo, el edificio resultante esmonstruoso y disfuncional, lo que amenaza ruina.

3 . Los n u evos r e t os: soc i ed ad d e l a i n f o r m acin y g l oba l i z acin .

i)

Sociedad de la informacin: Sociedad red - Sociedad Internet;el impacto de las nuevas tecnologas en todos los mbitos dela vida y, en particular, en la relacin del Estado con losciudadanos; la nueva Administracin en y para la red.

ii) Globalizacin: manifestacin ms sobresaliente de la sociedadde la informacin; la sociedad de la informacin comosociedad global. la crisis del Estado nacional? la crisis delEstado? quin gobierna lo global?

iii) Efectos sobre el Estado y sobre la Administracin. El Estadonacional y la Administracin nacional como rganizacin degobierno de lo cotidiano pero incapaz de dirigir el rumbosocial.


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TEMA 2

LAS BASES CONSTITUCIONALES DEL DERECHO

ADMINISTRATIVO

Objetivo:Definir el cmo se inserta el estatuto constitucional de laAdministracin pblica en el Estado constituido por la Constitucinespaola de 1978.

A. Punto de partida: "Concepto" positivo de Administracin pblicaen la Constitucin: concepto jurdico-constitucional.

La Administracin pblica es considerada por la Constitucin desdedos puntos de vista: el primero, institucional y, el segundo,estructural.

1. Punto de vista institucional:

La Administracin es-r e c o r d a r - :

.... un sujeto ...

- dirigido por el Gobierno (art. 97 CE);- servidor de los intereses generales (art. 103.1 CE);- sometido al Derecho (art. 103.1 CE); y- controlado por los Tribunales (art. 106.1 CE)

... que acta ...

de acuerdo con los principios -reseados en el artculo103.1 CE- de:

- eficacia;- jerarqua;- descentralizacin;- desconcentracin; y


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- coordinacin.... integrado ...

por rganos creados, regidos y coordinados de acuerdo conla Ley (art. 103.2 CE).

... y al que sirve ...

un personal funcionario seleccionado de acuerdo con losprincipios de mrito y capacidad y que ejerce sus funcionesbajo un rgimen estricto de incompatibi lidades y degarantas para la imparcialidad (art. 103.3 CE).

2. Punto de vista estructural:

La Administracin se inserta en el entramado de poderes en que sedivide-organiza el Estado (al menos tres -segn la clsicatriparticin-):

- La Administracin forma parte del Poder Ejecutivo ,dirigido por el Gobierno.

- La Administracin est controlada por el Poder Judicial .- La Administracin acta -pero tambin se organiza y es

servida por un personal (art. 103 CE)- de acuerdo a la Leyy al Derecho, por lo tanto, a las normas emanadas delPoder Legislativo .

Cules son las consecuencias jurdico-constitucionales que sederivan de la pe r t e nenc i a de la Administracin al Estado?

- Consecuencias para el Estado: Que se dota de un complejoorganizativo encargado de la ejecucin de las tareas delEstado-poder.

- Consecuencias para la Administracin: Que se con t ag i acon las caractersticas del Estado ya que debe adaptarse alas exigencias derivadas del cumplimiento de las tareasdel Estado.


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Por lo tanto, el cmo sea ese Estado no es circunstancial para laAdministracin. En otros trminos, no es la misma Administracinla del Estado liberal que la del social. El Estado constitucionalizado -luego constituido- define la Administracin de la que se sirve.

Debemos, 1) definir cul es el Estado constitucionalizado y 2)cules son las exigencias que de dicho Estado y de suscaractersticas se derivan para el estatuto constitucional de laAdministracin.

B. Caracterizacin general del Estado. Los valores superiores.

art. 1.1 CE:

"Espaa se constituye en un Estado social y democrtico deDerecho , que propugna como valores superiores de suordenamiento jurdico la libertad, la justicia, la igualdad y elpluralismo poltico."

Palabras-clave: Espaa, Estado, Ordenamiento jurdico, Constituciny valores superiores.


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1. ESPAA se constituye

2. ESTADO que cuenta otiene

3. ORDENAMIENTOJURIDICO que tiene

4. VALORESSUPERIORES

1 Esp aa.

Nacin espaola, patria comn e indivisible de todos los espaoles(art. 2 CE) es la comunidad poltica que sostiene el ordenconstitucional. El pueblo espaol que integra la Nacin espaola esel titular de la soberana; precisamente llamada soberana nacional(art. 1.2 CE).

En ejercicio de la soberana, la Nacin espaola (Espaa) seconstituye en Estado social y democrtico de Derecho (art. 1.1 CE),que cuenta con un ordenamiento jurdico que sirve a unos valoressuperiores, los cuales, el Estado propugna, o sea, defiende oampara. Est operacin de transmutacin se lleva a cabo mediante laConstitucin. Tambin, desde este punto de vista puede decirse queEspaa se constituye , o sea, establece una Constitucin(Prembulo CE): opera como poder constituyente.

Por lo tanto, el Estado espaol es la transmutacin de la Nacinespaola, de Espaa, como consecuencia del ejercicio de la

soberana a travs o mediante el proceso constituyente. Esto


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signif ica que la Constitucin supone el acta de nacimiento de unnuevo Estado y de un nuevo ordenamiento jur dico.

1. ESPAA

2. ESTADO

3. ORDENAMIENTOJURIDICO

4. VALORESSUPERIORES

identidad

relacin de

instrumentalidad

Constitucin:

-norma superior del ordenamiento jurdico: superioridadmaterial y formal;

- sistema de normas:o pluralidad de normas;o normas diversas: precisin y eficacia;o conjunto ordenado y coherente.

C o n s t .

Normasuperior

sup.

material

sup.formal

Sis temade

normas

pluralidad

diversidad

precisin

eficacia

orden


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Desde el punto de vista de su diversidad, las normasconstitucionales pueden clasificarse -entre otras clasificaciones-

en: normas generales y fundamentales, organizativas y sustantivas.

Dentro de las primeras, merecen destacarse, en este momento, lasrelativas al Estado, tanto en su vertiente de poder, como en la deordenamiento jurdico.

2 . Estad o y sus car act er st i cas.

Espaa asume la condicin de Estado ("Estado espaol": art. 1.3CE); Estado que rene unas caractersticas que la misma Nacin, entanto que poder constituido, establece:

- Estado social y democrtico de Derecho;- Estado que tiene un ordenamiento jurdico ("su

ordenamiento jurdico": art. 1.1 CE) que sirve a losvalores superiores de libertad, igualdad, justicia ypluralismo poltico;

- El Estado propugna, o sea, defiende y ampara esos valores;- Su forma poltica es la Monarqua parlamentaria;- Se organiza terr itor ialmente en nacionalidades y regiones

(adems de provincias y municipios, aunque, en estoscasos, bajo la forma de Administraciones), titulares delderecho a la autonoma;

- Por ltimo, Estado que puede ceder competenciassoberanas en favor de organizaciones internacionales(art. 93 CE).

3 . O rd enam ien t o j u rd i co .

Ordenamiento jurdico: construccin piramidal de inspiracinkelseniana.


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Sistema de normas jurdicas ordenadas de acuerdo con el principiode superioridad - inferioridad (aunque tambin -excepcionalmente-segn el de competencia):

-pluralidad de normas y de productores de normas;

- existencia de una norma suprema (que no admite otrasuperior y a la que todas las dems le deben sujecin);

- las normas superiores determinan el procedimiento ycontenido de las inferiores;

- las normas inferiores ejecutan la norma superiorinmediata y todas ellas, la suprema;

- el escaln inferior lo constituyen las normas-actos(sentencias y actos administrativos) que aplican a un casoconcreto (individualizan) el mandato normativo superior.

Por lo tanto, la actividad (normativa y no normativa) de laAdministracin se integra, forma parte del ordenamientojur dico, de tal modo que su actividad normativa (reglamentos)est subordinada a las normas superiores, tanto como su

actividad no normativa (actos administrativos) lo est a lanormativa (propia o reglamentaria o ajena o legal).

4 . Or d enam ien to ju r d ico y su s va lo r es su p er io r es.

El Estado espaol cuenta con un ordenamiento jurdico que sirve alos valores superiores de libertad, igualdad, justicia y pluralismopoltico. El Estado espaol es el supremo garante de dicho servicio.

Desde este punto de vista, es un "Estado de valores".

i) Los valores del ordenamiento jurdico.Los valores del ordenamiento son los de libertad, igualdad,justicia y pluralismo poltico:

- son pr incipios o elementos nucleares sobre los que sepretenden hacer descasar todo el ord. jco. porque

expresan la quitaesencia de lo que la Nacin quiere quesea el Estado y su ordenamiento jurdico;


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- jur idificados y, por lo tanto, jur dicos;- racionales porque: son expresin de una voluntad

racional (la de la Nacin) y pretenden un objetivoracional: que la vida de la Nacin se rija por unosprincipios que se consideran esenciales para su correcta yordenada existencia;

- ideolgicos: expresan una manera de concebir el Estado yel ordenamiento jurdico.

ii) La actividad valorativa del Estado.El Estado es el supremo garante de la realizacin de losvalores ya que los propugna, o sea, los ampara y defiende.

5. La in ter accin d ia lct ica en t r e Estad o-p od er y Estad o-

o r d enam ien to : la co r r esp on d enc ia en t r e las ca rac te rst i cas d e l

Est ado y l os va l o r es sup e r i o r es. El o r d en im pu est o p o r e l

f u n d am en t o com n d e l ar tcu lo 10 .1 CE.

La interaccin se produce de tres maneras:

- Ordenamiento y Estado sirven a los mismos valores: elpr imero los realiza y el segundo los acta.

- Los valores del ordenamiento y las caractersticas delEstado se corresponden -de ah que el Estado puedadesarrollar su actividad valorativa-: pluralismo poltico-

Estado democrtico; igualdad-Estado social; libertad-Estado de Derecho. Mientras que el valor justicia se puedepredicar -dada su neutralidad- de todo el Estado.

- Ordenamiento y Estado en sus respectivas dimensionesvalorativas, confluyen en un supra-valor (o valor devalores) definido en el art. 10.1 CE: la dignidad de lapersona.


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B. Estado democrtico y Administracin pblica.

1 . Estad o d em ocr t i co .

La clusula de Estado democrtico est asociada al principioconstitucional, segn el cual, el pueblo espaol es el titular de laSoberana nacional, del que emanan todos los poderes del Estado(art. 1.2 CE). Esta titularidad tiene proyecciones en tresdimensiones:

- Dimensin individual: Derecho a participar en los asuntospblicos, directamente o por medio de representantes,libremente elegidos en elecciones peridicas por sufragiouniversal (art. 23.1 CE).

- Dimensin colectiva: Sufragio activo y pasivo enelecciones democrticas con concurrencia de opcionespol tica [pluralismo poltico (art. 1.1 CE], lo que conducea los partidos polticos en tanto que son su expresin (art.6 CE).

- Dimensin estructural: el Estado se organiza de acuerdocon este principio, tanto en su momento constituyentecomo en el constituido. En el primero, porque del puebloespaol emanan todos los poderes. En el segundo, porqueel rgano constitucional que lo representa, ocupa unaposicin de supremaca respecto de los dems poderes.

o Las Cortes Generales representan al pueblo espaol(art. 66.1 CE). Sus miembros (diputados y senadores)

son elegidos por sufragio universal, libre, igual,directo y secreto (art. 68.1 y 69.2 CE). Ejercen lapotestad legislativa y controlan la accin delGobierno (art. 66.1 CE).

o Los otros dos poderes (Ejecutivo y J udicial) quedan"sometidos" a las Leyes:

Ejecutivo: el Gobierno ejerce la funcinejecutiva "de acuerdo con la Constitucin y lasLeyes (art. 97 CE). La Administracin acta


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"con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho"(art. 103.1 CE).

J udicial: los Jueces y Magistrados integrantesdel poder judicial estn "sometidos nicamente

al imperio de la Ley" (art. 117.1 CE).

ESTADODEMOCRATICO

Pueblo espaol

titular

Soberana

nac ional

dimens in

individual

dcho. aparticipar

asuntos

pcos.

dimens in

estructural

constituyente

emanacin

poderes

Estado

constitucin-

org. Estado

espaol

constituido

org. Estado

supremaca rg.

representa

Cortes

Generales

representan

pueblo

espaol

legislan

Ejecutivo

Gobierno

func.

directiva

func.

ejecutiva

de acuerdo

Const. y

leyes

Adm.

sometim.

pleno Ley

Judicial

sometim.

exclusivo

Ley

dimens in

c o le c t iv a

pluralismo

poltico

partidos

polticos

sufragio

Merece destacarse que el sometimiento a la Ley es distinto segn elpodere de que se trate como la Constitucin se encarga de ponerde manifiesto; la Constitucin nos da argumentos para asafirmarlo. En el caso del Gobierno, la CE establece que la funcinejecutiva o de gobierno se ejerce de acuerdo con las Constituciny las Leyes. En cambio, la Administracin acta con sometimientopleno a la Ley y al Derecho (art. 103.1 CE). Por ltimo, el Poder

J udicial est sometido nicamente al imperio de la Ley (art.


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117.1 CE). Estos trminos vienen a expresar que la Ley es el marcode la funcin ejecutiva, o sea, que propiamente, no ejecuta la Ley.En cambio, si son poderes ejecutivos propiamente dichos tanto elpoder administrativo como el judicial; estos poderes s ejecutan

los dictados de la Ley. Ahora bien, mientras que el poderadministrativo est sometido de manera plena a la Ley, el poderjudicial lo est nicamente. En otros trminos, en el primer caso sedestaca la plenitud, mientras que en el segundo caso laexclusividad. Esto significa, por un lado, que el sometimiento delpoder administrativo a la Ley no es exclusivo y, por otro lado, queel sometimiento del poder judicial no es pleno. Esta afirmacin serelaciona, por un lado, con la direccin de la Administracin por elGobierno y, por otro lado, con la independencia judicial. LaAdministracin est dir igida por el Gobierno, luego no puede estarsometida nicamente al imperio de la Ley; no es una sumisinexclusiva. El poder judicial es independiente por lo tanto, lasumisin a la Ley es exclusiva, como fundamento y garanta dedicha independencia, pero no es exclusiva porque los juecestambin estn sometidos a la Constitucin e incluso a los principiosdel ordenamiento jurdico.

Por lo tanto, la vinculacin al pueblo espaol y, en todo caso, el

sometimiento a la Ley, es el canon de la legitimidad democrtica delos poderes constituidos.

2. Con secuen c ias qu e t ien e la c lu su la d e Estad o d em ocr t i co p ar a

l a Ad m in i st r acin pb l i c a.

i) Consecuencias en el mbito de la insercin de laAdministracin en los poderes del Estado y sus relacionesrecprocas.

a) La legitimidad democrtica del Ejecutivo esconsecuencia de la vinculacin del Gobierno alParlamento:

eleccin del Presidente (art. 99 CE); responsabilidad solidaria del Gobierno en su

gestin poltica (art. 108 CE);


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control parlamentario (artculos 109, 110 y111 CE);

principio de la confianza parlamentaria delPresidente (art. 112 CE) y del Gobierno

(artculos 113 y 114 CE).

b) As legitimado de manera democrtica, al Gobiernole corresponde la direccin de la poltica (interior yexterior) y de la Administracin (civil y mi litar) (art.97 CE). Por lo tanto, la direccin es el cauce de lalegitimacin democrtica de la Administracin.

c) El Ejecutivo se divide, en consecuencia, en Gobiernoy Administracin:

Gobierno dir ige y, por lo tanto, asume lasconsecuencias polticas (responsabil idadpoltica) de la actividad de la Administracin,as como, es objeto de control por elParlamento por esa misma actividad.

La Administracin es un instrumento en manosde los rganos polticos o de gobierno

encargado de la realizacin prctica del intersgeneral. Reviste la naturaleza de unaorganizacin finalista: su objeto (realizacin -servicial, objetiva y plenamente sometida alDerecho- del inters general) determina porcompleto su organizacin y funcionamiento.Por lo tanto, la Administracin:

se inserta en el entramado de poderessegn el principio democrtico;

pero se organiza internamente segn elautocrtico.ii) Consecuencias en el mbito de la organizacin interna de

la Administracin.

- La subordinacin de la Administracin al Gobierno -parael cumplimiento de su misin constitucin servicialrespecto de los intereses generales- supone en el mbitointerno:


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unidad-dependencia-jerarqua.

- La direccin se convierte -en el interior de laAdministracin- en lnea de mando: desde el Gobierno

hasta el ltimo servicio. Se garantiza la coherencia de laactuacin administrativa en s y en relacin con lasdirectrices del Gobierno.

- Modulacin de la jerarqua:o descentralizacin territorial y funcional;o concepcin instrumental de la organizacin y su

configuracin y funcionamiento.

C. Estado de Derecho y Administracin pblica.

1 .Estad o d e Derecho .

- significado primario: "Estado sometido al Derecho";- qu Estado? qu Derecho?: la historicidad del Estado de

Derecho. Nos encontramos ante una forma de Estadocaracterizada como rplica al Estado absolutista. Mientrasque el Estado liberal es el Estado del Derecho, por lotanto, de la razn, el Estado absolutista era el Estado delno Derecho porque est basado en la voluntad absolutadel soberano, por lo tanto, era un Estado ir racional. Esteera la argumentacin utilizada por los liberales. Sinembargo, tena ms un finalidad poltica ms quedescriptiva de la realidad de las cosas.

o Orgenes: Estado polica vs. Estado de Derecho: Estado liberal o uniclase (GIANNINI): Estado

burgus organizado segn el principio dedivisin de poderes;

Derecho: extraccin parlamentaria; Estado y Derecho al servicio de la igualdad, la

libertad y la propiedad.

o s. XX.: Estado liberal de Derecho vs. Estado social:


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Estado plur iclase; desequilibrio en favor delEjecutivo;

Multiplicacin productores normativos. Estado y Derecho al servicio de otros valores:

igualdad.

- El significado constitucional de la clusula de Estado deDerecho

o El contexto institucional: "Estado social ydemocrtico de Derecho" (art. 1.1).

o "Los ciudadanos y los poderes pblicos estn sujetosa la Constitucin y al resto del ordenamientojur dico" (art. 9.1 CE).

Qu significa y qu consecuencias tiene la sujecin del Ejecutivo alordenamiento jurdico?

2 . Con secu enc ias qu e t i en e la c lu su la d e Estad o d e Derecho p ara l a

Ad m i n i s t r a ci n pb l i c a.

Consecuencias:

- principio de legalidad del poder ejecutivo;- control judicial;- principio de la integridad patrimonial.

i) El principio de legalidad del poder ejecutivo (art. 9.3 CE).El pr incipio de legalidad se traduce en la sujecin delEjecutivo a la Ley. Esta elemental idea desemboca en i) losproblemas de la sujecin, sincularmente, el grado y ii) que

la sujecin lo es a la Ley.

a) La su jec inpuede ser entendida como- vinculacin total positiva;- vinculacin negativa.

Ahora bien, lo que nos interesa dilucidar el cul es elgrado de sujecin establecido en la CE. A tal fin,tendremos que tener en cuenta los siguientes datosnormativos:


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- art. 97 CE: El Gobierno ejerce la funcin ejecutiva yla potestad reglamentaria "de acuerdo con laConstitucin y las Leyes."

- art. 103.1 CE: La Administracin pblica sirve a losintereses generales y acta "con sometimiento plenoa la ley y al Derecho."

c) La Leya las que el Ejecutivo y, en particular, laAdministracin, estn sometidos obedece a las siguientescaractersticas:

- Primaca de la Ley. Aqu se distingue entre i) lafuerza material y ii) la fuerza formal de la Ley.

- Reserva de Ley. El problema que queda por resolverse refiere a la determinacin de los mbitosmateriales exentos de la accin del Ejecutivo.

ii) El control judicial.

El control judicial tiene en la CE dos vertientes, una pr imeraque podemos denominar organizativa y otra segundasubjetiva

a) El art. 106.1 CE: Los Tribunales controlan la potestadreglamentaria y la legalidad de la actuacinadministrativa, as como el sometimiento de sta a losfines que la justifican.

- Tribunales;- control;- potestad reglamentaria y actuacin administrativa

- legalidad y control final stico.

b) El art. 24.1 CE: Todas las personas tienen derecho aobtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en elejercicio de sus derechos e intereses legtimos, sin que,en ningn caso, pueda producirse indefensin.

iii ) Integridad patrimonial.

La integridad del patrimonio de los ciudadanos estgarantizado por dos vas: una primera que es una garanta


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frente a los daos causados por la Administracin comoconsecuencia (no querida) de su actividad y otra segunda quelo es respecto de la accin de la Administracin dir igida a laprivacin singular de los bienes de un particular.

a) El art. 106.2 CE dispone: Los particulares, en lostrminos establecidos por la ley, tendrn derecho a serindemnizados por toda lesin que sufran en cualquierade sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerzamayor, siempre que la lesin sea consecuencia delfuncionamiento de los servicios pblicos.

b) El art. 33.3 CE dispone: Nadie podr ser privado de susbienes y derechos sino por causa justif icada de util idadpblica o inters social, mediante la correspondienteindemnizacin y de conformidad con lo dispuesto porlas leyes.

- garanta de la causa;- garanta del procedimiento legal;- garanta indemnizator ia.

D. Estado social y Administracin pblica.

1. Estad o soc ia l .

i) La radical i n d e t e rm i na c i ndel contenido jur dico de laclusula del Estado social.

a) principio poltico o principio jur dico?

b) principio infra o supraordenado al de Estado deDerecho?

c) La bsqueda del equilibrio-sntesis entre juridicidad-politicidad / Estado de Derecho - Estado social.

ii) La Con st i t u c in esp aol a. El artculo 1.1 CE dispone, comoya nos consta, que Espaa se constituye en un Estado socialy democrtico de Derecho. El Estado constitucional es, al

mismo tiempo y sin contradiccin, un Estado social,adems de democrtico y de Derecho. No es posible que


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las caractersticas del Estado sean contradictorias entre sporque son las caractersticas del mismo Estado.

2 . Con secu enc i as pa r a l a Adm in i st r acin p b l i c a: l a Ad m in i st r acin

d e l Estad o soc ia l .

La Constitucin seala a la Administracin del Estado social i) elobjetivo que ha de perseguir; ii ) los medios polticos que ha deutilizar; y iii) pero sin perder de vista que tanto los objetivos comolas polticas no son absolutos y atemporales sino que debernrealizarse en la medida y en las condiciones en que sea posible.

Estado

actividad

promover remover facilitar

fines

qu

libertad igualdad partic ipacin

para qu

reales efectivas plenas

cmo

poltica

social yeconm

proteccin

familia

hijos

trabajadores

juventud

tercera edad

consumidor

minusvalido

bienes

cultura

salud

ciencia einvestigacin

patrimoniohistrico

vivienda

utilizacinracionalrecursos

naturales

bienesprogreso distribucin proteccin

seguridad social

i) Los fines de la Admnistracin: el artculo 9.2 CE y eldeber constitucional de hacer realidad la libertad, laigualdad y la participacin. Estos fines debern serpromovidos, removidos sus obstculos y facilitados.

ii) Los instrumentos de la Administracin: el artculo 53.3CE y los principios rectores de la poltica social y

econmica. Esta pol tica se indentifica con relacin a i)ciertos colectivos singulares a los que debe servir , ii )


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ciertos bienes que debe ser alcanzados y i ii ) laintegracin de todas las polticas al servicio de unosobjetivos-sntesis de los valores constitucionales.

iii)

Los condicionamientos jurdico y econmico querelativizan la actividad administrativa.

E. Estado autonmico y Administracin pblica.

1 . Est ad o au t o n m i co : concep t o .

Estado organizado de conformidad con tres principios -segnresulta art. 2 CE-:

- unidad;- autonoma;- solidaridad.

Relacin entre los pr incipios: construccin piramidal (no existeigualdad entre los principios): la unidad es la fuente de los otrosdos

Unidad

Autonoma Solidaridad

2 . Pr i n c ip i o d e un i d ad .

i) La f u e n t e del principio de unidad est en el art. 1.2 CE. Esteartculo expresa las tres dimensiones de la unidad quesirven, a su vez, de fuente del indicado principio.

a) la unidad de la soberana:


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Soberana nacional reside en el pueblo espaol, del queemanan los poderes del Estado.

b) la unidad del titular de la soberana:Unidad del titular de la soberana: unidad de la Nacinespaola

c) la unidad del acto constituyente del Estado espaol, deEspaa: unidad-exclusividad de la Constitucinespaola.

ii) La ms importante p l a sm aci n no r m a t i v ade la unidad esla propia Constitucin. La Constitucin como expresin dela Unidad de la soberana, del titular de la soberana y delacto constituyente del Estado

Unidad

valoresy p p i o s .superior

derechos

fund.

prohib. obst.

libre circul. y

establ. personas

prohib.

obst. libre

circul.

o rg . yfunc.

Estado

inst./ord.

grales.

org. del

Estado

aspect

esenc mat.

relev.

preval y

suplet

La plasmacin normativa de la unidad en la Constitucintiene varias dimensiones:

a) Dimensin axiolgica: su plasmacin en las normas yprincipios fundamentales del Estado.


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b) Dimensin subjetiva fundamental: derechosfundamentales.

c) Dimensin institucional: su plasmacin en laorganizacin y funcionamiento del Estadoconstituido.

iii) El inters general como cri terio de organizacin yfuncionamiento del sistema constitucional. La supremacadel inters general de Espaa.

3 . Pr in c ip io d e au to n om a.

i) La autonoma puede ser definida como una cualidad delpoder que ostenta ciertas entidades pblicas; es unacualidad del poder de dichas entidades que supone quedicho poder:

a)Tiene efectos jur dicos:o limitados no soberana;

b) El contenido del poder o los poderes son:o la autonormacin Ordenamiento jurdico.o El i n d i r i z zo p o lt i co Autonoma poltica

c) Es una cualidad garantizada por el Derecho.La Constitucin nos ofrece algunos datos decisivos paradefinir adecuadamente la autonoma. A tal fin, sonesenciales los artculos 2 y 137 CE.

El artculo 2 CE dispone:

La Constitucin se fundamenta en la indisoluble unidad

de la Nacin espaola, patria comn e indivisible detodos los espaoles, y reconoce y garantiza el derecho ala autonoma de las nacionalidades y regiones que laintegran y la solidaridad entre todas ellas.

Soberana nacional reside en el pueblo espaol

Unidad de la Nacin espaola

Nacin integrada por nacionalidades y regiones


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Nacionalidades y regiones que gozan de autonoma

El artculo 137 CE dispone:

El Estado se organiza territorialmente en municipios,en provincias y en las Comunidades Autnomas que seconstituyan. Todas estas entidades gozan de autonomapara la gestin de sus respectivos intereses.

El Estado se organiza territorialmente en municipios, enprovincias y en las Comunidades Autnomas

Municipios, provincias y Comunidades Autnomas son

organizaciones territoriales del Estado.

ii) La autonoma es, como hemos dicho, una cualidad deentidades / ordenamientos limitados (vertiente ad intra).

a)colectividades y organizaciones parciales.


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Soberana

Nacin

espaola

Unidad

Autonoma

(diversidad)

colectividades

parciales

nacionalidades

provincias

municipios

organizaciones

parciales

potestades

pcas.

superiores

competencias

sustantivas

b) mbito acotado o delimitado por la CE y, en su caso, porla legislacin infraconstitucional.

Diferencias entre autonoma de las ComunidadesAutnomas (CCAA) y de las Administraciones Locales(AALL).- grado de delimitacin

- naturaleza del mbito entregado a las CCAA y a lasAALLEn consecuencia, la autonoma de las CCAA es unaautonoma poltica, mientras que la de las AALL es unaautonoma administrativa (que no puede serconfundida, sin embargo, con la que se produce en elseno del Poder ejecutivo; las denominadasAdministraciones autnomas)

iii) Autonoma como principio de la organizacin terr itorialdel Estado (vertiente ad extra): el conflicto entre el Estado


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de las autonomas y el Estado federal. Este debate haquedado reducido al plano terico. En el mbito de lo realse ha aceptado que el Estado de las autonomas no esformalmente un Estado federal pero si lo es en el plano

material de las tcnicas que utiliza e incluso en el grado dela descentralizacin territorial del poder que se reconoce.

iv) Autonoma como institucin garantizada por elOrdenamiento jur dico. La autonoma es una institucingarantizada jur dicamente tanto en su dimensin deautonoma poltica de las CCAA como la que disfruta lasAdministraciones locales. Adems, entre los medios detutela merece destacarse la tutela por parte del TribunalConstitucional a travs de los diversos mecanismosprevistos en su Ley Organca y, singularmente, en el casode la Autonoma local, mediante los denominadosconfl ictos en defensa de la autonoma local (art. 75 bis yss).

3 . Pr i n c i p i o d e so l i d a r i d ad .

El artculo 138.1 CE dispone que el Estado garantiza la realizacin

efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artculo 2 dela Constitucin, velando por el establecimiento de un equilibrioeconmico, adecuado y justo entre las diversas partes del terr itor ioespaol y atendiendo en particular a las circunstancias del hechoinsular As pues, el principio de solidaridad se traduce en elestablecimiento de un equilibrio entre las diversas partes delterri torio espaol, singularmente en el mbito econmico. Adems,este equilibrio deber ser adecuado y justo. La solidaridad conduceal equil ibrio econmico. Se puede establecer una conexin entre la

solidaridad y el progreso social y econmico, as como ladistribucin ms equitativa de la renta regional; objetivos al que serefiere el artculo 40.1 CE.

i) Lealtad.En sus relaciones, el Estado y las Comunidades Autnomasdeben ser leales. Ya no se trata slo de la lealtadautonmica sino tambin de la estatal (en sentidoestricto); por esta razn se habla de lealtad institucional.


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En el mbito jurdico, este principio ha sido consagradocomo principio de las relaciones entre las distintasAdministraciones pblicas. En este mbito, el artculo 4.1LRJAPyPAC dispone que Las Administraciones pblicas

actan y se relacionan de acuerdo con el principio delealtad institucional y, en consecuencia, debern: a)respetar el ejercicio legtimo por las otrasAdministraciones de sus compentencias; b) Ponderar, en elejercicio de las competencias propias, la totalidad de losintereses pblicos impl icados y, en concreto, aquelloscuya gestin est encomendada a las otrasAdministraciones; c) Facilitar a las otras Administracionesla informacin que precisen sobre la actividad quedesarrollen en el ejercicio de sus propias competencias;[y] d) Prestar, en el mbito propio, la cooperacin yasistencia activas que las otras Administraciones pudieranrecabar para el eficaz ejercicio de sus propiascompetencias

As pues, la lealtad institucional se traduce en respeto yconsideracion de las competencias e intereses ajenos, ascomo en colaboracin.

ii) Colaboracin.iii) Solidaridad (sentido estricto)

El artculo 158.2 CE dispone que con el fin de corregir losdesequilibrios econmicos interterritoriales y hacerefectivo el principio de solidaridad, se constituir unFondo de Compensacin con destino a gasto de inversin,cuyos recursos sern distribuidos por las Cortes Generales

entre las Comunidades Autnomas y provincias, en sucaso. Este Fondo est regulado, en el marco ms generalde la financiacin de las Comunidades Autnomas, en laLey Orgnica 8/ 1980, de 22 de septiembre, deFinanciacin de las Comunidades Autnomas (art. 16). Estefondo de compensacin interterritorial pretende hacerrealidad la solidarida predicada con carcter general en elartculo 2 CE. Se trata de una previsin de gastos a incluirnecesariamente en los Presupuestos Generales del Estado;estos gastos son gastos de inversin y se distribuirn entre


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las Comunidades segn los criterios enumerados en elcitado artculo 16.1 LOFCA.

F. Estado integrado en la Unin Europea y Administracin pblica.

Rem i si n a cua l q u i e r M anu a l de Der e ch o Ad m i n i s t r a t i v o o de

De r ec h o com un i t a r i o eu r o p e o .


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TEMA 3.

LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

I. Introduccin: la Administracin pblica y el Derecho.

La peculiar posicin de la Administracin respecto del

Derecho.

La posicin de la Administracin respecto del Derecho es muydiferente a la de los particulares. Mientras que la posicin jurdicageneral de los ciudadanos es la de la libertad, la de laAdministracin es, al contrario, la de la sujecin. En consecuencia,el Derecho es para los ciudadanos el marco de su actuacinautnoma (autonoma de la voluntad), mientra que para laAdministracin es canon de su actuacin (sujecin, vinculacin,sometimiento). Adems, no se puede olvidar que la Administracines un sujeto del Derecho en tanto que sujeto creado por el

Derecho. Situacin radicalmente distinta a la de los ciudadanos.Puede decirse que, en trminos jurdicos, la Administracin notiene una realidad preexistente y al margen del Derecho. Es unproducto del Derecho.

II. Las caractersticas del Derecho Administrativo y sus

fuentes.

A. Pluralismo y heterogeneidad de las fuentes. Los tipos de

normas.

Existe una estrecha relacin entre la complejidad del ordenamientojurdico y la de la organizacin estatal que le sirve de sostn. No sepuede olvidar lo que la Constitucin dispone en el artculo 1.1:Espaa se constituye en un Estado , que propugna como valoressuperiores de su ordenamiento jur dico Por lo tanto, el Estadoconstituido tiene un ordenamiento jurdico. Por esta razn, esteordenamiento ha de participar de las caractersticas del Estado

constituido; una de esas caractersticas es, precisamente, la deautonoma terr itor ial; autonoma que conduce a la existencia de


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una pluralidad de centros productores de normas. Aqu lacomplejidad del Estado se traduce en la complejidad delordenamento jurdico. Por esta razn se afirma que p l u r a l i smoo r gan i z at i v o c ond uce a l p l u r a l i sm o no r m a t i v o . Esta afirmacin se

basa, como hemos expuesto, en lo que podemos denominar comoel Plu r a l i sm o ad i n t r a de l a o r gan i z ac in est a t a l .Este pluralismotiene dos dimensiones: i) pluralismo funcional: divisin de poderes;y ii ) pluralismo terr itorial: el Estado de las autonomas y lapluralidad de centros de produccin normativa.

J unto a este pluralismo ad intra tenemos que incluir el quepodemos denominar como p l u r a l i sm o ad e x t r a . Este pluralismoresulta de la pertenencia de Espaa a la Unin Europea.

B. Complejidad y variabilidad de las normas; su principalconsecuencia: la progresiva importancia de los principios generalesdel Derecho y la doctrina jurisprudencial.

1 . La com p le j i dad y va r i ab i l i d ad d e l os t i p os y f o r m as d e act u acin

de l Est ado y , en p a r t i c u l a r , de l a Ad m in i st r acin , cond uce a l a

com p l e j i d ad y v a r i a b i l i d ad d e l a s no r m as

El Estado y, en particular, la Administracin pblica, desplieganmltiples funciones que, adems, varan espacial y temporalmente.As, por ejemplo, en relacin con la actividad econmica, el Estadodespliga tres funciones:

- funcin de organizacin del mercado.- funcin de correccin y compensacin de los fallos del

mercado.- funcin de sustitucin del mercado

Estas funciones se expresan normativamente produciendo undoble fenmeno de juridificacin del mercado tanto como dedesjur idi ficacin del instrumento normativo

a) J uridificacin porque el mercado no existe sin elDerecho que le sirve de cauce o de ordenacin

b) Desjuridificacin de esa ordenacin porque el Derechotradicional (abstracto, general y racional) cede paso a

la decisin coyuntural


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Con esto se quiere poner de manifiesto la relacin que existe entrela multiplicidad de funciones y de tareas del Estado y de laAdministracin pblica y la multiplicidad de normas que lasexpresan o exteriorizan. El Estado y la Administracin util iza

mltiples cauces normativos para exteriorizar las funciones ytaras que desarrollan.

C. Carcter sistemtico y estructural del ordenamiento.

El ordenamiento jurdico es un sistema. Es un sistema normativopor lo tanto, es una realidad compleja integrada por unamultiplicidad de elementos (las normas) pero que estn ordenados

(ordenamiento) segn distintos cri terios o reglas (la msimportante es el jerarquco), para que el resultado de su aplicacinsea coherente. Adems, el sistema normativo es una realidad vivaporque es una realidad dinmica (interna y externamente) y esadinamicidad tambin se rige conforme a criterios o reglas (la msimportante es la de la derogacin de la norma anterior por laposterior).

III. La Constitucin.

Cuando hablamos de la Constitucin como fuente del Derechodestacamos tres aspectos: i) su carcter normativo; ii ) lasuperioridad de sus normas; y iii) el distinto tipo de normas queconviven bajo el manto de la Constitucin.

i) Es ya un lugar comn afirmar que la Constitucin es unanorma o, mejor, un conjunto de normas. Ya nadie discuteesta afirmacin que se ha convertido en una obviedad. Sin

embargo, inicialmente, se produjeron algunasmanifestaciones de ciertos autores que parecan postularotras opiniones. Hoy es un debate periclitado en el que nomerece la pena entretenerse.

ii) La fuente ltima de la superioridad de la Constitucin es lasoberana nacional. La Constitucin es expresin delejercicio por el pueblo (titular de la soberana) de suspoderes soberanos. Precisamente, por esta razn, se habla

de acto constituyente al referirse al acto de constitucindel Estado y ese acto se expresa en la Constitucin. Esta es


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la norma superior del ordenamiento jurdico tanto comolo es del propio Estado en tanto que lo alumbra o loconstituye. No se olviden las palabras iniciales de la CE:Espaa se constituye en un Estado (art. 1.1). Es la

proclamacin de que la Constitucin (el textoconstitucional) es quien constituye el Estado y loconstituye porque es la expresin del ejercicio por elpueblo de su poder soberano.

Cuando hablamos de la superioridad de la Constitucindebemos distinguir entre la i) su p er i o r i d a d m a t er i a l (sup e r l ega l i dad m a t er i a l ) y la ii)su p er i o r i d a d f o rm a l (sup er l e gal i d ad f o r m a l ).

iii) Las normas que conviven bajo el manto de la Constitucinson de diverso tipo; tipologa que se basa,fundamentalmente, en las funciones que desarrollanrespecto de los ciudadanos y del Estado que constituye;porque las dos decisiones fundamentales del podersoberano (del pueblo) expresadas normativamente en laConstitucin se han de referir a-si-mismo y al Estado queconstituye o crea, o sea, a los derechos que los ciudadanosse reconocen y garantizan y a la organizacin del Estado

que constituye o crea el pueblo soberano.Por esta razn, la clasificacin usual de las normasconstitucionales es la que distingue entre las i) normasmateriales o dogmaticas que son las relativas a losderechos fundamentales de los ciudadanos y ii) las normasorganizativas.

a) las normas materiales (o dogmticas) de la Constitucinson, como hemos indicado, las relativas a los derechos

fundamentales. Estas normas son normas completas;normas que contienen regulaciones suficientes para seraplicadas, sin perjuicio de la posibi lidad de sudesarrollo por normas infraconstitucionales: lasnormas que reconocen los derechos del Cap. II delTtulo I, porque estos derechos cuentan con uncontenido esencial garantizado directamente por laConstitucin (art. 53.1 CE). Son normas completasprecisamente porque la principal y primerapreocupacin del poder soberano es garantizarse a-si-mismo sus propios derechos. Ahora bien, esto no quita


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para que tambin el poder soberano asigne tareas omisiones al Estado que constituye respecto de otrosbienes tambin relativos a los ciudadanos (en tanto quesupone una mejora de su situacin) que considera que

han de ser protegidos e incluso promovidos . Sinembargo, por las caractersticas de estos bienes y de laconsiguiente mejora que supone, no pueden serjur idi ficados de la misma manera que los derechos (lajur idificacin tiene sus propias reglas; el Derecho tienesu propia lgica). Estos otros bienes y las consiguientestaras o misiones del Estado, estn formalizadasjur dicamente como pr incipios que han de regir laspol ticas (misiones o taras) econmicas y sociales delEstado; nos referimos a los principios del Captulo II I delTtulo I de la CE. Estos principios estn contenidos, porsu propia naturaleza, en normas incompletas.

b) Las normas organizativas son las que estructuran elEstado constituido; el poder soberano no sloconstituye el Estado sino que le da de organizacin yregula su funcionamiento bsico. Las normasconstituciones que formalizan tales decisiones delpoder soberano son normas completas porque serefieren a elementos bsicos en la organizacin del

Estado por lo que, en consecuencia, disfrutan de ladenominada garanta institucional; es el caso, porejemplo, de la autonoma local. Ahora bien, tambinexisten otras cuestiones de la organizacin yfuncionamiento del Estado que son remitidas a suconcrecin (desarrollo) por normasinfraconstitucionales.

IV. La Ley.

Rem isin a cu a l qu i e r m anu a l d e De rech o con st i t u c i ona l , as com o a

l o s de De r ec ho adm i n i st r a t i v o qu e t r a t an est a im po r t a n t e f uen t e

de l De r e cho , n o sl o d el De r e ch o adm i n i st r a t i v o .

V. El Reglamento.

Rem i si n a cua l q u i e r M anu a l de Der e ch o adm i n i st r a t i v o qu e t r a t e

est a im po r t a n t e f uen t e de l Der e ch o adm i n i s t r a t i v o


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TEMA 4.

TEORIA DE LA ORGANIZACION Y LA GESTION

ADMINISTRATIVA: LOS SUJETOS.

I. Introduccin. La organizacin como objeto terico y

del Derecho.

La organizacin es o b j e t o d e co n o c im i en t o de varias ramas delsaber. A nosotros nos interesa como objeto de la ciencia jur dica y,en particular, la jur dico-administrativa. Desde esta perspectiva, laorganizacin puede ser considerada de dos maneras o vertientes:ad intra y ad extra:

- organizacin ad i n t r a est integrada por:o personas;o reglas;o medios (materiales, econmicos, ).

- organizacin ad ext r a est integrada por:o actividades;o relaciones.

La organizacin as considerada en sus dos vertientes es tambinob j e t o d e regu l ac inpor el Derecho y, en particular, por elDerecho administrativo. Ahora bien, en el caso del Derechoadministrativo, la organizacin objeto de su regulacin es,

fundamentalmente, la Administracin pblica.

La Administracin como organizacin no es ajena al Derecho; esobjeto de la regulacin jurdica. As, por ejemplo, respecto de estaorganizacin, la Constitucin dispone, entre otras reglas, que i) laAdministracin pblica sirve a los intereses generales, adems desealar ciertos principios organizativos evidentes como los dejerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, ascomo el principio de eficacia para cuya materializacin laorganizacin ha de jugar un destacado papel (art. 103.1 CE) y i i)


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los rganos de la Administracin del Estado son creados, regidos ycoordinados de acuerdo con la ley (art. 103.2 CE).

Se comprueba de esta manera que para la norma fundamental de

nuestro ordenamiento jur dico (la Constitucin) la organizacin dela Administracin no es irrelevante, tanto como tampoco puedeserlo para el resto del ordenamiento jurdico desde el momento enque se habilita a la Ley a que regule aspectos tan sobresalientes dela organizacin administrativa.

El Derecho que regula la organizacin de la Administracin tienepor objeto tanto la misma estructura de la organizacin como ladinmica de la organizacin. La misma Constitucin, en lospreceptos que hemos sealado, enfoca la organizacin desde lasdos perspectivas que comentamos. La Constitucin habla tanto delos rganos, como de ciertos pr incipios a los que deber responderla organizacin que sealan una dinmica organizativa (asi, porejemplo, los pr incipios de descentralizacin, la coordinacin, ).As pues, la estructura organizativa y la dinmica de laorganizacin son aspectos centrales en el Derecho de laorganizacin.

El Derecho de la organizacin administrativa comprende los tres

elementos propios de toda organizacin. Estos tres elementos son:i) las reglas relativas a la organizacin en tanto que tal y los medios(poderes) jur dicos de los que se sirve para el desarrollo de sustaras; ii) las reglas relativas al personal que sirve a laAdministracin; y i ii ) las reglas relativas a los medios materiales dela Administracin. As expuesto, el Derecho de la organizacin sesolapa con el Derecho administrativo. Si el Derecho administrativoes el Derecho de la Administracin y la Administracin es unaorganizacin-sujeto, lgicamente, el Derecho de tal organizacin

ha de ser Derecho administrativo. El solapamiento es casi obligado.Con esto queremos poner de manifiesto la importancia que revistepara el Derecho administrativo el Derecho de la organizacin.


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Derecho de la

organizacin adm.

Normasorganizativas

en sentidoinstitucional

Normas

organizativasformales

creacin

configuracin

estructura interna

(constitucinorgnica de la

entidad)

mbito de

actuacin (finesy funciones)

puesta en marcha

o funcionamiento

Normasorganizativas

materiales

atribucin de potestades(facultades-deberes)

a la organizacin

distribucin de

competenciasentre los rganos

de la organizacin

Normas del

personal alservicio de la

organizacin

Normas de losmedios

materiales

En este momento nos interesa el estudio de las normasorganizativas en sentido institucional. Ms adelante, en otros temasdel Derecho administrativo, estudiaremos el rgimen jur dico delpersonal y de los medios materiales de las Administracionespblicas.

La normas organizativas denominadas institucionales son aquellasque se refieren a la organizacin en s misma considerada; sonnormas de la organizacin en tanto que estructura creada y regidapor el Derecho para el desarrollo de ciertas funciones o taras. Sonlas normas que institucionalizan el sujeto; le dan existencia en elmundo del Derecho, as como regulan su propia evolucin, perotambin le asignan un mbito dentro del cual podr desplegar suscometidos.


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DERECHO

Funcin / F ines

ORGANIZACION- ENTE - PJ

rgano 1 rgano 2 rgano 3

Potestades

institucin de la

organizacin

mbito de

actuacin

distribucin de

competencias

constitucin

orgnica de la

entidad

Las normas organizativas institucionales comprenden: i) lasdenominadas normas organizativas formales y ii ) las normasorganizativas materiales. Abacar, as pues, los dos principalesmbitos de la institucionalizacin de la organizacin: la existencia

de la propia organizacin y las taras o cometidos que se leasignan.

i) Las normas organizativas formales tienen por objeto:a. Creacin de la organizacin; yb. Configuracin de la organizacin. Esta configuracin

supone, a su vez, la definicin de: i) la estructurainterna (constitucin orgnica de la entidad); y ii) el

mbito de actuacin (fines y funciones);c. La puesta en marcha o funcionamiento de laorganizacin.

ii) Normas organizativas materiales tienen por objeto:a. atribucin de potestades (facultades-deberes) a la

organizacin;b. distribucin de competencias entre los rganos de la

organizacin


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La organizacin regulada por las denominadas normasinstitucionales puede ser analizada desde el punto de vista estticoo dinmico. La organizacin en sentido esttico est integrada por

dos elementos fundamentales: el rgano y la competencia. Laorganizacin en sentido dinmico suscita el anlisis de lasrelaciones ad intra y ad extra de la organizacin. Estas dosperspectivas sern las que utilizaremos en la exposicin delrgimen jurdico de la organizacin administrativa.

II. La organizacin en sentido esttico.

En la organizacin en s misma considerada distinguimos unasescalas o niveles que van desde el ente o sujeto (la Administracinpropiamente considerada) hasta la persona fsica (PF) que le da elsoporte ltimo a toda la organizacin. Entre uno y otro nivel sesita la estructura organizativa (organizacin en sentido estricto),el rgano, la unidad administrativa y el puesto de trabajo (PT). Laconexin entre el nivel macro (ente) y el nivel micro (personafsica) es obra del Derecho, del Derecho de la organizacin, raznpor la cual regula los aspectos o niveles intermedios que hemossealado.

A D M.- S UJ ETO - EN TE- PJ C A .

ORGANIZACION

rgano1 rgano 2

unidad

admtiva

1

unidad

admtiva 2

puesto

trabajo 1puesto

trabajo 2

personafsica

puesto

trabajo 3

unidad

admtiva

3

rgano3

PERSONAL MEDIOS


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La organizacin es, por tanto, la estructura sea o esqueleto dela Administracin que sirve de soporte o sostn de sta. Estaorganizacin est integrada por rganos y puestos de trabajo; pero

tambin, por las reglas que hacen posible la insercin de la personafsica en el rgano y, por consiguiente, en la organizacin (lasdenominadas reglas de la imputacin). Pero la organizacintambin incluye otras reglas: las reglas de la distribucin de lascompetencias entre los distintos rganos. Los rganos existen parael desarrollo de una funcin; por esta razn un elemento bsico dela organizacin unido a la misma creacin de la estructura y de losrganos, la asignacin de competencias.

A. La teora del rgano.

1. Organo y puesto de trabajo.

Elr gan oes el sujeto de competencias, institucionalizado,diferenciado (en el seno de la organizacin) y creado por lasnormas organizativas para la asuncin y actuacin -conforme alprincipio de divisin del trabajo y en la medida misma de aquellascompetencias- de la capacidad (la suma de potestades) de laorganizacin de que forma parte.

El pu est o d e t r a ba j o es la unidad elemental de actividad (trabajo)que una persona -la que ocupa el puesto- debe desarrollar enfuncin de sus cualidades y capacidad al servicio del rgano en elque se integra y de la organizacin en su conjunto.

En un tercer nivel se ha de colocar a la p er son a fsicaque ocupa elpuesto de trabajo que forma parte del rgano. La existencia de

estos tres niveles suscita el problema de la relacin jurdica que hade existir entre ellos desde el momento en que la persona fsica seintegra en el rgano mediante la ocupacin de un puesto detrabajo. Esta relacin jurdica que ha de existir entre los tresniveles es lo que se denomina relacin de imputacin.

2. La relacin de imputacin: la relacin entre el rgano y sutitular.

Por la relacin de imputacin, las consecuencias jurdicas de laaccin de la persona fsica se imputa (jurdicamente) al rgano y,


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por consiguiente, a la organizacin (Administracin pblica, ennuestro caso). Por qu razn jurdica lo que una persona fsicahace se atribuye a la persona jurdica-Administracin? Estatranslacin de la responsabilidad jurdica slo es posible por la

denominada relacin orgnica. La relacin orgnica se da cuando lapersona fsica es jur dicamente incrustada en el rgano comoelemento integrante del mismo, en una posicin determinada: la detitular del rgano mediante el correspondiente nombramiento porautoridad con competencia adecuada. Esta incrustacin hace que lapersona fsica forme parte del rgano, sea su elemento vivo que,en tanto que tal, expresa la voluntad del rgano, razn por la quees su titular en virtud del nombramiento. Adems, en virtud de talnombramiento y la consiguiente incrustacin, la persona fsicaqueda situada jurdicamente en una determinada relacindenominada de servicio; con este trmino se quiere sealar larelacin en virtud de la cual una persona fsica sirve a laorganizacin de tal modo que lo que acte es actuacin de laorganizacin a la que sirve.

3. Clases de rganos

Los rganos pueden revestir distintas caractersticas razn por loque se hace imprescindible la clasificacin. La clasificacin

pretende ordenar la mltiple realidad de los rganos en grupos quecomparten unas comunes caractersticas. En atencin a talescaractersticas se distinguien las siguientes clases de rganos

i) Clase de rganos que comparten una comn estructura.Forman parte de esta clase, i) los organos colegiados (elrgimen jurdico de estos rganos se pueden encontrar enlos artculos 22 a 27 LRJPAC); y ii) los organosunipersonales.

ii) Clase de rganos en atencin a su funcin: rganosactivos, consultivos y de control.4. Los rganos en el Derecho administrativo. El rgimen jurdico delos rganos en el Derecho administrativo

El rgimen jurdico de los rganos est integrado por lo dipuesto enel artculo 11 LRJPAC y en los artculos 5 a 7 LOFAGE. Aunque estaley slo se refiere a la Administracin General del Estado (y no, porconsiguiente, a las otras Administraciones terr itor iales) esmanifiesto su importancia como suministradora de datos


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esenciales para la debida caracterizacin del rgimen jurdico delos rganos.

En primer lugar, el artculo 11 LRJPAC establece:

i) La potestad de auto-organizacin forma parte integrante eimprescindible del mbito de poder (capacidad) de cadaAdministracin (corresponde a cada AdministracinPblica delimitar, en su propio mbito competencial, lasunidades administrativas que configuran los rganosadministrativos propios de las especialidades derivadas desu organizacin).

ii) No obstante, la potestad de auto-organizacin ha desujetarse a unos lmites que la mima Ley y preceptoenumeran; se tratan de los requisitos que han decumplirse en cuanto a la creacin de los rganos. Estosrequisitos son los siguientes:

1) integracin del nuevo rgano en la organizacinpreexistente, en particular, la determinacin de ladependencia jerrquica, o sea, respecto de quin essuperior y respecto de quin es inferior;

2) delimitacin de sus funciones y competencias, o sea,fines y facultades;

3) dotacin de los crditos necesarios para su puesta enmarcha y funcionamiento.

En segundo lugar, la LOFAGE (artculos 5 y ss) contienen otrasreglas importantes a nuestros efectos:

i) Se afirma que tendrn la consideracin de rganos lasunidades adminsitrativas a las que se les atribuyan

funciones que tengan efectos jurdicos frente a terceros, ocuya actuacin tenga carcter preceptivo (art. 5.2). Estosignifica que existe una relacin entre el rgano y laproduccin de efectos jur dicos bien porque produceefectos en la esfera jurdica de otro sujeto de Derecho obien porque el Derecho ha establecido que su actuacin esnecesaria desde el punto de vista jurdico normalmentepara la produccin de un acto o resolucin administrativoy, en tal condicin, es jurdicamente relevante(precisamente por esta razn son actos preceptivos).


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ii) Se identifican otros elementos de la organizacin que norevisten la condicin de rgano: las unidadesadministra

Esquemas Derecho Administrativo I

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