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LA IZQUIERDA EN EL GOBIERNO
Políticas sociales progresistas: Argentina, Brasil, Chile, Venezuela y Uruguay
Álvaro Portillo, Carmen Midaglia, Christian A. Mirza
Montevideo, enero de 2009
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SUMARIO
1. Introducción...............................................................................................3
2. El panorama social regional y las realidades nacionales...........................6
3. Reorientación de las políticas sociales, ¿cambio de paradigmas?.............9
4. Presentación de casos..............................................................................15
5. Análisis comparado.................................................................................77
6. Dilemas y disyuntivas, algunas consideraciones finales.........................87
7. Bibliografía............................................................................................100
2
1. Introducción
propósito del trabajo
Sintetizar y comparar la diversidad de políticas sociales diseñadas y aplicadas en el
subcontinente sudamericano constituye siempre una tarea compleja; en este trabajo que
presentamos hemos considerado las diferentes realidades en cinco países con
situaciones e itinerarios de reconfiguración de los modelos de protección social en
América Latina bien distintos. Sin embargo, precisamente tal diversidad nos permitió
identificar algunas claves comunes y establecer lo que podríamos definir como el
Mínimo Denominador Común que funda los postulados éticos, normativos, estratégicos
y programáticos de los proyectos progresistas o si se prefiere de las izquierdas
latinoamericanas en materia social.
Dicho de otro modo, nuestro objetivo apuntó a obtener evidencia de una matriz básica
que distingue claramente la acción política de la izquierda en el abordaje de la Cuestión
Social de la acción de la derecha que hemos reconocido con sus variantes a lo largo de
las últimas décadas en América Latina.
Si el clivaje izquierda – derecha se explica en parte como una elección de prioridades
entre igualdad – libertad (Bobbio,1995), sin caer en reduccionismos podríamos expresar
la materialización de las opciones políticas de una y otra en el campo de las políticas
públicas. Así pues, nos propusimos observar y analizar las características de los
sistemas de protección social y de atención de la pobreza y de la desigualdad en los
países que seleccionamos a tales efectos; Argentina, Brasil, Chile, Venezuela y
Uruguay. Si como parece evidente, los gobiernos progresistas que llegaron al poder
mediante elecciones libres y competitivas en el sentido más clásico del término (Sartori,
Dahl, R., 1991); dispusieron la implementación de un conjunto de transformaciones y
reformas sociales con el objetivo de reducir sensiblemente las tasas de pobreza y
simultáneamente la desigualdad existente; se pueden reconocer diferentes estrategias y
formatos y al mismo tiempo también rasgos comunes de las prácticas institucionales,
3
dicho de otro modo en la diversidad intentamos identificar un patrón común de atención
de los problemas sociales.
Las combinaciones de políticas económicas, programas sociales y dispositivos de
protección social nos señalan la riqueza de los matices y las fisonomías singulares
habida cuenta de las trayectorias históricas en cada país. La hegemonía neoliberal de los
noventa dio paso a una contrahegemonía de izquierda que - por oposición – colocó el
acento de sus programas de gobierno en la atención de la población que más padeció el
impacto de aquellos ensayos políticos que reificaron el mercado como paradigma en la
regulación de las relaciones sociales y económicas.
A contrario sentido, lejos de proseguir con la racionalidad neoliberal aplicada a ultranza,
los gobiernos de izquierda intentaron modificar sustancialmente las lógicas signadas por
el mercado, reorientando el sentido de las políticas económicas y sociales para conciliar
el crecimiento con la equidad. Sin embargo, los condicionamientos internos y externos
no siempre fueron favorables a las intencionalidades de transformación profunda
declaradas por los elencos de gobierno. Precisamente en este trabajo, tomamos en
cuenta lógicamente las trabas u obstáculos que impidieron avanzar aún mucho más en
las reformas sociales.
En suma, hemos examinado el panorama de las políticas sociales en general y
particularmente en algunos sectores significativos: salud, educación, trabajo, seguridad
social y atención de la pobreza. A partir del análisis singular de cada país hemos
aplicado una matriz de indicadores comparativos de modo que pudiera darnos una
aproximación a la formulación del Mínimo Denominador Común de las izquierdas
actualmente en el poder en las naciones de referencia y permitirnos una construcción
teórica de una suerte de modelo de atención de la Cuestión Social de la izquierda en
general. Las ideologías cuentan; no se trata solamente de cómo se aplican las
herramientas de gestión pública de manera más eficaz y eficiente. Detrás de las
decisiones de políticas hay siempre-, quiérase reconocer o no – opciones ideológicas.
4
alcances y limitaciones
La investigación que realizamos no pretende agotar la multiplicidad de dimensiones o
vectores que han determinado las rupturas con el ensayo neoliberal en América Latina;
antes bien el recorte efectuado a partir de la selección de campos o sectores de
intervención pública nos ha generado apenas una muestra de la materialización de las
transformaciones recientes en los países de referencia. Lógicamente los alcances del
trabajo por tanto son acotados a las variables consignadas. Y por otra parte, hay en este
sentido voces discordantes que no concuerdan con la apreciación de una ruptura lisa y
llana con el modelo hegemónico de los noventa, aún más, sostienen que en algunos de
los países seleccionados para nuestro análisis comparado, los actuales gobiernos
progresistas no habrían abandonado las premisas fundamentales del neoliberalismo sino
apenas su discurso político.
No obstante, nuestra hipótesis argumenta a favor de una ruptura nominativa y sustantiva
en función de las políticas públicas aplicadas con relación a los problemas sociales
contemporáneos. Se trataba de examinar y explicar los cambios realizados por la
izquierda - oficialista y ya no de las plataformas de la izquierda - oposición, si nos
permiten la expresión utilizada. Pero los alcances en términos de los resultados también
estuvieron teñidos por nuestros marcos teórico – conceptuales, por las fuentes de
información manejadas y por la necesaria objetivación de los procesos sociales,
políticos y económicos que hemos intentado realizar.
Por tanto, las conclusiones serán provisorias hasta tanto tengamos elementos y
argumentos bien fundados que nos ilustren los presuntos “desvíos” del modelo de la
izquierda en el abordaje de la Cuestión Social. Cierto es - por otra parte - que el
contexto regional y mundial condiciona fuertemente las posibilidades de diseñar y
aplicar políticas sociales de cada Estado - Nación y este aspecto no fue profundizado en
el análisis, siendo en consecuencia una limitante importante que debemos explicitar a la
hora de plantear aquellas conclusiones. La autonomía de los gobiernos no es absoluta:
la interrelación e interdependencia económica y política con los centros de poder
mundiales y multinacionales, reflejan adicionalmente las asimetrías y no permiten de
momento la desconexión (Amin, 2002), actuando en contra o a favor de las estrategias
genuinamente autóctonas.
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2. El panorama social regional y las realidades nacionales
El informe de la CEPAL del año 20081 indica que la situación social en términos de
pobreza e indigencia ha mejorado para el conjunto de países latinoamericanos ya que se
ha registrado una baja sostenida de la población que se encontraba en esas condiciones
socioeconómicas. De acuerdo la información del año 2007, las personas pobres
alcanzaron al 34,1% de la población de este continente y la indigencia al 12,6% de los
ciudadanos. Estas cifras traducidas en valores absolutos suponen para el año de
referencia 184 millones de individuos presentaban carencias socioeconómicas, es decir,
ese universo poblacional no lograba satisfacer el conjunto de sus necesidades sociales
básicas y en algunos casos vitales en la medida que esa cifra contempla a los indigentes.
No obstante la significativa magnitud de la pobreza, como se indicó en el párrafo
anterior, se ha constatado en la región una disminución de la gravitación de este
fenómeno y los países objeto de este informe no escapan de esa tendencia.
Personas en situación de pobreza e indigencia según año. En %
País Alrededor
del Año
Pobreza Indigencia Alrededor
del Año
Pobreza Indigencia
Argentina 2002 45.4% 20.9% 2006 21.0% 7.2%
Brasil 2001 37.5% 13.2% 2007 30.0% 8.5%
Chile 2000 20.2% 5.6% 2006 13.7% 3.2%
Uruguay* 2003 31.3% 3.9% 2007 18.1% 3.1%
Venezuela 2002 48.6% 22.2% 2007 28.5% 8.5%
Fuente: Panorama Social, CEPAL 2008. Combinado con fuentes nacionales. Síntesis propia
Se tomó como referencia para ese país el año 2003 por las consecuencias sociales de la crisis
socioeconómica del año anterior
1 Panorama Social de América Latina, CEPAL 2008
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Si bien todas las naciones consideradas fueron exitosas en combatir la pobreza e
indigencia, entre ellas se destaca, Venezuela y Argentina que logran abatir a casi la
mitad la incidencia de este tipo de situaciones.
Las proyecciones para el futuro inmediato con la información del año 2008 no son tan
auspiciosas para el continente, ya que se estima frente a la crisis internacional y a la
evolución de la inflación - leve aumento fines del 2007 y primer semestre del 2008-2
que la pobreza en general continué bajando pero en menor ritmo al tiempo que la
indigencia tienda a mantenerse o aumentar levemente. Según las consideraciones de la
CEPAL el incremento en los precios de los alimentos fue un factor que frenó el
mejoramiento de las condiciones de vida de los grupos más pobres. De cualquier
manera el crecimiento económico y las políticas públicas tendientes a la distribución de
los ingresos contrarrestaron o mejor dicho amortiguaron los impactos negativos del alza
de los precios.
En este sentido, interesa señalar que la disminución de la pobreza en la región entre los
años 2002 al 2007 se explica por el aumento de los ingresos medios de los hogares
favorecido por el crecimiento económico regional y además se agrega la puesta en
práctica de líneas públicas de acción tendientes a la distribución de la riqueza. Se
comprueba que para el período señalado el “(…) crecimiento de los ingresos medios ha
sido el factor predominante en la reducción de la pobreza y la indigencia en la
Argentina (…), la República Bolivariana de Venezuela ‘entre otros’ (…). Por su parte,
más de la mitad de la reducción de las tasas de pobreza e indigencia de Brasil y Chile
(…), se origina en el efecto “distribución” (…). (CEPAL, 2008)
La precarización de la condiciones del mercado trabajo, el desempleo y la informalidad
fueron algunos de los rasgos sociales característicos que pautaron la década de los
noventa en la región, en la medida que el proceso de globalización productiva tuvo
efectos negativos precisamente en la esfera productiva y laboral.
2 El aumento de la inflación registrado se debe a un alza en los precios de los alimentos y del combustible. Si bien, éstos últimos tienden a reducirse favoreciendo así a los hogares pobres, la crisis financiera internacional opera en sentido contrario, ya que desacelera el crecimiento económico de estos países y ende la mejora de la situación de vida de los estratos más bajo de la escala social regional.
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Los gobiernos que asumieron la gestión a partir de los primeros años del siglo XXI
implementaron diversas políticas públicas y medidas de emergencia con la doble
finalidad de mitigar los impactos perniciosos ocasionados por las nuevas estrategias de
acumulación económica, así como reducir sensiblemente la tasa de desempleo y
simultáneamente mejorar las condiciones contractuales de los trabajadores. La
reducción más importante del nivel de desempleo se constató en aquellos países, como
Argentina, Uruguay y Venezuela, entre algunos de los ejemplos más significativos, que
se habían caracterizado por exhibir tasas de desempleo elevadas hasta el 2002. En
Argentina el desempleo bajó de un 20,4 % en el año 2003 al 10,2 % en 2006. En el caso
de Uruguay la disminución también fue significativa pasando de un 15% a un 7% la tasa
promedio general de desempleo desde 2005 al 2008. Cabe agregar, para analizar la
dinámica del mercado de trabajo de este país, las modificaciones del marco regulatorio
de las relaciones capital-trabajo a partir de la reimplantación de la negociación
colectiva.
Por su parte, Brasil mostraba signos de recuperación de la actividad económica con
tasas de desempleo que se ubicó en un 10,6 % aproximadamente en el año 2001 a un 8.7
% en el año 2007, con altibajos en el mismo período que manifestaron las dificultades
de una reducción más radical.
No obstante, estos avances en este campo de acción los mercados de trabajo regionales
presentan serios problemas “estructurales” de equidad, que se traducen en tasas mas
altas de desempleo entre los segmentos pobres, las mujeres y los grupos más jóvenes de
población. Si bien, como lo muestra el último informe de CEPAL, las tasas de
desempleo en el decil más pobre de hogares bajó de un 30.2% a un 23.8%, sin embargo
la brecha entre los deciles extremos de escala social continua siendo muy amplia. A su
vez la disminución de este fenómeno no ha variado su incidencia en términos de género,
en la medida que el desempleo permanece más alto entre las mujeres.
El éxito que se ha registrado en materia de pobreza y desempleo no parece traducirse en
la misma magnitud cuando se trata de cambiar la concentración de la riqueza en estas
naciones. Interesa recordar, que Latinoamérica es la región más desigual del mundo. Si
bien en este campo se verifican ciertos avances entre el año 2002 y el 2007, los mismos
son variados entre los países de la región. Al respecto se identifican dos tipos de
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situaciones en el universo de naciones analizadas. En una posición de mejora sustantiva
de la desigualdad, tanto en términos de reducción de la brecha de la distribución entre
los estratos extremos así como en el aumento de participación en los ingresos de los
segmentos más pobres y simultáneamente la pérdida de los más ricos, se ubica
Venezuela, Brasil, y en menor medida Argentina y Chile. Una segunda situación, la
constituye países como Uruguay, en los que se evidencia un“estancamiento de su
estructura distributiva”, pese a la reducción de las distancias entre los estratos
socioeconómicos extremos, éstas no han sido de una magnitud significativa.
3. Reorientación de las políticas sociales, ¿cambio de paradigmas?
El intento de desmantelar totalmente los Estados de Bienestar que parcialmente o en
diversos grados y alcances se habían logrado desarrollar en los países que consideramos
para nuestro análisis, no tuvo todo el éxito anhelado. Desde los ochenta la nación
trasandina había introducido de manera temprana respecto al resto de la Región, los
cambios de orientación neoliberal y en Argentina, la década menemista pudo desmontar
el esquema de protección social con las consiguientes consecuencias en el plano social.
Sin embargo, en Uruguay y Brasil las reformas neoliberales no pudieron completarse tal
y como se habían diseñado desde las esferas de los gobiernos de turno y según las
recomendaciones condensadas en el Consenso de Washington, entre otras razones por la
férrea resistencia de los actores sociales liderados por los respectivos movimientos
sindicales. Para el caso de Venezuela, la impronta neoliberal implicó la aplicación de las
recetas ortodoxas de ajuste fiscal, reducción del gasto social y medidas paliativas para
los más pobres; sin embargo el supuesto “Welfare State” no alcanzaba a toda la
población si consideramos que un porcentaje superior al 50 % de la PEA estaba en la
informalidad.
Si a principios de los noventa el panorama político parecía prefigurar la absoluta
hegemonía neoliberal en sus variados formatos y matices, a fines de la misma década
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los vientos empezaron a cambiar de rumbo y en buena parte del subcontinente
sudamericano los pueblos elegían gobiernos progresistas por la vía liberal democrática.
Pero quedaban las herencias del pasado reciente; degradación de los dispositivos de
protección social, deterioro de la calidad de los servicios y bienes en sectores sensibles
(salud, educación, trabajo y seguridad social), un Estado autista frente a la gravedad de
las condiciones materiales y subjetivas en que se hallaban las enormes mayorías
pauperizadas. El incremento de la pobreza y extrema pobreza, la precarización e
inestabilidad del empleo, la indefensión de niños y jóvenes, el abandono de los adultos
mayores y la ausencia o debilidad intencional de políticas de inclusión de las minorías
étnicas, tales eran algunas de las características más comunes en toda la Región. Es que
en realidad el supuesto más fuerte remitía al mercado como principal regulador de las
relaciones sociales y económicas.
Y situados ahora a fines de la primera década del siglo XXI resulta inequívoca la
intención y las prácticas políticas e institucionales en los países que tomamos como
referencia. Así es que advertimos en todos los casos un punto de inflexión en los
abordajes de la cuestión social que se habían tornado a fines de los noventa en asuntos
más propios del “eficientismo tecnocrático” y más ajenos supuestamente a la esfera de
la política, entendida ésta como la arena de disputas distributivas que enfrenta a sectores
y actores sociales en cualquier sistema democrático.
Aún en el caso chileno, en donde no hubo alternancia de los elencos de gobierno por
tratarse de la misma coalición hegemónica desde el retorno de la democracia a fines de
los ochenta, se pudo constatar un giro en los acentos colocados en materia de políticas
sociales. Sea desde la administración del presidente Lagos o recientemente desde la
impronta de Bachelet; el viraje consistió en la revisión de algunas de las reformas
introducidas en la última década del siglo pasado. Caso paradójico resulta el examen de
los sistemas previsionales o de seguridad social a la luz del fracaso en la inclusión de
miles de trabajadores al régimen de retiros o jubilaciones.
Para el caso argentino, la reestatización lisa y llana de la seguridad social con la
consiguiente eliminación de las administradoras privadas de fondos previsionales
signadas por la racionalidad mercantilista, constituye un ejemplo emblemático del
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cambio en las orientaciones estratégicas y programáticas que asumió la segunda
administración peronista del kirchnerismo.
En Uruguay en tanto, la introducción de algunas reformas parciales - durante el año
2008 - al régimen de acceso a las jubilaciones es indicativa de una vocación
transformadora que acaso culmine de la misma manera con la sustitución del actual
modelo mixto de la seguridad social. Mientras que en Venezuela la nueva ley de
seguridad social ha demorado su promulgación e instrumentación ya que fue
recientemente modificada, pero mantiene la misma estructura de hace una década atrás;
por su lado en Brasil los ajustes introducidos en el sistema previsional ha dejado dudas
y recelos desde algunos sectores afectados negativamente, sin embargo también se
intenta avanzar en la dirección de una reforma más profunda con sentido de equidad
distributiva. Pero también se constatan cambios en los diversos sistemas de atención de
la salud en la Región, siendo la reforma más significativa la que se produjo en Uruguay
con la nueva ley que puso en marcha el sistema nacional integrado de salud con clara
vocación universalista.
Si analizamos en cambio los esquemas de protección social observaremos que se
mantienen los postulados básicos que dejaron los primeros programas de transferencia
condicionada de ingresos. En Chile no hubo cambios sustantivos respecto al perfil del
programa de mayor impacto en el abordaje de la pobreza, de tal modo que Chile
Solidario pervive más o menos con las mismas características que habían dado su origen
hace casi diez años atrás. En Argentina el Programa Jefes y Jefas de Hogar en tanto fue
gradualmente sustituido por el Programa Familias para la Inclusión Social más la
revisión del Programa destinado a la reinserción laboral de los desocupados y un
Programa de fomento productivo para proyectos de pequeño porte. En Brasil el
Programa Bolsa Familia fue el resultado de la fusión y reorientación de varios
programas de transferencias fuesen estos de ingresos monetarios, de alimentos o de
útiles escolares. Por su lado, el desarrollo de varias Misiones en Venezuela da cuenta
del esfuerzo por articular educación, salud, vivienda y trabajo.
Habida cuenta de los resultados nefastos obtenidos por las políticas neoliberales
aplicadas en los noventa por los gobiernos de turno y tras el recambio de los elencos
gubernamentales el panorama contemporáneo pone de manifiesto los cambios de
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orientación de los Estados Sociales. Podemos entonces identificar una cierta
convergencia en Argentina, Brasil, Uruguay, Chile y Venezuela tanto en los modos de
regulación de la cuestión social y de sus principales manifestaciones, como en la puesta
en marcha de programas de asistencia a los sectores vulnerables y en situación de
extrema pobreza. No obstante, un examen riguroso de los diversos esquemas y formatos
de protección social expresan variaciones importantes, tanto desde el marco conceptual
como el relativo a las modalidades concretas traducidas en programas y proyectos, en
mecanismos diferentes de distribución de bienes y servicios sociales desde la oferta
pública.
Por otro lado en prácticamente todos los países de América Latina, incluidos
obviamente los Estados Miembro del MERCOSUR - como ya lo indicamos – se
aplicaron desde hace más de un lustro diversos programas y planes de transferencias
monetarias condicionadas al cumplimiento de contrapartidas específicas, que apuntaron
a proveer ingresos mínimos a los hogares en situación de pobreza e indigencia. Así en
Argentina se comenzó con el Plan Jefes y Jefas de Hogar en el año 2002, que fue dando
lugar -recientemente - al nuevo Plan Familias para la Inclusión Social (530.000
hogares), en una lógica sustitutiva pero que mantiene la coexistencia de ambos hasta
tanto se dan las bajas en el primero y las altas en el segundo. Lo mismo sucede en Brasil
con el Programa Bolsa Familia (cerca de 11 millones de familias), que ha resultado de la
fusión e integración de varios programas que le antecedieron como el Bolsa Escola,
Bolsa Alimentación, Auxilio Gas; siendo los requerimientos idénticos al caso argentino,
es decir, control de la salud y asistencia a las escuelas y liceos. En tanto que en
Uruguay, el Plan de Atención de la Emergencia Social se implementó durante los
primeros tres años de gobierno, habiendo finalizado en diciembre de 2007, llegando a
cubrir con el Ingreso Ciudadano a unos 80.000 hogares; aún cuando dicho Plan contenía
siete componentes que incluían una tarjeta alimentaria como complemento a los hogares
en situación de vulnerabilidad social, reforzamiento en materia de educación, atención a
los sin techo, programas de trabajo transitorio, entre otros. En tanto el Programa Chile
Solidario se ha constituido en referencia insoslayable de las políticas de reducción de la
pobreza con logros impactantes en una década y en Venezuela la implementación de las
Misiones específicas dirigidas a los sectores de pobreza e indigencia ha obtenido
resultados significativos sobre todo teniendo en cuenta que más del 50 % de la
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población se hallaba en condiciones de vulnerabilidad y precariedad social y económica
desde hacía varias décadas atrás.
Cabe señalar que aquellos Programas conviven con políticas de perfil universal, que
constituyen el núcleo central de las políticas sociales; adquieren en su mayor parte los
recursos a través del financiamiento internacional, básicamente del Banco Mundial y
despliegan una estrategia de focalización pero con una intencionalidad de articulación
con las primeras, vale decir que intentan acoplar las prestaciones y transferencias no
contributivas con las políticas estructurales como son la educativa, la de vivienda y
hábitat, de salud y las políticas en el campo de la seguridad social. Cabe mencionar por
otra parte, un rasgo distintivo vinculado a la territorialización y descentralización de
estas políticas asistenciales de nuevo cuño; así han participado en diferentes grados los
niveles locales de gestión pública en la instrumentación o en apoyo a la puesta en
marcha de los componentes de los planes y programas. Para el caso brasilero el Bolsa
Familia implicó la coordinación entre el nivel federal, estadual y municipal; mientras
que en Argentina y Uruguay se incorporó de un modo u otro la participación provincial
o departamental. En Chile se apoyaron en los Municipios y en Venezuela tal vez como
excepción, la labor principal estuvo controlada por los respectivos ministerios públicos.
Como se puede apreciar en una panorámica general, los rasgos peculiares de todos los
programas han obedecido a un patrón común que supuso la priorización de los hogares
de más bajos ingresos o en situación de vulnerabilidad social en base a parámetros o
indicadores de carencia crítica. La novedad estriba en la movilización de recursos a gran
escala, debidamente focalizados y en función de una lógica redistributiva de la renta
durante su vigencia y a excepción del caso uruguayo con tendencia a constituirse en
planes permanentes y relativamente estables. Por cierto que esta coincidencia de
enfoques y dispositivos implementados refleja las tensiones y contradicciones entre el
modelo emergente3, acentuado por la introducción de reformas de inspiración neoliberal
(focalización y selectividad en base a los “mean tested”, descentralización, coejecución
público- privada, financiamiento mixto, etc.), implementadas sobre todo en los noventa
y el “modelo en crisis”, sustentado en el paradigma universalista – estatalista en la
provisión de bienestar.
3 De acuerdo al análisis de Rolando Franco en “Los Paradigmas de la Política Social en América Latina” (Revista CEPAL N° 58, 1996)”, dicho modelo se contrapone al modelo aún dominante, característico de los Estados de Bienestar europeos o sus símiles incompletos latinoamericanos.
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Por otra parte, si tomamos como referencia la evolución del Gasto Público Social en tres
de las naciones consideradas en los últimos años veremos de acuerdo al referido
Informe CEPAL 2007, que se ha frenado su crecimiento relativo al menos como
tendencia hasta el año 2005, teniendo históricamente un rasgo procíclico e impactando
de diversa manera en la redistribución del ingreso y el abatimiento de la pobreza y la
indigencia. Entre el 2004 – 2005 en Argentina el GPS se ubicaba en el 19,4 % del PBI,
mientras que para Brasil era del 22 %, en Uruguay del 17,7 %. Las políticas
asistenciales de los años más recientes junto con algunas modificaciones del sistema de
seguridad social mejoraron estas cifras. De todos modos en términos generales y de
acuerdo a la CEPAL; “el solo hecho de que a nivel regional se mantenga esta prioridad
macroeconómica y fiscal del gasto público social – aunque con algunas excepciones –
ofrece garantías de financiamiento, estabilidad y mayor legitimidad institucional a la
política social”4
Por todo lo expuesto, consideramos de relevancia la profundización del análisis y
descripción efectuada en estas líneas, agregando un aspecto trascendente relativo a los
retos o desafíos que enfrentan los Gobiernos progresistas en el contexto actual de crisis
económica y financiera. Ensayaremos paralelamente una prospectiva en términos de
evoluciones probables en cuanto a la construcción de una matriz de bienestar inclusiva
de los grupos y segmentos sociales que han quedado relegados de los frutos del
progreso tecnológico y crecimiento económico en sus respectivas naciones. Una
pregunta clave tiene que ver con la posibilidad de la continuidad de un gobierno de
izquierda después de la izquierda en el gobierno, y aunque parezca un juego de palabras,
en realidad nos convoca al análisis de los posibles itinerarios de los actores políticos y la
reconfiguración de bloques o alianzas sociopolíticas para profundizar las
transformaciones iniciadas por los partidos políticos que hoy están al frente de los
Estados que hemos seleccionado para el presente estudio. En esta dirección resultará de
importancia para futuras investigaciones, la consideración del papel de los movimientos
sociales y su articulación con los partidos políticos de izquierda y centroizquierda y la
capacidad de reconstruir un bloque hegemónico robusto y de larga duración sustentado
en los principios de justicia, igualdad y redistribución de la riqueza. Y acaso contribuya
decisivamente al desarrollo del embrión de un nuevo paradigma social, integrado a un
modelo de desarrollo sostenible, autónomo e inclusivo.
4 Panorama Social de América Latina 2007. Documento Informativo.
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4. Presentación de casos
Argentina
Marco general
Compartiendo rasgos con otros países latinoamericanos, el proceso argentino del último
cuarto de siglo mantiene peculiaridades que importa destacar especialmente en materia
de reforma social Entre otras razones, porque el periplo que va desde el gobierno de
Raúl Alfonsín hasta el actual de Cristina Fernández, pasando por los dos períodos de
Menen, las actuaciones más breves de Fernando de la Rúa o Duhalde y otros bastante
más efímeros, comprende las más diversas situaciones en términos de modelos de
gobiernos y sus consecuencias en la política, la economía y en el sistema de protección
y bienestar de ese país. La descripción y el análisis que aquí se presenta se centrará en
las experiencias de los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández (2003-2008),
pero aludirá necesariamente a los antecedentes que pueden considerarse relevantes para
explicar la situación actual y su evolución reciente.
Como en pocos otros países de la región, durante la década de los noventa Argentina se
caracterizó por la implantación de un modelo de claro corte neoliberal y pro-mercado
que removió buena parte de las áreas de intervención estatal, comprendiendo “entre
otras medidas la liberalización comercial, la desregulación de los mercados, el ajuste
del déficit público, la reforma del Estado, la descentralización, la privatización de
empresas públicas, la liberalización del sistema financiero y de la cuenta de capital.”
(Repetto F. , Chudnovsky M. 2008).
La intervención fue de tal magnitud que tuvo efectos profundos en la estructura del
mercado de empleo y en la arquitectura del sistema de bienestar, cuestiones potenciadas
por escenarios anteriores, como la exclusión social experimentada durante el período de
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la dictadura y las crisis inflacionarias durante el primer gobierno democrático. Aún
cuando tuvo variaciones extraordinarias de corto plazo en términos de situaciones de
pobreza medidas por indicadores tradicionales -como aquellos basados en la relación
entre ingresos y poder de compra- quedan pocas dudas respecto al saldo final de ese
período –el menemista-, que incluye un aumento y profundización de la brecha social,
un incremento de la percepción de la distancia simbólica entre grupos, el agravamiento
de la situación de los sectores bajos y la aparición de nuevas vulnerabilidades que ponen
en riesgo la situación de algunos sectores medios. Estos cambios están estrechamente
ligados a la crisis en el empleo –desocupación y precarización creciente- así como al
deterioro y segmentación creciente de los servicios públicos y un debilitamiento del
sistema de protección social.
Luego de la crisis económica y política de 2001-2002, y especialmente durante el
gobierno de Néstor Kirchner, parece evidente que se verifica un reposicionamiento del
papel del Estado y un proceso de recuperación y/o creación de capacidades en el campo
de la política social, si bien los primeros esfuerzos parecen centrarse en atender las
situaciones más críticas heredadas del proceso anterior.
Protección Social
En este sentido es que ocupan algunos lugares importantes ciertas iniciativas, como el
Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, que llegó a alcanzar una cobertura inédita de
cerca de 2.000.000 de beneficiarios. Consistía en un monto mensual que se entregaba a
trabajadores desocupados de hogares pobres con hijos menores de 18 años a su cargo o
discapacitados de cualquier edad, o a la mujer jefe o cónyuge embarazada, además de
mayor de 60 sin cobertura provisional. El monto entregado –que se ubicaba cercano a la
línea de indigencia calculada para un adulto- estaba condicionado a ciertas
contraprestaciones, como actividades comunitarias, de capacitación o la inscripción en
registros de empleadores. (Golbert L., 2004)
Ya en una segunda etapa, se buscó reordenar la gran diversidad de programas del área
de bienestar social en tres grandes líneas, una vinculada con la economía social, otra con
las cuestiones alimentarias y otra con las familias más vulnerables. El Plan original fue
bajando en cobertura, y se lo encadenó con dos iniciativas orientadas a parte de la
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población beneficiaria original, el Programa Familias y el Seguro de Capacitación y
Empleo. (Cruces G., Epele N., Guardia L., 2008)
El Programa Familias está orientado a personas que realizan una migración voluntaria
desde el antiguo Plan que cumplan con el requisito de un nivel educativo inferior a la
educación secundaria completa y tengan dos o más hijos/as o menores de 19 años a
cargo, o hijos discapacitados de cualquier edad, y busca coordinar los esfuerzos de a
nivel nacional y local para proteger e integrar a las familias en riesgo social. Lo hace a
través de prestaciones monetarias –un ingreso mensual no remunerativo- que son
complementarias con otras fuentes de ingresos hasta el tope del Salario Mínimo Vital y
Móvil, exigiendo como contrapartida el compromiso de atender la educación y salud de
los menores a cargo.
En 2006, se aprobó el Seguro de Capacitación y Empleo dirigido en una primera
instancia a los beneficiarios del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados –PJJHD-
presentan condiciones de empleabilidad. Su objetivo es brindar formación laboral a los
desocupados y orientación en la búsqueda de empleo. La prestación que ofrece dicho
seguro consiste en un plus económico adicional a la prestación recibida por el -PJJHD-,
complementado con apoyo para mejorar las posibilidades de conseguir empleo. Este
apoyo puede consistir en la ayuda para finalizar estudios primarios y/o secundiarios,
asesoramiento, la derivación a servicios sociales, formación, y entrenamiento para el
trabajo, y la orientación al trabajo independiente , asó como apoyo o asesoramiento en
relación a emprendimientos productivos. 5
Interesa señalar que el ingreso a este Seguro es estrictamente voluntario y tiene la
posibilidad de permanecer en el mismo por un lapso máximo de dos años. Una
característica relevante de esta iniciativa radica que el tiempo en el que el beneficiario
permanece dentro aparado por el mencionado seguro se lo considera para su jubilación
o plan de retiro. . (Cruces G., Epele N., Guardia L., 2008)
La cobertura que alcanzó esta iniciativa es relativamente significativa aunque no captó
en una primera instancia un público masivo. En los primeros nueve meses de su puesta
5 Ver en: http://www.trabajo.gov.ar/planesyprogramas/pyp_listado.asp
17
en práctica - entre mayo a diciembre de 2006- más de 20.000 ciudadanos decidieron
migrar del PJJHD a este programa. A su vez, a diciembre de 2007 esta iniciativa
alcanzaba a cubrir las necesidades de 70.000 beneficiarios. (Cruces G., Epele N.,
Guardia L., 2008).
Un dato que es relevante políticamente, refiere a que la administración de este seguro la
realiza el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social –MTEySS- pese a ser una
iniciativa de tipo no contributiva y orientada a personas y hogares en situación de
vulnerabilidad social.
Este tipo de programas se complementa con planes de empleo provinciales impulsados a
partir de la crisis económica del 2001 y financiados con recursos propios de esas
unidades locales. Este tipo estrategia de acción se equipara con la anterior en el sentido
de complementar la asistencia brindada por el gobierno nacional. En este marco, estas
iniciativas provinciales también procuran asegurar los ingresos y mejorar las
posibilidades de empleabilidad de los sectores en condiciones de pobreza. (Cruces G.,
Epele N., Guardia L., 2008)
A partir de la información incorporada en este cuadro se evidencia un crecimiento hasta
el 2005 del gasto público dirigido a programas de empleo y a partir de ese año se
produce una disminución sustantiva.
Mercado laboral
Además de las Políticas de empleo y capacitación laboral reseñadas al interior del ítem
protección social, ya que adquirieron un fuerte impulso a partir del programa de apoyo
18
a los hogares en situación de precariedad económica, también se registraron otras
iniciativas en relación al mercado de empleo.
Más allá del conjunto de medidas que se promueven, lo que importa destacar es que el
Estado vuelve a recuperar un papel activo en este campo luego de un proceso
importante de desregulación laboral.
CELS pasa revista a algunas de las iniciativas concretas que se instrumentaron, relativas
a: “(…) el aumento del salario mínimo, vital y móvil, la incorporación de los aumentos
de salario de suma fija al salario básico, el impulso para que se retomaran las
negociaciones colectivas de trabajo, la derogación de la denominada “Ley Banelco” a
través de la ley 25.877 de 2004, que intenta reordenar el mercado laboral (…) etc..,
fueron (…) medidas que impulsaron una drástica reversión de la crítica situación
imperante hace largo tiempo, que se agravó acentuadamente a partir de 2002 (2008:309-
310). Repetto F. Chudnovsky M, 2008, pág. 17).
Salud
En el campo de la salud, durante el período anterior la descentralización de un sistema
desarticulado profundizó la diferenciación entre tres sistemas que siguen co-existiendo:
el público –gratuito y de acceso universal-, el de las obras sociales –financiado por
aportes de trabajadores y empleadores, con variantes según sectores y ramas- y el
privado. Con la crisis, el sistema público sufrió un gran deterioro a sus más diversos
niveles, especialmente en todas aquellas prestaciones que se brindaban en forma
gratuita. Las obras sociales también se debilitaron como consecuencia de sus problemas
de financiamiento –en buena medida derivados de la caída del empleo y el nivel de
retribuciones- y problemas de gestión e institucionales. El sistema privado –que nuclea
a las llamadas “prepagas”- aún con una altísima heterogeneidad interna, se diferenció
claramente del resto, si bien abarca a una proporción minoritaria –menos de la décima
parte de la población. Pero el resultado más importante fue un aumento de la brecha de
inequidad, especialmente importante a nivel territorial, por las diferencias existentes
entre provincias y municipios.
19
La respuesta a esta situación se basó en el intento de recuperar el rol de rectoría
ministerial para el sector, con mayor peso del Estado, buscando articular programas y
proyectos y basándose en algunas iniciativas de especial impacto. Ayudado por el
proceso de recuperación económica, y basado en nuevas pautas políticas, el presupuesto
asignado al sector salud aumentó considerablemente, y se reforzó especialmente el gasto
en atención primaria de salud. Entre las iniciativas más importantes se destacan el Plan
Remediar –que comprende la distribución gratuita de medicamentos esenciales,
asociada a un fuerte impulso al desarrollo del primer nivel de atención, y con instancias
de participación de la sociedad civil6 y la ley de medicamentos genéricos –que introduce
la obligación de incluir en toda prescripción médica el nombre genérico de la droga o
principio activo, logrando así una mayor libertad de opción por parte del usuario, que se
asocia a disminución de precios. Sin embargo, los estudios sugieren que aún subsisten
problemas importantes en términos de heterogeneidad de la calidad según subsistema,
precios –el gasto en salud representa una proporción muy importante en los hogares más
pobres- y eficiencia del gasto -especialmente por solapamiento de cobertura de algunos
subsistemas con el sistema público.
Educación
En el área de la educación los antecedentes de reforma en la década de los noventa
también habían marcado la cancha, especialmente a través de un proceso de
descentralización y la Ley Federal de Educación. En este proceso de reforma se
transfiere las escuelas de nivel secundario y superior pero no universitarias a las
provincias lo que supuso niveles significativos de descentralización no sólo de centros
educativos sino también de recursos humanos y financieros. No obstante la envergadura
de esta iniciativa, no se transfirieron los recursos financieros suficientes para llevar a
cabo este proyecto reformista, y por ende si bien las provincias comenzaron a intervenir
en materia educativa no contaron con el apoyo suficiente para mejorar la calidad del
servicio que se brindaba, así como la capacitación docente. Importa señalar, que las
transferencias de responsabilidades educativas a las provincias se negoció sobre el
presupuesto de un aumento de los recursos coparticipados. Pero la nueva política estuvo
6 Ver en http://www.remediar.gov.ar/
20
claramente limitada por el ciclo económico, y la mayoría de los gobiernos provinciales
tuvieron dificultades muy importantes para llevar a cabo la tarea.
Es posible afirmar, en términos de los enfoques teóricos-empíricos de la
descentralización, que la modalidad utilizada de transferencia de responsabilidades in
presupuesto o recursos humanos e infraestructurales suficientes para sostener este nuevo
proceso de gestión de una política social estratégica como la educativa, es una forma de
instrumentar “recortes” en las prestaciones sectoriales.
Por su parte la Ley Federal de Educación introdujo otro tipos de cambios, entre los mas
relevantes figura aumento en los años de educación mínima obligatoria; modificación
de los contenidos curriculares; la promoción de políticas educativos de tipo
compensatorio y el lanzamiento de programas de asistencia técnica provincial
financiados con recursos de la cooperación internacional. (Repetto F., Chudnovsky M,
2008).
Será en 2005, durante el gobierno de Néstor Kirchner, donde se aprueba una Ley de
Financiamiento Educativo con metas claras y el compromiso de alcanzar el 6% del PBI
para el sector. Además de esta iniciativa de inversión en ecuación, se agrega la
aprobación de una nueva Ley de Educación que universaliza la educación pre-escolar de
4 años y dictamina la obligatoriedad de la educación secundaria. A la vez, se refuerza el
papel del Consejo Federal de Educación que es una entidad estratégica para tramitar
conflictos y resolver problemas de este sector.
La situación, sin embargo, sigue siendo heterogénea, y persisten problemas importantes
de financiamiento, retención escolar y equidad educativa entre áreas geográficas, tipos
de escuelas y tipos de alumnos.
Sistema Previsional
Al igual que un conjunto de países latinoamericanos, Argentina procesó una reforma de
orientación liberal de sus sistemas de pensiones y jubilaciones en la década de los 90`.
Esta iniciativa tendió a instalar un sistema de capitalización individual de los
trabajadores, administrado por agentes privados. En el caso argentino, la reforma de la
21
seguridad social aprobada dio lugar a un sistema doble paralelo, es decir, la mitad
público constituido por las cajas tradicionales a cargo de la Administración Nacional de
la Seguridad Social –ANSeS-, y la otra mitad privado, en fondos de capitalización
individual gestionados por las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones –
AFJPs-. El Estado se reservó el papel de amparar o hacerse cargo de los trabajadores
informales o de bajos ingresos.
Como bien señalar F. Repetto y M. Chudnovsky “el objetivo principal de este tipo de
reformas fue el aumento del ahorro interno nacional con estrategias que promovieran la
capitalización individual y redujeran la dependencia de las cajas de seguros de retiro
respecto de las finanzas estatales. (…) Al cabo de diez años de funcionamiento ni el
Estado había podido prescindir de los subsidios al sistema, ni las AFJPs habían
generado un aumento sustancial del ahorro interno.(…)”. Repetto F. y Chudnovsky M.,
pág. 19, 2008)
En el período de los gobiernos de Néstor y Cristina F. de Kirchner se promovieron un
conjunto de iniciativas para modificar el sistema previsional reformado. Es así, que se
aprobaron jubilaciones anticipadas para aquellos ciudadanos desempleados o que no
alcanzaban a poseer los años o montos de aportes necesarios para su retiro. Otra medida
trascendente, es la creación de un Fondo de Sustentabilidad del sistema de reparto que
se vincula con la puesta en marcha de Ley Nro. 26.222, que establece, entre varios
aspectos, modificaciones en el seguro colectivo de invalidez y fallecimiento en AFJP; la
determinación del 1% como monto máximo del cobro de comisión, y como elemento
esencial la posibilidad de retorno al sistema de reparto.
En el presente, este conjunto de modificaciones se encuentran en suspenso ya que el
actual gobierno impulsó un cambio radical de sistema previsional, que consiste en su re
estatización. Los argumentos esgrimidos para el retorno al tradicional esquema de
jubilatorio de reparto refieren a las fallas económicas-financieras frente a las sucesivas
crisis económicas nacionales e internacionales que erosionaron los fondos de pensiones,
a lo que se agrega la disminución en los niveles de cobertura y por ende de protección.
Si bien en noviembre del 2008 se logró la aprobación del parlamento en su sus dos
Cámaras –Diputado y Senado-, y por tanto esta iniciativa se convirtió en Ley, dando
22
lugar al Sistema Integrado Previsional Argentino –SIPA-, aún la instrumentación de
esta reforma está en proceso y por ende es imposible anticipar su devenir.
El conjunto de políticas públicas socioeconómicas promovidas por los dos últimos
gobiernos argentinos, posible de catalogarlos de orientación progresista muestran saldos
sociales positivos, en primera instancia en lo relativo a la pobreza y en menor medida
respecto a la desigualdad social.
En referencia a la pobreza, si se toma como referencia el año 2003 inmediatamente
posterior a la crisis económica se evidencia una drástica disminución. En ese año la
pobreza alcanzaba al 54% de personas que suponían 42.7% de los hogares, y la
indigencia afectaba a 27,7 % de las personas equivalente al 20.4 % de los hogares. A
fines del año 2006 la pobreza había disminuido al 26.7% de personas que se traduce en
el (19.2% de los hogares y la indigencia por su parte había disminuido al 8.6% de
personas aproximadamente al 6.3% de los hogares.
Este éxito social no se traslada en materia de desigualdad social. Cuando se analiza el
Índice Gini considerando el mediano plazo, entre 1992 y el año 2006 se observa un
leve aumento en relación a los años 90´, ya que en 1992 era 0,450 y en el 2006 se
ubicaba en 0,483. Sin embargo, cuando se analiza el corto plazo, tomando como
referencia los años del gobierno de N. Kirchner, se evidencia una disminución
significativa en los valores del Índice Gini, ya que en el 2003 era de 0,541 y a fines del
2006 asumía el valor de de 0,493. (Cruces G., Epele N. y Guardia L., 2008)
23
Brasil
Marco general
El gobierno de Lula da Silva en Brasil desde el primer período hasta la fecha ha
generado importantes modificaciones al sistema de políticas sociales en aquella
nación norteña. Se registraron cambios de los marcos teóricos y conceptuales que
reorientaron las políticas públicas en general y con relación a los programas
dirigidos específicamente a las situaciones de pobreza y exclusión social. Resulta
relevante recordar el peso que tiene la tasa de pobreza y la de indigencia, así como
el impacto en cifras absolutas que junto con la brecha social o la desigualdad
marcada, los coloca como los problemas sociales contemporáneos más acuciantes.
Desde la asunción en enero del 2003 de la nueva administración, la prioridad de las
políticas sociales fue evidenciada por la creación de uno de los mayores programas
de transferencias monetarias condicionadas en América Latina. Así el Bolsa Familia
se constituyó en un emblema de las políticas de protección e integración social.
Simultáneamente se procesaron otros cambios en la ingeniería institucional del
Estado, introduciendo innovaciones como la creación del Ministerio de Desarrollo
Social y Combate al Hambre en enero de 2004.
Precisamente una de las funciones principales del nuevo ministerio fue la
articulación de aquel Programa con el conjunto de las políticas públicas en el marco
del Sistema Único de Asistencia Social.
Salud
A partir de la reforma constitucional que consagró en 1988 una nueva Carta Magna
en Brasil, se procedió a introducir importantes modificaciones del Sistema de Salud
abandonando el esquema histórico de principios del siglo pasado que se sustentaba
en la provisión de asistencia sanitaria a los trabajadores formales y sus familiares y
24
por ende fuertemente contributivo junto con una débil infraestructura pública que
atendía el resto de la población. En buena parte, las reformas plasmadas en el nuevo
texto legal normativo del ´88, obedecieron al empuje del denominado Movimiento
Sanitarista que propulsaba una transformación de la atención de la salud sobre
principios de universalidad del acceso, complementariedad entre la modalidad
contributiva y la no contributiva, concepto de salud colectiva y descentralización de
los efectores en todo el territorio (Abrantes Pego, R., Almeida, C., 2002).
El resultado de varios años de debate y negociaciones entre los múltiples actores y
corporaciones, fue precisamente la implementación del Sistema Único de Salud a
inicios de los noventa, que se sostiene en algunos pilares fundamentales;
universalidad, integralidad de la atención, descentralización (participan los niveles
federal, estadual y municipal), participación social (se constituyeron los Consejos de
Salud en los tres niveles antedichos y las Comisiones Intergestoras Bi y Tripartitas
con carácter de control y decisión) y la prestación de servicios combinando los
efectores públicos con los privados.
De esta manera, el sistema público incluye los proveedores públicos y privados, en
el cual estos últimos actúan como servicios complementarios de asistencia sanitaria
en donde los usuarios deben pagar total o parcialmente por las prestaciones de salud,
dependiendo del grado de subsidios transferidos desde las fuentes nacionales o
federales. El sistema de salud está estructurado sobre la base de una red articulada,
regionalizada y descentralizada contando con un único ámbito institucionalizado de
dirección en cada uno de los niveles referidos (Ministerio de Salud, Secretarías
Estaduales de Salud y Secretarías Municipales). Por otra parte debe mencionarse
que la administración y definición de las directrices generales se expresan en los
Consejos de Salud, organismos multipartitos de participación en los cuales
convergen los usuarios, profesionales, representantes de gobierno y proveedores de
los diversos servicios y prestaciones.
Se reconocen avances importantes en el aumento de la cobertura de salud y el
acceso universal en tanto se trata de uno de los derechos fundamentales; no obstante
ello, la descentralización ha conllevado riesgos y situaciones asimétricas y
desiguales en tanto redistribución y aplicación de recursos. Las diferencias
25
preexistentes entre regiones, entre municipios y entre las áreas urbanas y rurales han
provocado la puesta en marcha de algunos programas focalizados, pero insuficientes
a la hora de asegurar el acceso al segundo y tercer nivel de atención sanitaria, que
implican servicios de mayor complejidad y alta especialización.
Examinando la dimensión financiera del Sistema de Salud observamos que sus
fuentes provienen de las cotizaciones de los empleadores, de los afiliados, de
incentivos fiscales y del “pago directo de bolsillo”; mientras que - en la medida que
el Sistema integra el de Seguridad Social – recibe recursos de los diferentes niveles
públicos.
En el marco del Sistema Único de Salud funcionan desde el año 2002 más de 80
UPAs (Unidades de Pronta Atención), que intentan desahogar los hospitales y
centros clínicos ya atiborrados (superpoblación) por efecto de la creciente demanda
de los usuarios. Dichas Unidades son similares a los policlínicos pero derivan los
casos directamente a los centros hospitalarios cuando corresponda, prestan servicios
de emergencia todos los días y durante las 24 hrs., atención sanitaria de baja o
mediana complejidad con la posibilidad de internaciones de corta duración (no más
de 48 hrs.), diagnóstico y tratamiento desde las propias UPAs.
Finalmente se complementan los heterogéneos servicios de salud con el Programa
de Atención a las Familias que procura atender a los sectores sociales en situación
de vulnerabilidad o de exclusión, trabajando con el hogar, las madres y padres y los
niños y adolescentes en la línea de prevención, educación y promoción de salud.
Educación
El sistema educativo brasilero presenta características marcadas por la
diversificación y fuerte descentralización, por la universalidad del acceso y ser de
composición mixta, esto es, con participación de agencias públicas y privadas. Sin
embargo a excepción del nivel terciario o superior, casi todos los demás proveedores
e instituciones educativas son públicas. Son los gobiernos estaduales y municipales
los que principalmente administran y gestionan la respectivas redes públicas de
educación básica, recibiendo recursos del nivel federal (rector en materia de
26
políticas educativas, proveedor de financiamientos suplementarios y material
didáctico), por lo cual se hace evidente la desigualdad de resultados en función de
las posibilidades y fuentes manejadas por cada Estado y más allá de las
transferencias que el Gobierno Nacional - a través del Fondo Nacional para el
Desarrollo de la Educación – hace para reequilibrar o compensar estas diferencias
(Schwartzman, 2007). De acuerdo a fuentes oficiales la distribución según el último
censo educativo muestra que un 46,3 % de la matriculación total en educación
básica corresponde a las instituciones municipales mientras que un 41,3 % a las
estaduales y apenas un 12 % a las privadas (Fuente: Ministerio de Educación de
Brasil, 2008).
El más importante proyecto innovador introducido por el gobierno de Lula Da Silva
fue dirigido a reducir el analfabetismo mediante el Programa Nacional de
Alfabetización de Jóvenes y Adultos, influido por las teorías pedagógicas de Paulo
Freire y apoyado en las redes de organizaciones populares para su instrumentación.
Sin embargo fue luego reformulado en la medida que no se pudieron registrar
avances importantes en la primera etapa, dado que la incidencia mayor del
analfabetismo se asociaba a los adultos y menos a los jóvenes, apoyándose en la
versión actual en las instituciones municipales (Schwartzman S., 2007).
Por otra parte el Plan Bolsa Familia integró de manera articulada el anterior
programa Bolsa Escola que consistía en una transferencia condicionada de recursos
a la familias con el objetivo de incentivar la matriculación escolar y el
mantenimiento de los niños y niñas en el sistema educativo institucionalizado. De
acuerdo a los resultados primarios no se obtuvo el impacto deseado en razón de que
la deserción ocurría fundamentalmente en el tramo 14 a 15 años y menos en las
primeras cohortes de edad. Es durante el segundo mandato del presidente Lula Da
Silva que las políticas educativas empiezan a reorientarse, evaluando todo el sistema
escolar, reforzando los recursos para las instituciones con mayores dificultades y
estableciendo como meta que los menores de 8 años pudieran leer y escribir sin
mayores inconvenientes; actualmente la inversión en educación se ubica en un 4%
aproximadamente del Producto Bruto Interno.
27
Trabajo y mercado de empleo
En términos de la evolución del desempleo total y según fuentes del propio Ministerio
de Trabajo y Empleo se observa una lenta pero firme caída desde que asumió el
gobierno del actual presidente Lula Da Silva pero con diferencias importantes de
acuerdo a la región o el Estado de que se trate; así por ejemplo a modo de ejemplo en
Belo Horizonte la tasa pasó del 18, 3 % al 9, 0 %, mientras que en Porto Alegre pasaba
del 14, 9 % al 8,1 %, ambos datos correspondientes al período 2001 - 2008. Las
políticas de fomento productivo se acompañaron de políticas y programas específicos
que apuntaron a facilitar la reinserción laboral de los desocupados, informales o
trabajadores por cuenta propia, como el PROGER, Programa de Generación de Empleo
y de Renta; PROEMPREGO y PLANFOR – Programa
Nacional de Calificación del Trabajador. De mismo modo que los países analizados en
el presente trabajo, el Estado brasilero cuenta con un Fondo de Amparo para el
Desempleado el que provee los recursos públicos para solventar el Seguro de
Desempleo.
En la Guía de Acciones para la Generación de Trabajo y Renta del año 2007, del
Ministerio de Desenvolvimiento Social y Combate al Hambre se presentan unas 149
acciones según tres ejes fundamentales; transferencia de renta (20), generación de
trabajo y renta (109) y de apoyo al desarrollo local (20).
Si consideramos solo aquellas intervenciones estatales (federales pero articuladas con
los niveles estaduales y municipales) dirigidas al fomento del empleo, observamos que
se pueden categorizar en función de los objetivos específicos a saber: a) diagnóstico,
movilización y articulación de “parcerías” (recuperación de empresas por parte de los
trabajadores en la modalidad de autogestión; estímulo y apoyo comercial a las
microempresas; orientación profesional e intermediación de mano de obra); b)
formación y capacitación (educación de jóvenes en agricultura familiar, calificación de
trabajadores beneficiarios del sistema de público de empleo y economía solidaria); c)
asistencia técnica (fomento y extensión rural para agricultores familiares, investigación
y desarrollo tecnológico para el desarrollo social, apoyo de proyectos de incentivo para
la autonomía económica de las mujeres); c) apoyo para la institucionalización (fomento
28
para la generación de empleo y renta en actividades de economía solidaria, fomento de
proyectos especiales para protección de tierras y de las poblaciones indígenas,
promoción del asociativismo y cooperativismo rural); d) infraestructura y logística de
producción (apoyo a la construcción de cocinas comunitarias, apoyo al funcionamiento
de unidades integrantes de la cadena productiva en acuicultura, apoyo de proyectos de
infraestructura turística, fomento a la agroindustrialización y la comercialización y de
actividades pluriactivas); e) acceso al crédito (subsidio a las tasas de interés a través del
PRONAF, estructuración de asentamientos e inversiones comunitarias); f)
comercialización (ferias y eventos para la comercialización de la producción artesanal,
adquisición de alimentos provenientes de la agricultura familiar, fomento de la
producción local y distribución de productos para uso de emprendimientos turísticos).
Vulnerabilidad y Protección social
Al asumir el presidente Lula Da Silva, delineó la estrategia Fome Zero (Hambre Cero),
cuya finalidad apuntaba a asegurar a todos los ciudadanos una alimentación básica y
digna; los cuatro ejes que sustentan al día de hoy aquella estrategia refieren al acceso a
la alimentación, la generación de renta, fortalecimiento de la agricultura familiar y a la
articulación, movilización y control social. Aplicada con sentido de transversalidad, esta
política emblemática exige la articulación y coordinación de varios Ministerios y
Organismos Públicos liderados por el Ministerio de Desarrollo Social y Combate a la
Pobreza, creado en el año 2004. El Programa Bolsa Familia en este marco es el “buque
insignia” de las políticas y programas que abordan la pobreza y la exclusión social para
garantizar el ejercicio de los derechos sociales.
Desde el año 2003 los diversos programas de protección social destinados
fundamentalmente a la atención de los segmentos más pobres en Brasil fueron
absorbidos e integrados al Bolsa Familia en el marco del Plan Fome Zero. Así pues, el
Programa Auxilio Gas (2002, subsidio para la provisión energética para el consumo),
Bolsa Escola (2001, ingreso monetario para incentivar la permanencia de los niños en
las escuelas), Tarjeta de Alimentación (2003, provisión de alimentos básicos), fueron
reorientados y articulados a las políticas sectoriales en el campo educativo y de la salud,
y quedaron en la órbita del nuevo Ministerio de Desarrollo Social y Combate al
Hambre. En rigor se trata de un Programa típicamente Conditional Cash Transfer, es
decir transferencia de renta a cambio del cumplimiento de dos contrapartidas básicas;
29
por un lado el compromiso de cumplir con los controles de salud para niños y niñas y
mujeres embarazadas y por otro, la de matriculación escolar y permanencia en el
sistema educativo institucionalizado.
El Programa alcanzó a más de 11 millones de hogares aproximadamente provenientes
de sectores sociales en extrema pobreza y pobreza; su operacionalización está a cargo
de los Municipios los cuales gestionan y administran los fondos transferidos por el
Gobierno Federal. Los montos de las transferencias son de dos tipos; a) básico,
independientemente de la composición de la familia (situaciones de extrema pobreza) y
b) varían según el número de hijos o hijas de cada núcleo familiar (en situación de
pobreza) y son complementados por otras programas (Alimentación Escolar, Cisternas,
Comedores Populares, Bancos de Alimentos, Huertas Comunitarias, entre otros).
Paralelamente se ha implementado un Programa Nacional de Fortalecimiento de la
Agricultura Familiar (PRONAF), que opera a través de una Garantía - Zafra
(precisamente asegurando un ingreso en períodos de seca durante seis meses) y un
Seguro de Agricultura Familiar. De otra parte son estimulados los proyectos
productivos de carácter asociativo (sobre todo fomentando la organización de
cooperativas) comprendidos en la economía solidaria a través de calificación o
capacitación laboral, con fondos de financiamiento subsidiado, etc.
Asimismo a nivel territorial se desplegaron cientos de Centros de Referencia de
Asistencia Social (CRAS), como servicios de protección social permanentes y próximos
a los grupos más vulnerables y muy especialmente en aquellas regiones con déficit
nutricionales; teniendo una función esencialmente de articulación y coordinación con el
conjunto de las políticas públicas. Concomitantemente se desarrollan intervenciones de
carácter socioeducativo en la formación de ciudadanía y la capacitación de agentes
sociales procurando una evaluación constante de los programas sociales y su adecuación
a las demandas y necesidades de la población más vulnerable económica y socialmente.
Finalmente debe subrayarse la instalación de Consejos Sociales a nivel local y
municipal que canalizan la participación ciudadana y promueven la función de control
de la gestión pública, así como la formulación de iniciativas de diversa índole.
30
IMPACTO DEL PROGRAMA BOLSA FAMILIA EN SALUD
Brasil2005 2006
1º semestre 2º semestre 1º semestre 2º semestre
Nº de Famílias Beneficiárias do PBF
com perfil saúde5.539.716 5.751.203 7.338.833 9.493.873
Nº de Famílias Beneficiárias
acompanhadas334.856 1.796.601 2.808.983 3.172.629
% de Famílias acompanhadas 6,0% 31,2% 38,3% 33,4%
% de Famílias acompanhadas que
cumpriram as condicionalidades93,4% 95,4% 99,5% 99,5%
Fonte: Sistema de Segurança Alimentar e Nutricional - SISVAN Gestão Bolsa Família - MS
Seguridad Social
Aún cuando el sistema previsional mantiene su estructura básica el gobierno de Lula Da
Silva introdujo importantes y sustanciales reformas en el sentido de mejorar el acceso y
disminuir los privilegios generados en períodos anteriores debido a la presión
corporativa, sobre todo a nivel de los funcionarios públicos. Los cambios fueron en
dirección a una gradual unificación del régimen de retiros del sistema público con el
sistema general; los límites de edad se establecieron para todos en 60 años para los
hombres y 55 años para las mujeres y se aplicaron impuestos de hasta 11 % en las
jubilaciones de los empleados públicos bajo el principio de la contribución solidaria
(Mallo, 2007). Esta reforma del subsistema que regía para los funcionarios públicos
suscitó una importante movilización y protesta de los trabajadores estatales que
consideraban vulnerados sus derechos conquistados en el pasado.
Debemos recordar que los cambios producidos por la promulgación de la Constitución
de 1988 implicaron una concepción amplia de seguridad social; de acceso universal al
sistema previsional, cobertura de salud y asistencia social; por consecuencia se proponía
ampliar los beneficios para lo cual además determinó una mayor carga fiscal,
redireccionando algunos impuestos e incrementando los aportes de los empleadores a
fine de financiar el presupuesto de la seguridad social el que a partir de ese momento
31
fue separado del resto del presupuesto público. Aún cuando uno de los tres principales
objetivos de aquella reforma previsional del año 2003 apuntaba a una reducción
sustantiva del Gasto Público y habiendo logrado “ahorros” importantes, la tendencia
deficitaria de la ecuación Ingresos / Gastos se mantiene cinco años después.
“La Previsión social será organizada sobre la forma de régimen general, de carácter
contributivo y de filiación obligatoria, observados los criterios que preserven el
equilibrio financiero y actuarial y para atender en los siguientes momentos: de
enfermedad, invalidez, muerte y edad avanzada; de protección a la maternidad; de
protección al desempleo involuntario; de pensiones por muerte; de auxilio a la
reclusión y salario familia a los dependientes de bajo ingresos (Mussi, CEPAL Brasil,
2004). En cuanto a la modalidad de financiamiento se identifican fuentes múltiples que
aseguran los recursos para sostener todo el sistema previsional;“Contribuciones
sociales- Base amplia y gasto solo en seguridad social. a) de la hoja de pagos de
salarios y demás ingresos; del trabajo pagos o acreditados a la persona física que le
preste servicios, mismo sin contrato; de los ingresos y ventas; sobre las ganancias; de
contribuciones de los trabajadores y demás asegurados del régimen general; sobre los
ingresos de loterías; de los importadores de bienes o servicios; sobre movimientos de
valores y créditos financiero”(op. cit).
En el Sistema General Previsional están incluidas casi todas las prestaciones que
corresponden a múltiples contingencias y cobertura de riesgos durante todo el ciclo
vital; es decir el sistema está diseñado para contemplar todas las circunstancias
derivadas no solo de la condición de trabajador asalariado (desempleo transitorio,
enfermedad, accidentes, licencias), sino además establece pensiones por discapacidad
permanente y atención a los adultos mayores que no hubieran cotizado durante su vida
laboral. La institucionalidad se sostiene en el Instituto Nacional del Seguro Social que
depende del Ministerio de la Previdencia Social cuyos recursos provienen tanto de las
cotizaciones de trabajadores, empleadores como del propio Estado a través de la
recaudación de impuestos genéricos e indirectos. Anotamos uno de los tantos ejemplos
de prestaciones del sistema que fueron desarrollándose en este períido de gobierno del
PT; Pensiones rurales en Brasil, “Éste es un programa de naturaleza
“semicontributiva”debido a que para adquirir el derecho a la prestación, el trabajador
requiere demostrar cierto tiempo de servicio en la agricultura. Sin embargo, el
32
financiamiento proviene mayoritariamente de recursos fiscales de rentas generales y
marginalmente de subsidios cruzados del régimen contributivo para trabajadores
urbanos. También contribuyen a la financiación, los recursos de impuestos a la
comercialización primaria de productos agrícolas. El programa ha logrado una
importante extensión de la cobertura y ha ayudado fuertemente a reducir la pobreza y
mejorar la inclusión social de los adultos mayores en el ámbito rural, particularmente
de numerosas mujeres (Bertranou, et al 2002).
33
CHILE
Marco general
Chile ha sido un país modelo en la aplicación de estrategias socioeconómicas de
orientación neoliberal en la década de los 80’ en ocasión de la dictadura militar
pinochetista. A diferencia de otros gobiernos de facto de la región de ese período, el
caso chileno fue emblemático en la promoción de reformas sociales radicales pro-
mercado, relegando al estado a cumplir un papel estrictamente compensatorio y
circunscrito a la atención de las situaciones de pobreza y vulnerabilidad social.
Se han ensayado un conjunto de explicaciones políticas en la pretensión de identificar
las principales causas que han operado para que Chile asumiera opciones claramente
neoliberales en materia de políticas públicas, específicamente en el campo social. Entre
ellas, figuran la concentración de poder y autoridad en la cúpula militar de la época; la
imposibilidad de que actores extra-gubernamentales opuestos a esas iniciativas pudieran
ejercer su veto y, la posición ideológica de los diseñadores de políticas. (Castiglioni R.,
2005)
Es así que las áreas fundamentales que constituían el “corazón” de los sistemas de
bienestar y protección fueron objeto de profundas revisiones y recortes de los
tradicionales servicios universales. En el sector salud se instauró un esquema de tipo
“dual” y segmentado en el que convive hasta el presente, aunque con algunos cambios
significativos, un sector público y otro privado en la prestación de estos bienes y
servicios. El pilar público se financia a través de un Fondo Nacional de Salud –
FONASA- que capta recursos fiscales y también cuenta con el 7% de aportes de los
trabajadores que han optado por atenderse en el sector público. El privado en cambio
está a cargo de las Instituciones de Salud Previsional - ISAPRES- que funcionan como
seguros privados (Antía F, 2008 PAG 60 (Sojo, 2006). No obstante, en ambos sistemas
operan con regímenes de copago para recibir la atención de salud, siendo excluidos de
34
estas exigencias monetarias los ciudadanos extremadamente pobres y los trabajadores
con salarios mínimos.
En el campo del trabajo en la etapa pinochetista se instaló una pauta de acción dirigida a
la flexibilización y desregulación del mercado de empleo, y por ende se evidencia un
proceso de re-mercantilización de la fuerza de trabajo. En este contexto se estipuló que
la negociación colectiva, en caso de realizarse, operara sólo a nivel de las empresas. Se
recortaron a la mínima expresión los temas objeto de negociación y se abrió la
posibilidad que los trabajadores que utilizaran el mecanismo de la huelga pudieran ser
reemplazados.
El sistema de jubilaciones y pensiones no escapó de estrategia de recorte y de
incorporación del mercado como agente de protección. El mismo se privatizó
sustituyéndose el clásico régimen de reparto por el de capitalización individual, el que
pasó a ser gerenciado por instituciones privadas – las Administradoras de Fondos de
Pensión (AFP)- y financiado únicamente por aportes de los trabajadores. El Estado sólo
interviene frente a dos tipos de problemáticas, a saber, cuando los ciudadanos en
situación de retiro no lograban alcanzar una pasividad mínima pese a haber contribuido
al sistema por al menos 20 años y en aquellos casos de invalidez, pobreza e indigencia.
El nuevo sistema instaurado se denomina al interior del universo de las reformas
provisionales como el modelo sustitutivo de capitalización individual, que cuenta con
una contribución definida y una administración a cargo de entidades privadas que
compiten para la afiliación de ciudadanos. Los beneficios jubilatorios guardan una
estrecha vinculación con la capacidad contributiva del trabajador. Estado se encarga
fundamentalmente de regular el funcionamiento las administradoras de privadas a
través de una superintendencia en esta materia (CEPAL, 2006)
El sistema educativo público también fue sometido en dicha fase a una profunda
reforma. Entre ellas, interesa mencionar, el proceso de municipalización de los centros
educativos públicos; la instauración de subsidios por alumnos a las escuelas municipales
o privadas subvencionas – aquellas que realizan sus actividades recibiendo
financiamiento público- ; flexibilización del mercado de educadores, y la pérdida de la
gratuidad de la educación universitaria (Arellano, 2001; Cox, 2002; Fernández, 2005, en
Antía F., 2008).
35
Por último, interesa mencionar una nueva arena de política social, dirigida a la atención
de la pobreza y vulnerabilidad social. En esta fase se inició un proceso de ensayo de una
serie de programas e iniciativas para abordar este tipo de problemáticas. Es así que se
inauguró el nuevo paradigma de las políticas sociales, edificado sobre criterios de
focalización, integralidad, y de atención a segmentos de la población de extrema
pobreza. Las áreas que en operaron estas nuevas iniciativas fueron variadas, pero entre
las más importantes se encuentran: empleo temporal; iniciativas materno-infantiles; y
alimentación (Raczynski, D. y Serrano, C. 2005 ).
Con la entrada a la democracia se moderó la orientación neoliberal de las políticas
públicas en particular las sociales introduciéndose un conjunto de cambios que si bien,
hasta el momento, no han modificado sustantivamente el esquema de protección
instaurado en la dictadura son indicativos de un rediseño de las intervenciones públicas.
Algunos especialistas consideran como nuevas pautas de acción en el período
democrático, fundamentalmente, en los dos últimos gobiernos a cargo de presidentes
socialistas, “(…) el restablecimiento de niveles previos de los tributos y del gasto social
tradicional -aunque en proporción al PIB sigue siendo inferior a 1987 y al de la
mayoría de los países latinoamericanos- y en el cambio de normas de sindicalización,
negociación colectiva y salario mínimo, junto a un diálogo social periódico”. (Martner
G. 2008, pág. 2)
En relación a las iniciativas sociales mas significativas del gobierno del presidente
Ricardo Lago y Michelle Bachelet figuran una serie de regulaciones laborales y la
consolidación del seguro de desempleo; la reforma de salud –el Plan Auge-, el programa
Chile Solidario, modificaciones a las políticas educativas y recientemente se promulgó
la reforma del sistema de pensiones y jubilaciones.
Estas medidas se tradujeron en una mejora “(…) de las condiciones de vida promedio
de la población medida en mortalidad infantil, esperanza de vida y cobertura
educacional, junto a un mayor acceso general a bienes y servicios y a una disminución
de la pobreza monetaria absoluta “.(Martner G. 2008, pág. 3)
36
En líneas generales es posible afirmar, que en las Administraciones democráticas los
temas sociales adquirieron relevancia en la agenda política, y se registra una cierta
acumulación de las diversas iniciativas y reformas impulsadas. Dicho de otro modo, los
característicos ajustes de las políticas sociales provocados por la rotación de gobiernos
no se tradujeron en una lógica de “stop and go” de las reformas y propuestas públicas
iniciadas, sino por el contrario, en algunas arenas se registra una profundización de los
cambios iniciados.
Centrando la atención en las propuestas sociales desplegadas en la Administración de
R. Lagos y M. Bachelet parece evidenciarse el comienzo de una nueva fase en materia
de protección social, que importa identificarlo en distintos sectores y arenas de políticas
sociales.
Salud.
A partir del gobierno de R. Lagos se inicia un proceso de cambio del sistema precedente
que adquiere un fuerte empuje en el año 2005. Dicho sistema se lo caracterizaba como
ya se indicó, en términos de esquema de atención de tipo dual, ya que convivían un
componente público y otro privado, aunque este último se encontraba escasamente
regulado.
La reforma promovida, se respalda en la aprobación de cuatro leyes estratégicas que
habilita a introducir algunas modificaciones en sector, a saber (Drago, 2006 en Antía F.
2008).
La ley 19.966 –Plan AUGE- que establece un régimen de garantías en relación a una
serie de enfermedades predefinidas o priorizadas sanitariamente, un total de 56, que son
consideradas en términos de derechos, es decir, su tratamiento en tiempo y forma es
obligatorio tanto para la esfera pública como la privada, asegurando así una cobertura
universal y por ende facilitando el acceso a los servicios de salud al conjunto de estratos
socioeconómicos.
La ley 19.937 relativa a la Autoridad Sanitaria y de Gestión que refuerza el papel del
estado en este campo de acción.
37
La ley 20.015 sobre las Instituciones de Salud Previsional (ISAPRE) que busca regular
su funcionamiento.
Ley 19.888 de Financiamiento del Gasto Fiscal Representado por el Plan Auge
Resulta pertinente afirmar que este Plan es un intento político de mejorar la equidad del
sistema de salud en la medida que se garantiza a la totalidad de la ciudadanía la atención
a un conjunto de enfermedades independientemente de su adscripción al subsistema de
referencia –público o privado-. No obstante, la estructura segmentada del sistema se
mantiene, en la medida que los estratos pobres operan en el sector público y los más
ricos en el privado y no se disponen de mecanismos que redistribuyan los recursos
financieros para tratar los diferenciales riesgos sanitarios que presentan esos estratos
socioeconómicos.
De acuerdo a ciertos análisis, “(…) uno de los puntales del proyecto de reforma
originalmente planteado por el gobierno –el Fondo de Compensación Solidario (FCS)-
no fue aprobado (…). Este fondo (…) habilitaba la transferencia de recursos entre las
ISAPRES y el FONASA para compensar las diferencias de riesgos sanitarios
vinculados a sexo y edad, que se concentran mayormente en el polo público. Ello
habría implicado una transferencia significativa de recursos (…) desde el subsistema
privado hacia el público (…). Al fracasar este componente de la reforma, el grueso del
Plan Auge fue financiado con fondos públicos, mientras que el sistema de las ISAPRES
permaneció prácticamente incambiado .” (Antía F, 2008, págs. 61-62)
Regulación del mercado de trabajo
De acuerdo a lo ya mencionado, la esfera laboral fue objeto de serias revisiones
tendientes a la desregulación y limitación de la acción sindical durante la dictadura
pinochetista.
En una situación de importantes niveles de flexibilización laboral los gobiernos
democráticos intentaron mejorar las condiciones de empleo y de negociación salarial.
En este contexto, en el gobierno de R. Lago se llevó a cabo cambios en la legislación
laboral a partir de la aprobación de la Ley Nº 19.759, en la que se establecieron límites
o mejor dicho pautas de moderación en relación a la flexibilización laboral y la vez que
38
se intentó mejor el conjunto de derechos esenciales de los trabajadores en pos de
reforzar la acción de los sindicatos. Es así que la reforma habilitó la posibilidad de
negaciones colectivas se realizaran más allá de la esfera de la empresa, es decir, que
involucra una gama de unidades productivas previo acuerdo de las partes. A eso se
agregó como una iniciativa política esencial relativa al establecimiento del seguro de
desempleo, Ley Nº 19.728, el que se financia de forma tripartita y además incorpora un
fondo de capitalización individual y de reparto de los trabajadores (Martner G., 2008).
En el año 2006 se introdujeron nuevas regulaciones, la Ley No 20.123, referidas al
sistema de subcontratación de trabajadores.
Otras medidas que se promovieron en esta esfera refieren a la instrumentación de un
conjunto de políticas activas de empleo, ya se subsidiando la contratación de mano de
obra y/o a través de la puesta en práctica de programas de capacitación laboral.
Existe cierto consenso político-académico en considerar que los resultados alcanzados
en este campo de acción son extremadamente insuficientes para mejorar de alguna
forma en las condiciones de trabajo y en la distribución del ingreso en Chile. El seguro
de desempleo, según datos de la OIT, en el 2004 involucraba apenas al 5,6% de los
desocupados. Por otra parte, la otra modificación sustantiva en la legislación laboral,
relativa a la habilitación de la negociación colectiva hasta el momento su alcance es
muy limitado, ya que en el 2006 sólo abarcaba al 8,6% de los trabajadores. (Antía F.,
2008)
Un aspecto a considerar, y que merece una reflexión política sustantiva refiere a que la
reforma laboral sancionada no contó, por distintas razones, con el respaldo de las
principales actores colectivos que operan en esa esfera, es decir, las gremiales
empresariales y los sindicatos. Los empresarios consideraban que la misma perjudicaba
sus intereses ya que acotaba la flexibilización del mercado de empleo. En cambio, los
trabajadores, presionaban por la obtención de mayores niveles de intervención estatal
que los planteados en la nueva legislación.
Sistema de jubilaciones y pensiones
39
En materia de régimen de previsión social, específicamente, el jubilatorio, Chile de
acuerdo a lo indicado, fue un país modelo por la implantación de una lógica de mercado
y privatizadora en la provisión de este tipo de bien social. Únicamente los “fracasados”,
es decir, aquellos ciudadanos que no lograban acumular el monto mínimo requerido en
sus cuentas previsionales y/o los trabajadores pobres informales, recibían una pensión
básica por parte del Estado. En este marco, el esquema de retiro instaurado asumía
pautas de funcionamiento de orientación esencialmente liberal. Por supuesto que la
reforma implantada supuso una disminución importante de la carga fiscal del sistema de
jubilaciones sin que esos ahorros financieros se utilizaran, en alguna medida hasta el
momento, para aumentar las pensiones mínimas y asistenciales que ofrecía el nuevo
régimen. (Martner G., 2008)
La información disponible sobre la cobertura del nuevo sistema evidencia,
contrariamente a lo que se proyectaba, una caída sistemática de contribuyentes desde
la implantación de la reforma.
Fuente: Truman Packard, “Is there a positive incentive effect from privatising social security? Evidence from pension reforms in Latin America”, Policy Research Working Paper, Nº 2719, Washington, D.C., Banco Mundial, 2001en CEPAL, 2006 pág. 130
40
De cualquier manera, Chile en el escenario latinoamericano, como lo muestra la gráfica,
es considerado un país que presenta una cobertura significativa, la que alcanzó el
58,7% en el 2004, un 3,3 % menos que al inicio del cambio estructural del sistema. Esa
disminución se explica la informalidad persistente en el mercado laboral y las
fluctuaciones del empleo formal en las biografías de los trabajadores. Esto significa
para un futuro cercano que casi el 40% de la población no dispondrá de una jubilación
decorosa y deberá recurrir a las pensiones asistenciales –de pobres- que otorga el
Estado. Esta situación empeora cuando se analiza las diferencias de cobertura y montos
de acuerdo al género. (Antía F., 2008; CEPAL, 2006, Quiroga Y., 2008)
El régimen de seguridad social privatizado se mantuvo sin mayores cambios hasta esta
última Administración, en la que se promovió una serie de modificaciones de
envergadura en el intento de mejorar la equidad del sistema y por ende brindar cobertura
en materia de seguridad social a los diferentes estratos socioeconómicos frente al
panorama de de desprotección que se estaba instaurando. La propuesta política de M.
Bachelet radicaba en construir las bases de un sistema de jubilación mixto apoyado en
un amplio consenso social. De esta manera, mediante el trabajo del un Consejo Asesor
especializado en estos temas se elaboró un proyecto ley que introducía cambios al
régimen previsional.
Recién en enero de 2008, luego de un extenso debate parlamentario, se aprobó de la ley
No 20.255 que consagra un conjunto de cambios. Entre ellos, el más relevante radicaba
en la introducción de un pilar solidario solventado con recursos públicos, dirigido a los
segmentos más vulnerables de la población, que reemplaza los subsidios establecidos
por el régimen anterior para obtener una pensión asistencial o mínima. En el marco de
las prestaciones solidarias se encuentran la pensión básica, de invalidez, subsidios a las
pensiones y bonificaciones por hijos. Las primeras se otorgan a mayores de 65 años que
forman parte hogares que pertenecen a los segmentos más pobres de la sociedad, con el
horizonte que en el futuro inmediato se amplíe el universo de beneficiarios. En
condiciones similares se tiende a instrumentar la pensión solidaria de invalidez.
A su vez, se plantearon subsidios que complementen el monto de las pensiones
contributivas para aquellos casos las prestaciones se ubicaban por debajo de los 154
dólares. Esta medida dejó sin efecto el requisito de contar con una cantidad mínima de
41
aportes para poder beneficiarse de los subsidios estatales, favoreciendo a las mujeres y
los trabajadores informales o con ingresos irregulares. Complementando estas
iniciativas, las mujeres recibirán por cada hijo un bono que formará parte de su fondo
de pensión. En caso de divorcio, los aportes individuales realizados se distribuirán entre
los cónyuges. Y además se permitirá realizar contribuciones jubilatorias voluntarias a
ciudadanos no posean una ocupación remunerada –amas de casa- otorgándole la
oportunidad de obtener prestaciones solidarias. (Quiroga Y., 2008)
Simultáneamente se procura modificar la modalidad de funcionamiento de las AFP,
generando un marco de mayor competencia entre ellas y flexibilidad en las inversiones,
de manera de bajar sus comisiones. (Quiroga Y., 2008)
En líneas generales, parece correcto afirmar que la actual iniciativa de reforma del
sistema de seguridad social reubicó la intervención estatal como un eslabón estratégico
para promover niveles básicos de justicia social, ya que tiende a asegurar un estándar
mínimo de retiro que puede financiarse de manera solidaria. No obstante, interesa
reafirmar estas modificaciones no se traducen en la destitución del sistema anterior
Quiroga Y., 2008).
Además, la reforma plantea medidas específicas para mejorar la situación provisional de
las mujeres: entrega de un bono por cada hijo a las mujeres que han cotizado, de manera
de garantizarles una pensión más alta; aumenta el aporte a las cuentas de capitalización
de las mujeres producto de la separación por género del seguro de invalidez y
sobrevivencia.
Educación
En el campo educativo, desde la apertura democrática, los gobiernos de la Concertación
intentaron mejorar la equidad del sistema reformado en el período dictatorial sin
modificar sustantivamente su orientación y la lógica de funcionamiento del mismo.
Es así, que las principales medidas instrumentadas consistieron en la promoción de un
conjunto de intervenciones focalizadas tendientes a mejorar el rendimiento de las
escuelas con mayores problemas; la aprobación en 1997 de la ley que habilita la
42
extensión de la jornada educativa; y el aumento del gasto público destinado a este
sector, entre otras iniciativas.
Si bien, este conjunto de modificaciones sectoriales impactó positivamente en el
rendimiento de las políticas educativas, esencialmente ampliando la cobertura, diversos
estudios señalan que subsisten serios problemas de equidad en ese sector. (Antía F. ,
2008)
El tema educativo ocupó un lugar privilegiado en la agenda política del actual gobierno
de la presidenta M. Bachelet , por varias razones, entre ellas, se encontraba, la necesidad
de continuar aumentando la equidad del sistema, además ese sector aún se regulaba por
una ley aprobada en el período dictatorial y, a esta situación se agregó una importante
protesta de los estudiantes de secundaria -movilización de los Pingüinos- que
reivindicaban cambios en el funcionamiento del sector. Entre las principales demandas
se centraban en el acceso gratuito a la educación universitaria pública y al trasporte
escolar.
En este marco de problemas sectoriales se aprobaron en este período político un
conjunto de medidas tendientes a resolver y/o amortiguar los principales problemas en
este campo de acción. Entre ellos, interesa señalar que se estableció un subsidio
preferencial para la población joven en situación e pobreza que tendiente a generar
incentivos para que los establecimientos educativos los incorporen a este segmento
socioeconómico. A su vez, se aprobó una nueva Ley General de la Educación en
sustitución a la sancionada en período pinochetista, producto de un acuerdo entre el
gobierno y la oposición política. La nueva norma, mantiene las principales
características del sistema educativo, no obstante genera nuevos organismos relativos a
regular la calidad educativa y por ende los recursos destinados al sector. Siguiendo esa
orientación se formularon modificaciones en la currícula de formación básica y
secundaria y establecieron mecanismos que evitan o moderan la discriminación en la
selección de estudiantes.
Pobreza y vulnerabilidad social
43
Los programas de combate han sido una característica en América Latina de la
instrumentación de las reformas socioeconómicas de orientación al mercado. La
mayoría de estas iniciativas adherían al nuevo paradigma de políticas sociales, en el
entendido que incorporaban una serie de criterios o pautas de orientación y gestión que
los distanciaba de los clásicos programas de protección (Franco R.). Es así que estas
nuevas estrategias de acción se focalizan en sectores que presentan carencias críticas,
incluyen un paquete variado de prestaciones que las configura como intervenciones de
tipo integral, a su vez tienden a gestionarse de manera descentralizada y cuentan con la
participación de agentes de la sociedad civil en su fase de instrumentación. Chile no
escapó de esta pauta de intervención, aunque en el período del los gobierno a cargo de
presidentes de orientación de izquierda, en particular en la Administración a cargo de
R. Lago, este tipo de programas adquirieron mayor trascendencia.
De cualquier manera, interesa señalar que desde la apertura democrática se puso de
manifiesto la preocupación política por enfrentar las diversas situaciones de
vulnerabilidad social. Para ello se creó como marco institucional y operativo un
Ministerio encargado de asuntos sociales, el Ministerio de Planificación y Cooperación
–MIDEPLAN- a la vez que se promovieron una serie de servicios dirigidos a la atención
especializada de una gama de problemáticas sociales. En este sentido, vale la pena
mencionar e Fondo de Solidaridad e Inversión Social –FOSIS-; el Servicio Nacional de
la Mujer –SERNAM-, y el Instituto Nacional de la Juventud –INJ-, entre otras
prestaciones. (Antía F., 2008)
Chile Solidario fue el programa asistencia a la pobreza que se inició con el gobierno de
de Lagos y continúa hasta el presente. Su ejecución está a cargo del MIDEPLAN y de
los municipios. Dicho programa forma parte de las modernas iniciativas sociales, ya que
además de encarnar los criterios generales arriba enunciadas, incorpora el compromiso
de los beneficiarios para superar y manejar la situación de carencia en la que se
encuentran. La unidad de intervención son las familias en condiciones de vida de
extrema pobreza, las que son identificadas en las esferas municipales y se las invita a
integrarse al programa. En una primera instancia la unidad familiar se incorpora en el
Programa Puente y trabaja con un profesional social que apoya los núcleos de
referencia. Dicho técnico trabaja con la familia por el lapso de 24 meses y le brinda el
apoyo y la información necesaria sobre las redes públicas de protección para que ese
44
grupo familiar defina su estrategia de salida. A su vez, el programa ofrece una
transferencia monetaria –Bono de Protección- de carácter decreciente por el período por
24 meses. Pasado este período, la transferencia se transforma en un bono egreso que se
mantiene por el lapso de tres años con un monto de igual cuantía a la última cuota de
bona protección. Además las familiar integradas a este programa, también reciben y de
manera preferencial otros conjunto de subsidios que brinda el Estado (Martner G.,
(2008, Antía F., 2008). Entre ellos, se encuentran:
(i) Subsidio Único Familiar, inaugurado en 1980, y destinado hacia los niños y
niñas con edades inferiores a los 18 años.
(ii) Pensión Asistencial de Vejez, creada en 1980, para los mayores de 65 años.
(iii) Pensión Asistencial de Invalidez, aprobada en 1980.
(iv)el subsidio pro retención escolar
(v) Subsidio de Agua Potable con el objetivo de cubrir el 100% de la cuenta hasta
15 metros cúbicos de consumo mensual.
Por otra parte, reforzando la esfera de acción de esta iniciativa el MIDEPLAN realiza
convenios de colaboración con diversas instituciones públicas que operan en el área
social para la provisión de un conjunto de bienes esenciales que apoyan a las familias
participantes, tales como cursos de capacitación, programas de rehabilitación, entre
otros apoyos públicos. (Antía F. Pág. 64)
Chile Solidario en el año 2006 había alcanzado una cobertura de 268 mil 246 familias
que supone la atención de casi un millón de personas, es decir, cerca de 7% de la
población. Además importa señalar que esa cobertura se logró utilizando sólo un 0,2%
del PIB. (Martner Gonzalo, 2008)
Más allá de la importe nivel de cobertura alcanzado, este tipo de programas no logra
resolver en una proporción significativa las complejas situaciones en que atraviesan
esos núcleos familiares relativas a que el menos un integrante adulto logre cierto nivel
de estabilidad laboral (Antía F., 2008)
Los resultados de este conjunto de reformas sociales pareció centrarse en reposicionar
muy moderadamente al estado en materia de protección ampliando el papel residual que
45
le había adjudicado las reformas neoliberales pero en un rol complementario al que
desempeña el mercado en tanto agente proveedor de bienestar. En este marco, el gasto
público social en relación al PIB se incrementó en particular en algunos sectores como
el de educación y salud, no obstante es relativamente bajo en comparación al el otros
países de la región como Argentina y Uruguay.
Distribución funcional del gasto del gobierno central (% del PIB), 1987-2006
Funciones del Estado 1987 1990 1994 2000 2005 2006 2007
Funciones tradicionales 5,3 3,9 3,2 3,6 3,4 3,2 3,3
Organos centrales 1 0,7 0,7 0,9 0,8 0,8 0,8
Defensa militar 3,3 2,3 1,5 1,7 1,3 1,2 1,2
Orden y seguridad 1 0,9 1 1,2 1,3 1,2 1,3
Funciones económicas 3,1 2 2,7 3 2,5 2,5 2,7
Transporte 1,3 0,8 1,4 1,5 1,6 1,5 1,6
Agricultura 0,1 0,1 0,2 0,3 0,3 0,2 0,3
Investigación y desarrollo 0,5 0,1 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2
Otros económicos 1,2 1 0,9 1 0,4 0,6 0,6
Funciones sociales 15,3 12,3 11,7 14,2 12,2 11,6 11,6
Edad Avanzada 8,1 6,7 5,4 6,1 4,8 4,4 4,1
Educación 3,0 2,3 2,5 3,7 3,2 3,1 3,2
Salud 2,0 1,9 2,4 2,8 2,8 2,8 3,0
Vivienda social 0,8 0,7 0,9 0,8 0,8 0,7 0,7
Familia e hijos 0,9 0,7 0,5 0,7 0,5 0,5 0,5
Desempleo 0,5 0 0 0,1 0,1 0,1 0,1
Funciones ambientales 0,2 0,2 0,3 0,4 0,3 0,3 0,4
Urbanización y servicios 0,2 0,2 0,2 0,3 0,2 0,2 0,3
Protección del Medio
Ambiente 0 0 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1
Deuda pública 2 1,9 1 0,4 0,4 0,3 0,3
Otros 0,4 0,4 1 0,7 0,3 0,3 0,4
Total 26,3 20,7 19,9 22,3 19,1 18,2 18,7
Fuente: En base a Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, Estadísticas
de las Finanzas Públicas, 1987-2003 y 1996-2007 en Martner G., pág.12, 2008)
46
Uno de los éxitos sociales del gobierno democrático chileno es la sistemática
disminución de la pobreza e indigencia. En cambio los niveles de desigualdad se
mantienen constantes y por momento aumenta, producto de la precariedad laboral y de
la dificultad de inserción en el mercado de empleo del segmento mas pobre de la
población. (Líber Seregni, Pág. 3).
Chile: Evolución de la pobreza monetaria absoluta, 1990-2006
Año
Población bajo la línea
de pobreza
Población bajo la
línea de indigencia
1990 38,6 13,0
1994 27,6 7,6
1996 23,2 5,7
1998 21,7 5,6
2000 20,2 5,6
2003 18,7 4,7
2006 13,7 3,2
Fuente: Ministerio de Planificación en Martner Gonzalo, 2008, pág 25
No obstante es indiscutible que Chile realizó avances sustantivos en el campo de la
protección promoviendo un enfoque de derechos en algunos sectores claves del
bienestar, a la vez, que en otros, como el previsional introdujo un pilar solidario que la
lógica de mercado había desterrado. Aún resta conocer, la forma en que se
profundizaran o en su defecto mantendrán esas nuevas pautas de reforma social,
considerando que los sectores políticos liberales poseen un peso significativo en ese
país.
47
VenezuelaMarco general
Es a partir de la llegada al poder del actual presidente Hugo Chávez en 1999 que la
atención de la Cuestión Social cobra una nueva dirección sustentada en fundamentos
políticos y normativos radicalmente diferentes a la tradición social de los últimos
cuarenta años. Colocando la centralidad en la garantía de los derechos ciudadanos y
sobre la base de una participación social en la definición de prioridades, la nueva
generación de políticas sociales en Venezuela se articula a partir de la
implementación de las Misiones, formatos sectoriales que se acoplan a las políticas
más genéricas en salud, trabajo, vivienda, educación y seguridad social.
“El Estado venezolano a partir de 1999 emprende la reorientación de las políticas así
como de una reestructuración de sus instituciones con el objeto de dar cumplimiento a
las disposiciones de la nueva constitución. La Constitución de 1999, define a la
República como un Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia que busca la
construcción de una sociedad democrática, participativa y protagónica enmarcada en
un Estado federal y descentralizado. En consonancia con el nuevo modelo de sociedad
se diseña el Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social para el período
comprendido entre 2001 – 2007. En el mencionado plan se trazan tres objetivos
estratégicos: 1- garantizar el disfrute de los derechos sociales de manera universal y
equitativa; 2- Mejorar la distribución del ingreso y la riqueza y 3- Fortalecer la
participación social y ampliar el poder ciudadano en los espacios públicos de
decisión”.(UNFPA, 2005)
Es importante destacar la intención declarada de un abordaje integrado de las
políticas sociales con las políticas económicas, como resultado de las definiciones
del modelo de desarrollo endógeno impulsado por el proceso revolucionario
bolivariano. Así y a modo de ejemplo, la Misión Mercal constituye un mecanismo
48
de regulación del mercado de bienes de consumo para favorecer el acceso de los
sectores sociales de menores ingresos a partir del concepto de seguridad alimentaria
y al mismo tiempo promoviendo la producción local y autóctona.
Por otra parte, la instalación de los Consejos Comunales habilita la función de
contralor ciudadano y accountability permanente frente a las organizaciones sociales
por parte del Gobierno nacional pero también a nivel local. Veamos ahora cuales
son las principales características del nuevo sistema de políticas sociales y de que
modo se articulan con la estrategia de participación social. Para ello realizaremos
una breve síntesis de los antecedentes inmediatos en materia de protección social
para ir luego identificando sectorialmente los rasgos distintivos de la nueva política
social venezolana.
Antecedentes
La etapa inmediatamente anterior a la asunción de la presidencia de H. Chávez estuvo
signada por la influencia del neoliberalismo y sus principales postulados. “En
Venezuela, el modelo neoliberal ortodoxo comienza aplicarse a partir del año 1989, en
la segunda presidencia de Carlos Andrés Pérez, con el “Gran Viraje”. Posteriormente
se atraviesa una corta etapa de indefinición entre los años 1994-1996 en la segunda
presidencia de Rafael Caldera, aun cuando mantiene la estrategia social que acompañó
al gobierno anterior, culminando esta etapa con la implantación de la Agenda
Venezuela, segunda experiencia de ajuste estructural de tipo ortodoxo en el país.”
(Mujica Chirinos, Rincón González, 2006).
Las políticas sociales durante la década de los noventa se caracterizaron por ser
focalizadas y casi exclusivamente asistenciales – aunque se mantuvieran algunos rasgos
del universalismo consagrado en períodos anteriores -, compensatorias para mitigar los
efectos de los ajustes macroeconómicos y transitorias en la medida que se esperaba que
la pronta recuperación económica tuviera efectos positivos en la generación de las
condiciones para la incorporación de los desempleados al mercado laboral y mejoraran
los ingresos de la población en general. Nada de ello ocurrió y así como el caracazo del
89´ preanunciara la debilidad del modelo; los conflictos sociales, la degradación de la
calidad de vida de las grandes mayorías y el colapso de un sistema de partidos que había
49
sido fruto del Acuerdo de Punto Fijo del 58´ empujaría al triunfo electoral del actual
presidente Hugo Chávez.
La consolidación de un Estado burocratizado a partir de unas estructuras verticales y
separadas (D´Elía, 2002a), también contribuyó a la pérdida de legitimidad del sistema,
evidenciando importantes déficit en cuanto al nivel del Gasto Público Social que no
alcanzaba ni al 8 % del PBI, a la tasa de pobreza que alcanzaría al inicio de los noventa
al 59 % de la población. Asimismo las reformas institucionales introducidas a partir del
año 1989 para mejorar le eficacia y eficiencia de la gestión pública por un lado y por
otro, para abrir ámbitos de participación social, no tuvieran impactos positivos. En
efecto, la descentralización política – administrativa que generaría nuevos esquemas de
negociación por la asignación de recursos no daría los resultados esperados siendo la
abstención en las primeras elecciones municipales superior al 55 % marcando una
tendencia que se reforzaría años más tarde.
En 1998, año en que triunfara en las urnas la candidatura de Hugo Chávez - un
“outsider” de la política venezolana -, el desempleo se ubicaba en el 11 %, la
informalización del mercado de trabajo llegaba al 49 % y el Gasto Público Social estaba
en el orden del 8 %, deteriorándose el bienestar de la mayoría de la ciudadanía,
intensificándose la exclusión social y acentuándose la fisonomía de las políticas sociales
focalizadas y compensatorias. Tal el panorama en que se encontraba Venezuela y que
viera modificadas sus principales estructuras con el inicio de un proceso de
transformaciones radicales y profundas acaecidas al impulso y gracias al fuerte
liderazgo del Presidente Chávez.
Esbozamos los cuatro momentos o períodos que a grandes rasgos algunos autores7
(Norbis Mujica Chirinos y Sorayda Rincón González), identifican en la historia reciente
del diseño e implementación de políticas sociales venezolanas:
“a) Primer momento 1999: Del neoliberalismo abierto al ajuste silencioso
7 Mujica, N. y Rincón González, S. Caracterización de la política social y la política económica del actual gobierno venezolano: 1999-2004, Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales v.12 n.1 Caracas abr. 2006
50
Este modelo es planteado como una opción tercerista, que se resume en la frase “tanto
mercado como sea posible y tanto Estado como sea necesario” (MVR, 1998). En este
marco es definido como humanista, autogestionario y competitivo lo que, aunado a la
complementariedad antes señalada, permitiría la construcción de una sociedad
equitativa, justa y próspera (MVR, 1998; MPD, 2000a). Esta concepción teórico-
filosófica del modelo de desarrollo –y por consiguiente del Estado y del mercado– se
aleja y separa de la concepción que sobre el mismo tiene y pregona el pensamiento
neoliberal (Ochoa y Chirinos, 1999; Mujica, 2002)”. Pese a postular el carácter integral
y de promoción de capacidades ciudadanas emancipadoras, durante esta primera etapa
prevalecieron los programas focalizados y compensatorios, expresados en el
mantenimiento de nueve de los catorce que ya estaban operando en el marco de la
“Agenda Venezuela” (ibidem). Sin embargo es en esta etapa que se formula el Proyecto
Bolívar con el protagonismo militar en su ejecución, es decir a manera de un Plan de
Emergencia debido a las condiciones paupérrimas en que se hallaba la mayor parte de la
población.
“b) Segundo momento 2000-2001:
Este segundo momento lo podríamos catalogar de definiciones filosóficas y normativo-
programáticas, en el sentido de que se buscan delimitar, desde el punto de vista teórico
y estratégico, los principios que orientarían la acción gubernamental en el campo
económico-social. Estos principios son recogidos en varios documentos, no pocas veces
contradictorios, tanto entre sí como entre su contenido y la praxis de la política. Está
guiado por el “Programa de Gobierno: La propuesta de Hugo Chávez para continuar la
revolución” (MPD, 2000a), “Programa económico año 2000” (MPD, 2000b), el
“Programa económico 2001” (MPD, 2001b) y las “Líneas generales del plan de
desarrollo económico y social de la nación 2001-2007” (MPD, 2001a), en primera
instancia, y complementados por “La revolución social de la V República: La política
social de Venezuela” (MSDS, 2000) y abarca el periodo de enero de 2000 a diciembre
2001”. En este marco las políticas sociales se orientan según algunos criterios y
principios refundacionales: integración social, corresponsabilidad, cohesión social,
participación social, ciudadanía, progresividad, intersectorialidad, familia en tanto centro
de atención, desarrollo humano integral. No obstante aún en esa etapa coexisten
intervenciones estatales de corte compensatorio y con una estructura ministerial que
51
tradicionalmente tuvo enormes dificultades y limitaciones para aplicar políticas de
modo eficaz y acorde a las reales necesidades de la población, con ensayos innovadores
y de intencionalidad transformadora de los formatos históricos.
“c) Tercer momento 2002:
Tres documentos guían este período: “Medidas en materia fiscal, cambiaria y
productiva” (MPD, 2002a), “Se garantiza la inversión social y se incentiva la
producción” (MPD, 2002b)”, que implicó establecer las prioridades en materia de
infraestructura y servicios sociales: en seguridad alimentaria, atención integral a través
de Hogares y Multihogares de Cuidados Diarios, provisión de uniformes escolares,
asistencia sanitaria para niños entre 0 y 14 años, protección a la Infancia, sistema de
becas, infraestructura y equipamientos sociales públicos...; para julio de 2002, el MSDS
diseña el Plan Estratégico Social 2001-2007 (PES). El plan se articula en torno de tres
ejes conceptuales que buscan romper con las prácticas tradicionales en los servicios
sociales, a saber: Universalidad con equidad versus pobreza y focalización; brechas por
inequidad versus déficit de atención; transectorialidad versus sectorialización (MSDS,
2002)”.
“d) Cuarto momento 2003-2004:
Se aspira revertir las consecuencias del paro empresarial y petrolero con una estrategia
de diversificación productiva con inclusión social basada en tres impulsores clave: La
inversión pública, la inversión privada y las misiones sociales, esta última como
expresión de una política social más estructural, dirigida a la inclusión de grandes masas
de pobres a las actividades productivas (Giordani, 2004).
En este sentido, las misiones, se convierten en el centro de lo que será la política social
del gobierno. No queremos decir con esto que se abandonan los otros programas y, con
ellos, las instituciones que los impulsan –por ejemplo el FUS y el PB-2000–; lo que
percibimos es que se mantienen en bajo perfil, dándoles el gobierno prioridad a las
acciones organizadas alrededor de aquellas. Más allá de estas consideraciones, es
necesario reconocer que las mismas apuntan más a tratar de resolver el problema de la
exclusión, básicamente las relacionadas con los aspectos educativos, de empleo y salud,
52
aun cuando no se sabe a ciencia cierta qué son en realidad, si programas permanentes o
proyectos transitorios. Se puede percibir que con las misiones se intenta levantar una
institucionalidad paralela que trata de esquivar la pesada carga burocrática del Estado; el
ejemplo más palpable es la Misión Identidad, que prácticamente echa a un lado a la
Oficina Nacional de Identificación y Extranjería”.
e) quinto momento 2004 – 2008, expansión y consolidación de las tendencias sociales
Finalmente agregamos nosotros un quinto momento, el que se iniciara entonces desde el
2004 y hasta la actualidad, etapa signada por la multiplicación y expansión masiva de
las Misiones y la cosecha de los impactos sociales tanto en la atención de la salud, la
educación y el desarrollo de emprendimientos socioproductivos de carácter asociativo.
Y aún cuando, las reformas de la seguridad social no están siquiera consolidadas,
resultan plausibles los logros en el aumento de la cobertura de la seguridad y protección
social, la mejora de la gestión pública, la descentralización política y la participación
activa de la ciudadanía. Todo lo cual indica que efectivamente el salto cualitativo y
cuantitativo en el campo social se ha galvanizado en este período, tornando irreversibles
las principales transformaciones y consolidados los logros en el abatimiento de la
pobreza y la indigencia, la casi eliminación del analfabetismo y el incremento de los
años de escolaridad media de la población más joven.
A continuación habremos de reseñar brevemente los perfiles y la
reconfiguración de las políticas sociales sectoriales a partir del año 2000 y
particularmente referidas a la educación, trabajo y seguridad social, salud y
abordaje de la pobreza y la exclusión social.
Retomando la historia de apenas una década del actual proceso de reformas recordamos
que durante el primer año, es decir en 1999 se ejecutó el Plan Bolívar 2000, el que
puede asimilarse a un verdadero plan de emergencia o de atención de las urgencias en
materia de vivienda, infraestructuras básicas, salud, entre otras necesidades sociales que
implicó la participación activa del Ejército como apoyatura primaria. Es a partir del año
siguiente que se comienza a rediseñar el conjunto de las reformas sociales que habrían
de pautar la trayectoria posterior de las políticas sociales, prefigurando en nuevo modelo
de protección social en Venezuela. “Entre noviembre del 2000 y noviembre del 2001 se
presentan 49 leyes, llamadas habilitantes, como las de Tierras y Desarrollo Agrario,
53
Hidrocarburos, Pesca y Acuicultura, Microfinanzas, Seguridad Social... Estas leyes van
dejando clara la orientación social de las políticas públicas del gobierno de Hugo
Chávez”(Ríos,2004).
Salud
Desde el nacimiento del Ministerio de Salud y Asistencia Social en 1936 y en un
contexto de expansión económica por efecto de los precios internacionales
favorables al petróleo, se inició la institucionalización de un sistema de salud
fuertemente centralizado con la pretensión de una cobertura nacional. “En 1987 el
Congreso Nacional aprueba la Ley del Sistema Nacional de Salud, según la cual se
establecía un período de diez años para la integración de las principales
instituciones de salud del país entre otras reformas...”(González, 2001).
Sin embargo es a partir de 1989 que se promueve por el contrario un proceso de
descentralización con el propósito de resolver los graves problemas que enfrentaba
el sistema de atención sanitaria tanto por la excesiva burocratización, las prácticas
clientelares y la ineficiencia de las prestaciones. Más allá de la transferencia de
competencias y recursos a los niveles locales y regionales, las reformas en aquella
dirección no tuvieron el éxito deseado, hundiendo al sistema de salud en una
profunda crisis que lo convertía en un conjunto de servicios duales que marcaron las
inequidades en tanto se trataba de consolidar un modelo supuestamente
universalista. La proliferación de clínicas y hospitales privados agudizaron las
diferencias entre los segmentos sociales con mayor capacidad económica y la
mercantilización de la salud como efecto inevitable.
El año 1999 marcaría un hito trascendente en el cambio radical tanto de la
conceptualización de la salud como derecho fundamental, como desde el punto de
vista estratégico y sus correlatos operativos. De acuerdo a lo establecido por la
nueva Constitución;...“el Estado creará, ejercerá la rectoría y gestionará un
sistema público nacional de salud, de carácter intersectorial, descentralizado y
participativo, integrado al sistema de seguridad social, regido por los principios de
54
gratuidad, universalidad, integralidad, equidad, integración social y solidaridad. El
sistema público nacional de salud dará prioridad a la promoción de la salud y a la
prevención de las enfermedades, garantizando tratamiento oportuno y
rehabilitación de calidad”. Asimismo plantea que…” los bienes y servicios públicos
de salud son propiedad del Estado y no podrán ser privatizados. La comunidad
organizada tiene el derecho y el deber de participar en la toma de decisiones sobre
la planificación, ejecución y control de la política específica en las instituciones
públicas de salud (...) El Estado regulará las instituciones públicas y privadas de
salud” (Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 1999).
Se suma y se sustituye parcialmente el esquema anterior de atención de salud con la
implantación de la Misión Barrio Adentro, en la que predomina fundamentalmente
el enfoque de prevención, promoción y educación en los barrios más carenciados de
las principales ciudades venezolanas, adaptándose a las regiones rurales con
dispositivos especiales. Se inició formalmente en el año 2003 habiendo pasado por
una primera etapa de ensayo y experimentación (de abril a agosto) para expandirse
mediante la multiplicación de “consultorios populares” en los cuales tuvieron un
papel fundamental los médicos cubanos.
Fue el primer nivel de atención sanitaria el que se desarrolló en la primera fase, con
un sistema de emergencia durante las 24 hrs. más una atención ambulatoria de unas
12 hrs. de cobertura. En el año 2005 se procedió - en la segunda fase – a
implementar el segundo nivel con la ampliación de los Consultorios y Clínicas
Populares, a lo que agregaron los Comités de Salud como ámbitos
institucionalizados de participación comunitaria.
La nueva estructura del sistema público nacional de salud está hoy constituida por el
conjunto de entidades y organizaciones de asistencia reguladas por el Ministerio del
Poder Popular para la Salud (órgano rector y de control); orientada por los postulados y
principios emanados de los convenios y acuerdos internacionales suscritos por la OMS,
se sustenta en tres niveles básicos. Por un lado el primer nivel, de atención primaria de
salud caracterizado por la prevención, la educación y los servicios ambulatorios de
emergencia a través de una extensa red de policlínicos comunitarios articulados con las
55
redes regionales o municipales, las apoyaturas en este nivel cuentan con los Centros de
Diagnóstico Integral y los Centros de Rehabilitación Integral.
Por otro, el segundo nivel que refiere a las modalidades ambulatorias de mayor
complejidad y a la atención hospitalaria de especialidades básicas (medicina interna,
pediatría, ginecología, cirugía, anestesiología y diagnósticos y tratamientos
complementarios). El correlato operativo se sustenta en las Clínicas Populares contando
con el apoyo de los Centros de diagnóstico de Alta Tecnología (CAT), también
coordinados a nivel regional. Finalmente el tercer nivel de mayor complejidad considera
la consulta ambulatoria, internaciones y tratamientos de alta especialización que
requieren dispositivos y tecnologías médicas más sofisticadas, siendo los Hospitales del
Pueblo las unidades operativas.
Cabe subrayar que las reformas introducidas al sistema de salud también hacen hincapié
en la descentralización de los servicios de atención para asegurar por proximidad
geográfica el acceso de los segmentos sociales con mayores dificultades y por tanto
garantizar la universalidad de las prestaciones sanitarias. La participación de usuarios en
la cogestión de los servicios y el control de la calidad descansa en buena medida en los
Consejos Locales de Planificación Pública y muy particularmente en los Comités de
Salud, en tanto éstos son los ámbitos comunitarios de base.
Para el desarrollo e implementación de este sistema integral de salud el gobierno
venezolano había recibido – hasta el año 2007 - la colaboración de más de 25.000
médicos y diversos técnicos de la salud cubanos trabajando junto a unos 11.000 médicos
nacionales; acompañada de la formación paralela de nuevos y jóvenes profesionales en
Medicina General Integral que fueron incorporándose de manera progresiva a la Misión
Barrio Adentro.
56
Educación
El análisis de María Bethencourt8 (2007), publicado en la Revista Venezolana de
Economía y Ciencias Sociales resulta bien ilustrativo del actual panorama de las
transformaciones y reorientaciones en materia de políticas educativas.
“Desde una perspectiva cronológica, el proceso de producción de las bases teóricas del
sistema educativo se ha desarrollado en tres etapas: del año 2000 al año 2002 los
debates del modelo educativo estuvieron circunscritos a grupos de educadores y
asesores cuyas propuestas no lograron trascender más allá de los ámbitos
ministeriales; a partir del golpe de Estado del año 2002, y hasta el año 2006, surgen
con fuerza los nuevos planteamientos educativos, comienzan las transformaciones
curriculares en la Educación Inicial y en la Educación Media Diversificada y se
formula un Proyecto de Ley de Educación que haga viable los cambios; finalmente,
desde el año 2006 hasta la fecha, el Sistema Educativo Bolivariano queda totalmente
definido en cuanto a su estructura y contenidos curriculares en todos sus niveles,
iniciándose la divulgación del nuevo modelo entre los docentes. En este sentido, a
diferencia de lo que venía ocurriendo en años anteriores (2000-2005), cuando la
formación docente estuvo centrada en procesos de adquisición de la lectura, escritura,
pensamiento lógico y enseñanza de las TIC, en 2006 cerca de 60.000 docentes de todo
el Sistema fueron formados en los principios de la Educación Bolivariana, centenares
participaron en diversos talleres pedagógicos y varios miles asistieron a programas de
especialización docente realizados en Cuba (M.P.P.E., 2006, 7-12). Del mismo modo,
para el inicio del año escolar 2006-2007, se tenía prevista la realización de 300 horas
de formación dirigidas a todos los docentes del nuevo Sistema Educativo Bolivariano,
desarrolladas durante los días sábados o en jornadas extraescolares”.(Bethencourt,
2007)
“Todo ello ha supuesto una transformación en la organización de los niveles y
modalidades del sistema educativo prefigurado en la Ley Orgánica de Educación de
1983, retomándose las nociones de Educación Primaria (de 6 a 11 años de edad y con
6 años de estudio) y Educación Secundaria (de 11 a 19 años de edad) pudiéndose
8 Bethencourt, M. Educación y revolución. Aproximaciones al acontecer educativo venezolano (2000-2007)
57
realizar esta última tanto en Liceos Bolivarianos (con 5 años de estudio) como en
Escuelas Técnicas Robinsonianas y Zamoranas (con 6 años de estudio); además se
contempla la Educación Inicial (de 0 a 6 años), la Educación Especial, la Educación de
Jóvenes, Adultos y Adultas y la Educación Intercultural Bilingüe, que ha de
implementarse en contextos indígenas y en donde exista una marcada diversidad
cultural” (cf. M.P.P.E., 2007).
Asimismo y tal como ocurriera en el campo de la salud, las intervenciones públicas
innovadoras y las nuevas orientaciones se plasmaron bajo los formatos de las
Misiones, que constituyeron una suerte de “by pass” a las estructuras tradicional e
históricamente instituidas como oferta pública de enseñanza. El Gobierno se
propuso intervenir en los tres niveles y simultáneamente instrumentar una estrategia
de alfabetización masiva para quienes nunca habían tenido la oportunidad de
aprender a leer y escribir. Habida cuenta del porcentaje muy grande de población
analfabeta, la campaña organizada con el apoyo cubano desde la metodología
conocida como “Yo sí Puedo” y con la provisión de los docentes que directamente
participaron en su ejecución, puede afirmarse que los resultados fueron netamente
exitosos y emblemáticos.
En efecto, más de un millón y medio de venezolanos pasaron por la Misión
Robinsón desde el año 2003, habilitándolos para la prosecución de la primera y
segunda etapa de educación básica; para lo cual se contó con más 100.000
facilitadores y unos 70 pedagogos cubanos que asesoraron durante todo el proceso a
las autoridades responsables de su aplicación.
La incapacidad de las instituciones preestablecidas quedó en evidencia, siendo muy
significativa no solo la cobertura masiva de la Misión Robinsón sino la peculiaridad
y eficacia de los métodos desplegados que interpelaron de algún modo las prácticas
pedagógicas en aula más tradicionales. En el año 2006 el gobierno declaró a
Venezuela territorio libre de analfabetismo, en función de haber obtenido las metas
dispuestas originalmente y más allá de la polémica generada a partir de esta
declaración (en tanto algunos han cuestionado la calidad de la educación), lo cierto
es que aproximadamente un diez por ciento de la población consiguió recuperar o
58
adquirir las herramientas más elementales que cualquier ciudadano necesita para el
ejercicio de sus derechos.
Simultáneamente se reformularon los planes de la educación primaria y secundaria,
reforzando el carácter de universalidad a través del sistema público de enseñanza.
La Misión Ribas - iniciada en octubre de 2003 - por su lado tenía el propósito de
incluir a la mayor cantidad de adultos al Sistema de Educación formal básica
diversificada a fin de que pudieran finalizar el ciclo completo de bachillerato,
iniciándose en aquel año con más de 620.000 venezolanos de los cuales la mayoría
lograron la titulación secundaria al cabo de los dos años (según cifras oficiales se
graduaron a diciembre de 2008 más de 500.000 bachilleres). El aumento de la
cobertura de la educación media fue acompañado por la eliminación del cobro de
matrícula a nivel del sistema público obligatorio y la expansión de la educación
inicial a través de la Misión Simoncito. De manera complementaria se instaló el
Plan Nacional de Lectura en tanto mecanismo de fomento y distribución masiva de
libros a las Bibliotecas Familiares.
A nivel universitario se dispuso también en aquel año la ejecución de la Misión
Sucre, consistente en la instalación de más de 6.000 aulas para los bachilleres
egresados del Ciclo de Educación Media y más de 150.000 becas de estudio, con el
objetivo de integrarlos al Programa de Iniciación Universitaria y en consecuencia
levantar los obstáculos existentes para numerosos estudiantes de los sectores
sociales más desfavorecidos para acceder al nivel terciario, sobre todo a las
universidades públicas, entre ellas la Universidad Bolivariana.
En términos generales se ha incrementado y estabilizado la matriculación de manera
considerable en los niveles de educación inicial, escolar y secundaria, teniendo el
Estado una participación significativa no solo por efecto de la expansión de la
cobertura de la educación pública (más escuelas y liceos, más docentes), sino que
además ha subsidiado buena parte de la educación privada por medio de las becas
otorgadas a los estudiantes de bajos recursos.
El impacto de las Misiones educativas guarda relación con la estrecha colaboración de
los expertos cubanos y la participación activa de miles de militantes políticos del
59
chavismo que han resultado ser una pieza clave para el éxito de las sucesivas ediciones
desde el año 2003 a la fecha. Se agrega además la modificación del sistema de
evaluación de aprendizajes introducido en el esquema educativo institucionalizado, que
expresa un interés por la dimensión cualitativa y los vectores que inciden en el proceso
pedagógico vinculados a los contextos familiares, comunitarios, económicos y
psicológicos que influyen en los rendimientos escolares. Finalmente es importante
señalar que se promueve la participación de los estudiantes y sus familias entendidas
como parte de una comunidad educativa.
Trabajo
En materia de trabajo la tasa de desempleo descendió al cabo de diez años a menos
del 7%, en parte debido a la puesta en marcha de la Misión Vuelvan Caras que tenía
como objetivo la generación de proyectos productivos a la vez que promover el
desarrollo sociocultural de los participantes. “En materia de empleo, está la Misión
Vuelvan Caras, cuyo objetivo es incorporar a las actividades productivas a los
participantes de las misiones educativas que se encuentran en situación de
desempleo. Muy unida a esta misión, se encuentra la Misión Piar, que trata de
consolidar y hacer sustentables y sostenibles las comunidades de pequeños mineros
para el aprovechamiento racional y organizado de los recursos” (Chávez, 2004;
Minci, 2004). La Misión Vuelvan Caras alcanzó a 1.200.000 de desempleados de
larga duración o provenientes de los segmentos más vulnerables e históricamente
excluidos del mercado formal de trabajo con capacitación técnica y becas
(transferencias monetarias) para facilitar la inserción laboral en plazos que van de
seis meses hasta dos años.
EVOLUCION DE LA TASA DE DESEMPLEO 2004 - 2008
AÑOPOBLACIÒN DESOCUPADA
2004 2005 2006 2007 2008
MES % Total % Total % Total % Total % Total
Enero 19,1 2.317.878 15,5 1.844.470 12,9 1.583.968 11,1 1.336.666 10,2 1.248.936
Febrero 17,12.066.30614,01.674.62810,71.273.99410,91.322.222 7,6 938.944
Marzo 15,6 1.872.763 13,5 1.611.037 10,1 1.224.667 9,5 1.160.145 7,6 952.771
Abril 16,31.972.42012,11.450.73210,21.246.778 8,8 1.101.078 7,9 1.000.692
Mayo 15,8 1.885.563 12,6 1.463.449 10,2 1.213.947 8,0 973.375 7,0 887.718
60
*
*
Junio 15,51.862.00411,81.387.494 9,7 1.164.212 8,3 1.026.561 7,6 960.515
Julio 15,3 1.844.182 12,6 1.509.478 9,6 1.181.981 8,8 1.094.230 7,2 900.805
Agosto 14,21.704.70412,11.468.69810,51.288.627 8,6 1.069.216 7,1 894.719
Septiembre 14,5 1.774.722 11,5 1.395.740 9,5 1.175.308 8,3 1.035.831 7,2 928.003
Octubre 13,71.661.78511,41.398.677 8,9 1.113.259 7,2 915.936 6,7 855.405
Noviembre 12,8 1.522.314 10,9 1.313.692 8,8 1.070.158 6,3 790.578
Diciembre 10,91.337.800 8,9 1.071.304 8,4 1.038.779 6,2 774.463
Fuente: Instituto Nacional de Estadística
Asimismo la política de promoción e incentivo de la economía social y solidaria ha
contribuido a expandir el empleo formal a través de la conformación de
aproximadamente 50.000 cooperativas de trabajo en sectores de actividad industrial
y de servicios. Fomento de la asociatividad y aglutinamiento a través de
Federaciones y organizaciones solidarias, demanda del Estado de bienes y servicios,
estímulo al desarrollo tecnológico y provisión de financiamiento con líneas de
microcréditos blandos (Banco de la Mujer, BANDES, Banco del Pueblo Soberano),
aumento de la demanda del mercado interno y articulación con la Misión Mercal,
han sido factores preponderantes para explicar otro porcentaje significativo de la
tasa de empleo. Al observar el Cuadro de Evolución de la Tasa de Desempleo en el
período 2004 – 2008 notaremos que el descenso fue de más de 10 puntos
porcentuales coincidiendo con la mejora de performance de la industria petrolera,
pero junto con ella la instrumentación de Misiones y aplicación de medidas dirigidas
especialmente a los sectores volcados al mercado interno y desarrollo de unidades
productivas de mediano y pequeño porte.
Entre las Misiones también deben destacarse la Misión Zamora, que ha implicado la
entrega de tierras a los campesinos, acompañada de asistencia tecnológica y
capacitación específica en el manejo de los cultivos o de la cría de animales; con el
doble objetivo de generar empleo y asegurar la oferta alimentaria; esta es otra de las
Misiones que encastra en la estrategia de desarrollo endógeno. También nos
referimos nuevamente a la Misión Mercal, la que apunta al desarrollo de mercados
locales de acceso a la población de bajos ingresos a través de más de 2.000 bocas de
abastecimiento y venta de bienes de consumo básicos (alimentos, bebidas,
medicamentos, etc.), en todo el territorio venezolano. Finalmente dos Misiones
61
operan en campos específicos, Misión Miranda focalizada en reservistas del Ejército
en situación de desempleo que reciben un salario mínimo de sobrevivencia y
formación más crédito para estimular la creación de cooperativas de producción y
trabajo. La Misión Piar que pretende apoyar al sector de la pequeña Minería y
contribuir a la mejora de la calidad de vida de unos 78.000 obreros a través de
acciones vinculadas a la vivienda, la asistencia social y la recuperación ambiental de
zonas degradadas.
POBLACIÓN OCUPADA EN EL SECTOR FORMAL
1º Semestre 2003 - 2º Semestre 2007
AÑOS Formal (%) Informal (%)
1º Semestre 2003 47,6 52,4
2º Semestre 2003 47,3 52,7
1º Semestre 2004 49,1 50,9
2º Semestre 2004 51,1 48,9
1º Semestre 2005 52,2 47,8
2º Semestre 2005 53,3 46,7
1º Semestre 2006 54,3 45,7
2º Semestre 2006 54,7 45,3
1º Semestre 2007 56,1 43,9
2º Semestre 2007 55,9 44,1
Fuente: Instituto nacional de Estadística
Seguridad Social
El sistema de seguridad social en Venezuela se comienza a implantar en la década
de los cuarenta en particular con la creación del Instituto Central de Seguros
Sociales el que a la postre daría en denominarse Instituto Venezolano de los Seguros
62
Sociales (IVSS), sobre los fundamentos del modelo bismarckiano; vale decir que se
trataba de un régimen apoyado en el sector formal de la economía con la
participación de los tres actores básicos, Estado, trabajadores y empresarios.
Sin embargo, en una economía altamente informalizada, muchos son los
trabajadores no cotizantes (aproximadamente un 44 %) y por tanto tampoco son
beneficiarios de las prestaciones que otorga el sistema de seguridad social. A
impulso de las corporaciones y por efecto de los grupos de interés y de
negociaciones sucesivas para obtención de beneficios socioeconómicos se fue
configurando históricamente una estructura desigual de reparto de la renta. Un
conjunto poco articulado y fragmentado de instituciones, prestaciones y coberturas
que fueron respondiendo a las demandas sociales agregadas; tal la fisonomía de la
seguridad social a fines del siglo pasado.
Por otro lado, los regímenes paralelos de jubilaciones y pensiones han dado
muestras de agotamiento por una relación activo / pasivo cada vez más
comprometedora y costos muy altos, que aparentemente no cumplen con el supuesto
de complementariedad de los Seguros Sociales. (Méndez, 2008)
La nueva ley de seguridad social del año 2002 estableció algunos cambios en la
estructura de las prestaciones creando una pensión básica y universal para los
adultos mayores de 65 años. No obstante ello, y aún tratándose de un conjunto
normativo de avanzada, su implementación ha sido largamente demorada, mientras
paralelamente se desplegaron programas de atención de los sectores sociales más
desfavorecidos a través de una diversidad de Misiones que se colocaron al costado
de la institucionalidad consolidada.
Los ensayos de reforma de la seguridad social experimentados en los años 1989 y luego
en 1997 – 98 (Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social), que intentaron
constituirse en respuestas estructurales a las crisis de sustentabilidad financiera e
ineficiencias del sistema fueron condenados al fracaso sin poder aplicarse casi ninguna
de las normas y cambios introducidos en aquellos años. Más adelante en el tiempo, la
nueva reforma del chavismo (LOSSS del 2002), que auguraba un importante giro en la
concepción de la seguridad social apoyada en los pilares de universalidad, solidaridad e
63
integralidad, tampoco pudo aplicarse aún cuando fuera promulgada por el Legislativo.
Recientemente, el Presidente H. Chávez dicta un Decreto con fuerza y rango de Ley
(Ley del Seguro Social, julio 2008), que reforma y modifica parcialmente la Ley
anterior. En el marco de la Ley del 2002 se fueron generando o reformulando un
conjunto de subsistemas integrados, garantizando la cobertura de varias contingencias y
riesgos en el ciclo vital de los ciudadanos y de los trabajadores: subsistema de
pensiones; subsistema de salud; subsistema de paro forzoso y capacitación laboral;
subsistema de vivienda y política habitacional y subsistema de recreación.
Vulnerabilidad y Protección Social
La atención de las situaciones de pobreza y vulnerabilidad remiten inevitablemente
al sistema de la seguridad social y a la implementación de las Misiones ya descritas
en los capítulos precedentes; así pues las prestaciones asociadas a la invalidez o
discapacidad, la consideración de las múltiples contingencias de la población
trabajadora (maternidad, desempleo, enfermedad, incapacidad temporal, entre otras)
y no trabajadora son incluidas bajo las formas de prestaciones no contributivas.
Entre los múltiples servicios sociales, bienes y prestaciones puede consignarse que
las Misiones han logrado garantizar satisfactores mínimos para un conjunto amplio
de la población más vulnerable y en situación de pobreza. Entre los proyectos de
mayor impacto social mencionamos; “Proyecto de Seguridad Alimentaria -
Programa Alimentario Escolar y Comedores Comunitarios-, Programa de Hogares y
Multihogares de Cuidado Diario, Atención Integral a la Salud, a Mujeres
embarazadas, a las Comunidades Indígenas, Plan de Becas y Proyectos de
Infraestructura Social con inversiones en infraestructuras educativas, de salud,
vivienda y urbanismo, deporte y cultura”. En tanto que la simple enumeración de las
Misiones ilustra la magnitud y alcance masivo; Vuelvan Caras, Mercal, Barrio
Adentro, Che Guevara I y II, Zamora, Simoncito.
64
UruguayMarco general
Después de más de 170 años de gobiernos de derecha, alternados entre los dos
Partidos Tradicionales (Partido Colorado y Partido Nacional), más importantes hasta
fines del siglo veinte, una coalición de izquierda alcanzaba el poder en las
elecciones del 2004 obteniendo una victoria tan histórica como contundente. En
efecto, asumiría el presidente Tabaré Vázquez en marzo del 2005 liderando el
Frente Amplio con mayoría absoluta de los votos y por tanto con el premio
significativo de la mayoría en ambas cámaras del Legislativo.
Una de las primeras medidas fue la de implementar un Plan de Atención a la
Emergencia Social de carácter masivo y como respuesta a las secuelas de pobreza,
indigencia y exclusión social arrastradas durante décadas y agravadas a
consecuencia de la peor crisis económica y financiera del Uruguay acaecida en el
año 2002 y que impactara negativamente en los sectores sociales más vulnerables y
a los trabajadores asalariados.
Durante los noventa, las administraciones blancas y coloradas dispusieron varias
medidas, ajustes fiscales y aplicaron el recetario neoliberal, aún cuando no fue
65
posible un total despliegue de todo el set de recomendaciones inspiradas en el
Consenso de Washington, en gran parte por la resistencia de los movimientos
sociales que lograron frenar el proyecto hegemónico de la derecha vernácula.
De todos modos el saldo final dio como resultado la pérdida de más de 90.000
puestos de trabajo la mayoría en la industria manufacturera, la precarización del
empleo, la inestabilidad y la desregulación del mercado de empleo. El Estado Social
hubo de replegarse para dar paso al surgimiento de programas focalizados, a modo
de by pass a las estructuras institucionales y con un financiamiento proveniente de
los organismos multilaterales de crédito.
Con el panorama de una sociedad devastada en el año 2004, expresado por una tasa
de pobreza del orden del 33 %, una tasa de indigencia del 3,9 % y el desempleo neto
ubicado en el 14 %, parecía lógico y anunciado el Plan de Emergencia Social,
aunque debe señalarse que desde el primer momento también se iniciaron reformas
sociales de largo aliento que contribuyeron a las sensibles mejorías de la situación
social registradas tres años más tarde. Junto con aquel Plan, la creación del
Ministerio de Desarrollo Social caracterizó la primera etapa en el abordaje de la
Cuestión Social, amén de la reintroducción de las prácticas de negociación colectiva
en el campo laboral, tal como veremos más adelante.
Señalemos brevemente los rasgos de las políticas sectoriales más relevantes que
paralelamente fueron diseñando y prefigurando la construcción de una nueva matriz
de bienestar en Uruguay.
Salud
Una de las principales reformas sociales implementadas durante la gestión del
presidente Vázquez es el nuevo Sistema Nacional Integrado de Salud que modifica
sustancialmente el esquema que prevaleció durante varias décadas. La tendencia a la
universalidad de las prestaciones y del acceso a los servicios de asistencia a través
de la creación de un Fondo Nacional de Salud (FONASA), nutrido por los aportes
de trabajadores formales, empresarios y Estado permitió establecer un Seguro
Nacional de Salud con cobertura masiva, actualmente cercana al 98 % del total de la
66
población, sobre una estructura mixta que combina el Mutualismo con ASSE
(Administración de Servicios de Salud del Estado), renovada como ente
descentralizado y autónomo.
“En base al diagnóstico precedente, el nuevo gobierno se propuso la creación de un
Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS) que tiene entre sus principales
objetivos garantizar el acceso universal a la atención integral en salud a toda la
población en niveles de accesibilidad y calidad homogéneas con justicia distributiva
en la carga económica que el gasto en salud representa para cada ciudadano”
(Informe del Consejo Nacional de Políticas Sociales, 2008).
Tres cambios fundamentales fueron entonces los que marcaron la reforma del
sistema de salud; en primer término en el nivel del financiamiento como se dijo con
la creación del Seguro nacional de Salud (FONASA, usuarios y prestadoras de
servicios); en segundo término un cambio en el modelo de atención, prevaleciendo
el primer nivel preventivo y de promoción de salud y en tercer término, con relación
a la gestión se introdujo un modelo con participación de todos los actores
implicados. Desde la ingeniería institucional cabe mencionar la descentralización y
separación de ASSE respecto a su organismo de origen; así actualmente el
Ministerio de Salud cumple el papel de rectoría, regulación y control, mientras que
por su lado, ASSE es quien presta los servicios de atención hospitalaria, asistencia
con policlínicas en convenios con los Municipios y acuerdos de uso con las
Instituciones de Asistencia Médica Colectiva (IAMC). Asimismo se constituyó por
Ley la Junta Nacional de Salud cuya integración es mutipartita; con representación
de trabajadores, usuarios y delegados del Poder Ejecutivo y también de las
prestadoras de servicios de salud.
Paralelamente y en el marco de la instrumentación del nuevo Sistema de Salud, se
desarrollan actualmente diversos programas especialmente dirigidas a las
poblaciones más vulnerables, como las mujeres embarazadas, los niños y niñas. Así
también, la política de promoción de salud se manifiesta en los estímulos para las
mujeres a realizarse los controles preventivos (papanicolau y mamografía).
67
“Una de las inequidades más importantes del sistema previo a la reforma se
reflejaba a través de las diferencias en el gasto por usuario entre ASSE y el
promedio de las IAMC. En 2005, el gasto promedio en ASSE representaba
aproximadamente el 35% del vigente en las IAMC, mientras que esta relación en
2008 será casi un 70%, mostrando la reducción de esta desigualdad” (op. cit.).
Desde la perspectiva de los funcionarios sean éstos médicos, administrativos,
enfermeras o auxiliares, en el período 2005 a 2008 la masa salarial se incrementó un
65 %. Recientemente, es decir sobre mediados a fines del año 2008 hizo eclosión
una crisis de envergadura que afecta a la mayor Mutualista de Asistencia Colectiva
(CASMU, con 250.000 afiliados), gestionada precisamente por el Sindicato Médico
y aunque parece avizorarse una salida negociada, aquella ya puede considerarse
como una alerta para todo el nuevo sistema vigente y ante eventuales dificultades de
otras similares.
Si efectivamente consideramos el nuevo Sistema Nacional Integrado de Salud como
el emblema de las reformas sociales de última generación en Uruguay, aún resta
mejorar aceleradamente la calidad de las prestaciones tanto en las IAMC como y
sobre todo en ASSE, a impulso de una migración de ésta última hacia las primeras,
lo que evidentemente descomprime la demanda favoreciendo una atención
personalizada.
68
También resaltamos algunas intervenciones emblemáticas como la Campaña de
Salud Bucal en todas las escuelas urbanas; el Programa “Nos tenemos que ver” en el
marco de la Operación Milagros, con varios viajes a Cuba y finalmente con la
instalación del Hospital de Ojos y el Centro de Atención Pre y Pos-operatorio
“Tarará Prado”, en acuerdo multipartito con el Banco de Previsión Social, el
Ministerio de Salud Pública y la Organización de Jubilados y Pensionistas del
Uruguay (ONAJPU).
Educación
Uruguay se ha caracterizado desde tempranas épocas por contar con una educación
universal, laica y obligatoria de acuerdo al modelo decimonónico Vareliano siendo
durante décadas un factor aglutinante, integrador y motor de la movilidad social
ascendente. E incluso no solamente la escuela primaria fue expansiva y abarcadora
de todas las clases sociales, sino también lo fue aunque en menor medida la
educación secundaria o de formación tecnológica. Es sobre el último cuarto del siglo
pasado que se inicia un proceso de deterioro de la calidad por cuanto se reduce la
inversión en educación, como por las reformas introducidas a expensas de una
participación de los principales protagonistas de la comunidad educativa y aún
admitiendo algunos avances importantes en este campo.
La mayor parte de las escuelas pertenecen al sistema público, mientras se ha
incrementado la cantidad de instituciones privadas en la educación media. Por otro
lado, la educación superior sigue siendo mayoritariamente pública, centralizada en
69
la Universidad de la República, que compite con cierta ventaja (por no cobrar
matrícula ni mensualidades) con más de cinco universidades privadas.
Desde que se inició la administración Vázquez, quedó claramente establecida la
prioridad del Gasto Social dirigido a la educación. Así en el presupuesto quinquenal
y las sucesivas rendiciones de cuenta creció el Gasto en Educación, pasando de USD
471millones en 2005 a situarse en los USD 1.440 millones, lo que más que triplica
la inversión en cinco años. Debe destacarse la universalización de la educación
inicial de 4 años a partir del 1º de enero del 2009 y la expansión del nivel preescolar
a través de la mayor oferta pública sea por el Plan CAIF (Centros de Atención de la
Infancia y la Familia con cobertura de 43.000 niños provenientes de hogares
vulnerables) o por medio de los Jardines de Infantes del Consejo de Enseñanza
Primaria (ANEP).
Además deben agregarse varios programas específicos que – desde una concepción
de focalización subsidiaria –, favorecen la mejora de los rendimientos escolares con
el Programa Maestros Comunitarios; la reinserción de los adolescentes al nivel
70
medio mediante el Programa Aulas Comunitarias (PAC) y la alfabetización de más
de 3.500 adultos con el Plan “En el País de Varela, Yo Sí Puedo” con el apoyo
pedagógico de expertos cubanos.
Por otra parte se reformularon parcialmente las currículas del Centro de Educación
Técnico – Profesional (UTU), con la implementación del nuevo Sistema Profesional
de Base y el cambio del Plan de Estudios con la finalidad de evitar la deserción
temprana de los más jóvenes. Además se le suman otros Programas, como el más
difundido Plan CEIBAL que distribuye una computadora por cada niño en edad
escolar, así como para los maestros y maestras de primaria (serán entregadas unas
300.000 computadoras portátiles).
Finalmente debe mencionarse el proceso de reforma educativa que culminara con la
aprobación por parte del Parlamento Nacional de una Ley de Educación, abriendo la
participación a la pluralidad de actores involucrados en un Congreso Nacional con
1265 delegados que elevaron a las autoridades correspondientes un conjunto de
recomendaciones retomadas en su mayoría en el texto de la ley ya promulgada.
“El diálogo y la participación fue la opción elegida para la conducción de la
educación en sus diversos niveles. En el nivel micro cotidiano mediante el
fortalecimiento de los centros educativos y su vínculo con las redes de apoyo. La
concentración horaria y la permanencia de los docentes en el centro y la
elaboración de proyectos educativos, son políticas que deben estar acompañadas de
una fuerte participación social en cada centro educativo; estimulando muy
especialmente la participación de los estudiantes en educación media, además de
los docentes y los referentes familiares. Por otro lado, en el nivel macro,
estimulando el diálogo y coordinación entre los diversos entes e instituciones
públicas, unido a la apertura participativa a nivel nacional promovido por el MEC,
ANEP y la Universidad de la República mediante la constitución de una Comisión
Organizadora del Debate Educativo y la posterior convocatoria al Congreso
Nacional de la Educación en 2006” (Informe del Consejo Nacional de Políticas
Sociales; De la Emergencia a la Equidad: cuatro años de políticas sociales, 2008)
71
Los desafíos que se presentan tienen que ver básicamente con el alto porcentaje de
deserción del sistema educativo a nivel medio de adolescentes y jóvenes que no
encuentran incentivos o estímulos para permanecer y completar así el ciclo
completo de bachillerato.
Trabajo y Empleo
Á contrario sentido de la impronta marcada por los años anteriores, el gobierno de
izquierda reintrodujo la práctica de la negociación colectiva con la conformación de
los Consejos de Salarios por rama o grupo de actividad. Dichos Consejos de
integración tripartita, esto es con representantes del Poder Ejecutivo, los
trabajadores sindicalizados y los empresarios, tuvieron como tarea fundamental
elaborar y discutir los ajustes salariales y otros asuntos relativos a las relaciones
laborales con la mediación del Estado. “A siete días de la asunción presidencial, a
través del decreto Nº 105/005 se dispuso esa convocatoria. Para el sector privado
se creó un Consejo Superior Tripartito entre cuyos cometidos estaba el de redefinir
los grupos de actividad, adecuándolos a las nuevas realidades económicas. Así se
establecieron 20 grupos de actividad que fueron convocados para negociar,
habiéndose logrado que todos conformaran sus delegaciones y negociaran en algo
más de 150 subgrupos. Las rondas tripartitas de 2005 – 2006 arrojaron resultados
elocuentes: se alcanzaron consensos en el 89 % de las negociaciones” (op. cit.).
Relegados históricamente como de segunda categoría los trabajadores rurales nunca
antes habían tenido posibilidades de siquiera encarar algún tipo de negociación
colectiva, estando sujetos a la explotación y al trabajo peor remunerado sin
protección alguna. Con el nuevo gobierno pudieron participar con delegados en un
Consejo de Salarios especial a lo que se agregó la regulación por ley de las 8 horas
con regímenes especiales. De igual forma las empleadas domésticas tuvieron
amparo legal lo que promovió el aumento de la inscripción en la seguridad social.
Como resultado de esta práctica sistemática y obligatoria el salario real de los
trabajadores obtuvo una recuperación promedio del 18, 56 % tomando el período
enero – setiembre de 2004 comparado con igual período en el 2008. Recordemos -
por otra parte - que funciona desde hace más de una década la JUNAE, Junta
72
Nacional de Empleo, órgano también de composición tripartita encargado de
formular, diseñar y aplicar los recursos financieros para la capacitación y
recalificación laboral, en particular de aquellos trabajadores en el seguro de
desempleo. Sin embargo, en esta materia poco se ha realizado a la fecha, habiendo
acumulado más de USD 30 millones por concepto de aportes al Fondo de
Reconversión Laboral (aportes de los trabajadores, de los empresarios y del Estado).
A modo de rejerarquización de aquel ámbito se creó recientemente por ley el
Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional.
En términos de logros el más relevante indica que la tasa de desempleo descendió de
un 13 % en el año 2004 a la cifra histórica del 7 % promedio anual para todo el país.
Cierto es que la tasa femenina es un poco mayor que la masculina, mientras sucede
lo mismo con los jóvenes cuya tasa es muy superior a la media.
También fueron significativas la ley de regulación del fuero sindical, la que
establece normas precisas y reglamenta las subcontrataciones y tercerizaciones de
modo que se eviten abusos y desnaturalizaciones en contra de los intereses de los
trabajadores, la que limita la jornada laboral de los peones rurales y la que determina
licencias especiales por diversas contingencias.
Con el propósito de facilitar la reinserción al mercado de trabajo de los
desempleados de larga duración (al menos dos años) y de baja escolarización
(menos de 9 años), se pusieron en marcha dos Programas de Trabajo Transitorio o
de Promoción de Empleo; uno de ellos gestionado por el Ministerio de Desarrollo
Social denominado Uruguay Trabaja que brinda la posibilidad de realizar jornadas
de seis horas durante casi un año a cambio de un subsidio no contributivo y el otro
denominado Objetivo Empleo, gestionado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social que establece incentivos de entre un 60 % (para varones) a un 80 % (para
mujeres) a las empresas que contraten a dichos trabajadores al menos por un año y
bajo determinadas condiciones ex ante. Habiéndose inscripto más de 35.000
desempleados se sortearon y luego seleccionaron unos 6.000 trabajadores para el
conjunto de los dos programas.
Vulnerabilidad y Protección Social
73
La pobreza alcanzaba a uno de cada tres uruguayos en el año 2004, es decir
aproximadamente un 33 % era el porcentaje estimado, del cual casi un 4 % se
encontraba en situación de extrema pobreza o indigencia y por tanto no podían
subvenir a sus necesidades de alimentación diaria. Ante tal dramática realidad de
exclusión, vulnerabilidad socioeconómica y desamparo el gobierno de Tabaré
Vázquez dispuso de manera inmediata la ejecución del Plan de Atención Nacional a
la Emergencia Social que llegó a abarcar a unos 80.000 hogares, alrededor de
330.00 personas distribuidas en todo el territorio nacional. En rigor se trató de un
conjunto originalmente constituido por siete componentes o programas articulados a
los cuales se sumaron dos más en el segundo año. El Ingreso Ciudadano que
consistía en una transferencia monetaria condicionada de alrededor de USD 58
mensuales a los jefes y jefas de hogares en situación de extrema pobreza; refugios
transitorios para los sin techo; tarjeta alimentaria; programa de mejoramiento de
hábitat; educación en contextos críticos; Trabajo por Uruguay; Construyendo Rutas
de Salida a los que se agregaron el de alfabetización de adultos (En el país de
Varela, yo sí puedo y Nos tenemos que Ver como parte de la Operación Milagros).
Las evaluaciones hechas tanto por autoevaluación interna del Ministerio de
Desarrollo Social, como por investigadores de la Universidad de la República y el
propio Banco Mundial son coincidentes en señalar la eficacia de la focalización y el
impacto que tuvo en la reducción de la indigencia (un 50 % en tres años), siendo
uno de los pocos, sino el único Programa en su tipo que tenía plazo de finalización
antes de su inicio y por tanto simultáneamente se procedió a transformar algunos
dispositivos de protección y de integración social desde el principio en 2005.
De esta manera la transición corta del Plan de Emergencia a un Plan de Equidad,
entendido éste - en rigor - como un conjunto de políticas, programas y medidas
concretas que apuntan a la justicia social, la igualdad y la reducción de la pobreza,
se procesó de un modo cuasi natural sin mayores turbulencias ni discontinuidades.
El Plan de Equidad, dio comienzo formalmente en enero de 2008, no obstante
algunos de sus componentes venían aplicándose desde un tiempo atrás; por citar dos
ejemplos; el Plan de Igualdad de Oportunidades y Derechos y la Reforma Tributaria
74
que sin ser strictu sensu una política social tuvo fuertes impactos redistributivos
hacia la mayor equidad del sistema.
Al mes siguiente de finalizado el Plan de Emergencia, entraba en vigencia la nueva
Ley de Asignaciones Familiares que cambió el régimen no contributivo en al menos
tres direcciones: incremento sensible de los montos, titularidad preferente para las
mujeres y frecuencia mensual en lugar de ser bimestral. Como se aprecia en el
siguiente Gráfico, el valor promedio de las asignaciones familiares (transferencias
monetarias de acuerdo al número de hijos o menores a cargo en el hogar), aumentó
sustancialmente, por lo que las simulaciones ex ante de impacto de las AFAM
arrojan informaciones positivas en segmentos de población por debajo del umbral de
la pobreza.
75
Vale aclarar que el Plan de Equidad se sostiene en dos pilares; uno que aglutina el
conjunto de reformas sociales estructurales (salud, educación, tributaria, entre otras)
y la renovación de una Red de Asistencia e Integración Social, apuntando ambos a
reconfigurar el sistema de protección social y en suma construir una nueva matriz de
bienestar en el Estado Social. Por tanto aquel Plan abarca el conjunto de la
población y la Red de Asistencia en particular le da cobertura a los sectores en
situación de pobreza; siendo la inversión social incremental de aproximadamente
USD 145 millones por año (2008 y 2009).
Seguridad Social
La última gran reforma del sistema de seguridad social se concretó en 1996 lo que
dio como resultado el paso a un sistema mixto, en parte fundado en la solidaridad
intergeneracional y parte regulado por el mercado a través de la creación de las
AFAP, Administradoras de Fondos Previsionales captando el ahorro individual de
los trabajadores. Ciertamente resistido por los sectores de la oposición en su
momento y por los principales movimientos sociales el saldo de la aplicación de la
reforma da cuenta de una importante proporción de trabajadores que no cumplen ya
los requisitos establecidos para acceder al régimen de retiros o jubilaciones. Y
además, en esos años se redujo el gasto público y hubo por tanto menos
beneficiarios y más desprotección social (Informe De la Emergencia a la Equidad,
2008).
La administración de Vázquez asumió un criterio pragmático y en vez de replantear
o revisar totalmente el sistema de la seguridad social, decidió convocar a un debate
amplio para considerar los diseños futuros y proponer cambios de corto y mediano
plazo. En esta dirección se realizó durante todo el año 2007 el Diálogo Nacional
sobre Seguridad Social en al que participaron decenas de delegados de
organizaciones de jubilados y pensionistas, trabajadores, empresarios, expertos
universitarios con el apoyo de las Naciones Unidas a través del PNUD. Con los
insumos recogidos y elaborados en comisiones temáticas e instancias plenarias, la
Comisión Sectorial de Seguridad Social que funciona en la órbita de la Oficina de
Planeamiento y Presupuesto y conformada por los Ministerios de Economía y
Finanzas, de Desarrollo Social, de Salud Pública y de Trabajo y Seguridad Social y
76
el Banco de Previsión Social (Instituto de Seguridad Social), discutió y elaboró
varios proyectos de ley que fueron luego aprobados por el Parlamento Nacional.
Entre las principales leyes merecen destacarse; a) nuevo régimen del Seguro de
Desempleo que prioriza a los desempleados de 50 años y más, extendiendo el plazo
de cobertura; establece un criterio anticíclico genérico, ya que preve que en caso de
registrarse una recesión económica el seguro puede ampliarse en el tiempo; se
articula con programas de recalificación laboral; b) flexibilización de acceso a las
jubilaciones; reduciendo la cantidad mínima de años de servicio de 35 a 30 años;
creando una prestación compensada para los trabajadores desempleados de 58 años
y más hasta alcanzar la edad mínima de 60; la causal de jubilación por edad
avanzada se modificó requiriéndose al menos 65 años en vez de 70; c) leyes que
promueven la formalización de microempresarios y la inclusión de empleadas del
servicio doméstico en residencias particulares, entre otras.
Con el conjunto de normas, leyes y decretos que fueran sancionados en estos casi
cuatro años, el Gobierno inició el tránsito a una reforma de la seguridad social más
profunda que consideraría la revisión del actual régimen mixto y el papel de las
Administradoras de Fondos Previsionales. En otras palabras se optó por el
gradualismo y las reformas de medio alcance, para abordar la siguiente etapa con
avances ya consolidados como los señalados.
5. Análisis comparado
En líneas generales es pertinente afirmar que los gobiernos latinoamericanos de
orientación ideológica de izquierda o también denominados progresistas expresan una
vocación social más clara que las anteriores administraciones políticas en las naciones
de referencia. También es un dato de la realidad que esos países, en particular tres de
los cinco analizados, habían procesado reformas sociales radicales de orientación pro
mercado. En este sentido, Chile pinochetista emerge como el caso paradigmático de esta
oleada reformista, no obstante, Argentina de Menem y Venezuela de Carlos Andrés
Pérez también procesaron cambios de esta naturaleza. Brasil y Uruguay iniciaron su
77
proceso de “recorte” de su sistema de bienestar de forma mas moderada, aunque su
alcance social y político difiere ampliamente. Mientras que Brasil impulsó el ajuste de
un esquema de protección de cobertura limitada, con beneficios altamente concentrados
en grupos profesionales y/o funcionales, Uruguay tramitaba la reforma social de un
sistema relativamente universal con ciertas dosis de estratificación en la calidad y monto
de sus prestaciones.
Resulta evidente que estas Administraciones de izquierda realizan inversiones sociales
de relativa envergadura en el intento de responder a las amplias situaciones de pobreza
que caracterizaban la región, producto tanto de una pauta histórica de apropiación de la
riqueza nacional así como de las consecuencias de la implantación del nuevo modelo de
desarrollo y acumulación inaugurado a fines de los años 70’ e inicio de los 80.
Es así que se registra una preocupación explícita por atender los problemas de exclusión
social, promoviendo políticas sociales específicas, es decir, focalizadas en los grupos
desfavorecidos de población. La diferencia con los gobiernos anteriores es que este tipo
de intervenciones, si bien, en una primera instancia asumen la característica de
programas de emergencia o coyunturales, - Proyecto Bolívar en Venezuela, Plan de
Jefas y Jefes en Argentina, Plan de Emergencia en Uruguay, Fome Cero en Brasil-,
tienden a estabilizarse como líneas públicas de acción. Este tipo de cambio en las
formas de abordaje de las situaciones de carencia socioeconómica, parece traducirse en
términos políticos en que el mercado no resuelve los problemas de exclusión social, sólo
la intervención pública es capaz de modelar este tipo de situaciones. En otras palabras,
el Estado comienza a responsabilizarse de las condiciones de pobreza a la que están
sometidos amplios grupos sociales.
La mayoría de estos nuevos programas de protección y asistencia consagrados de
manera permanente, Plan Familia en Argentina, Bolsa Familia en Brasil, Chile Solidario
en Chile, Plan de Equidad en Uruguay y diversas Misiones en Venezuela, si bien son
focalizados en estratos sociales vulnerables orientados así su atención a cubrir nuevos
riesgos –infancia, juventud, adolescencia, grupos étnicos, entre otros- tienen una amplia
cobertura. Además esas líneas acción tienden a ser integrales, es decir, combinan un
conjunto de prestaciones sectoriales a lo que se agrega en oportunidad complementos
monetarios que asumen la modalidad de transferencias directa de renta, que en la
78
mayoría de los casos se encuentran condicionadas a que los beneficiarios “consuman”
bienes públicos sociales, esencialmente en salud y educación, de forma de mejorar las
oportunidades sociales de estos segmentos de población. Cabe agregar además que este
tipo de iniciativas mayoritariamente son gestionadas y administradas de forma
descentralizada o en su defecto los grupos locales poseen incidencia en su
instrumentación.
La evidencia relevada hasta el momento, parece indicar que los mencionados programas
intentan constituirse en el cimiento o mejor dicho en un componente esencial para la
conformación de una red de asistencia pública que aborde complejas problemáticas
sociales y por ende logre articular los distintos servicios que operan en esas situaciones.
Esta nueva apuesta social los gobiernos progresistas de América Latina de atención a
los grupos en situación de riesgo social tiende a reforzarse con nuevos cambios
introducidos en las políticas sectoriales, fundamentalmente, aquellas que suponen
inversión en capital humano como son salud y educación.
En los cinco países analizados se procesaron cambios significativos en el campo de la
salud. Argentina sin bien no consagró una reforma del sistema en su conjunto, impulsó
un mejoramiento del sector a través del aumento del presupuesto asignado a esa área; de
la recuperación del rol de rectoría del Estado y del fomento de un conjunto de
programas que refuerzan la intervención en el nivel primario de salud. Brasil por su
parte, en la Administración Lula avanzó en la consolidación de un Sistema Único de
Salud asentado sobre servicios municipales, estaduales y federales de acuerdo a lo
consagrado en la Constitución de 1988, que procura universalizar el acceso a este tipo
de prestaciones.
Chile, Uruguay y Venezuela iniciaron reformas de tipo estructural del sector salud. El
gobierno de R. Lago buscó mejorar la equidad del sistema y reposicionar al polo
público a partir de la promoción del Plan Auge, el que garantiza el tratamiento en
tiempo y forma de 56 enfermedades de mayor prevalencia en la población. Si bien
algunos tópicos relativos al financiamiento de ese Plan no se aprobaron - el Fondo de
Compensación Solidario- esta iniciativa mejoró la atención y la oferta de servicios del
sector público.
79
Uruguay también se encuentra instrumentando un cambio radical de ese sector ya que se
propone instalar un Sistema Único de Salud que fortalezca a la órbita pública en tanto
agente proveedor y regulador del sector, articule la operativa de los agentes privados y
estatales, aumente el nivel de cobertura y aumente la equidad del sistema.
Venezuela es otro de los casos emblemáticos en esta materia ya que con la puesta en
práctica de la Misión Barrio Adentro se expande y consolida el primer nivel de atención
en salud a través de la instalación de consultorios y clínicas populares y posteriormente
se inaugura el segundo nivel de sistema, ampliando esos centros de atención y a la vez
instala ámbitos de participación comunitaria – los Comités de Salud.
No hay lugar a duda que los cambios en materia de salud parecen establecerse en una
suerte de limitación del proceso de mercantilización desenfrenada del sector promovido
a fines de los años 80 e inicio de los 90’. Dicho proceso dualizó la estructura de
prestaciones, consolidando un núcleo privado y de buena calidad al que accedía un
estrato socioeconómico alto de la escala social. En contraposición el pilar público en el
que se atendían amplios segmentos de población se encontraba deprimido por la falta de
inversiones en equipamiento, recursos humanos e infraestructura. Por supuesto, que los
impactos y la envergadura de las reformas implementadas presentan serias variaciones
en el universo de países analizados, más allá que los parámetros políticos de los
gobiernos progresistas para este sector parecen tener características comunes. En este
sentido, los factores que tienden a operar como un freno en la universalización con
calidad de los servicios de salud guardan estrecha relación con el nivel de deterioro de
los servicios públicos y la fortaleza de los agentes privados para presionar por mantener
los criterios de acción de la década anterior. El caso chileno - particularmente las
modificaciones que sufrió la versión original del Plan Auge, - es un ejemplo de la
operativa de los proveedores privados en el sector de la salud.
Con relación a la educación, si bien ha sido uno de los temas reiterados de las agendas
sociales de las izquierdas latinoamericanas, las intervenciones en esta materia han sido
ampliamente heterogéneas, conservando una pauta común, relativa a un aumento del
presupuesto destinado al sector.
80
Chile y Venezuela se presentan como los ejemplos de mayores cambios en esta materia.
En el primer país, hay una acción política sostenida desde la apertura democrática de
mejorar la calidad de las prestaciones que ofrece el sistema y esencialmente achicar las
brechas entre el desempeño de los segmentos pobres y ricos de la población. En el
actual período de la presidenta Bachelet se ha desarrollado un conjunto de
modificaciones en este campo, producto tanto de una estrategia política programática,
así como también de protestas estudiantiles en pro de una mejora en las inversiones y en
la equidad del sistema.
Venezuela llevó a cabo modificaciones profundas en el área educativa en la
organización y el contenido de los diversos niveles en los que se estructura el sistema –
inicial, primario y secundario- y la vez se incorporó en esa estrategia un cambio en la
formación docente. Las innovaciones en el sector educativo tendieron a ampliar el
universo de acción, buscando erradicar el analfabetismo del país. Una serie de Misiones,
al igual que en otros sectores, se configuraron como la pauta de intervención que
revertiría la dinámica de funcionamiento del clásico esquema educativo. Entre las más
importantes, figuran, la Misión Robinsón dirigida a superar la situación de
analfabetismo de una proporción importante de la población; la Misión Ribas que busca
la incorporación de adultos en el sistema educativo para completar el bachillerato; la
Misión Simoncito que apunta a la expansión de la educación inicial, entre otras. La
diferencia de estas iniciativas en relación a las llevadas a cabo en otras áreas es que
contó con el apoyo y colaboración directa de profesionales cubanos que introdujeron
nuevas prácticas pedagógicas para superar el rezago educativo de amplios grupos
sociales.
Los dos gobiernos de Lula en Brasil realizaron un conjunto de modificaciones en el
campo educación, esencialmente en materia de infraestructura y habilitación de centros
educativos, y también se registra una mayor inversión a través de la creación del Fondo
Nacional para el Desarrollo de la Educación en la procura de mejorar la calidad y
performance de la enseñanza pública. No obstante, no haberse registrado cambios
sustantivos en la configuración de la estructura del sistema, debe anotarse que comparte
con los otros casos la preocupación por elevar el número de años de escolarización, la
atención del analfabetismo con programas a gran escala y un incremento del
presupuesto educativo en todos los niveles.
81
Los casos de Argentina y Uruguay son los que presentan una serie de ajustes
sumamente moderados. En ambos países, en la nueva fase democrática se había llevado
un conjunto de reformas sectoriales que habían “sesgado la cancha”, es decir,
despertado una serie de resistencias fundamentalmente de los gremios docentes que
limitaban cualquier nueva línea de acción.
Es así que en Argentina las modificaciones se centraron en mayor dotación de recursos
financieros para el sector con el compromiso de alcanzar el 6% del PBI. A esto se sumó
la aprobación de una nueva ley de Educación. Uruguay siguió una pauta muy similar, en
el sentido que se asumió el compromiso político de invertir el educación el 4.5% del
PBI al finalizar esta Administración, y además se aprobó una nueva Ley de Educación
que modifica esencialmente el “gobierno del sistema”. Interesa señalar, que estas dos
naciones que han tenido mayores dificultades de introducir cambios sustantivos en este
sector se caracterizaron históricamente por tener un sistema de educación pública
extendido, de alcance universal y con prestaciones de relativa calidad a lo largo del
siglo XX, aunque resentidas en el período de las dictaduras militares de la década del
70’.
En el caso de Uruguay es de destacar la institucionalización de mayor cantidad de años
en la escolaridad obligatoria, tanto en el extremo inicial de la formación como en el
final llevando a los seis años de enseñanza secundaria obligatoria. Fue motivo de
preocupación y debate el incidir en la mejora y actualización de los procesos de
enseñanza y aprendizaje. En este sentido cabe destacar programas específicos para
atender la repetición escolar, el apoyo al educando conjuntamente con su familia, la
búsqueda de acciones que impidan y reviertan la deserción en la enseñanza secundaria,
entre otros. También la nueva ley define nuevos cometidos de la enseñanza en donde
surgen como innovaciones destacables el abordaje generalizado en la currícula de temas
como los derechos humanos, la igualdad de género, la educación sexual, la educación
física y otros temas previstos con carácter general.
En relación a las estrategias de protección desplegadas en el ámbito laboral la situación
se torna aún más compleja y heterogénea que en el área educativa. No hay lugar a
dudas que las izquierdas políticas de la Región han mantenido un vínculo privilegiado
con los sectores populares organizados, esencialmente, con los sindicatos. Si bien el
82
conflicto capital-trabajo constituyó tradicionalmente un eje orientador de sus
plataformas políticas, las reformas socioeconómicas neoliberales obligaron en alguna
medida a “desviar” parcialmente el foco de atención en tanto transformaron
profundamente el mercado de empleo y con ello las condiciones de vida de la
población. La pérdida de puestos de trabajo y por ende el aumento sostenido de las tasas
de desocupación, la precarización y la desregulación de las relaciones laborales se
convirtieron en rasgos típicos de estos mercados que se agregaron a los importantes
niveles de informalidad que los caracterizaba. En este contexto las organizaciones
sindicales perdieron, en términos generales, su clásico protagonismo para demandar por
mejoras sustantivas en esta arena de política pública y esta situación parece traducirse
en las iniciativas que instrumentaron estos gobiernos.
La totalidad de las administraciones progresistas intentaron mejorar la dinámica de los
mercados de trabajo priorizando estrategias específicas de acción. Venezuela enfatizó la
generación de empleo, ya sea incentivando la creación de micro emprendimientos y/o
cooperativas productivas; facilitando el asesoramiento técnico y desarrollando líneas de
capacitación laboral. Brasil realizó una campaña permanente para aumentar la
formalización de su fuerza de trabajo como una precondición básica en la búsqueda de
mejorar las condiciones de empleo, así como instrumentó paralelamente un conjunto de
programas específicos de generación de empleo y renta mediante la dotación de
instrumentos de crédito subsidiado, inversión tecnológica y promoción del
asociativismo particularmente en el sector de la agricultura familiar. En cambio
Argentina, Chile y Uruguay procuraron intervenir directamente en los mercados
laborales, no sólo a través del incremento del salario mínimo, sino de la recomposición
de las instancias de negociación colectiva. Uruguay fue el caso más exitoso en esta
materia, ya que la restitución de los Consejos de Salarios no sólo facilitó un aumento
significativo del Índice Medio de Salario, sino que permitió la incorporación a estas
instancias negociadoras de categorías de trabajadores que se encontraban en situación
de extrema vulnerabilidad laboral como los rurales y las empleadas domésticas. Además
se constató una mejora de la actividad sindical medida por la creación de nuevas
organizaciones y el aumento en nivel de afiliación a esas entidades.
Argentina tuvo un desempeño importante en esta arena pública esencialmente en la
instrumentación de nuevas pautas regulatorias que reordenaran el mercado de empleo y
83
por ende mejoraran las condiciones de trabajo. En cambio en Chile las modificaciones
proyectadas esencialmente por el gobierno de R. Lago referidas a establecer límites a la
flexibilización laboral y a la habilitación de negociaciones colectivas más allá de la
empresa no tuvieron los impactos previstos debido a la resistencia de los empresarios y
a la falta de apoyo de los sindicatos. Estos actores demandan cambios más radicales en
este ámbito y de alguna manera no acompañaron este conjunto de medidas que tendían a
moderar el profundo proceso de liberalización que había transitado el mercado de
empelo en el período dictatorial.
Por último, para cerrar este capítulo de comparaciones de las principales políticas
sociales de las fuerzas progresistas latinoamericanas, importa analizar los ajustes
realizados en los esquemas de seguridad social, particularmente el de jubilaciones y
pensiones. En relación a estas protecciones se evidencia pese a reiterados debates
públicos y algunos intentos de mejorar la cobertura o en su defecto de frenar la baja de
cotizantes serias dificultades para reformular un sistema, que en la mayoría de los casos,
había sido objeto de serias reconversiones privatizadoras.
Argentina es la excepción a esta regla dado que la administración de Cristina Fernández
ha impulsado un proyecto de ley, aprobado por el Parlamento, de reestatización de la
seguridad social, frente al deterioro de los fondos previsionales facilitado por las
reiteradas crisis económico-financieras nacionales e internacionales. Chile también ha
impulsado algunos ajustes relativos a facilitar el retiro de la fuerza de trabajo, en
particular de las mujeres y los trabajadores precarios, aumentando la intervención estatal
a través de la consagración de un pilar solidario financiado con recursos públicos.
Uruguay y Venezuela son los países que menos modificaciones han experimentado los
sistemas previsionales establecidos. En Uruguay no existía un acuerdo básico al interior
de la coalición de izquierda sobre el alcance de los cambios que se pretendían
introducir. Por esta razón, de alguna manera se postergó el tema en este período de
gobierno, promoviendo, por una parte, algunos ajustes menores dirigidos a cubrir las
necesidades de los sectores sociales carenciados y, por otro, generándose un espacio
público para dialogar sobre las dificultades que atravesaba el sector y sus posibles
soluciones. Venezuela, pese a que el gobierno del presidente H. Chávez sancionó un
conjunto de leyes que tendieron a superar las dificultades financieras y de eficiencia del
84
sistema y la vez a modificar su orientación tradicional, estas medidas no lograron
llevarse a la práctica cabalmente. Recién en 2008 se impulsa una nueva Ley de Seguro
Social que promueve nuevas reformulaciones en el sector en el intento de instalar un
esquema de protección de amplia cobertura que atienda diversas contingencias y riesgos
del ciclo vital.
Por su parte Brasil es un caso de análisis que opera en sentido contrario, en la medida
que la administración Lula completó la reforma de la seguridad social que se había
iniciado en el período de Fernando Henrique Cardozo. La misma tendió al recorte de los
beneficios otorgado a diversas categorías de empleados públicos y grupos profesionales,
que en la práctica se traducía por la consagración de una estructura exacerbada de
privilegios, ya que la mayoría de los trabajadores brasileros no formaban parte del
sistema.
En prácticamente todos los casos contemplados se identificaron tres ejes comunes que
transversalizan las intervenciones públicas; en primer término la inclusión de la
participación social en los asuntos sociales fuere en la propia gestión de los servicios
sociales o en el establecimiento de ámbitos de consulta y control ciudadano; en segundo
término, la descentralización de los programas sociales, aunque con un sentido bien
diferente a la descentralización propulsada por el esquema neoliberal, en tanto si bien se
transfieren competencias o responsabilidades a niveles locales, también se acompaña de
mayores recursos financieros y autonomía de decisión y en último término, se
consideran las dimensiones de género aunque con alcances diferentes en la amplitud de
los logros alcanzados.
Resulta evidente que los pilares del “Welfare State” clásico no se han restituido
plenamente, en particular a lo atinente a la regulación de mercado de empleo. Algunos
de los componentes de un nuevo Estado de Bienestar parecen prefigurarse en la
topografía y arquitectura de los Estados Sociales, pero aún de modo débil e
insuficientemente desarrollados en la medida que persisten trabas sean de carácter
estructural como coyuntural. El legado histórico de las reformas sociales neoliberales
opera; han calado hondamente algunas de sus premisas o axiomas y permeado las élites
y elencos de gobiernos de la izquierda. Aparentemente los sistemas que fueron objetos
de serias reformas de corte neoliberal son los que tienen más dificultad de volver a ser
modificados, seguramente porque hay actores sociales que presionan y actúan
85
corporativamente. Es posible inferir a partir de los estudios singulares y del análisis
comparado de los modelos instrumentados en los países seleccionados que por un lado
se identifica un patrón común en el diseño, formulación e implementación de políticas
sociales (mínimo denominador común de las izquierdas en el abordaje de la cuestión
social) y por otro, se observan algunas dificultades en la puesta en marcha de las
reformas de gran porte aún cuando se hubieran registrado avances en este plano.
Ahora bien, cuáles son los elementos comunes que conforman aquel patrón:
a) rejerarquización de las políticas sociales;
b) el mercado no resuelve per se la provisión de bienes y servicios sociales;
c) el Estado interviene en mucha mayor proporción en la provisión de bienestar;
d) se procura la articulación de la red de asistencia y protección con las políticas
sectoriales;
e) se integran modalidades de promoción con asistencia social;
f) las políticas sociales no se subordinan a las políticas económicas;
g) los gobiernos asumen y se hacen cargo de la deuda social acumulada y
manifestada por la pobreza y la indigencia;
h) se invierte en capital humano;
i) la descentralización y la participación social cobran un nuevo signo;
CUADRO COMPARADO DE POLÍTICAS SOCIALES I. (rasgos principales)
Educación Salud Seguridad Social
Trabajo Vulnerabilidad y Pobreza
ARGENTINA Nueva ley de educación, reformas moderadas, aumento de la inversión con meta al 6 %
Reformas parcialesMayor rectoría del EstadoAumento de la inversión pública
ReestatizadoAportes tripartitos, Sistema Público estatal
Regulación moderada del mercado de empleo, salario mínimo y otras normas
Programa Familias para la InclusiónOtros programas focalizados
BRASIL Incremento del presupuesto. Amplia cobertura pública a nivel de educación básicaCampaña alfabetización
Sistema Único de Salud descentralizado
MixtoReformas parciales, cambios del régimen para los funcionarios públicos
Incentivo a la formalizaciónPromoción del cooperativismo, microempresas ruralesMenor intervencióndirecta en el
Fome CeroBolsa Familia focalizado
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jóvenes y adultos mercado de empleo
CHILE Ley General de la Educación, Política de subvenciones para reducir brecha
Reformas estructurales reforzando el sistema públicoPlan Auge atención asegurada 56 enfermedades
Mixto, con cobertura mínima garantizadaAhorro Individual complementario
Elementos mínimos de regulación.Defensor laboral para todos los trabajadores Certificación competencias laborales
Chile Solidario, focalizado
URUGUAY Acceso UniversalEscolarización a partir de los 4 añosNueva ley de educación Campaña de alfabetización de adultos
Sistema Nacional Integrado de SaludAcceso Universal – Efectores Mixtos
MixtoPensiones por vejez a los 70 Reformas parcialesAhorro individual AFAP
Regulación del mercado, Negociación Colectiva, consejos de salarios por sectorProgramas de Incentivos y generación de autoempleo
Focalización Transferencias Monetarias Condicionadas -Asignaciones Familiares y Asistencia a la Vejez
VENEZUELA Doble institucionalidad, sistema público clásico y Misiones educativas articuladasCampaña Alfabetización
Desarrollo de laMisión Barrio AdentroEstrategia APS
Nueva ley que reformula la reforma del 2002, en aplicación tardía. Cobertura mínima garantizada
Desarrollo Endógeno.Misiones productivas de autoempleoExpansión del cooperativismoEmpresas asociativas
Misión Vuelvan Caras, focalizado
6. Dilemas y disyuntivas, algunas consideraciones finales
La reciente reconfiguración del mapa político sudamericano
Finalizando la primer década del siglo XXI en América Latina se observa un panorama
de un escenario político sumamente dinámico y lleno de interrogantes. La “ola
progresista” fue una suerte de respuesta urgente a un conjunto de efectos sociales,
políticos y económicos desastrosos como consecuencia del período neoliberal. Hay que
recordar que esta región fue el principal “laboratorio de los experimentos neo liberales”9
9 Sader, Emir; América Latina ¿El eslabón más débil? El neoliberalismo en América Latina, CLACSO, 2008.
87
(Sader,2008) y por lo tanto el lugar en donde sus consecuencias fueron más visibles y
evidentes.
Las trayectorias singulares recientes de cada país son tributarias de los legados histórico
- institucionales y de las características que presentan los tipos de relacionamiento entre
actores sociales y políticos en los marcos democráticos. A mediados del siglo veinte el
acuerdo de Punto Fijo en Venezuela marcaría una época de estabilidad de su sistema de
partidos sobre la base del bipartidismo hasta su colapso en la última década, en Uruguay
se verificaba por su lado la consolidación de un esquema temprana y fuertemente
institucionalizado y en Argentina irrumpía el nacional populismo peronista hasta el
golpe militar, también Brasil contaba con un régimen de impronta populista nacionalista
pero con un sistema político menos institucionalizado, en tanto Chile se asemejaba
bastante al modelo uruguayo en su grado de institucionalización.
Por otra parte, la composición de los Poderes Legislativos es una variable significativa
si se tiene en cuenta que la aprobación de leyes resulta fundamental para la
instrumentación de los planes de gobierno; sea con respaldo o por el contrario con
limitaciones, la evolución de las transformaciones puede ser lenta o más acelerada.
También la densidad, calidad y madurez de los movimientos sociales ha condicionado y
diferenciado los itinerarios sociales y económicos de los países implicados, baste
mencionar a modo de ejemplo el caso uruguayo y lo ocurrido en los noventas;
efectivamente observamos que las reformas neoliberales fueron relativamente frenadas
en su implantación por la acción colectiva, liderada por el movimiento sindical y
cooperativo.
No obstante las diferencias, el presente estudio permite constatar una importante
cantidad de puntos en común en las diversas políticas sociales aplicadas por los diversos
Estados. Esas similitudes no son tantas cuando se analiza la naturaleza y características
de los diversos actores políticos gubernamentales en los países estudiados. Dicho de
otra forma, la historia y las definiciones de los gobiernos es más compleja y
diferenciable que las políticas sociales efectivamente aplicadas.
Por su parte la realidad de los sistemas políticos involucrados tiene una dinámica muy
intensa lo que lleva a verificar permanentes cambios o su inminencia. Por lo tanto, es
88
posible admitir que se está en una fase de transición con varias alternativas posibles de
evolución.
En la esencia del análisis será determinante - en el futuro – en el rumbo de los
acontecimientos lo que ocurra con el modelo de desarrollo que finalmente se afiance.
Las políticas sociales no son expresiones aisladas con vida propia, se hallan
estrechamente condicionadas por la lógica del desarrollo histórico desplegado. Con ello
lo que se quiere destacar es que se asiste un territorio en disputa en el que la correlación
de fuerzas políticas y sociales que prevalezca es lo que consolidará uno u otro rumbo.
Algunos tópicos de la nueva tónica de las políticas sociales progresistas tal vez sea
difícil imaginar que pudieran ser eliminados en lo inmediato, más allá del signo de los
gobiernos. Por ejemplo la importancia del Estado en el compromiso del bienestar de la
población en su conjunto y en especial de los sectores más desprotegidos, la incapacidad
del mercado para resolver las desigualdades sociales o la nueva y creciente significación
del gasto público social.
Asumiendo la necesidad de continuar en una senda pos neoliberal, que hoy es expresada
por estas políticas sociales progresistas, es importante constatar la importancia de la
institucionalidad democrática para su desarrollo y consolidación. Ello solamente es
posible si las distintas sociedades son capaces de discutir y aprobar el proceso de
cambios en los ámbitos democráticos y con la mayor participación ciudadana. Hay que
recordar que en la construcción de lo nuevo en la actual coyuntura latinoamericana es
fundamental la continuidad y desarrollo de la hegemonía pos neoliberal desarrollando la
confrontación con lo que fueran las principales expresiones del denominado
pensamiento único.
Un problema no menor que está planteado es la indispensable reforma del Estado. La
institucionalidad heredada padecía de todos los vicios conocidos en cuanto al
clientelismo político, la corrupción, la ineficiencia crónica, entre otros, los que en la era
neoliberal lejos de haberse corregido se les mantuvo a la espera de ir clausurando la
intervención estatal en sí misma. Esta reforma del Estado no es sencilla, ya que se trata
de cambiar sustancialmente lo existente para adecuarlo a los nuevos objetivos, pero sin
detener la marcha cotidiana de un funcionamiento estatal indispensable en la vida
social. Esta circunstancia ha llevado en ocasiones a dos tipos de atajos probadamente
89
equivocados. O bien construir redes paralelas a las existentes para el más rápido y eficaz
cumplimiento de las nuevas estrategias, o en su defecto claudicar ante la burocracia
existente intentando que ella por sí y ante sí se transforme en lo nuevo.
Ambos caminos no tienen buen fin. Aunque sea más difícil, se trata de transformar
radicalmente las instituciones sin que ellas se detengan. La condición necesaria aunque
no suficiente para ello, es que la conducción de los cambios se realice con un profundo
sentido político y con aquellos cuadros que precisamente tengan el compromiso y la
responsabilidad de políticamente comprender y aplicar las transformaciones requeridas.
Nuevas políticas sociales y búsqueda de modelos de desarrollo
Los legados históricos de la década de los noventa dan cuenta de los impactos altamente
perjudiciales tanto para la enorme mayoría de la población como para las propias
estructuras productivas en casi todas las naciones sudamericanas. Por un lado
consideremos la aplicación del recetario propuesto – impuesto por los organismos
internacionales y resumidos en el denominado Consenso de Washington, que
implicaron en algunos casos (Argentina), el desmantelamiento casi por completo de los
dispositivos de protección social o en otros el abandono de las políticas de corte
universalista de tal modo que se degradaron las condiciones y calidad de los bienes y
servicios sociales. Asimismo, la precarización del trabajo, la inestabilidad laboral y el
incremento de las tasas de desempleo significaron una pérdida de poder de la clase
trabajadora y un descenso importante de la capacidad de respuesta de las organizaciones
sindicales, al mismo tiempo que impactaron aquellas tendencias en el acrecentamiento
de los niveles de pobreza y marginalidad de la población.
90
Por otro lado, la desprotección de las industrias nacionales que ya había iniciado su
curso en los ochenta, sumado a la jerarquización del papel del mercado y sobre todo la
subordinación de las economías al sector financiero especulativo, provocaron la pérdida
de fuentes de trabajo en el sector productivo. La consiguiente desesperanza de la
ciudadanía y pérdida de confianza en las instituciones tradicionales de la democracia,
desembocaron en la eclosión de conflictos de envergadura y la protesta social se hizo
más fuerte que nunca. De esta manera, el relevo de los gobiernos de derecha fue una de
las consecuencias plausibles en los inicios del presente siglo, recordando que en el
correr del primero quinquenio (2001 – 2005) los partidos progresistas o de izquierda
alcanzaron por la vía electoral a obtener victorias muy significativas; Lula Da Silva en
Brasil, Néstor Kirchner en Argentina y Tabaré Vázquez en Uruguay, en tanto Hugo
Chávez había alcanzado la presidencia de Venezuela en las postrimerías del Siglo
pasado y finalmente para Chile, la Concertación se constituiría en coalición hegemónica
desde la restauración democrática a fines de los ochenta hasta el presente.
La llegada al poder del Estado de aquellos partidos políticos por la vía electoral dio
lugar sin duda alguna a un cambio de las principales orientaciones estratégicas y el
abandono de las referencias neoliberales en materia de políticas públicas, cuyo anclaje
en las indicaciones de los organismos internacionales de crédito habían impactado no
solo en materia económica sino y sobre todo en la esfera del bienestar social. De todos
modos, algunos patrones comunes en el manejo de las variables macroeconómicas dan
lugar a la crítica de algunos sectores de la izquierda, de intelectuales y de actores
sociales por entender que los nuevos elencos progresistas - ahora en el gobierno –
expresan una dualidad de enfoques; más liberales en el plano económico y más
renovadores en lo social. Sea cual fuere la interpretación acerca de las prioridades de la
“nueva ola progresista”, no cabe duda de las intenciones de estos gobiernos en la
medida que enfatizan la mayor intervención del Estado, la regulación de los mercados,
resignifican el crecimiento económico con equidad y aplican políticas sociales dirigidas
a los sectores sociales más vulnerables sin descuidar en absoluto las políticas sectoriales
más estructurales.
En suma, se observaron procesos de reorientación política en casi todos los países del
MERCOSUR y Estados asociados como Chile, que podríamos adscribirlos como parte
de la “ola progresista” y que inequívocamente se sitúan con distintos grados en el marco
91
de una construcción alternativa - en cuanto a políticas públicas - al modelo que se
impuso en la región en los noventa. No obstante ello, la persistencia de vectores
estructurales de modificación mucho más lenta, parecen no dar cuenta cabalmente de las
“transformaciones hacia la izquierda”, al menos en correspondencia a sus discursos más
históricos. La consolidación democrática y la renovación de los próximos elencos en el
futuro próximo dependerán básicamente de los rendimientos sociales de las políticas
aplicadas. La pobreza y la exclusión social todavía siguen siendo asuntos de primera
prioridad en la agendas públicas, por lo que las respuestas políticas deberían ser más
contundentes y sostenibles de suerte que afiancen los avances hasta hoy registrados en
la mayor parte de estas naciones del sur del continente sudamericano. Cabe preguntarse
pues, ¿que será de la izquierda después de la izquierda?. Dicho de otro modo, ¿podrán
los actuales gobiernos y los partidos políticos que los sostienen mantenerse en el poder
y continuar las líneas estratégicas aplicadas hasta ahora?; ¿se profundizarán los cambios
iniciados o por el contrario se consolidará un modelo híbrido, caracterizado en Uruguay
y solo a modo de ejemplo, en un modelo en donde coexiste el histórico universalismo
estratificado o el corporatismo estamental con rasgos del patrón liberal residual?
La reconfiguración de la tríada estado-mercado-familia en la provisión de bienestar,
¿habilitará la construcción de un nuevo estado de bienestar? Si se refuerzan las
tendencias de desmercantilización y desfamiliarización, entonces será posible avanzar
en los términos que propone el proyecto de la izquierda en estos países; mayor igualdad
social y crecimiento económico con redistribución progresiva de la riqueza generada.
Si, por lo contrario se acentuara el perfil heredado del paradigma neoliberal, y se
mantuvieran únicamente las políticas de rentas mínimas garantizadas en lugar de rentas
básicas como derecho de ciudadanía; la focalización como práctica prevalente en la
provisión de bienes y servicios sociales; la descentralización asimétrica y la
instrumentación de los programas fundamentalmente a través de las ONG (Barba, 2004;
Pereyra, 2000), entonces habría de fracasar el modelo de transformaciones de la
izquierda latinoamericana más allá de sus diferentes versiones vernáculas.
Si bien es cierto que un examen más detenido de los patrones de desarrollo, evidencia
una mayor diversidad y distanciamiento entre las opciones estratégicas; en
prácticamente todas las naciones analizadas se observa una especial preocupación en la
92
búsqueda deliberada de nuevos modelos de desarrollo. Caso emblemático acaso el de
Venezuela que postula un enfoque de desarrollo endógeno, con énfasis en el impulso a
las modalidades de producción alternativas, con un fuerte apoyo a los emprendimientos
colectivos volcados al mercado interno. En tanto las industrias de gran porte como la
petrolera o la química vuelcan sus rentas a las diferentes misiones de carácter
socioeducativo o socioproductivo. Sin embargo, las dificultades en materia de
integración regional, aún presentan magnitudes importantes de tal manera que enlentece
una declarada intención de convergencia y complementariedad de las cadenas
productivas en la Región.
Algunos temas pendientes o apenas insinuados en el actual cuadro de
políticas sociales
El carácter de urgencia que en la mayoría de los casos tuvo el diseño y la
implementación de las nuevas políticas sociales de signo progresista, luego de su puesta
en práctica y primera experimentación empiezan a poner de relieve algunas ausencias o
tópicos insuficientemente abordados.
En primer término algo a destacar es la ausencia de una política de población
enmarcando y sustentando el conjunto de políticas sociales. Muchas de las líneas de
acción desarrolladas ya tienen y en el futuro causarán aún más importantes efectos en el
desarrollo poblacional. Las políticas de salud con énfasis en la prevención y
generalización de la alta tecnología a toda la población ya están operando en la
disminución de la mortalidad infantil y en la prolongación de la esperanza de vida. Los
intentos por mejorar y ampliar la seguridad social serán otro factor conjuntamente con
los efectos en los comportamientos sociales que ocurran como consecuencia del salto en
cantidad y calidad de la formación educativa de la población.
Por su parte, todos los países estudiados tienen significativos procesos migratorios
compuestos por flujos de llegada y por flujos de salida. Un importante porcentaje
implica movimientos de población dentro de la propia región y otro importante caudal
hacia destinos extraregionales ( USA, Unión Eurpea). Estos procesos migratorios no
solamente tienen efectos demográficos en las sociedades (tal vez en la sociedad
uruguaya sea en el que más se manifiestan ya que un 10% de su población reside en el
93
exterior) sino que implican la salida de personas calificadas, jóvenes y con distribución
asimétrica en lo referido a las edades y al sexo.
En general todos los países han venido desarrollando políticas al respecto pero en su
mayoría con carácter sectorial y por tanto sin una vinculación con estrategias de
desarrollo poblacional. Frente a ello es que surgen algunas interrogantes: ¿aceptación
conciente y deseada del envejecimiento poblacional?, ¿medidas de incremento de la
natalidad para el rejuvenecimiento de la población?, ¿políticas de promoción al retorno
de los emigrados?, ¿estrategias de vinculación con la diáspora?. Son solamente algunas
de las interrogantes que están planteadas y aún no encuentran respuestas dada la
inexistencia de esas otras definiciones nacionales pendientes.
Otro aspecto no abordado en plenitud tiene que ver con lo que podría denominarse
como el proyecto cultural que enmarca y le da perspectiva a las políticas sociales. Lo
hecho hasta ahora se refiere en lo fundamental a la superación de las principales
carencias que en ocasiones estaban planteadas de manera lacerante en importantes
sectores de la población. Poco se avanzó en el sentido y los grandes objetivos de las
políticas sociales como son el horizonte cultural de proyecto educativo, el tipo de
familia que corresponde apoyar y promover, los valores rectores del abordaje de la
problemática social (¿filantropía, promoción social, asistencia social o construcción de
ciudadanía, entre otros). El éxito de las políticas sociales que ya es posible verificar por
lo contundente de las cifras en la mayoría de los casos, resuelve el problema inmediato,
pero deja abierto el rumbo a definiciones que sin lugar a dudas deberán ser
nacionalmente acordadas. ¿El objetivo a lograr es el consumo irrefrenable de las
sociedades del denominado primer mundo?. ¿Qué hay por encima de las “necesidades
básicas”?. ¿Cuáles son los márgenes de desigualdad social tolerable en una sociedad?.
El escenario de pobreza y carencias heredado ha sido tan intenso que pareciera que esas
inquietudes aún están muy lejos de la realidad. Sin perjuicio de que ello es así, es
importante advertir que la forma en cómo hoy se resuelvan los problemas estará
condicionando los escenarios futuros.
En definitiva, lo que está en cuestión es un dilema de tipo civilizatorio que si bien su
enorme complejidad no permite formularle respuestas claras, lo importante es saber de
94
su existencia para comenzar a reflexionar con los diversos actores sociales y políticos
los posibles caminos a elegir.
Asimismo otro aspecto inconcluso se refiere a la cuestión de género. Correctamente la
mayoría de las políticas han priorizado a los sectores sociales más vulnerables que son
básicamente los niños y las mujeres. En el caso de las mujeres además de ser
destinatarias de importantes programas específicos, se las ha pensado en muchos casos
como el factor operativo central para la garantía del funcionamiento de los programas.
Ya sea que se trate de transferencias monetarias, de apoyo alimentario, de controles en
salud, de seguimiento escolar y otros, son en las mujeres que las políticas han
depositado mayor responsabilidad para alcanzar los objetivos definidos. Si bien es
correcta la apuesta, y los resultados así lo reafirman, queda la interrogante acerca de si
ese rol asignado ha contribuído para un efectivo empoderamiento que permita avanzar
en la emancipación hacia la igualdad de género
Se ha debatido si la política de vivienda forma o no parte de las políticas sociales. Se entiende que en la medida que se dirige a satisfacer una necesidad básica de la gente y en particular de aquellos sectores excluídos del mercado, es una política social.En este trabajo no fue posible repasar lo realizado por los gobiernos progresistas al respecto.A modo de una primera aproximación necesariamente muy general puede adelantarse que en la mayoría de estos gobiernos no ha figurado como una prioridad en su agenda.Ello constituye una grave ausencia ya que buena parte de la explicación y perpetuación de la pobreza e indigencia en América Latina tiene que ver con las condiciones habitacionales. El funcionamiento libre y desregulado del mercado inmobiliario que se da de manera generalizada en la región latinoamericana, se ha transformado en un factor expulsor de la población alentando la segregación espacial en función de la magnitud del ingreso.Estos importantes segmentos de la población segregados encuentran en el elemento espacial otro factor de exclusión social. Uno de los caminos más necesarios para el combate de la pobreza y la promoción de la integración social es el transformar a las
95
ciudades en espacios de convivencia y proximidad en donde toda la sociedad pueda estar en contacto y físicamente próxima.
Por ello pareciera que un importante tópico a abordar en el futuro próximo de las políticas sociales es una política de vivienda y urbanismo que comience a operar en las condiciones habitacionales de las mayorías sociales.
prospectiva: los escenarios posibles y probables a mediano plazo
Entre los debates políticos en materia de protección social que aún las izquierdas
latinoamericanas tienen pendientes en sus agendas se encuentran los nuevos Programas
de Combate a la pobreza, particularmente el componente de Transferencias
Condicionadas de Renta. Este tipo de estrategia de acción, como se mencionó
anteriormente, además de dirigirse a sectores sociales con insuficiencia de ingresos para
satisfacer un conjunto de necesidades socioeconómicas, estipula una serie de
contrapartidas para obtener dicha transferencia. Esas contrapartidas refieren
fundamentalmente al consumo de bienes públicos en el sector educativo y salud -
asistencia a centros educativos de nivel primario y secundario y controles sanitarios
periódicos-, con el fin de apoyar y/o estimular la inversión en capital humano.
Más allá de la intencionalidad de estos programas, su orientación es una suerte de
combinación de ingredientes estrictamente liberales con otros de signo contrario
relativos a un fuerte intervencionismo estatal, que lleva a calificar a estas iniciativas
como ambiguas en tanto opciones de nuevas políticas sociales.
La impronta liberal de estas estrategias se centra en los siguientes aspectos:
(i) transfieren directamente renta a segmentos de población sin intermediarios,
es decir, sin la intervención de amplias burocracias públicas.
(ii) focaliza su operativa en sectores pobres o extremadamente pobres,
excluyendo así un conjunto de grupos sociales que si bien no se constituyen
por sus características sociales como beneficiarios, presentan una serie de
96
necesidades insatisfechas.
(iii) estipula un conjunto de obligaciones -contrapartidas- para acceder a la
prestación, que complica enmarcar este tipo de programas en la categoría
jurídica y política de los clásicos derechos sociales de ciudadanía.
(iv) y además, los costos financieros de estas iniciativas es relativamente bajos,
ya que en la mejor de las versiones supone entre 0.35% a un 0.50% del PIB.
La impronta intervencionista de las Transferencias Condicionadas de Renta refiere a:
(i) la propia determinación de contraprestaciones obliga o presiona a la esfera estatal a
proveer bienes sociales básicos -educación y salud- en todo el territorio nacional con un
nivel mínimo de calidad con el fin de propiciar la inversión en capital humano;
(ii) a aumentar la responsabilidad pública en la atención a los graves problemas
ampliando la cobertura de las prestaciones asociadas a la pobreza;
(iii) estimula el desarrollo de sistemas públicos de información a la oferta pública social
y a los ciudadanos beneficiarios;
(iv) a reforzar la autoridad estatal a partir del ejercicio de las funciones regulatorias
públicas relativas a las contrapartidas; sociales;
Frente al carácter ambiguo de estos programas sociales surgieron y/o se reforzaron
propuestas alternativas de protección que tienden a erradicar en la mejor versión o a
minimizar los componentes liberales de las nuevas políticas sociales. En esta categoría
se ubica la iniciativa de la Renta Básica Universal que en términos generales supone una
transferencia de ingreso sin ningún tipo de condicionalidad asociada. Los defensores de
esta estrategia de acción consideran que su puesta en marcha traería aparejado un
conjunto de beneficios prácticos y políticos referidos a evitar los costos de la
focalización, la estigmatización y por ende facilitar la integración social. Además
plantean que la instrumentación de esta iniciativa no generaría un aumento inmanejable
del gasto público social ya que la extensión y universalidad de los beneficios iría
97
acompañada de ajustes en el sistema tributario, esencialmente, en la declaración de las
rentas personales o familiares.
No obstante estos argumentos, emergen posiciones contrarias, que señalan los
inconvenientes de esta alternativa social. En este sentido, se plantea el peligro de
propiciar una cultura política de ayuda pública que aumenta las demandas hacia el
estado y a la vez refuerza las posiciones políticas de derecha relativas a un nuevo
repliegue de la esfera pública en materia social. Se considera además que su
implementación presenta un conjunto de problemas ya que es muy complejo político e
institucionalmente introducir modificaciones en los sistemas tributarios en pos de evitar
aumentos del déficit público fiscal.
Teniendo en cuenta estas “contradicciones” de presentan los modelos de protección
social y la arquitectura social de los Estados gestionados por las izquierdas
latinoamericanas podemos formular algunas proyecciones respecto a posibles
itinerarios. Así, considerando los diversos Programas de Transferencias de Ingresos en
ejecución para resolver el problema de la pobreza extrema, cuyos resultados en general
fueron positivos, las tendencias podrían dar lugar a al menos tres escenarios probables.
Desde luego, la combinación de los diferentes dispositivos (contributivos y no
contributivos) sugieren la mayor o menor desmercantilización de las políticas sociales y
consecuentemente la consolidación de una matriz de bienestar que atienda las actuales
desigualdades en el ejercicio de los derechos sociales.
Escenario A) Consolidación del actual modelo de protección social basado en
transferencias condicionadas (rentas mínimas garantizadas) y prestaciones
diversificadas, provisión de bienes y servicios públicos. Reformas sociales de medio
camino. Tendencia a desmercantilizar en algunos niveles. Desciende la tasa de extrema
pobreza, pobreza con reducción lenta, persiste la brecha social, proyección de mejoras a
largo plazo. Se consolida un modelo de desarrollo híbrido, desde una perspectiva
económica sobre la base de la consecución de metas macroeconómicas (instrumentos de
política fiscal, monetaria, cambiaria, comercial) y la mejora del mercado de empleo
sobre el supuesto del trabajo como modalidad central de integración social y motor para
la movilidad social ascendente. Democracias tendientes a consolidarse y de relativo
rendimiento social, pero sin riesgos significativos de quiebres institucionales.
98
Escenario B) Evolución de transferencias condicionadas expandidas o cuasi universales
(modelo Suplicy o modelo Lo Vuolo, rentas básicas garantizadas), articuladas con
prestaciones básicas en bienes y servicios sociales. Profundización de las reformas
sociales del sistema de seguridad social en materia de retiros o jubilaciones, salud,
educación, fuerte regulación del mercado de trabajo e impulso de reformas tributarias
más radicales. Fuerte desmercantilización de la matriz de bienestar. Se reduce la
pobreza a corto plazo con medidas complementarias y se reduce la desigualdad social a
mediano plazo. El modelo de desarrollo se aleja del enfoque meramente economicista,
se orienta la producción según pautas de sustentabilidad e integralidad, mayor
articulación intra- regional con diseño e implementación de estrategias de
complementariedad productiva. Expansión del mercado interno regional, mayor
inversión científica y tecnológica. Democracias consolidadas, mejora el rendimiento
social.
Escenario C) Instauración de una renta básica universal sin condiciones a todos los
habitantes sin importar el punto de partida de cada uno. Reforma tributaria sustantiva y
concomitante con el esquema de universalización de transferencias. Reducción sensible
de la pobreza y la desigualdad social. Articulación con polo contributivo con reforma
profunda del subsistema de seguridad social en jubilaciones o retiros, consolidación de
reformas sociales en otros sectores clave para el desarrollo social. Prestaciones no
contributivas simplificadas, articulación con provisión pública de bienes y servicios
sociales. Desmercantilización total de la matriz de bienestar. Democracias robustecidas,
buen rendimiento social, expansión de la ciudadanía activa (coparticipación social en la
gestión pública) y de la autonomía crítica. El modelo de desarrollo sobre la base de una
estrategia de desarrollo humano, dimensión económica y social indisolubles, fuerza de
trabajo calificada y mayor educación. Diseño e implementación de una estrategia
regional y concertada de desconexión según el concepto de Samir Amin.
Las tendencias sociodemográficas que van modificando la pirámide etaria, los nuevos
arreglos familiares surgidos y consolidados en los últimos veinte años, los cambios
producidos en los mercados de trabajo y las exigencias del actual proceso de
globalización asimétrica que va en desmedro de las naciones subdesarrolladas, plantean
desafíos y dilemas a los actuales gobiernos de izquierda. Lejos quedó la teoría de la
99
dependencia y los recientes marcos conceptuales que permearon las políticas
económicas abren mas interrogantes que certezas. La inserción de Chile en la economía
mundial se diferencia bastante de las premisas del chavismo en Venezuela, mientras que
Uruguay depende mucho de lo que suceda en las naciones limítrofes, pero presentando
una buena performance de su producción agropecuaria, de sus servicios turísticos y de
las telecomunicaciones y Brasil intenta un desarrollo con su mirada colocada en las
industrias autóctonas; automotriz, siderúrgica, minera, petrolera y de agronegocios.
Argentina también ha podido desplegar una política de reindustrialización pero sigue
teniendo un peso muy fuerte las agroexportaciones de gran escala.
Algunos problemas y desafíos a encarar
La dinámica de cambios tan acelerada en los últimos años a partir de la “ola
progresista” precipita ciertos desafíos o disyuntivas. Como ya se dijera, este proceso
está compuesto por actores gubernamentales muy diferentes en cada país en cuestión.
No solamente por su historia, sino también por el tipo de definiciones con las que
surgen. Por su parte, el propio proceso seguramente esté influyendo en importantes
cambios al interior de las distintas fuerzas políticas y sociales que han venido
protagonizando los cambios. A ello hay que agregar el indudable efecto de la crisis
capitalista desatada a fines del 2008 que además de los inmediatos efectos económicos
en los distintos países, también convoca a repensar muchas definiciones.
Un primer aspecto que surge a problematizar es la noción de pobreza. En casi todas las
políticas sociales estudiadas figura como un objetivo a lograr el “ luchar” contra la
pobreza, presumiblemente para obtener una “victoria” haciéndola desaparecer o
llevándola a mínimas expresiones.
Hay allí un problema conceptual que es importante aclarar. En esencia, la pobreza es la
expresión más destacada de la explotación capitalista por lo tanto corresponde referirse
a esta determinante estructural a efectos de operar en sus diversas consecuencias. ¿Es
deseable “superar la pobreza” en lo inmediato para que tal vez en un futuro no muy
lejano se replanteen las mismas circunstancias que hoy son acometidas?. ¿Cuáles
100
pueden ser los caminos para iniciar un replanteamiento en las relaciones contradictorias
entre el capital y el trabajo de cara a una superación de esa contradicción?.
No solamente encubre la médula del problema lo referido en cuanto a la noción de
pobreza, sino también en lo atinente al factor determinado como su principal
responsable: el neoliberalismo. Esta denominación lejos de ser un concepto de la
realidad, es el nombre de una doctrina política, que a su vez expresó y expresa la fase
histórica actual del patrón de acumulación capitalista. Por lo tanto derrotar
políticamente la doctrina neoliberal replantea inmediatamente el tipo de estrategia a
seguir en el desarrollo del sistema capitalista mismo. Seguramente en la actual
coyuntura histórica no esté planteado ni haya condiciones para concebir su sustitución,
pero sí es posible comenzar a concebir su superación y por tanto identificar los caminos
de cómo hacerlo.
Uno de los aspectos que más ha causado preocupación es la desigualdad social que
caracteriza a las sociedades latinoamericanas; se dice que esta región es la más desigual
del mundo. Las políticas sociales progresistas han comenzado con dificultades a operar
en esa desigualdad, pero es en este terreno en donde tal vez menos logros se han
obtenido.
Desde la experiencia protagonizada surge con claridad que una de las vías más directas
y efectivas de operar con la desigualdad es desde el mercado laboral alentando una
negociación del salario y las condiciones de trabajo más favorable. Como se viera en los
diversos casos estudiados, tal vez la experiencia más interesente y reveladora sea la
uruguaya. En este caso se apostó a una negociación obligatoria tripartita (Estado,
sindicatos y patronales) que se vio claramente beneficiada por la naturaleza del
movimiento sindical uruguayo. Sindicatos independientes que actúen con absoluta
lealtad a sus representados garantizan buenos resultados en la negociación para la parte
económicamente más débil que son los trabajadores. Pero para que ello ocurra se
necesitan sindicatos con ese perfil el que lamentablemente no es lo más frecuente en las
sociedades latinoamericanas.
Promover pues la sindicalización y con esas características es una adecuada apuesta al
presente y al futuro para operar efectivamente en las relaciones entre capital y trabajo y
101
por ende en el retroceso de las situaciones más injustas. Asimismo, el movimiento
sindical es real y potencialmente una instancia de la sociedad civil que puede jugar un
papel muy importante también participando en el diseño y la implementación del
programas sociales y con ello potenciando la eficacia social y la eficiencia de gestión
por ellos requeridos.
Finalmente cabe dejar planteado que la definición democrática de los nuevos rumbos
con la más amplia participación de los actores sociales y políticos es una de las mejores
garantías del éxito de su puesta en práctica. Las soluciones tecnocráticas o de actores
políticos iluminados se ha demostrado que en general no tienen buen final. Se trata de
apoyar el empoderamiento de la sociedad civil y avanzar efectivamente en la
construcción de ciudadanía y con ello consolidar, mejorar y desarrollar las instituciones
democráticas.
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