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노사정위원회

경영계 발제자료

경영계가 바라보는 산업안전보건정책의

문제점과 개선방안

2014. 10. 14

◂ 목 차 ▸Ⅰ. 문제제기 배경·································································································1

Ⅱ. 산업안전보건체계 개선과제··············································································3

1. 현장중심적 산업안전보건체계 구축········································································ 3

① 과도한 안전보건 및 환경관련 규제·처벌제도의 정비··············································· 3

② 부처간 칸막이 규제 해소······················································································· 5

③ 정기적 예방의무 제도의 실효성 확보····································································· 6

④ 업종별 안전보건법령 체계 마련············································································· 8

2. 사업장 관리감독 집행방식의 합리화···································································· 10

① 사업장 감독제도의 합리화···················································································· 10

② 법·제도 및 산업현장간 불일치 규제의 법집행 유연성 제고···································· 12

③ 산재통계 중심의 사업장 관리감독 정책 지양························································ 14

3. 산재예방 주체의 역할 및 기능 재정립································································· 17

① 산재예방에 대한 정부 일반회계 지원 확대··························································· 17

② 안전보건공단 본연의 역할 및 기능 보장······························································· 19

4. 산재예방정책·사업의 선택과 집중········································································· 21

① 산재취약·소규모사업장 중심의 예방정책 추진······················································· 21

② 공단 산재예방사업의 효율화 방안 모색································································ 22

5. 근로자의 안전의식 제고······················································································· 24

① 작업자 안전수칙 생활화 법제도 정비··································································· 24

② 근로자 안전의식 제고 연구 및 예방사업 추진······················································· 26

③ 사업장 자체 안전관리규정 강화············································································ 27

6. 안전문화 정착 및 확산························································································· 29

① “안전 최우선” 기업경영 확산방안 강구································································ 29

② 안전습관 생활화 교육방안(체험교육 활성화) 모색················································· 30

③ 노사 협력적 안전문화 정착방안 강구··································································· 32

7. 산재예방과 보상의 효율적 연계··········································································· 33

8. 기타 예방정책 개선······························································································ 35

① 원청의 하청업체 안전관리 방안 모델 마련··························································· 36

② 도급인가시 하청업체의 전문성 확보방안 마련······················································· 36

※ 첨 부 : 안전·보건 및 환경관련 법률의 사업주 처벌규정 현황.

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문제제기 배경 문제제기 배경

■ 세월호 사고 이후 사업장 안전관리 전반에 대한 개선의 목소리가 커지

고 있음.

○ 이에, 정부와 국회는 안전규제 및 사고발생 사업주에 대한 처벌을 강화하는

정책 및 입법을 추진 중임.

■ 이러한 안전규제 강화 정책은 대형사고가 발생할 때마다 반복적으로 추

진되어 사업주의 의무와 책임이 지속적으로 강화되었으나, 사망재해

감소는 뚜렷한 성과를 보이지 않고 있음.

■ 산업재해가 감소하지 않는 이유는 다양한 측면에서 요인을 찾아볼 수

있으나, 우선적으로는 현장에서 제대로 작동되지 않는, 준수하기 어려

운 안전기준들로 인해 기업의 노력과 달리 산재예방 효과가 좀처럼 나타나

지 않고 있기 때문임.

○ 기존 법규나 제도가 현장에서 제대로 작동되고 있는지에 대한 철저한 검증

작업 없이, 사고발생 때마다 기존규제를 강화하거나 새로운 규제를 도입하는

것만으로는 산재예방 효과를 기대하기 어려움.

■ 또한 예방보다 처벌에 목적을 둔 정부의 사업장 감독정책이나 일선 감

독관의 유연하지 못한 경직된 규제집행에 따른 어려움이 기업의 안전

활동을 위축시켜, 산재예방에 부정적 영향을 초래하고 있음.

○ 정부의 감독이 법위반 지적 및 처벌에만 목적을 두고, 법규 하나하나의 기

술적 사항에 대한 법적준수 여부를 현장적용성과 관계없이 판단함에 따라,

기업들이 안전기준을 준수하는데 상당한 어려움을 겪고 있는 실정임.

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○ 안전규정들이 대기업조차 준수하기 어려운 기준이라는 점에서, 안전투자 여

건이 취약하고 전문 인력을 확보하지 못한 중소기업 입장에서는 이를 실천

하기 더욱 어렵고 관련규정의 내용조차 제대로 인지하지 못하고 있는 것이

현실임.

■ 산업재해의 대다수를 차지하고 있는 소규모 사업장의 재해가 줄지 않고

있음에도 불구하고 정부의 정책이나 관리대상은 여전히 대형사업장에

집중되고 있음.

○ 2013년말 기준 재해발생현황을 보면 전체재해의 81.5%가 50인 미만 사업장

에서 발생하고 있고 연도별로도 재해비중(‘01년 69.1%→’‘06년 69.9%→’09년

79.6%→‘13년 81.5%)이 지속적으로 증가하고 있는 실정임.

○ 반면에 300인 이상 대기업, 1,000인 이상 대형사업장(‘03년 7.4%→‘06년 5.5%

→‘09년 3.4%→’13년 3.0%)의 재해비중은 점차 감소하고 있는 추세임.

■ 특히, 근로자 부주의가 사고발생의 핵심적 요인으로 작용하고 있음에도

불구하고 이에 대한 정부의 사고원인분석이나 근로자의 안전행동을 이

끌어낼 수 있는 대책마련 등 근로자 안전의식 제고를 위한 정책 및 사

업이 추진되지 못하고 있음.

○ 세월호 사고를 비롯하여 최근 발생한 사고들의 원인은 대부분 규제가 없어

서가 아니라 기본적인 안전수칙이 준수되지 않아 발생한 것이며, 현장의 관

리자나 근로자의 부주의도 상당부분 사고원인으로 작용하고 있음.

■ 이와 함께 최근 기업들의 안전경영 실천 노력 풍토를 전 산업현장으로

확산시키기 위한 사회 각 주체의 역할과 노력이 필요하며, 특히 안전문

화 확산을 위한 노사간의 적극적인 협력이 요구됨.

■ 본회가 제시하는 산업안전보건체계의 개선과제는 아래와 같음.

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산업안전보건체계 개선과제 산업안전보건체계 개선과제

1. 현장중심적 산업안전보건체계 구축1. 현장중심적 산업안전보건체계 구축

① 과도한 안전보건 및 환경관련 규제·처벌제도의 정비

■ 현황 및 문제점

○ 현행 개별법률상 “안전·보건 및 환경관련 규정 미준수”, “근로자

등에 대한 피해(사상 및 사망) 발생시” 사업주(해당시설의 관리운영 주체)에게 책임을 묻고 있는 법률의 수는 총 63개이며, 벌칙규정

수는 형벌(징역 또는 벌금) 1,410개, 행정벌(과태료) 1,145개 포함

2,555개임.

− (안전·보건관련 법률) 32개 법률에서 총 1,460개의 형벌(820개) 및 행정벌

(640개)을 사업주에게 부과

− (환경관련 법률) 31개 법률에서 총 1,095개의 형벌(590개) 및 행정벌

(505개)을 사업주에게 부과

<표> 안전·환경관련 사업주 처벌 법률 및 벌칙규정 수

구 분 법률 수벌 칙

합 계 형벌규정 수 행정벌규정 수

안전·보건관련 32개 1,460개 820개 640개

환경관련 31개 1,095개 590개 505개

합계 63개 2,555개 1,410개 1,145개

※ 사업주 처벌 법률 및 벌칙규정 수 현황은 <첨부 1> 참조.

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○ 이는 개별법률에 규정된 처벌규정 숫자의 현황만을 나타낸 것이며,

법률에서 위임하고 있는 하위법령(시행령·시행규칙·고시)상 벌칙

이 수반되는 규제의 숫자를 합산할 경우 사업주가 준수해야 할

안전보건·환경관련 의무는 수만 여개에 이를 것임.

○ 사업장에 설치·사용 중인 시설·기계·유해물질에 종류 및 사용량

에 따라 적용되는 사업주의 안전보건·환경관련 의무 및 벌칙의

숫자에 차이가 발생할 수 있으나, 대형사업장의 경우 대부분 규

정준수 및 위반에 따른 벌칙이 적용됨.

○ 복잡·다양한 위험요인에 대한 사업장의 종합적인 대응이 필요하

다는 점은 공감하나, 매년 부처별로 반복되는 규제의 신설로 인해

사업주가 준수해야 할 안전보건·환경관련 법적의무의 숫자가 방대

하지고, 처벌수준도 지속적으로 높아지고 있어 관련기업들이 법령

준수에 상당한 애로를 겪고 있는 실정임.

− 대형사고 발생시마다 새로운 규제 및 처벌규정이 신설됨에 따라, 산업현

장의 규제준수성은 높아지지 않고 오히려 행정적 부담만 가중시키는 등

기업의 안전보건활동을 저해하는 역효과 초래

■ 개선방안

○ 현행 방대한 안전보건·환경 관련 규제 및 벌칙현황을 고려할 때

새로운 규제의 도입은 산재예방에 부정적 영향을 줄 수 있는 만큼,

현행 규제의 현장작동성 및 실효성을 제고하는 방향으로 안전보건·

규제의 대대적인 합리화 작업이 필요함.

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구 분 규제 내용

사고예방 관련 안전보고서 제출

∘「산업안전보건법(고용부)」의 공정안전보고서와 ‘15.1.1부터 시행되는「화학물질관리법(환경부)」의 위해관리계획서 및 장외영향평가서 내용 중복

∘ 화관법 시행시 사업주는 공정안전보고서를 복사해서 환경부에 제출

※ 기존 「유해화학물질관리법」에서는 갈음규정을 통해 중복문제 해소

소량 화학물질 유해위험성 조사

∘「산업안전보건법」의 신규화학물질 유해·위험성 조사제도와 ‘15.1.1부터 시행되는「화학물질의 등록 및 평가 등에 관한 법률(환경부)」의 화학물질 등록기준의 제출서류 상이

- (산안법) 0.1톤 이상 신규화학물질 독성자료 제출

- (화평법) 1톤 미만 신규화학물질 독성시험자료 제출 유예(5년간)

∘ 산안법과 화평법상 제도 상이로 인해 신규화학물질 도입시 기업들은 고용부에 독성시험자료 제출 필요

일반건강진단 주기 일원화 ∘ (현행)「산업안전보건법」의 일반건강진단 주기와 「국

② 부처간 칸막이 규제 해소

■ 현황 및 문제점

○ 현 정부는 새로운 정부운영의 패러다임 정책으로 부처간 칸막이를

없애고, 부처간 소통·협력을 통해 국민 맞춤형 서비스를 제공하

고자 정부 3.0 행정을 적극 추진하고 있음.

○ 그러나 이러한 정부 정책의 변화에도 불구하고, 부처간 소통·협력

부재로 법령 개정시 중복규제 문제 발생, 법률간 유사제도의 연계가

이뤄지지 않음에 따라, 기업들에게 불필요한 행정적·경제적 부담이

발생할 것으로 예상됨.

<참고> 부처간 칸막이 규제 사례

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민건강보험법(복지부)」의 일반건강검진 주기 동일

∘ 복지부 비사무직 근로자의 검진주기를 2년으로 일원화하는 건강검진 제도 개편 추진 중

∘ 국민건강보험법상 검진주기만 변경되고, 산안법상 검진주기 유지시 비사무직 근로자 검진비용 사업주 부담으로 격년마다 추가 발생

■ 개선방안

○ 여러 부처에 공통적으로 적용 중인 규정을 개정하는 경우에는 부처

간 소통·협력 부재로 인한 중복규제, 기업부담 문제가 발생하지

않도록 정책결정 및 입법추진 전 부처간 충분한 협의 및 이해당

사자 의견수렴 등의 제도적 절차가 마련되어야 함.

③ 정기적 예방의무 제도의 실효성 확보

■ 현황 및 문제점

○ 현행 산업안전보건법에 의거하여 사업주에게 정기적으로 의무를

부여하고 있는 예방규정은 아래 <표>와 같음.

<표> 산안법상 사업주의 정기적 예방의무 규정

정기적 의무규정 실시 주기

근골격계질환 유해요인조사 3년

작업환경측정 6개월*

근로자 정기안전보건교육 분기

근로자 건강진단 비사무직 1년/사무직 2년

근로자 특수건강진단 6개월~2년**

* 노출기준 2배 초과사업장은 3개월로 단축 ** 특검대상 유해인자 177종 중 165종 검진주기 1년, 작업환경측정결과 노출기준 이

상인 작업공정에서 해당 유해인자에 노출되는 근로자는 검진주기 1/2로 단축

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○ 산안법에 규정되어 있는 사업주의 정기적 예방의무 규정에 대해

대부분의 사업장은 산재예방효과의 실효성 없이 기업의 행정력

및 비용만을 낭비하는 불합리한 규제로 인식하고 있음.

○ 특히, 근골격계질환 유해요인조사는 2003년 도입 이후 현재까지 정

기적 조사실시의 효과에 대한 검증이나, 개선이 이뤄지지 못하였음.

− 상당수의 중소기업은 전문인력 부족 및 정기조사 실시에 대한 비용부담

으로 인해 정기유해요인조사를 실시하지 못하고 있는 실정

○ 작업환경측정도 작업공정에 대한 실질적 개선이 이뤄지지 않고

있음에도 불구하고 노출기준 초과공정이라는 이유로 해당 유해

인자에 대해 측정을 3개월마다 단축하여 실시하고 있음.

− 대형사업장의 경우 측정 1회당 비용이 1억원에 달하고 있어, 불필요한

비용이 낭비되고 있는 실정.

○ 또한 안전보건교육도 분기마다 6시간(사무직은 3시간)을 실시토록

하고 있는데, 교육시간 및 주기를 법으로 획일적으로 규정함에

따라, 산재예방에 도움이 되는 교육이 이뤄지지 못하고 있으며,

전문 인력이 없는 소규모사업장은 정기교육의무를 준수할 수 없

는 상황

○ 일반건강진단의 비사무직(1년)과 사무직(2년)의 검진주기를 달리

해야 할 명확한 근거가 없어 사업주의 불필요한 검진비용 낭비를

초래하고 있음.

− 작년에 수행된 보건복지부 연구결과(국가검진프로그램 전반에 대한 타당성

평가 및 제도개선 방안 연구)는 사무직과 비사무직의 검진주기를 2년으로

단일화하는 방안을 제시하였음.

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○ 생산직 근로자에 대해 매년 1~2회 실시하는 특수건강진단의 경우

화학물질로 인한 직업병 유소견자는 거의 발견되지 않고 있으며,

특히 청력의 경우 한번 손상되면 회복되지 않기 때문에 검사주

기의 유연성이 필요하나 매년 반복적으로 실시하고 있어 사업주

뿐만 아니라 근로자도 불만이 매우 큰 실정임.

■ 개선방안

○ 산안법상 사업주에게 정기적으로 의무를 부여하고 있는 예방규

정의 비용대비 효과성을 면밀히 검토·분석하여, 정기의무의 폐지

및 주기조정을 통해 기업의 불필요한 행정적·경제적 부담을 경감

시켜야 함.

④ 업종별 안전보건법령 체계 마련

■ 현황 및 문제점

○ 산업안전보건법령은 업종의 특성 등 다양성을 고려치 않고 전산

업을 대상으로 획일적으로 마련되어 있어, 일반제조 업종과는 상

이한 조선 및 건설업 등 비정형화 작업의 특수성을 법령에 효과

적으로 담지 못하고 있음

− 이동식 작업이 많으며 공정이 수시로 전환되는 조선 및 건설업종은 당해

작업의 위험요인을 제거할 수 있는 적합한 기준을 적용해야하나, 현행

법령은 이와 같은 사업장 현실을 반영치 못하고 있음.

− 예를 들어 「산업안전보건기준에 관한 규칙」이 일반적인 작업환경에서는

재해예방에 효과적이나, 비정형화되고 구조물의 완성도에 따라 작업환경이

수시로 변하는 작업환경에는 부적합한 경우가 많음.

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○ 이러한 업종별 특수성이 법령에 반영되지 않음에 따라 해당기업

들은 산업안전보건법령을 산재예방을 위한 법적 기준으로 활용

할 수 없을 뿐만 아니라 준수하는데 상당한 어려움을 호소하고

있는 실정임.

○ 반면에, 미국은 업종별로 세부적인 안전보건기준을 제정하여 산

재예방효과와 사업장 규제순응도를 제고하고 있음.

■ 개선방안

○ 산업안전보건법령체계를 우리나라 실정에 맞는 업종별 체계로

전환하는 방안을 모색하여, 산재예방효과를 제고해야 함.

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2. 사업장 관리감독 집행방식의 합리화2. 사업장 관리감독 집행방식의 합리화

① 사업장 감독제도의 합리화

■ 현황 및 문제점

○ 정부가 감독을 실시하는 목적은 직업병 또는 사망재해발생 기업에

대해 사업장의 전반적인 안전보건관리 상태를 확인·개선토록 유도

함으로써 산업재해발생을 사전에 예방하는데 있음.

− 감독은 과거가 아닌 현재의 사업장 안전관리 및 작업환경상태에 초점이

맞춰져 있는 것임.

○ 그러나 현행 직업병 관련 감독기준은 현재시점의 작업환경상태

에 대한 종합적인 고려 없이, 직업병 산재승인자 또는 유소견자

건수를 토대로 감독을 실시하고 있음.

− 특히, 직업병 범위에 포함된 직업성 암은 주로 과거의 작업공정에서 사용된

유해물질로 산재인정을 받고 있으나, 십수년이 지난 현재시점에서 해당

직업병 발병위험이 없을 정도로 작업환경이 개선·유지, 직업병 발병 원인

물질 미시용, 해당공정의 폐쇄 또는 자동화로 인해 직업병발병 위험이 없

거나 현저히 낮아졌다면, 직업병이환자가 발생했더라도 감독이 필요한 사

업장이라 볼 수 없음.

- 직업성 암은 통상 장기간의 잠복기간을 거쳐 나타나기 때문에 현재보다는

과거의 화학물질 사용 및 노출 여부 추정을 통해 산재여부를 판단할 수밖

에 없음에도, 산재인정을 받았다는 사실만으로 해당기업이 감독을 받는

것은 매우 불합리함.

- 최근 직업성 암은 과학적 근거에 기초하기보다, 사회적 합의를 통해 산재

인정기준이 점차 완화되고 있는 추세이며, 산재판정과 관련하여 논란을

일으키고 있는 직업병이라는 점에서, 산재승인 또는 법원의 판결결과를

감독대상 선정과 바로 연계시키는 것은 바람직하지 않음.

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○ 또한 감독관 집무규정은 “감독의 목적 및 규모를 고려하여 사업

장의 일부공정 또는 안전보건의 일부분야에 한정하여 감독을 실

시할 수 있다”라고 규정하고 있으나, 실제 감독은 사업장 전체를

대상으로 하고 있고, 감독대상 선정이유와 상이한 감독이 이뤄지고

있어 기업들의 고충이 큰 상황임.

- 직업병이환자 발생 건으로 감독대상에 선정되고 실제 감독이 실시될 경우,

직업병 예방에 국한된 감독이 진행되는 것이 아니라, 사업장 전체, 사고성

재해 관련 법위반 적발중심의 점검 및 처벌이 이뤄지고 있음.

※ ‘13년 S전자 감독결과 1,934건(712건 사법처리, 143건 2억5천만원 과태료

부과) 적발, H제철 898건(536건 사법처리, 314건 5억2천만원 과태료 부과)

○ 한편, 고용부는 정기감독 대상에 “최근 2년간 작업환경측정 결과

유해인자가 2회 이상 노출기준을 초과한 사업장”을 신설한 산업

안전감독관 집무규정의 개정을 추진 중임.

○ 그러나 비정형 이동작업이 많은 업종은 시설개선이 어려워 측정

시마다 노출기준이 초과되고 있으며, 노출저감 효과가 없는 주기

단축 측정을 매번 실시해야하는 등 현행 작업환경측정 및 주기

단축 제도의 실효성 문제가 제기되고 있는 상황에서, 유해인자별

노출기준 초과 2회 이상 사업장을 감독대상에 포함하는 것은 매우

과도한 행정조치임.

− 현행 감독대상 선정기준이 재해율 또는 사망만인율, 중대재해 및 직업병

발생 건을 토대로 감독이 이뤄지고 있다는 점에서, 노출기준 초과만으로

정기감독 대상에 선정되는 것은 불합리함.

− 또한 노출기준 초과시 주기단축 외에 특수건강진단 실시, 노출저감 시설

설치 및 보호구 지급 등의 보건관리조치 의무가 발생하는데, 감독까지 매

년 받는 것은 기업의 부담만을 증가시키는 조치임.

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<표> 산업안전보건업무담당근로감독관 집무규정 개정안

현 행 개정안

제9조(감독대상)<신설> 3. 최근 2년간 작업환경측정 결과 유해인자

(산안법 시행규칙 별표 11의4에 의한 화학적 인자 및 분진에 한한다)가 2회 이상 노출기준을 초과한 사업장

■ 개선방안

○ 직업병이환자 및 유소견자가 발생하였으나, 공단의 작업환경실태

점검을 통해 해당사업장의 작업환경실태가 법적 노출수준 이하로

관리되고 있는 경우에는 감독대상에서 제외해야 함.

− 구체적으로 감독대상으로 최종 확정 전 해당기업의 작업환경관리 실태를

점검할 수 있는 행정절차를 집무규정에 마련

○ 직업병발생 사유로 감독을 실시하는 경우에는 직업병 예방 법규

위반에 한정된 감독이 이뤄질 수 있도록, 일부 감독실시의 선정

기준을 감독규정에 구체적으로 규정해야 함.

② 법·제도 및 산업현장간 불일치 규제의 법집행 유연성 제고

■ 현황 및 문제점

○ 예방보다 처벌에 목적을 둔 정부의 사업장 감독정책이나 일선

감독관의 유연하지 못한 경직된 규제집행에 따른 어려움이 기업의

안전보건활동을 위축시켜, 산재예방에 부정적 영향을 초래하고 있음.

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− 현행 정부의 감독방식은 법위반 지적 및 처벌에만 목적을 두고 있으며,

법규 하나하나의 기술적 사항에 대한 법적준수 여부를 현장적용성과 관

계없이 판단하고 있음.

− 감독을 받은 기업에서 법 위반 지적사항을 모두 개선하였음에도 사고성

재해가 재차 발생하는 경우가 빈번하게 나타나고 있는데, 이는 정부의 감

독방식이 사고예방에 도움에 되지 않았다는 점을 보여주는 것임.

○ 작업현장의 상황에 따라서는 작업특성을 고려한 유연한 법규적

용이 필요하나, 우리나라는 수백 개의 조문과 수천 개의 조항으로

구성된 안전보건기준의 내용을 원칙대로만 적용하고 있어, 법규

준수를 둘러싼 논란이 끊이지 않고 있음.

− 특히, 이러한 규정들이 대기업조차 준수하기 어려운 기준이라는 점에서,

안전투자 여건이 취약하고 전문인력을 확보하지 못한 중소기업 입장에서는

이를 실천하기 더욱 어렵고 관련규정의 내용조차 제대로 인지하지 못하고

있는 것이 현실임.

○ 최근에 개정·공포(‘14.9.30)된 「산업안전보건기준에 관한 규칙*」의

개정이유도 산업현장의 특성을 고려치 않아 감독관·사업장간 법

준수 논란이 야기되었던 문제를 개선하고자 한 것임.

* (동력작동 문의 설치조건 개선) 수동개폐 구조 강제 → 수동으로 개폐가능한 별도의 문을 설치하여 근로자가 통행가능하도록 한 경우에는 적용예외

* (계단의 폭 규정 개선) 폭 1미터 이상 → 높이 1미터 미만 이동식계단은 적용예외

○ 이외에도 차량계하역운반기계의 작업지휘자 지정, 추락방지 높이

기준 등 실제 법규준수가 불가하거나, 감독관의 주관적 판단에

따라 법위반 여부가 결정될 수 있는 규정들로 인해 기업들이 안

전관리에 어려움을 호소하고 있는 실정임.

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구 분 부처 내 용

입찰참가자격사전심사를 통한

입찰제한

기획경제부

- 신인도항목에서 ‘최근 3년간 고용부장관이 산정한 환산재해율의 가중평균이 평균환산재해율의 가중평균 이하인자’에 대해 +2점 부여

정부 포상제한안전

행정부- 최근 2년간 산재다발 사업장으로 명단이 공표된

사업장 및 그 임원 포상추천 제한

■ 개선방안

○ 「산업안전보건기준에 관한 규칙」 중 업종, 작업특성이 고려되지

않아 사업주가 준수하기 어렵거나, 감독관의 주관적 판단으로 법

위반 여부가 결정될 수 있는 비현실적인 규정에 대한 종합적인

실태점검 및 제도개선이 이뤄져야 함.

− 정부, 공단, 사업장 관계자로 구성된 제도개선 TF를 통해 사업장 현실에

적합한 안전보건규칙 마련

③ 산재통계 중심의 사업장 관리감독 정책 지양

■ 현황 및 문제점

○ 정부는 매년 재해예방사업의 목표설정을 재해율 감소에 기반을

두고 예방정책 및 사업장 감독계획을 수립하고 있으며, 정책 및

감독대상의 핵심지표로 산재승인기록을 기초로 한 사업장 재해

율을 적극 활용하고 있음.

○ 또한 안전보건정책 추진과 관련된 정부의 업무평가지표, 지방관

서의 평가지표로 재해율을 활용하고 있어, 사업장 관리감독을 위

한 정책과 사업이 재해율을 기초로 하여 추진되고 있는 실정임.

<표> 산재통계를 활용한 정부의 규제 사례

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산업재해 다발사업장 공표

고용부

- 연간 산업재해율이 규모별 같은 업종의 평균재해율 이상인 사업장 중 상위 10퍼센트 이내에 해당되는 사업장

- 산업재해의 발생에 관한 보고를 최근 3년 이내 2회 이상 하지 않은 사업장

안전관리자 증원·교체 - 해당 사업장의 연간재해율이 같은 업종의 평균재

해율의 2배 이상인 사업장

안전보건진단 실시 - 안전보건개선계획 수립·시행명령을 받은 사업장

안전보건개선계획 수립·시행

- 재해율이 동종업종의 규모별 평균 산업재해율보다 높은 사업장 중 중대재해발생 사업장

감독대상

- 사고성 휴업재해가 2명 이상 발생하고 사고성 휴업재해율이 전년도 동종 업종(중분류) 규모별 평균 사고성 휴업재해율의 1.5배 이상인 사업장

- 전년도 환산재해율이 규모별 하위 10퍼센트 이하인 건설업체

- 화학적 인자로 인한 직업병에 이환된 자가 1명 이상 또는 직업병 유소견자가 2명 이상 발생한 사업장

조선업 안전보건이행평가

적용대상

- 재해자가 2명 이상이고, 재해율이 규모별 평균 재해율 초과 업체

○ 즉, 상기 <표>와 같이 재해율을 기준으로 정부가 사업장에 대한

규제정책을 계속적으로 추진하는 상황에서는 정확한 산재통계자

료를 얻을 수 없음.

− 사고성 사망재해는 OECD 국가 중 월등히 높으나, 재해율은 선진국보다

훨씬 낮은 현행과 같은 재해율 관리정책으로는 실효성 있는 예방정책의

수립이 어려움.

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■ 개선방안

○ 산재발생 보고에 대한 사업주 불이익이 발생하지 않도록 현행

산재통계 중심의 예방정책 및 사업장 관리감독 정책은 지양되어야

하며, 새로운 예방관리 지표를 개발해야 함.

− 산재를 보고한 기업에 대한 불이익이 없어져야 산업재해가 정확히 보고·

집계될 수 있고, 이를 근거로 하여 수립된 정책이 산업재해예방에 효과를

발휘할 수 있다는 점에서 정부가 재해율 관리와 사업장 관리·감독을 분리

해서 접근할 필요가 있음.

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3. 산재예방 주체의 역할 및 기능 재정립3. 산재예방 주체의 역할 및 기능 재정립

① 산재예방에 대한 정부 일반회계 지원 확대

■ 현황 및 문제점

○ 정부는 산업재해 예방사업을 수행하기 위해 회계연도마다 산업

재해보상보험및예방기금 지출예산 총액의 100분의 3의 범위에서

정부의 출연금으로 세출예산에 계상해야 함(산업재해보상보험법

제3조 및 제95조).

○ 그러나 현재 정부의 일반회계 전입금은 해당 기준에 훨씬 못 미

치는 0.32% 수준에 그치는 등 산업현장의 재해예방을 위한 정부의

역할이나 관심은 매우 낮은 실정임

− ‘13년도 기금 지출예산 총액은 4조 8,051억원이며 법적 기준(3%)을 적용

한 정부의 일반회계 전입금은 1,442억원이 되어야 하나, 실제로 투입된

정부의 전입금 수준은 155억원(0.32%)에 불과함.

− 일반회계 전입금 155억원 중 산재예방사업에 투입되는 비용은 100억원

미만임.

○ 또한 노‧사‧정은 ‘06년, ’08년 두 차례에 걸쳐 산재예방사업비에

대한 일반회계 지원을 확대하기로 합의하였으나, 기금지출예산

총액 대비 정부의 전입금 수준은 합의 전과 크게 다를 바 없음.

- ‘06년 노사정위원회(산재보험제도발전위원회)는 산재예방사업비에 대한 국

고지원 규모를 기금지출예산 총액의 3%를 목표로 연차적‧단계적으로 확

보하도록 합의(12월 13일)

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- ‘08년 노사정위원회(산업안전보건제도개선위원회)는 ’06년 합의한 산재예

방사업비에 대한 일반회계의 단계적 지원 확대가 제대로 이행되지 않아

이를 촉구하기로 다시 합의(10월 29일)

<표> 연도별 산재기금 지출 예산액 대비 정부의 일반회계 전입금 비율

구분 기금 지출 예산(억원) 일반회계 전입금(억원) 비율(%)

2006 40,899 147 0.36

2007 45,435 147 0.32

2008 43,448 155 0.36

2009 44,223 155 0.35

2010 46,270 155 0.34

2011 46,590 155 0.33

2012 47,725 155 0.33

2013 48,051 155 0.32

[주] 기금 지출 예산 : 산재보험 및 산재예방사업비 + 노동행정지원비

○ 한편, 세월호 사고 이후 안전의 중요성에 대한 국민적 관심이

증대됨에 따라, 기획재정부가 새로운 안전예산 분류기준을 마련

하고 내년도 안전예산 규모를 14조원 이상(’14년 12조4,000억원)

으로 확대키로 한 만큼, 산재예방에 대한 정부의 책무와 역할을

강화할 필요가 있음.

■ 개선방안

○ 정부의 일반회계 지원규모를 보험기금지출예산 총액 대비 3% 수

준에 근접할 수 있도록 산재예방에 대한 정부의 일반회계 지원

규모를 확대해야 함.

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② 안전보건공단 본연의 역할 및 기능 보장

■ 현황 및 문제점

○ 안전공단은 산재예방기술의 연구개발‧보급, 사업장 안전보건관리

기술지원 및 교육, 안전보건진단 등 사업을 통해 산업재해를 저

감하는 것을 목적으로 1987년 설립됨.

○ 그러나 고용부의 감독인력 및 전문성 부족을 이유로 공단 인력을

사업장 감독업무에 상당부분 참여시키고 있어, 공단 스스로도 사업

장 지원기관보다는 감독기관으로 인식하고 있음.

− 산재 취약사업장에 대해 지원이 아닌 ‘기술지도’라는 명목으로 산업안전

보건법 위반사례를 조사한 후 고용부에 행정조치를 의뢰하고 있는 실정

으로 공단의 정체성에 문제가 있음.

− 사고성 재해예방 집중관리 사업(‘14년도 사업물량 4만1천개소)을 통해서

도 산업안전보건법 준수여부를 확인하고 고용부 감독과 연계토록 하는

등 사실상 감독기관의 역할을 수행하고 있음.

* 이외에도 화학물질 취급사업장 기술지원 사업시 감독 연계, MSDS‧경고표시

이행실태 감독 지원, 석면해체작업‧건설현장 컨설팅시 해당지청 감독관에

통보 및 행정조치 등 공단의 많은 사업분야에서 감독기능 수행 및 감독

지원 中

○ 또한 공단의 제한된 인력과 예산을 고려할 때 높은 전문성이

요구되거나 공공성이 강한 성격의 사업에 집중해야 하나, 민간

에서 수행 가능한 컨설팅 업무까지 공단에서 수행하고 있어, 민

간기관의 재해예방 역할강화에 도움을 주지 못하고 있음.

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− 민간은 주로 기술지원보다 교육, 지료제공 등의 기초안전보건지원사업을

수행하고 있는 실정임.

■ 개선방안

○ 설립취지에 맞게 공단은 사업장 재해예방 체계 구축을 위한 지

원사업을 중점적으로 추진하고, 공익사업의 업무비중을 더욱 확

대하는 등 실질적인 사업장 재해예방서비스 전문기관으로서의

역할 수행이 필요함.

− 고도의 안전 및 작업환경관리‧직업병 예방기술 연구개발(연구원의 역할‧기능 강화), 안전인증, 안전검사, 산재예방시설자금 운영, 안전문화정착 홍보

등 공공성이 강하고 높은 전문성이 요구되는 분야에 사업을 집중하되, 사

업장 감독 참여, 단순 사업장 방문 지원사업 등은 지양하는 것이 바람직

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4. 산재예방정책·사업의 선택과 집중4. 산재예방정책·사업의 선택과 집중

① 산재취약·소규모사업장 중심의 예방정책 추진

■ 현황 및 문제점

○ 세월호 사고 이후 대형사업장을 중심으로 안전투자규모가 점차

확대되는 등 안전경영 실천에 적극 노력 중이나, 사회적 분위기와

관계없이 소규모사업장은 재정여건 취약, 안전의식 부족 등으로

인해 산재발생에 매우 취약한 상황임.

− 작년 말에 석유·화학·전자·반도체 주요기업 40개 업체를 대상으로 안전관리

투자실적을 조사한 결과, ‘13년말 투자액이 전년대비 42.5% 증가가 1조1천

억원이며, ’15년까지 약3조3천억원을 추가로 투자하는 등 형사업장의 안

전관련 투자금액은 지속적으로 늘어날 전망

○ 50인 미만 사업장에서 발생되는 재해자수는 전체재해의 81.5%를

차지하고 있으며, 산재보험 가입 사업장의 소규모화 추세를 볼 때

50인 미만 사업장의 재해비중은 더욱 증가할 것으로 예상됨.

− 50인 미만 사업장의 재해비중은 ‘01년 69.1% → ’06년 69.9% → ‘09년

79.6% → ’13년 81.5%로 증가하고 있는 반면, 1,000인 이상 대형 사업

장의 경우 ‘03년 7.4% → ’06년 5.5% → ‘09년 3.4% → ’13년 3.1%로

점차 감소하고 있는 추세임.

− ‘01~’09년 동안 60만9천개소의 산재보험 가입 사업장이 증가하였는데,

이 중 98%(59만7천개소)를 50인 미만 소규모 사업장이 차지하는 등 산재

취약 사업장이 더욱 증가할 것으로 예상됨.

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○ 그간 중‧대기업 위주의 산재예방정책이 일정부분 재해감소에 효

과를 거둔 것은 인정되나, 소규모 사업장의 안전관리수준, 법규

준수성을 고려하지 않은 획일적인 규제강화는 오히려 산재예방

에 부정적 영향을 주고 있음.

○ 또한 정부의 제한된 감독관 인력수준을 고려할 경우 예방정책

및 관리감독의 주요대상을 중·대기업으로 추진하는 것은 현행

산재발생 실태를 고려할 때 바람직하지 않음.

■ 개선방안

○ 소규모 사업장의 법규준수능력을 고려한 안전관리지침서 발간·보급,

감독정책 수립 등 소규모 사업장에 도움을 줄 수 있는 다양한

안전관리 지원정책을 마련해야 함.

○ 정부의 정책이 대기업에 집중되어 사고 예방효과가 극대화 되지

못한 측면이 있는 만큼, 산재예방에 대한 지원과 관리가 절실히

필요한 곳에 예산과 행정력을 지원하는 등 예방정책의 선택과

집중이 필요함.

② 공단 산재예방사업의 효율화 방안 모색

■ 현황 및 문제점

○ 현행 안전공단에서 수행하는 산재예방사업은 공단자체 및 민간

위탁사업으로 구분되어 진행되고 있는데, 각 사업에 대한 산재예

방성과가 객관적 지표를 통해 평가되지 못하고 있어, 기금운영의

효율성에 의문이 제기되고 있음.

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− 각 사업의 효과성 검증이 단순히 사업수행 전후의 재해율로만 비교되고

있어, 해당사업의 비용대비 효과를 검증하기 어려움.

○ 또한 산재예방사업이 합리성을 갖춘 채 진행되기 위해서는 사업

추진 전·중·후 단계마다 노사단체의 의견을 충분히 반영해야 함

에도 불구하고, 현재 일부 특정사업 및 연구과제를 제외한 대부

분의 예방사업이 노사의견 수렴 없이 공단이 수립한 계획대로

추진되고 있음.

− 사업추진의 당위성과 예방사업의 실효성을 제고하기 위해서는 공단의 주

요사업에 대해 노사단체의 의견을 수렴하는 절차가 반드시 필요

■ 개선방안

○ 각 사업별로 진행되는 공단 및 민간위탁사업의 산재예방효과를

보다 면밀하기 검증할 수 있는 사업평가지표를 개발하여 예방사

업의 실효성을 제고해야 함.

○ 예방사업 투입의 투명성과 객관성 확보, 산재예방효과의 실효성

을 제고하기 위해 주요 예방사업 추진에 대한 노사단체 의견수

렴 절차가 마련되어야 함.

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5. 근로자의 안전의식 제고5. 근로자의 안전의식 제고

① 작업자 안전수칙 생활화 법제도 정비

■ 현황 및 문제점

○ 세월호 사고를 비롯하여 최근 발생한 사고들의 원인은 대부분 규

제가 없어서가 아니라 기본적인 안전수칙이 준수되지 않아 발생한

것이며, 근로자의 부주의가 상당부분 사고원인으로 작용하고 있음.

− 특히, 전체 사고성 재해의 80% 이상을 점유하고 있는 추락, 협착 등의 재

래형사고*는 근로자가 안전수칙 준수, 안전행동을 실천할 경우 충분히 예

방할 수 있는 재해형태임에도 불구하고 재래형 사고가 좀처럼 줄지 않고

있음.

* ‘08년 81.7%→‘10년 84.4%→‘11년 84%→’12년 80.2%→’13년 79.7% * 재래형 사고 : 추락, 전도, 충돌, 협착, 낙하·비래, 절단·배임·찔림

○ 그러나 산안법상 근로자의 안전보건의무는 보호구 착용 등 매우

제한적으로 부여되어 있으며, 실제 법 위반에 대한 과태료 부과도

안전모, 안전대, 안전화 미착용에 대해서만 적용 중이어서 근로자

의 안전의식이 제고되지 못하고 있음.

○ 그간 정부가 추진해 온 예방정책의 대부분이 사업주 의무에 중심

을 두었으나 사고성 사망재해 감소의 성과가 뚜렷하지 않았다는

점에서, 향후 정부의 안전규제 입법은 근로자의 안전의식 제고에

집중할 필요가 있음.

− 산재예방이 사업주와 근로자 공동의 노력 없이는 불가하다는 점에서 작업

자의 안전수칙 생활화에 도움을 줄 있는 법제도 개선이 필요한 실정임.

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제15조 근로자의 의무

(1) 근로자는 사용자의 산업안전보건관련 교육에 따르고 이에 관한 지시에 따름으로써 근

로를 제공함에 있어 자신의 안전과 건강을 배려할 의무가 있다. 제1문에 따라, 근로자

는 동료 근로자들의 안전 및 건강에도 유의하여야 한다.

(2) 근로자는 전 1항에 정해진 범위 내에서, 특히 기계, 장비, 도구, 원료, 운송수단 및 기

타 작업도구 및 보호설비 외에도 자신에게 부여된 장비를 그 용도에 맞게 사용하여야

할 의무를 부담한다.

제16조 특별협력의무

(1) 취업자는 사용자 또는 해당 상관에게 본인 자신이 확인한 안전과 건강에 대한 직접적

이고 중대한 위험 및 안전보호체계에 대한 결함을 지체 없이 신고하여야 한다.

(2) 취업자는 근로제공 시 취업자의 안전과 건강보호를 보장하고 행정관청의 명령에 따라

의무를 이행함에 있어 산업보건의 및 산업안전전문인력과 공동으로 협력하여야 한다.

제1항에 따른 의무와는 별개로, 취업자는 본인 자신이 확인한 안전과 건강에 대한 직

접적이고 중대한 위험 및 안전보호체계에 대한 결함을 산업안전전문인력, 산업보건의

또는「 사회법전 제7편」 제22조에 따른 산업안전담당자에게도 통지하여야 한다.

○ 안전선진국인 독일은 「노동안전보건기본법」에 사업주가 제공한

장비의 적정한 사용의무, 위험보고 의무 등 우리의 산안법에 없는

근로자의 안전보건의무를 법률에 다양하게 규정하고 있음.

<참고> 독일 「노동안전보건법상」의 근로자 의무 규정

■ 개선방안

○ 선진외국의 입법례를 참조하여 산업안전보건법 및 하위법령(산업

안전보건기준에 관한 규칙)에 근로자의 안전보건의무를 다양한

측면에서 보다 상세하게 규정해야 함.

− 구체적으로 근로자가 사업주의 기술적 안전조치 및 지시를 준수하고, 제

공받은 장비를 적절하게 사용할 의무, 동료근로자에 대한 안전배려 의무,

사업장 내 위험요인에 대한 보고 및 통지의무를 규정

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② 근로자 안전의식 제고 연구 및 예방사업 추진

■ 현황 및 문제점

○ 근로자 부주의가 사고발생의 주요한 요인으로 작용하고 있음에도

불구하고 이에 대한 정부의 면밀한 사고원인분석이나 근로자의 안

전행동을 이끌어낼 수 있는 대책마련 등 근로자 안전의식 제고를

위한 예방사업이 추진되지 못하였음.

○ 과거 공단에서 실시한 연구결과*에 따르면 사업주의 안전의식 수준

이 근로자보다 높게 나타났으며, 근로자의 안전의식 제고방안으로

안전수칙 캠페인 실시, 관련제도의 정비 등을 개선책으로 제시한

바 있음.

*「사업주와 근로자의 안전의식조사 연구(‘07.11월, 안전보건공단)」 — 본회에서 실시한 「산업안전 의식조사 및 산업재해 실태조사(‘07.2월, 김

진수)」연구에서도 조사대상 근로자의 64.4%가 안전수칙을 어기고 작업

을 하는 등 근로자의 부주의가 사고발생에 상당부분 기여하고 있는 것으

로 나타남.

○ 그러나 근로자의 안전의식 문제를 주요핵심으로 다룬 연구는 과거

나 현재도 찾아보기 어려우며, 대부분 사업주 의무를 신설·강화하

거나, 정부 및 공단 예방사업의 효율성을 검증하는 연구에만 매몰

되어 있는 실정임.

■ 개선방안

○ 근로자 안전의식수준의 실태 및 문제점을 보다 면밀하게 검토할

수 있는 정부 및 공단차원의 연구용역을 지속적으로 추진하고,

연구결과를 바탕으로 근로자의 안전의식을 제고하기 위한 다양

한 예방사업의 전개해야 함.

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③ 사업장 자체 안전관리규정 강화

■ 현황 및 문제점

○ 산안법상의 규제를 통해 사업주와 근로자의 안전보건의무 준수

를 유인하여 산업재해 발생을 최대한 억제하고자 하는 것은 입

법목적에도 불구하고 그 실효성에 한계를 가질 수밖에 없음.

− 국가의 공법적인 규제와 감시는 필요적으로 행정인력을 필요로 하는데 어

느 국가나 감독에 필요한 인력은 항상 충분치 않음.

− 법적의무 부여와 불이행에 따른 책임부과의 규제적 정책은 사용자는 물론

이고 근로자의 자발적인 참여와 안전보건준수의 이행을 어렵게 함.

○ 또한 산재예방은 사용자만의 노력이 아니라 근로자의 노력과 참

여가 수반될 때 해결될 수 있다는 점에서, 사업장 내 질서체계로

서 산업안전규범과 의무를 정착시키는데 노사가 함께 노력을 기

울일 필요가 있음.

− 산업안전에 관한 문제는 노사 모두가 하나의 사업장 구성원이라는 의식

하에 사업장 내 질서(규범)로 파악하고, 그 실효성을 도모하기 위한 노력

이 이뤄질 때 해결될 수 있음.

○ 즉, 현행 정부규제 및 감독인력으로는 지속적인 산재예방의 효과

를 거둘 수 없는 만큼, 새로운 산재예방 및 사업장 관리정책의

변화가 요구됨.

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■ 개선방안

○ 규제적 정책이 산재예방 감소에 한계가 있음을 인정하고, 향후

산재예방정책은 사업장 내에 새로운 산업안전질서체계가 확립될

수 있도록 정부가 지원하는 형태로 전환되어야 함.

− 예를 들어 사업장 자체적으로 법적기준을 상회하는 안전기준과 기준 위반

자에 대한 제재 규정을 노사가 협의하여 마련할 수 있도록 정부가 촉구하

는 지원자로서의 역할이 필요함.

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6. 안전문화 정착 및 확산6. 안전문화 정착 및 확산

① “안전 최우선” 기업경영 확산방안 강구

■ 현황 및 문제점

○ 지난 4월에 발생한 세월호 사고를 계기로 많은 기업들이 최고경

영자의 지휘·감독 하에 안전투자를 확대하고 전문인력을 확충하

는 등 안전경영 실천에 적극 동참 중임.

○ 경영계도 기업들이 선도적으로 ‘안전한 산업현장’ 구현에 앞장설

수 있도록 「안전경영체계 실행 강화 경영계 지침」 송부, 「안

전 최우선 경영 결의문」 채택, 안전경영 실천 업계회의 등의 활

동을 진행 중임.

− 결의문 채택내용의 이행사항을 점검하여, 추진실적을 내년 초 발표할 계획

○ 이와 같이 많은 기업들이 안전을 기업경영의 최우선 가치로 삼

아 안전경영을 실천하는데 노력 중이나, 산업전반에 안전경영문

화가 확산되기에는 여전히 미흡한 실정임.

− 특히, ‘13년말 기준 전체산업재해의 95% 이상을 차지하고 있는 중소기업

이하 사업장은 안전투자 여력이 없어 생산활동이 안전보다 우선시되고 있

는 실정임.

○ 안전을 기업경영에서 최우선시하는 활동은 최고경영자의 인식전

환을 통해 실현될 수 있는 문제라는 점에서, 안전경영문화 확산

을 위한 다각적안 방안마련이 요구됨.

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■ 개선방안

○ 안전투자 여력과 전문 인력이 없는 중소규모 사업장까지 안전경

영문화를 확산시킬 수 있는 방안들이 모색되어야 함.

- 구체적으로 사업주의 안전의식 전환을 유도하기 위해 사업주 대상의 안전

문화 세미나를 각 기관별로 적극 개최하고, 현행 안전보건관리책임자 직무

교육의 방식도 세미나식으로 전환

- 직무교육의 실시주체를 민간기관에서 안전공단으로 전환하는 방안 검토 필요

○ 안전경영을 적극 실천하기 위해 노력 중인 중소규모 기업에 대한

인센티브 정책을 적극 개발해야 함.

− 안전에 적극 투자 중인 기업에 대한 감독 및 벌칙부과 방식 변경(사고발생과

직접적으로 관련이 없는 행정위반 건은 시정명령 후 불이행시 과태료 부과)

② 안전습관 생활화 교육방안(체험교육 활성화) 모색

■ 현황 및 문제점

○ 근로자의 안전의식 변화를 유도하여 안전행동을 이끌어낼 수 있

는 가장 효과적인 방법은 안전교육이며, 그 중 체험교육은 가장

효과적인 교육수단임.

○ 그러나 현행 안전보건공단에서 운영 중인 체험교육장은 5개소뿐

이며, 체험교육시설이 건설업 중심으로 갖춰져 있어, 제조업·서

비스업 등 다양한 업종의 근로자에 적합한 맞춤식 체험교육이

이뤄지지 못하고 있음.

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− 체험교육장이 근로자들이 쉽게 접근하기 어려운 도시 외곽장소에 위치해

있어, 체험교육 활성화의 저해요인으로 작용

○ 이에, 위험업종이면서 안전에 적극적으로 투자 중인 대형사업장

은 자체적으로 안전체험관을 설립하여 원청근로자 뿐만 아니라

사내협력업체 근로자를 포함한 체험교육을 활발하게 운영 중임.

− 신규채용시 교육, 특별안전보건교육, 직업능력개발훈련 등 사업장 특성에

적합한 맞춤식 교육과정 운영

■ 개선방안

○ 체험교육의 효과성을 고려할 경우, 체험교육장이 지속적·단계적

으로 확대될 필요성이 있으나, 교육장 추가설치에 필요한 재원

마련, 기존 체험교육장의 실효성 제고, 민간체험교육장 활용방

안 강구 등 체험교육의 활성화를 유도하기 위한 다각적인 방안

들이 검토되어야 함.

− 체험교육장 설치에 많은 비용이 소요되는 만큼, 교육장 추가설치에 대한

비용을 정부의 예산(일반회계)으로 지원

− 기존 건설업 중심의 체험교육시설을 제조업·서비스업까지 포괄하는 업종별

맞춤식 교육시설로 개편하고, 근로자들의 체험교육 참여를 적극 유인할 수

있는 지원방안을 모색

− 기업들이 자체적으로 설치·운영 중인 체험교육시설을 주변 지역의 근로자

가 이용할 수 있도록 체험시설 운영기업에 대한 경비지원 등 민간시설 활

용방안을 적극 검토

- 32 -

③ 노사 협력적 안전문화 정착방안 강구

■ 현황 및 문제점

○ 산재예방은 어느 일방의 노력으로 해결될 수 없고, 개별기업 차

원의 노사, 중앙단위의 노사단체가 안전문화 정착을 위해 함께

노력을 기울일 때 정착시기를 앞당길 수 있음.

○ 그러나 현행 노사단체가 진행하는 사업은 정부정책에 대한 이해

관계자로서의 참여에 그치고 있을 뿐, 안전문화 정착을 위한 실

질적인 예방사업이나 활동은 없는 실정임.

○ 개별기업에서도 그간의 대립적 노사관계 틀에서 탈피하여 사업

장의 안전문화 조기 종착이 무재해 사업장을 달성할 수 있는 첩

경이 될 수 있음을 인지하고, 안전문화 정착에 노사가 적극 협력

해야 함.

■ 개선방안

○ 중·장기적으로 공단의 예산을 지원받아 노사단체가 중심이 되어

안전문화 사업을 추진해 나가는 활동이 필요함.

○ 노사협력을 통해 안전문화 정착을 적극 노력 중인 기업에 대한

정부 및 공단차원의 지원방안 모색도 필요함.

- 33 -

7. 산재예방과 보상의 효율적 연계7. 산재예방과 보상의 효율적 연계

■ 현황 및 문제점

○ 산재예방 및 보상체계는 이원적인 개념이 아닌 상호 연계성을

가지고 있어, 예방활동을 통해 보험재정의 지출감소에 기여한 사

업장은 그에 합당한 혜택을 부여해야 함.

○ 이에, 현재 보험료징수법은 산재예방활동을 실시하였거나, 재해

발생정도에 따라 해당사업장에 대해 ‘예방요율제’와 ‘개별실적요

율제’를 적용 중에 있음.

<참고> 예방요율제와 개별실적요율제

구 분 예방요율제 개별실적요율제

도입

목적사업주의 산재예방활동 노력 촉진

사업주의 산재예방동기 부여, 보험료

부담의 형평성 제고

적용

대상신청사업주, 50인 미만 제조업

산재보험적용 사업장,

건설업 이외사업장: 20인 이상 사업장 /

건설업: 공사금액 40억원 이상

적용

내용

위험성평가 인정(20%) 또는 사업주 교

육(10%) 이수 산재보험료율 할인

해당기업의 재해발생정도에 따라 산재

보험료율 할인 또는 할증(±50%)

○ 그러나 개별실적요율제도는 도입 목적과 달리 사업주의 예방활

동과 직접적으로 관련이 없는 재해까지 수지율에 반영하고 있어,

제도 본래의 역할을 하지 못하고 있음.

− 사업주의 안전보건조치와 직접적 관련이 없는 출퇴근 중·운동 중·휴게시

간 중 재해로 인한 보험급여가 수지율에 모두 반영됨에 따라, 실제 예방

활동에 대한 보험료 할인효과가 낮음.

- 34 -

− 특히, 작업관련성 질환(뇌심·근골)은 재해인정을 둘러싼 이견이 현재까지도

지속되고 있고, 장기요양에 따른 보험급여 지출 증가로 해당기업의 개별

실적요율에 상당한 영향을 주고 있음.

○ 개별실적요율제도가 산재미보고를 유인하고 있다는 점에 대해서는

근거가 없으며, 실제 할인효과도 미미해 개별실적요율 할인과 미

보고 문제는 직접적 연관성이 없음.

− 대형사업장은 모수가 커 미보고로 인해 수지율 구간의 변동이 발생하기

어려우며, 산재미보고가 보험료 할인의 유인효과가 되지 않음.

○ 오히려 산재를 정직하게 보고하는 기업에 대해 정부가 재해율을

기초로 각종 행정규제 및 감독을 시행하고 있는 정부의 사업장

관리감독방식이 산재미보고 문제를 일으키는 근본원인임.

■ 개선방안

○ 사업주의 직접적인 안전보건조치와 관련이 없는 재해로 지급된

보험급여는 수지율 산정대상에서 제외해야 함.

○ 예방활동에 적극적으로 투자하고 있는 기업에 대해서는 객관적

인 평가지표를 통해 개별실적요율에서 인센티브를 부여하는 방

안을 검토해야 함.

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8. 기타 예방정책 개선8. 기타 예방정책 개선

① 원청의 하청업체 안전관리 방안 모델 마련

■ 현황 및 문제점

○ 도급사업장 내에서 발생한 수급인 근로자의 산업재해에 대해 도

급인이 책임을 면하기 위해서는 산안법 제29조에서 규정하고 있

는 안전보건조치를 준수해야 함.

− 또한 도급사업주는 수급인 근로자의 산재발생을 예방하기 위해 제29조

준수와 별도로 안전보건교육 직접 실시, 안전관리 지휘·명령 등의 안전관

리활동을 적극 추진 중임.

○ 그러나 수급인 근로자에 대한 도급인의 직접적인 지휘·명령은 해

당 수급인에 대한 과도한 경영간섭 및 지배·개입으로 판단될 소

지가 있어, 도급인이 안전관리활동을 추진하는데 어려움을 호소

하고 있는 실정임.

<참고> 근로자 파견의 판단기준(「근로자 파견의 판단기준에 관한 지침」)

[사용사업주등의 지휘․명령에 대한 판단]

○ 사용사업주등과 파견사업주등 사이에 체결된 계약의 명칭․형식 등에도 불구하고, 사용

사업주등이 당해 근로자에 대하여 다음 각 호의 권한을 행사하는 경우에는 법 제2조

제1호의 근로자파견의 정의 중에서 “파견사업주가 ... 사용사업주의 지휘․명령을 받아

사용사업주를 위한 근로에 종사하게 하는 것”으로 판단한다.

1) 작업배치․변경 결정권

2) 업무 지시․감독권

※ 일일 작업지시서, 안전교육 일지, 조회 개최 여부, 업무관련 지시 전달 방법

등을 확인

3) 휴가, 병가 등의 근태 관리권 및 징계권

4) 업무수행에 대한 평가권

5) 연장․휴일․야간근로 등의 근로시간 결정권

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○ 특히, 검찰 및 정부가 수급인 근로자에 대한 원청업체의 안전교육

실시 등을 불법파견의 판단기준으로 활용하고 있는 상황에서, 불법

파견 기준과 배치되는 안전관리 의무를 도급인에게 부여하는 것

은 노동행정기준 적용의 일관성 부재 논란을 야기시킬 수 있음.

○ 산안법 준수 및 수급인 근로자 보호를 위한 도급인의 안전관리

활동은 수급인 근로자의 안전의식 향상 및 산재예방을 위한 도

급인의 적법한 행위에 해당됨.

− 안전관리활동을 통해 도급인에게 경제적 이익이 발생하지 않고, 수급인 근

로자의 사고를 예방하는 효과가 있었다면, 이러한 도급인의 활동은 합리적

인 범위 내에서 이뤄지고 있는 행동으로 볼 수 있음.

■ 개선방안

○ 도급인이 수급인 근로자의 산재예방을 위해 취한 안전보건조치

들이 불법파견 또는 부당 경영간섭으로 간주되지 않도록 하청업

체 안전관리를 위한 매뉴얼 또는 지침을 고용부차원에서 마련해

야 함.

② 도급인가시 하청업체의 전문성 확보방안 마련

■ 현황 및 문제점

○ 작년에 연쇄적으로 발생한 화학물질 누출·폭발사고로 인해 유해

위험작업의 외주화 자체를 금지하는 법안이 국회에 제출되었으

며, 정부는 도급인가 대상 유해·위험작업의 범위를 확대하는 연

구용역을 추진한 바 있음.

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○ 현행 사업주가 도급금지 유해·위험작업을 도급 줄 경우에는 고용

부장관의 인가를 받아야 하나, 도급인에게만 안전기준 준수 및 책

임을 부여하는 현행 규정으로는 도급인가 대상이 확대되더라도

산재예방효과가 나타나지 않을 것으로 예상됨.

* 도급대상작업 공정도, 도급계획서(안전보건관리사항 포함), 해당 유해·위험작업에 대한 안전보건조치

− 도급인이 제출한 안전보건관련 서류의 검토 및 현장 확인으로 하청업체의

전문성을 검증할 수 없음.

○ 오히려 도급인가 작업시 사고를 근원적으로 예방하기 위해서는

도급인의 안전보건조치와 함께, 일정한 수준의 능력을 갖춘 업체

가 유해·위험작업을 수행할 수 있도록 하청업체의 전문성을 확

보하는 것이 중요함.

■ 개선방안

○ 도급금지 유해·위험작업을 도급받는 경우에는 전문인력과 장비를

갖춘 기업이 작업을 실시할 수 있도록 하청업체의 전문성을 확

보할 수 있는 제도적 장치 및 지원방안을 마련해야 함.

<끝>

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첨부 1. 안전·보건 및 환경관련 법률의 사업주 처벌규정 현황.

안전·보건 및 환경관련 사업주(기업) 안전·보건 및 환경관련 사업주(기업)

처벌 규정 현황처벌 규정 현황

총괄 현황

■ 현행 법률상 “안전·보건 및 환경관련 규정 미준수”, “근로자 등에 대

한 피해(사상 및 사망) 발생시” 사업주(해당시설의 관리운영 주체)에게 책

임을 묻고 있는 법률의 수는 총 63개이며, 벌칙규정 수는 형벌(징역 또는 벌금) 1,410개, 행정벌(과태료) 1,145개 포함 2,555개임.

○ (안전·보건관련 법률) 32개 법률에서 총 1,460개의 형벌(820개) 및 행

정벌(640개)을 사업주에게 부과

○ (환경관련 법률) 31개 법률에서 총 1,095개의 형벌(590개) 및 행정벌(505개)을

사업주에게 부과

<표> 안전·환경관련 사업주 처벌 법률 및 벌칙규정 수

구분 법률 수 벌칙합계 형벌규정 수 행정벌규정 수

안전·보건관련 32개 1,460개 820개 640개환경관련 31개 1,095개 590개 505개

합계 63개 2,555개 1,410개 1,145개

안전·보건 관련 법률 현황

■ 32개의 안전관련 법률에서 근로자 및 소비자의 생명·신체에 대한 위

해·피해(산업재해 포함)발생, 사업장 내 시설관리 운영과 관련한 안전

규정 위반시 사업주(해당시설의 관리운영 주체)에게 형벌(820개) 및 행

정벌(640개)을 부과하고 있음.

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법률명 형벌(징역 또는 벌금)

행정벌(과태료)

1. 산업안전보건법 55 952. 진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률 8 53, 고압가스안전관리법 40 324. 액화석유가스의 안전관리 및 사업법 40 345. 도시가스사업법 55 396. 전기사업법 31 227. 전기용품안전관리법 39 68. 에너지이용합리화법 16 239. 집단에너지사업법 27 510 광산보안법 12 611. 승강기시설 안전관리법 13 1612 건설기술관리법 19 1613. 건설산업기본법 21 1414. 건설기계관리법 19 2315. 소방법 10 516. 소방시설 설치 유지 및 안전관리에 관한 법률 37 2017. 위험물안전관리법 39 1018. 시설물의 안전관리에 관한 특별법 30 2219. 다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법 2 1320. 송유관 안전관리법 8 421. 품질경영 및 공산품안전관리법 21 2922. 선박안전법 39 3223. 보건범죄 단속에 관한 특별조치법 12 024. 항공안전 및 보안에 관한 법률 6 1425. 사격 및 사격장 안전에 관한 법률 8 726. 생명윤리 및 안전에 관한 법률 40 2127. 철도안전법 32 1328. 식품위생법 49 2129. 어린이식생활안전관리특별법 0 1030. 교통안전법 5 1231. 생활주변방사선 안전관리법 2 1832. 원자력안전법 85 53

합 계 820 640

○ 시설물안전관리특별법*, 액화석유가스·도시가스사업법 등 일부 안전관련

법률에는 시설운영사업자에 대해 “무기징역 또는 하한설정의 징역”을

부과할 수 있도록 규정

* 무기 또는 3년 이상 징역(죄를 범하여 사람을 사상에 이르게 한 경우)

<표> 안전·보건관련 법률 중 사업주 처벌규정 현황

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환경관련 법률 현황

■ 31개의 환경관련 법률에서 환경사고 발생 및 피해발생, 환경관련 시설기

준 위반시 사업주(해당시설의 관리운영 주체)에게 형벌(590개) 및 행정벌

(505개)을 부과하고 있음.

○ 「환경범죄 등의 단속 및 가중처벌에 관한 법률*」은 무기 또는 하한설정

징역으로 사업주를 처벌할 수 있도록 규정

<표> 환경관련 법률 중 사업주 처벌규정 현황

법률명 형벌(징역 또는 벌금)

행정벌(과태료)

1. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 50 212. 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 17 373. 금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률 5 94. 낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률 6 145. 다중이용시설 등의 실내공기질관리법 1 76. 대기환경보전법 55 317. 먹는물관리법 44 138. 물의 재이용 촉진 및 지원에 관한 법률 2 199. 석면안전관리법 13 1410. 소음·진동관리법 18 1611. 수도권 대기환경개선에 관한 특별법 8 612. 수도법 31 2013. 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 39 2114. 악취방지법 7 715. 영산강·섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률 5 916. 자원의 절약과 재활용 촉진에 관한 법률 12 2117. 잔류성유기오염물질관리법 19 818. 전기·전자제품 및 자동차의 자원순환에 관한 법률 1 2819. 토양환경보전법 31 2720. 폐기물관리법 49 5421. 폐기물의 국가 간 이동 및 그 처리에 관한 법률 10 822. 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 1 023. 하수도법 38 4224. 한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률 5 1225. 화학물질관리법 31 1426. 화학물질의 등록 및 평가 등에 관한 법률 19 527. 환경기술 및 환경산업 지원법 6 628. 환경범죄 등의 단속 및 가중처벌에 관한 법률 23 029. 환경분야 시험∙검사 등에 관한 법률 15 1230. 환경분쟁 조정법 3 331. 환경영향평가법 26 21

합 계 590 505

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행정벌 수준 규정 수 행정벌 수준 규정 수 행정벌 수준 규정 수1억원 이하 1 1천5백만원 이하 7 1백만원 이하 180

5천만원 이하 2 1천만원 이하 209 5십만원 이하 273천만원 이하 21 5백만원 이하 215 5십만원 이하 242천5백원 이하 1 3백만원이하 2682천만원 이하 33 2백만원 이하 181

안전·보건 및 환경관련 법률(63개)의 벌칙수준별 규정 수

<1> 형벌 규정 수(1,410개)

형벌수준 규정 수 형벌수준 규정 수 형벌수준 규정 수무기징역/5년 이상 징역 11 10년 이하 징역/

5천만원 이하 벌금 1 2년 이하 징역/2천만원 이하 벌금 140

무기징역/3년 이상 징역 12 7년 이하 징역/2억원 이하 벌금 6 2년 이하 징역/

1천만원 이하 벌금 54무기징역/2년 이상 징역 3 7년 이하 징역/

1억원 이하 벌금 23 1년 이하 징역/3천만원 이하 벌금 10

5년 이상 징역 2 7년 이하 징역/7천만원 이하 벌금 2 1년 이하 징역/

2천만원 이하 벌금 943년 이상 징역 2 7년 이하 징역/

5천만원 이하 벌금 5 1년 이하 징역/1천만원 이하 벌금 262

2년 이상 징역 5 7년 이하 징역2천만원 이하 벌금 3 1년 이하 징역/

5백만원 이하 벌금 531년 이상 징역 1 5년 이하 징역/

1억원 이하 벌금 16 1년 이하 징역/3백만원 이하 벌금 4

2년 이상~10년 이하 징역 1 5년 이하 징역/

5천만원 이하 벌금 52 6개월 이하 징역/5백만원 이하 벌금 21

1년 이상~10년 이하 징역 1 5년 이하 징역/

3천만원 이하 벌금 48 3천만원 이하 벌금 281년 이상~7년 이하 징역 5 5년 이하 징역/

2천만원 이하 벌금 4 2천만원 이하 벌금 11년~10년 이하 징역/1억5천만원 이하 벌금 2 3년 이하 징역/

5천만원 이하 벌금 19 1천만원 이하 벌금 4610년 이하 징역 8 3년 이하 징역/

3천만원 이하 벌금 163 5백만원 이하 벌금 545년 이하 징역 2 3년 이하 징역

2천만원 이하 벌금 48 3백만원 이하 벌금 793년 이하 징역 6 3년 이하 징역/

1천5백만원 이하 벌금 20 2백만원 이하 벌금 2410년 이하 징역/2억원 이하 벌금 1 3년 이하 징역/

1천만원 이하 벌금 5 1백만원 이하 벌금 2110년 이하 징역/

1억5천만원 이하 벌금 3 2년 이하 징역/1억원 이하 벌금 1

10년 이하 징역/ 1억원 이하 벌금 14 2년 이하 징역/

3천만원 이하 벌금 14

<2> 행정벌 규정 수(1,145개)