ENSAYOS EN HONOR A VÍCTOR HUGO CÉSPEDES SOLANO

ENSAYOS EN HONOR A

VÍCTOR HUGO CÉSPEDES SOLANO

Víctor Hugo Céspedes Solano

Grettel López C.- Reinaldo Herrera A.(editores)

ENSAYOS EN HONOR AVÍCTOR HUGO

CÉSPEDES SOLANO

330.04E64ee Ensayos en honor a Víctor Hugo Céspedes / [editado por]

Grettel López C., Reinaldo Herrera A. -- San José, C. R. :Academia de Centroamérica, 2005.xx, 372 p. : tbs. ; 23 cm.

ISBN 9977-21-065-9

1. ECONOMÍA - ENSAYOS, CONFERENCIAS,ETC. 2. POBREZA - COSTA RICA. 3. SEGURIDADSOCIAL - COSTA RICA. I. López Castro, Grettel. II.Herrera A., Reinaldo. III. Título. IV. Academia deCentroamérica.

Diagramador: Luis Fernando Quirós AbarcaDiseñadora de portada: Sussy CamposAsistente de edición: Carlos Umaña

Primera edición:© Academia de CentroaméricaSan José, Costa Rica, 2005

Academia de CentroaméricaTel. (506) 283-1847 Fax. 283-1848Apdo. 6347-1000, Costa [email protected]

Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra sin el consentimiento por escrito de la Academia de Centroamérica.

VII

ÍNDICE DE CUADROS, GRÁFICOS, MAPAS Y RECUADROS . . . . . . . . . . . . . . XIPRÓLOGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XVAUTORES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XVII

1. SEMBLANZA. VÍctor Hugo Céspedes Solano: Artesano de la investigaciónRONULFO JIMÉNEZ RODRÍGUEZ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1I. De la Costa Rica pobre y rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1II. Entre cuadernos, lesnas y agujas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3III. Las olas de los tormentosos años cuarenta . . . . . . . . . . . . . 5IV. De talabartero a estudioso de las Ciencias Económicas . . . 6V. Las preocupaciones por el crecimiento económico . . . . . . . 8VI. Las preocupaciones por la equidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9VII. El análisis de la crisis y de la recuperación . . . . . . . . . . . . . 12VIII. Reflexión final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

PRIMERA PARTE

POBREZA, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL2. LA POBREZA RURAL EN COSTA RICA:

CARACTERÍSTICAS Y EVOLUCIÓN RECIENTEJUAN DIEGO TREJOS SOLÓRZANO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17I. Algunas advertencias metodológicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19II. Evolución y situación actual de la pobreza rural . . . . . . . . 21III. El perfil de la pobreza rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26IV. La mujer rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41V. Los jóvenes rurales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47VI. La población indígena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50VII. Conclusiones y derivaciones de política . . . . . . . . . . . . . . . 58Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

Contenido

3. REDUCIR LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD EN COSTA RICAPABLO SAUMA FIAT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73I. Evolución de la incidencia de la pobreza a partir de 1990 . 74II. Pobreza, crecimiento económico y desigualdad . . . . . . . . . 75III. Pobreza y mercado de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78IV. Desigualdad y mercado de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84V. Otros factores que inciden sobre la pobreza

y la desigualdad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85VI. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90

4. INFORMALIDAD DEL EMPLEO Y POBREZA: FACTORES A CONSIDERAR EN LA COBERTURA DEL SEGURO SOCIAL DE SALUDLUIS GUILLERMO LÓPEZ VARGAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93I. Génesis del Seguro Social de Salud

y las acepciones de cobertura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94II. Del modelo bismarckiano al modelo universalista

del seguro de salud: las exitosas estrategias de aseguramiento y financiamiento del siglo XX . . . . . . . . 99

III. La extensión de la cobertura contributiva: desafío para la sostenibilidad financiera del Seguro Social de Salud en el siglo XXI . . . . . . . . . . . . . . 104

IV. Los desafíos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

5. ¿HACIA DÓNDE VA LA SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD DE COSTA RICA?FABIO DURÁN VALVERDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127Introducción: del profesionalismo al universalismo . . . . . . . . . . 127I. Costa Rica: desde el seguro de enfermedad

y maternidad hacia el seguro de salud . . . . . . . . . . . . . . . . . 130II. “Universalismo informal” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135III. La cobertura contributiva: ¿dónde estamos realmente? . . 138IV. El aseguramiento en salud de los ancianos:

¿cómo financiarlo? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141V. El aseguramiento en salud: una función estatal . . . . . . . . . 146VI. Envejecimiento y sostenibilidad del Seguro Salud . . . . . . . . 155Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

VIII

6. ¿SON LOS NONAGENARIOS COSTARRICENSES LOS SERES HUMANOS MÁS LONGEVOS?LUIS ROSERO-BIXBY . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160I. Datos y métodos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166II. Resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171III. Discusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184Anexo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187

7. ¿ES LA ECONOMÍA NOCIVA PARA LA SALUD?JUAN RAFAEL VARGAS BRENES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187I. Revisión bibliográfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190II. Los resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202

SEGUNDA PARTE

FORMACIÓN DEL CAPITAL HUMANO8. LAS MICROFINANZAS Y LA FORMACIÓN DEL CAPITAL HUMANO

CLAUDIO GONZÁLEZ-VEGA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205I. Contexto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208II. El modelo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215III. Especificación econométrica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219IV. Los datos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223V. Resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228VI. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235Anexo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239

9. GERENCIA Y CONOCIMIENTOÁLVARO CEDEÑO GÓMEZ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243I. El gerente como educador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243II. Empresa y desarrollo personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247III. La revolución del conocimiento

y sus implicaciones en el nuevo liderazgo . . . . . . . . . . . . . . 252IV. Una agenda gerencial de gestión del conocimiento . . . . . . . 255V. La empresa como gestora del conocimiento . . . . . . . . . . . . . 259VI. Enseñar a emprender: una nueva tarea universitaria . . . . . 262VII. Ciencia y desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267VIII. Antes de que el futuro nos alcance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276

IX

TERCERA PARTE

EFICIENCIA ECONÓMICA Y CAPITAL SOCIAL10. EL TEMOR AL AJUSTE, OTRA VEZ

EDUARDO LIZANO FAIT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279I. Los antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280II. La acción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282III. Hacia el atascamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286IV. Reflexiones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294

11. INCENTIVOS, EFICIENCIA ECONÓMICA Y CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICATHELMO VARGAS MADRIGAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295I. De público a privado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296II. Sobre la concesión de obra pública al sector privado . . . . . 301III. Riesgos presentes en las concesiones y su manejo óptimo . 309IV. El papel de las garantías oficiales

en los contratos de concesión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313V. Seguros contra riesgos políticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318VI. Diseño y adjudicación de las concesiones . . . . . . . . . . . . . . 320VII. Precios y ajustes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327VIII. Metas de desempeño, multas y bonificaciones . . . . . . . . . . 332IX. Plazo de la concesión y terminación anticipada . . . . . . . . . 334X. Administración concedente y entidades reguladoras . . . . . 337XI. Solución de controversias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339XII. Recapitulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344

12. IMPACTOS ESPERADOS DEL DR-CAFTA SOBRE LOS BIENES SENSIBLES Y EL BIENESTAR DE LOS HOGARES NICARAGÜENSESRICARDO MONGE GONZÁLEZ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345I. Los datos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347II. Marco metodológico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352III. Resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357IV. Políticas de transición ante el DR-CAFTA . . . . . . . . . . . . . . 368V. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371

X

ÍNDICE DE CUADROS, GRÁFICOS, MAPAS Y RECUADROS

Cuadro 2.1 Costa Rica: estimación de la pobreza según distintas aproximaciones por zona, 2003 . . . . . . . . . . . . . 22

Cuadro 2.2 Costa Rica: incidencia y distribución de la pobreza ruralpor región según distintas aproximaciones, 2003 . . . . . . . . . . . . 24

Cuadro 2.3 Costa Rica: características demográficas de los hogarespor zona y condición de pobreza, 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

Cuadro 2.4 Costa Rica: acceso de los hogares a los servicios básicos por zona y condición de pobreza . . . . . 31

Cuadro 2.5 Costa Rica: acceso de los hogares al mercado de trabajo por zona y condición de pobreza, 2003 . . . . . . . . . . 35

Cuadro 2.6 Costa Rica: tipología de los hogares según la forma de inserción al mercado de trabajo del jefe por zona y condición de pobreza . . . . . . . . . 39

Cuadro 2.7 Costa Rica: características de la mujer rural por zona y condición de pobreza, 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

Cuadro 2.8 Costa Rica: acceso de las mujeres a los servicios básicos por zona y condición de pobreza, 2003 . 45

Cuadro 2.9 Costa Rica: características de los jóvenes rurales por zona y condición de pobreza, 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

Cuadro 2.10 Costa Rica: estimaciones sobre la población autodeclarada como indígena, 2000-2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

Cuadro 2.11 Costa Rica: características de la población indígena por zona y condición de carencias de necesidades básicas insatisfechas, 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

Cuadro 3.1 Costa Rica: ocupados según sector, por condición de pobreza, 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

Cuadro 4.1 Seguro de Salud: porcentaje de cotización según modalidad de aseguramiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

Cuadro 4.2 PEA ocupada por categoría ocupacional, 2003 . . . . . . . . . . . . . . 107Cuadro 4.3 Caja Costarricense de Seguro Social:

tasas de cobertura del Seguro de Salud respecto a la PEApor categoría ocupacional según rama de actividad económica y tamaño del establecimiento, 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

Cuadro 4.4 Características principales de los grupos de actividades analizados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

Cuadro 4.5 Costa Rica: matriz de correlaciones entre cobertura contributiva e indicadores de informalidad, 2003 . . . . . . . . . . . 115

Cuadro 4.6 Costa Rica: perfil de cobertura de hogares pobres, 2003 . . . . . 120Cuadro 4.7 Costa Rica: frecuencia y nivel de cobertura para

las distintas condiciones de inactividad, según condición de pobreza para edades entre 13 y 65 años, 2003 . . . . . . . . . . . . 122

XI

Cuadro 5.1 Cobertura de la población económicamente activa (PEA): Seguros de Salud y Pensiones, 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

Cuadro 5.2 Evolución de la tasa de cobertura respecto a la PEA: Seguro de Salud y Régimen IVM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140

Cuadro 5.3 Costa Rica: Gasto per cápita anual en salud por grupos de edad, 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

Cuadro 5.4 Costa Rica: impacto redistributivo del Seguro de Salud 1998 152Cuadro 5.5 Seguro de Salud: balance financiero en el año 2050,

según diferentes escenarios respecto a la evolución de los gastos e ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157

Cuadro 6.1 Nonagenarios en la población de países seleccionados, circa 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

Cuadro 6.2 Datos seleccionados de los nonagenarios costarricenses 1983-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172

Cuadro 6.3 Modelos de regresión múltiple de Poisson de la mortalidad relativa de nonagenarios en Costa Rica . . . . . 174

Cuadro A6.1 Tasas de mortalidad por edad y sexo: patrón estándar de Kannisto-Thatcher y observadas en Costa Rica 1983-2004 . 187

Cuadro 7.1 Resultados del análisis de regresión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195Cuadro 8.1 Composición de las muestras, por edad

de los miembros del hogar y tipo de deudor . . . . . . . . . . . . . . . 224Cuadro 8.2 Brecha en educación en la muestra de niños,

de acuerdo con los grupos de edad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225Cuadro 8.3 Formación de capital humano en hogares

que son clientes de las microfinancieras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226Cuadro 8.4 Muestra de niños en edades de 13 a 18 años de edad:

estadísticas principales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227Cuadro 8.5 Resultados de las regresiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229Cuadro 11.1 Distribución recomendable de los riesgos

en un esquema de concesión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312Cuadro 11.2 Seguros contra riesgos políticos: nivel (indicativo)

de prima anual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320Cuadro 12.1 Nicaragua: descripción de estadísticas de la EMNV-2001 . . . . 350Cuadro 12.2 Nicaragua: consumo y ventas de bienes sensibles . . . . . . . . . . 351Cuadro 12.3 Nicaragua: aranceles nominal y efectivo

para los bienes sensibles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355Cuadro 12.4 Nicaragua: cambios totales per cápita y relativo . . . . . . . . . . . . 359Cuadro 12.5 Nicaragua: distribución porcentual de hogares

según efecto del DR-CAFTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360Cuadro 12.6 Nicaragua: cambios per cápita y relativo

para ganadores y perdedores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361Cuadro 12.7 Nicaragua: cambios per cápita

y relativo según región y quintiles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362

XII

Cuadro 12.8 Nicaragua: distribución de ganadores y perdedores, según región y quintiles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363

Cuadro 12.9 Nicaragua: distribución de potenciales perdedores, según región y nivel de ingreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365

Cuadro 12.10 Nicaragua: principales productos cultivados por los hogares pobres potencialmente perdedores con el DR-CAFTA, según región y nivel de pobreza . . . . . . . . . 367

Gráfico 2.1 Costa Rica: evolución de la pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25Gráfico 3.1 Costa Rica: incidencia de la pobreza

entre los hogares, 1990-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75Gráfico 3.2 Costa Rica: evolución del coeficiente de Gini

de la distribución del ingreso de los hogares, 1990-2004 . . . . . 77Gráfico 3.3 Costa Rica: evolución del empleo por sectores, 1990-2004 . . . 80Gráfico 3.4 Costa Rica: evolución del ingreso promedio real

en la ocupación principal por sector, 1990-2004 . . . . . . . . . . . . . 81Gráfico 3.5 Costa Rica: incidencia de la pobreza en la población

de 15-65 años de edad según sus años de estudio, 2001 . . . . . . 86Gráfico 4.1 Seguro de Salud: evolución histórica

de la tasa de aseguramiento, 1941-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102Gráfico 4.2 Seguro de Salud: ingresos por contribuciones

y composición de los asegurados directos, 2001 . . . . . . . . . . . . 104Gráfico 4.3 Seguro de Salud: cobertura de la PEA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105Gráfico 4.4 Seguro de Salud: cobertura contributiva

según distintos indicadores de informalidad laboral . . . . . . . . 111Gráfico 4.5 Costa Rica: cobertura contributiva

para grupos laborales, 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116Gráfico 5.1 Costa Rica: Cobertura según edad

y sexo del Seguro de Salud, 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143Gráfico 5.2 Costa Rica: tasa anual de consultas y urgencias, 2002 . . . . . . 144Gráfico 5.3 Costa Rica: tasa de consultas médicas públicas

y privadas por habitante, 1993 y 1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151Gráfico 5.4 Costa Rica: Beneficios y aportes

al seguro de salud por decil de ingreso, 1998 . . . . . . . . . . . . . . 153Gráfico 6.1 Nonagenarios en la población de países seleccionados,

circa 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164Gráfico 6.2 Tasas de mortalidad por edad observadas y ajustadas:

Costa Rica 1983-2004 y promedio Kannisto-Thatcher 1990-1999 173Gráfico 6.3 Correción en la tasa de mortalidad por edad.

Costa Rica 1983-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175Gráfico 6.4 Esperanza de vida por edad y sexo:

nonagenarios en Costa Rica 1983-2004.Japón y EE.UU. década de 1990 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176

Gráfico 6.5 Tasas de mortalidad por edad y causa de muerte: nonagenarios, Costa Rica, 1983-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177

XIII

Gráfico 6.6 Razón de mortalidad por causa de muerte en Costa Rica, comparada a las de EE.UU. y Suecia, década de los noventa, edades 85 y más, estandarización indirecta por edad y sexo . . 178

Gráfico 7.1 Gráfico de residuos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196Gráfico 7.2 Análisis de coeficientes recursivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198Gráfico 7.3 Evolución de la cobertura del Seguro de Enfermedad

y Maternidad de la Caja Costarricense de Seguro Social, 1950-2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199

Gráfico 7.4 Respuesta de la mortalidad a las variables exógenas . . . . . . . . 200Gráfico 12.1 Nicaragua: “ganadores” y “perdedores” esperados

del CAFTA, por quintil en el área urbana per cápita . . . . . . . . . 363Gráfico 12.2 Nicaragua: “ganadores” y “perdedores” esperados

del CAFTA, por quintil en el área rural per cápita . . . . . . . . . . . 364Gráfico 12.3 Nicaragua: múltiples fuentes de ingreso de los hogares

pobres potencialmente perdedores con el DR-CAFTA . . . . . . . . 367

Mapa 6.1 Costa Rica: mortalidad de los nonagenarios por cualquier causa, 1983-2004 (riesgo relativo de muerte) . . . 179

Mapa 6.2. Costa Rica: mortalidad de los nonagenarios debido a enfermedades cardiovasculares, 1983-2004 (riesgo relativo de muerte) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180

Recuadro 5.1 Principales hechos históricos en la seguridad social costarricense 133

XIV

XV

El vigor es una característica de Víctor Hugo. Casi ningún asun-to lo tiene sin cuidado. Y es hasta divertido verlo entrar en con-tacto con un tema, un problema, un concepto que creemos no leva a interesar. Hasta que en un momento determinado se le vatransformando la expresión y la postura y de pronto, como unmecanismo que se dispara, ya lo tenemos indagando, cuestionan-do, gesticulando, reflexionando en voz alta, alta en distintas tona-lidades.

La vida, ya larga, me ha permitido verlo evolucionar. Del rigorpuntual en sus años de joven profesional, a la sensatez y la per-cepción global en su madurez. Del ejercicio exigente del profesor,a la función de apoyo, casi paternal, del investigador experimen-tado. Entonces estaba dispuesto a dar una pelea por un detalle.Hoy parece que escoge sus combates.

De entre todos los temas con los que podría lidiar, Víctor Hugo haelegido el tema de la distribución del ingreso y su consecuenciaque es el tema de la pobreza. Imagino que este tema le obliga aser un poco patólogo: qué fue lo que falló, qué no operó como secreía, por qué tanto sufrimiento, por qué esta persistente resisten-cia de la realidad a las políticas económicas. Y en el fondo, a ve-ces creo distinguir en su discurso la amargura de cómo no seaprovecharon posibilidades nacionales. De cómo síntomas aisla-dos fueron tomando la fuerza y consistencia de un síndrome pa-ra haberse convertido hoy en problemas muy serios para el país.

Prólogo

Cuando nos conocimos en 1963, estábamos al inicio de la Alianzapara el Progreso. La social democracia había rendido frutos enCosta Rica. El país ocupaba la vanguardia en el área. Los proble-mas internos eran simples. Y creíamos firmemente que con unasligeras modificaciones, los grupos políticos podrían enrumbar alpaís en la dirección correcta. Hoy sabemos más de la política. Es-tamos más conscientes de la complejidad de los problemas nacio-nales. Sabemos que existen realidades culturales, demográficas,económicas, de entorno mundial, que hacen más difíciles los es-fuerzos de mejoramiento nacional.

Todos tenemos nuestra razón más o menos afectada por ideolo-gías. Víctor Hugo se defiende de ellas con una alerta atenta. Elantídoto es su frialdad para manejar hechos, cifras, tendencias.Cuando investiga, cuando escribe, cuando afirma, niega o cues-tiona, nadie puede esperar que modifique lo que cree que es lo co-rrecto en función de ningún sentimiento de afiliación. Supongoque como miembro de grupos de trabajo de propósito político suparticipación ha de resultar muy incómoda, lo cual, sin duda lohace muy útil si el grupo quiere tomarse las cosas en serio.

Una escena, muchas veces repetida en el trabajo de Víctor Hugo,es la del hallazgo de un dato clave o de un método idóneo, des-pués de una búsqueda febril. Entonces, cuando nos parece que vaa reposar en el éxito logrado, después de las naturales muestrasde alegría, es impresionante verlo reasumir con gran ánimo la ta-rea de criticar con objetividad el reciente hallazgo.

Para todos quienes hemos participado con él en algún esfuerzo deinvestigación, su ejemplo es un homenaje permanente al rigor yun estímulo para mantener el compromiso con lo objetivo, hastadonde eso es posible en el incierto hacer de esta ciencia. Esta obraes una forma en la que amigos y colegas queremos dejar testimo-nio de nuestra admiración por su actitud y su trabajo.

ÁLVARO CEDEÑO GÓMEZ

Setiembre 2005

XVI

XVII

ALVARO CEDEÑO GÓMEZ

Consultor de empresas y Catedrático de la Universidad de Costa Ri-ca y de la Universidad Autónoma de Centro América.

FABIO DURÁN VALVERDE

Economista, Especialista en Seguridad Social, OIT.

CLAUDIO GONZÁLEZ-VEGA

Director del Programa de Finanzas Rurales de Ohio State University.

RONULFO JIMÉNEZ RODRÍGUEZ

Asociado de la Academia de Centroamérica.

EDUARDO LIZANO FAIT

Presidente de la Academia de Centroamérica.

LUIS GUILLERMO LÓPEZ VARGAS

Subdirector de la Dirección Actuarial y de Planificación Económicade la Caja Costarricense del Seguro Social.

RICARDO MONGE GONZÁLEZ

Director Ejecutivo de la Comisión Asesora en Alta Tecnología deCosta Rica (CAATEC).

Autores

LUIS ROSERO-BIXBY

Director del Centro Centroamericano de Población de la Universi-dad de Costa Rica.

PABLO SAUMA FIAT

Economista, especialista en política social y mercado de trabajo. Pro-fesor de la Escuela de Economía de la Universidad de Costa Rica yConsultor de diferentes organismos internacionales.

JUAN DIEGO TREJOS SOLÓRZANO

Profesor investigador del Instituto de Investigaciones en CienciasEconómicas de la Universidad de Costa Rica.

JUAN RAFAEL VARGAS BRENES

Director del Posgrado en Economía y Profesor de Economía de laUniversidad de Costa Rica.

THELMO VARGAS MADRIGAL

Asociado de la Academia de Centroamérica.

XVIII

1

VÍCTOR HUGO CÉSPEDESSOLANO: ARTESANO DE LA INVESTIGACIÓN

RONULFO

JIMÉNEZ RODRÍGUEZ

SEMBLANZA

1

La Academia de Centroamérica rinde homenaje a Víctor Hugo Céspe-des Solano publicando este libro en su honor.

Víctor Hugo es miembro fundador de la Academia de Centroamérica,economista distinguido y pionero en la investigación de los temas demercado laboral, pobreza y distribución del ingreso en Costa Rica. Comopocos, ha sabido combinar la solidez en la comprensión de teoría econó-mica, la rigurosidad en el campo empírico y una aguda sensibilidad paracomprender los problemas económicos y sociales de Costa Rica.

Para conocer la contribución de Víctor Hugo Céspedes en el desarrollode la ciencia económica en Costa Rica hay que entender a la persona ysu contexto.

I. DE LA COSTA RICA POBRE Y RURAL

Víctor Hugo Céspedes nació en 1935 en Villa Quesada, cantón de SanCarlos. “La Villa”, como se le llamaba en los años treinta del siglo XX,era una pequeña población de 2.321 habitantes, situada en un mundorural.1 Era una población conformada por unas cuantas cuadras con lasviviendas de los vecinos, la iglesia, la plaza, algunas casas para hospe-daje, un hotel que era el centro de reuniones importantes, unas pocaspanaderías con un horno de barro, un sesteo, herrerías, un hospital demadera y un comercio rudimentario.

1. Fuente: Dirección General de Estadísticas y Censos. Anuario Estadístico de 1935.<http://ccp.ucr.ac.cr/bvp/pdf/anuariocr/an1935/anuario-35_02.pdf>.

La Escuela de La Villa había sido establecida desde 1900 y se había cons-truido una nueva escuela en 1927, durante la Administración de don Ri-cardo Jiménez. Según el Censo de Población de 1927, el analfabetismoen La Villa era cercano al 40 por ciento, similar al promedio nacional deaquel entonces. El alumbrado público se había establecido en 1913 y lacañería en 1927. Estos adelantos reflejaban la iniciativa de los habitan-tes y el esfuerzo del Estado liberal por mejorar la educación y la salud.

Sin embargo, La Villa, como población incipiente, no tenía una buenacomunicación con el Valle Central. La vía para comunicarse con Naran-jo era un camino apto solo para transitar con bestias. Don José Francis-co, el padre de Víctor Hugo, recorrió muchas veces este camino monta-do en un caballo, que había comprado para llevar los materiales a sutalabartería. En la época lluviosa el camino era intransitable, tan soloera un débil cordón umbilical para unir La Villa con el resto de la eco-nomía costarricense. El otro medio de comunicación era el telégrafo.

La ausencia de una adecuada integración de La Villa y su entorno ruralcon el resto del país determinaba una economía cercana a la autosufi-ciencia y, por lo tanto, muy pobre. Pobreza que se acentuaba con la cri-sis que pasaba la economía del país y del mundo en la década de lostreintas. La aspiración de los sancarleños era la construcción de la ca-rretera. Teodoro Quesada y otros vecinos, en 1935 –el año en que nacióVíctor Hugo–, lanzaron una iniciativa para recolectar fondos entre lospropietarios de fincas para la construcción de la carretera.

La pobreza y el relativo aislamiento de la economía de San Carlos en losaños treinta del siglo XX era también un fenómeno común de la CostaRica de esa época. Era una Costa Rica donde un poco menos de dos ter-ceras partes de la fuerza de trabajo se dedicaba a la agricultura. El Va-lle Central estaba relativamente bien comunicado con los dos puertos.Sin embargo, la comunicación con el resto del país era muy pobre enaquellas zonas rurales como Guanacaste, San Isidro de General y SanCarlos. En las décadas posteriores inició la integración a la economíanacional de los diversos mundos rurales de Costa Rica. La carretera queuniría La Villa con Naranjo se completó en los años cuarenta. En gene-ral, Costa Rica logró un proceso de integración del mundo rural con lazona central del país, junto a un proceso de urbanización y de movili-dad social. A Víctor Hugo le correspondió vivir esa transformación en

2 Semblanza. Víctor Hugo Céspedes Solano: artesano de la investigación

su propia vida, y posteriormente, como economista y estadístico, debiómedir, estudiar e interpretar esos fenómenos.

II. ENTRE CUADERNOS, LESNAS Y AGUJAS

El padre de Víctor Hugo era un talabartero, trabajador insigne, austero,de pocas palabras, responsable y autodidacta. Antes de que Víctor Hu-go ingresara a la escuela, decidió buscar mejores horizontes y llevarse avivir a su familia a Naranjo, una villa situada más cerca de los principa-les centros de población.

Naranjo era un centro de población con mayores comodidades que LaVilla, más propicio para la educación de los niños y, posiblemente, unmercado con mejor ubicación para el negocio de la talabartería. Sin em-bargo, Naranjo era un pequeño poblado que todavía en 1950 solo teníaunos 2.100 habitantes.2

Víctor Hugo ingresó a cursar la educación primaria a la Escuela Repúbli-ca de Colombia de Naranjo. Él mismo recuerda el hermoso edificio deesta escuela, el cual había sido construido recientemente durante la Ad-ministración de León Cortés. Era –y sigue siendo– un edificio amplio,construido alrededor de un patio central, de bella arquitectura, diseñadopor el arquitecto José María Barrantes. Este edificio es un ejemplo de lostantos que construyeron las administraciones de don Ricardo, don Cletoy don León y que demuestran la importancia que la sociedad costarri-cense le ha dado a la educación. El mismo Víctor Hugo –en un libro queescribiera con Claudio González Vega– reconoce que el desarrollo econó-mico y social que Costa Rica vivió en la segunda parte del siglo XX tie-ne una gran deuda con los procesos previos y, entre estos, el esfuerzo delEstado costarricense en los campos de la educación y salud.

En esta escuela, Víctor Hugo destacó como buen estudiante, especial-mente por sus habilidades en Matemáticas. Sus cuadernos eran impe-cables; su caligrafía con la pluma de fuente o con el “manguillo” era ex-celente. La maestra usaba los cuadernos de Víctor Hugo paraenseñárselos al inspector como muestra del avance de sus estudiantes.

3RONULFO JIMÉNEZ RODRÍGUEZ

2. Población urbana del distrito primero del Cantón de Naranjo, según el Censo dePoblación de 1950.

Dentro de los rasgos de su niñez se perfila una inteligencia estructura-da que luego caracterizaría a un investigador riguroso y un profesorexigente.

A la vez, Víctor Hugo aprendió de su padre el arte de la talabartería.Víctor Hugo, además de economista y estadístico, es talabartero. Él sa-be de los callos que dejaban en las manos las agujas y las lesnas, en unaépoca en que la talabartería se ejercía en forma manual. Aprendió có-mo se hace en cuero una funda para una cuchilla, una cubierta de un cu-chillo, un bulto para un niño escolar, unos aperos de una yunta de bue-yes y una montura para un caballo.

La Costa Rica de los años cuarenta y cincuenta era mucho más pobreque la de hoy. El nivel del consumo y su diversidad eran muy bajos encomparación con la actualidad. Por ejemplo, los niños se entretenían ju-gando con las canicas, los trompos de madera, los boleros y con el “ca-ballito de palo”. Este último era un juguete muy popular entre los ni-ños. Era una figura de caballo hecha en cuero, llamada “mula”, pegadaa un “palo de escoba”. Víctor Hugo en su época de talabartero y su her-mano produjeron centenares de caballitos de palo, especialmente parala época navideña.

Cuando Víctor Hugo rememora su época de talabartero se transforma ysu rostro irradia la misma satisfacción del orgulloso artesano cuandoculmina un trabajo de excelencia. La condición de talabartero ha deja-do en Víctor Hugo una profunda huella. En Víctor Hugo ser artesanono es independiente a ser un economista y estadístico dedicado a la in-vestigación, porque es primordialmente un artesano de la investigación:toma un tema de investigación y lo planea tal como un artesano lo ha-ce con su pieza y luego ejecuta su obra con detalle minucioso, elaboran-do, reelaborando en forma continua y desechando cuando el resultadono tiene una alta calidad. Quienes hemos aprendido con Víctor Hugoen la Universidad de Costa Rica y en la Academia de Centroaméricatambién hemos aprendido a ser artesanos de la investigación y eso ha-ce una gran diferencia con el simple “consultor”.


III. LAS OLAS DE LOS TORMENTOSOS AÑOS CUARENTA

La década de los cuarenta en el siglo XX fue decisiva en la historia deCosta Rica. El país enfrentó un entorno internacional difícil por la Se-gunda Guerra Mundial. La actividad bélica redujo el comercio interna-cional y afectó notablemente a la economía costarricense. En el planointerno, el gobierno del doctor Rafael Ángel Calderón Guardia inicióuna reforma social de gran envergadura, que entre sus aspectos más im-portantes incluyó, el establecimiento del capítulo de Garantías Socialesen la Constitución, la creación de la Caja Costarricense de Seguridad So-cial y la promulgación del Código de Trabajo. El Gobierno del doctorCalderón Guardia también creó la Universidad de Costa Rica. En el Go-bierno de don Teodoro Picado estas reformas fueron consolidadas y seestableció el impuesto de la renta. Todas estas reformas contaron con elapoyo de la Iglesia Católica y del Partido Comunista. Sin embargo, lasreformas, la imperfección del sistema de sufragio y la crisis económicageneraron tensiones y divisiones profundas en el sistema político nacio-nal, las cuales tuvieron efectos en las familias costarricenses.

El eco de estas tensiones también llegó a los diferentes pueblos con di-ferentes grados de violencia. Un tío de Víctor Hugo, que era el Jefe Po-lítico en Naranjo, tuvo que trasladarse en 1946 a San José por circuns-tancias del ambiente político. Don José Francisco, el padre de VíctorHugo –aunque pacífico y no muy involucrado en la política– vio queNaranjo no era un lugar seguro para su familia y trasladó su hogar y sutalabartería a Alajuela. Esto hizo que Víctor Hugo terminara su Educa-ción Primaria en la Escuela Carlos Gagini de esta ciudad.

Alajuela en 1946 era la ciudad más importante del país después de SanJosé. No obstante, era una ciudad de 13.000 habitantes que tenía unfuerte aire rural. La familia de Víctor Hugo vivía a dos cuadras del Par-que Central. Sin embargo, a unas pocas cuadras estaba el sesteo, lugardestinado para las bestias y carretas que llegaban a la ciudad. Los mar-tes el sesteo se llenaba con las carretas que venían al mercado del dulce.

Posteriormente, en 1949, ya finalizada la Guerra Civil, Víctor Hugo ini-ció su educación secundaria en el Instituto de Alajuela, uno de los po-cos colegios de secundaria existentes en el país. El Instituto era dirigi-do por don Rómulo Valerio, uno de los grandes educadorescostarricenses del Siglo XX, científico y exdirector del Museo Nacional.


Don Rómulo fue quien sugirió al Gobierno de Figueres que convirtieraen Museo Nacional al Cuartel Bellavista.

Víctor Hugo se destacó en el Instituto de Alajuela como un excelentealumno; incluso capaz de corregir los errores de sus profesores. Clau-dio Sánchez, profesor de Matemáticas, dejó profunda huella en VíctorHugo, especialmente en el campo de la Geometría. La enseñanza de laGeometría es muy rigurosa: parte de postulados o definiciones y plan-tea teoremas que deben ser demostrados. El rigor de la Geometría –co-mo forma de pensamiento– quedó muy acentuado en el quehacer inte-lectual Víctor Hugo.

Como estudiante del Instituto de Alajuela, Víctor Hugo reafirmó su vo-cación autodidacta. A pesar de las restricciones económicas, compró li-bros y los leyó con avidez. También surgió su vocación de educador, alayudar a sus compañeros en la comprensión de los temas difíciles deMatemáticas.

IV. DE TALABARTERO A ESTUDIOSO DE LAS CIENCIAS ECONÓMICAS

En 1953 Víctor Hugo se graduó del Instituto de Alajuela. Eran pocos losjóvenes costarricenses que mediados del siglo XX asistían al colegio.Sólo el 8 por ciento de los jóvenes costarricenses asistían a la EducaciónSecundaria.3 La extensión de ésta se logró décadas después.

La inclinación inicial de Víctor Hugo era estudiar Medicina. Sin embar-go, la Universidad de Costa Rica tenía apenas 14 años de haber sidofundada y no ofrecía esa carrera. La única opción para cursar esta ca-rrera era viajar al exterior, lo cual resultaba muy caro. Doña Estela Que-sada –diputada en aquel entonces y amiga de la familia– analizó conVíctor Hugo las opciones y le aconsejó que ingresara la Universidad deCosta Rica.

En la Universidad de Costa Rica Víctor Hugo decidió estudiar la carre-ra de Ciencias Económicas. Esta fue una decisión tomada más por in-tuición que por sentir una fuerte vocación. Sin embargo, un factor im-


3. Según el Censo de Población de 1950, el 7,8 por ciento de los jóvenes de 17 añosasistía a un centro educativo.

portante en la decisión fue el horario nocturno de la carrera de CienciasEconómicas que le permitió trabajar durante el día en la talabartería yasí financiar sus estudios universitarios. En las tardes, cuando VíctorHugo venía de Alajuela para la Universidad, aprovechaba para traerproductos de la talabartería al Mercado Central; o bien, para comprarinsumos, especialmente cueros.

Víctor Hugo en la Universidad tuvo profesores de la talla de RodrigoFacio (Doctrinas Económicas), Bernardo Alfaro Sagot (Matemáticas), Jo-sé Joaquín Trejos Fernández (Cálculo), José Fidel Tristán (Administra-ción y teoría de la competencia), Roberto Sasso y Mario Romero. Estosdos últimos fueron profesores graduados en universidades del exteriore impulsores de la enseñanza de la Estadística.

Víctor Hugo en la Universidad destacó por ser un excelente estudiante,al igual que en la escuela y el colegio. De nuevo demuestra su habili-dad para las Matemáticas. En el primer curso de Matemáticas obtienela máxima calificación. En este campo tiene a dos excelentes profesores:Bernardo Alfaro, pionero en la enseñanza de las Matemáticas en la Uni-versidad de Costa Rica y a don José Joaquín Trejos Fernández, quien lle-garía a ser Presidente de la República (1966-1970).

La Escuela de Ciencias Económicas y Sociales fue para Víctor una fuen-te importante en el aprendizaje de la Economía y de la Estadística. A suvez, la Escuela le permitió tener contacto con profesores de amplia ex-periencia que tenían o llegarían a ocupar posiciones relevantes en elpaís. Sin embargo, buena parte de los conocimientos lo adquirió comoautodidacta a través de los libros.

Cuando Víctor Hugo cursaba su segundo año de su carrera se le presen-tó la oportunidad de trabajar en la Universidad en el “II Curso Centroa-mericano de formación en Estadística” patrocinado por el Instituto In-teramericano de Estadística, organismo dependiente de la OEA. VíctorHugo fue profesor asistente en los cursos de Demografía y de Estadísti-ca Económica. Esto le permitió dedicarse a tiempo completo a la activi-dad académica. Ahora estaba obligado a estudiar más, pero también te-nía un ingreso para ayudar a su familia, para comprar libros y continuarcon su labor autodidacta. Sin embargo, se fue alejando de la talabarte-ría. Más tarde fue profesor titular de este programa de formación en Es-


tadística, al sustituir a Bernal Jiménez, quien se había ido a trabajar aChile. En este programa participó en la elaboración de textos para la en-señanza de la Estadística y publicó su primer libro.4

V. LAS PREOCUPACIONES POR EL CRECIMIENTO ECONÓMICO

Los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial fueron de mayor cre-cimiento económico y de mayor análisis entre los economistas para ex-plicar los factores determinantes del desarrollo y de las políticas gene-radoras de éste.

En 1955, en la Escuela de Ciencias Económicas y Sociales de la Univer-sidad de Costa Rica, Rodrigo Facio impulsó el Proyecto de Investiga-ción del Desarrollo Económico de Costa Rica para analizar la economíacostarricense. El primer director de este proyecto fue Raúl Hess y en es-te proyecto trabajaron como investigadores Álvaro Hernández Piedra,José Manuel Jiménez, Mariano Ramírez, Bernal Jiménez, Jenaro Valver-de, Alonso Scott, Inge Gutman, Eduardo Lizano, Cecilia Granados, Pe-pita Echandi, José Manuel Salazar, Rudy Venegas y Carlos Quintana.También participó el economista Juan Brcich de CEPAL.

El Proyecto de Investigación del Desarrollo Económico fue la primerainiciativa realizada en el país para analizar empíricamente la economíacostarricense. Se puede afirmar que este proyecto fue pionero en reali-zar un análisis comprensivo de la realidad económica del país. Lasprincipales áreas de interés del proyecto fueron el análisis general, elsector externo, el sector industrial, el sector agropecuario, el sector pú-blico y el sector de los transportes. No se incluyeron temas como mer-cado laboral, pobreza, distribución del ingreso o calidad de vida, lo querefleja una visión de desarrollo económico más ligada al crecimiento delos sectores productivos.5


4. Víctor Hugo Céspedes (1963).

5. Las publicaciones del proyecto fueron: “El desarrollo económico de Costa Rica”(1958); “El desarrollo económico de Costa Rica. Estudio del Sector Industrial”(1959); “El desarrollo económico de Costa Rica. Estudio del Sector Agropecuario”(1959); “El desarrollo económico de Costa Rica. Estudio del Sector Público” (1962)y “El desarrollo económico de Costa Rica. Estudio del Sector Transportes. Univer-sidad de Costa Rica” (1962).

Víctor Hugo fue llamado a colaborar en el Proyecto de Investigación delDesarrollo Económico, con lo cual se vinculó por primera vez con elmundo de la investigación económica. En particular, trabajó en la ela-boración de estadísticas. La principal dificultad del proyecto fue la ca-rencia de estadísticas económicas. Por esta razón, una de las principa-les tareas del proyecto fue construir las estadísticas económicas que elpaís no tenía para ese entonces.

El Proyecto de Investigación del Desarrollo Económico sentó importan-tes bases para el conocimiento del funcionamiento de la economía cos-tarricense de los años cincuenta. No obstante, el proyecto no incursio-nó en la sugerencia o formulación de políticas de desarrollo económico.A nivel mundial y en Costa Rica había discusión sobre cómo impulsarel desarrollo económico. En Estados Unidos, el Gobierno de Kennedylanzó la iniciativa de la Alianza para el Progreso como un programa dedesarrollo económico de América Latina en el contexto de la GuerraFría. Para tener acceso a la ayuda de la Alianza para el Progreso los go-biernos debían tener instancias de planificación económica y planes na-cionales de desarrollo económico.

En 1962, durante la Administración de don Francisco Orlich, se estable-ció la Oficina Nacional de Planificación. Su primer director fue BernalJiménez, quien había sido subdirector del Proyecto de Investigación delDesarrollo Económico de Costa Rica. El equipo de la nueva oficina es-taba integrado por un grupo de funcionarios entre los que estaban Víc-tor Hugo, Otto Kikut, Carlos Formoso, Enrique Soto Borbón y PepitaEchandi. La tarea principal de esta oficina –que funcionaba en la CasaPresidencial– era elaborar el Plan Nacional de Desarrollo del país. Elequipo nacional contó con la asistencia de la CEPAL y de expertos en-viados por el Gobierno de Estados Unidos para la elaboración del Plande Nacional de Desarrollo. En esta experiencia, Víctor Hugo pudo aqui-latar los alcances, las posibilidades y las limitaciones de la planificacióneconómica en una época en que muchos economistas eran fieles creyen-tes de la posibilidad y conveniencia de la planificación.

VI. LAS PREOCUPACIONES POR LA EQUIDAD

En la década de los cincuentas y sesentas, el énfasis de la política econó-mica fue el crecimiento o desarrollo económico. En la década de los se-


tentas el énfasis de las políticas públicas se centró en el tema de la equi-dad, en particular al combate de la pobreza y a la distribución del ingre-so. Es precisamente, en esta última década que Víctor Hugo comienzaa investigar sobre esos temas.

En la Academia de Centroamérica6 se realiza el primer estudio de po-breza en Costa Rica con la información de los Censos de Población, Vi-vienda y Agrícola del año 1973. Este estudio identificó familias pobres,examinó sus características y su ubicación espacial con los métodos denecesidades básicas insatisfechas y línea de pobreza. Víctor Hugo par-ticipa en esta investigación junto con Eduardo Lizano, Alberto Di Marey Claudio González Vega.

Este estudio es muy importante por sus resultados y por la metodolo-gía usada. Sus resultados constituyen la primera radiografía del fenó-meno de la pobreza en Costa Rica. Desde el punto de vista metodoló-gico, logró enlazar la información de los tres censos y estimar el ingresode las familias. Lamentablemente, el informe del estudio tuvo una cir-culación muy restringida.7

En la década de los setentas, Víctor Hugo desarrolló investigación en elcampo de la distribución del ingreso en el Instituto de Investigacionesen Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica. Víctor Hugoen 1971 dirigió una encuesta para medir, entre otras cosas, la distribu-ción del ingreso y el consumo de algunos alimentos. Esta es la primerainvestigación que permitió examinar la distribución del ingreso con unadefinición amplia de ingreso y con una muestra representativa.8 En lamisma década, Víctor Hugo pudo analizar la distribución del ingresocon una encuesta de ingresos y gastos realizada por la Dirección Gene-


6. En 1969 un grupo de economistas integrado por Eduardo Lizano, Alberto Di Ma-re, Miguel Ángel Rodríguez y Claudio González Vega tuvo la iniciativa de fundarla Academia de Centroamérica, como un centro de investigación y análisis en elcampo de las Ciencias Sociales, e invitaron a Víctor Hugo a participar en este pro-yecto. Víctor Hugo se convirtió en uno de los pilares de esta institución.

7. Véase Víctor Hugo Céspedes et al. (1977).

8. Hay dos antecedentes en el campo de los estudios de la distribución del ingreso enCosta Rica. Uno es el trabajo de Carlos Quintana, “Análisis del ingreso familiar enel Área Metropolitana de San José” (1962), y el otro es el de Donald G. Thaily, “In-come Distribution in Costa Rica” (1968).

ral de Estadística y Censos, con el propósito de diseñar la canasta del ín-dice de precios del consumidor.9

El trabajo pionero de Víctor Hugo sobre la distribución del ingreso enCosta Rica tiene una triple importancia. En primer lugar, por primeravez el país tiene una sólida base empírica para examinar la distribucióndel ingreso, lo cual permite tener un soporte importante para la formu-lación de las políticas públicas en el campo de la equidad. En segundolugar, el trabajo tiene aportes metodológicos importantes: examina có-mo diferentes definiciones del ingreso de las familias pueden llevar adiferentes conclusiones sobre la magnitud y distribución de éste. El tra-bajo de Víctor Hugo llama la atención sobre el cuidado que se debe te-ner en los aspectos metodológicos para llegar a conclusiones sobre ladistribución del ingreso, cuidado que debe redoblarse cuando se reali-zan comparaciones entre países. Para esta investigación Víctor Hugoanalizó diferentes estudios de distribución del ingreso, especialmentelas mediciones realizadas en Inglaterra. En tercer lugar, Víctor Hugo hasido maestro de las generaciones que han seguido con el estudio de lapobreza y la distribución del ingreso. Juan Diego Trejos y Pablo Sauma,economistas que han sobresalido por el estudio de los temas de equi-dad, fueron alumnos de Víctor Hugo; ellos constituyen una prueba másde su labor como docente.

La contribución de Víctor Hugo al estudio de la pobreza y de la distri-bución del ingreso ha sido fruto de un trabajo laborioso de un autodi-dacta que cuida los cientos de detalles para lograr la exactitud deseada.Este trabajo se asemeja al de un artesano, al del joven talabartero de losaños cuarenta y cincuenta en Naranjo y en Alajuela. Un buen artesanobusca o produce las mejores materias primas, las transforma cuidadosa-mente con las mejores herramientas y logra un buen producto para quesu cliente pueda apreciarlo. Como investigador, Víctor Hugo es un ar-tesano por tres razones. Primero, es un investigador que trabaja en laproducción de las estadísticas y que realiza un estricto control de la ca-lidad de éstas. Segundo, Víctor Hugo es un investigador riguroso en lainterpretación de los datos, se cuestiona una y otra vez sobre la validez


9. La investigación de Víctor Hugo en el campo de la distribución del ingreso fue pu-blicada en dos libros: Costa Rica: la distribución del ingreso y el consumo (1973) y Evo-lución de la distribución del ingreso (1979).

de las interpretaciones y conclusiones obtenidas del proceso de investi-gación. Tercero, una vez concluida la investigación, Víctor Hugo sepreocupa en comunicarla en una forma estructurada y simple para lamejor comprensión de un lector no especializado. Todo esto hace queVíctor Hugo sea un artesano de la investigación y del trabajo intelectual.

VII. EL ANÁLISIS DE LA CRISIS Y DE LA RECUPERACIÓN

A inicios de los ochentas la economía costarricense sufrió una profundacrisis. En la Academia de Centroamérica, Víctor Hugo participa en elanálisis del origen de la crisis y de sus consecuencias. Estos trabajosfueron escritos en un lenguaje sencillo y publicados para que los leyeraun público general, no especializado. Con uno de estos trabajos VíctorHugo y dos colegas de la Academia de Centroamérica obtuvieron en1985 el “Premio Ancora” en ensayo, que otorga el periódico La Nación.10

En uno de sus trabajos, Víctor Hugo y Claudio González Vega analizanla economía costarricense desde la posguerra hasta mediados de losochentas. Plantean que Costa Rica, desde la posguerra hasta la crisis delos ochentas, fue especialmente exitosa al lograr una excepcional com-binación de crecimiento económico, estabilidad política y una sustancialreducción de la pobreza. El rápido crecimiento económico estuvo aso-ciado a un mejoramiento notable de las condiciones de vida de la pobla-ción costarricense. Estos resultados –que ya eran excepcionales a iniciosde los cincuentas en comparación con otros países latinoamericanos–fueron posibles gracias al crecimiento económico, al acceso al ahorro ex-terno y al manejo de mecanismos institucionales. Junto con estos lo-gros, el país disfrutó de estabilidad política fundamentada en la crea-ción de amplios consensos para formular las políticas públicas. Estaestabilidad política, a su vez, ha sido un factor primordial para el creci-miento económico y el mejoramiento de las condiciones de vida de loscostarricenses. Sin embargo, la creación de los consensos resultó costo-sa y auspició el desequilibrio fiscal como uno de los elementos desenca-denantes de la crisis.11


10. Víctor Hugo Céspedes et al. (1983).

11. Véase Simpon Rottenber (1993).

La crisis tuvo un importante costo social que se reflejó en el aumento dela pobreza. Víctor Hugo fue el autor principal de un libro publicado en1988, en donde se analiza la situación de la pobreza antes y después dela crisis.12 Este libro tiene la particularidad de estar escrito en un len-guaje muy sencillo y trascendió al círculo de los especialistas. Posterior-mente, en 1995, él vuelve a analizar la evolución de la pobreza en la épo-ca de la recuperación de la crisis.13

La crisis obligó al país a cambiar la dirección de su política económica.A partir de 1984 se inició una agenda de apertura económica, la cual seha venido ejecutando en una forma consistente. En 1994 Víctor Hugofue el autor principal de un estudio en el que analiza la apertura comer-cial y el mercado laboral.14

Además de investigador, Víctor Hugo se ha preocupado por la produc-ción de estadísticas de calidad. A mediados de los setentas tuvo un pa-pel clave para la formulación de las Encuestas de Hogares y en 1998,cuando la Dirección General de Estadísticas y Censos dependiente delMinisterio de Economía, Industria y Comercio se transformó en el Ins-tituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC), Víctor Hugo fue el pri-mer presidente de su Junta Directiva.

VIII. REFLEXIÓN FINAL

Víctor Hugo ha contribuido y sigue contribuyendo al conocimiento dela realidad económica de Costa Rica. Ha sido economista, estadístico,investigador y profesor universitario. En todas estas facetas su trabajoha sido pionero, porque ha logrado abrir el camino del conocimiento enlas diferentes etapas de la historia económica en que le ha correspondi-do vivir. Ha sido generoso con sus alumnos, con su familia y con suscolegas porque ha compartido todo lo que tiene, en particular su tesoromás valioso: su conocimiento. La rigurosidad, la honestidad y la hu-mildad han sido las normas en su trabajo. Víctor Hugo fue artesano ensu adolescencia y juventud y lo sigue siendo hoy dentro del campo dela investigación económica, constituyendo y ofreciendo un trabajo inte-lectual logrado con esmero, paciencia y entusiasmo.


12. Víctor Hugo Céspedes y Ronulfo Jiménez (1988).



ReferenciasCéspedes, Víctor Hugo (1963). Probabilidades y Estadística. Curso Introductorio.

Dos volúmenes. San José: Universidad de Costa Rica.

__________ (1973). “Costa Rica: la distribución del ingreso y el consumo”. SanJosé: Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas de la Uni-versidad de Costa Rica.

__________ (1979). “Evolución de la distribución del ingreso”. San José: Institu-to de Investigaciones en Ciencias Económicas de la Universidad deCosta Rica.

Céspedes, Víctor Hugo; Alberto Di Mare; Claudio González Vega y EduardoLizano (1977). La pobreza en Costa Rica. Problemas metodológicos para de-terminar algunas de sus características. San José: Academia de Centroa-mérica.

Céspedes, Víctor Hugo; Ronulfo Jiménez y Eduardo Lizano (1983). Costa Rica:crisis y empobrecimiento. San José: Editorial Stvdivn.

Céspedes, Víctor Hugo y Ronulfo Jiménez. (1988). Evolución de la pobreza enCosta Rica. San José: Academia de Centroamérica.

__________ (1995). La pobreza en Costa Rica. San José: Academia de Centroamérica.

__________ (1994). Apertura comercial y mercado laboral en Costa Rica. San José:Academia de Centroamérica.

Proyecto de investigación del desarrollo económico de Costa Rica (1958). “Eldesarrollo económico de Costa Rica”. San José: Universidad de Cos-ta Rica.

__________ (1959a). “El desarrollo económico de Costa Rica. Estudio del SectorIndustrial”. San José: Universidad de Costa Rica.

__________ (1959b). “El desarrollo económico de Costa Rica. Estudio del SectorAgropecuario”. San José: Universidad de Costa Rica.

__________ (1962a). “El desarrollo económico de Costa Rica. Estudio del SectorPúblico”. San José: Universidad de Costa Rica.

__________ (1962b). “El desarrollo económico de Costa Rica. Estudio del SectorTransportes”. San José: Universidad de Costa Rica.

Quintana, Carlos (1962). “Análisis del ingreso familiar en el Área Metropolita-na de San José”. Tesis de grado. San José: Universidad de Costa Rica.

Rottenber, Simpon (1993). The Political Economy of Poverty, Equity, and Growth.Costa Rica and Uruguay. Oxford University Press.

Thaily, Donald G. (1968). “Income Distribution in Costa Rica”. Informe prepa-rado para la Agencia para el Desarrollo Internacional en Costa Rica.


PRIMERA PARTE

POBREZA, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL

17

LA POBREZA RURALEN COSTA RICA: CARACTERÍSTICAS Y EVOLUCIÓN RECIENTE

JUAN DIEGO

TREJOS SOLÓRZANO1


2

Introducción

La medición de la pobreza se inicia en Costa Rica en la década de losaños setenta con trabajos pioneros como los de la Academia de Centroa-mérica, que tienen como fuente los censos nacionales de población, vi-vienda y agropecuario de 1973 y sobre los cuales se aplica un procesode imputación de ingresos (Céspedes, et al., 1977 y Carvajal, et al. 1977).Del mismo año que los anteriores es el trabajo de Argüello (1977) cuyabase de información es la encuesta anual de hogares (de julio de 1966 ajunio de 1967) de la Dirección General de Estadística y Censos (DGEC).Más tarde, la Oficina de Planificación Nacional (OFIPLAN, 1979) utili-za esos datos censales y una encuesta ad hoc en zonas marginales delÁrea Metropolitana de San José, realizada en 1977, para un análisis dela pobreza urbana. Finalmente, aparecen los trabajos de la ComisiónEconómica para América Latina y el Caribe (CEPAL) con estimacionespara Costa Rica (Altimir, 1979 y Piñera, 1979).

En el decenio de los años ochenta, el Instituto de Investigaciones enCiencias Económicas de la Universidad de Costa Rica (IICE) realizó dosencuestas especializadas a hogares que arrojan estimaciones de pobre-za: una en 1983, enfatizando el tema del acceso a los programas socia-les (IICE, 1985), y la otra en 1986, analizando el proceso de empobreci-miento provocado por la crisis de la primera parte de los años ochenta(IICE, 1988). Los trabajos de Sauma y Hoffmaister (1989), Taylor-Dor-

1. Se agradece la colaboración de Inés Sáenz en el procesamiento de las encuestas dehogares y de Luis Oviedo en la sistematización de la información y en el procesa-miento en línea del censo del 2000.

mond (1991), Rodríguez (1990), Sauma y Trejos (1990) y Trejos (1990,1992 y 1995) se basan en estas dos últimas encuestas.

Fuera de estos esfuerzos puntuales, es la DGEC (ahora Instituto Nacio-nal de Estadística y Censos –INEC–), quien inicia la medición periódicade la pobreza a partir de su programa permanente de encuestas de ho-gares. Si bien este programa arranca en 1976, no es sino hasta el año1980 cuando se inician las estimaciones de pobreza de manera tímida,esto es, sin mayor divulgación.2 Con la revisión del programa de en-cuestas, a mediados de los ochenta, la medición y publicación de estasestimaciones se torna más regular a partir del año 1987. Estimacionesparalelas realizadas por la CEPAL, el Banco Mundial, la OrganizaciónInternacional del Trabajo y el Banco Interamericano de Desarrollo, asícomo por investigadores individuales, tienen a estas encuestas como sufuente primaria de información.3

Esto significa que en el país existe una larga tradición sobre el estudio dela pobreza, aunque es menor la atención que se le ha prestado al tema es-pecífico de la pobreza rural, pese a que ésta ha predominado dentro dela pobreza total. En los decenios de los setentas y ochentas, tres de cadacuatro familias pobres vivían en las zonas rurales y actualmente por lomenos la mitad de los pobres continúan residiendo en esas áreas.

La Academia de Centroamérica (Céspedes, et al., 1976) es la primera ins-titución que realiza una incursión en el tema de la pobreza rural; luegoOFIPLAN (1981) desarrolló un mapa sobre la pobreza rural a partir deindicadores sociales, utilizando el cantón como unidad de análisis y alcenso y a los registros administrativos como fuente primaria. Con in-formación similar, pero referida al censo de 1984, se analiza posterior-mente el perfil de la pobreza en los distritos rurales (Céspedes y Jimé-nez, 1987) y se actualiza el mapa realizado por OFIPLAN (MIDEPLAN,1991). En su tesis de maestría, Rodríguez (1990), retoma a la familia co-mo unidad de análisis y a la pobreza como una insuficiencia de ingre-sos, para explorar los determinantes de la pobreza rural y su compara-

18 La pobreza rural en Costa Rica: características y evolución reciente

2. En García-Huidobro, et al. (1990), aparecen unas de las primeras cifras publicadascon datos de esas encuestas.

3. El INEC realizó también una encuesta de ingresos y gastos familiares en el año1988, que sirve de referencia para estimaciones puntuales (Rodríguez, 1992; Trejosy Montiel, 1999 y Céspedes y Jiménez, 1995).

ción con la pobreza urbana. Para ello utiliza como base de informaciónla encuesta realizada por el IICE en 1986.4

El objetivo de este trabajo es el de presentar un perfil actualizado de lapobreza rural y de su evolución reciente, utilizando como base princi-palmente las encuestas de hogares del INEC. En este análisis se enfati-za el ámbito rural, pero se le compara con las zonas urbanas.5 Se iniciacon algunas advertencias metodológicas y se pasa seguidamente a ubi-car la situación y evolución de la pobreza rural. La sección siguientepresenta el perfil general de los pobres rurales en contraposición con losno pobres rurales y los pobres urbanos. Luego se pone la atención agrupos particulares de población rural vulnerable a sufrir privación, co-mo las mujeres, los jóvenes y los indígenas. Se concluye sintetizandolos principales resultados encontrados y proponiendo medidas que me-joren el combate de la pobreza rural.

I. ALGUNAS ADVERTENCIAS METODOLÓGICAS

La medición oficial de la pobreza sigue una definición de pobreza porinsuficiencia de ingresos y utiliza la Encuesta de Hogares de PropósitosMúltiples (EHPM) del Instituto Nacional de Estadística y Censos(INEC) como fuente primaria. Los hogares, y sus miembros, se consi-deran pobres si el ingreso familiar mensual por persona no supera alcosto de una canasta básica de bienes y servicios conocida como líneade pobreza (LP). Si el ingreso familiar por miembro no supera al costode la canasta de alimentos (línea de pobreza extrema), el hogar se con-sidera en situación de indigencia o pobreza extrema.

La EHPM es una encuesta puntual que se realiza en el mes de julio decada año a cerca de 13 mil hogares y tiene un período de referencia enel que predomina la semana previa a la entrevista. Para algunas varia-

19JUAN DIEGO TREJOS SOLÓRZANO

4. Una síntesis de los resultados aparecen en un artículo publicado en conjunto conel profesor Smith (Rodríguez y Smith,1994).

5. Las zonas urbanas corresponden a los centros administrativos de los cantones delpaís que se demarcan con criterio físico funcional (existencia de cuadrantes, calles,aceras, luz eléctrica, servicios urbanos, etcétera) más su periferia urbana. Las zo-nas rurales comprenden los poblados de menor tamaño, aunque no se define untamaño máximo, más las áreas sin poblados definidos (INEC, 2003).

bles de ingreso se obtiene información para un período de referenciamayor, pero no se avanza en reconstruir el empleo ni los ingresos del úl-timo año, por lo que la estacionalidad del empleo y de los ingresos noes captada. Esta encuesta permite estimaciones con un nivel de confian-za conocido para cuatro dominios: Región Central Urbana, RegiónCentral Rural, Resto del País Urbano y Resto del País Rural.6 Para algu-nas variables se pueden tener estimaciones confiables para cada una delas cinco regiones periféricas (Resto del país). En este trabajo, las regio-nes periféricas se agrupan en las regiones del pacífico y las huetares, conel fin de dar estimaciones de sus zonas rurales, aunque los resultadoshan que verlos con cautela.

La medición de la pobreza se sustenta entonces en la medición de los in-gresos del hogar.7 No obstante los ingresos captados por la EHPM se cir-cunscriben principalmente a los ingresos laborales y particularmente alos ingresos en dinero. Solo para los trabajadores independientes se in-dagan ingresos en especie (autosuministro). Las transferencias corrien-tes se recogen solo si son regulares y en dinero, mientras que los ingre-sos del capital, también en dinero, se miden más burdamente. Elloenfatiza la relación entre pobreza y mercado de trabajo, pero puede so-brestimar la extensión de la pobreza en aquellos grupos donde los ingre-sos en especie pueden ser una parte importante de su ingreso laboral odonde existe una mayor dificultad de captar los ingresos (agricultores,empleados agrícolas, indígenas, servidores domésticos, etcétera). En es-ta dirección, se puede pensar que las EHPM tienden a sobreestimar lapobreza rural en general y la de origen agrícola en particular, aunque nose dispone de estimaciones sobre la magnitud de este sesgo.

Otro problema con el uso de los ingresos es que existe un porcentaje am-plio y variable de hogares que no reportan ingresos (26 por ciento en1989; 13,5 por ciento en el 2003) y ellos quedan fuera, sin reponderar lamuestra, al realizar las estimaciones de pobreza. Esto puede introduciralgunas distorsiones en el análisis de las tendencias y en la magnitudpuntual estimada. En particular se considera que la estimación para el


6. Ello es así a partir del diseño de una nueva muestra que arranca en el año 1999.

7. Las EHPM no preguntan por el consumo corriente, indicador considerado másadecuado por algunos analistas, pero que tampoco está libre de problemas (verMejía y Vos, 1997).

año 2003 aparece por debajo de lo esperado en parte por este factor (verRecuadro 2.9 del Programa Estado de la Nación, 2004).

Con el censo del 2000 se puede analizar la pobreza por necesidades bá-sicas insatisfechas y esta aproximación se puede utilizar en las EHPM,aunque no existe una definición oficial (Méndez y Trejos, 2004). Estaaproximación, no obstante, mide la carencia en bienes y servicios supli-dos normalmente a través de la política social y la inversión pública yla relación con el mercado de trabajo se diluye. Por ello, a menos queno se pueda utilizar las EHPM, como es el caso de la población indíge-na, se optará por esta fuente primaria. Esto significa que el análisiscuantitativo se centrará en el pobreza por ingresos insuficientes y en laEHPM como fuente. La información más reciente se refiere al año 2003.8

Las EHPM sufren modificaciones en el año 2000 (muestra, ponderado-res, clasificadores de rama y ocupación), de modo que las comparacio-nes para años previos al 2000 también se dificultan.

II. EVOLUCIÓN Y SITUACIÓN ACTUAL DE LA POBREZA RURAL

Para estudiar las características de la pobreza rural pongámoslo en con-texto con la pobreza nacional y la pobreza en el ámbito urbano.

1. La magnitud de la pobreza en el 2003

Según las estimaciones que surgen de las EHPM del INEC, para al año2003 cerca de 194 mil familias del país se encontraban en situación depobreza por insuficiencia de ingresos (18,5 por ciento del total) y cercade 868 mil personas pertenecían a esos hogares pobres (21 por ciento dela población total).9 La mitad de las familias pobres, y un tanto más de


8. Mientras se preparaba este informe, el INEC (2004) ha difundido las últimas infor-maciones provenientes de la encuesta del 2004. Como no se dispuso a tiempo dela información detallada para el 2004, ella se utilizará solo en el análisis de la evo-lución reciente de la pobreza. Dado el carácter estructural de la pobreza, el perfildel año 2003 mantiene su actualidad.

9. Las estimaciones divulgadas para el 2004 indican que la pobreza nacional subió al21,7 por ciento de los hogares, lo que significa cerca de 209 mil familias y 872 milpersonas, sin incluir los que no reportaron ingresos (INEC, 2004).

22 La pobreza rural en Costa Rica: características y evolución recienteCu

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las personas pobres, viven en las zonas rurales. Esto significa que el 23por ciento de los hogares (97 mil) y el 26 por ciento de las personas (439mil) sufrían de pobreza por ingresos insuficientes (LP) en las zonas ru-rales (Cuadro 2.1). En las zonas urbanas por el contrario, solo el 15 porciento de los hogares (97 mil) y el 18 por ciento de las personas (429 mil)se ubican por debajo de los umbrales de la pobreza. Así, la pobreza esmás extendida e intensa en las zonas rurales, de modo que un tercio delos pobres se ubican en situación de pobreza extrema o indigencia. Enesta zona residen el 64 por ciento de la población pobre en situación deindigencia, el 51 por ciento de la población en estado de pobreza y soloel 41 por ciento de la población total del país.10

Otras aproximaciones de la pobreza, como el método de las necesidadesbásicas insatisfechas (NBI) o el método integrado de la pobreza (MIP =NBI o LP), duplican la extensión de la pobreza y la situación relativa delas zonas rurales empeora. Bajo estas aproximaciones, la pobreza ruralsigue siendo más extensa e intensa, cubre a algo más de la mitad de lasfamilias y pobladores rurales y algo más de la mitad de los pobres delpaís continúan residiendo en las zonas rurales.

2. La distribución espacial de la pobreza rural

Dentro de las zonas rurales, la pobreza por ingresos está más extendidaen las regiones del Pacífico, ya que la incidencia de la pobreza afecta al35 por ciento de los hogares (contra 23 por ciento de los hogares ruralestotales pobres) y en estas regiones se concentran casi la mitad (48 porciento) de los pobres rurales (Cuadro 2.2). Dentro de las regiones delPacífico, las regiones Brunca y Chorotega son las más pobres de todaslas regiones del país, en tanto que la región Pacífico Central ocupa unaposición intermedia y similar al promedio de las regiones huetares.


10. Para el año 2004 y en comparación con el año 2003, la incidencia de la pobreza anivel de hogares subió en la zona urbana del 15 al 19 por ciento y en las zonas ru-rales del 23 al 26 por ciento (INEC, 2004).

Cuadro 2.2COSTA RICA: INCIDENCIA Y DISTRIBUCIÓN DE LA POBREZA RURAL

POR REGIÓN SEGÚN DISTINTAS APROXIMACIONES, 2003(Cifras relativas)

REGIÓNPORCENTAJE DE FAMILIAS POBRES DISTRIBUCIÓN DE LAS FAMILIAS POBRES

LP NBI MIP LP NBI MIP

País rural 23 52 53 100 100 100

Región Central 15 40 41 28 33 33

Regiones Periféricas 29 60 61 72 67 67

Regiones del Pacífico 35 62 65 48 37 39Chorotega 39 62 65 19 14 14Central 22 62 62 6 7 7Brunca 38 61 65 22 16 17

Regiones huetares 22 59 58 24 30 28Atlántica 20 59 57 13 18 17Norte 25 60 58 11 12 11

FUENTE: Cálculos del autor con base en la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples del Instituto Nacional deEstadística y Censos.

Las zonas rurales de la Región Central son las menos pobres de todas,con una incidencia similar al promedio de las zonas urbanas (15 porciento de las familias son pobres). No obstante, por su peso poblacional(47 por ciento de la población rural) hace que sea la región que aportela mayor cantidad de pobres de manera independiente (28 por ciento delos pobres por ingresos o 33 por ciento de los pobres por NBI o MIP).Cuando se utilizan otras aproximaciones de pobreza (NBI o MIP), laszonas rurales de las regiones del Pacífico se mantienen como las máspobres y las que más pobres aportan como bloque, aunque las diferen-cias se diluyen y, en esa medida, estas regiones reducen su aporte de po-bres rurales al 37 por ciento - 39 por ciento del total de pobres rurales.No obstante, es claro que dentro de una estrategia de combate a la po-breza rural, las zonas rurales de las regiones del Pacífico deberían reci-bir atención prioritaria, particularmente la Brunca y la Chorotega.

3. La evolución reciente de la pobreza rural

Solo existe una serie comparable de pobreza por ingresos y ésta señalaque la pobreza ha estado estancada desde hace una década en torno al20 por ciento de los hogares a nivel nacional (Gráfico 2.1). Pese a que la


incidencia de la pobreza se redujo al 18,5 por ciento en el 2003, se con-sidera que esta reducción está sobredimensionada por característicasdel método (efecto precio) y por características de las EHPM (efecto res-puesta) y es coyuntural (ver Estado de la Nación, 2004; recuadro 2.9).En efecto, los resultados para el 2004 corroboran que esta baja no erareal ni sostenible y la pobreza vuelve a acercarse, por encima, de los ni-veles históricos.

Gráfico 2.1COSTA RICA: EVOLUCIÓN DE LA POBREZA

(porcentaje de familias pobres)

FUENTE: EHPM del INEC

Este estancamiento se observa también en el ámbito rural, pero en tor-no al 24 por ciento de los hogares y en el ámbito urbano alrededor del17 por ciento. Esto significa que, como promedio, la incidencia de la po-breza rural está cerca de ocho puntos porcentuales por encima de la po-breza urbana o cerca del 46 por ciento más alta. En ambas zonas y pa-ra el país en su conjunto, el nivel del 2004 es el más alto de los últimos11 años. Un crecimiento económico insuficiente, concentrado y volátil,un deterioro de la inversión social en educación en el decenio de losochenta y un aumento en la desigualdad de la distribución de los ingre-sos son causas asociadas con el estancamiento de la pobreza (Trejos,2002). La inmigración de nicaragüenses, por el contrario, no parece ex-plicar el estancamiento observado de la pobreza (Barquero y Vargas,


2004). Más aún, y con la excepción de los cantones limítrofes de la re-gión Chorotega, las regiones del Pacífico no son lugares de atracción dela inmigración nicaragüense (Morales y Castro, 2002).

III. EL PERFIL DE LA POBREZA RURAL

Si se considera la totalidad de la población pobre rural es posible iden-tificar un conjunto de características comunes que se asocia con los ries-gos de sufrir pobreza, que los asemeja o diferencia de los pobres urba-nos. Estas características son individuales o están delimitadas por elmedio rural.11

1. Las características demográficas

Las familias pobres son más grandes porque tienen más niños menoresde 12 años (casi el doble de los no pobres), en tanto que no muestranmayor diferencia en el número de personas en edad activa (de 12 ó másaños). Su situación socioeconómica relativa depende entonces de la for-ma que se insertan al mercado de trabajo y de la carga económica quedeben atender. Las familias rurales (pobres y no pobres) cuentan a suvez con un mayor número de miembros que sus equivalentes urbanas(Cuadro 2.3).

Al ser los hogares con niños más vulnerables a la pobreza (Barquero yTrejos, 2004), esto significa que los niños padecen en mayor grado desus efectos. Mientras que el 26 por ciento de la población rural es po-bre, el 34 por ciento de los niños rurales sufre de pobreza. La mayor in-cidencia de la pobreza en las zonas rurales de las regiones del pacífico(35 por ciento de la población), hace que el 47 por ciento de los niños deesas zonas se encuentren bajo los umbrales de pobreza. Esto torna a lapoblación infantil en un grupo de atención prioritaria para romper elcírculo de reproducción intergeneracional de la pobreza, a través deefectivos y suficientes servicios de salud y de educación general.


11. Perfiles de este tipo para el año 1986 se encuentran en Trejos (1995) y su evoluciónen Céspedes y Jiménez (1995).


Cuadro 2.3COSTA RICA: CARACTERÍSTICAS DEMOGRÁFICAS DE LOS HOGARES

POR ZONA Y CONDICIÓN DE POBREZA, 2003

ZONA URBANA ZONA RURAL POBRES DE LA ZONA RURALCRITERIO DE POBREZA EN LAS REGIONES

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Personas por hogar 4,3 3,6 4,5 3,9 4,4 4,5 4,7Menores 1,4 0,7 1,5 0,9 1,5 1,5 1,6En edad de trabajar 2,9 3,0 3,0 2,9 2,9 3,0 3,1Activos 1,2 1,7 1,2 1,7 1,2 1,1 1,3Ocupados 0,9 1,7 1,0 1,6 1,0 1,0 1,1

Dependientes por ocupado 3,6 1,2 3,4 1,4 3,4 3,4 3,2

Tasa de participación laboral 40,0 58,6 40,2 57,2 41,7 37,9 42,9Jefes 63,4 80,8 68,6 84,6 71,9 67,1 67,8No jefes 27,9 47,4 26,1 43,1 26,2 23,5 30,9

Tasa de desempleo abierto 19,9 5,1 13,8 4,8 18,2 9,3 16,9Jefes 9,6 1,1 8,0 1,2 10,9 5,2 9,8No jefes 31,8 8,5 21,4 8,4 28,6 14,9 24,3

Estructura de la población 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Niños (menores de 12 años) 32,2 18,7 33,7 23,7 33,9 33,5 33,9Jóvenes (de 12 a 24 años) 25,6 26,8 25,7 27,0 25,5 24,9 27,6Adultos (de 25 a 49 años) 26,6 36,9 26,8 37,8 27,5 26,9 25,7Mayores (de 50 o más años) 15,6 17,7 13,8 13,4 13,1 14,7 12,7

Características del jefeEdad (años) 49,4 46,7 47,9 44,4 46,8 48,7 47,5Educación (años) 5,8 9,5 4,1 6,4 4,5 4,2 3,7Mujeres (por ciento) 40,3 27,0 24,9 17,7 26,9 23,8 24,9

1/ Excluye las familias que no reportaron ingreso (13,5 por ciento del total).


Como los hogares no difieren en cuanto al número de personas poten-cialmente activas (tres como media), las diferencias de ingreso surgenpor una menor y menos exitosa inserción de las personas pobres al mer-cado de trabajo. Una menor inserción al mercado de trabajo se traduceen menos activos por hogar (1,2 entre los pobres rurales contra 1,7 entrelos no pobres rurales) y ello es producto de una menor participación la-boral tanto de jefes (69 por ciento contra 85 por ciento) como de no jefes(26 por ciento contra 43 por ciento). En esta dirección, y lo que es con-secuente con su mayor pobreza, las regiones del Pacífico manifiestan lasmenores participaciones entre los pobres rurales.

Una menos exitosa inserción al mercado de trabajo, se traduce en unmenor número de ocupados por hogar (1,0 en los pobres contra 1,6 en-tre los no pobres) y tasas de desempleo superiores (14 por ciento contra5 por ciento), siendo mayores entre los no jefes de hogar. Las zonas ru-rales de las regiones del pacífico muestran una menor incidencia del de-sempleo, lo que sumado a la menor participación, sugiere la presenciade insuficiencia de demanda de trabajo, que reprime los esfuerzos porbuscar trabajo.

Esta menor y menos exitosa inserción al mercado de trabajo se traduceen una alta carga de dependientes por ocupado. Mientras que en unafamilia rural no pobre cada ocupado debe sostener a 1,4 dependientes,entre las familias rurales pobres cada ocupado debe generar ingreso pa-ra 3,4 dependientes. Como el desempleo es mayor entre los pobres ur-banos, sin mayores diferencias en cuanto a participación, la carga de de-pendientes por ocupado en los hogares pobres urbanos (3,6dependientes por ocupado) supera la de los pobres rurales. Esto signi-fica que en una familia no pobre, urbana o rural, cada ocupado necesi-ta un ingreso laboral cercano a tres líneas de pobreza para evitar la po-breza. Por el contrario, los ocupados de los hogares pobres, requierenun ingreso laboral cercano a cinco líneas de pobreza para sacar a sus fa-milias de este estado.

Hay entonces un problema de empleos insuficientes que tiene parte desu origen en la estructura demográfica, esto es, los hogares pobres tie-nen menos miembros en edades plenamente activas (de 25 a 49 años),pero también en un menor capital humano que facilite la inserción conéxito. Tomando como referencia la educación de los jefes rurales po-


bres, éstos en promedio apenas completaron el cuarto año de primaria,aunque la educación promedio de los jefes rurales no pobres no es bas-tante mayor (primaria completa como media). La mejora en la emplea-bilidad de la población en edad activa rural parece entonces una priori-dad dentro de una estrategia que busque reducir la pobreza. Esto pasano solo por mejorar las capacidades de las personas a través de la edu-cación, la capacitación y adecuados servicios de salud, sino que debeatenderse también la creación de oportunidades de empleo a través dela promoción de actividades rurales no agrícolas.

Los hogares pobres, urbanos o rurales, tienen jefes más jóvenes, en pro-medio, que los hogares no pobres y de ahí la mayor presencia de niños.Están al mando de hogares en formación y desarrollo, pero su menoredad también implica menor experiencia laboral y menores ingresos pa-ra el mismo capital humano. Por su parte, la jefatura femenina si bienes mayor entre los hogares pobres en general y rurales en particular (25por ciento de los hogares pobres rurales son jefeados por una mujer con-tra un 18 por ciento entre los no pobres), no muestra la extensión que seobserva entre los hogares pobres urbanos donde el 40 por ciento de es-tos hogares tiene una mujer al frente. El mayor riesgo de pobreza aso-ciado a los hogares cuando una mujer está al frente (ver más adelantesección de la mujer rural), asociado con el mayor riesgo de pobreza delos menores sugieren la necesidad de que el binomio madre-niño seaobjeto de atención prioritaria en el combate a la pobreza y los progra-mas de transferencias condicionadas parecen ser una forma exitosa decombinar formación de capital humano con atención de necesidades deconsumo presente.

2. El acceso a los servicios básicos

El país ha logrado un acceso casi universal a la educación primaria, pe-ro muestra carencias en la preescolar y media, particularmente entre lospobres rurales y un bajo logro educativo entre los que acceden efectiva-mente a la escuela (Cuadro 2.4). Solo un 59 por ciento de los niños ru-rales pobres de 5 y 6 años se encuentran asistiendo a un centro educati-vo, contra un 77 por ciento de los pobres urbanos y un 71 por ciento delos no pobres rurales. Este menor acceso refleja la ausencia de los ser-


vicios de la educación preescolar y la entrada tardía a la educación pri-maria, originado entre otras cosas, por la necesidad de desplazarse pa-ra llegar al centro educativo. Cabe recordar que la ausencia de educa-ción preescolar limita las oportunidades de éxito en la educaciónprimaria.

Los niños en edad de asistir a la educación primaria (de 7 a 11 años) seencuentran asistiendo prácticamente en su totalidad, de modo que lasdiferencias zonales y por estrato son mínimas y estadísticamente no sig-nificativas. A partir de los 12 años de edad, las diferencias entre zonasy pobres se empiezan a ensanchar, de modo que los pobres urbanosmuestran tasas de asistencia superiores a los no pobres rurales y los po-bres rurales se encuentran en la situación más desventajosa. Solo 66 porciento de los jóvenes rurales pobres de 12 a 17 años se encuentran asis-tiendo contra un 71 por ciento entre los no pobres rurales y un 80 porciento de los pobres urbanos. Solo el 19 por ciento de los jóvenes rura-les pobres de 18 a 24 años asiste a un centro educativo contra el 28 porciento del no pobre rural y el 29 por ciento del pobre urbano. Estos re-sultados, donde la probabilidad de asistir de un joven pobre urbano esmayor que la de un joven no pobre rural, sugieren problemas de ofertaestatal de los servicios en el ámbito rural, junto a costos de oportunidadmayores en estas zonas.

El hecho de que una parte de los jóvenes rurales pobres se encuentreasistiendo a un centro educativo, no implica necesariamente que estáncursando estudios secundarios o superiores, pues la repitencia, y conello el rezago escolar, es un fenómeno bastante extendido. Ello se pue-de verificar con los indicadores de logro educativo, donde solo el 56 porciento de los jóvenes pobres rurales que ya superaron la edad para con-cluir la educación general (de 20 a 24 años) habían logrado completar laeducación primaria y solo el 4 por ciento la educación secundaria. El lo-gro entre los jóvenes rurales no pobres apenas supera ligeramente al delos pobres urbanos, mostrando el determinante geográfico en estas di-ferencias.

El limitado porcentaje de jóvenes pobres rurales que logra completar laprimaria (56 por ciento) y la secundaria (menos del 5 por ciento), mues-tra que ellos no están acumulando el suficiente capital humano para lo-grar una inserción al mercado de trabajo que les permita romper con el



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La existencia de un sistema nacional de salud, construido desde la dé-cada de los años setenta, garantiza el acceso universal de la población.Este acceso, sin embargo, está determinado por el tipo de aseguramien-to al seguro de salud que se tenga. Si no se es asegurado, puede acce-der a los servicios de emergencia y si tiene capacidad, debe pagar por elservicio. El Cuadro 2.4 muestra el porcentaje de la población que tieneseguro formal y este es alto incluso entre los pobres rurales (72 por cien-to), bastante cercano al de los pobres urbanos (75 por ciento) y al de losno pobres rurales (82 por ciento). En el caso de salud, y al contrario delde educación, las diferencias entre zonas se tornan menos marcadas.

Si la atención se pone en la fuerza de trabajo (población activa), las di-ferencias entre pobres y no pobres se ensanchan de 10 puntos porcen-tuales, para la población en su conjunto, a cerca de 16 puntos porcentua-les (59 por ciento entre activos pobres rurales contra 75 por ciento entreactivos rurales no pobres), diferencia que alcanza a los 20 puntos en lazona urbana. Esta menor cobertura entre la población activa con rela-ción a la población total, sobre todo en el ámbito rural, muestra el efec-to de las formas de aseguramiento por cuenta del Estado y familiar. Elpapel del aseguramiento indirecto (familiar y por cuenta del estado),también explica parte de la cobertura del seguro de los activos entre lospobres y, en general, entre los pobladores rurales. Este mecanismo, sibien le garantiza el acceso a los servicios de salud, les excluye de otrosservicios y subsidios, e implica la no cobertura de los riesgos de acci-dentes laborales, invalidez, vejez y muerte. Este fenómeno es particu-larmente marcado en contra de las mujeres (Martínez, 2003; Martínez yMesa Lago, 2003). En todo caso, la menor cobertura, total y contributi-va, entre la población activa pobre, los somete a riesgos adicionales enel caso de enfermedad o accidente, que les crean gran vulnerabilidad ypueden llegar a comprometer el capital (tierra, equipo) que hayan podi-do acumular, propiciando así un mayor empobrecimiento.


Otra característica del país es la fuerte inversión pública de vieja data enservicios asociados con la vivienda y, más recientemente, en subsidiospara el acceso a la vivienda propia. El Cuadro 2.4 muestra unos indica-dores al respecto. Con relación al grado de adecuación de la viviendaen cuanto al estado y tipos de materiales y su tamaño relativo (hacina-miento), es claro que los pobres rurales se encuentran en una situaciónmás desventajosa, ya que el 37 por ciento de la población rural pobrehabita una vivienda inadecuada, contra el 24 por ciento de los pobresurbanos y el 16 por ciento de los no pobres rurales. Aunque los crite-rios de inadecuación son bastante extremos, acorde con la metodologíade las NBI, el cuadro no parece tan grave, máxime si se observan los ser-vicios a los que se tiene acceso.

El acceso a la electricidad para alumbrar es bastante generalizada inclu-so entre los pobres rurales, donde el 93 por ciento de las personas indi-ca vivir en una vivienda que cuenta con electricidad. Un cuadro simi-lar se observa en cuanto al acceso a agua por cañería, donde el 83 porciento de la población pobre rural manifiesta tener acceso a ella. A di-ferencia de otros países, el acceso al agua por cañería en Costa Rica serefiere mayoritariamente a su llegada directamente a la casa, lo cual im-plica menores problemas de acarreo que tanto tiempo y trabajo deman-dan en las zonas rurales. El problema, en este caso, más bien es en tér-minos de la calidad y la potabilidad del agua, pues los habitantessuplidos por acueductos rurales tienden a enfrentar un servicio de me-nor calidad.

En cuanto al acceso a las comunicaciones, si bien existe una amplia redde teléfonos públicos en las zonas rurales, la tenencia de un teléfono re-sidencial fijo es más limitada en las zonas rurales y los pobres urbanostienen más acceso que los no pobres rurales. Dentro de los pobres rura-les, es claro que el acceso es mayor entre los habitantes de la región cen-tral, en tanto que los residentes rurales de las regiones del Pacífico tien-den a mostrar una situación ligeramente más rezagada. En todo caso,la amplia infraestructura social (agua, electricidad y, probablemente, ca-minos) en las zonas rurales demanda y posibilita el desarrollo de activi-dades no agrícolas, a la vez que permite mejorar la productividad de lasactividades propiamente agrícolas y expande las oportunidades labora-les en las zonas rurales. Esta mayor, aunque aún insuficiente, inversión


en infraestructura física y social en las zonas rurales, explica los meno-res niveles de pobreza y desigualdad del país en comparación con elresto de la región centroamericana (Trejos y Gindling, 2004) y muestraun área de acción a profundizar si se quiere reducir la pobreza rural.

3. La vinculación con el mercado de trabajo

Se ha señalado que los pobres en general, y los rurales en particular, en-frentan una menor y menos exitosa inserción al mercado de trabajo, locual determina finalmente su situación de privación. Aquí se buscaidentificar algunas características de esa inserción, poniendo la atenciónen los jefes de los hogares, ya que son ellos mayoritariamente los prin-cipales proveedores del hogar (Cuadro 2.5).

Los hogares enfrentan un mayor riesgo de pobreza cuando el jefe se en-cuentra desempleado o está fuera del mercado (inactivo). Aunque solocerca del 6 por ciento de los hogares pobres, urbanos y rurales, tienen asu jefe desocupado, cuando esto sucede el riesgo de sufrir pobreza su-pera al 50 por ciento (incidencia o porcentaje de familias pobres con lacaracterística señalada) y llega al 62 por ciento en el caso de los jefes ru-rales. Si bien esta pobreza puede tener un carácter coyuntural, parecenecesario la existencia de programas que apoyen la capacidad de con-sumo de estos hogares, para que no sufran un proceso de descapitaliza-ción que profundizaría más su situación de pobreza. Este tipo de pro-gramas de subsidios y capacitación por empleo o programas de empleode emergencia han sido en general marginales en el país y con carácter“pro-ciclo económico”.

Los hogares con jefe inactivo son más frecuentes entre los pobres (37 porciento en los urbanos y 31 por ciento en los rurales) y el riesgo o inciden-cia de la pobreza resulta cerca de la mitad de la que sufren los hogarescon jefe desempleado (26 por ciento urbano y 38 por ciento rural), aun-que bastante por encima del promedio zonal (2/3 más alto). La inactivi-dad sin la protección de la seguridad social es una posible causa del ma-yor riesgo de pobreza y alude a la limitada cobertura contributiva de losriesgos de la vejez que tienen los pobres. Aunque existe un programabastante amplio de pensiones para indigentes, el monto del subsidio noalcanza para sacarlos de la pobreza aunque vivieran solos.



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Cuando el jefe rural dispone de trabajo, el riesgo de pobreza (19 porciento) se ubica por debajo de la media zonal (23 por ciento) y resultamenor a la mitad del riesgo de los que están inactivos o cerca de unacuarta parte del riesgo de los hogares con jefe desempleado. Este es cla-ramente el grupo dominante entre los pobres y los no pobres (63 porciento de los hogares pobres rurales tienen al jefe ocupado y el 84 porciento entre los no pobres). Como cerca de dos de cada tres hogares ru-rales pobres tienen a su jefe ocupado, el tener empleo resulta insuficien-te para salir de la pobreza y ésta se asocia entonces con el tipo de em-pleo que se tiene y con los apoyos de ingresos que le puedansuministrar otros miembros del hogar.

Lo primero se puede observar en el Cuadro 2.5 con la calidad del em-pleo y la forma de inserción. Los hogares rurales con jefe ocupado ple-no –esto es, sin sufrir subempleo– solo representan el 31 por ciento delos hogares pobres con jefe ocupado y entre ellos, el riesgo de pobrezaes de apenas un 9 por ciento, algo menos de la mitad del promedio zo-nal. Por el contrario, cuando el jefe ocupado sufre de subutilización desus capacidades, ya sea por que labora involuntariamente jornadas re-ducidas de trabajo (subempleo visible) o porque labora en actividadesque le generan un bajo ingreso, pese a trabajar jornadas completas (su-bempleo invisible), el riesgo de pobreza sube la 38 por ciento. Como enesta situación se encuentran dos de cada tres jefes ocupados rurales po-bres, se requieren acciones para mejorar las opciones laborales y am-pliar la productividad de las actividades.

La forma de inserción también determina el riesgo a sufrir pobreza y serelaciona con la calidad del empleo. El empleo asalariado, presente enla mitad de los jefes rurales pobres con empleo, es un tipo de trabajomás moderno y se asocia con un menor riesgo de pobreza (15 por cien-to) pues predomina entre los no pobres. La otra mitad de jefes pobresrurales con trabajo desarrolla sus actividades de manera independientey su riesgo de pobreza es mayor (25 por ciento). Este resulta ser un gru-po heterogéneo, donde el riesgo de pobreza se asocia con la actividadproductiva y el tamaño del negocio, como se verá más adelante. En to-do caso, las diferencias por tipo de inserción en cuanto al riesgo de po-breza resultan menores a las diferencias asociadas con la calidad delempleo (con o sin subempleo).


Como el ingreso de los hogares, parámetro utilizado para determinar lasituación de pobreza, depende del trabajo de otros miembros del hogar,en el Cuadro 2.5 se presenta un ordenamiento de los hogares según elnúmero de ocupados que contengan. Cerca de una cuarta parte de loshogares pobres, urbanos y rurales, no cuentan con ocupado alguno (so-lo desempleados o inactivos), y cuando esto sucede el riesgo de pobre-za resulta del 40 por ciento entre las familias urbanas y del 46 por cien-to entre los hogares rurales. Ello refleja la dependencia de los ingresoslaborales y es ahí donde se pueden modificar las condiciones de vida delos hogares. Lo más frecuente (55 por ciento de los hogares pobres ur-banos o rurales) es que cuenten con solo un ocupado y cuando ello su-cede el riesgo de pobreza se reduce a la mitad y se ubica en torno a lamedia regional. En estos casos, es básico el tipo de empleo obtenido.Cuando se tiene un segundo ocupado en el hogar, situación presente enel 17 por ciento de los hogares pobres rurales y en el 30 por ciento de losno pobres, el riesgo de pobreza se reduce a menos de la mitad y siguereduciéndose cuando aparecen otros ocupados adicionales. Ello expli-ca el porqué el 45 por ciento de los hogares rurales no pobres tienen másde un ocupado y muestra la importancia de tomar acciones que permi-tan una mayor inserción laboral de los miembros del hogar (educación,capacitación, fuentes de empleo, etcétera).

Cuando el hogar cuenta con más de un ocupado, puede diversificar susfuentes de ingreso y ello los torna menos vulnerables a la pobreza. ElCuadro 2.5 presenta una agrupación de los hogares según su dependen-cia a las actividades agrícolas. Fuera de los hogares sin ocupados, ya co-mentados, cuando los hogares tienen uno o más ocupados pero todosestán vinculados con la agricultura, su riesgo de pobreza es casi tan al-to (36 por ciento) como el de no tener ocupados (46 por ciento) y tien-den a igualarse en las zonas urbanas. En esta situación se encuentra el44 por ciento de los hogares pobres rurales y ahí parece necesario imple-mentar medidas que mejoren la productividad y rentabilidad de las ac-tividades o ayuden a reconvertir laboralmente a los ocupados para quetengan opciones en actividades no agrícolas.

Si el hogar cuenta con al menos dos miembros ocupados, ya puede di-versificar fuentes de ingresos y cuando eso sucede, el riesgo de pobrezase reduce a menos de la mitad. Solo un 6 por ciento de los hogares ru-


rales pobres (12 por ciento de los no pobres) cuentan con trabajadoresen actividades agrícolas y no agrícolas y cuando eso sucede el riesgo depobreza es del 14 por ciento, similar (12 por ciento) al de los hogares queno cuentan con la agricultura como medio de subsistencia. Este últimogrupo representa el 27 por ciento de los hogares rurales pobres y el 59por ciento de los no pobres. Estos resultados muestran claramente laimportancia que puede tener la generación de empleo no agrícola en elámbito rural como medio para reducir la pobreza.

4. Una tipología de los hogares rurales

Si se consideran las características del jefe como indicador del tipo dehogar de que se trata, es posible construir una tipología de los hogaressegún su vinculación productiva y a partir de la mezcla de un conjuntode variables que la caracterizan: actividad económica, condición de ac-tividad, tamaño del establecimiento, forma de inserción, presencia deotras fuentes de ingresos, etcétera. Esta información aparece en el Cua-dro 2.6.

En el 68 por ciento de los hogares rurales pobres y en el 85 por ciento delos hogares rurales no pobres, su jefe se encuentra vinculado al merca-do (trabaja o está temporalmente cesante). Este grupo tiene un riesgode pobreza del 20 por ciento, ligeramente por debajo del promedio zo-nal (23 por ciento). Esta escasa diferencia surge del hecho de que cons-tituye un grupo muy heterogéneo. El 42 por ciento de los hogares rura-les pobres (29 por ciento de los no pobres) tiene un jefe vinculado aactividades agrícolas (agricultura, ganadería, caza, selvicultura y pes-ca). Estos hogares enfrentan un riesgo de pobreza del 31 por ciento (50por ciento más alto que el promedio) y de nuevo mantienen una ampliaheterogeneidad interna.

Dentro de los hogares vinculados con la agricultura, los asociados con laagricultura comercial (trabajadores y patronos en establecimientos agrí-colas de cinco o más trabajadores) son los que muestran un menor ries-go de pobreza (17 por ciento) y representan el 10 por ciento de los hoga-res rurales pobres y el 13 por ciento de los rurales no pobres. Losmicroempresarios agrícolas (patronos que emplean hasta tres trabajado-res asalariados) tienen un limitado peso entre los hogares (3 por ciento)



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y enfrentan un riesgo de pobreza del 22 por ciento. Por el contrario, sustrabajadores asalariados (campesinos sin tierra) llegan a representar el 13por ciento de los jefes de hogares rurales pobres y su riesgo de pobrezaprácticamente se duplica (41 por ciento). Los campesinos (trabajadorespor cuenta propia y sus familiares no remunerados en actividades agrí-colas) son, sin embargo, el grupo más numeroso y más pobre entre losvinculados a la agricultura. Ellos representan el 17 por ciento de los ho-gares pobres rurales y enfrentan un riesgo de pobreza del 45 por ciento.

En todo caso, estos datos muestran que la pobreza rural no es sinónimode pobreza agrícola y que ésta tampoco equivale exclusivamente a la si-tuación de las familias campesinas, aunque éstas sí sean las más pobres.Ello plantea la necesidad de un abanico más amplio de políticas de apo-yo productivo.

Un 26 por ciento de los hogares rurales pobres y la mayoría de los hoga-res rurales no pobres (56 por ciento) se encuentran asociados con activi-dades no agrícolas. Esto significa que esta vinculación reduce el riesgode pobreza al 13 por ciento, aunque también conforma un grupo hetero-géneo. Los hogares de jefes que laboran en los sectores más modernos(sector público o empresas privadas no agrícolas de 5 o más empleados)tienen riesgos de pobreza por debajo del 10 por ciento y representan ape-nas el 8 por ciento de los hogares rurales pobres y el 35 por ciento de losno pobres. El resto de los jefes rurales asociados con actividades no agrí-colas, se encuentra en actividades de pequeña escala, baja productividady posiblemente informalidad. Ahí se encuentra el 18 por ciento de loshogares rurales pobres y el 21 por ciento de los no pobres. Sus riesgosde pobreza son disímiles pero menores a los que enfrentan las familiascampesinas o con jefes en microempresas agrícolas, y el menor valor seasocia con los microempresarios no agrícolas (patronos en estableci-mientos con menos de 4 trabajadores asalariados). El servicio domésti-co es el que aparece aquí en una situación más desventajosa.

Finalmente, se encuentran los hogares con jefes sin vinculación directaal mercado (inactivos o que buscan trabajo por primera vez). Ellos re-presentan el 32 por ciento de los hogares rurales pobres y el 16 por cien-to de los no pobres y su riesgo de pobreza depende de si cuentan coningresos no laborales. Los que disponen de transferencias (pensiona-dos) o rentas del capital (rentistas) y que se denominan inactivo precep-


tor, muestran un limitado riesgo de pobreza (12 por ciento), en tantoque de los que no disponen de esas fuentes de ingreso, la mitad padecede pobreza y son el grupo con el mayor riesgo de pobreza de todos losconsiderados. La ausencia de redes de protección social y de políticasasistenciales para garantizar el consumo mínimo a aquellos que no pue-den generarse su sustento de manera permanente, junto a una baja co-bertura contributiva histórica para los riesgos de la vejez son elementosque explican la situación de estos grupos y apuntan a la necesidad depolíticas muy específicas.

Cabe destacar que los hogares rurales pobres de las regiones del Pacífi-co, muestran una menor vinculación de sus jefes al mercado, una mayordependencia de las actividades agrícolas cuando se incorporan y unamayor presencia de jefes inactivos sin fuentes de ingresos no laborales.Estos resultados se tornan consistentes con las limitaciones de empleoque se señalaron anteriormente y con la mayor extensión de la pobrezaen esas regiones.

IV. LA MUJER RURAL

De los dos millones de mujeres que vivían en Costa Rica en el año 2003,el 40 por ciento (826 mil) habitaban en las zonas rurales. De las mujeresrurales, 201 mil pertenecen a hogares bajo la línea de pobreza, 532 milviven en hogares no pobres y para 93 mil de ellas se desconoce la situa-ción socioeconómica del hogar de referencia (Cuadro 2.7). Excluyendoa este último grupo, se tiene que el 27 por ciento de las mujeres ruralessufre de pobreza, porcentaje que supera ligeramente al de los hombres(25 por ciento). Esto hace que las mujeres rurales se encuentren ligera-mente sobre representadas dentro de la población pobre donde corres-ponden al 52 por ciento de las personas pobres. Esto significa que hay106 mujeres pobres por cada 100 hombres pobres y esta relación se man-tiene en las distintas regiones. No obstante, la sobre representación delas mujeres entre la población pobre es mayor en la zona urbana, por lamayor presencia de la jefatura femenina, aunque la incidencia de la po-breza es menor. Solo el 19 por ciento de las mujeres urbanas (195 mil)pertenecen a familias pobres, aunque ellas representen el 54 por cientode las personas pobres. En las zonas urbanas, hay 119 mujeres pobrespor cada 100 hombres pobres.



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La jefatura femenina es un fenómeno más frecuente en la zona urbana, es-tá más extendido entre los hogares pobres de ambas zonas y se asocia conmayores riesgos de pobreza. El 17 por ciento de las mujeres pobres urba-nas y el 11 por ciento de las mujeres rurales están al frente de un hogar.Esto significa que el 40 por ciento de los hogares pobres urbanos y el 25por ciento de los hogares pobres rurales cuentan con una mujer como je-fe (Cuadro 2.3). Un hogar urbano con una mujer jefe tiene un riesgo depobreza del 21 por ciento, riesgo que resulta un 65 por ciento superior aldel hogar con un hombre al frente, donde apenas el 13 por ciento sufre depobreza. En el ámbito rural las diferencias son menos marcadas (38 porciento superior entre las mujeres) pero los hogares con una mujer jefe tie-nen un riesgo de pobreza del 30 por ciento, lo que contrasta con el 22 porciento de los hogares rurales con un hombre al frente.

Entre los hogares rurales pobres, las menores diferencias en el riesgo se-gún el sexo del jefe se presentan en las regiones del Pacífico, pero coin-ciden con los riesgos de pobreza mayores. El 39 por ciento de los hoga-res con una mujer al frente son pobres contra un 34 por ciento enhogares con jefe hombre. El mayor riesgo de pobreza de los hogares conjefatura femenina se asocia con una menor presencia de preceptores po-tenciales, pues en la mayoría de los casos no se cuenta con un compañe-ro, junto a las limitaciones que enfrentan las mujeres para incorporarseal mercado por contar con una educación limitada y por tener que aten-der a sus hijos menores. En el ámbito rural, el problema se complica,pues las opciones laborales son también menores para las mujeres.

La estructura por edades de la población femenina no difiere de la es-tructura de la población total (Cuadros 2.3 y 2.7). Esto significa que losniños y las niñas se encuentran sobre representados entre los pobres,particularmente en el ámbito rural, donde un tercio de ellos sufre de po-breza. Esto señala la necesidad de que el binomio madre e hijo sea con-siderado como un grupo prioritario dentro de los esfuerzos por comba-tir a la pobreza. Programas de transferencias condicionadas dirigidas alas mujeres a cargo de los hogares y con hijos menores (sean o no jefas),donde se le permita a la mujer acceder a una capacitación, mientras segarantiza y obliga el acceso de sus hijos a los servicios de salud y edu-cación, posibilita mejorar la capacidad de consumo del hogar y comba-tir el círculo reproductor de pobreza, al permitir la acumulación de ca-


pital humano en los niños y aumentar las posibilidades de empleabili-dad de las mujeres.

Cuadro 2.8COSTA RICA: ACCESO DE LAS MUJERES A LOS SERVICIOS BÁSICOS POR ZONA

Y CONDICIÓN DE POBREZA, 2003

INDICADORZONA URBANA ZONA RURAL

POBRE NO POBRE POBRE NO POBRE

Acceso a la educaciónTasa de asistencia por edad

De 5 y 6 años 73,7 80,7 59,1 71,4Hombres 71,0 78,1 55,7 66,3Mujeres 76,0 83,2 62,2 76,0

De 7 a 11 años 99,6 99,0 97,1 98,7Hombres 95,5 98,3 97,3 98,6Mujeres 99,8 99,8 96,9 98,8



Logro educativo1/

% con primaria completa o más 81,1 96,3 56,1 84,2Hombres 76,9 96,1 53,3 84,7Mujeres 85,3 96,5 58,2 83,8

% con secundaria completa o más 20,3 53,4 4,2 26,2Hombres 14,0 51,5 2,2 25,5Mujeres 26,6 55,4 5,7 26,8

Acceso a servicios de salud% población con seguro de salud 74,6 84,4 71,7 81,8

Hombres 72,6 81,5 67,7 79,3Mujeres 76,2 87,1 75,5 84,6

% activos con seguro de salud 59,1 79,1 58,9 74,9Hombres 55,9 75,7 56,7 73,3Mujeres 64,7 84,1 65,9 78,9

%activos con seguro directo de salud 32,8 63,5 25,9 55,3Hombres 40,2 67,5 31,1 60,5Mujeres 20,3 57,7 9,9 42,1

1/ Población de 20 a 24 años que completó por lo menos el nivel de educación señalado.



Cabe señalar que las niñas y las jóvenes tienden a mostrar un mejor ac-ceso al sistema educativo y un mayor logro que los varones, tanto siprovienen de hogares pobres como no pobres, aunque las diferenciaszonales y entre estratos se mantienen (Cuadro 2.8). En el caso de lasmujeres, si bien se encuentran en mejor situación que los hombres encuanto a la educación, las diferencias no alcanzan para garantizarlesuna inserción exitosa y de calidad al mercado de trabajo, toda vez quesolo un 6 por ciento de las jóvenes rurales pobres lograron completar laeducación secundaria.

Esto en parte se debe a que el mercado de trabajo tiende a ser más exi-gente en cuanto al perfil educativo de las mujeres. Como las mujerespobres tienen una menor educación, ello explica las bajas tasas de par-ticipación, las altas tasas de desempleo y la alta incidencia de la pobre-za cuanto menor es la educación de las mujeres. Un 47 por ciento de lasmujeres rurales pobres en edad activa no ha completado la educaciónprimaria (26 por ciento entre las no pobres) y las mujeres rurales con esenivel educativo enfrentan un riesgo de pobreza del 37 por ciento. Por elcontrario, solo menos del 4 por ciento de las mujeres rurales pobres halogrado completar por lo menos la educación secundaria (17 por cientoentre las no pobres) y las mujeres rurales con esa educación enfrentanun riesgo de pobreza por debajo del 10 por ciento. Por ello, la educa-ción promedio de las mujeres ocupadas, pobres o no pobres, tiende a sersuperior a la del conjunto de mujeres en edad activa.

Junto a una menor participación laboral, las mujeres acceden al segurode salud por medios indirectos, lo cual limita sus posibilidades de con-tar con todos los servicios del seguro de salud y las excluye de la pro-tección de los riesgos de la vejez (Cuadro 2.8). Mientras que las muje-res activas pobres, urbanas o rurales, tienden a tener una cobertura delseguro de salud (66 por ciento) superior a la de los hombres (56 porciento), aunque menor al de las mujeres no pobres, las diferencias se re-vierten en el caso del seguro directo o contributivo. Solo el 20 por cien-to de las mujeres activas pobres urbanas (40 por ciento de los hombres)y solo el 10 por ciento de las mujeres rurales pobres (31 por ciento de loshombres) tiene seguro directo con todas las protecciones de ley. Esto ge-nera una mayor exclusión de las mujeres a la seguridad social (Martí-nez, 2003).


Cabe señalar que en el ámbito rural no basta con desarrollar las capaci-dades de las mujeres a través de la educación y la formación profesio-nal, sino que resulta básico promover el desarrollo de actividades pro-ductivas que generen oportunidades de empleo de calidad. Estasoportunidades no parecen estar disponibles en las actividades agríco-las, al menos en las actividades agrícolas prevalecientes, y parece nece-sario promover actividades no agrícolas, como los servicios vinculadosal turismo y la misma agroindustria.

V. LOS JÓVENES RURALES

De los 4,1 millones de personas que conformaban la población del paísal año 2003, el 27 por ciento (1,1 millones de personas) tiene edades en-tre los 12 y los 24 años y pueden considerarse como la población jovendel país. El 41 por ciento de los jóvenes (449 mil) habita en las zonas ru-rales. De los jóvenes rurales, 100 mil pertenecen a hogares bajo la líneade pobreza, 297 mil viven en hogares no pobres y para 51 mil de ellosse desconoce la situación socioeconómica del hogar de referencia (Cua-dro 2.9). Excluyendo a este último grupo, se tiene que el 25 por cientode los jóvenes rurales sufre de pobreza, porcentaje que resulta similar alpromedio zonal de la población en su conjunto (26 por ciento), de ma-nera que esta población joven no muestra una sobre representación nientre las familias pobres ni entre las familias rurales, ni sufre del flage-lo de la pobreza de manera diferenciada. Ello es claro al constatar quelos jóvenes tienden a tener el mismo peso entre los hogares de los dis-tintos estratos y zonas, de modo que, como promedio, cada familiacuenta con un miembro de este grupo de edad.

Esta similitud entre el riesgo de pobreza de los jóvenes y de la poblaciónen su conjunto radica en el hecho de que los jóvenes no solo pueden ge-nerar ingreso, sino que también muestran una amplia variabilidad encuanto a él. Cuando el joven trabaja, se reduce el riesgo de pobreza delhogar, tanto en las zonas urbanas como rurales. En la zona urbana,mientras que el 17 por ciento de los jóvenes sufre de pobreza, cuandoéste trabaja, el riesgo de pobreza se reduce al 9 por ciento. En el ámbi-to rural estos guarismos son del 25 por ciento y 16 por ciento respecti-vamente. Por ello se encuentran menos jóvenes que trabajan entre los



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2.9

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hogares pobres de ambas zonas. Esto genera un gran incentivo en lasfamilias pobres para que los jóvenes abandonen sus estudios y empie-cen a generar ingreso. De hecho, solo una pequeña proporción de losjóvenes que trabajan se mantienen estudiando. El abandonar los estu-dios e ingresar al mercado de trabajo, si bien puede mejorar la situacióndel hogar temporalmente, impide la acumulación del suficiente capitalhumano entre los jóvenes y cuando ellos deban mantener a una familia,no podrán recibir los ingresos necesarios para superar los umbrales dela pobreza. Esta limitada acumulación de capital humano entre los jó-venes de las familias pobres parece ser un problema más grave en las re-giones huetares.

Este hecho, más el resultado de que en el caso de los jóvenes que soloestudian, si bien la mayoría, sus hogares sufren de un riesgo de pobre-za por encima de la media, especialmente en el ámbito rural, muestra lanecesidad de apoyar a las familias de menores recursos para que man-tengan a sus hijos en el sistema educativo. Un programa de becas quelogre compensar el costo de oportunidad de no trabajar (ingresos nopercibidos por los jóvenes), como el que maneja el Ministerio de Educa-ción, parece un punto de partida necesario en este campo pero debeavanzarse en medidas complementarias para que mejore también el lo-gro de la permanencia en el sistema educativo (Cuadros 2.4 y 2.8). Enel ámbito rural, un aspecto que limita el acceso y permanencia en el sis-tema educativo es la distancia entre la vivienda y el centro educativo,distancia que se alarga conforme se pasa a niveles educativos superio-res. La distancia genera un costo no solo monetario sino de tiempo, quelimita las posibilidades de asistir pues produce conflictos con los reque-rimientos laborales de las unidades agrícolas familiares. Políticas quefaciliten el transporte de los estudiantes o que acerquen los colegios alos pobladores rurales parecen necesarias. Este acercamiento puededarse a través de educación a distancia (radio y telesecundaria), o a tra-vés de la incorporación del tercer ciclo en las escuelas rurales.

Un porcentaje alto de los jóvenes rurales pobres (31 por ciento) y de losurbanos pobres (28 por ciento) no estudia ni trabaja y se asocia con losmás altos riesgos de pobreza (por encima del 30 por ciento en ambas zo-nas). Dentro de ellos se encuentran los que han abandonado temprana-mente el sistema educativo y no encuentra opciones de empleo. Solo el


56 por ciento de los jóvenes pobres rurales de 20 a 24 años logró com-pletar la educación primaria y solo 4 por ciento alcanzó a terminar la se-cundaria, lo que sugiere una salida temprana del sistema educativo(Cuadros 2.4 y 2.8). Ello explica la alta tasa de desempleo que enfren-tan los jóvenes, particularmente los de hogares pobres. Estos represen-tan una cuarta parte de la fuerza de trabajo pero aportan la mitad de losdesocupados en cada zona.

Para estos jóvenes el retorno al sistema educativo formal no es factibley se requiere de formas novedosas de atención y sobre todo de progra-mas de capacitación para aumentar sus posibilidades de inserción labo-ral (empleabilidad). Su apoyo para una inserción productiva resultaprioritario pues se constituye, sin duda, en un grupo en gran riesgo so-cial, propenso a sufrir explotación económica o sexual, a iniciarse en elconsumo de drogas o desarrollar conductas delictivas.

Si bien la obtención de empleo reduce el riesgo de sufrir pobreza entrelos jóvenes y sus hogares, la comparación de los jóvenes ocupados y losjóvenes asegurados directos, muestra que estos empleos son, en general,de baja calidad, particularmente entre los pobres. Mientras que el 23 porciento de los jóvenes rurales pobres está trabajando, solo el 3 por cientotiene seguro directo. Estos guarismos son del 17 por ciento y 4 por cien-to respectivamente para los pobres urbanos. Esto hace que los jóvenesaccedan mayoritariamente a los servicios de salud por medios indirectos(como familiares o por el Estado), pero una fracción importante se en-cuentra no asegurado. Cerca de un tercio de los jóvenes pobres, urbanoso rurales, no tiene seguro y entre los no pobres, la ausencia de coberturase ubica entre un cuarto (rural) y un quinto (urbano). Esto deja al mar-gen de los servicios de salud reproductiva a un importante número dejóvenes rurales en la época de su vida que más los necesitan.

VI. LA POBLACIÓN INDÍGENA

Las estimaciones de población indígena más confiables surgen del cen-so del 2000. Según esta fuente, en el año 2000 la población indígena (de-finida por autoadscripción) alcanzó las 64 mil personas, lo que equiva-le a un 1,7 por ciento de la población del país. Según esta fuente, el 79por ciento de la población indígena reside en las zonas rurales, el 42 por


ciento vive en alguno de los 22 territorios legalmente establecidos en elpaís y un 18 por ciento en la periferia de estos territorios (Solano, 2004).

Regionalmente, las principales concentraciones de población indígenaen las zonas rurales se ubican en la parte sur del país, sobre la Cordille-ra de Talamanca y sus estribaciones, específicamente en la Región Hue-tar Atlántica, en la que vive un 34 por ciento de la población indígenatotal (22 mil personas) y en la Región Brunca que alberga al 23 por cien-to de la población total (14 mil personas). Las zonas rurales de la Re-gión Central contienen el 11 por ciento de esta población (7 mil perso-nas) y concentraciones menores se encuentran en la Región Chorotega(4 mil personas o el 7 por ciento de la población indígena total) y en laregión Huetar Norte con cerca de 3 mil familias (4 por ciento del total),en tanto que en la Región Pacífico Central su presencia es marginal ypor inmigración. Esto significa que en las zonas rurales de las regioneshuetares residen casi la mitad de la población indígena (49 por ciento)que se mantiene en las zonas rurales, en las regiones del litoral pacíficoestaría un poco más de un tercio (37 por ciento) de la población indíge-na rural y el resto se afinca en las zonas rurales de la región central delpaís (14 por ciento).

El Cuadro 2.10 muestra la distribución regional de esta población y lacompara con las estimaciones que surgen de la EHPM del INEC reali-zada en el año 2002. Es claro que la EHPM se queda corta en la estima-ción de la población indígena total (51 mil personas o el 1,3 por cientode la población total) y que esta subestimación se concentra en las regio-nes huetares, particularmente la Atlántica, asociado probablemente aproblemas de acceso y a una muestra que no está diseñada para estimaruna población tan reducida y concentrada en áreas geográficas especí-ficas. No obstante, la EHPM estima una población indígena residenteen las zonas urbanas que resulta casi el doble de la que obtiene el cen-so. Fuera de movimientos migratorios masivos que expliquen estas di-ferencias en solo dos años, de los cuales no existe evidencia, diferenciasen la preguntas en cada instrumento podrían explicar parte del resulta-do. Aunque ambas fuentes siguen el criterio de auto selección, el censopregunta por cultura, en tanto que la encuesta alude a la etnia.

Pese a estas diferencias, ambas fuentes corroboran que la población in-dígena sufre de una mayor pobreza, sea esta medida por NBI o por in-



Cuadro 2.10COSTA RICA: ESTIMACIONES SOBRE LA POBLACIÓN AUTODECLARADA COMO INDÍGENA,

2000-2002(Cifras absolutas en miles y relativas en porcentajes)

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Porcentaje sobre total 1,7 1,3 3,2 1,7 2,0Porcentaje pobre 77,0 48,7 36,0

Población indígena 64 100,0 51 100,0 77,0 48,7 36,0

Zona urbana 13 20,9 23 45,9 48,0 21,7 13,7

Zona rural 50 79,1 28 54,1 84,7 71,5 49,3

Región Central 7 11,0 4 8,8 78,2 49,2 10,5

Región Pacífico 19 29,6 13 24,8 87,2 85,6 63,3

Chorotega 4 6,7 2 4,1 71,1 94,4 94,4Pacífico Central 0 0,3 0 0,3 70,3 20,0 40,0Brunca 14 22,5 10 20,3 92,2 84,9 56,5

Región Huetar 24 38,5 11 20,6 84,6 64,2 49,1

Huetar Atlántica 22 34,3 10 19,2 84,4 63,4 46,1Huetar Norte 3 4,2 1 1,4 86,2 75,0 87,5

1/ Datos absolutos en miles y los relativos indican el porcentaje de personas pobres en cada área.

Fuente: Cálculos del autor con base en la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples y IX Censo Nacional dePoblación 2000 del Instituto Nacional de Estadística y Censos.

gresos insuficientes (LP), pues el porcentaje de población indígena en-tre la población pobre resulta mayor que entre la población total. Elcenso solo permite aproximar pobreza por NBI y mientras que el 40 porciento de la población del país aparece con al menos una necesidad bá-sica insatisfecha, este porcentaje sube al 77 por ciento en el caso de lapoblación indígena, al 85 por ciento para la población indígena rural yal 92 por ciento para la población indígena que vive en sus territorios.La incidencia de las carencias es menor entre los indígenas de las zonasurbanas y de las zonas rurales de la Región Central, en tanto que se tor-na más generalizada en el resto de las zonas rurales, 87 por ciento en laregiones del Pacífico y 85 por ciento en las huetares.

La encuesta de hogares arroja una menor proporción de población totalcon carencias (37 por ciento contra el 40 por ciento del censo) y esto sereproduce en la población indígena (49 por ciento contra 77 por cientodel censo). Estas diferencias se basan en que las definiciones no soniguales y en que la EHPM parece no estar incorporando a la poblaciónindígena de las zonas más rurales y, probablemente, más pobres. Estoúltimo es claro al poner la atención en las principales concentracionesde población indígena rural, como son la Región Brunca y especialmen-te la Atlántica. Las estimaciones de pobreza por ingresos son menorespero en las tres estimaciones se mantiene el mismo patrón, esto es, la po-blación indígena es más pobre, la incidencia de la pobreza de la pobla-ción indígena rural duplica el promedio nacional de la población en suconjunto y la pobreza es más extendida entre la población indígena ru-ral del litoral pacífico.

Dada estas características de las fuentes, es conveniente utilizar el cen-so como base, aunque ello lo restrinja al criterio de carencias en la satis-facción de las necesidades básicas como aproximación de pobreza. Conel censo es posible analizar los determinantes que influyen en el alto ni-vel de privación que enfrenta la población indígena rural. El Cuadro2.11 incorpora algunos indicadores sobre la población indígena segúnsu nivel de carencias y zona de residencia. Dado el alto porcentaje depoblación indígena rural en situación de carencias (85 por ciento), ladistribución de la población indígena rural pobre es similar a la de lapoblación indígena rural, esto es, casi la mitad está en las regiones hue-tares, un poco más de un tercio en las regiones del Pacífico y solo un 13por ciento en la Región Central. Si se consideran los hogares cuyo jefees un indígena, estos suman los 14 mil en el país y su distribución zonales similar a la de la población indígena. La incidencia de las carenciases un tanto menor (80 por ciento contra 85 por ciento en la población),lo que sugiere que se trata de familias más numerosas, como es comúnentre los pobres.12

Por tradición cultural, pocas mujeres aparecen a cargo de los hogares in-dígenas, particularmente rurales (17 por ciento de los jefes rurales indí-


12. El acceso al censo a través de la página web del CCP o del INEC, no permite re-construir las familias indígenas y la sola característica del jefe es insuficiente. Nosolo indígenas forman parte de familias con un indígena la frente ni solo en fami-lias con jefe indígena vive población de esas etnias.


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La estructura de la población por grupos de edad refleja una poblaciónmás joven, donde los hogares tendrían una proporción mayor de pobla-ción infantil y juvenil. Ello sugiere una etapa más rezagada de la tran-sición demográfica, con mayores tasas de fecundidad, de mortalidad yde dependencia demográfica (Solano, 2004), que indicaría tanto patro-nes culturales como un menor acceso a servicios de salud, particular-mente de salud reproductiva. Esto hace que la población infantil y ju-venil sufra en mayor proporción de carencias (88 por ciento rural y 55por ciento urbano), aunque por lo generalizado de las carencias entre lapoblación indígena, estas diferencias entre grupos de edad son meno-res. En todo caso, es claro entonces que la población infantil indígenarural está creciendo casi en su totalidad en un contexto de carencias im-portantes, lo que reproduce el círculo de la pobreza.

Al contrario de los pobres en general, las mujeres no parecen estar so-bre representadas entre la población indígena rural ni entre la pobla-ción indígena pobre, de modo que los riesgos de pobreza entre sexos,son similares en las zonas rurales y menores entre las mujeres urbanaspobres.

La inserción al mercado de trabajo parece ser mayor entre la poblaciónindígena y la incidencia del desempleo menor que los de la poblaciónen su conjunto, particularmente entre los hombres (Trejos, 2004a). Noobstante, se mantiene el patrón de que la población indígena con caren-cias, ya sea en la zona urbana o la rural, participa menos en el mercadode trabajo y sufre de desempleo con mayor frecuencia que los que nopresentan carencias (confróntese con las tasas de participación y desem-pleo del Cuadro 2.3). Estas diferencias son menos marcadas en las zo-nas rurales, de modo que tener un empleo reduce el riesgo de carencias(82 por ciento de los ocupados sufre carencias), pero esta reducción esleve (85 por ciento desempleados y 84 por ciento inactivos). Ello sugie-


re que el tipo de empleo es lo determinante en las posibilidades de sa-tisfacer las necesidades básicas. Por el contrario, en las zonas urbanas,el tener empleo (41 por ciento con carencias) es más importante que eltipo de empleo, de modo que el riesgo de pobreza aumenta más marca-damente cuando la persona en edad activa está inactiva (50 por ciento)o desempleada (70 por ciento).

La importancia del tipo de empleo como determinante de la pobreza esclara al constatar el sector de actividad de los ocupados y sus riesgosasociados de sufrir carencias. El 84 por ciento de los ocupados indíge-nas rurales con carencias labora en el sector primario y el riesgo de po-breza de un trabajador indígena que labora en el sector primario es del89 por ciento. Solo el 5 por ciento de los ocupados indígenas rurales concarencias lo hace en el sector secundario y su riesgo de pobreza es del63 por ciento, en tanto que un 11 por ciento de los ocupados rurales in-dígenas con carencias labora en el sector terciario y su riesgo de pobre-za es del 56 por ciento. El tipo de empleo también se asocia con la for-ma de inserción, el predominio del trabajo agrícola entre los ocupadosrurales con carencias está relacionado también con el desempeño deempleos de forma independiente o familiar, donde los riesgos de pobre-za son mayores. Por el contrario, el trabajo asalariado, más vinculadocon actividades secundarias y terciarias, refleja un riesgo de pobrezamenor y una mayor presencia entre los ocupados sin carencias. El 70por ciento de los ocupados rurales sin carencias son asalariados, contrasolo el 39 por ciento entre los que sufren carencias.

Como la carencia en la satisfacción de las necesidades básicas se asociacon vivienda inadecuada, deficiente acceso a servicios de infraestruc-tura físico sanitaria y baja asistencia escolar, estos indicadores se vuel-ven redundantes en una medición de pobreza por NBI. Lo que se pue-de rescatar es el tema del logro educativo y el acceso al seguro de salud,que no figura en la definición de NBI utilizada con el censo. Como sedesprende del Cuadro 2.11, comparado con el Cuadro 4, el logro edu-cativo, tanto en primaria como en secundaria es menor entre la pobla-ción indígena, urbana o rural, pobre o no pobre –lo que limita aún máslas posibilidades para esta población de romper el círculo reproductorde la pobreza. Mientras que los jóvenes de 20 a 24 años no pobres delas zonas rurales en un 84 por ciento de los casos logró completar la pri-


maria y en un 26 por ciento la secundaria, si ese joven es indígena sincarencias, la probabilidad de completar primaria baja al 71 por ciento yla secundaria al 15 por ciento. Los jóvenes rurales pobres por ingreso,lograron completar la primaria en un 56 por ciento de los casos contraun 42 por ciento entre los indígenas y para ambos grupos completar lasecundaria es casi imposible pues solo un 4 por ciento de ellos lo logra.Más aún, como muestra Solano (2004), los problemas de acceso y logroeducativo son mayores entre los indígenas que viven en sus territoriosen las regiones periféricas del país, que constituyen las zonas más ru-rales del país.

En el acceso a los servicios de salud a través del seguro de salud, los re-sultados de cobertura parecen diferir menos, aunque los problemas deaccesibilidad, el tipo y la calidad del servicio a que se tiene acceso esmenor, sobre todo a la población indígena que vive en sus territorios.Entre los no pobres rurales, la cobertura de la población indígena resul-ta igual o superior a la del conjunto de no pobres rurales, en tanto quela cobertura entre los indígenas rurales con carencias resulta menor, ex-cepto en el seguro total para los activos, que el que muestran los pobresrurales en su conjunto. Esto, sin embargo, no llega a modificar el patrónobservado de que los no pobres tienen un mayor acceso, tanto si se con-sidera la población en su conjunto como para el total de personas acti-vos, y que el acceso directo de estos últimos es en donde mayores dife-rencias se observan.

VII. CONCLUSIONES Y DERIVACIONES DE POLÍTICA

A partir del análisis realizado es posible delinear un conjunto de ele-mentos en torno a la estrategia de enfrentamiento de la pobreza rural eidentificar áreas donde el país debe redoblar esfuerzos si se quiere com-batir eficazmente la pobreza.

1. Las estrategias de reducción de la pobreza

Las últimas cuatro administraciones han impulsado planes de combatea la pobreza. Estos planes han tratado de coordinar y redireccionar, sinmayor éxito, la amplia oferta estatal de servicios existentes. En general


existe una serie limitada de grandes programas de promoción y asisten-cia social (bono de la vivienda, comedores escolares, centros de atencióninfantil, pensiones a indigentes) que son muy estables en el tiempo yque consumen la mayor parte de los recursos públicos. Estos progra-mas sufren de un proceso de “rutinización” que les impide alcanzar unritmo sostenido de progreso social (Montero y Barahona, 2003). Los go-biernos tratan en cada caso de introducir programas específicos, en ge-neral con limitados recursos y que desaparecen o se reducen a un míni-mo al terminar la administración (hogares comunitarios, mujeres jefasde hogar, Triángulo de Solidaridad, etcétera). En ninguno de esos pla-nes, los pobres rurales y sus grupos específicos (campesinos, indígenas,pescadores, etc.) han estado en el centro de la estrategia.

Estos planes han adolecido de un enfoque limitado al ámbito de la po-lítica social y más específicamente de la política de asistencia y promo-ción social. En esta dirección, la política económica no ha sido integra-da a la estrategia, los programas de apoyo productivo son limitados enescala y se mantienen las dificultades de armonizar con las políticas so-ciales sectoriales. El Plan Vida Nueva de la administración Pacheco(Gobierno de la República de Costa Rica, s.f.) avanza en la estrategia alponer la atención en el ámbito regional y crear instancias de coordina-ción regional (Consejos Sociales Regionales: COSORE). Estas instan-cias enfrentan el problema de coordinar instituciones gubernamentalesque tienen presencia, organización regional y recursos muy disímiles.Tampoco han logrado incorporar plenamente a todas las instituciones,particularmente las del ámbito económico (CGR, 2004). El Plan VidaNueva también avanza en la utilización de un mapa de pobreza porNBI a partir del censo del 2000, que permite identificar mejor las áreasgeográficas prioritarias. En esta medida, las zonas rurales ganan enpresencia dentro del plan, aunque sin llegar a constituirse en un grupoobjetivo.

El Plan mantiene las limitaciones en el área de la evaluación y segui-miento y se sustenta en una estructura (Consejo Social y Secretaría Téc-nica del Consejo Social) que no tiene permanencia ni sustento institucio-nal ni económico. Pese a plantearse la constitución de una AutoridadSocial, el tema de la rectoría, en ausencia de una verdadera AutoridadSocial, para un área de intervención (el combate a la pobreza) que cru-


za transversalmente los distintos sectores que cuentan con su propiarectoría, es un tema no resuelto (Piszk y Barahona, 2003). Una estrate-gia de combate a la pobreza debería poder incorporar políticas más per-manentes, con evaluación y seguimiento, y basarse en una estructurainstitucional más sólida. En esa medida, el Ministerio de PlanificaciónNacional (MIDEPLAN) debería ganar en protagonismo y debería forta-lecerse y apoyarse en sus esfuerzos de planificación regional y de eva-luación y seguimiento de las políticas públicas, pero centrada en la eva-luación del impacto.

2. Los recursos para la estrategia

Las estimaciones de la brecha relativa de pobreza, esto es, la brecha deingresos de los pobres con respecto al umbral de pobreza se acerca al 2por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) en el 2003. Esta brecha, encontraposición con la inversión social pública, muestra que la pobreza,más que un problema de recursos, es un problema de la eficiencia y efi-cacia de su uso. Esto es claro si se tiene en cuenta que el gasto públicosocial representa cerca del 18 por ciento del PIB y donde solo las políti-cas sociales selectivas manejan recursos equivalentes la 10 por cientodel gasto público social y casi un 2 por ciento del PIB anual (Trejos,2004b). Por otra parte, los recursos destinados a los distintos programasde educación y de salud, representan el 60 por ciento del gasto públicosocial. Solo los recursos manejados por el Fondo de Desarrollo Social yAsignaciones Familiares (FODESAF) alcanzarían, vía una transferenciade ingresos a los pobres, para ubicarlos por encima de la línea de pobre-za. Obviamente esto es insuficiente e inadecuado, pero da una idea delos recursos disponibles.

No obstante, estos recursos se han venido reduciendo en términos rea-les en los dos últimos años y aún se encuentran por debajo de la inver-sión social por habitante que realizaba el país antes de la crisis de ladeuda, esto es, 25 años atrás. Esta reducción de recursos provoca un es-trujamiento de la inversión social originada por el crecimiento de gas-tos no discrecionales, como son los pagos por intereses de la crecientedeuda pública y por pensiones con cargo al presupuesto nacional. Unenfrentamiento efectivo al problema fiscal es un punto de partida nece-sario para atacar la pobreza, pues debería dar la holgura fiscal para


atender los programas estratégicos a favor de los pobres, a la vez quepermite reducir la inflación. Ello, sin embargo, no elude la necesidad yresponsabilidad por usar los recursos disponibles de la mejor maneraposible, esto es de manera eficaz y eficiente. Para ello se debe saber, ydarle seguimiento a, cuánto se gasta (contabilidad de costos por progra-mas), en qué se gasta (calidad y cobertura de los servicios o transferen-cias prestados), para quién se gasta (equidad según criterio de acceso alos programas) y qué resultados se obtiene (impacto de los programas).Para ello entonces MIDEPLAN debe avanzar de una evaluación de ac-ciones a una evaluación de impacto de la gestión pública.

3. Las zonas geográficas de atención prioritaria

El análisis desarrollado mostró que la pobreza rural es más extendida eintensa y que estas zonas cobijan a la mitad de los hogares pobres delpaís. Dentro de las zonas rurales, las ubicadas en el litoral pacífico, par-ticularmente en las regiones Chorotega y Brunca, resultan las más po-bres con independencia de la metodología seguida para medir la pobre-za. El Estado debería priorizar acciones en estas zonas. Esto nosignifica que en las otras regiones no existan zonas que requieran deuna atención también prioritaria. Ahora se cuenta con mapas de pobre-za con detalle de distrito, tanto para pobreza por NBI, como para pobre-za por ingresos insuficientes (Carmona, et al., 2005), lo que posibilita esaidentificación de áreas. En todo caso, la atención debe centrarse en el te-rritorio como unidad de intervención, donde este territorio formado porzonas rurales, pequeños poblados y ciudades intermedias, conformanuna unidad (Sepúlveda, et al., 2003; Herford y Echeverri, 2003).

4. El marco institucional

El país creó desde los inicios de los años setenta (1971) una instituciónespecializada en el combate a la pobreza, el Instituto Mixto de AyudaSocial (IMAS) y creó a partir de 1974 un fondo especializado para finan-ciar programas de combate a la pobreza (FODESAF). Más aún, a partirde la década de los noventa, las últimas cuatro administraciones han es-tablecido e impulsado planes de combate a la pobreza que han tratadode coordinar y redireccionar sin mayor éxito el gasto social y con resul-


tados a primera vista insatisfactorios, esto es, la pobreza por ingresoslleva más de una década estancada en el orden del 20 por ciento de loshogares. Parte de este fracaso surge en el hecho de que el marco insti-tucional es débil, cambiante y sin seguimiento y evolución.

El problema de la rectoría de la estrategia de combate a la pobreza, den-tro de una organización institucional que define sectores con ministe-rios rectores, y donde los programas contra la pobreza los atraviesantransversalmente, se ha tratado de enfrentar por la vía de la constituciónde una Autoridad Social asignada a algún vicepresidente de la Repúbli-ca. Este vicepresidente no cuenta con un marco legal, institucional nipresupuestario que lo sustente, lo cual limita la continuidad de las ac-ciones al cambiar la administración. Pero la propia delegación del com-bate a la pobreza a una autoridad social, sesga el enfrentamiento a lostemas y sectores sociales y dificulta la vinculación con las políticas eco-nómicas, las que definen al final los recursos que contarán los sectoressociales y determina las oportunidades de empleo que finalmente secrearán. Parecería necesario definir o estructurar un marco institucio-nal más adecuado para coordinar los esfuerzos contra la pobreza don-de la política económica y social sean consideradas simultáneamente.Un comité tripartido de alto nivel: presidente, coordinador del equipoeconómico y coordinador del equipo social, con el Ministerio de Plani-ficación (MIDEPLAN) o el IMAS como secretaría técnica, le daría elapoyo político necesario y una base institucional (MIDEPLAN-IMAS)más permanente y estable. Esto permitiría vincular más claramente losesfuerzos de MIDEPLAN de desarrollo nacional y regional y de evalua-ción, con los requerimientos de la estrategia de coordinación interinsti-tucional a nivel nacional, regional y local y con las necesidades deacompañar los esfuerzos con acciones efectivas de seguimiento y eva-luación de impacto.

5. Áreas estratégicas de intervención

A partir del diagnóstico realizado es posible identificar áreas de inter-vención, ya delineadas previamente. Estas áreas tienen que ver con laformación de capacidades, el aumento de los ingresos reales, la creaciónde oportunidades laborales y la protección de las capacidades de con-sumo de la población rural pobre.


Formación de capacidades

En una visión de enfrentamiento de la pobreza estructural y de media-no plazo se tiene que enfatizar la formación de capital humano entre losmiembros más jóvenes de las familias pobres. Para ello no basta conproveer un acceso adecuado a los servicios de salud y nutrición en laetapa de crecimiento y desarrollo o a la educación primaria, como efec-tivamente se está produciendo, sino que una limitada cobertura enpreescolar, reduce el logro en primaria y este bajo logro –más una limi-tada cobertura en secundaria–, hace que los jóvenes de la familias po-bres no logren acumular el suficiente capital humano para superar lapobreza. Romper este círculo reproductor de la pobreza implica unaatención especial para mejorar la cobertura en preescolar y secundariay mejorar el rendimiento o logro educativo. Para ello se han propuestodistintos incentivos para que la población infantil acceda, se mantengay triunfe en el sistema educativo formal: alimentación complementaria,becas, transporte, bono escolar, etcétera. Estos incentivos han sido arti-culados adecuadamente y poco se ha avanzado en proponer formas no-vedosas de atención que respondan al problema de las distancias (ofer-ta insuficiente) y a las diferencias étnicas (oferta ajustada a laheterogeneidad local). Parece necesario desarrollar e impulsar nuevasmodalidades de atención para las zonas rurales más alejadas, como laincorporación del tercer ciclo en las escuelas.

Por otra parte, las familias con niños son las más vulnerables a sufrir elflagelo de la pobreza, precisamente en el momento que sus hijos debenacumular el capital humano necesario para superarla. Se ha mostradoque los niños están sobre representados entre los pobres. Ello sugiere laconveniencia de introducir incentivos adicionales a las familias pobresrurales que tienen niños para garantizar el acceso, la retención y el lo-gro. Este incentivo puede tomar la forma de un programa de transfe-rencias condicionadas dirigidas a las mujeres con hijos menores deedad. Las mujeres con hijos menores y en edad de estudiar recibiríanuna ayuda monetaria y programas de capacitación contra la obligaciónde velar por el uso adecuado de los servicios de salud y educación. Es-te paquete integraría los otros incentivos existentes y se puede comple-mentar con otros programas, como los de apoyo productivo, bono de lavivienda y pensiones no contributivas para los ancianos del hogar.


El Plan Vida Nueva planteaba un programa de este tipo, para dar unapoyo de más largo plazo a las familias en pobreza extrema, pero no seha logrado implementar pese a que existe un marco legal que lo facili-taría (Ley No. 7769: Ley de atención a las mujeres en condiciones de pobre-za). Aunque un programa de transferencias condicionadas tiende a re-forzar y recargar los roles tradicionales de las mujeres, apoya laformación de capital humano entre la población infantil y le permitiríaacceder a capacitación. Esta capacitación, adecuada a las demandas delmercado para el trabajo asalariado no agrícola, mejoraría las posibilida-des de inserción posterior al mercado de trabajo.

No obstante, en el corto plazo se tiene una masa de jóvenes pobres ru-rales que no lograron acumular el capital humano suficiente para unainserción de calidad en el mercado de trabajo y experimentan altos gra-dos de desempleo, inserciones muy precarias en el mercado de trabajoo en todo caso situaciones de alto riesgo social. Para estos jóvenes re-tornar al sistema educativo formal no es una opción y la forma de me-jorar su empleabilidad es a través de la capacitación o formación profe-sional. Se requiere un programa de capacitación de jóvenes paraempleos no agrícolas en las zonas rurales, esto es, la capacitación deberesponder a las necesidades del sector productivo que genera más em-pleo de calidad. Para acercar la creación de competencias a las necesi-dades de las empresas y para acercar a los jóvenes a los puestos de tra-bajo, esta capacitación debe ser del tipo dual (centro de capacitación -empresa productiva). Para ello se requieren incentivos para las empre-sas y para los jóvenes, mas los esfuerzos en este campo han sido limita-dos y con un gran sesgo urbano.

Aumento de los ingresos reales

En el corto plazo, la superación de la pobreza pasa por aumentar los in-gresos de las familias a través de sus actividades productivas. Un pro-grama de capacitación de jóvenes, hombres y mujeres, como el mencio-nado previamente, que permita aumentar el número de ocupados delhogar y su diversificación productiva, tiene un efecto directo en la re-ducción del riesgo de sufrir pobreza, como se ha mostrado en el diag-nóstico.


Para las familias que dependen de una única fuente de ingreso, lo quecabe es mejorar este ingreso a través del aumento de la rentabilidad delos activos de que dispone el hogar, que en muchos casos solo es sufuerza de trabajo. Este aumento se sustenta en mejoras en la producti-vidad y en el acceso efectivo, y a bajo costo, al mercado. La inversiónpública puede jugar aquí un papel importante sobre todo entre los pe-queños productores agrícolas que son un reservorio de pobreza rural.También la regulación de la tenencia de la tierra, para convertirlos ensujetos de crédito, y la existencia de programas de crédito es otra áreade acción. La reconversión productiva, el desarrollo y transferencia detecnología para los productores agrícolas, su vinculación con mercadosdinámicos (turismo y exportador) son otras armas para reducir la po-breza rural.

En general programas de este tipo existen en las instituciones relaciona-das con el sector agrícola (Ministerio de Agricultura, Instituto de Desa-rrollo Agrario, Consejo Nacional de Producción, Comisión Nacional deAsuntos Indígenas, etcétera). Sin embargo, estos tienden a estar desar-ticulados entre sí y desligados de las acciones de otras instituciones cla-ves como el Ministerio de Transportes, el Instituto de Turismo, el Minis-terio de Comercio Exterior, los municipios, etcétera. Estas institucionesdel sector económico han estado ausentes en los Consejos Regionales–algunas ni siquiera tienen presencia regional–, lo que dificulta su coor-dinación. Se requiere avanzar en el diseño de formas de gestión central,regional y local que permitan efectivamente este tipo de articulación pa-ra que produzcan impacto. Estas formas de gestión deben incluir siste-mas de seguimiento y evaluación de impacto. Para ello se debe traba-jar con el territorio como la unidad en que se produce el desarrolloeconómico y social.

Creación de oportunidades laborales

Como la fuerza de trabajo es para muchos pobres su único activo, lacreación de oportunidades de empleo es básica para enfrentar la pobre-za, pues ofrece posibilidades de inserción laboral a los jóvenes y las mu-jeres, particularmente si se vincula con las actividades no agrícolas. Laformación de capital humano se torna redundante si no se acompaña de


la creación de oportunidades laborales. Estas oportunidades debenapoyarse en los sectores dinámicos, como la agricultura no tradicionalde exportación, el turismo y los servicios de apoyo a ambas actividades.Para crear oportunidades de empleo se deben establecer incentivos pa-ra atraer la inversión privada. Pero no basta con incentivos generalessino que debe apoyarse la inversión privada que permita encadena-miento con actividades locales, como la agricultura tradicional o las pe-queñas empresas de servicios, que sea amigable con el ambiente y queutilice técnicas eficientes pero mano de obra intensiva. Por ejemplo, enlugar de un turismo de enclave (Papagayo), las inversiones deben cana-lizarse a un turismo más integrado con la zona y sus pobladores (LaFortuna de San Carlos).

El desarrollo de clúster productivos en el ámbito rural es una forma debuscar que la inversión privada y pública dinamicen el mercado de tra-bajo rural a través de encadenamientos hacia atrás (proveedores) y ha-cia delante (demandantes), particularmente en las zonas rurales de lasregiones extremas del litoral pacífico, que son las más pobres. Un clús-ter artesanía indígena-turismo de playa y turismo ecológico en zonasindígenas parece una opción a explorar. Acciones en esta dirección sehan logrado en torno al café orgánico y gourmet vinculado con turismoy también es posible en otras áreas, como en el caso de la producciónláctea. En el pasado se planteó un desarrollo de este tipo en la RegiónBrunca con el establecimiento de una zona libre de comercio (Depósitode Golfito), donde el acceso a los beneficios tributarios obligaba a los vi-sitantes a permanecer por lo menos tres días para que dinamizaranotras actividades relacionadas y donde los pocos tributos pagados seutilizarían para inversiones en la región. No obstante, este requisito depermanencia se ha diluido totalmente y los encadenamientos esperadoshan sido limitados; además, los recursos para inversión solo reciente-mente están llegando a la región y los manejos no han estado libres deproblemas.

Protección de la capacidad de consumo

Las pérdidas de ingreso, temporal o permanente, someten a las perso-nas a situaciones de privación extrema. Por ello se requiere de una redde protección social que contemple políticas compensatorias cuando la


pérdida es temporal, y políticas asistenciales, cuando la pérdida de ca-pacidad para generar ingresos se vuelve permanente.

Se ha mostrado que la pobreza por ingresos aumenta marcadamentecuando el jefe del hogar sufre de desempleo. Ello sugiere la necesidadde políticas de empleo de emergencia para período de alto desempleo opara jefes en situación de desempleo. Estas son importantes pues la caí-da de ingresos por desempleo reduce las posibilidades de consumo yello conduce a procesos de descapitalización del hogar que los empo-brece aún más. Para evitar esto es necesario que existan mecanismos deapoyo a jefes desempleados. El Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS)tiene programas de ayudas urgentes que se usan, entre otros, para pes-cadores artesanales en período de veda, y el Ministerio de Trabajo eje-cuta un programa de subsidios por empleo vinculados con capacita-ción. Estos son limitados en cobertura y poco flexibles ante lacoyuntura y pro cíclicos, esto es, tienen más recursos cuando menosproblemas de desempleo hay. Lo importante de estos programas es queestén asociados a formación de capital humano (capacitación) y a lacreación de infraestructura física (caminos, suministro de agua, etcéte-ra) y a infraestructura social (escuelas, dispensarios para EBAIS, centroscomunales). En este campo existe una legislación que se puede aprove-char para conectar la inversión pública con la generación de ingreso.Esta es la que crea el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI). Esta le-gislación crea un impuesto específico para inversiones en caminos yparte de estos recursos deben canalizarse a las municipalidades paraatender sus necesidades de mantenimiento y construcción de infraes-tructura. Con ello es posible diseñar un programa de generación de em-pleo para los jefes pobres rurales desempleados, a nivel de municipio,para el desarrollo de estas obras, buscando utilizar tecnologías intensi-vas en mano de obra, y con componentes de capacitación. Se crean asíempleo directamente y se construye infraestructura que aumenta la ren-tabilidad de los activos en manos de los pobres. Como este programatiene un sesgo de género, las mujeres jefes de hogar podrían participaren labores administrativas que demanden los proyectos. En este pro-grama podrían participar el IMAS, el Instituto Nacional de Aprendiza-je, el Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Transportes, entre otros.


Finalmente, la cobertura de la seguridad social es limitada entre la po-blación pobre rural activa, particularmente la vinculada con los riesgosde la vejez. Por ello un grupo creciente de hogares pobres rurales es elconstituido por un jefe que es inactivo y no está cubierto por la seguri-dad social. Estos hogares enfrentan un alto riesgo de pobreza y cuandoestá asociado con un jefe que es adulto mayor y ya no puede trabajar de-manda de una ayuda permanente para atender sus necesidades de con-sumo. El país cuenta con un programa para atender estos casos y es elprograma de pensiones por monto básico que financia el FODESAF yadministra la Caja Costarricense de Seguro Social. Estas ayudas son li-mitadas, apenas equivalen a la línea de pobreza extrema, pero puedentener un impacto importante como ingreso adicional en hogares ruralespobres, particularmente entre campesinos e indígenas, que son los quetienen más dificultades de acceso. Parece necesario mejorar y facilitarlos mecanismos de acceso a los pobladores de los territorios indígenasy a los campesinos de las zonas más rurales a este programa central delas políticas asistenciales del país.


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REDUCIR LA POBREZAY LA DESIGUALDAD EN COSTA RICAPABLO SAUMA FIAT


3

Introducción

La pobreza es un fenómeno sumamente complejo, con múltiples causasy manifestaciones. Una de las aproximaciones metodológicas para tra-tar de medir su magnitud y evolución –que es la utilizada en el presen-te–, es aquella que la considera como la situación en la que un hogar notiene ingresos suficientes para adquirir un conjunto de bienes y servi-cios que le permita satisfacer las necesidades básicas a todos y cada unode sus miembros.

Según esta aproximación, a partir de 1994 se ha dado un estancamientoen la incidencia de la pobreza a nivel nacional, a pesar de que –entreotros determinantes–, las tasas de crecimiento económico han sido mo-deradamente satisfactorias en promedio. Pero además, en los últimosaños (a partir de 1998) se ha dado un fuerte aumento en la desigualdaden la distribución del ingreso.

Surgen entonces dos preguntas sumamente importantes: ¿por qué se hadado ese estancamiento en la incidencia de la pobreza –a pesar del cre-cimiento económico– y el aumento en la desigualdad?, y ¿cómo se po-dría lograr reducciones significativas en la incidencia de la pobreza y ladesigualdad?

El objetivo de este documento consiste en tratar de responder esas pre-guntas, dando prioridad a los factores que deberían ser consideradosdentro de cualquier estrategia de reducción de la pobreza, para detenerel aumento en la desigualdad. El artículo ha sido estructurado en seissecciones, que permiten ir avanzando hacia el logro de ese objetivo.

I. EVOLUCIÓN DE LA INCIDENCIA DE LA POBREZA A PARTIR DE 1990

Luego de la crisis económica de principios de los años ochenta y losposteriores procesos de estabilización y reactivación económica, CostaRica inició la década de los años noventa con un 27,1 por ciento de loshogares en situación de pobreza total –es decir, con ingresos insuficien-tes para adquirir una canasta de bienes y servicios básicos– y un 9,1 porciento en pobreza extrema –o sea, con ingresos insuficientes para adqui-rir una canasta básica de alimentos–.1 En 1991 se presenta una nuevasituación de recesión económica que aumenta la incidencia de la pobre-za entre los hogares hasta llegar a un 31,9 por ciento en el caso de la po-breza total y a un 11,7 por ciento en el de la pobreza extrema. Entre 1992y 1994 hay una reducción en la incidencia del fenómeno, afectando eneste último año a un 20 por ciento de los hogares (5,8 por ciento en po-breza extrema).

A partir de 1994 se da un estancamiento en la incidencia de la pobreza,tanto total como extrema (Gráfico 3.1). En el caso de la pobreza total, seestabiliza en alrededor del 20 por ciento, con variaciones que no supe-ran 1,5 puntos porcentuales hacia arriba o hacia abajo, con excepcióndel año 2004, en que alcanza 21,7 por ciento superando el límite supe-rior previsto. Pero también debe tomarse en cuenta el fuerte aumentode la pobreza en ese año respecto al anterior, pues en el 2003 la inciden-cia fue de 18,5 por ciento, para un incremento de 3,2 puntos porcentua-les. Además de la ruptura de la estabilidad prevaleciente hasta el mo-mento, el año 2004 podría marcar el inicio de un proceso de aumentosostenido en la incidencia de la pobreza.

74 Reducir la pobreza y la desigualdad en Costa Rica

1. Estimando la pobreza a partir de los ingresos laborales de los hogares, y no la to-talidad de ingresos de los hogares como en las demás estimaciones que se consi-deran en este estudio, Barahona et al. (1999, p. 279) destaca: “entre 1980 y 1982 elporcentaje de hogares bajo la línea de pobreza aumentó de 30,4 por ciento a 54,2 por cien-to, reflejando el enorme impacto de la crisis económica sobre las familias. En los años si-guientes los niveles de pobreza mostraron una reducción sostenida hasta 1990”.

Gráfico 3.1COSTA RICA: INCIDENCIA DE LA POBREZA ENTRE LOS HOGARES, 1990-2004

(Porcentaje)

FUENTE: INEC (2004).

II. POBREZA, CRECIMIENTO ECONÓMICO Y DESIGUALDAD

La magnitud de la pobreza se ve afectada por las dinámicas macroeco-nómica y sociodemográfica. En el primer caso, muchos estudios hancomprobado empíricamente la afirmación teórica de la existencia deuna relación inversa entre crecimiento económico y pobreza (entreotros, Epaulard, 2003); sin embargo, prevalecen divergencias respecto ala forma como diferentes situaciones (la inflación, el nivel de ingreso dela población, la desigualdad en la distribución del ingreso, el grado dedesarrollo nacional, y la apertura de la economía, entre otros), afectan lamagnitud de los impactos de ese crecimiento sobre la pobreza. Se acep-ta entonces que el crecimiento económico es una condición necesariapara la reducción de la pobreza, pero no suficiente.

En Costa Rica, la tasa de crecimiento promedio anual del producto in-terno bruto (PIB) total fue de 4,8 por ciento entre 1990 y 2004 y de 4,4por ciento entre 1994 y 2004, mientras que el PIB per cápita creció en 2,3por ciento y 1,9 por ciento respectivamente. Aunque el crecimiento hasido muy volátil, las tasas pueden considerarse modestamente satisfac-torias, y deberían haber producido reducciones de la pobreza, lo cual nosucedió durante la última década.

75PABLO SAUMA FIAT

Costa Rica no es la excepción en lo que respecta a esta situación, comolo refleja el intenso debate académico en torno a lo que se ha denomina-do “crecimiento pro-pobre”, es decir, el tipo de crecimiento que benefi-cia a los pobres. Según Ravallion (2004), dos líneas son las que predo-minan en ese debate. Por una parte, se encuentran aquellos queconsideran que hay crecimiento pro-pobre cuando el crecimiento econó-mico se da acompañado por cambios distributivos que favorecen a lospobres, esto es, la pobreza se reduce más de lo que lo hubiera hecho silos ingresos de todos los grupos hubieran crecido de la misma forma(McCullock y Baulch, 1999; y Kakwani y Pernia, 2000); mientras que,por otra parte, se encuentran quienes consideran que el crecimiento espro-pobre simplemente cuando los pobres se benefician en términos ab-solutos (Ravallion y Chen, 2003). En una línea más genérica, Dollar yKraay (2002) argumentan que el crecimiento es bueno para los pobresen tanto las elasticidades ingreso-pobreza sean positivas o parezcan cre-cer a lo largo de un determinado período de tiempo. Hay que destacarque a pesar de lo intenso de la discusión académica, se ha avanzado po-co en el planteamiento de propuestas concretas que permitan alcanzarese tipo de crecimiento; no obstante, las recomendaciones que se haganen este documento siguen esa línea de pensamiento.

Uno de los aspectos más sobresalientes del proceso económico en mar-cha, en el caso costarricense, es que ha aumentado la desigualdad en ladistribución del ingreso. Luego de algunos años de relativa estabilidad,en 1998 se inicia un período de incremento sostenido de la desigualdad,que alcanza su máximo nivel en el año 2001, para luego reducirse en losaños siguientes, aunque manteniendo niveles superiores a los del año2000. Al utilizar el coeficiente de Gini para medir la desigualdad, se ob-serva que ha aumentado de 0,389 en 1998 a 0,412 en el 2000, y hasta0,433 en el 2001 (Gráfico 3.2).


Gráfico 3.2COSTA RICA: EVOLUCIÓN DEL COEFICIENTE DE GINI DE LA DISTRIBUCIÓN

DEL INGRESO DE LOS HOGARES*, 1990-2004

* Estimado a partir de deciles de hogares ordenados según su ingreso per cápita.

FUENTE: Estimación propia a partir de las encuestas de hogares de propósitos múltiples del INEC.

Las implicaciones de una elevada desigualdad o de un aumento en lamisma son múltiples, tanto desde la perspectiva ética y política, comosobre el crecimiento económico y la reducción de la pobreza: “la eleva-da desigualdad en la distribución del ingreso es un factor importante, no sólopor los problemas éticos y políticos que plantea, sino también por sus repercu-siones en el crecimiento económico” (Solimano, 2001). En el caso específi-co de la pobreza, al aumentar la concentración del ingreso, dejandoconstantes todas los demás factores que afectan la pobreza, se hacen ne-cesarias mayores tasas de crecimiento económico para lograr reduccio-nes significativas en la incidencia de la pobreza. Varios estudios a nivelinternacional han aproximado cuantitativamente el impacto del creci-miento económico sobre la reducción de la pobreza, controlando algu-nas otras variables importantes entre las que se encuentra la desigual-dad en la distribución del ingreso. Uno de estos estudios es el deEpaulard (2003), quien luego de analizar 47 episodios de crecimientoeconómico y 52 episodios de decrecimiento en economías en desarrolloy en transición, comprobó empíricamente que entre mayor es la desi-gualdad en la distribución del ingreso, menor es el impacto del creci-miento económico sobre la reducción de la pobreza.

Luego de los importantes logros en las décadas anteriores, que permi-tieron a Costa Rica ocupar el segundo lugar entre los países latinoameri-

77PABLO SAUMA FIAT

canos en lo que respecta a menor desigualdad –solamente después deUruguay–, el tema de la desigualdad había pasado a un segundo planoa nivel nacional; sin embargo, lo acontecido en los últimos años vuelvea colocar el tema de la (reducción de la) desigualdad entre las priorida-des nacionales.

III. POBREZA Y MERCADO DE TRABAJO

Según las encuestas de hogares realizadas durante el período de estu-dio (1990-2004), los ingresos laborales –en las ocupaciones primaria ysecundaria– representan casi un 90 por ciento de los ingresos totales delos hogares que reportaron ingresos, resultado que más allá de las limi-taciones de esas encuestas para capturar información sobre ingresos nolaborales, refleja la enorme importancia del mercado de trabajo comocanal de transmisión mediante el cual las familias reciben los efectos delas políticas y el desempeño macroeconómico del país.

En un estudio que consideró 15 países latinoamericanos (Ganuza et al.,1998), se identificaron 45 episodios macroeconómicos que acontecieronentre 1970-80 y 1995 y para los cuales existía información de pobreza,comprobando que la reducción de la pobreza está asociada con incre-mentos en el PIB per cápita, el salario mínimo y el salario promedio real,y que cuando aumenta el desempleo, la desigualdad en la distribucióndel ingreso o la inflación, la pobreza también aumenta.

La reducción de la pobreza pasa entonces por mejorar los ingresos labo-rales de todos los ocupados, pero especialmente aquellos que percibenlos menores ingresos, que en la mayoría de los casos forman parte dehogares pobres. Dos temas son especialmente importantes aquí: el pa-pel de los salarios mínimos y la relación entre la calidad de los empleos,la productividad y los ingresos.

El trabajo asalariado es el más importante en el país, pues prácticamen-te siete de cada diez ocupados han sido asalariados a lo largo del perío-do de estudio. Según la encuesta de hogares, entre 1990 y el 2004 los sa-larios promedio de los ocupados (asalariados en su ocupaciónprincipal) aumentaron un 23 por ciento en términos reales, pasando de


48.300 colones de enero de 1995, en 1990, a 59.400 en el 2004.2 Si bien escierto ese incremento promedio se ve afectado por diversos factores (co-mo la proporción de empleados públicos/privados, el número de horastrabajadas, la proporción de empleados calificados/no calificados, laproporción de hombres y mujeres, la composición por grupos de edad,y otros), Sauma y Garnier (1998) determinaron que además de la diná-mica propia del mercado de trabajo (oferta-demanda), también han in-cidido en ese resultado las fijaciones de los salarios mínimos, que hantendido a protegerlos en términos reales e inclusive a incrementarlos.No obstante, para el futuro debe tomarse en cuenta el resultado obteni-do por Sauma y Sánchez (2003), quienes utilizando un Modelo de Equi-librio General Computable calibrado a una Matriz de Contabilidad So-cial, concluyeron que la utilización de la política de salarios mínimoscomo instrumento de reducción de la pobreza no necesariamente pro-duce los resultados esperados, e inclusive podría provocar el efecto con-trario por la vía de una contracción del empleo y los ingresos laboralesde algunos ocupados. Por ello, recomiendan una política de salariosmínimos que proteja los salarios en términos reales, pero no ampliarlossin sustento en incrementos de la productividad.

El segundo tema importante aquí es la relación entre la calidad de los em-pleos, la productividad y los ingresos. No es sencillo definir de maneraconcreta lo que se debe entender por calidad de los empleos. General-mente, cuando se hace referencia a empleos de calidad, se trata de algo si-milar a lo que la Organización Internacional del Trabajo (OIT) denomina“trabajo decente”, o sea, trabajo productivo, adecuadamente remunera-do, y en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana(OIT, 2001). Sin embargo, existen muchas limitaciones para hacer opera-tiva esa definición, y por lo tanto, obtener mediciones. Una característicaparticular dentro del concepto de calidad del empleo la constituye la “in-formalidad”, que pretende abarcar aquel conjunto de actividades produc-tivas no agropecuarias cuyo rasgo distintivo es la baja dotación de capi-tal (humano y físico), es decir, una reducida relación capital/trabajo, ypor lo tanto, una también reducida productividad, que en la mayoría delos casos se traduce en ingresos muy bajos –de subsistencia.

79PABLO SAUMA FIAT

2. Excluyendo servicio doméstico. Además, para el año 1990 se ajustaron los factoresde expansión acorde a las estimaciones de población que resultan del censo de po-blación del año 2000.

El concepto de informalidad está asociado a las actividades no agrope-cuarias, y generalmente son incluidos dentro del sector informal los tra-bajadores por cuenta propia (excluidos los profesionales y técnicos), lostrabajadores familiares no remunerados, los trabajadores en microem-presas (asalariados privados y patronos –excluyendo también profesio-nales y técnicos–), y además se agrega el servicio doméstico. Cuando seutiliza esta clasificación, los empleos no agropecuarios se dividen enformales e informales, dejando el empleo agropecuario –dadas sus ca-racterísticas particulares– como una categoría independiente. No obs-tante, se acostumbra también, siguiendo los mismos criterios, desagre-gar la ocupación agropecuaria en un sector tradicional (cuenta propia,trabajadores familiares no remunerados y asalariados en microexplota-ciones agropecuarias), y un sector moderno (patronos y asalariados enexplotaciones agropecuarias de mayor tamaño).

Gráfico 3.3COSTA RICA: EVOLUCIÓN DEL EMPLEO POR SECTORES, 1990-2004*

* Para la estimación se ajustaron los factores de expansión 1990-1999.


En la década de los años ochenta, el mercado de trabajo se vio seriamen-te afectado por la crisis económica y el período posterior de estabiliza-ción y ajuste. A partir de principios de los años noventa alrededor de lamitad de los ocupados del país han estado en actividades formales, por-centaje que puede considerarse satisfactorio. No obstante, este últimoperíodo también se caracteriza por una reducción en el empleo agrope-


cuario y un aumento en el empleo en actividades informales no agrope-cuarias (Gráfico 3.3). Inclusive, en algunos años la tasa de crecimientodel empleo informal ha superado a la del formal.

Como se destacó anteriormente, la informalidad se refiere a actividadesde baja productividad, y por lo tanto, está asociada con menores ingre-sos. Esto se refleja en el hecho de que, en promedio, para el período1990-2004 el ingreso laboral de los ocupados informales ha sido 46,5 porciento inferior al de los formales. Lo que es más, mientras los ingresosde los ocupados formales mostraron una tendencia generalizada haciael alza, los ingresos de los informales variaron poco (Gráfico 3.4). Cuan-do se consideran los años extremos (1990 y 2004), el ingreso laboral pro-medio de los ocupados formales es 22,5 por ciento mayor en el 2004 res-pecto a 1990, mientras que es apenas 3,3 por ciento mayor en el caso delos informales.

Gráfico 3.4COSTA RICA: EVOLUCIÓN DEL INGRESO PROMEDIO REAL EN LA OCUPACIÓN PRINCIPAL POR SECTOR, 1990-2004*

(Colones de enero de 1995)* Para la estimación se ajustaron los factores de expansión 1990-1999.


Los ingresos laborales de los ocupados agropecuarios son muy bajos(10,2 por ciento inferiores a los de los informales no agropecuarios), si-tuación que está relacionada con la enorme importancia relativa de ladenominada “economía campesina” –o sector agropecuario tradicional.

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10.000

80.000

60.000

40.000

20.000

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Aunque la pobreza es un fenómeno que se da a nivel del hogar, es po-sible relacionar la situación ocupacional de los miembros con la pobre-za.3 Los bajos ingresos laborales percibidos por los ocupados informa-les y agropecuarios se traducen en una mayor incidencia de la pobrezaen sus hogares. Las cifras del Cuadro 3.1 permiten comprobar que la in-cidencia de la pobreza es mayor en los hogares de los ocupados en acti-vidades agropecuarias tradicionales (“economía campesina”) y en acti-vidades informales no agropecuarias; y, además, que prácticamente tresde cada cuatro ocupados en situación de pobreza se dedican a activida-des de ese tipo.

Cuadro 3.1COSTA RICA: OCUPADOS SEGÚN SECTOR, POR CONDICIÓN DE POBREZA, 2004

(cifras absolutas y relativas)

OCUPADOS EN CONDICIÓN DE POBREZA

PERSONAS PORCENTAJE PORCENTAJE DISTRIBUCIÓNDE OCUPADOS RELATIVA

Total ocupados 1.653.879 100,0 13,9 100,0

Formal no agropecuario 859.129 51,9 6,4 23,5Sector privado 626.013 37,9 7,6 20,6Sector público 233.116 14,1 2,9 2,9

Informal no agropecuario 549.366 33,2 17,8 42,4Cuenta propia 241.448 14,6 20,1 21,2Microempresa1/ 221.618 13,4 13,9 13,3Familiar no remunerado 21.043 1,3 22,5 2,2Servicio doméstico 65.257 3,9 21,0 5,7

Agropecuario 245.384 14,8 30,6 34,1Cuenta propia y familiar no remunerados 81.288 4,9 44,8 16,0Patronos y asalariados 5 o más empleados 68.215 4,1 33,4 10,2Patronos y asalariados 6 o más empleados 95.881 5,8 17,6 8,0

1/ Patronos y asalariados del sector privado en establecimientos de 5 empleados o menos, excluyendo aquellos con al-gún año aprobado de educación superior.

FUENTE: Estimación propia a partir de la encuestas de hogares de propósitos múltiples del INEC del 2004.


3. Cuando se consideran la totalidad de los hogares, el promedio de ocupados porhogar es 1,5 (cifra que no varía a lo largo del período de estudio), pero en el casode los hogares en situación de pobreza el promedio se reduce a apenas alrededorde 1 ocupado, lo cual favorece la comparación entre las características ocupaciona-les de los miembros y la situación de pobreza de los hogares.

Sauma y Vargas (2000) argumentan que la reducción y posterior “no au-mento” de la pobreza durante los años noventa estaba relacionada condos situaciones principales: en primer lugar, “porque la apertura comer-cial no ha causado fuertes reducciones en el empleo y los ingresos agropecua-rios. La actividad agropecuaria, productora de bienes transables, puede ser con-siderada un ‘reservorio’ de pobreza, en el sentido de que gran parte de losocupados en ella (y sus dependientes) son pobres o apenas superan el umbral depobreza, de manera que impactos negativos en ella redundarían inmediatamen-te en aumentos de la pobreza”, y en segundo lugar porque “el proceso (eco-nómico) en marcha, más allá de los altibajos coyunturales en las principalesvariables económicas, ha generado los empleos necesarios para mantener los ni-veles de desempleo relativamente bajos, a pesar de los aumentos en la tasa departicipación. Además, estos empleos han sido generados principalmente porla economía formal, directamente relacionada con los procesos de apertura y dereforma, a diferencia de otros países, en que han sido empleos informales”.

Esos argumentos siguen siendo válidos, y permiten avanzar en la defini-ción de las condiciones para la reducción de la pobreza. Primero que to-do, es posible lograr reducciones significativas en la pobreza si se alcan-zan tasas de crecimiento sostenidas y significativamente mayores en laocupación formal y agropecuaria moderna, que las que presenten lasocupaciones informal y agropecuaria tradicional. Esto significa que sedebe buscar un tipo de crecimiento económico que promueva la genera-ción de empleo formal (productivo) –y en términos generales, empleo decalidad–, y particularmente que fomente las actividades intensivas entrabajo (garantizando la productividad), en este último caso favorecien-do principalmente los encadenamientos productivos hacia pequeñas ymedianas empresas trabajo-intensivas. Para el corto plazo, debería ve-larse porque en la ejecución de algunos proyectos de inversión pública(carreteras, acueductos, etcétera) se utilice adecuadamente este factor.

Pero además de la generación de nuevos empleos no agropecuarios for-males y agropecuarios modernos, es importante atender a la poblaciónactualmente ocupada en los sectores no agropecuario informal y agro-pecuario tradicional, para aliviar su situación de pobreza. Ello implicaaumentar sus ingresos. En el caso del sector informal, la prioridad es elincremento de la productividad, lo cual se logra aumentando las dota-ciones de capital humano y físico de los ocupados por la vía de los pro-gramas de capacitación, crédito y otros ya conocidos. En el caso del sec-

83PABLO SAUMA FIAT

tor agropecuario tradicional, el aumento de los ingresos pasa por mejo-rar el estado de los caminos rurales, la asistencia técnica, el acceso a cré-dito, el mercadeo de los productos, y otros aspectos también conocidos.

IV. DESIGUALDAD Y MERCADO DE TRABAJO

El comportamiento de la desigualdad en la distribución del ingreso en-tre los hogares lo determina principalmente lo que sucede con los ingre-sos laborales, y por la misma razón, con el mercado de trabajo. Sauma(2005) determinó que durante el período 1990-2004 la evolución de ladesigualdad en la distribución del ingreso entre los hogares estuvo fuer-temente asociada con la distribución de los ingresos laborales y que, porlo tanto, las variaciones en la desigualdad en el ingreso de los hogaresse explican por lo acontecido con los ingresos laborales de los ocupadosformales respecto a los informales y agropecuarios, de los asalariadospúblicos y privados respecto a los no asalariados, y de los ocupados ca-lificados respecto a los no calificados.

Limitados a la desigualdad en la distribución de los ingresos laborales,Gindling y Trejos (2002) determinaron que el aumento en esa desigual-dad entre 1992 y 1999 se explica principalmente por los incrementos enel rendimiento de la educación y en la dispersión de las horas trabaja-das. En el caso del rendimiento de la educación, se refiere al aumentoen el ingreso por cada año adicional de educación, lo que favorece a losmás educados. El aumento en la dispersión de las horas trabajadas seexplica por un incremento en la incorporación de mujeres en el sectorinformal a tiempo parcial, junto a un aumento en la proporción de hom-bres que trabajan más de 48 horas (sobrejornadas) en el sector formal.

Los sectores productivos más dinámicos en el contexto actual (financie-ro, de producción de bienes de exportación no tradicionales –incluyen-do las empresas de alta tecnología–, la producción de servicios relacio-nados con la alta tecnología y servicios profesionales altamenteespecializados y otros), favorecen el aumento de la desigualdad en ladistribución del ingreso, en tanto demandan trabajo altamente califica-do, con remuneraciones y rentabilidades muy elevadas.


Sauma y Sánchez (2003) concluyen que el aumento en la desigualdad esuna característica propia del proceso económico en marcha, e inclusive,en los ejercicios de simulación realizados –principalmente ante escena-rios de liberalización y acuerdos comerciales–, la desigualdad sigue au-mentando. Esto lleva inevitablemente a considerar la necesidad de apli-car algunas políticas redistributivas novedosas, por cuanto las vigentesno parecen estar cumpliendo adecuadamente su objetivo.

Para reducir –o por lo menos detener– el aumento de la desigualdadpor la vía del mercado de trabajo, aparecen nuevamente las pequeñas ymedianas empresas con un papel protagónico, pues además de su im-portancia para la reducción de la pobreza, también lo son para reducirla desigualdad. En este sentido, las pequeñas y medianas empresas delcontexto actual están llamadas a jugar el papel que en el anterior proce-so de sustitución de importaciones jugaron las entonces también peque-ñas y medianas empresas industriales y de otro tipo, y que en su mo-mento se vieron favorecidas por el proceso, pero a su vez favorecieronel mejoramiento de la distribución del ingreso. Ello implica políticasefectivas que permitan su crecimiento y fortalecimiento, como el accesoal crédito, la capacitación, el acceso a canales de comercialización y laparticipación directa y prioritaria en las compras gubernamentales.

V. OTROS FACTORES QUE INCIDEN SOBRE LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD

En esta sección se consideran algunos de los muchos otros factores so-ciodemográficos y económicos que inciden sobre la pobreza y la desi-gualdad.

La educación juega un papel clave. En el caso específico de la pobreza,hay un clara relación inversa entre incidencia de la pobreza y nivel edu-cativo (Gráfico 3.5). Para lograr a futuro reducciones significativas en lapobreza es necesario que los niños, niñas y adolescentes permanezcanen la escuela hasta completar, como mínimo, el noveno grado, y mejoraún, hasta completar la educación secundaria. Para el caso costarricen-se esto implica, en primer lugar, mejorar el logro educativo de los niñosy niñas en la educación primaria, pues aunque en la actualidad el 100por ciento de los niños y niñas en edad escolar asisten a la escuela –lo

85PABLO SAUMA FIAT

cual refleja que no hay problemas de cobertura en ese nivel educativo–,solamente un 85 por ciento de los que empiezan el primer grado conclu-yen satisfactoriamente el sexto. Esto significa atender los problemas decalidad y eficiencia interna en este nivel. En segundo lugar, y este es elreto más importante, se debe ampliar la reducida cobertura en el III ci-clo de educación básica (y mejor aún en toda la secundaria), y ademásgarantizar la retención y el éxito escolar de los niños, niñas y adolescen-tes en estos niveles educativos, con intervenciones tanto por el lado dela oferta como de la demanda educativa.

Gráfico 3.5COSTA RICA: INCIDENCIA DE LA POBREZA EN LA POBLACIÓN DE 15-65 AÑOS DE EDAD SEGÚN SUS AÑOS DE ESTUDIO, 2001

FUENTE: Estimación propia a partir de la encuestas de hogares de propósitos múltiples del INEC del 2004.

Al ampliar equitativamente el nivel educativo de la población, se avan-zará en la reducción de las brechas en los ingresos laborales entre traba-jadores calificados y no calificados, con el consecuente impacto quetraería sobre la desigualdad en la distribución del ingreso.

Los ingresos no laborales también afectan la pobreza y la desigualdad.Se consideran entre ellos las pensiones y jubilaciones, las rentas de lapropiedad, las rentas del capital, las transferencias provenientes de per-sonas (familiares o no) e instituciones (públicas y privadas) y otras. Lasencuestas de hogares tienen importantes limitaciones para medir estosingresos, especialmente en lo que se refiere a las rentas de la propiedady del capital; no obstante, es importante por lo menos identificar el pa-pel que éstas juegan para los pobres.


En el año 2003, los ingresos no laborales representaron 11,7 por cientode los ingresos totales de los hogares que declararon ingresos, existien-do diferencias entre pobres y no pobres, pues mientras para los prime-ros representaron un 20,7 por ciento de sus ingresos totales, para los se-gundos apenas representaron un 11,3 por ciento.

Dentro de los ingresos no laborales, para todas las familias en su con-junto, las pensiones y jubilaciones fueron el rubro más importante enese año, representando poco más de la mitad del total (51,5 por ciento),seguidos de las transferencias en efectivo, que representaron 21,3 porciento. Sin embargo, para los pobres este último rubro es el más impor-tante dentro de los ingresos no laborales, con una importancia relativade 33,7 por ciento, seguido de pensiones y jubilaciones (28,3 por ciento)y subsidios (26,6 por ciento).

No obstante esa elevada importancia relativa de los ingresos no labora-les, los hogares arriba mencionados siguen siendo pobres, es decir, queesos ingresos sumados a los laborales siguen siendo insuficientes paraque los hogares puedan adquirir los bienes y servicios básicos que re-quieren. Además, no siempre es posible –o recomendable– que losmiembros de estos hogares (en buena proporción niños, adultos mayo-res, discapacitados y mujeres jefas de hogar), salgan a vender su fuerzade trabajo para aumentar los ingresos del hogar. Los programas socia-les, especialmente los asistenciales, juegan un papel sumamente impor-tante en este caso.

En este sentido, en Costa Rica no existe una red de protección social de-bidamente constituida que alivie integralmente la situación de pobrezade estos hogares. Existen programas que atienden aspectos específicosde la pobreza (Régimen No Contributivo de pensiones, CEN-CINAI,programas del IMAS, comedores escolares, y otros), pero de ningunaforma constituyen una red de atención integral a la problemática. Másallá de la suficiencia o no de los recursos, estos programas deben serevaluados –y de ser necesario rediseñados– y se debe aumentar su efi-ciencia con una adecuada focalización, y además, integrarlos para queconstituyan una verdadera red de protección social.

Los factores demográficos también influyen significativamente en la po-breza y la desigualdad, y en el caso costarricense tiene especial impor-

87PABLO SAUMA FIAT

tancia la reducción en el tamaño familiar a lo largo del período de estu-dio. Utilizando la encuesta de hogares –y solamente algunos años co-mo referencia–, el tamaño promedio de los hogares pasó de 4,41 miem-bros en 1990, a 4,24 en 1994, a 4,10 en el 2000, a 3,94 en el 2002 y a 3,81en el 2004.

Esta reducción se ha dado tanto entre hogares pobres como entre no po-bres. Comparando los años extremos, mientras que en 1990 los hogarespobres tuvieron en promedio 4,92 miembros, para el 2004 el número sehabía reducido a 4,18. En el caso de los hogares no pobres el promediopasó de 4,13 a 3,70 respectivamente.

La caída en el tamaño promedio de los hogares favorece la reducción dela pobreza, pues en tanto los ingresos de los hogares no aumenten entérminos reales, la disminución del tamaño promedio de los hogarespermite un incremento en el ingreso per cápita, con el consecuente im-pacto sobre el bienestar, que en el caso de los hogares de menores ingre-sos podría significar superar la línea de pobreza.

Entre 1990 y el 2004 el ingreso familiar per cápita de la totalidad de ho-gares –en términos reales– aumentó en prácticamente un 40 por ciento;sin embargo, cuando se separa por subperíodos (definidos por la reduc-ción/estancamiento en la incidencia de la pobreza), el ingreso familiarper cápita aumentó en 28,2 por ciento entre 1990 y 1994 y en 8,9 porciento entre 1994 y el 2004. Esto significa que la mayor parte de ese in-cremento (71,3 por ciento) se produjo entre 1990 y 1994, y el resto (28,7por ciento) entre 1994 y 2004. Por su parte, el ingreso familiar prome-dio aumentó, también en términos reales, en 23,5 por ciento entre 1990y 1994, pero entre 1994 y el 2004 más bien se redujo en 1,3 por ciento.No obstante, a pesar de esta caída en el último subperíodo, la reducciónen el tamaño promedio de los hogares (que como se ha indicado, pasóde 4,24 a 3,81 miembros entre esos años), permitió el incremento del in-greso per cápita.

Las proyecciones sobre la tasa de fertilidad y el crecimiento de la pobla-ción permiten suponer que a futuro no se van a seguir presentando re-ducciones, al menos tan fuertes, en el tamaño del hogar. Entonces, el“bono” sobre la reducción de la pobreza que ha generado este compor-tamiento del tamaño familiar no va a continuar, a menos que se incida


en los hogares más pobres, fortaleciendo la planificación familiar y, es-pecialmente, retrasando la edad del primer embarazo en las jóvenes(preferiblemente si además se mantienen en la escuela).

VI. CONSIDERACIONES FINALES

Se ha identificado aquí los principales factores que explican el estanca-miento en los niveles de pobreza y el aumento en la desigualdad que vi-ve Costa Rica, y se formularon una serie de recomendaciones para cam-biar la situación, es decir, lograr reducciones significativas en la pobrezay en la desigualdad –o al menos, en este último caso, detener el proce-so de aumento en la concentración–. Se trata de impulsar un crecimien-to económico pro-pobre, que principalmente dé prioridad a la generaciónde empleos de calidad –o formales desde el punto de vista de la produc-tividad–, al fortalecimiento de la pequeña y mediana empresa, y queapoye la economía campesina. En el campo social, entre otros, es im-prescindible el fortalecimiento de la educación secundaria –incidiendotanto en la oferta educativa como en la demanda– y la constitución deuna verdadera red de protección social.

En términos generales, estas recomendaciones no son “novedosas”, yhan sido reiteradamente destacadas en el discurso político; sin embar-go, para lograr avances significativos en la reducción de la pobreza y ladesigualdad es necesario que las autoridades del país las incluyan en ladefinición y ejecución de políticas de mediano y largo plazo, que tras-ciendan los períodos gubernamentales.

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91PABLO SAUMA FIAT

93

INFORMALIDAD DEL EMPLEO Y POBREZA:FACTORES A CONSIDERAR EN LA COBERTURA DELSEGURO SOCIAL DE SALUD

LUIS GUILLERMO

LÓPEZ VARGAS


4

Presentación

Constituye un gran privilegio para mí participar en este libro con un en-sayo sobre la cobertura contributiva del Seguro Social de Salud de Cos-ta Rica, tema estrechamente vinculado al problema de la informalidaddel empleo y la pobreza, sobre el cual el licenciado Víctor Hugo Céspe-des, destacado economista, académico e investigador, ha realizado va-liosas contribuciones al país.

Introducción

En Costa Rica la preocupación por el tema de la cobertura del SeguroSocial de Salud cobra cada día mayor importancia en un contexto don-de la economía evidencia ciertas debilidades para generar empleos en elsector formal, y donde los problemas sociales y la desigualdad en el in-greso tienden a acrecentarse. Sin duda alguna, el tamaño del sector in-formal, la carencia de ingresos y la baja capacidad contributiva de cier-tos grupos se convierten en factores estructurales críticos que limitan lasposibilidades de expandir la cobertura más allá de ciertos rangos.

Estos factores estructurales pueden verse reforzados por deficiencias enla capacidad de gestión de la Caja Costarricense de Seguro Social –esdecir, el grado en que esta entidad, o bien la sociedad como un todo,destina suficientes recursos y esfuerzos políticos a contrarrestar la eva-sión y a promover el control contributivo–, lo cual puede tener un im-portante impacto sobre el nivel de cobertura alcanzada. Sin embargo,las posibilidades reales de incorporación de los grupos que se encuen-

tran al margen de la cobertura del Seguro de Salud se relacionan estre-chamente con el grado de desarrollo del sector formal de la economía ycon las características propias de la población, tales como su condiciónsocioeconómica y cultural, su distribución geográfica y su modo de in-serción en el proceso productivo, pues básicamente estos elementos de-terminan la capacidad contributiva y las posibilidades administrativaspara ejercer un adecuado control.

El presente ensayo tiene como objetivo exponer los logros y desafíos delSeguro Social de Salud costarricense en materia de extensión de la co-bertura, ello a partir del contexto de informalidad del empleo y pobre-za que caracteriza al país.

I. GÉNESIS DEL SEGURO SOCIAL DE SALUD Y LAS ACEPCIONES DE COBERTURA

En Costa Rica, la protección social de las contingencias relacionadas conel estado de la salud está estrechamente vinculada con el desarrollo delSeguro Social de Salud, el cual ha pasado por un marcado proceso evo-lutivo, tanto en su enfoque de aseguramiento como en su esquema definanciamiento.

El Seguro Social de Salud, denominado inicialmente como Seguro de En-fermedad y Maternidad,1 se remonta a la década de los años cuarenta,cuando al amparo de la Ley No. 17 de noviembre 1941 se crea la CajaCostarricense de Seguro Social (CCSS), una entidad inicialmente subor-dinada al Poder Ejecutivo. Tal legislación estableció la modalidad de se-guro social obligatorio para los trabajadores, tanto asalariados como in-dependientes, cuyos ingresos anuales no sobrepasaran un límiteestablecido, e instituyó el sistema de contribución forzosa de patronos,trabajadores y Estado.2

94 Imformalidad del empleo y pobreza: factores a considerar

1. La denominación de Seguro de Salud fue adoptada en 1997, acompañada con unareforma integral al Reglamento.

2. En octubre de 1943 una nueva legislación eliminó la obligatoriedad de afiliaciónpara los trabajadores independientes, estableciendo la obligatoriedad para todoslos trabajadores asalariados y un tope salarial de cotización. Es a partir de este mo-mento que la Caja Costarricense de Seguro Social pasa a ser una institución autó-noma en cuanto a la administración y gobierno de los seguros sociales, quedandoello garantizado como un principio constitucional.

Dos leyes adicionales de singular trascendencia terminaron de configu-rar la plataforma legal e instrumental sobre la que se basó la ulterior ex-tensión de la cobertura del Seguro de Salud: (i) la Ley No. 24 de juliode 1943, que dispone las garantías sociales como derecho de orden cons-titucional, y encomienda la administración de los seguros sociales a laCCSS, y (ii) la Ley de Universalización de los Seguros Sociales del año 1961,mediante la cual la CCSS adquiere la responsabilidad constitucional decubrir a la totalidad de la población nacional. Como se analizará másadelante, este desafío, aunado a la necesidad de articulación de una po-lítica nacional en el campo de la salud, producirá a lo largo de las si-guientes décadas cambios importantes tendientes a la adopción de es-quemas no tradicionales de aseguramiento y financiamiento.

En virtud de la función aseguradora constitucionalmente establecida alSeguro de Salud, su cobertura habitualmente se interpreta en dos senti-dos: vertical3 y horizontal. Es precisamente esta última acepción –y surelación con la informalidad en el mercado laboral– la que interesa abor-dar en este artículo.

Este tipo de cobertura trata de la población meta u objetivo que se de-sea proteger a través de la entrega o provisión de un cierto conjunto deprestaciones. Busca dar respuesta a cuestiones tales como: ¿cuáles sonlas personas u hogares que deben ser protegidos con un seguro socialde salud?, ¿es universal o únicamente incluye a trabajadores del sectorformal o también a los provenientes del sector informal?, ¿existe el be-neficio familiar y, en caso afirmativo, cuál es su extensión? Para los pro-pósitos que se persiguen en el presente ensayo, es importante explorarcinco acepciones de uso cotidiano de la “cobertura horizontal”, a saber:

1. Cobertura legal: es, en términos simples, aquella que se estableceen los cuerpos jurídicos y normativos de un país. Corresponde en-tonces al compromiso que el Estado impone a las entidades del sec-tor salud o las que éstas asumen tanto en leyes, reglamentos, acuer-dos internacionales o constitucionalmente.

95LUIS GUILLERMO LÓPEZ VARGAS

3. Trata sobre el contenido y especificaciones de las prestaciones que se otorgan a lapoblación meta u objetivo, las cuales son de dos tipos: (i) en especie –servicios in-tegrales de salud en tres niveles de atención–, y (ii) económicas –subsidios por in-capacidad (enfermedad y maternidad) y ayudas pecuniarias para procedimientos,tratamientos, implementos médicos.

En el caso de Latinoamérica, el derecho a la salud es consagrado co-mo uno fundamental en la gran mayoría de las cartas magnas y elcompromiso de los Estados para la protección de tal derecho estambién expresado. Pese al reconocimiento de este compromisoconstitucional, el Estado normalmente provee una porción reduci-da de los servicios de salud que la población requiere, concentrán-dose principalmente en atenciones preventivas de primer nivel através del Ministerio de Salud.

Otra forma de intervención del Estado en materia sanitaria corres-ponde a la administración de entidades de seguridad social en elcampo de la salud, las cuales, en la mayoría de los países, ofrecenuna cobertura limitada de servicios a una población determinada.No obstante ello, sin duda este tipo de intervención constituye unade las más exitosas estrategias de protección de la salud a los traba-jadores del sector formal y en algunos casos a sus familias.

Una de las características trascendentalmente distintivas del mode-lo de salud costarricense con respecto del resto de la región, consis-te en la concentración de todas las actividades de atención en un so-lo oferente, en este caso la Caja Costarricense de Seguro Social,institución que, además de poseer rango constitucional, está sujetaa la Ley de Universalización de la Seguridad Social, mediante la cual elEstado le solicita realizar los esfuerzos necesarios para mantener elSeguro de Salud al alcance de toda la población, facilitando así laobtención de tratamiento para problemas de salud; además, se per-mite el libre acceso a los servicios de urgencias sin importar la con-dición de aseguramiento (y cualquier tratamiento ofrecido por elseguro es accesible a cualquier no asegurado, sujeto a cobro poste-rior salvo que se demuestre insolvente). En otras palabras, para elcaso de Costa Rica, la forma de garantizar el derecho a la saludconstitucionalmente amparado a la inalienabilidad de la vida mis-ma es mediante la extensión de la cobertura del Seguro de Salud.Por ello, la cobertura legal en el caso costarricense corresponde a latotalidad de la población para los servicios de urgencias y en la me-dida que se llegue a cumplirse a cabalidad la Ley de Universalización,ésta será la misma población cubierta para todas las atenciones quebrinda el Seguro de Salud.


2. Cobertura administrativa o estadística: durante las últimas décadas,la CCSS ha desarrollado una serie de modalidades o categorías deaseguramiento, con el propósito de universalizar el Seguro de Salud.Junto con la clásica modalidad de los trabajadores asalariados, tam-bién se encuentran la de trabajadores independientes, asegurados vo-luntarios, cuenta del Estado, Régimen No Contributivo (RNC), pen-sionados, regímenes contributivos (IVM y especiales) y la de losfamiliares de asegurados directos (beneficio familiar). En consecuen-cia, se entiende como cobertura administrativa o estadística al total depersonas afiliadas en alguna de todas las categorías descritas ante-riormente. La correspondiente tasa de cobertura administrativa escalculada empleando como denominador la población nacional total.

3. Cobertura contributiva: en lo fundamental, este concepto capturala magnitud o proporción de aquellas personas que en su calidad detrabajadores asalariados, trabajadores independientes, patronos osocios activos, generan a su favor remuneraciones en forma de sa-larios o ingresos y, conforme a las disposiciones jurídicas que rigenla materia, se han afiliado al Seguro de Salud por medio de algunade las categorías de contribución directa (sea total o parcial) existen-tes. Por tanto, la cobertura contributiva muestra el cumplimientode los deberes para con el seguro por parte de sus beneficiarios po-tenciales, o sea los trabajadores, y presenta la proporción de contri-buyentes potenciales que hacen efectivo el pago.

La tasa de cobertura contributiva se estima relacionando la cifra an-terior con la población económicamente activa (PEA), es decir, laspersonas mayores de 12 años que al momento de llevarse a cabo laEncuesta de Hogares cuentan con un empleo o llevan a cabo accio-nes para conseguirlo (cesantes o quienes buscan empleo por prime-ra vez).4,5


4. El uso de 12 años como la edad mínima de ingreso a la PEA está considerada enfunción del criterio sugerido en la metodología de la Encuesta de Hogares; no obs-tante, el Código de Trabajo y el Código de la Niñez y la Adolescencia establecenque este umbral rige a partir de los 15 años. El empleo de personas menores de es-ta edad, se reconoce como explotación infantil.

5. No obstante, el aseguramiento contributivo no es exclusivo de los trabajadores ac-tivos: la normativa vigente en materia de aseguramiento de la CCSS también dala posibilidad de que una persona sin actividad económica generadora de ingre-

4. Cobertura de hogares: se define como “hogar cotizante” a aquel enque al menos existe un miembro que cotiza para el Seguro de Salud.Así pues, la tasa de cobertura de hogares corresponde a la propor-ción de “hogares cotizantes” respecto al número total de hogares. De-bido a las diferencias en el tamaño medio del hogar, la tasa de co-bertura de hogares puede diferir de la tasa de coberturacontributiva que toma en cuenta a los asegurados cotizantes en for-ma individual.

5. Cobertura efectiva: está relacionada con el acceso oportuno a lasatenciones de la salud, en el momento y circunstancias que se re-quieran. No se cuenta con una medición periódica y permanente,siendo factible emplear distintos indicadores para aproximarse a es-te concepto. Por ejemplo, una proxy puede ser el tiempo requeridopara desplazarse al centro de atención más cercano, siendo tiemposmayores de una hora considerados como accesibilidad limitada alos servicios; o bien, puede establecerse, por medio de una encues-ta, el porcentaje de personas que no recibieron la atención a causade barreras impuestas por las unidades proveedoras de los servi-cios (colas, co-pagos, altos costos indirectos, tiempos de espera des-proporcionados o inoportunos, etcétera). Otro indicador podría serel porcentaje de partos atendidos a nivel institucional por un profe-sional debidamente capacitado para tales fines.

Dado que, para todas las acepciones de cobertura descritas, indicadoresmás altos son más deseables, tales conceptos exponen la capacidad queposee el Seguro de Salud de llevar a cabo su labor disminuyendo la si-niestralidad de ciertos acontecimientos (por ejemplo, episodios de en-fermedad). Lo anterior por cuanto una cobertura estadística más bajaque otra expone a una mayor proporción de la población a los riesgosde no tener asegurada la atención médica o incurrir en un fuerte gastoen caso de una contingencia. De manera similar, el reconocimiento delnivel de cobertura efectiva explica la capacidad de hacer valer los bene-


sos pueda afiliarse por su propia decisión al Seguro de Salud, bajo la figura deno-minada Asegurado Voluntario o incluso obliga a aportar a este seguro a aquellosindividuos que ya no están activos y se acogieron a la pensión. De esta manera,personas que no pertenecen a la PEA, pueden constituirse en asegurados de con-tribución directa.

ficios ofrecidos por el seguro a aquellos que estadísticamente son dere-chohabientes.

Sin duda, los resultados de uno y otro tipo de cobertura incidirán sobrelos de los restantes indicadores. Así, la cobertura legal, una vez estable-cido el conjunto de beneficios ofrecidos en el marco del seguro, así co-mo el mercado de asegurados potenciales y de beneficiarios, impone lí-mites máximos al nivel estadístico de cobertura. Este, a su vez, limita lacapacidad contributiva y las posibilidades de brindar una coberturaefectiva mayor; al mismo tiempo, bajas coberturas efectivas se traducenen pérdidas en el atractivo del seguro para incitar a la contribución o alaseguramiento.

II. DEL MODELO BISMARCKIANO AL MODELO UNIVERSALISTA DEL SEGURO DE SALUD: LAS EXITOSAS ESTRATEGIAS DE ASEGURAMIENTO Y FINANCIAMIENTO DEL SIGLO XX

Son bien conocidas las limitaciones de los seguros sociales de salud con-vencionales:

• Cobertura restringida a trabajadores asalariados y sus dependientesdirectos.

• No considera opciones viables para los grupos no asalariados oaquellos sin capacidad contributiva.

• Depende de la formalidad del empleo, característica que es menosfrecuente entre los trabajadores en casi todos los países de AméricaLatina.

• Es procíclico, pues reduce su cobertura efectiva en los períodosdonde más se requiere (crisis económicas, disminución de la pro-ducción, aumento del desempleo).

• El gasto en salud y su financiamiento no tienen un impacto tan sig-nificativo en la redistribución del ingreso, como teóricamente pue-de suponerse en un sistema de cobertura general.


¿Cómo enfrentó el Seguro de Salud administrado por la CCSS tales li-mitaciones, a fin de promover su universalidad? Fundamentalmente, através de dos estrategias: (a) aumento de la cobertura administrativa y(b) introducción de un alto componente solidario en el esquema de fi-nanciamiento de los beneficios. A continuación se hace una breve refe-rencia de cada una de ellas:

1. Aumento de la cobertura administrativa

A lo largo de más de seis décadas, el Seguro de Salud ha evolucionadode un esquema bismarckiano clásico, dirigido a proteger a los trabaja-dores asalariados y sus familiares dependientes, a un sistema de protec-ción universal, en un proceso similar al seguido por la mayoría de paí-ses industrializados, especialmente del continente europeo.

Esto ha sido posible gracias al diseño e implementación gradual de unconjunto de modalidades no tradicionales de aseguramiento que incor-poran paulatinamente a buena parte de los grupos poblacionales no afi-liados al Seguro de Salud. Cinco políticas institucionales destacan:

i. En 1965 se extiende la protección del régimen a todas las personasque conforman el núcleo familiar del asegurado directo y que con-viven en estado de dependencia económica por motivos de edad,estudios o discapacidad.

ii. En 1975 se establece la protección para los trabajadores no asalaria-dos; inicialmente la afiliación es obligatoria, pero por limitacionesde carácter jurídico se convierte en voluntaria a partir de 1978. Enel año 2000 pasa a ser obligatoria para el trabajador independientepor disposición de la Ley de Protección al Trabajador.

iiii. En 1976 se obliga a todos los pensionados, de la CCSS y de los regí-menes especiales (contributivos y no contributivos), a contribuir alSeguro de Salud; los aportes están a cargo de cada programa queotorga la pensión, o bien son responsabilidad directa del pensionado.

iv. En 1984 se crea una modalidad de aseguramiento para la protecciónde los pobres, financiada por el Estado, y sobre la base de núcleosfamiliares, denominada Seguro por Cuenta del Estado.


v. A mediados de la década de los ochentas, se desarrolla una moda-lidad de aseguramiento colectivo para trabajadores independientesy no remunerados, agrupados en organizaciones gremiales o comu-nitarias, denominada Convenios Especiales.

Tal como se aprecia en el Grafico 4.1, es posible identificar en conside-ración al desarrollo histórico descrito, cinco modalidades de asegura-miento del Seguro de Salud:

• Asalariado: es un seguro obligatorio y aplica para todos aquellostrabajadores que mantienen una relación obrero-patronal conven-cional, caracterizada por los principios de subordinación, presta-ción de servicio y remuneración. El patrono es el responsable de re-portar a la CCSS los datos de sus trabajadores y deducir de lossalarios las correspondientes cuotas.

• Independiente: es un seguro obligatorio que es suscrito fundamen-talmente por personas que trabajan por cuenta propia en alguna ac-tividad económica. Esta categoría incluye también a los trabajado-res asegurados mediante convenios especiales entre la CCSS yentidades públicas o privadas tales como asociaciones, sindicatos,cooperativas y otras más.

• Asegurados voluntarios: incluye a personas que no participan enuna actividad económica: estudiantes, personas temporalmenteinactivas.

• Pensionado: esta modalidad cubre a las personas que se pensionaronbajo alguno de los regímenes de pensiones existentes en el país, a sa-ber, Régimen No Contributivo, Régimen de IVM, Régimen de Hacien-da, Magisterio Nacional, Poder Judicial y otras instituciones públicas.

• Familiar: es el tipo de seguro que protege a los familiares de losasegurados directos asalariados, pensionados, por cuenta propia opor convenio, considerando dependencia económica por motivosde edad, estudios o discapacidad.

• Por cuenta del Estado: incluye a todas aquellas personas de esca-sos recursos económicos, y que no tienen posibilidades de asegurar-se mediante ninguna otra forma. La ley obliga al Estado a aseguraresta población previo estudio de su situación socioeconómica. Esteseguro cubre a todo el núcleo familiar de escasos recursos.


Gráfico 4.1SEGURO DE SALUD: EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA TASA DE ASEGURAMIENTO, 1941-2004

FUENTE: Dirección Actuarial, Caja Costarricense de Seguro Social.

Dentro de este marco evolutivo, la tasa de cobertura en el aseguramien-to asciende hoy a un notable 87,5 por ciento de la población nacional.Una proporción relativamente pequeña de la población no aseguradasuscribe líneas de gastos médicos con seguros privados o simplementehacen pagos directos “de sus bolsillos”. Los otros, apuestan a la calidadde “prestador de última instancia” que tiene el Seguro de Salud, y recu-rren al aseguramiento formal una vez que ocurre la necesidad de salud.

2. Introducción de un alto componente solidario en el esquema de financiamiento de los beneficios

El esquema de financiamiento del Seguro de Salud descansa básicamen-te en el concepto de contribuciones, con una participación relativa de un90,9 por ciento. Los otros rubros combinan venta de servicios (personasno aseguradas que deben pagar por los servicios prestados, e ingresosrecibidos por concepto de la venta de servicios de recaudación de car-gas propiedad de otras instituciones públicas), intereses (títulos de deu-da pública) y diversos (alquileres, etcétera).

Tal como se observa en el Cuadro 4.1, el esquema contributivo del Se-guro de Salud –en contraposición a los esquemas convencionales– con-


templa el aseguramiento contributivo de los trabajadores no asalariadoscon capacidad económica para tales efectos, incorpora a toda aquellapoblación pobre sin capacidad contributiva –sea como asegurados porcuenta del Estado o pensionados del Régimen No Contributivo– y asig-na al Estado una participación activa en el subsidio (parcial o total) deestos grupos. Aunado a lo anterior, tal esquema contributivo asume co-mo principio general que se participa en el financiamiento de los pro-gramas del Seguro de Salud según las posibilidades particulares de ca-da grupo, y en virtud de ello el acceso a los servicios de salud se realizabajo las mismas condiciones, independientemente del tipo de asegura-do. El hecho de que a nivel de asegurado individual no se exija una re-lación de equilibrio entre beneficios, riesgos y aportes, introduce un ele-mento de solidaridad en el sistema, que permite la existencia desubsidios cruzados a favor de los agentes económicos de menores ingre-sos relativos o mayores riesgos de salud.

Cuadro 4.1SEGURO DE SALUD: PORCENTAJE DE COTIZACIÓN SEGÚN MODALIDAD DE ASEGURAMIENTO

PORCENTAJE DE COTIZACIÓNMODALIDAD TRABAJADOR PATRONO ESTADO RÉGIMEN DE PENSIÓN TOTAL

Asalariado 5,50 9,25 0,25 –– 5,00Independiente 4,75 –– 5,50 –– 10,25Voluntario 4,65 –– 5,50 –– 10,15Pensionado contributivo 5,00 –– 0,25 8,75 14,00Pensionado RNC –– –– 0,25 13,75 14,00Asegurado por el Estado –– –– 14,00 14,00


En ese mismo sentido, el Gráfico 4.2 muestra las marcadas diferenciasque existen entre el peso relativo de los asegurados directos según cate-goría de aseguramiento y los ingresos que el Seguro de Salud percibe deellos. Los asalariados aportan el 86,1 por ciento, pero representan úni-camente un 58,7 por ciento del total de asegurados directos. Las moda-lidades de Independientes, Régimen No Contributivo, y Cuenta del Es-tado, todas con una participación parcial o total del Estado comosubsidiario en el financiamiento, presentan la situación contraria. Aúnmás, se tiene que el 70 por ciento de las contribuciones provienen delgrupo de asalariados que pertenecen a los dos quintiles más altos de in-greso familiar per cápita.


Gráfico 4.2SEGURO DE SALUD: INGRESOS POR CONTRIBUCIONES Y COMPOSICIÓN DE LOS ASEGURADOS DIRECTOS, 2001

(Distribución relativa según modalidad de aseguramiento)


Sin duda alguna, el alto grado de integración del Sistema Nacional deSalud con el predominio del sub-sector seguridad social, actuando bajolos principios de universalidad, solidaridad e igualdad, el nivel de gastopúblico social y pobreza, la relativa estabilidad económica del país, el Es-tado solidario, un sistema político basado en una sólida democracia, laausencia de gastos militares, moderadas barreras geográficas, culturalesy étnicas, constituyen las principales condiciones de entorno que propi-ciaron los resultados alcanzados en materia de cobertura estadística, in-dicadores de salud y progresividad distributiva del sistema de salud.

III. LA EXTENSIÓN DE LA COBERTURA CONTRIBUTIVA: DESAFÍO PARA LA SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DEL SEGURO SOCIAL DE SALUD EN EL SIGLO XXI

De conformidad con las Encuestas de Hogares de Propósitos Múltiplesrealizadas anualmente por el Instituto Nacional de Estadística y Censos(INEC), durante el período 1990-2004, la cobertura contributiva del Se-guro Social de Salud muestra una tendencia a decaer, al pasar de 73,9


por ciento en 1990 a 68,3 por ciento en el 2004, lo cual implica una re-ducción de 5,6 puntos porcentuales6 (Gráfico 4.3).

Este resultado llama a la reflexión pues, así como el notable nivel de co-bertura administrativa que muestra actualmente el Seguro de Salud(87,5 por ciento) demuestra –más allá de un fenómeno exclusivamenteeconómico– la capacidad de la Caja Costarricense de Seguro Social decumplir los fines sociales para los que se desarrolló el modelo de pro-tección, el nivel de cobertura contributiva observado (68,3 por ciento),es indicativo de un inadecuado nivel de responsabilidad de la sociedadpara con los compromisos que han de financiar tales fines.

Gráfico 4.3SEGURO DE SALUD: COBERTURA DE LA PEA

(Porcentaje)

FUENTE: INEC, Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples.


6. Conviene aclarar que la tasa de decrecimiento anual que en promedio experimen-tó la cobertura contributiva en el período de estudio, (0,4 puntos porcentuales poraño) se ve afectada por un abrupto ascenso y descenso del nivel de esta coberturaobservados en el subperíodo 1999-2002. Si bien se desconocen a ciencia cierta lascausas que motivaron tal comportamiento, se presume que el crecimiento inicial(1999-2001) pudo originarse en el impulso que por disposición de la Ley de Protec-ción al Trabajador, dieron los agentes privados (operadoras de pensiones comple-mentarias –OPC–) a la promoción para afiliarse a dichos planes pensiones, y conello aumentar su capital de trabajo a futuro. Mientras que el descenso (2001-2002)puede estar en alguna medida explicado por un retorno a la informalidad en elcampo del aseguramiento de algunas empresas que pudieron haber recurrido aformalizarse mientras el mercado de OPC podía representar un riesgo de denun-cias ante la evasión.

La cobertura contributiva es determinante, porque representa la capaci-dad del seguro para financiar sus prestaciones y mejorar las condicio-nes en que se llevan a cabo los servicios. Su nivel es producto de la in-teracción de múltiples aristas del entorno económico, legal y social, asícomo de características propias del diseño del esquema de protección yfinanciamiento del seguro. Dentro de los determinantes citados, los ele-mentos relacionados tanto con la estructura y el grado de eficiencia conque opera el mercado laboral costarricense, así como con la intensidady severidad de la pobreza, constituyen elementos críticos al momentode evaluar las posibilidades futuras que tiene el Seguro de Salud de in-crementar el nivel de cobertura contributiva más allá del 68,3 por cien-to mencionado.

1. Mercado laboral

El financiamiento del Seguro de Salud está encadenado al acontecer delmercado laboral, el cual no es representado solamente por resultados dedesempleo, subempleo o temporalidad del empleo (elementos relacio-nados con el grado de eficiencia con la que el mercado asigna puestosde trabajo), sino también por niveles más profundos de análisis vincu-lados con la estructura del mercado como lo son: la composición por ca-tegorías ocupacionales o por industrias y la formalidad.7

Elementos de estructura del mercado laboral

1. Categoría ocupacional: un primer elemento a destacar en torno ala estructura del mercado laboral costarricense, lo constituye el he-cho de que el empleo asalariado es la forma de inserción predomi-nante, pues alrededor de siete de cada diez trabajadores ocupadosson asalariados (Cuadro 4.2).


7. Una relación básica del mercado laboral para con la cobertura contributiva subya-ce en la obligatoriedad del aseguramiento para todos los trabajadores activos, locual implica que solo la PEA ocupada con capacidad de cobertura es la que está le-galmente comprometida a contribuir y, con ello, entre mayor sea el nivel de deso-cupación en el mercado laboral, menor será la proporción entre los contribuyentesobligados y la PEA.

Cuadro 4.2PEA OCUPADA POR CATEGORÍA OCUPACIONAL, 2003

(Porcentajes)

CATEGORÍA OCUPACIONAL ABSOLUTO PORCENTAJE PORCENTAJE ACUMULADO

Asalariado 1.148.174 69,5Público 228.993 13,9 13,9Privado 919.181 55,6 69,5No asalariado 502.229 30,5Patrono, socio activo 141.119 8,5 78,1Cuenta propia 317.746 19,2 97,3No remunerado 43.364 2,7 100,0

FUENTE: INEC, Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2003.

Pese a que este elemento estructural podría visualizarse como una“oportunidad” en términos de las posibilidades de extender la co-bertura contributiva, el nivel de 68,6 por ciento que alcanza la tasade cobertura sobre la PEA asalariada (Cuadro 4.3) denota la presen-cia de algunos limitantes. Así por ejemplo, contrario a lo esperado,la cobertura en el sector público no alcanza exactamente el 100 porciento de los empleados, sino el 95,5 por ciento; lo cual confirma lascarencias de cobertura para un grupo de población asalariada, nonecesariamente del sector informal. La proliferación de nuevas mo-dalidades de contratación de mano de obra, basadas en la supuestainexistencia de relación obrero-patronal (que han logrado extender-se también en el sector público), aunada a deficiencias en la calidadde la información (en casos en los que, como ocurre con la Encues-ta de Hogares, el informante es un tercero), constituyen las dos ex-plicaciones más plausibles a este faltante de cobertura. Adicional-mente, únicamente el 62,1 por ciento de los trabajadores asalariadosdel sector privado están protegidos por el Seguro de Salud; pero di-cho indicador varía desde sólo el 33,5 por ciento para los estableci-mientos de 5 ó menos trabajadores, al 68,2 por ciento para los esta-blecimientos de 5 a menos de 10 empleados, y hasta un significativo83,9 por ciento en empresas de 20 y más empleados; es claro enton-ces que el indicador mantiene una relación directa con el tamañodel establecimiento.


Cuadro 4.3CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL: TASAS DE COBERTURA

DEL SEGURO DE SALUD RESPECTO A LA PEA POR CATEGORÍA OCUPACIONAL SEGÚN RAMA DE ACTIVIDAD ECONÓMICA Y TAMAÑO DEL ESTABLECIMIENTO*, 2003

(Porcentajes)

TAMAÑO DEL ESTABLECIMIENTOTOTAL

ASALARIADO NOY RAMA DE ACTIVIDAD TOTAL PÚBLICO PRIVADO ASALARIADO

Total 68,3 68,6 95,5 62,1 36,1

No bien especificadas 66,7 76,2 –– 76,2 49,4Agricultura y ganadería 50,3 55,6 –– 55,6 41,3Pesca 33,3 52,6 –– 52,6 12,1Minas y canteras 56,4 66,3 –– 66,3 27,4Industria manufacturera 66,0 78,2 100,0 78,2 32,1Electricidad, gas y agua 93,8 94,2 96,6 82,5 70,6Construcción 41,9 45,7 –– 45,7 34,3Comercio y reparación 53,2 65,9 100,0 65,8 36,0Hoteles y restaurantes 49,3 57,4 100,0 57,3 29,1Transporte, almacenamiento y comunicaciones 60,8 69,9 96,6 66,3 46,5Intermediación financiera 92,2 92,4 95,7 89,4 95,1Actividades inmobiliarias y empresariales 57,8 68,1 100,0 67,9 42,4Administración pública 93,8 93,7 94,3 63,0 ––Enseñanza 89,2 92,8 95,9 80,7 22,7Salud y atención social 85,4 89,6 96,4 69,0 50,3Servicios comunitarios y personales 47,7 72,2 91,9 70,4 21,3Hogares con servicio doméstico 23,7 24,6 –– 24,6 12,6Organizaciones extraterritoriales 66,6 66,6 –– 66,6 ––

De 5 ó menos 34,8 35,4 95,4 33,5 34,5

No bien especificadas 49,0 58,4 –– 58,4 39,5Agricultura y ganadería 37,8 33,1 –– 33,1 41,0Pesca 16,5 25,6 –– 25,6 10,7Minas y canteras 21,9 14,8 –– 14,8 27,4Industria manufacturera 31,4 35,3 –– 35,3 29,6Electricidad, gas y agua 66,2 65,4 100,0 45,9 70,6Construcción 28,3 24,6 –– 24,6 31,2Comercio y reparación 36,1 40,1 –– 40,1 34,4Hoteles y restaurantes 29,6 30,6 –– 30,6 28,4Transporte, almacenamiento y comunicaciones 43,2 38,4 100,0 37,2 45,4Intermediación financiera 86,3 80,4 100,0 61,2 100,0Actividades inmobiliarias y empresariales 43,1 48,6 100,0 48,5 40,6Administración pública 95,2 95,2 98,5 0,0 ––Enseñanza 54,3 77,4 91,6 47,7 22,4Salud y atención social 56,9 61,3 92,2 54,7 52,6Servicios comunitarios y personales 27,1 52,6 100,0 52,0 18,5Hogares con servicio doméstico 23,2 24,1 –– 24,1 12,6Organizaciones extraterritoriales 46,8 46,8 –– 46,8 ––

Continúa…


Cuadro 4.3 (continuación)

TAMAÑO DEL ESTABLECIMIENTOTOTAL

ASALARIADO NOY RAMA DE ACTIVIDAD TOTAL PÚBLICO PRIVADO ASALARIADO

De 10 a menos de 20 72,2 71,8 93,2 68,2 15,1

No bien especificadas 100,0 100,0 –– 100,0 ––Agricultura y ganadería 49,5 47,1 –– 47,1 13,8Pesca 100,0 100,0 –– 100,0 ––Minas y canteras 47,9 47,9 –– 47,9 0,0Industria manufacturera 68,1 66,8 –– 66,8 13,7Electricidad, gas y agua 83,3 83,3 78,4 89,5 0,0Construcción 57,0 51,3 –– 51,3 30,1Comercio y reparación 73,8 73,0 –– 73,0 11,7Ho teles y restaurantes 76,5 77,2 –– 77,2 2,1Transporte, almacenamiento y comunicaciones 60,1 61,5 100,0 59,8 12,3Intermediación financiera 97,0 97,0 94,9 98,0 0,0Actividades inmobiliarias y empresariales 75,3 75,3 –– 75,3 40,1Administración pública 87,7 87,7 90,1 0,0 0,0Enseñanza 87,9 87,8 94,8 69,5 5,9Salud y atención social 88,5 88,5 100,0 81,8 0,0Servicios comunitarios y personales 81,4 82,1 100,0 80,9 5,6Hogares con servicio doméstico 58,1 58,1 –– 58,1 0,0Organizaciones extraterritoriales 100,0 100,0 –– 100,0 ––

De 20 ó más 87,2 87,5 95,8 83,9 58,3

No bien especificadas 70,0 70,0 –– 70,0 ––Agricultura y ganadería 78,2 79,2 –– 79,2 14,8Pesca 95,1 100,0 –– 100,0 50,0Minas y canteras 93,3 93,3 –– 93,3 ––Industria manufacturera 89,7 89,6 100,0 89,6 100,0Electricidad, gas y agua 98,4 98,4 98,2 100,0 ––Construcción 70,2 70,3 –– 70,3 67,2Comercio y reparación 83,2 83,4 100,0 83,4 71,6Hoteles y restaurantes 78,3 80,1 –– 80,1 0,0Transporte, almacenamiento y comunicaciones 89,5 90,3 96,0 88,9 54,6Intermediación financiera 92,7 92,8 95,5 90,3 84,2Actividades inmobiliarias y empresariales 79,2 79,8 100,0 79,6 56,7Administración pública 94,1 94,1 94,3 84,0 ––Enseñanza 94,8 95,3 96,5 90,2 0,0Salud y atención social 94,1 94,8 96,8 76,2 0,0Servicios comunitarios y personales 82,7 82,0 89,0 81,0 100,0Hogares con servicio doméstico 100,0 100,0 –– 100,0 ––Organizaciones extraterritoriales 67,9 67,9 –– 67,9 ––* Excluye a los que buscan por primera vez y los ignorados.



Por otro lado, si planteamos como premisa que una buena parte delos trabajadores que conforman la PEA no asalariada son quienes asu vez engruesan las filas del sector informal, resulta evidente quela cobertura de este sector debe ser baja. En efecto, la tasa de cober-tura de la PEA no asalariada asciende a 36,1 por ciento. Si bien lalegislación vigente está abierta a la inscripción al Seguro de Saludde trabajadores no asalariados, sean patronos o empleados porcuenta propia, no parecen darse las condiciones necesarias para unamayor cobertura. Al menos existen dos posibles razones que expli-can esta situación: (i) la precariedad de ingresos de los trabajadoresno asalariados (capacidad contributiva) y (ii) la efectividad de losmecanismos de compulsión.

2. Empleo público: la experiencia nacional e internacional es clara alseñalar muchas de las relaciones habituales del mercado laboral conel nivel de cobertura de los seguros sociales. Una de las que más re-salta es la relación directa que existe entre el nivel de empleo públi-co y el nivel de cobertura resultante en el sistema. Costa Rica cuen-ta con una base de empleo público relativamente amplia, cuyaproporción del empleo total tiene una tendencia decreciente en losúltimos años, un proceso que difícilmente será revertido.

3. Informalidad: la informalidad del empleo es otro aspecto del mer-cado laboral que se interrelaciona con la cobertura; por lo general,la última va decreciendo en la medida que la primera avanza. Lasexplicaciones económicas de esta relación consisten en las caracte-rísticas que la informalidad posee: dificultad de ubicación, tempo-ralidad reducida, inseguridad del ingreso, las que de una u otra for-ma impiden, en algunos casos, las labores de las autoridades deinspección y, en otros, persuaden al potencial contribuyente para noasumir compromisos para con el seguro.

Una muestra de esta relación entre la carencia de cobertura y la in-formalidad, se puede apreciar en los indicadores de cobertura paragrupos de trabajadores según la ubicación del local. Así, mientraslos locales independientes de la vivienda muestran una coberturacontributiva de un 70,1 por ciento de la PEA ocupada, para quienesse desempeñan en la vía pública tal proporción se reduce a un 42,8por ciento, para el trabajo a domicilio es un 31,1 por ciento, un 28,3por ciento para el trabajo ubicado en la vivienda y 26,5 por cientopara quienes laboran en otras ubicaciones.


Similares relaciones pueden resaltarse para ciertas característicasque de alguna forma son síntomas de la informalidad, como la can-tidad de trabajadores que laboran en la empresa o el subempleo delrecurso humano. En el primer caso, la cobertura contributiva deempresas de más de diez empleados dobla la de empresas de me-nos de esta cantidad; en el segundo, los trabajadores subempleadosapenas alcanzan una cobertura del 40,9 por ciento, siendo más gra-ve el problema para los subempleados visibles (ver Gráfico 4.4).

Gráfico 4.4SEGURO DE SALUD: COBERTURA CONTRIBUTIVA

SEGÚN DISTINTOS INDICADORES DE INFORMALIDAD LABORAL



3. Industrias, informalidad y aseguramiento: íntimamente ligado alpunto anterior está la presencia de actividades o industrias con es-trecha afinidad con la informalidad, las cuales, por tanto, tienden aser menos propensas al aseguramiento y la contribución. La deter-minación de cuáles son tales actividades problemáticas es un insu-mo de gran valía para la ubicación de características cuya presenciasea la puerta de entrada a la informalidad y que, por tanto, facilitenla elusión de sus deberes contributivos.

El agrupamiento de las industrias por nivel de contribución alcan-zado es un paso inicial en el proceso de análisis de las interrelacio-nes señaladas; dicho ejercicio se realiza a continuación y posterior-mente se muestran los principales resultados.

Pueden identificarse determinados grupos de industrias según sunivel de cobertura contributiva. Entre las que superan el nivel del80 por ciento se encuentran “Administración Pública”, “Electrici-dad, gas y agua”, “Intermediación Financiera”, “Enseñanza”, y “Sa-lud y Atención Social”. Tales industrias poseen proporciones deempleo público superiores al 44 por ciento en todos los casos (laproporción de empleo público en la economía costarricense es deun 13,3 por ciento), las empresas menores de 10 empleados repre-sentan siempre menos de una cuarta parte (de hecho, solo superanel 15 por ciento en el caso de la “Salud y Atención Social”, en don-de alcanzan 24,6 por ciento, lo cual se debe principalmente a la ope-ración de consultorios privados), y los que realizan actividades enlocales independientes de la vivienda superan el 89 por ciento.

Un segundo grupo de industrias, cuya cobertura contributiva es in-ferior al 80 por ciento pero superan el 60 por ciento, comprende “Or-ganizaciones Extraterritoriales”, “Industria Manufacturera”, y“Transporte, Almacenamiento y Telecomunicaciones”, así como lacategoría residual de actividades no bien especificadas. Tales indus-trias poseen contratación pública a niveles menores al 0,1 por ciento–con la excepción de Transporte y demás que incluyen un 7,2 porciento de empleo estatal (telecomunicaciones del ICE y Ministerio deTransportes)–. Las empresas pequeñas representan entre el 15 porciento y el 60 por ciento y la utilización de locales independientespara las actividades se ubica entre un 46,2 por ciento y un 89,2 por


ciento, con excepción de las “Organizaciones Extraterritoriales”,donde el 100 por ciento de los casos se da en este tipo de locales.

Cuadro 4.4CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DE LOS GRUPOS DE ACTIVIDADES ANALIZADOS

(Porcentajes)

COBERTURA EMPLEO EMPRESAS LOCALES

CONTRIBUTIVA PÚBLICO PEQUEÑAS INDEPENDIENTES

Administración pública 93,8 98,1 8,8 94,7Electricidad, gas y agua 93,8 81,7 11,3 89,3Intermediación financiera 92,2 44,6 9,7 96,4Enseñanza 89,2 75,5 15,0 95,1Salud y atención social 85,4 67,0 24,6 91,6Promedio 90,5 76,6 14,0 94,1

No bien especificadas 66,7 0,0 23,9 89,2Organizaciones extraterritoriales 66,6 0,0 15,5 100,0Industria manufacturera 66,0 0,1 38,5 76,6Transporte, almacenamiento y telecomunicaciones 60,8 7,2 57,3 46,2Promedio 64,6 2,0 43,2 68,7

Actividades inmobiliarias y empresariales 57,8 0,3 58,9 63,9Minas y canteras 56,4 0,0 47,3 91,0Comercio y reparación 53,2 0,0 64,8 65,1Agricultura y ganadería 50,3 0,0 65,5 88,8Promedio 52,9 0,1 64,1 73,5

Hoteles y restaurantes 49,3 0,1 63,0 84,1Servicios comunitarios y personales 47,7 4,5 63,6 59,7Construcción 41,9 0,0 62,6 32,8Promedio 45,8 1,2 63,0 56,7

Pesca 33,3 0,0 78,8 28,1Hogares con servicio doméstico 23,7 0,0 98,9 12,2Promedio 24,6 0,0 97,0 13,7


Sobre esta última industria, sus indicadores son muy similares a losde las industrias de alta cobertura y presenta además una alta ten-dencia a la formalidad. Los resultados menos satisfactorios en cuan-to al pago de seguros sociales, pueden deberse en muchos casos aque los trabajadores de esta industria tengan acceso a métodos alter-nativos de aseguramiento (seguros internacionales de salud, seguros


GRU

POI

GRU

POII

GRU

POIII

GRU

POIV

GRU

POV

privados o similares), los cuales pueden utilizar entidades que, co-mo las embajadas, están fuera del territorio económico nacional.

Un grupo adicional, con coberturas que superan la mitad de la po-blación, pero no el 60 por ciento, está conformado por “ActividadesInmobiliarias y Empresariales”, “Minas y Canteras”, “Comercio yReparación” y “Agricultura y Ganadería”; sólo la primera de estasindustrias posee proporciones de empleo público que superan el0,05 por ciento. Además, entre un 47,3 por ciento y 65,5 por cientose ofrece en empresas pequeñas y entre 65 por ciento y 91 por cien-to en locales independientes; en este campo las actividades inmobi-liarias y el comercio tienen locales independientes en menos de 65por ciento y la Agricultura y Minas cerca de 90 por ciento.

El cuarto grupo con indicadores entre 40 por ciento y 50 por ciento,comprende “Hoteles y Restaurantes”, “Servicios Comunitarios yPersonales” y “Construcción”. El empleo público es prácticamentenulo en el primer y último casos, y equivale a un 4,5 por ciento enel restante. Las empresas pequeñas suman en promedio el 63 porciento, mientras el uso de locales independientes es muy variable,con 84 por ciento, 66 por ciento y 33 por ciento respectivamente.

Las industrias restantes corresponden a “Pesca” y “Servicio Domés-tico”, cuya cobertura es de 33,3 por ciento y 23,7 por ciento en su or-den, con empleo estatal nulo, completa supremacía de pocos traba-jadores (un 80 por ciento para la pesca y 99 por ciento para elempleo doméstico) además de poca concentración en locales forma-les (para ambos casos menos del 30 por ciento).

Tal como se puede apreciar, las variables proxy de informalidad uti-lizadas tienen por lo general tendencias que representan mayoresniveles de informalidad para las industrias que presentan menoresniveles de aseguramiento, lo cual es notorio en la sola comparaciónde promedios grupales o la revisión de correlaciones entre las varia-bles de informalidad y la cobertura contributiva, cuyos valores su-peran el 77,9 por ciento (Cuadro 4.5); existen en general altas corres-pondencias entre las variables citadas, lo cual anuncia que midenfenómenos que se tienden a presentar de manera conjunta en bue-na proporción de los casos.


Cuadro 4.5COSTA RICA: MATRIZ DE CORRELACIONES ENTRE COBERTURA CONTRIBUTIVA

E INDICADORES DE INFORMALIDAD, 2003

COBERTURA EMPLEO PEQUEÑAS LOCALES

CONTRIBUTIVA PÚBLICO EMPRESAS INDEPENDIENTES

Cobertura contributiva 1,0000Empleo público 0,8286 1,0000Pequeñas empresas –0,9446 –0,7027 1,0000Locales independientes 0,7794 0,4647 –0,8216 1,0000


Otro resultado digno de ser destacado consiste en la concentraciónde las industrias extractivas y las de servicios privados (servicioscon características de bienes privados) en los grupos de bajo asegu-ramiento y alta informalidad. Las actividades industriales, por suparte, se ubican en los grupos superiores (la necesidad de locales deproducción que son fácilmente identificables para las labores deinspección, puede servir como explicación básica), mientras los ser-vicios públicos o con naturaleza de tales, representan las industriasque mejoran los niveles globales de cobertura.

4. Grupos ocupacionales: los datos generales sobre cobertura paradistintos grupos ocupacionales muestran que los trabajos más alta-mente calificados poseen mayores niveles de cobertura. La relaciónes tan fuerte como la que se presenta para industrias, aunque lostrabajadores bien calificados en industrias con tendencia a la infor-malidad, en ocasiones no contribuyen al seguro y en muchas de lasindustrias formales, el trabajo no calificado tiene presencia (por logeneral es gracias a estos trabajadores que mejora un poco la cober-tura de los grupos no calificados). La relación entre cobertura y em-pleo de trabajadores calificados es fuerte, tal como lo muestra unacorrelación de 84,9 por ciento; es más fuerte incluso que las obser-vadas para el empleo público y el uso de locales independientes.


Gráfico 4.5COSTA RICA: COBERTURA CONTRIBUTIVA PARA GRUPOS LABORALES, 2003


Elementos de eficiencia del mercado laboral

1. Desempleo y subempleo: un mayor nivel de desempleo o de su-bempleo posee otros efectos potenciales sobre el aseguramientocontributivo, en la medida que la situación del mercado laboralafecte el poder de negociación entre patronos y trabajadores. El ase-guramiento, por el conjunto de erogaciones que exige, puede ser unrubro de la negociación, de modo que las dificultades para conse-guir empleo causen la aceptación de empleo sin aseguramiento,obligando a los trabajadores a buscar mecanismos de protección al-ternativos (aseguramiento familiar, independiente o por cuenta es-tatal) que son incongruentes con el empleo asalariado. Tal situaciónparece ser particularmente aplicable para el grupo de hombres jó-venes (15 a 24 años) cuya tasa de desempleo es 3,31 veces a la delgrupo de hombres adultos (25 a 49 años).8

2. Duración del desempleo: durante la década de los noventas el 37,26por ciento de los desocupados estuvo desempleado (y buscando tra-bajo) un mes o menos. En la medida en que esta cifra pueda sugerirque el mercado laboral costarricense reasigna a los trabajadores con


8. Datos obtenidos de BID (2004, p. 22).

cierto nivel de ineficiencia, el aseguramiento contributivo se veríadesfavorablemente afectado. Caso contrario ocurriría si la mayorita-ria proporción de desempleados que pasan más de un mes en bús-queda de trabajo, lo hacen más bien en función de su expectativa deencontrar sin mayor dificultad un trabajo bien remunerado.

2. Intensidad y severidad de la pobreza

Las situaciones de pobreza impiden el cumplimiento de los pagos paracon el Seguro de Salud sin poner en juego la capacidad de superviven-cia propia, por lo cual los sistemas de protección han mutado para in-corporar a grupos de población vulnerable y con ello cumplir con algu-nos de los múltiples objetivos sociales que posee el sistema de salud.

La Ley No. 5349 del año 1973 y el Decreto Ejecutivo 17898-S abren unamodalidad de aseguramiento, por medio de la cual se encomienda alEstado asegurar a las personas en riesgo social (situación de pobreza).

Por esta razón, las personas en estado de pobreza que trabajan de mane-ra independiente o no trabajan, no están obligadas a cotizar para el segu-ro (ya que en caso de hacerlo pondrían en mayor riesgo su superviven-cia), sino que se pueden acoger a la modalidad de asegurados por cuentadel Estado, aplicando la protección también para su grupo familiar.

Esta modalidad de seguro es aplicable a todo aquel que logre demostrarsu situación de insolvencia ante las autoridades pertinentes de la segu-ridad social. Puede afirmarse que éste es un seguro cuya población ob-jetivo comprende a toda la población en estado de pobreza, la que pue-de obtener el beneficio del aseguramiento con un costo nulo y por ellopuede considerarse que su cobertura estadística bien podría ser toda lapoblación pobre del país, hayan formalizado o no la relación con el se-guro (ya que hacerlo no les costaría nada).

Las razones básicas para no asumir que la población pobre está todaasegurada de este modo, provendrían de dos vertientes: (i) el seguro nosólo ha cubierto población pobre, según datos de la Encuesta de Hoga-res hay casos de personas que no están clasificadas (por medio de la me-todología de línea de pobreza) como pobres y que han recibido el bene-


ficio por cuenta del Estado, lo cual es posible conociendo que la protec-ción del Seguro es por un período de un año, lapso en el que puedenpresentarse cambios en el estado de pobreza, y (ii) en algunos casos elhecho de poder acceder al seguro a un costo nulo no se traduce en pro-tección efectiva del interesado, pues éste, debido a la percepción de talderecho, sabe que aunque no haya realizado gestiones para asegurarselas puede hacer en cualquier momento. Ya que no se sabe el nivel de co-nocimiento sobre este derecho por parte de la población en riesgo social,no es posible estimar qué tanto está efectivamente protegida por enci-ma de la que ya realizó las gestiones necesarias para asegurarse.

La preocupación principal de este panorama no es desde luego el nivelde cobertura contributiva y su evolución, como claramente lo es para elcaso de los grupos no pobres, sino qué tanto ha logrado permear la pro-tección del Estado en los grupos a los que ésta va dirigida.

En este campo, un primer punto de preocupación es la existencia de un25,7 por ciento de población pobre sin aseguramiento, contra 16,5 porciento del resto de las personas.9 Si se asume que la protección familiares extensible a todos los miembros del hogar, el nivel de personas sin co-bertura en el caso de los pobres es de 12,8 por ciento y el de los no po-bres de 5,0 por ciento.10

Las explicaciones a estas diferencias incluyen la no demanda de servi-cios de salud por parte de este agregado de personas (en especial en elcaso de la brecha entre el primer y segundo dato), lo que posteriormen-te implica un escaso interés por formalizar el seguro a menos que re-quieran los servicios de salud. A diferencia de ello, en el caso de las per-sonas no pobres el seguro es obtenido en muchos casos con la entrada a


9. Un conjunto de quienes se declararon sin seguro se ubican en hogares donde hayun asegurado y en donde la protección familiar podría cubrirlos (además de laprotección estatal por su estado de riesgo social).

10. El supuesto es válido en el caso de los no pobres ya que aunque tuviesen caracte-rísticas que los hagan inadecuados para recibir la protección familiar, su estado depobreza les permite protegerse en cambio por el Seguro por Cuenta del Estado. Enel caso de los no pobres que son hijos de asegurados directos de 25 años o más, porejemplo, no son cubiertos por el Seguro de Salud de éste. Además, el hecho de quehaya un familiar con seguro indica que la información sobre la existencia del mis-mo alcanzó a la familia y que no puede haber autoexclusión por desconocimientodel seguro.

la población ocupada, sin que tengan que formalizar trámites cuandorequieran atención.

Una segunda explicación consiste en el desconocimiento del derecho aeste seguro por parte de los sectores pobres y, por ello, una sensaciónmás profunda de desprotección que puede derivar en la no atención delos problemas de salud que así lo requieran. No hay datos que puedanayudar a discernir cuál, entre una y otra opción, es la más común, perolos esfuerzos administrativos por acercar el seguro a quienes lo requie-ran puede ser una fuente considerable de mejora en los indicadores decobertura, lo cual significaría una ampliación en el nivel de protecciónsocial y el bienestar de los grupos en riesgo.

Los sectores en riesgo social arrastran un conjunto de problemas que afec-tan su nivel de aseguramiento. Su entrada al mercado laboral se da encondiciones desventajosas, con una proporción de población en edadesproductivas más baja que el resto de la población, producto de una ma-yor fecundidad y menores edades de procreación promedio, lo que haceque haya un mayor contingente de menores de edad en este grupo encomparación con el resto, lo que se ve evidenciado por una dependenciademográfica que equivale al doble de la existente para los no pobres.

La proporción de hogares con personas menores de 12 años es más deveinte puntos porcentuales más alto para hogares pobres que para aque-llos que no lo son (66,6 por ciento contra 46,4 por ciento); el 87,1 por cien-to de estos menores en estado de pobreza están cubiertos por el segurode salud. Poco más de dos terceras partes del contingente de familiascon menores de 12 años sin aseguramiento se ubican en la zona rural,una quinta parte de las mismas tienen a una mujer como jefe de hogar, yun 64,6 por ciento tiene un miembro del hogar en condición de ocupado.

Estos hogares sin protección son por lo general más grandes que los delresto de familias pobres (5,61 miembros en promedio contra 5,38). Losocupados de tales familias se ubican en un 60 por ciento en locales in-dependientes, pero el 80,9 por ciento se emplean en empresas de menosde 10 trabajadores. Menos del 15 por ciento de estos ocupados se ubicaen industrias con cobertura superior al 60 por ciento, y menos del 1 porciento lo hace en aquellas con más del 80 por ciento. Asimismo, en es-te tipo de hogares abundan los ocupados con trabajo especializado.


Cuadro 4.6COSTA RICA: PERFIL DE COBERTURA DE HOGARES POBRES, 2003

(Porcentajes)

HOGARES POBRES CON:HOGARES POBRES MENORES DE 12 AÑOS MAYORES DE 65 AÑOS

Porcentaje de los hogares pobres 100,0 79,1 1,6

Nivel de cobertura

Por personas 74,3 74,0 65,4Por hogares 87,2 87,1 73,1

Protegidos Desprotegidos Protegidos Desprotegidos Protegidos Desprotegidos

Población rural 62,2 67,9 63,1 68,4 57,1 48,1

Ubicación según región geográficaCentral 46,2 36,0 45,6 33,0 46,2 51,6Chorotega 11,8 18,1 11,1 20,0 10,7 0,0Pacífico Central 6,8 5,8 6,6 5,2 3,7 6,0 Brunca 14,7 14,2 15,5 15,1 17,7 1,5Huetar Atlántica 13,7 13,9 14,4 14,0 14,6 19,5Huetar Norte 6,8 11,9 6,8 12,7 7,1 21,5

Tamaño promedio del hogar (número de personas) 5,38 5,16 5,85 5,61 6,14 4,47

Incidencia de jefatura femenina 27,3 19,0 26,0 20,2 42,9 34,6

Porcentaje de ocupación 84,8 83,6 86,8 85,7 85,0 95,0

Porcentaje hogares con ocupados 66,1 67,9 71,3 64,6 46,7 81,5

Importancia de las actividades según grupos de informalidad (Ver apartado II, sección “Mercado laboral“)

Grupo I 3,5 1,1 3,6 0,9 6,9 0,0Grupo II 15,1 12,2 15,9 13,4 5,0 4,9Grupo III 54,6 60,5 53,1 59,0 59,8 78,6Grupo IV 17,3 17,5 18,1 18,9 19,1 5,2Grupo V 9,4 8,7 9,3 7,7 9,2 11,2

Empresas pequeñas 91,1 83,9 90,2 82,3 91,4 72,9Locales independientes 62,3 57,7 62,0 60,0 67,0 9,1


Los hogares con personas mayores de 65 años representan el 1,6 porciento en los grupos pobres, cifra menor al 1,9 por ciento que represen-tan en los grupos no pobres. El 26,9 por ciento de los hogares dondehay adultos mayores no reciben protección del Seguro de Salud, un ni-vel superior al del resto de los hogares pobres, una desprotección ina-


ceptable en grupos cuya condición de salud –interrelacionada con laedad– hace poco plausible la carencia de requerimientos de atención co-mo explicación al no aseguramiento.

Un 57,2 por ciento de los ancianos pobres desprotegidos habitan en zo-nas urbanas, un 11,3 por ciento en hogares unipersonales, y 33 por cien-to en hogares de sólo dos personas. En una cuarta parte de los casosuna persona mayor de 65 años es el jefe de hogar y una tercera parte vi-ven en hogares con jefatura femenina. Más del 80 por ciento posee al-gún miembro ocupado en el hogar (un cuarto de estos ocupados sonmayores de 65 años) y una quinta parte de los miembros de familias po-bres desprotegidas con ancianos son niños. Como en el caso de las fa-milias con menores de 12 años, las actividades de los ocupados son lasmás propensas a la informalidad.

Los hogares más grandes de los grupos pobres cuentan con una menorfuerza de trabajo, las razones para tal fenómeno pasan por una propor-ción considerable de personas en edades improductivas, hay una mayorcantidad de problemas de discapacidad para el empleo, posiblementeconsecuencia de la menor capacidad de respuesta a problemas de saludque provocan invalidez, así como menores recursos (educativos, y paraadquisición de capital) que permitan disminuir el grado de invalidezque puede representar un problema de salud;11 además, hay una mayorproporción de personas dedicadas a oficios domésticos, posiblementecomo consecuencia del mayor tamaño de las familias, lo que las hacemás demandantes de la presencia de una mujer en la casa, mayor can-tidad de hijos en edades que requieren cuidados y poca preparación delas mujeres pobres para incorporarse al mercado laboral en condicionesque justifiquen los riesgos que implica el alejarse del hogar.

Tal como se aprecia en el Cuadro 4.7, son muy claras las diferencias enla frecuencia de distintas condiciones de inactividad, más no son tanamplias en los niveles de cobertura de las familias, aunque el nivel delos discapacitados pobres sugiere la formación de una brecha importan-


11. Con esto se quiere argumentar que existen problemas de salud que impiden la rea-lización de actividades de la vida cotidiana (incluyendo el trabajo) solo a gruposdesprotegidos y no a aquellos que cuenten con recursos para hacer frente a los pro-blemas o adaptar las actividades a la invalidez, por ejemplo: el tener una silla deruedas puede permitir la acumulación de capital humano en forma de educacióny el desarrollo de actividades productivas.

te, en especial para un grupo que se supone tiene amplias demandas deservicios médicos como los que la CCSS presta.

Cuadro 4.7COSTA RICA: FRECUENCIA Y NIVEL DE COBERTURA PARA LAS DISTINTAS CONDICIONES

DE INACTIVIDAD, SEGÚN CONDICIÓN DE POBREZA PARA EDADES ENTRE 13 Y 65 AÑOS, 2003(Porcentajes)

FRECUENCIA COBERTURA DEL SEGURO

CONDICIÓN DE INACTIVIDAD POBRES NO POBRES POBRES NO POBRES

Pensionado 1,9 6,3 86,7 93,1Rentista 0,1 0,5 88,1 94,9Estudiante 32,2 42,1 85,0 95,8Oficios domésticos 52,9 45,0 85,8 94,9Discapacitado 3,8 1,9 81,7 94,5Otro 9,2 4,2 89,5 92,8


Junto con esta baja participación en el mercado laboral, los resultadosde la poca oferta laboral efectiva del grupo son realmente insatisfacto-rios, incluyendo un nivel de desempleo que sobrepasa el 27 por ciento(más de 3,4 veces el del los no pobres). También se observa un efecto dedesaliento,12 que persuade a no entrar al mercado laboral a un grupoconsiderable de los que se encuentran en edades de hacerlo, lo que dacomo resultado un promedio de ocupados por hogar de 0,99 (0,83 paralos indigentes).

Aunque el desempleo es un problema de importancia en el caso de lospobres, ya que sin duda es una de las causas por las que se mantienenen el estado de pobreza, los mecanismos de protección de la seguridadsocial a grupos pobres sin ocupados en la familia han tenido resultadosconsiderablemente adecuados. Así, el 87,5 por ciento de los pobres sinocupados en el núcleo familiar están protegidos por el seguro; un 21 porciento de este conjunto disfruta los beneficios de aseguramiento de suanterior trabajo, mientras el resto se encuentra cubierto por regímenesdestinados a grupos en riesgo social. Destaca que los hogares con jefa-tura femenina, sin ocupados, tienden con mayor frecuencia a utilizar losmecanismos de protección que se le ofrecen a los hogares pobres.


12. La inactividad por desaliento es casi el doble de veces más frecuente entre pobresque entre no pobres con niveles de 1,7 por ciento y 0,9 por ciento respectivamente.

Los hogares con una mujer como jefe de hogar a los que se refiere el pá-rrafo anterior conforman un 28,4 por ciento del total de hogares sin ocu-pados y desprotegidos (35,8 por ciento de los hogares sin ocupados), lamayoría de los hogares que no tienen seguro y no cuentan con miem-bros ocupados se ubican en la zona rural (58,8 por ciento) y tienen untamaño medio de 4,52 miembros.

El oscuro panorama de incorporación y eficiencia en el mercado laborales el principal flanco débil para el conjunto de personas en estado depobreza, a éste se le añade una alta concentración del empleo en el sec-tor informal. Casi una tercera parte del trabajo se presenta en forma in-dependiente, empleando de manera no remunerada a otros miembrosdel grupo familiar. Por su parte, el trabajo en servicio doméstico es eldoble de frecuente que en el caso de los no pobres.

En términos generales, el 62,5 por ciento de los pobres que trabajan demanera independiente está protegido; en este grupo una proporción re-lativamente reducida de los asegurados directos (23,9 por ciento) lo ha-ce por medios no contributivos y las opciones contributivas se concen-tran en la modalidad de Cuenta Propia. La poca importancia de losmedios subsidiados de adquirir aseguramiento en este grupo es una se-ñal preocupante sobre la capacidad real de cumplir con los objetivos so-ciales que tiene el Seguro por Cuenta Estatal, ya que debiese ser un me-dio para evitar que los pobres tengan que dedicar recursos alaseguramiento. El 37,5 por ciento restante se ubica en industrias muyconcentradas en la informalidad, con incidencia de jefatura femenina enun 22,5 por ciento y más de un 68,5 por ciento se localizan en las zonasrurales.

El grupo que labora en empresas privadas (el empleo estatal es casi nu-lo), lo hace en más del 90 por ciento de los casos para empresas con me-nos de diez empleados y menos del 40 por ciento de los empleos utili-zan locales independientes. A su vez, las industrias predominantes, asícomo los sectores ocupacionales, son los que anteriormente se señalaroncomo informales y de baja cobertura. Los resultados de este contingen-te coinciden con los del aseguramiento para trabajadores independien-tes, solo que con una aún menor incidencia de aseguramiento no contri-butivo. Los no asegurados se ubican en un 60 por ciento de los casos enzonas rurales y en casi una tercera parte el jefe de hogar es mujer.


De los resultados básicos antes observados llama la atención la prepon-derancia en la mayoría de grupos excluidos de la zona rural, lo que inci-ta a analizar la distancia con respecto a centros de salud como una posi-ble barrera de acceso, así como los mejores resultados de aseguramientoen hogares que son jefeados por una mujer.

Es notorio además que las modalidades de aseguramiento subsidiadaspor el Estado han tenido mayor éxito en los grupos no ocupados queen el resto, lo que plantea como principal interrogante la medida enque se puede ampliar el conocimiento de los mismos a grupos ocupa-dos sin que se preste para abusos por asegurados que no están en esta-do de pobreza.

Es preocupante además el resultado de desprotección para las familiaspobres con miembros que sobrepasan los 65 años de edad o discapaci-tados, lo cual, si bien está relacionado con la informalidad de los ocupa-dos en estos hogares, también puede relacionarse con dificultades demovimiento de las personas mayores a centros de salud o de equipos desalud hacia los pacientes con estas características (la mayoría de los ex-cluidos son de zona urbana),

En fin, la capacidad de profundización de los beneficios ofrecidos a gru-pos socialmente vulnerables pareciera estar limitada principalmentepor problemas de acceso efectivo a los servicios o de información, yaque aunque la informalidad es fuerte en los grupos excluidos, lo es tam-bién en los grupos protegidos (ver Cuadro 4.6). La pobreza tiene unaestrecha relación con la informalidad, pero mientras en otras situacio-nes la informalidad representa un obstáculo para la protección, en el ca-so de los pobres tal interrelación se trata de eliminar ante la oferta deformas de aseguramiento subsidiado sin necesidad de relación obrero-patrono, quedando como posibles explicaciones a la desprotección solola autoexclusión, el aislamiento físico como problema para acceder a losservicios de salud y la falta de información.

IV. LOS DESAFÍOS

Tal como se puede apreciar de los elementos del entorno, la situaciónactual de la cobertura contributiva es el resultado de la confluencia de


múltiples problemas en los sectores no contribuyentes: informalidad,pobreza, poca calificación laboral.

Partiendo de un mercado laboral con niveles de desempleo estructuralmás altos que los de años anteriores, una menor dinámica del empleopúblico y la creación de nuevos empleos concentrada en el sector infor-mal de la economía; la extensión de cobertura contributiva se constitu-ye en uno de los principales retos que enfrenta la Seguridad Social. Es-to por cuanto la posibilidad de polarización en la acumulación decapital humano a nivel de país, aunada al lento ajuste del mercado la-boral interno para la inserción de la mano de obra calificada sin subem-plearla, y a las reducidas oportunidades de escape a la pobreza, consti-tuyen un importante condicionante.

En el campo de la protección a los sectores vulnerables, el control en elotorgamiento de beneficios, la ubicación de los individuos en riesgo ylas facilidades de acceso a los centros de salud, pueden ser medios quelogren hacer incluyente las modalidades de acceso subsidiado inclusivea trabajadores independientes y asalariados en situación de pobreza,evitando limitar el abuso de los incentivos por sectores a los que no vandirigidos.

ReferenciasBID (2004). Informe de Progreso Económico y Social 2004: se buscan nuevos empleos.

Los mercados laborales en América Latina. Washington: Banco Interame-ricano de Desarrollo.

INEC (varios años). Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples. San José:Instituto Nacional de Estadística y Censos.


127

¿HACIA DÓNDE VALA SEGURIDAD SOCIALEN SALUD DE COSTA RICA?FABIO DURÁN VALVERDE


5

Introducción: del profesionalismo al universalismo

Las primeras medidas de protección social en el mundo fueron surgien-do como una respuesta natural de las sociedades ante la aparición denuevas formas de producción y de organización política y social. Enuna era primitiva de lo que hoy conocemos como seguridad social, pre-valecieron los principios de la caridad y de la solidaridad al interior depequeños grupos interesados en distribuir entre sus miembros los nue-vos riesgos sociales que paulatinamente fueron surgiendo a lo largo deltiempo.

Es así como antes de que aparecieran los modernos sistemas de seguri-dad social, la humanidad habría de agotar la aplicación de otros instru-mentos intermedios de protección social, que se van a consolidar comouna reacción ante la nueva sociedad industrial de la época. Hacia el úl-timo tercio del siglo XIX aparecieron los primeros seguros sociales, cu-ya manifestación más importante y revolucionaria es que coloca al em-pleador, y posteriormente al Estado, frente a la responsabilidad deproteger a los trabajadores y sus familias de un conjunto de riesgos so-ciales, no necesariamente derivados en forma directa del trabajo. Con-comitantemente, la protección social adquiere el carácter de derecho pa-ra la población trabajadora, concepción que se va extenderprimeramente a Europa y posteriormente al resto del mundo.

Pese a su carácter asociativo-profesional, la aparición de los primerosseguros sociales representó un salto importantísimo en el desarrollo delEstado moderno, pues permitió a la humanidad reemplazar el primiti-

vo concepto de beneficencia privada y pública, por otro basado en laresponsabilidad social y en el derecho de los individuos.

No fue sino hacia los años treinta y cuarenta del siglo XX, cuando apa-recieron los primeros sistemas de seguridad social. Para ello, fue nece-sario esperar aproximadamente ochenta años desde la creación en Ale-mania de la Caja de Asistencia (la primera caja de seguro social), ycincuenta años desde la aprobación de la primera ley alemana de segu-ros sociales, Ley del Seguro de Enfermedad de 1883, impulsada por el can-ciller Bismarck.

En Inglaterra,1 a raíz de los informes de William Beveridge de 1942 y1944, bajo los títulos de “Social Insurance and Allied Services” y “FullEmployment in a Free Society”, respectivamente, se empieza a desarro-llar legislativamente la filosofía del modelo beveridgeano de seguridadsocial (modelo inglés). En contraposición al modelo bismarckiano o ale-mán, donde prevalece la vinculación laboral o profesional como meca-nismo de acceso a tal derecho de protección social, el modelo inglés in-troduce una filosofía universalista de la protección social, en el sentidode que el derecho de la protección abarca a toda la población nacional,que se sustenta en virtud del simple título de ciudadano.

Esta naturaleza universalista de los sistemas de seguridad social, llevóa muchos países al rápido abandono de los tradicionales esquemas definanciamiento basados en cuotas sobre los salarios, típicos de los es-quemas bismarckianos de seguros sociales, para acoger progresivamen-te sistemas basados en financiamiento con cargo a los presupuestos ge-nerales del Estado, o bien, sistemas mixtos basados en cuotas eimpuestos. Así también, mientras que en el modelo bismarckiano pre-valece una relación cercana entre el nivel de ingreso individual y lasaportaciones/prestaciones, el modelo inglés introduce cotizaciones yprestaciones uniformes, bajo la idea fundamental de garantizar al uni-verso de individuos un nivel de subsistencia o cobertura nacional tam-bién uniforme. Ello sin perjuicio de las iniciativas de protección indivi-duales y voluntarias tendientes a garantizar algunas prestaciones

128 ¿Hacia dónde va la seguridad social en salud de Costa Rica?

1. Cabe aclarar que Nueva Zelanda había instaurado ya desde 1938 un sistema de se-guridad social, en virtud de su ámbito de aplicación a toda la población nacional.Sin embargo, por su notable influencia en el desarrollo filosófico del concepto y suextensión a Europa, se atribuye a William Beveridge el concepto de seguridad social.

suplementarias relacionadas con el nivel de ingreso, las que posterior-mente darían pie al desarrollo de modelos nacionales con un fuertearraigo en los esquemas complementarios, como es el caso –no por cau-salidad– del sistema nacional de pensiones de Inglaterra.

Por otra parte, en virtud de su naturaleza universal, el modelo beve-ridgeano implica una gestión unificada y pública de los riesgos; lo cualno necesariamente conduce a una gestión operativa pública, como es elcaso del actual modelo inglés de salud, donde si bien existe la garantíaestatal de cobertura universal con financiamiento vía impuestos, preva-lece la idea de la provisión privada de los servicios de salud.

Con la extensión de la seguridad social, primeramente a Europa y pos-teriormente al resto del mundo, se ha venido generando una conver-gencia entre los dos modelos discutidos, de manera tal que actualmen-te no existen sistemas de seguridad social puros, sino aplicaciones quecombinan los elementos de financiamiento, organización y gestión bis-marckianos y beveridgeanos.

No obstante, en el mundo hoy día se distingue entre dos modelos biendefinidos en cuanto a la aplicación del esquema de financiamiento de laseguridad social en salud y la forma en que se genera la garantía de losderechos de acceso a servicios: el seguro nacional de salud (de raíz ale-mana/bismarckiana) versus el servicio nacional de salud (de tradicióninglesa/beveridgeana). En el primer caso, los derechos de asegura-miento se concretizan fundamentalmente mediante la aplicación de latécnica del seguro, el cual evolucionó desde el seguro comercial hacia elseguro social y finalmente hacia el seguro nacional, mientras que en unmodelo de servicio nacional de salud los derechos de protección se ga-rantizan bajo criterios de tiempo de residencia en el territorio nacional.

El actual modelo español de salud, el cual se desarrolló inicialmente ba-jo el concepto de seguro social, representa un ejemplo de convergenciade modelos hacia la configuración de un moderno y eficaz sistema mix-to, toda vez que en la actualidad el financiamiento de la salud de los es-pañoles es una mezcla de cuotas e impuestos, donde estos últimos hanvenido ganando protagonismo, con un resultado tal que los derechos deacceso a los servicios de salud están garantizados bajo el criterio de re-

129FABIO DURÁN VALVERDE

sidencia; es decir, siguiendo un modelo universalista basado en el crite-rio de residencia territorial.

Aunque el concepto de seguro social cruzó el Atlántico desde los iniciosdel siglo XX, su tránsito hacia la consolidación de modelos nacionalesde seguridad social no ha sido tan contundente en Latinoamérica, y has-ta la fecha solo una minoría de países han instaurado algunos progra-mas con carácter universalista, como por ejemplo los de pensiones nocontributivas o asistenciales en Argentina, Chile, Costa Rica, Brasil yUruguay.

En el ámbito específico de la seguridad social en salud, ningún país dela región latinoamericana ha alcanzado el objetivo de la universalizaciónde la cobertura en salud, y por el contrario, prevalece un modelo gene-ral caracterizado por la fragmentación del financiamiento. Algunos paí-ses como Brasil, Colombia y Costa Rica, han instaurado sistemas nacio-nales de salud que jurídicamente propenden hacia el aseguramientouniversal, pero en el plano práctico la aplicación del concepto dista deabarcar todo el universo de personas, ya sea desde la perspectiva del fi-nanciamiento o del acceso efectivo a prestaciones integrales de salud.

I. COSTA RICA: DESDE EL SEGURO DE ENFERMEDAD Y MATERNIDAD HACIA EL SEGURO DE SALUD

Costa Rica fue un país pionero en la aplicación de las primeras medidasde protección social en América. En 1928, un año antes de que Españaaprobara su primer Seguro de Maternidad,2 y tres años después de lainauguración del primer seguro social en América –en Chile (creaciónde los seguros de enfermedad, maternidad e invalidez)–, se crea en Cos-ta Rica el Banco de Seguros (encargado de cubrir los riesgos del trabajoy convertido posteriormente en el Instituto Nacional de Seguros) y laCaja de Emergencia. Esta última debía cubrir gradualmente los traba-jadores urbanos en los riesgos de accidentes, enfermedad y maternidad,invalidez y muerte. Por diversas razones, empero, la Caja de Emergen-cia no llegó a consolidar sus programas de protección.


2. Ya se habían aprobado en España con anterioridad, los seguros de accidentes deltrabajo (1900) y el Régimen de Retiro Obrero Obligatorio (1919).

Estas iniciativas crearon un buen escenario para la posterior creación yconsolidación de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) en elámbito constitucional, lo cual ocurrió entre 1941 y 1943. Fue posible asíiniciar, a partir del año 1942, la operación del seguro de enfermedad ymaternidad (hoy seguro de salud), el cual estaba dirigido principalmen-te a los trabajadores dependientes del área urbana.

Este enfoque bismarckiano de la protección, que establecía el asegura-miento obligatorio para la población con salarios no superiores a 3.600colones y un financiamiento tripartito, aunque era de avanzada enAmérica para la época, estaba ya superado en Europa, como vimos, des-de inicios de siglo. No obstante, estaría vigente durante las siguientesdécadas.

En 1961, una reforma constitucional estableció, en su Artículo 177, que“(…) Para lograr la universalización de los seguros sociales y garantizarcumplidamente el pago de la contribución del Estado como tal y comopatrono, se crearán a favor de la Caja Costarricense de Seguro Socialrentas suficientes y calculadas en tal forma que cubran las necesidadesactuales y futuras de la Institución. Si se produjere un déficit por insu-ficiencia en las rentas, el Estado lo asumirá (…)”. De esta forma, que-dan consagradas en la Constitución Política la universalización de losseguros sociales y la responsabilidad subsidiaria del Estado en el finan-ciamiento (del seguro), con lo cual se sentaron las bases para avanzarhacia la instauración de un sistema de seguridad social con visión uni-versalista. Sin embargo, a falta de una precisa demarcación en el planojurídico de la forma en que se debía aplicar la universalización, en lapráctica dejó anclada la acción protectora a una concepción de segurossociales.

Con la formulación del primer Plan Nacional de Salud a inicios de losaños setenta, se planteó la creación de un sistema único e integrado desalud, así como la extensión de la cobertura a nivel nacional de la aten-ción primaria en salud a cargo del Ministerio de Salud, y la universali-zación de la atención médica a cargo de la Caja Costarricense de Segu-ro Social. Para lograr este objetivo, en 1973 se aprobó la Ley No. 5349,que traspasó a la Caja la totalidad de las instituciones hospitalarias pro-piedad del Ministerio de Salubridad Pública, de las Juntas de Protección


Social y de los Patronatos Médico Asistenciales; por el momento, la co-bertura de la atención primaria permanecía a cargo del Ministerio.

La novedosa idea de realizar dicho traspaso de hospitales, era la de pro-piciar el paso hacia un sistema de salud integrado, así como garantizarel acceso a los servicios médicos brindados por la CCSS a la población deescasos recursos, incapaz de asumir el pago de cuotas al seguro social ycuya cobertura en salud a nivel hospitalario hasta la fecha había estadoen manos del Ministerio de Salubridad o de instituciones de beneficen-cia. La aplicación de esta ley durante los años setenta marcó, en la prác-tica, la instauración de un régimen de asistencia social en salud para lapoblación pobre de carácter unificado, a cargo de una institución de se-guros sociales, lo que sin duda representó un importante hito en el desa-rrollo del sistema costarricense de seguridad social y el primer paso enfirme para abandonar el tradicional esquema bismarckiano de protec-ción en salud. No obstante, hay que resaltar que la Ley No. 5349 de“traspaso de hospitales” no estableció claramente un régimen de asegu-ramiento para los pobres, sino un sistema mediante el cual el Estado ga-rantizaba el pago de la atención de la población pobre por parte de laCCSS, con base en un esquema donde esta Institución facturaba al Esta-do los servicios médicos brindados a la población calificada como pobre.

Un verdadero concepto de aseguramiento en salud para la poblaciónpobre se vino a plasmar en el año 1984, con la aprobación del DecretoEjecutivo 15133-S del 18 de enero (reformado mediante el Decreto Eje-cutivo 17898 del 2 de diciembre de 1987). Con él se estableció un nove-doso régimen de seguro temporal para la población pobre (mientraspersistiese la condición de pobreza del beneficiario) y con financiamien-to a cargo del Estado. La cobertura abarca al jefe de familia (asimiladoa un cotizante directo) y sus dependientes con derecho.

Otros avances en el tránsito hacia la conformación de un sistema de pro-tección social en salud de estilo universalista, se dan con la aprobacióndel Reglamento para la Extensión del Seguro Social a los Trabajadores Indepen-dientes (1975); la promulgación de la Ley No. 5905 (de 1976), que obligaal aseguramiento en salud a toda la población pensionada, y con la obli-gatoriedad de la cotización en salud para toda la población económica-mente activa, asalariada y no asalariada en la Ley de Protección al Trabaja-dor del año 2000; así también, esta ley incorporó elementos significativos



Recuadro 5.1PRINCIPALES HECHOS HISTÓRICOS EN LA SEGURIDAD SOCIAL COSTARRICENSE

1884 Creación del primer régimen de pensiones de derecho (militares).

1890 Se aprueba la Ley No. 44, Reglamento de jubilaciones y pensiones.

1904 Se suspenden todas las pensiones de gracia.

1905 Creación del régimen de pensiones de los guardas fiscales o de Hacienda.

1909 Creación del régimen de pensiones de los músicos de las bandas militares.

1912-1916 Aprobación de la Ley No. 33 que hace la distinción entre las pensionesde derecho y las de gracia;Reglamento para otorgar las pensiones a los maestros

1917 Modificación del Artículo 50 de la Ley General de Educación Común que es-tablece el periodo de servicio requerido para gozar de una pensión.

1920 Huelga de la Confederación Nacional de Trabajadores.

1921 Aprobación del régimen de los familiares de los soldados y oficialesmuertos en las acciones de Río Coto, Sixaola.

1924 Fortalecimiento de la Ley de Riesgos Profesionales mediante la creación delBanco Nacional de Seguros.

1925 Se extiende la vigencia de la Ley General de Pensiones de 1912;Creación del régimen de pensiones del Registro Público de la Propiedad.

1928 Establecimiento del Ministerio de Trabajo y Bienestar Social y de la Cajade Emergencia;Transferencia de los Riesgos del Trabajo al Banco de Seguros.

1935 Aprobación de una nueva Ley general de pensiones (Ley No. 14) .

1939 Aprobación de la Ley No. 34 de Jubilaciones y Pensiones Judiciales;Creación del régimen de pensiones para empleados del ferrocarril y delos expresidentes

1940 Reorganización del Ministerio de Salubridad Pública;Creación del régimen de pensiones de comunicaciones.

1941 Mediante la Ley No. 17 se crea la Caja Costarricense del Seguro Social .

1942 La CCSS empieza a brindar protección en torno a salud y muerte en laszonas urbanas del país.

1943 La Ley No. 24 establece las Garantías Sociales en el orden constitucional;Se establece el principio de solidaridad nacional en el Artículo 65 de laConstitución Política;Se promulga la Segunda Ley del Seguro Social en la que se establece laobligatoriedad de afiliación de todos los asalariados.Se promulga el Código del Trabajo.

1947 Entra en funcionamiento el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte (solo pa-ra ciertos grupos de trabajadores).


Recuadro 5.1PRINCIPALES HECHOS HISTÓRICOS EN LA SEGURIDAD SOCIAL COSTARRICENSE

(continuación)

1961 Reforma del Artículo 177 de la Constitución Política en la que se institu-ye la obligación de universalizar el Seguro Social y la subsidiariedad delEstado.

1971 Primer Plan Nacional de Salud.

1973 Mediante la Ley No. 5349 se regula el traspaso al Seguro Social de todaslas instituciones hospitalarias del Ministerio de Salubridad Pública, Jun-tas de Protección Social y de los Patronatos Médico Asistenciales.

1974 Se crea el Régimen No Contributivo de Pensiones por Monto Básico.

1975 La Junta Directiva de la CCSS aprueba el Reglamento para la extensióndel Seguro Social a los trabajadores independientes;Eliminación de los topes salariales de cotización para el Seguro de Enfer-medad y Maternidad.

1976 Se aprueba la Ley No. 5905 que establece la obligatoriedad de asegura-miento al Seguro de Enfermedad y Maternidad para los inactivos pen-sionados de todos los regímenes de pensiones.

1977 Eliminación de los topes salariales de cotización para el Seguro de Inva-lidez, Vejez y Muerte.

1978 Se establece la reglamentación del aseguramiento voluntario.

1984 Aprobación del Decreto Ejecutivo 15133-S del (reformado mediante elDecreto Ejecutivo 17898 de 1987), para crear el régimen de aseguramien-to por cuenta del Estado.

1991 Aprobación de la Ley No. 7268 que establece reformas al régimen delMagisterio Nacional (aumento de la cotización y racionalización de losbeneficios).

1992 Mediante la Ley No. 7302 se establece que los nuevos funcionarios delMagisterio ingresarán a un fondo de capitalización colectiva.

1995 Aprobación de la Ley No. 7531 que introduce nuevas reformas al régimendel Magisterio (racionalización de beneficios, aumento de cuotas, trasla-dos). Se aprueba la Ley de Régimen Privado de Ahorro Complementarios.

1997 Reforma reglamentaria integral: cambio de nombre de “Seguro de En-fermedad y Maternidad” a “Seguro de Salud”

2000 Ley de Protección al Trabajador. Pensiones complementarias privadas(contribución definida), obligatorias para toda la población asalariada.Reforma a la ley de la Caja de Seguro Social (evasión y morosidad).Obligatoriedad del Seguro Social a los trabajadores independientes

FUENTE: Elaborado con base en Durán y Rodríguez (1998).

para fortalecer los instrumentos de compulsión tendientes a evitar laevasión y fortaleció el marco jurídico para el control contributivo.

Hay que apuntar el especial significado que tuvo la reforma reglamenta-ria integral del año 1997, que, entre otras cosas, modificó el nombre de“Seguro de Enfermedad y Maternidad” a “Seguro de Salud”. Más queun cambio meramente cosmético, este hecho representó un hito en cuan-to a la concepción del papel del nuevo Seguro de Salud como programabasado en el moderno concepto de “salud administrada”,3 que vino adesplazar el obsoleto enfoque basado en la reparación del daño, implíci-to en el tradicional seguro de enfermedad y maternidad. Bajo la concep-ción de “seguro de salud”, el Estado costarricense, sin duda alguna, po-tenció notablemente los instrumentos para el combate a la pobreza.

II. “UNIVERSALISMO INFORMAL”

El sistema costarricense de seguridad social en salud no ha logrado aúnla universalidad y está aún lejos de lograrla. Ni la reforma constitucio-nal de 1961, que establecía requisitos de financiación para universalizarlos seguros sociales, ni las posteriores reformas jurídicas tendientes acubrir a la población pobre, a los trabajadores independientes y a la po-blación pensionada, lograron establecer una clara configuración con-ceptual y práctica para alcanzarla.

Pese a los notables avances del sistema de seguridad social en salud,hay que destacar que desde el punto de vista de participación en el fi-nanciamiento y de garantía de aseguramiento, aún se encuentra lejos dela universalidad de derechos de acceso. Un indicador de ello es queaproximadamente el 40 por ciento de la población económicamente ac-tiva no está inscrita como contribuyente del sistema.

En términos prácticos, en el sistema costarricense de seguridad social sehan venido definiendo y operando diferentes conceptos de coberturaque permiten explicar cierto carácter “universalista” del sistema en elámbito de la protección en salud. Se puede distinguir al menos tres con-ceptos alternativos, que deben ser considerados para comprender la po-sición del país en materia de cobertura en salud:


3. Proveniente del inglés managed care.

a) La cobertura contributiva de la fuerza de trabajo, que se refiere a la pro-porción de personas en la población económicamente activa que endeterminado momento se encuentran cotizando activamente a unprograma de la seguridad social. Actualmente el Seguro de Saludllega a cubrir al 52 por ciento de la fuerza de trabajo, es decir, casila mitad de la población económicamente activa aún no cotiza, locual no necesariamente se traduce en falta de acceso a los serviciosde salud.

b) La cobertura contributiva de la población total, la cual hace referencia ala proporción de residentes en el país que gozan de condición de“asegurados”, ya sea porque figuraran como titulares del beneficio(cotizantes directos, activos y pensionados), como dependientes deltitular (familiares y otros dependientes del titular) o asegurados porcuenta del Estado (directos y familiares). Actualmente, un 87 porciento de la población total tiene derechos de aseguramiento en elSeguro de Salud. Por definición, el restante 13 por ciento incluyesolo a personas “no pobres” con capacidad contributiva (de cuotas)que no gozan de protección, ya sea porque sus patronos son evaso-res o porque en calidad de trabajadores no asalariados la obligato-riedad de cotización aún no les alcanza.

c) Cobertura de acceso a los servicios de salud. Se considera que en CostaRica prácticamente toda la población residente hace uso de los ser-vicios públicos de salud administrados por el Seguro Social, ya seamediante modalidades de aseguramiento válidas, pero que impli-can evasión, o bien mediante “pago directo” de servicios que se co-bran a tarifas subsidiadas por el resto de la población que sí pagalas cuotas.

En definitiva, el sistema ha creado condiciones de acceso muy “genero-sas” que propician el riesgo moral; esto significa que cierto sector de lapoblación tiene garantizada alguna vía de acceso a los servicios de sa-lud, lo que incentiva a no cotizar al Seguro. Por ejemplo, cuando en unamisma familia las dos cabezas, esposo y esposa, son asalariados, ambosse encuentran obligados legalmente a aportar cuotas; sin embargo, al-guno de los dos puede no figurar como cotizante directo (evade la coti-zación) pero adquiere el derecho de aseguramiento en virtud de que re-glamentariamente se le permite en su condición de esposa o esposo de


cotizante directo. Evidentemente, existe una contradicción entre losmecanismos de aseguramiento, resultantes de una laguna en la concep-ción de las vías por las cuales se generan derechos de aseguramiento;esta falta de claridad acaba propiciando una conducta contributivaoportunista, falta de solidaridad contributiva y grandes inequidades enel financiamiento.

Hay que destacar que con la reforma del sector salud de mediados delos años noventa, se planteó en su momento la necesidad de la univer-salización de los servicios de salud del primer nivel de atención; fue asícomo la primera generación de Áreas de Salud y Equipos Básicos deAtención Integral en Salud (EBAIS) ofrecieron servicios sin restriccionesde acceso, lo cual se justificaba en términos de la necesidad de lograr elmayor impacto posible en aquellos programas de atención primaria quetienen un fuerte componente de salud pública (inmunizaciones, educa-ción en salud, salud materno-infantil y programas específicos de aten-ción para enfermos crónicos, entre otros). Pese a ello, durante los si-guientes años, la falta de directrices institucionales claras por parte dela Caja Costarricense de Seguro Social, dejó en manos de los gestores lo-cales la “potestad” de atender o no a toda la población, sin restriccionesde acceso en función de derechos de aseguramiento. Aunque la idea deuniversalizar el primer nivel de atención es correcta y muy deseable entérminos del impacto colectivo esperado en la situación de salud públi-ca,4 su sustentación práctica requiere determinar claramente la fuentede financiamiento y no dejar su aplicación a discreción de los funciona-rios a nivel local. Durante los últimos años este tema se ha venido dis-cutiendo, sin que a la fecha se haya producido una clara definición depolíticas e instrumentos jurídicos y de financiamiento para poner enpráctica dicha idea.

Se puede afirmar que el sistema de seguridad social en salud de CostaRica adolece en la práctica de una definición contundente respecto a lanaturaleza de la organización financiera. La declaración de universali-dad de los seguros sociales contenida en la Constitución Política atañetanto al acceso a servicios de salud como a la responsabilidad de cotiza-


4. Se afirma también que la mayor prevención en salud en el primer nivel, puede re-ducir costos en los niveles superiores de atención en salud del sistema; sin embar-go, no hay evidencia internacional contundente en ese sentido.

ción. Por otra parte, al menos deja claramente definida la naturaleza dela organización, al señalar que el mecanismo es el de los seguros socia-les, y por ende, la universalización tendría su aplicación vía la extensiónde los seguros, hasta conformar un seguro nacional de salud (con ase-guramiento universal). Hacia el futuro, es importante que los formula-dores de políticas tomen en cuenta que la actual conformación y finan-ciamiento del sistema de salud están basados constitucionalmente en elconcepto de seguro de salud, y no en un servicio nacional de salud. Es-ta diferencia es fundamental para garantizar la congruencia de las polí-ticas de financiamiento del sector.

La no participación de ciertos grupos en el esquema de seguros socia-les, ya sea por falta de obligatoriedad o por la existencia de mecanismosgenerosos de acceso a servicios sin necesidad de aseguramiento, corroelos fundamentos constitucionales del sistema. A continuación se abor-da el tema de la cobertura contributiva, con el fin de presentar un pano-rama general de la situación y de sus implicaciones futuras.

III. LA COBERTURA CONTRIBUTIVA: ¿DÓNDE ESTAMOS REALMENTE?

Aunque son significativos los logros del país en materia de cobertura yacceso a servicios de salud, sin lugar a dudas la baja cobertura contribu-tiva sigue siendo el talón de Aquiles del sistema costarricense de segu-ridad social, tanto en salud como en pensiones. Así, para el año 2003 lacobertura del Seguro de Salud solo alcanzaba el 52 por ciento de la fuer-za de trabajo total, un 61 por ciento respecto a los asalariados y un 38por ciento de la población no asalariada (Cuadro 5.1). Es decir, en Cos-ta Rica casi el 40 por ciento de la población asalariada es objeto de eva-sión patronal y obrera, y casi un 60 por ciento de los trabajadores no asa-lariados (trabajadores independientes y patronos) no están aportando alfinanciamiento del Seguro de Salud. Cabe agregar que estudios de laCCSS realizados a mediados de los años noventa, indican que conserva-doramente la evasión contributiva de la población asalariada represen-taba en ese momento alrededor de un 30 por ciento del total de ingre-sos reglamentarios del Seguro. Si a esta estimación se agrega lo quehabrían de cotizar los trabajadores no asalariados, la falta de cotización


podría superar fácilmente el 40 por ciento; es decir, en esa cuantía po-drían incrementarse los ingresos del Seguro si toda la población activacon capacidad contributiva participara solidariamente en el financia-miento. A juzgar por la tendencia descendente de la cobertura contri-butiva observada en los últimos años, esta situación podría haber em-peorado y muy posiblemente los índices de evasión haber subido.

Cuadro 5.1COBERTURA DE LA POBLACIÓN ECONÓMICAMENTE ACTIVA (PEA):

SEGUROS DE SALUD Y PENSIONES, 2003

Seguro de Salud

Porcentaje de la PEA total 52,2Porcentaje de la PEA asalariada 60,6 Porcentaje de la PEA no asalariada 37,8

Seguro IVM

Porcentaje de la PEA total 44,7Porcentaje de la PEA asalariada 56,0Porcentaje de la PEA no asalariada 21,2

FUENTE: CCSS, Indicadores de Seguridad Social 2003. Dirección Actuarial y de Planificación Económica.

Las carencias de cobertura contributiva de la fuerza de trabajo en el Se-guro de Salud, son mitigadas o afrontadas por la población mediantediferentes vías: (i) la población pobre está cubierta mediante la modali-dad de aseguramiento por cuenta del Estado, beneficio que también cu-bre a los no pobres que con cierta facilidad logran simular condición depobreza; (ii) toda la población pensionada del país goza automática-mente de protección en el Seguro de Salud, incluyendo sus familiaresdependientes; (iii) por ley, todos los servicios de urgencias médicas de-ben ser suministrados por la Caja, independientemente de la condiciónde aseguramiento; (iv) las condiciones de acceso para la utilización delos servicios de salud –incluyendo servicios no urgentes pero que pasanpor emergencias médicas– son bastante generosas para la población noasegurada; y (v) la población con capacidad de pago y no asegurada, ac-cede a servicios de salud que son facturados por la Caja a precios sub-sidiados. Todo lo anterior facilita una conducta oportunista de acceso abajo costo para los evasores, a lo que hay que agregar que los sistemasde facturación y cobro de servicios médicos a pacientes no asegurados


que utilizan los hospitales, en general son débiles y propician la moro-sidad reincidente de los evasores.

Cuadro 5.2EVOLUCIÓN DE LA TASA DE COBERTURA RESPECTO

A LA PEA: SEGURO DE SALUD Y RÉGIMEN IVM(Porcentajes)

AÑO SALUD IVM

1950 21,9 4,31960 25,2 5,91970 37,7 23,6 1980 67,2 48,31990 64,8 44,62003 52,2 56,1

FUENTE: CCSS, Dirección Actuarial y de Planificación Económica.

El carácter eminentemente público del sistema de salud, y su amplia co-bertura, se refuerza por la no existencia de seguros médicos privados, niesquemas privados de prepago, dado que jurídicamente están prohibi-dos. Solo el INS está autorizado a vender seguros médicos, pero se es-tima que menos del 1 por ciento de la población posee un seguro médi-co privado ya sea del INS o provisto por un asegurador privadoextranjero (al margen de la ley). Además, se estima que solo el 0,6 porciento del financiamiento del gasto en salud, público y privado, provie-ne de seguros médicos.5

En lo referente a la evolución de la cobertura, durante los años sesentay setenta los índices de cobertura del Seguro Social experimentaron unavigorosa expansión. Este incremento de la cobertura se vio favorecidopor la mayor facilidad de afiliación que normalmente presenta el sectorformal de la economía, incluyendo su universalización en el empleo pú-blico, así como por el relativo crecimiento económico que caracterizó elperiodo. Sin embargo, durante las décadas de los años ochenta y no-venta, y hasta la actualidad, destaca un estancamiento en el porcentajede cobertura de la PEA.


5. La estimación proviene de una consultoría elaborada por la firma KPMG en 1998,para la Caja Costarricense de Seguro Social; se estimó que cerca del 0,5 por cientode la población nacional posee un seguro privado. Véase la referencia en Durán yHerrero (2001).

El estancamiento en la proporción de la PEA cotizante que se observa apartir de los años ochenta puede explicarse por varios factores: (i) la cri-sis económica de principios de esa década, la cual produjo una expan-sión de la economía informal, donde típicamente la cobertura de los se-guros sociales es baja; (ii) la escasa reacción del Seguro Social ante lasnuevas condiciones del entorno socioeconómico, fundamentalmente enmateria de control contributivo e inexistencia de mecanismos de com-pulsión frente a los evasores; (iii) la escasa extensión del Seguro Social alos trabajadores independientes, y (iv) la existencia de diversos meca-nismos para el acceso a servicios sin necesidad de participar en el pagode cotizaciones, según se explicó con anterioridad.

En relación con estos aspectos, hay que indicar que, tras varios años depresiones para instaurar una nueva tipificación de faltas y sancionesfrente a las prácticas de evasión contributiva, finalmente la Ley de Protec-ción al Trabajador del año 2000 dotó a la CCSS de un marco jurídico quele permite imponer fuertes multas y sanciones, así como aplicar la obli-gatoriedad de la cotización a toda la población activa, incluyendo la po-blación no asalariada para quienes la cotización históricamente fue vo-luntaria. Si bien dicha ley permite a la Junta Directiva de la CCSS irdefiniendo paulatinamente los grupos de población no asalariada a loscuáles debe aplicarse la obligatoriedad de la cotización, después detranscurrido casi un lustro, la reacción de dicha entidad ha sido práctica-mente nula y las estadísticas reflejan, por el contrario, una reducción dela cobertura contributiva de la población activa ocupada no asalariada.

IV. EL ASEGURAMIENTO EN SALUD DE LOS ANCIANOS: ¿CÓMO FINANCIARLO?

En los países en desarrollo, los esquemas de financiamiento en salud ypensiones basados en el modelo tradicional de seguros sociales están es-casamente expandidos, aún entre la población económicamente activa,y por lo tanto, conforme los individuos envejecen, suceden dos cosas.Primero, el mercado de trabajo –y consecuentemente el seguro social–expulsa a las personas de edad más avanzada, especialmente a aquellasque laboran en empleos menos calificados y cuyo principal recurso depermanencia en el mercado laboral es la fuerza física. Contradictoria-


mente, cuando el individuo más necesita la protección de un seguro desalud, pierde su capacidad contributiva para acceder a la protección.Segundo, dado que como en el caso de Costa Rica la cobertura solo lle-ga a una fracción limitada de la población activa, una pequeña propor-ción de individuos ven consolidado su derecho a una pensión contribu-tiva; si, como en el caso de Costa Rica, la cobertura de aseguramiento ensalud de los ancianos se genera vía las cuotas pagadas desde los fondosde pensiones, prácticamente dicha cobertura solo alcanza a quienes lo-grar acceder a una pensión, contributiva o no contributiva.6 Por lo tan-to, en general el esquema de financiamiento del sistema de protecciónsocial atenta contra la equidad intergeneracional y contra la lógica decualquier esquema con pretensiones universalistas.

Algunas cifras nos pueden ayudar a ilustrar esta situación para CostaRica. La fuerza de trabajo ocupada y que está afiliada al Seguro Socialse concentra en las edades activas, entre los 25 y 65 años, pero en pro-medio no llega a superar nunca el 60 por ciento de los individuos traba-jadores (Gráfico 5.1). El porcentaje de la población ocupada masculinaque está afiliada al Seguro tiende a ser mayor en las edades de los 24 a44 años, mientras que el porcentaje de la población ocupada femeninatiende a ser mayor entre los 44 y 74 años de edad. Las mujeres tiendena extender su afiliación al seguro social conforme avanza su edad pro-bablemente por su modalidad de inserción al mercado laboral, o por lasimple necesidad de generar algún ingreso en virtud de la menor cober-tura de prestaciones a que tienen acceso en el sistema nacional de pen-siones. En general, la cobertura contributiva es más baja para las perso-nas de ambos sexos mayores a 65 años, las cuales son en parte asistidaspor el Régimen no Contributivo de Pensiones (RNC). El Gráfico 5.1ilustra la expulsión de que son objeto los ancianos del sistema contribu-tivo de salud, aún antes de alcanzar las edades mínimas de retiro, peroespecialmente cuando no se llegan a consolidar derechos jubilatorios.


6. Esto sucede no solo en Costa Rica, sino en la mayor parte de los países de Latinoa-mérica.

Gráfico 5.1COSTA RICA: COBERTURA SEGÚN EDAD Y SEXO DEL SEGURO DE SALUD, 2000

Al respecto, una estimación propia, elaborada para el año 2000 con ba-se en la Encuesta de Hogares y en datos de la CCSS, indica que aproxi-madamente un 44 por ciento de las personas mayores de 65 años, no re-ciben ningún tipo de pensión y, por lo tanto, no están cubiertasmediante esa vía por el Seguro de Salud.7 La mayor parte de estos an-cianos están sometidos constantemente a la tensión de utilizar parte desus exiguos ingresos para financiar las cuotas para salud, o a simular es-tado de pobreza para acceder al Seguro por Cuenta del Estado, o a acu-dir a las prestaciones entrando al sistema por la vía de los servicios mé-dicos de urgencias, entre otros mecanismos. Por lo tanto, se puedeafirmar que el sistema de protección en salud está resolviendo una granparte de la cobertura de la población anciana mediante un “universalis-mo informal”.

El patrón de aseguramiento contributivo por sexo y edad, contrasta conel patrón de necesidades de utilización de servicios de salud. Los jóve-nes hacen un uso mínimo de los servicios de salud, pero conforme se


7. Consúltese el detalle en Durán (2002).

envejece, la frecuencia de utilización sube notablemente, y los serviciosdemandados no solo se tornan más frecuentes, sino más complejos ycostosos.

Gráfico 5.2COSTA RICA: TASA ANUAL DE CONSULTAS Y URGENCIAS, 2002

Fuente: CCSS, Sección de Información.

Cifras de la Organización para la Cooperación Económica y el Desarro-llo (OECD, por sus siglas en inglés) para varios países industrializadosmuestran que en promedio las personas de 65 y más años de edad lle-gan a alcanzar un gasto per cápita que es 2,7 veces el de las personas conedades entre 0 a 64 años en Alemania; 3,8 veces en los Estados Unidosy 4,7 veces en Canadá; en este último país, por ejemplo, una persona de85 o más años llega a generar un gasto anual per cápita en salud equi-valente a 19 veces el que realiza una persona entre 0 y 14 años.8 Estasmediciones no se pueden realizar en Costa Rica, porque los registros ad-ministrativos institucionales existentes no lo permiten, pero se puedenaproximar utilizando una combinación de estadísticas de producción ygastos de la CCSS. Adjunto se presenta una medición realizada con ba-se en datos del año 2002.


8. La fuente de estas cifras es Health Expenditures, StatCan (2002).

Cuadro 5.3COSTA RICA: GASTO PER CÁPITA ANUAL EN SALUD

POR GRUPOS DE EDAD, 2002(en colones)

GRUPO DE EDAD GASTO ANUAL

Total 59.519,9

Menos de 15 años 40.563,315 a 59 años 53.660,40 a 59 años 49.308,660 y más años 180.373,9

Cociente 60 y más / 0-59 años 3,7Cociente 60 y más / 15-59 años 3,4Cociente 60 y más / 0-14 años 4,4

FUENTE: Durán (2002).

De acuerdo con esta estimación, el Seguro de Salud gastaba en el 2002aproximadamente 60 mil colones al año por persona, con valores distri-buidos entre 40 mil colones anuales para personas menores de 15 añosy 180 mil colones per cápita para personas de 60 y más años. Estas ci-fras son coincidentes con las similares publicadas por la OECD, pues se-gún estas estimaciones en Costa Rica el costo per cápita anual de unapersona de 60 años y más resulta 3,7 veces el de las personas en el gru-po de 0-59 años.

Proyecciones propias, utilizando modelos demográficos y financierossuficientemente desagregados, realizadas para un horizonte de 50 años,indican que conservadoramente, el costo de cubrir a la población de 60y más años de edad pasará de representar un 24 por ciento del gasto to-tal del Seguro de Salud en el año 2002, a 51 por ciento en el año 2050.

Desde el punto de vista de la estrategia de financiamiento de un segu-ro de salud de cobertura nacional, estas cifras son muy significativas,especialmente cuando se combinan con los datos de cotizantes poredad. Hacia el futuro, se hará cada vez más evidente la necesidad de fi-nanciar las atenciones en salud de los ancianos fortaleciendo los meca-nismos de solidaridad intergeneracional, pues difícilmente los gastos ensalud de la población adulta mayor podrán ser cubiertos mediante suspropias aportaciones; ello sería absolutamente inequitativo.


Un aspecto adicional a considerar es que dentro del escenario de costosproyectado para la seguridad social, tomando conjuntamente salud ypensiones, la actual situación se invertirá en un par de décadas y, comosucede en los países industrializados, las pensiones pasarán a confor-mar, por mucho, el componente de gasto más importante del sistema deseguridad social. Si a futuro se desea racionalizar la distribución del fi-nanciamiento entre salud y pensiones, esto podría plantear la necesidadde eliminar las cotizaciones que los seguros de pensiones hacen a salud,con el fin de hacer viable económicamente los regímenes de pensiones.Ello significaría convertir el Seguro de Salud en un régimen de financia-miento de largo plazo,9 como ya ocurre en prácticamente todos los paí-ses industrializados. Una opción viable es sustituir las cuotas que losprogramas de pensiones pagan a salud por impuestos generales, o sim-plemente cargar todo el financiamiento del Seguro de Salud a las coti-zaciones corrientes, para que los jóvenes subsidien totalmente la saludde los viejos. Esto podría ser factible en la medida en que el sistema re-suelva la falta de cotización entre la población activa joven, es decir,cuando se mitiguen los problemas de evasión contributiva, riesgo mo-ral y oportunismo en la afiliación.

V. EL ASEGURAMIENTO EN SALUD: UNA FUNCIÓN ESTATAL

¿Por qué el financiamiento de la salud debe ser una función del Estado?La respuesta a esta pregunta reside en la valoración que todas las socie-dades brindan a la buena condición de salud, tanto a nivel individualcomo colectivo. Los conceptos de equidad en salud y equidad en el ac-ceso a los servicios de salud, están basados en la noción ética de la jus-ticia social. Tanto es así que la iniquidad es intrínsicamente un concep-to repugnante y, particularmente en el ámbito de la salud, la idea de queciertas poblaciones deban soportar una carga de enfermedad y muertedesproporcionada ofende el sentido natural. Así, se infiere que es unaresponsabilidad ineludible del Estado garantizar el acceso a cierta can-tidad y calidad mínima de servicios de salud, suficientes desde el pun-


9. Desde su creación, los tradicionales seguros sociales de enfermedad y maternidadse concibieron como regímenes de financiamiento de corto plazo, y por lo tanto,quienes cotizan lo hacen para cubrir el aseguramiento presente, durante la vida ac-tiva, es decir, no se consideran explícitamente mecanismos de solidaridad entre losjóvenes y los ancianos.

to de vista de lo que cada sociedad considera razonable para afrontardignamente el dolor de la enfermedad o evitar la muerte, con absolutaindependencia de la capacidad económica, género, edad o cualquierotra condición humana.

En la actualidad es plenamente aceptada la idea de que la buena condi-ción de salud de una sociedad es un factor determinante para el desa-rrollo de su capital social y de la productividad económica. Muchísi-mos estudios demuestran que la salud infantil condiciona la habilidadpara aprender y para retener conocimiento; así también, el estado de sa-lud de la población adulta influye sobre el tamaño y la calidad de laoferta potencial de mano de obra de una economía, el ausentismo labo-ral y la eficiencia productiva. Esto tiene una tremenda importancia des-de el punto de vista de la Economía.

Una tema común en las discusiones sobre Economía de la Salud, se re-fiere a los condicionantes de la participación subsidiaria del Estado enel financiamiento, y a los elementos que hacen imprescindible y soste-nible dicha participación. A continuación se discuten algunos de estostemas de Economía y financiamiento de servicios de salud, que explicanla lógica de la participación estatal.

1. El carácter meritorio de la salud como bien

Los servicios de salud son un bien meritorio que, desde el punto de vis-ta económico, se distingue de otros bienes y servicios esenciales como,por ejemplo, la nutrición, la educación, o la vivienda. Esto es defendi-ble por dos razones. Primero, a nivel individual cada hogar afronta unaprobabilidad relativamente baja de sufrir una enfermedad o accidentecatastrófico, en tanto que el costo de afrontar un tratamiento costoso esprohibitivo para la gran mayoría de los hogares; por ende, esto generauna conducta de “riesgo moral” que a su vez resulta en una pérdida deeficiencia. En segundo término, debido a las conocidas fallas del mer-cado presentes en el mercado de la salud, un esquema de aseguramien-to privado solo generará iniquidad, pues las compañías aseguradorasseleccionarán siempre a las personas más jóvenes y saludables. En con-secuencia, el Estado habría de cargar con los mayores costos de atender


a una población con una mezcla de riesgo desfavorable, es decir, aque-lla más pobre, más vieja o más enferma.

En la actualidad es ampliamente aceptado que el mercado es incapaz,por sí solo, de producir resultados eficientes en el sector salud. Las fa-llas del mercado están a la orden del día, en virtud de problemas comoasimetría de información –entre proveedor y paciente–, relación imper-fecta de agencia, barreras a la entrada a la industria y alta presencia deriesgo moral.

2. El mercado falla en el sector salud

Actualmente es aceptado alrededor del mundo que los mecanismos pu-ros de mercado son ineficaces para solucionar los problemas de asigna-ción de recursos en el sector salud, debido a las fallas que surgen en es-te mercado específico. Tales fallas se originan principalmente en elhecho de que la valoración que las sociedades hacen de la salud es supe-rior a la que es capaz de reconocer el mercado por sí solo, así como porla existencia de asimetrías de información, relaciones imperfectas deagencia entre médico y paciente,10 presencia de riesgo moral y barrerasa la entrada en la industria. Como se señaló, la buena salud de la pobla-ción contribuye al desarrollo del capital humano y a la competitividadproductiva, de modo que genera “externalidades” en la producción y enel consumo, que la solución del mercado no ve. Se sabe también que elaseguramiento privado en salud, cuando no se regula adecuadamente,crea serios problemas de selección adversa e iniquidad.

La evidencia empírica demuestra que tales fallas son claras generadorasde selección adversa11 (en el ámbito del aseguramiento), discriminación


10. Esta argumentación está basada en el ampliamente desarrollado concepto en Eco-nomía, que formula una relación entre agente (médico) y principal (paciente),orientada a llenar los vacíos de asimetría de información; se plantea que a diferen-cia de otros mercados, en el mercado de salud la “relación de agencia” es imperfec-ta, porque no siempre el médico (agente) actuará para representar los verdaderosintereses del paciente (principal) y con el fin de lucrar el médico puede inducir ne-gativamente la conducta consumidora del paciente. Una exposición más detalladade este tema se puede encontrar en cualquier manual de Economía de la Salud.

11. Existe selección adversa cuando el asegurador hace una selección conveniente desu cartera de afiliados, con el fin de tomar a los individuos de menor riesgo y ma-ximizar su ganancia.

de precios, inducción de demanda de servicios de salud y beneficiosmonopólicos. Por lo tanto, causan ineficiencia, costos crecientes e ini-quidad. Por lo tanto, los mecanismos de mercado son incapaces de ope-rar eficazmente en el sector salud, tanto en lo tocante a las funciones deaseguramiento como a las de provisión de servicios finales de salud.Esto explica por qué, casi sin excepción, todos los países desarrolladoshan optado por sistemas nacionales de salud basados en financiamien-to (aseguramiento) mediante fuentes públicas, bien sea mediante cuotasa la seguridad social o vía impuestos.

Las fallas del mercado, ampliamente estudiadas por la Economía de laSalud, implican que el diseño de políticas públicas en el sector salud nopuede fundamentarse, como en otras industrias, en las reglas del mer-cado. Se sabe que un sector salud determinado está integrado por almenos una docena de mercados, varios de ellos con serias imperfeccio-nes. Por lo tanto, tales políticas requieren enfoques capaces de capturarlas ineficiencias naturales de la economía en el sector, con el fin de en-frentar complejos e intrincados objetivos que permitan un balance entrela equidad y la eficiencia de los servicios. Con el reciente desarrollo dela Economía de Salud como disciplina que aborda tales particularida-des, durante las últimas dos décadas ha proliferado el uso de instru-mentos de política que permiten combinar la regulación con la compe-tencia, dando origen a lo que se conoce como el desarrollo de la“competencia gestionada” en el sector salud, así como el diseño y usode nuevos mecanismos de asignación de recursos orientados a balan-cear objetivos de eficiencia asignativa, equidad y resultados de salud.

Antes de la reforma de los años noventa, el sistema de seguridad socialen salud de Costa Rica no había estado en contacto, todavía, con este ti-po de enfoques. Sin embargo, los crecientes problemas del sector, origi-nados muchos de ellos en la falta de claridad conceptual frente al com-plejo e intrincado sistema económico, social y político que supone elfuncionamiento de un sistema de salud, han permitido asimilar progre-sivamente nuevos instrumentos y enfoques, que vienen a clarificar elpanorama y a llenar vacíos instrumentales en este ámbito. Aunque seobserva un significativo progreso, pasarán algunos años antes de que elpaís logre desarrollar una masa crítica suficientemente amplia capaz deasimilar y llevar adelante los cambios, en el orden conceptual e instru-mental, que requiere el sector salud para su modernización.


3. Financiamiento público y equidad

La idea de que una parte importante de los problemas del sector se pue-den resolver por la vía de los incentivos, es decir, haciendo uso de aná-lisis e instrumentos propios de la Economía, es en general mal vista orechazada por diferentes grupos, que interpretan la situación como unintento de privatizar los servicios de salud. Esta interpretación está ba-sada en la usual confusión entre las funciones de financiamiento –quecomo argumentamos, deben ser públicas, de financiamiento público ypresumiblemente de gestión estatal– y las típicas funciones de provisiónde servicios finales, que pueden ser realizadas por el sector público o elprivado. En la práctica, el deficiente desempeño de los sistemas públi-cos de salud en la mayoría de los países de la región latinoamericana–tanto en términos de eficiencia y calidad, como de satisfacción e im-pacto en salud– obligan a grandes sectores de la población a acudir almercado privado (de aseguramiento y provisión de servicios) para sa-tisfacer las carencias de la protección de los sistema públicos; es decir,en la práctica el sector salud en Latinoamérica se mueve dentro de unespectro de soluciones de financiamiento fragmentadas, desarticuladasen términos de políticas de salud y con fuerte participación privada,que minan la equidad. El planteamiento de introducir incentivos quepromuevan la participación pública en el financiamiento y la eficienciaen la provisión de los servicios obedece, por lo tanto, a la intención dereducir las iniquidades que genera la falta de aseguramiento público.

Durante las últimas décadas, pero principalmente desde la consolida-ción de los seguros sociales en los años setenta, Costa Rica ha ocupadouna posición regional privilegiada en cuanto al desempeño de su siste-ma de salud; sin embargo, como es sabido, los problemas del sector es-tán a la orden del día, especialmente en el ámbito de los servicios am-bulatorios de salud, donde el modelo de financiamiento y provisiónobliga a un importante sector de la población a demandar servicios pri-vados de salud. Sin lugar a dudas, la situación previa a las reformas re-fleja problemas de equidad en el financiamiento y el acceso a los servi-cios de salud; y el éxito de dichas reformas habrá de juzgarse,fundamentalmente, en términos de si se logra o no aumentar la equidaden el acceso a servicios de salud basados en financiamiento público.


Gráfico 5.3COSTA RICA: TASA DE CONSULTAS MÉDICAS PÚBLICAS

Y PRIVADAS POR HABITANTE, 1993 Y 1998

FUENTE: Durán y Herrero (2001).

4. Equidad en el financiamiento: un delicado equilibrio

Mediante el Seguro de Salud, el país ha podido lograr avances signifi-cativos para unificar el financiamiento de los recursos destinados a laprevención, promoción y atención en salud en sus tres niveles. Funcio-na actualmente como fondo único para el financiamiento de las atencio-nes en salud, excepto en lo que corresponde a las atenciones médicascubiertas por el Seguro de Riesgos del Trabajo, cuya administración y fi-nanciamiento corresponden al Instituto Nacional de Seguros.

Hacia finales de los noventa, cerca del 95 por ciento del financiamientodel Seguro de Salud provenía de contribuciones a la seguridad social,en tanto el 5 por ciento restante se genera básicamente mediante apor-tes estatales; esta situación no parece haber cambiado hasta la fecha.Considerando que el Seguro de Salud tiene a cargo la provisión de casila totalidad de los servicios públicos de salud del país, la evaluación delimpacto redistributivo neto que genera el Seguro de Salud es aplicableprácticamente a todo el sector público en salud y a prácticamente todala población costarricense.


La distribución del financiamiento y del gasto asociado a la prestaciónde servicios de salud, en términos de aportes realizados y beneficios re-cibidos por diferentes grupos de ingreso, posee una gran relevancia,que se asocia a los principios que fundamentan el modelo que sustentael Seguro de Salud: universalidad de la provisión, solidaridad en el fi-nanciamiento y equidad en el acceso de los servicios de salud.12

En el Cuadro 5.4 se presentan cifras de gastos y aportes al Seguro pordecil de ingreso; así también, se agrega un cálculo del cociente gastos/a-portes.

Cuadro 5.4COSTA RICA: IMPACTO REDISTRIBUTIVO DEL SEGURO DE SALUD, 1998

DECIL DE GASTO SEGURO DE SALUD CUOTAS DE TRABAJADORESINGRESO (PORCENTAJE ACUMULADO) Y PENSIONADOS ÍNDICE GASTOS/APORTES

(PORCENTAJE ACUMULADO)

1 11,8 0,6 19,72 22,2 2,9 4,43 34,3 6,5 3,24 44,7 10,9 2,35 55,5 17,4 1,66 64,7 25,1 1,27 74,5 34,9 1,08 82,7 47,6 0,69 92,0 65,2 0,5

10 100,0 100,0 0,2

FUENTE: Estimación del autor basada en la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples de 1998 y en registrosfinancieros de la CCSS.

Como se puede observar, el gasto muestra una distribución bastanteuniforme por decil de ingreso, lo que confirma el hecho de que la pobla-ción costarricense accede a los servicios del Seguro de Salud de maneraequitativa, independientemente de la capacidad para aportar cuotas. Elcociente gastos/aportes, estimado por decil de ingreso confirma el fuer-te impacto redistributivo y progresivo que internamente genera el Segu-ro: la gente del decil 1, en promedio, recibe servicios con un valor quees 19,7 veces el de sus aportes; por el contrario, en el decil más rico, porcada colón aportado en cuotas, el afiliado recibe aproximadamente 0,2céntimos en valor de servicios. Este comportamiento se refleja de ma-


12. La metodología detallada de este análisis se puede encontrar en Durán (2001a).

nera consolidada en el coeficiente de Gini, cuyo valor resultante es 0,48(Gráfico 5.4).

Gráfico 5.4COSTA RICA: BENEFICIOS Y APORTES AL SEGURO DE SALUD POR DECIL DE INGRESO, 1998

Estos resultados son exitosos en términos del cumplimiento del princi-pio de solidaridad y de los objetivos redistributivos que persigue un sis-tema de seguridad social. Sin embargo, en el caso de Costa Rica preo-cupa el hecho de que los grupos de ingreso medio y alto –que comoestas cifras demuestran, son los que sostienen el sistema en términos definanciamiento–, se vean obligados a demandar servicios privados desalud, ante los altos costos de transacción13 que implica acceder a losservicios de la CCSS, especialmente los brindados ambulatoriamente.Esto representa un elemento altamente riesgoso para la futura sosteni-bilidad del Seguro de Salud, porque desincentiva la participación con-tributiva de la clase media y la imagen del sistema. Se afirma que cuan-


13. Los costos de transacción son aquellos no incorporados en el precio del servicio, ta-les como el tiempo invertido en acudir al servicio y realizar las colas, el transportehasta el centro de atención, y otros.

do las cuotas a los seguros de salud no retornan a los afiliados en la for-ma de servicios, las contribuciones empiezan a ser percibidas por losparticipantes como impuestos, lo cual puede dar al traste con la partici-pación solidaria de los sectores de ingreso medio y alto, la cual ha per-mitido al Seguro de Salud crecer y mantenerse en el tiempo. Por lo tan-to, el país debe seguir innovando mediante mecanismos alternos deprovisión de servicios, con el fin de darle salida a condiciones de acce-so a servicios de salud de calidad y oportunidad aceptables para la cla-se media.

Estas consideraciones sugieren retos nacionales de gran envergadura,en términos del cumplimiento equilibrado de los tres objetivos de polí-tica que persigue todo sistema nacional de salud, a saber: mejorar el es-tado de salud de la población (impacto en salud), garantizar un gradosuficiente de protección contra los riesgos en salud (aseguramiento), ygenerar un nivel razonable de satisfacción de la población frente a losservicios que se brindan (satisfacer). Esto implica avanzar en la intro-ducción de mecanismos de financiamiento que promuevan la equidaden el acceso para todos los grupos y que, con base en una adecuada per-cepción de calidad, incentiven la participación contributiva de todos losgrupos.

Otra línea de trabajo hacia el futuro tiene que ver con la organizacióndel ambiente de mercado dentro del cual operan los proveedores de ser-vicios de salud, públicos y privados, con la finalidad de desconcentrarla gestión y los riesgos inherentes a esta entre los gestores. Por otra par-te, los citados retos sugieren la necesidad de tomar medidas tendientesa compartir los costos de la atención integral en salud entre toda la po-blación, en función de la capacidad de pago, garantizando una mayorjusticia contributiva y mecanismos de regulación de demanda mástransparentes que los actuales.14


14. Cabe destacar que actualmente los mecanismos de regulación están basados fun-damentalmente en la existencia de colas y listas de espera (deficientemente gestio-nadas), lo que afecta relativamente más a quienes el costo de oportunidad de rea-lizar las colas o esperar es más alto, es decir, a la población de más altos ingresos.

VI. ENVEJECIMIENTO Y SOSTENIBILIDADDEL SEGURO DE SALUD15

El envejecimiento de la población costarricense ha venido ganando unaatención creciente por los efectos que podría traer sobre los costos futu-ros del sistema de salud y, ciertamente, constituye un tema crítico parala evolución del sistema de seguridad social en salud en las próximasdécadas. Sin embargo, parece existir una tendencia a abordar los resul-tados del incremento de los costos de salud, como una sentencia inexo-rable en términos de sostenibilidad, sin considerar el espectro de varia-bles que intervienen en la determinación del equilibrio económico deun seguro de salud en el largo plazo, tanto por el lado de los gastos co-mo de los ingresos.

El gasto per cápita en salud aumenta con la edad, especialmente a par-tir de las edades próximas a la de retiro; por lo tanto, el envejecimientodemográfico, que supondrá un aumento de la proporción de ancianos,elevará los costos y éstos habrán de ser soportados crecientemente porla población trabajadora. Los sistemas de seguridad social no quiebran,ni quebrarán, como resultado del envejecimiento; si eso fuese así, ya lossistemas de los países hoy día industrializados y con estructuras de po-blación envejecidas, hubiesen fracasado como esquemas públicos uni-versales a raíz de las mayores cargas que han debido afrontar durantela transición demográfica que ya experimentaron y que aún nuestrospaíses no afrontan.

La circunstancia probada de que las personas mayores requieren ungasto medio en atenciones a la salud superior al correspondiente a otrosgrupos de edad, supone una fuerte tensión sobre los recursos que in-vierte la sociedad para satisfacer las necesidades de salud de las perso-nas; esto es especialmente importante cuando la población envejece.Dando por sentada la existencia de dicha tensión, la magnitud y direc-ción del impacto económico asociado al envejecimiento pueden ser, noobstante, o bien compensados o bien exacerbados por el comportamien-to de diversos fenómenos asociados. En efecto, existen una serie de fac-


15. Esta sección está basada en el escrito “Envejecimiento e impacto económico en elSeguro de Salud de Costa Rica” de Fabio Durán, en López y Herrera, editores(2004).

tores determinantes, económicos y no económicos, con efectos en variasdirecciones, que pueden compensar los efectos del envejecimiento, talescomo el incremento secular en la productividad del capital y de la ma-no de obra, la reducción de costos que supone el desarrollo tecnológicode la medicina y el efecto de nuevas formas de gestión en salud que per-miten incrementos sustanciales en la productividad y en el rendimien-to de las inversiones.

Es así como, junto con el envejecimiento, figuran otros fenómenos de ca-rácter “exógeno” al sistema de salud –por cuanto no pueden ser mani-pulados por parte de las autoridades de política–, que poseen tambiénuna importancia significativa en términos de su posible impacto futurosobre la economía del Seguro de Salud de Costa Rica. La capacidad decrecimiento de la economía, la evolución del mercado laboral y la tecno-logía médica, destacan como elementos fundamentales en este ámbito.Así por ejemplo, dado un escenario demográfico de envejecimiento ycostos crecientes de atención en salud, el comportamiento del mercadolaboral, tanto en lo que respecta al tamaño del sector informal como enlo atinente a la evolución de los salarios reales y la productividad, po-dría marcar la diferencia entre una evolución económica de largo plazofavorable o desfavorable.

Si bien es cierto que la mayor intensidad en la demanda de atencionesen salud que muestran los ancianos provocará un aumento futuro en lastasas medias de consultas y estancias, el aumento en el gasto podríanestar más influido por otro factor: los costos asociados con la adopcióny difusión de nueva tecnología médica y terapéutica. La experiencia deCosta Rica en los últimos años es que, en general, la nueva tecnología escostosa, pero reditúa; es decir, genera eficiencia. Esto explicaría la evo-lución descendente de camas hospitalarias en el sistema costarricensede salud, observada durante más de una década, a la par de un incre-mento sostenido en la producción de egresos hospitalarios; esto sugiereque en el futuro, un mayor volumen de población puede ser atendidocon una infraestructura hospitalaria no necesariamente mayor en tama-ño (por ejemplo, número de camas), pero sí más intensiva en tecnología.

Así, a diferencia del carácter “exógeno” del proceso de envejecimiento,hay un conjunto de variables que sí pueden ser objeto de intervenciónen términos de políticas sanitarias y de gestión del sistema de salud.


Las políticas y acciones para la extensión de la cobertura contributiva ypara el control de la evasión de contribuciones, la estancia media hospi-talaria o las tasas de egresos hospitalarios (relacionados con la tecnolo-gía médica y con estándares de atención de pacientes), son ejemplos cla-ros de este tipo de variables.

Las proyecciones de largo plazo elaboradas para el Seguro de Salud deCosta Rica, plantean resultados variados en cuanto al equilibrio finan-ciero, en función del escenario adoptado. El Cuadro 5.5 recoge un resu-men de resultados finales, bajo tres escenarios específicos de ingresos ygastos, que combinan una considerable cantidad de parámetros endó-genos y exógenos al Seguro de Salud.

Cuadro 5.5SEGURO DE SALUD: BALANCE FINANCIERO EN EL AÑO 2050, SEGÚN DIFERENTES ESCENARIOS RESPECTO A LA EVOLUCIÓN

DE LOS GASTOS E INGRESOS(Porcentaje de los gastos totales)

Ingresos

Pesimista Base Optimista

Pesimista -31,8 -6,1 2,3

Base -21,4 8,0 17,8

Optimista -8,1 26,6 37,8

FUENTE: Durán, Fabio, “Envejecimiento e impacto económico en el Seguro deSalud de Costa Rica”, en López y Herrera, editores (2004).

A partir de estas proyecciones se concluye que indistintamente de lasconjeturas que se hagan respecto a los escenarios de gastos, no es posi-ble arribar a un equilibrio financiero en condiciones pesimistas por el la-do de los ingresos. Incluso con hipótesis optimistas sobre el nivel degasto, hacia el 2050 el déficit sería equivalente a un 8,1 por ciento del to-tal de los gastos. Este interesante hallazgo pone de manifiesto la tras-cendencia que adquieren los ingresos en la consecución de la sostenibi-lidad del sistema de salud costarricense y en consecuencia, la imperiosanecesidad futura de aumentar la participación contributiva de los gru-pos que no están pagando actualmente las cuotas.

Por otro lado, un comportamiento pesimista de los costos puede enfren-tarse satisfactoriamente en un único entorno: si ocurriesen condiciones


Gast

os

optimistas de los ingresos; aunque el equilibrio parece bastante frágil apequeñas variaciones adversas en uno o varios de los parámetros. Lascuatro combinaciones que involucran gastos e ingresos base y optimis-tas, generan posiciones donde el balance financiero es positivo y con unmargen de maniobra económica aceptable. En aquellos casos dondeexiste un componente base y otro optimista, es justo señalar que el su-perávit es aún mayor cuando el gasto se proyecta bajo este último tipode hipótesis; situación que evidencia un mayor impacto de las disminu-ciones en las tasas de utilización de los servicios de consulta y hospita-lización, en contraposición, al efecto provocado por las más altas tasasde cobertura –propias del escenario optimista de los ingresos.

Los resultados ponen de manifiesto la importancia de introducir análi-sis cuantitativos que permitan conjugar y analizar simultáneamente elimpacto de diversos elementos de cambio en el entorno, así como losefectos de las diversas políticas disponibles.

En conclusión, los resultados de las proyecciones mostradas indicanque el Seguro de Salud puede aspirar a un mejor futuro en términos desostenibilidad económica, en la medida en que el país sea capaz de po-tenciar los efectos de aquella parte de los elementos de entorno e inter-nos al sistema que pueden contrarrestar el creciente costo sanitario pro-vocado por el envejecimiento.


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López, Grettel y Reinaldo Herrera, editores (2004). Evolución demográfica deCosta Rica y su impacto en los sistemas de salud y pensiones. San José:Academia de Centroamérica y Centro Centroamericano de Población.


161

¿SON LOS NONAGENARIOSCOSTARRICENSES LOS SERES HUMANOS MÁS LONGEVOS?*LUIS ROSERO-BIXBY


6

Introducción

Que el envejecimiento de la población es un resultado directo de mejo-ras en la longevidad es una percepción equivocada muy común. Asi-mismo, la presencia de muchos superancianos en una población a me-nudo se toma erróneamente como prueba de excepcional longevidad.En demografía sabemos que cantidades relativamente grandes de supe-rancianos pueden ser más el resultado de una baja fecundidad durantelargo tiempo o de flujos excepcionales de migrantes en el pasado, que elde una alta longevidad. También puede ser, simplemente, el resultadode inflación de cifras de personas de edad avanzada, es decir, de malosdatos. Por ejemplo, los reportes de observadores casuales sobre una ex-cepcional longevidad en comunidades de los Andes y del Cáucaso, nohan resistido el escrutinio científico (Garson, 1991).

Para decir cuán longeva es una población uno debe mirar las probabili-dades de sobrevivencia en edades avanzadas o debe estimar la esperan-za de vida a esas edades. Llevar a cabo esas observaciones no es, sinembargo, tarea simple. A menudo los datos no se tabulan más allá delas edades 80 u 85 y los errores en la información son frecuentes. Enparticular, los demógrafos saben bien que la exageración de la edad en-tre los adultos mayores en los censos infla sustancialmente la poblaciónde edades más avanzadas (Coale y Kisker, 1986; Preston et al., 1999).Las deficiencias del dato se agravan en países en desarrollo, por la falta

* La Fundación Wellcome Trust, Grant No. 072406/Z/03/Z, subvencionó esta yotras investigaciones sobre envejecimiento en Costa Rica. El Tribunal Supremo deElecciones proporcionó las bases de datos para este estudio. El máster Daniel An-tich colaboró en el procesamiento de estos datos.

de documentos para validar la información de la edad, informantes conlimitada educación y por estadísticas vitales deficientes que no regis-tran todas las defunciones. Este artículo intenta validar estimacionesprevias, que sugerían una excepcional longevidad a edades avanzadasen Costa Rica. Los círculos académicos de los países desarrollados reac-cionan de manera casi refleja a esta posibilidad, atribuyéndola a datosdeficientes. Sin embargo, la disponibilidad de datos de gran riqueza enCosta Rica permiten echarle un segundo vistazo a estas aseveraciones.Si las aseveraciones resisten el escrutinio, la ciencia tendría en Costa Ri-ca la oportunidad de profundizar en los factores que permiten una lar-ga vida bajo las adversas condiciones de un país en desarrollo.

El Cuadro 6.1 muestra, en una observación ingenua, que el porcentajede nonagenarios1 no era nada excepcional en Costa Rica, en el año 2000.Al contrario, este porcentaje es una fracción modesta de la que se obser-va en poblaciones envejecidas como Francia: la cuarta parte entre lasmujeres y la mitad entre los hombres. La historia, sin embargo, es muydistinta si uno refina la observación y calcula lo que se conoce como “ta-sa nonagenaria”, la cual es el porcentaje de nonagenarios en las mismascohortes luego de 30 años, es decir, con respecto a la población de 60 ymás años de edad en 1970. Esta clase de “tasa” es común verla calcula-da en análisis de centenarios (Robine y Paccaud, 2005), bajo el supues-to de cero migración neta después de la edad 60. La tasa nonagenariaes excepcionalmente alta en los varones costarricenses: más del dobleque en Francia, Italia, Suecia o EE.UU. y cuatro veces más alta que enRusia (donde la mortalidad de adultos es sumamente alta). La razón desexos en los nonagenarios es también excepcional en Costa Rica: hay 30ó 40 por ciento más mujeres que hombres, comparado con 200 ó 300 porciento en los otros países en el Cuadro 6.1.

162 ¿Son los nonagenarios costarricenses los seres humanos más longevos?

1. Este artículo se refiere a toda la población con 90 o más años de edad como nona-genarios, aunque algunos son en realidad centenarios.

Cuadro 6.1NONAGENARIOS EN LA POBLACIÓN DE PAÍSES SELECCIONADOS, CIRCA 2000

EN POBLACIÓN COHORTE 30 AÑOS RAZÓNPAÍS (PORCENTAJE) (PORCENTAJE)*MUJERES **

MUJERES HOMBRES MUJERES HOMBRES

C. R. censo 0,22 0,17 9,2 6,9 1,4C. R.-estimación 0,19 0,14 7,4 5,6 1,3Francia 1,09 0,33 6,1 2,5 3,5Italia 0,90 0,31 5,4 2,3 3,0Japón 0,77 0,26 8,3 3,3 3,0Rusia 0,39 0,10 2,8 1,6 4,2Suecia 1,05 0,37 5,6 2,2 2,9EE.UU. 0,78 0,26 6,9 2,9 3,1* Razón de la poblaciones en edades 90 y más en 2000 / 60 y más en 1970.** Razón mujeres / hombres, edades 90 y más.

Fuente para Costa Rica: censo del 2000 y CCP e INEC (2002).Fuente para otros países: Human Mortality Database, <http://www.mortality.org/>.

La información anterior sugiere que la sobrevivencia en edades avanza-das en Costa Rica es excepcionalmente alta; los varones, en particular,pueden ser los más longevos en el mundo (considerando poblacionesnacionales, únicamente, ya que en algunas poblaciones subnacionales–como Cerdeña en Italia y Okinawa en Japón– la longevidad puede sermayor que la de Costa Rica). Dado que la observación se basa en datosde censos únicamente, está libre del error de subregistro de defuncio-nes. Sin embargo, la exageración de la edad podría ser la razón de laventaja aparente de Costa Rica. Al respecto, una evaluación del censodel 2000 encontró que había, en efecto, exageración de la edad, especial-mente entre los superancianos, mediante la comparación de la edad re-portada en el censo con la edad en la cédula de identidad en una mues-tra de 7.400 adultos mayores. En el grupo de edad de 90 y más, cercadel 30 por ciento de los individuos exageraron su edad en más de 6 añosen promedio, comparado con un 10 por ciento en las personas en lasedades de los sesentas (Rosero-Bixby et al., 2004). Aunque la correcciónde estos errores de la edad reduce la tasa de nonagenarios de 6,9 porciento a 5,6 por ciento en hombres (Cuadro 6.1, segunda fila), la cifracontinúa siendo más de dos veces más grande que la de Francia.

Las tablas oficiales de mortalidad construidas luego de corregir los da-tos de la población y de las muertes para el período 1995-2000, confir-

163LUIS ROSERO-BIXBY

man la excepcionalidad de los adultos mayores costarricenses. El Grá-fico 6.1 compara su esperanza de vida a la edad 80 con 13 países de in-gresos altos tomados de la base de datos Kannisto-Thatcher que conser-va el Instituto Max Plank (Kannisto et al., 1994). Kannisto et al.consideran que estos países, con la excepción de EE.UU. y Australia,“tienen datos altamente confiables”. Costa Rica en esta comparación esel ganador para los varones y está en la mitad del grupo para las muje-res. Costa Rica tiene una esperanza de vida a la edad 80 de 8,2 años pa-ra los varones, más alta que cualquier otro país con estadísticas confia-bles. Japón e Islandia vienen en segundo lugar con 7,5 años.

Gráfico 6.1NONAGENARIOS EN LA POBLACIÓN DE PAÍSES SELECCIONADOS, CIRCA 2000

FUENTES: Kannisto database y Rosero-Bixby et al., 2004.

A Costa Rica se le ha conocido por años como un país con indicadoresde salud sobresalientes, a pesar de que su nivel de desarrollo económi-co no es tan alto (Caldwell, 1986). Fue, por ejemplo, incluido como unode los cuatro casos de estudio en el informe de la Fundación Rockefellertitulado Buena salud a bajo costo (Halstead et al., 1985). Sin embargo, en-tre tener buenos indicadores de salud y ser el campeón mundial de lalongevidad hay gran diferencia y cabe cierto escepticismo.


De acuerdo con el Banco Mundial (2005), Costa Rica tenía en el 2003 uningreso per cápita de alrededor de US$ 4.000 y un gasto en salud deUS$300, cifras basadas en poder de compra y no simplemente en tiposde cambio. Estas cifras son alrededor de un décimo de las de países deingresos altos. Por ejemplo, en EE.UU. éstas son US$38.000 y US$5.300respectivamente, y en Japón US$ 34.000 y US$2.500. Otros indicadoresde servicios de salud, tales como médicos o camas de hospital per cá-pita son también sustancialmente menores en Costa Rica (un tercio delos médicos de EE.UU. y un décimo de las camas de Japón). Es difícilaceptar que un país con estos niveles modestos de bienestar, de inver-sión en salud y de infraestructura pueda ser el de mayor esperanza devida entre los ancianos. Aunque, es bueno recordar, hay frecuentes ex-cepciones a la regla de que mayor longevidad proviene de mayor bie-nestar, con la población de Okinawa siendo una de ellas (Cockerham yYamori, 2001).

Algunas explicaciones de los logros costarricenses son las siguientes.Una es la orientación del Estado hacia la equidad y el desarrollo social,con inversiones sociales que fueron posibles gracias, en parte, a la au-sencia de gasto militar (Rosero-Bixby, 1991). La Constitución de 1949abolió las fuerzas armadas. Las inversiones en educación y alta cober-tura del seguro de salud también se mencionan frecuentemente comofactores clave (Caldwell, 1986). El Seguro de Enfermedad que es provis-to por la Caja Costarricense de Seguro Social, cubre al 82 por ciento dela población, incluyendo un 9 por ciento de indigentes cuyo seguro lopaga el Gobierno (Rosero-Bixby, 2004b). La provisión de atención pri-maria de la salud, especialmente a poblaciones remotas o marginales,ha demostrado tener un impacto cuantificable en las tasas de mortali-dad, especialmente entre los niños (Rosero-Bixby, 1986 y 2004a).

Sin embargo, desafiando estas explicaciones, un seguimiento de 17 añosa los adultos mayores de Coronado, comunidad cercana a la capital, nomostró diferencias significativas en la sobrevivencia por condición so-cioeconómica (educación y riqueza), ni tampoco por estar cubierto porla seguridad social –aunque en este respecto parece tener lugar un ses-go de selección, dado que los individuos más frágiles podrían buscarcobertura del seguro en mayor medida– (Rosero-Bixby et al., 2005). Eseestudio sugiere que la ventaja de los adultos mayores costarricenses


puede estar presente en toda la sociedad, sin que sea posible identificarclaras intervenciones en salud o las clásicas gradientes socioeconómicaspara explicarlas.

Este artículo modela las tasas de mortalidad y estima la esperanza de vi-da con datos de un registro nacional de población que contiene alrede-dor de 24.000 nonagenarios costarricenses en 1983-2004 (i.e., individuoscon noventa y más años de edad vivos en algún punto de este período).El principal propósito del artículo es determinar los patrones de morta-lidad y esperanza de vida de los superancianos costarricenses con datoslibres de error a fin de validar resultados preliminares de que los costa-rricenses podrían ser los seres humanos con mayor longevidad. Me-diante el uso de este registro y el rechequeo de fechas de nacimiento yla identificación de cohortes extintas, el artículo procura evitar los dosproblemas más comunes en esta clase de estudios: mala declaración dela edad y subregistro de defunciones. El artículo también explora lospatrones geográficos de mortalidad y de causas de muerte para identi-ficar posibles explicaciones de la ventaja costarricense. En analogía conel modelo de fecundidad de Coale, “Mnm” (Coale, 1977), el artículo mo-dela la mortalidad con tres parámetros básicos: uno que expresa su ni-vel y los otros dos que muestran los efectos de envejecimiento y del se-xo. Los parámetros están referidos a un patrón estándar de mortalidadde los ancianos en países de altos ingresos.

I. DATOS Y MÉTODOS

Con el fin de evitar los errores de mala declaración de la edad y subre-gistro de muertes, las estimaciones de mortalidad y longevidad de esteartículo provienen exclusivamente del registro o patrón electoral costa-rricense. No se utilizan ni datos censales ni estimaciones de población.Datos de estadísticas vitales se usan únicamente para imputar causas demuerte luego de un pareo de estas bases con los individuos en el padrónelectoral. Con el registro electoral se construyó una base de datos de24.400 nonagenarios, la cual incluye todos los costarricenses que vivie-ron y tuvieron edades de 90 y más años en el período 1983-2004. La fe-cha de partida de la observación es el 1 de enero de 1983 o el nonagési-mo cumpleaños del individuo, si este ocurrió después de esta fecha. Lafecha de cierre de observación es al morir o el 30 de octubre del 2004.


El Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) proporcionó las bases de da-tos de nacimientos y muertes de su registro, así como las listas de vo-tantes (el padrón) para las elecciones de cada cuatro años (la última enel 2002). A partir de estas bases de datos se creó la de nonagenarios. Losregistros se parearon utilizando un número único de identificación delindividuo que aparece en la cédula de identidad, que todos los ciuda-danos deben renovar cada diez años. Este número único se asigna a ca-da individuo al momento de su nacimiento, e incluye el número del to-mo y el folio donde queda registrada la persona. Estos tomos o librostienen, en cada provincia, un número único y secuencial, desde que enCosta Rica se inició el registro civil alrededor de 1880 (la Iglesia era laencargada de este registro con anterioridad). El conocimiento del nú-mero de este tomo permite determinar el año en que la persona quedóregistrada. En total, 83 por ciento de los nonagenarios en la base de da-tos se habían registrado oportunamente. Aquellos registrados tardía-mente podrían contener errores de declaración de la edad, posibilidadque es considerada en el análisis.

Es casi imposible, para un adulto mayor costarricense, haber vivido enel país sin nunca haber tenido cédula de identidad y, por tanto, sin es-tar incluido en el registro. La cédula se requiere en todas partes para to-do tipo de transacciones, públicas o privadas. La posibilidad de un ses-go de selección por exclusión de individuos del registro es entoncesesencialmente nula. Un corte transversal del registro a la fecha del cen-so del 2000 produjo 5.900 individuos vivos y con edades superiores a 90.El censo empadronó 7.000 nonagenarios o alrededor de un 20 por cien-to más que el registro (este porcentaje es similar por sexo). Este sobre-empadronamiento es compatible con el patrón de exageración de laedad encontrado en la evaluación del censo del 2000. Pareciera quenuestro registro de nonagenarios no deja por fuera cifras importantesde personas. Una comparación similar con el censo de 1984 dio una dis-crepancia más grande: 1.870 nonagenarios vivos en nuestro registrocomparados con 2.900 en el censo, o un 55 por ciento de sobre-empadro-namiento. Este mayor sobre-empadronamiento puede deberse a quelos errores de declaración de la edad fueron mucho más frecuentes en elcenso de 1984. Confirmando esta apreciación, las estimaciones oficialesde población basadas en el censo de 1984 (las cuales fueron preparadaspor CELADE para el gobierno de Costa Rica) supusieron un 50 por cien-


to de sobreempadronamiento para la población de 80 y más años deedad (MIDEPLAN et al., 1988).

Existe, sin embargo, la posibilidad de inflación en el registro de nonage-narios, si no registró algunas muertes y, por tanto, continúan “con vida”algunos individuos fallecidos. Esta posibilidad puede valorarse miran-do a las cohortes que deberían haberse extinguido. Las cohortes de na-cimientos de 1880 a 1895 estaban, en efecto, extintas hacia el 2004 en elregistro. La edad máxima alcanzada por alguno de los 24.400 nonage-narios fue 109: tres murieron a esta edad. Si hubiese habido subregis-tro de defunciones se verían individuos todavía vivos en el registro aedades de 120 o similares, lo cual no ocurre. Las estimaciones para co-hortes extintas son, por definición, libres de error de subregistro demuertes. Además, el análisis pondrá a prueba la hipótesis de si las co-hortes extintas tienen una mortalidad más alta; lo que sería una indica-ción de que en las cohortes no extintas habría algunas muertes sin regis-trar (y el TSE corregiría este error cuando se haga evidente al alcanzarestos individuos edades sospechosamente altas).

Como parte del estudio se efectuó un pareo de los nonagenarios ennuestra base de datos con las muertes en la base de estadísticas vitalesdel período 1983-2004 proporcionada por el Instituto Nacional de Esta-dística y Censos (INEC). Las variables usadas para el pareo fueron laedad, el sexo, y la fecha y lugar de la muerte. El pareo fue exitoso en el96 por ciento de las aproximadamente 18.000 muertes en el registro. Elpropósito de este pareo fue rescatar, de las estadísticas vitales, la infor-mación de la causa de muerte, así como el lugar reportado como de re-sidencia del difunto. Este dato geográfico permite chequear si la migra-ción de enfermos y errores en el lugar declarado de residenciadistorsionan comparaciones geográficas de la mortalidad, dado que lasmuertes en la estadística vital pueden estar sobrerreportadas en comu-nidades cercanas a hospitales o centros médicos.

Se definieron los siguientes seis grandes grupos de causas de muerte,más un grupo residual (los códigos de la novena clasificación interna-cional de enfermedades se indican en paréntesis):

1. Enfermedades trasmisibles (1-139, 460-490),

2. cáncer (140-239),

3. enfermedades cardiovasculares (390-459),


4. enfermedades respiratorias crónicas (491-519),

5. diabetes (250),

6. accidentes y violencia (800-999) y

7. residual.

Con fines comparativos, se computaron tasas estandarizadas de morta-lidad para estos grupos de causas en EE.UU. (población “blanca” úni-camente) y Suecia, para el período 1994-1996. Lamentablemente en esospaíses no estaban disponibles datos desagregados por edad y causa apartir de los 85 años. Por ello, la comparación se refiere al grupo deedad de 85 y más y en Costa Rica utiliza la información de las estadísti-cas vitales, período 1990-1999, (la comparación, por tanto, no usa los da-tos del TSE). Para estandarizar las tasas se utilizó el procedimiento “in-directo” (Pressat, 1972), con las tasas costarricenses como estándar.

En la modelación de la mortalidad se usó como estándar las tasas de labase de datos Kannisto-Thatcher disponibles en el Instituto Max Planck<http://www.demogr.mpg.de/>. Se utilizó un promedio de la décadade 1990 para los 13 países calificados como de estadísticas confiables(Kannisto et al., 1994) para definir la serie estándar de mortalidad a eda-des avanzadas en países de ingresos altos (ver Anexo).

Inspirados en el modelo “Mnm” propuesto por Coale para ajustar tasasde fecundidad conyugal, el presente estudio ajusta las tasas de mortali-dad de Costa Rica por edad y sexo a un modelo de tres parámetros, elcual es una función del antes mencionado estándar de mortalidad:

mxd = Vxd exp(β0 + β1 (x – 90) + β2 d) error

mxd = Vxd M A(x-90) Sd error

Donde:

x representa la edad, y d, la variable indicatríz (dummy) del se-xo (varones = 1);

mxd es la tasa o riesgo de morir a la edad x, sexo d, en la pobla-ción bajo estudio;

Vxd es el riesgo esperado de morir de acuerdo con el patrón es-tándar de mortalidad: el juego de tasas Kannisto-Thatcher;


βi son coeficientes estimados con un modelo de regresión dePoisson (StataCorp, 2003), la exponenciación de estos coefi-cientes produce los parámetros M, A y S;

M es un parámetro que representa el nivel de la mortalidad cos-tarricense relativo al patrón estándar (la razón de tasas oriesgo relativo a la edad 90),

A es un parámetro que representa el efecto del ENVEJECIMIENTO

específico de Costa Rica, adicional al efecto de la edad en elpatrón estándar;

S es un parámetro que representa el efecto del SEXO específicode Costa Rica; i.e. la sobremortalidad masculina adicional ala implícita en el patrón estándar.

Valores de la unidad para los parámetros M, A, y S indicarían que lamortalidad costarricense se comporta en forma idéntica al estándar.

Para estimar el modelo de regresión, antes se segmentó cada observa-ción en unidades de edad. Se usaron “estimaciones robustas” de loscoeficientes de regresión y de sus errores estándar para tomar en cuen-ta esta replicación. Los parámetros se estimaron también para subpo-blaciones, definidas por variables de interés, mediante la incorporaciónde esas variables al modelo de regresión de Poisson, así como sus inte-racciones con x y d. Las únicas variables adicionales disponibles ennuestra base de datos son el año calendario, si el nacimiento del indivi-duo se registró oportunamente (indicador de que la edad está libre deerrores), y el lugar de residencia, que es una variable cambiante en eltiempo (para cada segmento de edad se tomó del padrón el lugar de vo-tación más reciente). Luego de análisis preliminares se determinó quela única distinción geográfica relevante es la residencia o no en la regiónCentral, la cual incluye la ciudad capital.

Para develar tendencias geográficas se usaron las coordenadas geográ-ficas x, y del centroide de los aproximadamente 1.900 distritos de vota-ción en el padrón. Las coordenadas x,y se ingresaron en la ecuación deregresión como un polinomio de tercer grado (x, y, xy, x2, y2, x2y xy2, x3,y3). Los geógrafos conocen esta técnica como “análisis de tendencia-su-perficie” (Cliff y Haggett, 1988). Su producto final es un mapa con los


valores predichos de la variable dependiente, la tasa de mortalidad re-lativa en este caso.

De las series de tasa de mortalidad ajustadas con el modelo se obtuvoestimaciones de esperanza de vida utilizando técnicas convencionalesde tabla de vida (Wunsch et al., 2002). Se obtuvieron dos estimaciones:una correspondiente a las tasas observadas y otra a las tasas predichascon el modelo para la subpoblación con datos más confiables (regiónCentral y con registro de nacimiento oportuno).

II. RESULTADOS

La base de datos de nonagenarios incluye alrededor de 101.000 años-personas de los 24.400 individuos nacidos de 1878 a 1913 (Cuadro 6.2).Más de dos tercios de los segmentos observados corresponden al perío-do 1994-2004. Casi todos los individuos nacidos antes de 1904 hanmuerto; éstas son, pues, cohortes extintas. De aquellos nacidos en el pe-ríodo 1904-1913, 43 por ciento estaban aún vivos a la fecha de cierre enel 2004. Cada individuo fue observado poco más de cuatro años en pro-medio. La edad media observada es de 93 años. La razón mujeres/va-rones es 1,28, con tendencia a aumentar en las cohortes más recientes (apesar de que éstas son más jóvenes), indicador de que la brecha de mor-talidad de los sexos se está ampliando. La proporción de nacimientosregistrados tardíamente es 17 por ciento en total y sustancialmente ma-yor (36 por ciento) en las cohortes nacidas antes de 1893. Casi tres cuar-tos de las observaciones corresponden a la Región Central.

Alrededor de 1.100 individuos, ó 5 por ciento, en nuestra base de datosson centenarios (i.e. llegaron vivos a su centésimo cumpleaños). Aun-que esta no es una cifra grande, vale la pena explorar la confiabilidaddel dato usando los criterios de confiabilidad propuestos por Kannistoen su artículo de 1988 sobre centenarios. Los dos indicadores de confia-bilidad del dato de centenarios propuestos por este autor y que son apli-cables a nuestros datos son (p. 390):

• Las defunciones a edades de 105 o más como porcentaje de las de-funciones a edades 100 y más se espera que sean menores que 5 porciento y que este porcentaje sea menor para hombres que para mu-


jeres. En nuestra base de datos este indicador resultó 5,2 por cien-to para hombres y 5,9 por ciento para mujeres luego de excluiraquellos con registro tardío de nacimiento. Estas cifras están en ellímite aceptable y son mucho mejores que, por ejemplo, las deEE.UU., España o Portugal.

• El riesgo de morir se espera que sea mayor a la edad 101 que a laedad 100, y la razón de estos dos riesgos debe ser menor que la uni-dad. En nuestra base de datos esta razón resultó 0,94 para hombresy 0,79 para mujeres, mucho menor que en la mayoría de poblacio-nes del artículo de Kannisto.

En el Gráfico 6.2 se puede observar las tasas específicas de mortalidadde nuestra base de datos. También dicho gráfico muestra los intervalosde confianza al 95 por ciento de las tasas femeninas (para los varonesson similares) para ilustrar que las tasas se vuelven inestables hacia laedad 98 debido a errores aleatorios. Según lo esperado, las tasas paralos varones son mayores que para las mujeres, y ambas aumentan conla edad, aunque se observa cierta desaceleración en los incrementos aedades avanzadas. Esta desaceleración se ha observado en otras pobla-ciones así como en otras especies, y es objeto de un intenso escrutiniocientífico (véase, por ejemplo, Horiuchi y Wilmoth, 1998).


Cuadro 6.2DATOS SELECCIONADOS DE LOS NONAGENARIOS COSTARRICENSES 1983-2004

COHORTES (AÑO NACIMIENTO)DATOS TOTAL 1878-1893 1894-1903 1904-1913

Número de individuos 24.438 2.150 7.692 14.596

Número de años observadosTotal 101.439 8.778 38.981 53.680En 1983-1993 33.409 8.611 24.798 0En 1994-2004 68.030 167 14.183 53.680

Observación media (años) 4,15 4,08 5,07 3,68

Fallecidos (porcentaje) 73,00 100,00 97,00 57,00

Edad media 92,70 94,90 93,20 92,00

Razón de mujeres 1,28 1,20 1,24 1,33

Registro tardío (porcentaje) 17,00 36,00 17,00 13,00

Región Central (porcentaje) 71,00 76,00 71,00 69,00

FUENTE: Registros computarizados del TSE.

Gráfico 6.2TASAS DE MORTALIDAD POR EDAD OBSERVADAS Y AJUSTADAS:

COSTA RICA 1983-2004 Y PROMEDIO KANNISTO-THATCHER 1990-1999

El Gráfico 6.2 también muestra las tasas suavizadas con nuestro mode-lo. La bondad del ajuste parece razonable. El ajuste era necesario paraeliminar las grandes fluctuaciones aleatorias en las tasas.

La comparación con el juego de tasas estándares para 13 países de in-gresos altos muestra una clara ventaja para Costa Rica, la cual se incre-menta con la edad. Además, la brecha de mortalidad de los sexos es no-tablemente más pequeña en Costa Rica. Vale decir que la ventajacostarricense ocurre especialmente entre los varones.

El Cuadro 6.3 presenta los resultados de ajustar tres modelos de regre-sión a los datos. El primero es un modelo simple de edad y sexo simi-lar al descrito en la ecuación presentada anteriormente. El parámetro Mresultó de 0,83 –i.e., Costa Rica tiene una mortalidad que es 17 por cien-to más baja a la edad 90 que el estándar de países de ingresos altos. Elparámetro A se estimó en 0,989 –i.e., el envejecimiento ocurre más len-tamente en Costa Rica que en el estándar, a una tasa aproximadamente1 por ciento más lenta por cada año de edad. El parámetro S resultó de


0,88 –i.e., los varones costarricenses tienen una ventaja adicional demortalidad 12 por ciento más baja que la esperada.

Cuadro 6.3MODELOS DE REGRESIÓN MÚLTIPLE DE POISSON DE LA MORTALIDAD RELATIVA

DE NONAGENARIOS EN COSTA RICA

VAR. EXPLICATORIA COEF. EXP. P>Z COEF. EXP. P>Z COEF. EXP. P>Z

M Constante –0,1875 0,829 ,00 –0,1598 0,852 ,00 –0,1413 0,868 ,00A Edad (90=0) –0,0108 0,989 ,00 –0,0091 0,991 ,00 –0,0109 0,989 ,00S Varón –0,1297 0,878 ,00 –0,1187 0,888 ,00 –0,1332 0,875 ,00Registro tardío –0,0144 0,986 ,48 –0,0645 0,938 ,02Año (1995=0) –0,0086 0,991 ,00 –0,0042 0,996 ,04Regiones no Central –0,1143 0,892 ,00 –0,1612 0,851 ,00Cohorte no extinta 0,0054 1,005 ,84

InteraccionesVarón-reg. tardío 0,0852 1,089 ,03Edad-año –0,0018 0,998 ,00Edad-región 0,0124 1,013 ,03Año-región 0,0066 1,007 ,03

El segundo modelo incluye cuatro variables adicionales sin interaccio-nes y el tercer modelo incluye únicamente variables e interacciones conefectos estadísticamente significativos. Las cohortes extintas no difierensignificativamente en su mortalidad. Existe una tendencia temporalsignificativa de reducción de la mortalidad a una tasa de 0,4 por cientopor año, la cual ocurre principalmente en la Región Central y se incre-menta ligeramente con la edad. Todas las otras regiones tienen unamortalidad 15 por ciento menor que la central hacia 1995. Dado queesas otras regiones son las más remotas y menos desarrolladas, uno secuestiona si esta ventaja aparente proviene de errores en los datos. Serun nacimiento registrado tardíamente (indicador de un posible error enla edad) reduce la mortalidad en 6 por ciento, pero este efecto ocurre so-lamente entre las mujeres, como lo muestra el efecto de interacción conel sexo.

Mediante la restricción del análisis únicamente a la Región Central y anacimientos registrados oportunamente, se asegura estimaciones de al-ta calidad, aunque éstas pueden ser conservadoras. Con estas dos res-


tricciones los parámetros del envejecimiento (A) y del sexo (S) son bási-camente los mismos que en el modelo simple presentado anteriormen-te. El parámetro para el nivel de la mortalidad (M) es algo mayor y laventaja de Costa Rica disminuye de 17 por ciento a 13 por ciento. Elconjunto de tasas para esta selecta subpoblación es, sin embargo, solo li-geramente mayor que las del conjunto observado (Gráfico 6.3). La ex-cepcional longevidad de los costarricenses no es sensible a este refina-miento.

Gráfico 6.3CORRECIÓN EN LA TASA DE MORTALIDAD POR EDAD. COSTA RICA 1983-2004

Restringido = residentes en la Región Central con registro oportuno.

Esperanza de vida

La esperanza de vida a la edad 90 correspondiente al juego de tasas OB-SERVADAS es 4,8 y 4,5 años para mujeres y varones, respectivamente. Eluso de las tasas SUAVIZADAS no cambia estas cifras. Cuando se restrin-ge la estimación a la subpoblación con datos de alta calidad (RegiónCentral y registro oportuno de nacimientos) estas cifras se reducen po-co (a 4,7 y 4,4 años respectivamente). La comparación de la esperanza


de vida a la edad 90 con el grupo de 13 países del Gráfico 6.1, produceesencialmente el mismo ordenamiento para los varones (no se muestra).Los varones costarricenses tienen la más alta esperanza de vida, medioaño más alta que un grupo de cuatro países que están en segundo lugar:EE.UU., Japón, Australia e Islandia. Las mujeres costarricenses suben alsegundo lugar en este ranking, con tan solo 0,1 año por debajo de Japóny con una cifra similar a la de EE.UU.

El Gráfico 6.4 muestra que la esperanza de vida estimada con las tasasdel modelo, es un buen ajuste de las cifras observadas. Muestra tam-bién que mientras las mujeres costarricenses difieren poco de las de Ja-pón y EEUU, los varones tienen una ventaja de medio año en la espe-ranza de vida en todas las edades de los noventas. Hacia la edad 100los varones costarricenses tienen 2,5 años de esperanza de vida, y lasmujeres, 2,6 años. EE.UU. (blancos únicamente) ocupan el segundo lu-gar con 2,2 y 2,4 años respectivamente.

Gráfico 6.4ESPERANZA DE VIDA POR EDAD Y SEXO: NONAGENARIOS EN COSTA RICA 1983-2004.

JAPÓN Y EE.UU. DÉCADA DE 1990

Causas de muerte

El Gráfico 6.5 muestra los patrones por edad en cuatro grupos de cau-sas de muerte. El cáncer en estas edades no presenta ningún efecto de


envejecimiento: la curva es esencialmente plana. Otras causas presen-tan indicios de desaceleración con la edad. Las tasas de mortalidad car-diovascular son, de lejos, las más altas. Cerca de 50 por ciento de lasmuertes en estas edades son de origen cardiovascular. Las enfermeda-des respiratorias crónicas (principalmente “otras enfermedades cróni-cas obstructivas de las vías respiratorias”) y las trasmisibles (principal-mente “bronconeumonía” y “neumonía”) pasan a ser más importantesque el cáncer en estas edades.

Gráfico 6.5TASAS DE MORTALIDAD POR EDAD Y CAUSA DE MUERTE:

NONAGENARIOS, COSTA RICA, 1983-2004

La comparación con EE.UU. y Suecia muestra que la ventaja costarricen-se se debe principalmente a una menor mortalidad cardiovascular (Grá-fico 6.6). La razón costarricense de tasas es 0,80 y 0,70 comparada conEE.UU. y Suecia, respectivamente. En contraste, los adultos mayores enCosta Rica tienen una mortalidad sustancialmente mayor por enferme-dades respiratorias crónicas y accidentes (razones de tasas altísimas enel orden de 200 a 400 por ciento). El cáncer y la diabetes son patologíasen las cuales los costarricenses tienen una mortalidad ligeramente mayorque los estadounidenses y suecos (3 a15 por ciento más alta).


Gráfico 6.6RAZÓN DE MORTALIDAD POR CAUSA DE MUERTE EN COSTA RICA,

COMPARADA A LAS DE EE.UU. Y SUECIA, DÉCADA DE LOS NOVENTA, EDADES 85 Y MÁS, ESTANDARIZACIÓN INDIRECTA POR EDAD Y SEXO

Patrones geográficos

Además de las causas de muerte, los datos de diferencias geográficaspueden dar algunas pistas sobre los determinantes de la mortalidad enedades avanzadas en Costa Rica. Análisis de regresión preliminares delefecto de las siete regiones de Costa Rica mostraron que la única distin-ción significativa es la de la Región Central (que incluye el Área Metro-politana San José) comparada con todas las otras juntas. Las otras re-giones tienen una mortalidad que es de 10 a 15 por ciento más baja quela de la Región Central. Este efecto es ligeramente mayor (menos de unpunto porcentual), cuando el lugar de residencia se toma de las estadís-ticas vitales. Pareciera, en consecuencia, que no hay una inflación de lamortalidad digna de considerar para la región Central en las estadísti-cas vitales debido a errores de declaración de la residencia (o a migra-ciones) para estar más cerca de hospitales o centros médicos.


El análisis de tendencia-superficie que se muestra en el Mapa 6.1 con-firma hallazgos previos (notar que solo las celdas pobladas están colo-readas en el mapa). La mortalidad de nonagenarios más elevada tienelugar en un corredor de que va del puerto de Puntarenas en el Pacíficoal puerto de Limón en el Caribe, el cual pasa por la Región Central y laciudad capital. Este corredor es, dicho sea de paso, el más desarrolla-do del país, con todos los pros y contras que la modernidad trae consi-go. La mortalidad disminuye conforme uno se aleja de este corredor.El riesgo relativo de morir es 13 por ciento (o más) más bajo hacia lasfronteras con Panamá y Nicaragua y hacia el noroeste en la costa pací-fica de Guanacaste (un destino turístico muy popular en estos días). Lamortalidad se incrementa nuevamente al extremo sur del país, en la Pe-nínsula de Osa y en Punta Burica; sin embargo, esa es un área muy po-co poblada.

MAPA 6.1. COSTA RICA: MORTALIDAD DE LOS NONAGENARIOS POR CUALQUIER CAUSA, 1983-2004 (RIESGO RELATIVO DE MUERTE)

Un análisis similar de la mortalidad cardiovascular muestra patronesgeográficos que se asemejan a los de mortalidad por todas las causas,con una excepción importante (Mapa 6.2). El puerto de Limón y áreasvecinas en la costa caribe presentan una mortalidad cardiovascular sus-tancialmente mayor: cerca de 10 por ciento más alta que la capital y 20


por ciento más alta que las fronteras. Esta zona se distingue por alber-gar un grupo importante de población afrocaribeña que emigró a CostaRica a principios del siglo XX. Esta población tiene una composición ge-nética distinta y además estilos de vida diferentes en ciertos aspectos(por ejemplo, el uso de aceite de coco para cocinar) que el resto del país.Análisis geográficos para otras causas de muerte fueron menos categó-ricos debido a los números pequeños involucrados. Sin embargo, fueposible singularizar las siguientes áreas con mortalidad significativa-mente elevada (no se muestran los mapas):

• La esquina noroeste (Guanacaste) con mortalidad por cáncer másbaja que la esperada.

• Unas áreas pequeñas en el centro con mortalidad por enfermedadestrasmisibles y por diabetes más altas que lo esperado.

• Y un área de enfermedades respiratorias crónicas más altas que loesperado hacia el suroeste en el Valle del General y la costa pacíficacercana.

MAPA 6.2. COSTA RICA: MORTALIDAD DE LOS NONAGENARIOS DEBIDO A ENFERMEDADES CARDIOVASCULARES, 1983-2004 (RIESGO RELATIVO DE MUERTE)


III. DISCUSIÓN

Con base en datos de un registro de población que se lleva en Costa Ri-ca con propósitos electorales, este artículo reestima la mortalidad y laesperanza de vida de los nonagenarios costarricenses. El registro con-tiene 24.400 nonagenarios que vivieron durante el período 1983-2004.Para asegurar que no hay errores de declaración de la edad, solamentelos individuos que se registraron en los tomos oficiales de la época desu nacimiento se incluyen en las estimaciones finales. El análisis es has-ta cierto punto de cohortes extintas, con poco espacio para errores desubregistro de defunciones. Dado que los individuos residentes fuerade la Región Central presentan una mortalidad menor y esto puede re-sultar sospechoso, ellos también fueron excluidos de las estimaciones.La mortalidad a la edad 90 en Costa Rica es 13 por ciento más baja queel promedio de 13 países de ingresos altos con estadísticas confiables.Esta ventaja se incrementa con la edad a razón de un 1 por ciento poraño. Los varones tienen una ventaja adicional de un 12 por ciento. Lamortalidad de esta población disminuyó a razón de un 0,4 por cientopor año durante el período estudiado, con reducciones más fuertes aedades más avanzadas. La esperanza de vida de los varones a la edad90 resultó de 4,4 años, medio año más alta que cualquier otro país conestadísticas confiables en el mundo: los varones ancianos costarricensespueden ser los seres humanos más longevos, al menos cuando se com-paran solamente poblaciones nacionales. Aunque esta esperanza de vi-da es menor que la de las mujeres, la diferencia es de sólo 0,3 años: lamás pequeña registrada a estos niveles de mortalidad. La longevidadsuperior de los ancianos costarricenses se origina principalmente deuna menor mortalidad cardiovascular.

Cabe discutir tres puntos en relación con estos hallazgos: (1) si éstos sonreales o simplemente producto de datos deficientes; (2) ¿cómo es posi-ble que esto sea así, especialmente considerando que el estándar de vi-da y los servicios de salud son sustancialmente inferiores que en paísesde altos ingresos?; y (3) ¿cuán sostenible es la ventaja relativa de CostaRica considerando los rápidos cambios que está trayendo consigo la vi-da moderna?


Este artículo se concentra principalmente en la validación de las estima-ciones. Las estimaciones de este artículo no se basan en datos de edadautorreportada, tales como aquellos de los censos, evitando así la infla-ción de población en edades avanzadas que suele originarse en esta exa-geración de la edad. Más aún, el artículo descarta datos de individuoscuya fecha de nacimiento está documentada por la cédula de identidadpero cuyo registro de nacimiento ocurrió tardíamente en la vida (estaexclusión, por supuesto, incluye a todos los ciudadanos nacidos enotros países). La única posibilidad de error en la edad es que se hubie-se dado una masiva suplantación de identidades de individuos muer-tos por individuos más jóvenes vivos. Sin embargo, un fraude masivode esta naturaleza no es plausible.

El artículo también hace frente a la posibilidad de subestimar la mortali-dad debido a que algunas defunciones no se registran. Este error de su-bregistro, sin embargo, es imposible en cohortes extintas. Por definición,estas cohortes no serían extintas si algunas muertes quedaran sin regis-trar. Además, la prueba de hipótesis de si la mortalidad de las cohortesextintas difiere de las no extintas resultó negativa, excluyendo la posibi-lidad de subregistro de defunciones en las no extintas. La mortalidad ex-cepcionalmente baja de este grupo de nonagenarios es un atributo com-partido tanto por las cohortes extintas como por las no extintas.

Otro indicio de que la excepcional sobrevivencia de los adultos mayo-res costarricenses no es producto de subregistro de defunciones, provie-ne de la extremadamente alta tasa de nonagenarios en el censo del 2000.Esta “tasa” es más de dos veces mayor que, digamos, la de Francia pa-ra los varones. Esta tasa se computa comparando censos separados por30 años y está, por consiguiente, libre de errores de registro de defun-ciones de las estadísticas vitales.

Investigaciones recientes en los EE.UU. han mostrado que la mortali-dad de los adultos es más baja entre la población de ascendencia lati-noamericana, los así llamados “hispanos”. Esta ventaja, que ocurre apesar de la menor condición socioeconómica de los hispanos y su me-nor acceso a servicios de salud, en cierta medida sugiere que la excep-cional longevidad de los ancianos costarricenses no es tan excepcional.


Este artículo no tiene una respuesta a la pregunta de por qué a los adul-tos mayores les va tan bien. Podría ser algún factor genético, estilos devida, factores sociales o el medio ambiente. Podría también ser simple-mente el resultado de un proceso de selección de los más fuertes. Losnonagenarios costarricenses son verdaderos sobrevivientes de cohortesque sufrieron condiciones de salud extremadamente duras. Por ejem-plo, son los sobrevivientes de tasas de mortalidad infantil en el rango de250 por mil que prevalecían en Costa Rica a principios del siglo XX. Lamalaria, la tuberculosis y las enfermedades diarreicas diezmaron estascohortes cuando eran jóvenes. Además, males modernos como la obe-sidad, sedentarismo y tabaquismo los afectaron poco. Y, para comple-tar el cuadro, un sistema de atención de la salud razonablemente buenolos está protegiendo en la actualidad de enfermedades trasmisibles, co-mo lo demuestra la comparación de las causas de muerte con Suecia yEE.UU. Estas explicaciones, sin embargo, no dicen nada sobre por quéla ventaja costarricense ocurre principalmente entre los varones, o porqué la brecha de mortalidad entre los sexos es tan pequeña en los adul-tos mayores costarricenses. Lo único que sabemos en estos momentoses que esto está relacionado con la mortalidad cardiovascular.

Si la elevada longevidad de los adultos mayores costarricenses se debebásicamente a un proceso de selección de los menos frágiles, entonceses posible que ésta sea una ventaja efímera que puede desaparecer con-forme los individuos más frágiles alcanzan edades avanzadas gracias alrápido progreso que tuvo lugar en el pasado. La esperanza de vida alnacimiento en Costa Rica aumentó de 46 a 63 años entre 1940 y1960, loque significa una ganancia de 19 horas de vida cada mañana durante unperíodo de 20 años. En la década de los setentas se repitieron estas ga-nancias excepcionales, elevando la esperanza de vida a 73 años en 1980.Estos rápidos avances significan que probablemente ha ocurrido uncambio en la composición según el grado de fragilidad en las cohortescostarricenses, que se ha visto acompañado de un rápido cambio en losestilos de vida, con incrementos en el sedentarismo, la obesidad y el ta-baquismo, entre otros. La salud pública del país bien puede estar cabal-gando sobre un tigre que la está llevando muy rápido a través de latransición epidemiológica pero que puede tornarse peligroso cuandocese de moverse.


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ANEXO

Cuadro A6.1TASAS DE MORTALIDAD POR EDAD Y SEXO: PATRÓN ESTÁNDAR

DE KANNISTO-THATCHER Y OBSERVADAS EN COSTA RICA 1983-2004(Tasas por 1.000 habitantes)

KANNISTO-THATCHER OBSERVADAS EN COSTA RICAEDAD HOMBRES MUJERES HOMBRES (N) MUJERES (N)

80 88 5381 97 6082 108 6883 119 7884 131 8885 145 9986 159 11287 175 12688 193 14289 211 15990 231 178 166 (9.391) 149 (11.780)91 253 198 181 (7.704) 160 (9.790)92 277 220 195 (5.925) 175 (7.652)93 302 243 211 (4.529) 203 (5.891)94 328 268 220 (3.430) 211 (4.419)95 357 295 271 (2.505) 227 (3.286)96 387 323 264 (1.781) 259 (2.359)97 419 352 285 (1.236) 284 (1.656)98 453 382 351 (844) 303 (1.123)99 489 412 326 (561) 303 (756)100 526 444 335 (362) 274 (515)101 556 482 355 (236) 346 (344)102 582 495 405 (146) 358 (218)103 635 518 365 (77) 397 (128)104 721 553 246 (49) 330 (79)105 853 604 274 (29) 369 (49)106 1.054 672 344 (17) 441 (25)N: años-persona observados.

FUENTE: elaboración propia.


189

¿ES LA ECONOMÍANOCIVA PARA LA SALUD?

JUAN RAFAEL

VARGAS BRENES


7

Introducción

Víctor Hugo Céspedes Solano ha sido un maestro especial y un ser hu-mano excepcional. Nos conocimos en 1967, cuando él apoyaba a donAlexis Orozco en la delicada tarea de enseñar microeconomía –el centrodel paradigma de la disciplina– a un grupo de jóvenes estudiantes de laUniversidad de Costa Rica. Ese grupo es inusual, al menos en que nin-guna otra generación de estudiantes ha tenido tantos de sus miembrosimpartiendo docencia económica en las aulas del Campus Rodrigo Fa-cio. En 1970, el profesor Céspedes Solano impartiría Economía Mate-mática y el grupo adoptaría su padrinazgo para nombrar a la genera-ción que ese año egresaba de la carrera. Desde entonces, de él heaprendido lecciones fuera de las aulas. Me reintegré a la universidadcuando él dirigía la Escuela de Economía y siguió siendo maestro, altiempo que jefe. Después de su jubilación le ha tocado ser el primero yúnico presidente del Instituto Nacional de Estadística y Censos. Ahí suformación en Estadística y su rigor académico le han impulsado en larenovación del acervo informativo de Costa Rica. Pobreza, distribucióndel ingreso y mercado laboral han sido tres de sus temáticas centrales.Este ensayo se ubica en ese ámbito, al tiempo que ilustra algunas de laslecciones que aprendí del maestro.

Costa Rica es un país notable en el ámbito de la salud pública. El éxitode su perfil de desarrollo humano lo destaca Mesa Lago (2002) al com-pararlo con el de Cuba y Chile. El que ambas sociedades hayan alcan-zado niveles elevadísimos en el hemisferio occidental, pero que lo ha-yan hecho merced a la contribución de regímenes autoritarios (sinduda, de distinto signo) ubica el logro costarricense en su justa dimen-

sión. Aunque el asunto que este ensayo trata es más limitado, se ubicaen el ámbito de la salud pública. Específicamente, se pregunta si hayevidencia empírica que permita afirmar en Costa Rica que los ciclos eco-nómicos son nocivos para la salud. Dar respuesta a esa interrogante esuna manera interesante de enlazar salud y Economía, al tiempo que derendir un homenaje a dos temas por los que el profesor Céspedes Sola-no ha mostrado predilección.

I. REVISIÓN BIBLIOGRÁFICA

La literatura en torno a este tema la inició M. Harvey Brenner (1979),con su artículo de en la revista médica Lancet en 1979. Haciendo uso delparadigma epidemiológico y de datos macroeconómicos de Inglaterra yel País de Gales para los 40 años que se inician en 1936, Brenner se pre-guntó si la mortalidad puede ser explicada por variables económicas.Más específicamente, el concepto de ciclo económico y sus asimetríasson examinados con cuidado en su ensayo. El análisis de series históri-cas utiliza las técnicas disponibles de la econometría de aquellos años.En particular, se emplean polinomios distribuidos de Almon,1 para locual el tamaño de la muestra histórica resulta conveniente.

Brenner propuso que los cambios económicos caracterizados por el de-sempleo y por fluctuaciones del ingreso per cápita pueden tener conse-cuencias adversas para la salud. El desempleo, argumenta, produce es-trés; eleva las tasas de suicidio y de morbilidad, al igual que lamortalidad por enfermedad cardiovascular y cáncer de pulmón.2 Lavariabilidad asociada con los ciclos económicos tiende a empeorar elgradiente socioeconómico de la salud. En esos grupos, el estrés y la fal-ta de adiestramiento en nuevas formas de trabajo coartan la capacidadpara adaptarse a los cambios del ambiente económico. Brenner afirmaque cuando la economía es inestable, la inseguridad resultante da lugara cambios en hábitos de vida y así explica la causalidad en su propues-ta de modelo. Se deterioran, en ese contexto, las redes sociales básicas

190 ¿Es la economía nociva para la salud?

1. Ver Almon, S. (1965).

2. Hay una amplia literatura sobre el tema y la OMS es quizá la principal abandera-da en el tema. Entre otros, Kenkel et al. discuten el tema con claridad. El argumen-to no es que “fumando espero…” sino que, ante problemas, y el desempleo sin du-da que es uno, el fumado se incrementa.

y las angustias vitales se sienten hondamente. Su efecto más perjudicialse manifiesta en los grupos de menores ingresos, argumento para él queese autor no tiene apoyo empírico.

Algunos trabajadores no calificados, que pierden sus empleos al iniciode las recesiones, a menudo, tardan más en conseguir nuevos trabajoscuando la economía se recupera. Esto equivale a decir que el efecto ne-gativo producido por un bajón en la economía tiene más peso que lasmejoras de salud logradas con la recuperación económica. También esun reconocimiento del efecto paliativo del avance macroeconómico, delcual dio cuenta Brenner.

Los ciclos económicos son un tipo de fluctuación en las variables rela-cionadas con la producción.3 Un ciclo consiste en una expansión quenormalmente asocia a múltiples variables de sectores y empresas, a laque sigue una contracción de naturaleza afín, pero no simétrica. Estosprocesos duales se repiten en la tendencia histórica de la producción.Como hay muchos impulsos involucrados, no se puede depender de unsolo indicador, aunque sea la producción total.4 Este concepto corres-ponde al dominio de las series temporales y sus fortalezas o falencias seidentifican en ese ámbito. Aunque puede interpretarse en la dimensiónde frecuencia, los economistas no utilizan mucho ese enfoque. Es el deseries históricas el más usual.

Brenner especificó una función que explicaba la mortalidad total, no laespecíficamente asignada a ninguna entidad o cuadro epidemiológico.Como variables explicatorias incluyó el desempleo como porcentaje dela fuerza de trabajo, el producto interno bruto (PIB) real per cápita (tan-to como desviación como tasa de crecimiento) y el gasto total real en sa-lud per cápita. Propuso que la variable de actividad era tendencial y ba-se alrededor de la cual se daban las fluctuaciones. La tasa de

191JUAN RAFAEL VARGAS BRENES

3. Ver en Howrey (1972) un desarrollo amplio en el contexto de modelos econométri-cos. Una versión más didáctica del tema aparece en Klein (1974).

4. En la metodología de la Oficina Nacional de la Investigación Económica de losEE.UU. (NBER) se reconocen indicadores coincidentes, adelantados y rezagados.En términos de ciclos, se distinguen tres categorías: los clásicos, los de crecimien-to y los de tasa de crecimiento. Se pueden descomponer en componentes sinusoi-dales de distinta extensión de onda. Usualmente se les caracteriza mediante losparámetros de coherencia y desplazamiento de fase. Esta literatura proviene de laFísica.

crecimiento del producto mostraba la aceleración del proceso de creci-miento. Una variable afín, pero específica del ámbito laboral es el de-sempleo abierto, tanto contemporáneo como su distribución de valoresrezagados (hasta por 10 años). La representante de la oferta sanitaria esel gasto público en el rubro de bienestar social.

Los resultados empíricos dieron lugar a la hipótesis de Brenner, de unamanera muy semejante en el desarrollo de las ideas políticas a lo queaconteció con la de Phillips respecto al desempleo y la inflación. En es-te caso, una prueba conjunta de significancia de F de Fisher permitió re-chazar la hipótesis de que las variables explicativas eran irrelevantes enla determinación de la mortalidad. También es cierto que sólo las varia-bles de tendencia histórica fueron significativas de manera individual.

Esta literatura enfrenta al menos dos problemas. Ambos son usuales enestos desarrollos empíricos. Se escribió respecto a países del Norte,donde el acervo tecnológico y la disponibilidad de datos son los apro-piados. En segundo lugar, la hipótesis original y su desarrollo inicialson confrontados por autores que encuentran fallas o dificultades res-pecto a los resultados alcanzados. Los cuestionamientos a Brenner losinician Gravelle et al. (1981), en la misma revista Lancet. Lo más recien-te es el artículo de Laporte (2004).

Gravelle y sus colegas hicieron una crítica menor, pero epistemológica-mente válida, de que la lectura que Brenner hizo de sus resultados nose podía inferir de sus pruebas.5 En específico, lo que él afirmó respec-to a los comportamientos de los trabajadores más carentes de privile-gios y su mortalidad es algo que no se puede leer de una regresión queinvolucre sólo variables globales. Hay un segundo problema asociadocon la asimetría que se genera con la variable de desviaciones. La in-terpretación del coeficiente no responde igual a valores de distinto sig-no algebraico.

Gravelle et al. (op. cit.) también muestran el sesgo por variable omitidapresente en el estudio de Brenner. Este concepto alude a que en el pe-riodo de la muestra, tanto el avance en los desarrollos clínicos como enlos niveles nutricionales en Inglaterra y Gales fueron significativos. Es-tos desarrollos son importantes, pero corresponden más a la literatura


5. Sospecho que a don Víctor Hugo estas críticas le habrían resultado muy importantes.

que ha venido elaborando Lichtenberg (2003). No pueden incorporarseen la regresión porque no hay variables de consecuencia fechada desdeun ámbito epidemiológico para representar esos efectos. Tampoco pue-den integrarse en mortalidad general especificidades terapéuticas.

Otros cinco autores cuestionaron los resultados brennerianos desde suspropias investigaciones. Adams (1981) lo hizo con datos canadiensespara el periodo 1950 a 1977 e incorporó causas específicas de mortali-dad. Forbes y McGregor (1984) estudiaron el caso escocés entre 1956 y1978 distinguiendo el desempleo por cohorte y duración. McAvinchey(1984) separa los efectos por géneros para los belgas en una muestra de1950 a 1978. Ese autor luego amplía el estudio a otros cinco países eu-ropeos con un enfoque afín (1988). Ruhm (2000) repitió el estudio paraun panel de 51 estados en EE.UU. para la muestra entre 1972 y 1991.Por último, Laporte (2004) empleó un modelo de corrección de errorespara una muestra de 1948 a 1996 en EE.UU. Lo más importante de es-ta literatura es que con frecuencia se encontró que “el desempleo es be-neficioso para la salud”. Los suplementos por desempleo en ese paíspueden ser, en parte, responsables de ese resultado antibrenneriano(que correspondía a una Europa menos paternalista). De todas mane-ras, todos los estudios, excepto el de Laporte, supusieron que los datoseconómicos y de mortalidad eran estacionarios a partir de una tenden-cia determinística. El no serlo planteaba problemas de confiabilidad enlas pruebas de diagnóstico.

Laporte (2004) encontró en su investigación que solo el coeficiente deldesempleo fue significativo en el corto plazo. El aumento de un puntoporcentual del desempleo se asoció a una reducción de la mortalidadagregada de alrededor de 10 muertes por 100.000. Ni los coeficientesasociados con los ingresos ni a los gastos en salud parecieron tener efec-to alguno sobre la mortalidad. Sin embargo a largo plazo, el PIB per cá-pita mostró una asociación significativa. En cuanto al desempleo, losresultados no apoyaron la tesis de Brenner sobre el daño que causan lasfluctuaciones del ciclo económico. El desempleo se asoció a una dismi-nución de la mortalidad a corto y largo plazo. Esto puede deberse a quela tasa de desempleo medida no sea un buen indicador de la experien-cia individual con el desempleo y el estrés que éste acarrea. Si afecta apersonas que tienen buenas probabilidades de hallar otro empleo o que


trabajan en industrias cíclicas y ahorran para las épocas sin empleo, elaumento en la tasa de desempleo no necesariamente significa un incre-mento del estrés. Cuando la tasa de desempleo se reduce de nuevo, laspersonas que no han logrado hallar trabajo, especialmente si ha trans-currido mucho tiempo sin hallarlo, sufren de estrés o depresión. Se ob-serva una coincidencia entre la intensidad del estrés asociado con el de-sempleo y la disminución de dicha tasa.

II. LOS RESULTADOS

Se dijo que esta literatura, como muchas otras, ha sido escrita en los paí-ses del Norte. Era interesante confrontar esos resultados con los quepudieran conseguirse en Latinoamérica. Una de las dificultades natu-rales por las cuales ese desarrollo está ausente son los mayores límitesen la disponibilidad (y calidad) de la información. Costa Rica es un can-didato interesante. No sólo hay un buen acervo de datos de razonableextensión y confiabilidad sino que hay estudios significativos en el te-ma.6 Un segundo factor interesante es que el país ha tenido transicio-nes demográficas y epidemiológicas exitosas al final del siglo XX. Todoeso sugería probar la hipótesis brenneriana en este contexto tropical.

Los datos se obtuvieron de las fuentes nacionales y se ubicaron en la ba-se de datos del modelo MACRO.7 La única serie con la que hubo signi-ficativa dificultad fue con la del desempleo. Aunque se contaba con da-tos a partir de la encuesta de hogares de 1985, utilizarlos habría limitadode manera significativa el tamaño de la muestra. Eso no sólo causabaproblemas con los grados de libertad de la estimación, sino que por laspropiedades de las series históricas y las críticas que principalmente La-porte hizo, es un ámbito respecto al cual no convenía hacer concesiones.El Cuadro 7.1 resume los resultados que se obtuvieron.


6. El Centro Centroamericano de Población (CCP) ha desarrollado una extensa litera-tura de una calidad comparable con la del Primer Mundo. Ver <http://ccp.ucr.ac.cr/>.

7. Ver Sáenz y Vargas (1992), aunque los datos son obtenidos de la más reciente ac-tualización hecha por Sáenz (2005)

Cuadro 7.1RESULTADOS DEL ANÁLISIS DE REGRESIÓN

(Salida del programa Eviews)

Dependent Variable: TMORTMethod: Least SquaresDependent Variable: TMORTSample: 1950-2002Included observations: 53

Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob.

C 9,674438 0,803908 12,03426 0,0000CICLO 8,83E-06 3,19E-06 2,764786 0,0081

COBSEM –0,025375 0,008692 –2,919471 0,0054POB 6,57E-06 5,69E-07 11,54665 0,0000

PIBPC70 –4,75E-06 1,48E-06 –3,204871 0,0024T –0,492767 0,052194 –9,441064 0,0000

R-squared 0,983414 Mean dependent var 6,188679Adjusted R-squared 0,981650 S.D.dependent var 2,693486S.E. of regression 0,364870 Akaike info criterion 0,927719Sum squared resid 6,257109 Schwarz criterion 1,150770Log likelihood –18,58454 F-statistic 557,3441Durbin-Watson stat 1,316654 Prob(F-statistic) 0,000000

NOTA: TMORT es la mortalidad total; COBSEM es cobertura del seguro de enfermedad y maternidad; POB es población;PIBPC70 es el PIB per cápita base 70 y T es una variable de tendencia. El resto de los signos son los del progra-ma Eviews y por ello aparecen en idioma inglés.

La ecuación tiende a sobreestimar levemente al final de la muestra. Enespecífico lo hace a partir de 1998, como se muestra en el gráfico de re-siduos (Gráfico 7.1). Por el contrario, subestima notablemente la tasa dedefunción en los dos periodos en que la tendencia decreciente cambiade dirección. Eso ocurre en 1964 y 1965, pero se repite en 1970. Estosson periodos en los cuales factores demográficos subyacentes reencau-san la dirección del proceso descendente de la mortalidad. Ante ellos,el poder explicativo de las fuerzas macroeconómicas disminuye. Noobstante, son básicamente tres años en la muestra de 53.


Gráfico 7.1GRÁFICO DE RESIDUOS

Los efectos ciclo y tendencia están asociados a elasticidades cercanas acero, pero de signo opuesto. La segunda corresponde al notable proce-so de avance socioeconómico que tiene lugar en la Costa Rica de la se-gunda mitad del siglo XX. La primera corresponde a la hipótesis fun-damental de esta investigación, que los ciclos económicos son nocivospara la salud. Es importante notar que ambos efectos son altamente sig-nificativos.8

Conviene destacar el papel de la construcción institucional. La cobertu-ra del seguro de Enfermedad y Maternidad de la Caja Costarricense deSeguro Social (CCSS) ha conseguido reducir la mortalidad nacional deuna manera notable.9 Aunque la respuesta es inelástica (las de todas lasvariables independientes también lo son), es ésta la que muestra el másalto valor (-0,65). Dicho seguro se instituyó en los años cuarenta del si-glo pasado y la muestra de este estudio empieza en 1950. Este es un


8. Para decirlo en el correcto lenguaje estadístico, que don Víctor Hugo impondría,ambos casi ceros son significativamente diferentes de cero.

9. De nuevo, es ésta una comprobación que deberá alegrar a don Víctor, quien en añosrecientes escogió contribuir a las tareas de gestión estratégica en la CCSS.

efecto que se elabora más delante de manera más clara con el auxilio delos coeficientes recursivos.

La cobertura del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) no es sig-nificativa y se excluye de la ecuación central del estudio (hay que acep-tar que no distinta de cero a un nivel del 20 por ciento). Además delefecto de la multicolinealidad (la correlación es de 0,97), la secuenciatemporal de los efectos es diferente. Enfermedad y Maternidad reparala salud, mientras que el auxilio de jubilación sólo aparece tarde en lapoblación trabajadora costarricense, que en el siglo pasado era notable-mente joven.10 La interacción de ambos beneficios y sus consecuenciassobre la salud es un tema importante, pero está más allá del objetivo li-mitado de esta investigación.

El progreso económico ha contribuido de manera clara a disminuir lamortalidad. La capacidad de influir es sólo la mitad de la que tiene lacobertura antes aludida (-0,33), pero contradice una declaración rotun-da como desacertada de periodistas y del público en general.11 El con-flicto que se presupone entre la política económica y la social, no sólo noexiste, sino que al contrario, se contradice. La evidencia empírica en al-go tan importante como la mortalidad dice que la mejor política sociales una buena gestión económica.12 Es útil destacar que en esta especifi-cación está presente el término tendencial de forma independiente, demanera que el crecimiento de la economía no es su sucedáneo. Habríaque reconocer que es éste, en ese sentido, un resultado robusto.

La población tiene un papel de elemento dimensionador. A ella está re-ferida la tasa de mortalidad. Puede interpretarse que su elasticidad es


10. Es cierto que cuando se diseña el IVM, los estudios actuariales carecieron de pre-monición sobre la transición epidemiológica que operaría en ese siglo. Es este unpaís de jubilados juveniles y el profundo sesgo hacia la pensión por invalidez sóloconfirma esa observación. Claro que éste puede no ser un efecto de diseño actua-rial sino presiones políticas en la legislación o en la administración del régimen.

11. Por razones que ambos colectivos puede que sepan (yo las reconozco, pero no ter-mino de explicarme), no sólo la economía del país está cada día mejor, sino que to-do lo que anda mal o no mejora es como resultante de seguir pautas que los eco-nomistas proponen.

12. Podría pensarse aquí también que al profesor Céspedes Solano le alegraría ese re-sultado. No obstante, aquellos que hemos sido sus alumnos sabemos que él noacepta fácilmente ningún resultado.

baja (0,22), y que su papel en la especificación es importante. Su presen-cia refuerza el argumento de que el crecimiento de la economía no de-sempeña un papel de tendencia. Desde una óptica de neutralidad desesgos, su contribución es valiosa. El dimensionamiento de la tasa y suinterpretación son adecuadas gracias a la presencia de esta variable in-dependiente.

Gráfico 7.2ANÁLISIS DE COEFICIENTES RECURSIVOS

Nota: Los coeficientes aparecen en el mismo orden que en la regresión estimada, comenzando por el superior izquier-do, de izquierda a derecha y descendiendo: C, CICLO, COBSEM, POB, PIBPC70, T. Los gráficos correspondenuna la salida del programa Eviews y por ello aparecen en idioma inglés.


Del análisis de coeficientes recursivos (ver el Gráfico 7.2, donde los coe-ficientes aparecen en el mismo orden que en la regresión estimada: C,CICLO, COBSEM, POB, PIBPC70, T) se obtienen al menos dos resulta-dos interesantes. Todos ellos son estables y convergen al valor puntualde la estimación aproximadamente en 1968. La excepción es la cobertu-ra del seguro de salud, cuyo valor asciende rápidamente en la décadade los años sesenta. A partir de 1966 empieza a descender y se estabili-za cerca de 1978. Esto es un resultado de la expansión de dicho seguroy las consecuencias que ello tiene sobre la salud pública del país. Con-viene verificar cómo los resultados empíricos de la ecuación permitencontar las historias del acontecer sanitario. Ese efecto es un reflejo de laestructura histórica de dicha cobertura cuando se estabiliza arriba del60 por ciento de la población empleada. El Gráfico 7.3 adjunto lo ilus-tra con claridad.

Gráfico 7.3EVOLUCIÓN DE LA COBERTURA DEL SEGURO DE ENFERMEDAD

Y MATERNIDAD DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL, 1950-2002

Los residuos tienen un muy leve sesgo derecho y su curtosis es la decurva normal. El estadístico de Jarque y Bera no es significativo, con locual la hipótesis de que los residuos no sean normales se rechaza. Nohay problema de heterocedasticidad de acuerdo con el criterio de Whi-


te. Este tipo de especificación es susceptible de problemas de autocorre-lación en series históricas. La corrección de Cochrane y Orcutt la corri-ge, pero a costa de restar significancia en dos variables importantes. Porello, la especificación preferida es la que aparece en el texto.

Usando el criterio de Phillips-Perron se rechaza la hipótesis de una raízunitaria en la serie de la mortalidad al 5 por ciento. Esto es importanteporque los cuestionamientos de Laporte y otros de los críticos de Bren-ner precisamente se centran en las propiedades de esta serie histórica.Las otras variables tienen resultados diversos. La variable del ciclo, elelemento crucial de la especificación, cumple también al mismo nivel designificancia.13

Gráfico 7.4RESPUESTA DE LA MORTALIDAD A LAS VARIABLES EXÓGENAS

Nota: Los gráficos corresponden una la salida del programa Eviews y por ello aparecen en idioma inglés.


13. En realidad lo cumple al 3 por ciento, pero no logra el nivel de significancia del 1por ciento.

La cobertura del seguro de salud casi alcanza ese nivel, pero el del 10por ciento lo satisface con holgura. La población y el producto per cá-pita tienen sin duda una raíz unitaria.

Por otra parte, un vector autoregresivo de tres rezagos confirma la es-tructura básica de las variables involucradas. Únicamente la coberturadel seguro de salud no muestra signficancia. La propia distribución deimpulsos se aproxima a cero al cabo de nueve años, después de cuatrode impulso positivo y cinco de negativo de menor cuantía. En el muylargo plazo converge a cero. El impulso a que da lugar el ciclo es fluc-tuante, pero mayoritariamente negativo. Esta es otra confirmación delefecto brenneriano. Lo es hasta el sexto año, lo vuelve a ser entre el dé-cimo y el duodécimo y en el valor de estado estacionario es negativo.Las dos variables con raíz unitaria –población y producto per cápita–dan impulsos negativos.

No obstante, y como a don Víctor le gustaría, los resultados son siempreprovisionales y las dudas gobiernan el conocimiento. Ruhm (2004) aca-ba de escribir su resumen del estado de la cuestión. El documento se in-clina contra la presunción de que la salud se deteriora durante las rece-siones. La evidencia empírica que se ha reunido a través del tiempo noes contundente, afirma, y proviene de estudios que involucran proble-mas metodológicos difíciles de corregir. Las más recientes investigacio-nes han encontrado evidencia de que la mortalidad decrece y la saludmejora en algunas recesiones. Esto se explica por contextos institucio-nales. Accidentes automovilísticos menores, cambios de estilos de viday algunos efectos de ajustes de segmentos de los trabajadores son la ex-plicación que se ha encontrado.

Por otra parte, es esta investigación un inicio. Hay una serie de amplia-ciones posibles y sobre todo conviene buscar como las propiedades deserie temporal se pueden integrar con un corte transversal.


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SEGUNDA PARTE

FORMACIÓN DEL CAPITAL HUMANO

205

LAS MICROFINANZAS Y LA FORMACIÓN DEL CAPITAL HUMANO

CLAUDIO

GONZÁLEZ-VEGA1


8

Introducción

Entre las muy numerosas oportunidades que he tenido de colaborarprofesionalmente con uno de mis más cercanos colegas, Víctor HugoCéspedes, se destacan dos tipos de emprendimientos. En un caso, se hatratado de lo que tal vez podríamos llamar ejercicios limitados de histo-ria económica, cuando los dos hemos intentado, con frecuencia juntocon otros colegas de la Academia de Centroamérica, interpretar algúnepisodio interesante de la evolución de la economía costarricense yaprovechar, de paso, la oportunidad para hacer algunas reflexiones úti-les en el debate de política económica del momento.

Gradualmente, Víctor Hugo y yo fuimos construyendo una visión de losfactores que habían contribuido, tanto al rápido crecimiento económicode Costa Rica, en el largo plazo, como a resultados que, en los ámbitospolítico y social, parecían excepcionales en comparación con los de paí-ses en circunstancias semejantes. Estos ejercicios culminaron en los va-rios capítulos que preparamos para el libro sobre The Political Economy ofPoverty, Equity and Growth: Costa Rica and Uruguay, publicado por Ox-

1. Los materiales usados en este trabajo provienen de presentaciones hechas, juntocon Vivianne Romero y Jorge Maldonado, en reuniones de la Asociación de Econo-mistas de América Latina y el Caribe (LACEA), en Madrid, y de la Asociación Ame-ricana de Economistas Agrícolas (AAEA), en Montreal. Estos trabajos surgieron, asu vez, de la Tesis de Maestría de Vivianne y de la Disertación Doctoral de Jorge.Sin lugar a dudas, ellos son coautores legítimos de este trabajo. Carlos Alpízar, ade-más, tuvo la gentileza de lograr una primera traducción del inglés de los materia-les. Especial agradecimiento merecen los clientes y funcionarios de CRECER y deSARTAWI, en Bolivia, que permitieron la verificación empírica de nuestras hipóte-sis así como los encuestadores y otros colaboradores bolivianos en este ejercicio.

ford University Press en 1993. En estos ejercicios siempre ocupó un lu-gar prominente el papel de la inversión en capital humano, que Costa Ri-ca había iniciado vigorosamente desde el siglo XIX, como un factor in-mediatamente determinante de los resultados especiales, tanto socialescomo económicos, que el país ya mostraba a mediados del siglo XX. Co-mo correspondía a una crónica macroeconómica, nuestra atención se fi-jó, en ese entonces, en el papel de las decisiones sociales, usualmente to-madas a través del Estado, en la formación del capital humano. Ahora,en este trabajo en honor a Víctor Hugo, le pongo más atención a lo mi-croeconómico, lo que siempre a él le ha interesado mucho.

Una segunda línea de interés, en nuestras colaboraciones, han sido lostemas de la pobreza y de la distribución del ingreso, donde posiblemen-te se encuentren sus más importantes contribuciones, reconocidas inter-nacionalmente. En efecto, las complicaciones de la medición y las difi-cultades de la interpretación de la pobreza comencé a entenderlascuando el equipo de la Academia se abocó, con el liderazgo de VíctorHugo, a la preparación de La Pobreza en Costa Rica: problemas en la deter-minación de algunas de sus características, publicado en 1976. Sigo batallan-do con estas complicaciones, con la paciencia que Víctor Hugo nos ense-ñó. En años recientes, los recuerdos de esos desafiantes ejercicios me hanacompañado en mi itinerario de gran preocupación por estos temas.

El interés por el alivio de la pobreza se ha unido, cada vez más, a mi in-terés por el desarrollo financiero y esto me ha llevado a las microfinan-zas. En este trabajo intento, ahora, unir estos tres temas: pobreza, for-mación de capital humano y microfinanzas. En el enfoque sobre lademanda de educación se incorpora, de paso, otra de las pasiones deVíctor Hugo: el funcionamiento del mercado de trabajo.

Sin duda, un elemento central en cualquier esfuerzo para mejorar tantola calidad de la vida como el bienestar de la siguiente generación en laszonas rurales de los países en desarrollo, ha de ser un aumento en el ac-ceso a la educación. A su vez, entre las estrategias para aliviar la pobre-za, los programas de microfinanzas han sido, directa o indirectamente,componentes que han intentado enfrentar este reto. El objetivo de estetrabajo es examinar algunos canales a través de los cuales las microfi-nanzas pueden ejercer una influencia positiva en la decisión de brindarmayor educación a los niños y niñas. En él se identifican cinco canales

206 Las microfinanzas y la formación del capital humano

por los cuales las microfinanzas pueden afectar la educación de los ni-ños y niñas, a saber: el efecto ingreso, el manejo del riesgo, la demandade mano de obra infantil, el efecto género y el efecto información.

Para una ilustración sobre estos temas, aquí se usan datos de varias en-cuestas a hogares donde se encuentran clientes de organizaciones demicrofinanzas (OMF) en Bolivia. Partiendo de una especificación teóri-ca, que explica la decisión de educación al nivel del hogar, se usa luegoun modelo de regresión para examinar determinantes de los logros eneducación y hacer inferencias acerca de la influencia potencial de las mi-crofinanzas, a través de los canales mencionados.

Entre las variables principales que se usan para explicar la decisión delos hogares de enviar a sus hijos/hijas a la escuela, se incluyen variablesindividuales (edad, género), variables del hogar (número de hermanos,nivel educativo de los trabajadores en el hogar, área de tierra cultivada,pobreza), variables del entorno (características regionales), una variablede empoderamiento de las mujeres (la contribución de las mujeres al in-greso del hogar) y características del programa (cuán antiguos son losservicios de microfinanzas recibidos por el cliente).

Los resultados desafían algunos supuestos usuales de los programas demicrofinanzas. Si bien se espera una influencia positiva de las microfi-nanzas sobre la formación de capital humano, el resultado no es inevi-table. En particular, para ciertos niveles de ingresos del hogar y paraciertos tipos de prestatarios, el acceso al crédito tiene efectos conflictivosen la asistencia de los niños a la escuela. Por un lado, los préstamos in-crementan la demanda por educación como resultado del efecto ingre-so, el mejor manejo del riesgo y los efectos de género y de información.Por otro lado, hogares que se han visto limitados por la falta de créditoen el aprovechamiento de sus oportunidades, que cultivan la tierra oque operan microempresas intensivas en mano de obra, descubren nue-vas demandas por la mano de obra infantil, ya sea para realizar activi-dades agrícolas en la parcela, trabajar en la microempresa o cuidar a sushermanos, mientras las madres operan las nuevas o expandidas mi-croempresas. Existen varias consecuencias significativas de la partici-pación de los hogares en estos programas y varias recomendaciones depolítica se pueden derivar de estos resultados paradójicos. Aquí se ex-ploran algunas de ellas.

207CLAUDIO GONZÁLEZ-VEGA

El trabajo se organiza de esta manera. En la siguiente sección se ofreceuna revisión de la literatura sobre algunas dimensiones del tema. Lue-go se presenta un modelo formal, que incorpora varios determinantesde la decisión de los hogares rurales sobre el nivel de educación de sushijos e hijas. Con base en este modelo, se propone una especificacióneconométrica, a fin de poner a prueba de una forma empírica las hipó-tesis relativas a los distintos canales de influencia de las microfinanzas.Luego se usan datos de Bolivia para estimar las regresiones y se discu-ten los resultados. El trabajo termina con algunas conclusiones y reco-mendaciones.

I. CONTEXTO

La formación de capital humano ha sido reconocida como una herra-mienta efectiva para la reducción de la pobreza, en el largo plazo(Schultz, 1961; Bils y Klenow, 2000; Krueger y Lindahl, 2000). Sin em-bargo, el acceso a la educación, particularmente en las zonas rurales delos países en desarrollo, es limitado (Barro y Jong-Wha, 2000). Algunosobservadores destacan la restricción de la oferta, debida a la falta de in-fraestructura y de recursos (caminos, escuelas, maestros y materiales).No obstante, la baja asistencia a la escuela también puede reflejar losefectos de severas restricciones en el presupuesto de los hogares y losefectos de la competencia por el tiempo de los niños (es decir, el uso dela mano de obra infantil). Este trabajo centra su atención en la deman-da por educación. En algunos países, limitaciones de la demanda po-drían ser más importantes que las restricciones de la oferta en explicarlos resultados de escolaridad. Esto requiere enfrentar el tema de la for-mación de capital humano desde la perspectiva de los hogares.

La relación entre educación y el nivel de los ingresos de un hogar escompleja. En particular, la demanda por educación depende tanto delas preferencias del hogar como de las limitaciones del presupuesto fa-miliar y ambos se ven afectados por el nivel del ingreso. Si se le da unvalor marginal suficientemente alto a la educación de los miembros dela familia, aumentos en el nivel del ingreso resultarán en mayores gas-tos en educación (es decir, la demanda por educación exhibirá una elas-ticidad ingreso positiva y, en algunos casos, será mayor a uno, por loque los gastos en educación aumentarán más que proporcionalmente).


Dada la oferta potencial de mano de obra infantil, sin embargo, un bajonivel del ingreso del hogar incrementa el costo de oportunidad de man-tener a los niños en la escuela. En particular, si bien usualmente se es-pera que el nivel del ingreso tenga una influencia positiva en la decisiónde educación de los hogares pobres, es posible que eventos adversos,que reducen el ingreso, afecten de una forma negativa estas decisiones.Al mismo tiempo, en vista de que la mayor productividad de los miem-bros del hogar, gracias a la mayor educación, puede ser remunerada conmayores ingresos en el mercado de trabajo, expectativas acerca de lasoportunidades productivas y de empleo en el futuro tendrán influenciaen la decisión de enviar los hijos e hijas a la escuela (Duryea y Pagés,2002).

El costo de oportunidad de enviar a los niños/niñas a la escuela posi-blemente sea más elevado entre más pobre sea el hogar. El trabajo in-fantil puede ser demandado, ya sea para completar los requerimientosbásicos de ingreso de los hogares o para que la niña y el niño se hagancargo de los hermanos menores y así facilitar los esfuerzos de aquellosmiembros del hogar que son más productivos. Adicionalmente, dife-rentes resultados en la escolaridad podrían reflejar factores culturales,como la división tradicional del trabajo y las expectativas del papel quecorresponde a cada género, además de diferencias en las preferencias delos hombres y de las mujeres.

Las microfinanzas pueden influir sobre la demanda por educación y so-bre la demanda por mano de obra infantil, a través de diferentes cana-les. Los servicios financieros (préstamos, instrumentos de pago y facili-dades de depósito) le permiten a los hogares rurales tomar ventaja desus oportunidades productivas, facilitan la estabilización del consumoen presencia de flujos de ingresos inestables y estacionales, y ofrecen he-rramientas para el manejo del riesgo, en caso de que algún evento ad-verso ocurra. De esta manera, los servicios financieros reducen la vul-nerabilidad asociada con la pobreza (Zeller y Sharma, 2002). Así, flujosde ingresos mayores y más estables tienen una influencia positiva en lademanda por educación.

Usualmente, sin embargo, problemas de información, de incentivos yde mecanismos para hacer cumplir los contratos restringen de una ma-nera severa el acceso de los hogares rurales pobres a los mercados finan-


cieros formales (González-Vega, 2003). Además, debido a que el capitalhumano no puede ser capturado y transferido al prestamista, en el casode no pago no puede ser usado como garantía para un préstamo. Con-secuentemente, los pobres deben financiar sus decisiones de educacióncon su riqueza propia acumulada, ingresos retenidos o el sacrificio detrabajo o de consumo presente. El costo marginal de hacer esto puedeser prohibitivamente alto para los pobres (Ray, 1998).

Los problemas típicos de los mercados de crédito se ven agravados porla causalidad conjunta entre los niveles de ingreso y el nivel de capitalhumano. Combinado con rendimientos crecientes de la inversión eneducación, estos problemas generan trampas de pobreza (Bardhan yUdry, 1999). Así, hogares relativamente ricos tienen la capacidad de in-vertir en capital humano, ganan ingresos altos y se mantienen ricos. Encontraste, hogares pobres no pueden invertir en capital humano, siguenganando bajos niveles de ingreso y siguen siendo pobres. En la medidaen que hacen posible un incremento de la oferta de servicios a algunossegmentos pobres de la población rural, las microfinanzas ofrecen el po-tencial de quebrar este círculo vicioso, pero sus efectos en los niveles deescolaridad son mixtos.

Gracias a innovaciones en tecnologías de crédito, que han reducido loscostos de atender a clientelas difíciles, algunas organizaciones de micro-finanzas (OMF) han estado ofreciendo servicios financieros –principal-mente crédito, pero también facilidades de depósito– a segmentos de lapoblación rural que de otra manera no tendrían acceso a las finanzasinstitucionales (Navajas y González-Vega, 2002; Rodríguez-Meza yGonzález-Vega, 2003; Quirós, Rodríguez-Meza y González-Vega, 2003).Estas innovaciones le han permitido a hogares que no tienen garantíastradicionales comprometer su reputación en la comunidad y el valorpresente de su relación con la OMF –basada en la habilidad futura degenerar ingresos de sus microempresas y en el capital humano que es-tán acumulando– como garantía de sus préstamos. Algunos observado-res esperaban que éste fuera un mecanismo de influencia importante,directa o indirectamente, en los resultados de la decisión de educar a losniños y niñas.

De hecho, las microfinanzas pueden afectar la formación de capital hu-mano a través de diferentes canales. Primero, es ampliamente reconoci-


do que los niveles de ingreso tienen influencia en los niveles de educa-ción (Behrman y Knowles, 1999). Los cambios en el ingreso afectan elcosto de oportunidad de la educación. En la medida en que las microfi-nanzas influyen en el crecimiento del ingreso de las familias pobres, pue-den tener una influencia en los niveles de educación (efecto ingreso).

Segundo, la vulnerabilidad de los hogares rurales a los eventos exóge-nos adversos y la volatilidad de sus niveles de ingreso influyen en la ha-bilidad de asumir el costo de oportunidad de la educación. La ausenciade los instrumentos usuales para enfrentar el riesgo, como oportunida-des de ahorro y mercados de seguros, resulta en estrategias costosas pa-ra estabilizar el consumo (Deaton, 1997). Los hogares pobres, en ausen-cia de estos instrumentos, manejan el riesgo de diferentes maneras.Adoptan planes de producción y estrategias de empleo y de migraciónque reducen la exposición al riesgo de experimentar un evento adversoen su ingreso, aunque esto signifique niveles de ingresos menores enpromedio (Morduch, 1995).

Además, los hogares estabilizan el consumo por medio del ahorro, laventa de activos, sacando a los niños de la escuela y desarrollando unsistema informal de seguros y préstamos (Kanbur y Squire, 2001). El ac-ceso a los préstamos de las OMF, particularmente cuando existen prés-tamos de emergencia –como aquellos basados en las cuentas internas delos bancos comunales en los programas de village banking–, reducen laprobabilidad de que los hijos sean retirados de la escuela cuando ocu-rre un evento adverso. Jacoby y Skoufias (1997), entre otros, muestranque los hogares pobres que han sido golpeados por una pérdida en suingreso sacan a sus hijos de la escuela. De acuerdo a estos autores, enuna muestra de seis pueblos en India, una pérdida del 10 por ciento enel ingreso, debido a la estacionalidad de la agricultura, causa una caídaen la asistencia a la escuela de cinco días. El acceso a las microfinanzaspuede mejorar la habilidad del hogar para anticipar y manejar las caí-das del ingreso y, por ende, influye en la demanda por educación (efec-to manejo de riesgo).

Tercero, varios estudios han sostenido la hipótesis de que, comparadascon los hombres, las mujeres muestran una fuerte preferencia por edu-car a los hijos (Thomas, 1990; Sallee, 2001; Behrman y Rosenzweig,2002). Si las preferencias por la educación están relacionadas con el gé-


nero, si las microfinanzas mejoran el acceso de las mujeres a los présta-mos y si, como consecuencia, cambian el papel de la mujer en la tomade decisiones en el hogar –en especial la decisión sobre la educación desus hijos–, la tasa de formación de capital humano puede ser alteradapor su acceso a las microfinanzas (efecto género). Este enfoque sustitu-ye el modelo unitario tradicional del hogar, acerca de la optimización deun conjunto único de preferencias, por un proceso de negociación den-tro del hogar. El resultado de este proceso de negociación refleja las di-ferencias de las funciones de preferencias entre ambos géneros y el po-der relativo de cada persona en su influencia sobre las decisiones delhogar (Phipps y Burton, 1995; McElroy, 1997; Nanda, 1999).

Cuarto, dadas la incertidumbre acerca del futuro, la información imper-fecta y las altas tasas de descuento, la elección sobre la educación podríaser revisada con la adquisición de nuevo conocimiento, que modifiquelas preferencias intertemporales o cambie la percepción acerca de laeducación (efecto de educación). En efecto, se ha encontrado que un al-to nivel de educación de los padres tiene una influencia positiva en lasdecisiones de educación de sus hijos (Lillard y Willis, 1994). En particu-lar, las preferencias acerca de la educación pueden ser alteradas por pro-gramas de entrenamiento de adultos, que destaquen la educación comouna herramienta para la generación del ingreso y como uno de los de-terminantes de la calidad de la vida, así como una oportunidad paraque los hijos e hijas puedan mejorar sus condiciones.

Algunas OMF, como es el caso de CRECER en Bolivia, tienen reunionescon sus clientes de una manera regular y aprovechan estas reunionespara difundir información sobre métodos anticonceptivos, control delembarazo, educación de los niños, salud y nutrición, entre otros temas.La influencia de estos programas conjuntos de educación y crédito en elmejoramiento de la calidad de la vida es tema de gran debate (MkNellyy Dunford, 1999). Varios de estos programas han logrado un impactopositivo en el bienestar de los hogares beneficiados.

Sin embargo, se cuestiona de manera importante la optimalidad, desdeuna perspectiva organizativa, de proveer conjuntamente crédito y otrosservicios no financieros. Por un lado, pueden existir economías de al-cance (economies of scope) en la provisión conjunta del paquete de servi-cios. Por otro lado, la oferta de servicios no financieros puede poner en


riesgo la búsqueda de la sostenibilidad financiera de las OMF, a travésde deseconomías por la sobrecarga de las capacidades gerenciales o porla generación de señales que debiliten la disciplina de pago de los clien-tes (González-Vega, 1998). Este trabajo no estudia este tema, que ha si-do ampliamente examinado por el autor. En este aspecto, el análisis deltrabajo es incompleto, ya que sólo evalúa el valor marginal de la ofertaconjunta de servicios de educación y crédito, pero no mide el costo mar-ginal de proveer estos servicios conjuntamente.

Quinto, existe un creciente número de estudios sobre la influencia de lademanda de mano de obra infantil en la educación de los niños (Psacha-ropoulos, 1997; Jensen y Nielsen, 1997; Patrinos y Psacharopoulos, 1997;Grootaert y Patrinos, 1999). Actividades productivas adicionales, he-chas posibles por el acceso a las microfinanzas, pueden cambiar la de-manda de los hogares por mano de obra infantil, en forma directa –enlas nuevas empresas o en las empresas que crecieron– o indirectamente–en el cuido de hermanos, en actividades agrícolas o en el cuido de ani-males (efecto de la demanda por mano de obra infantil).

Este trabajo evalúa la influencia de las microfinanzas en la formación decapital humano, al explorar si los niños y niñas de los hogares ruralescon acceso a programas conjuntos, de educación y crédito, se mantienenpor más años en la escuela. Para lograr esto, se supone que aquellos ho-gares que han sido miembros del programa por períodos cortos (menosde un año) no han tenido suficiente tiempo para incrementar sus ingre-sos o cambiar sus actitudes ante la educación. Estas clientas nuevas seusan como un grupo de control, para compararlas con los hogares don-de algunos miembros han recibido crédito y educación no formal porperíodos largos de tiempo.

Cualquier evaluación de impacto, en la que se le atribuyen efectos espe-cíficos a intervenciones específicas, encuentra problemas metodológicosenormes (Ravallion, 2001). Meyer (2002) menciona que la medición y laatribución del impacto de las microfinanzas en sus clientes es el aspec-to más difícil y controversial en la evaluación del rendimiento de lasOMF.

Una dimensión importante de estas dificultades es la posibilidad de ses-go de selección. Ambas, la selección de los clientes y la ubicación del


programa en diferentes lugares, son fuentes de preocupación. La pri-mera preocupación surge porque los clientes de la OMF no son elegidosal azar. De hecho, los clientes poseen características sistemáticamentediferentes de aquellos que serían elegidos en una muestra al azar y, porlo tanto, de aquellos que no han participado en el programa.

La auto-selección en el programa puede ocurrir por diferencias sistemá-ticas en las preferencias, entre aquellos que han elegido participar yaquellos que han elegido no participar. Además, si el acreedor usa unesquema sistemático para la elección de sus clientes y para determinarsi son merecedores de un préstamo, los prestatarios deben de ser dife-rentes a aquellos que no lo son. Aquellas personas que no participan enlos programas de microfinanzas no son un grupo equivalente, que pue-da ser usado como grupo de control y con el cual se pueda hacer unacomparación. Ignorar esta posible fuente de endogeneidad puede lle-var a un sesgo, debido a la omisión de variables que no se pueden ob-servar pero que influyen en los resultados, tales como la iniciativa, la di-ligencia, la responsabilidad y la honestidad, entre otras (Moffitt, 1991).

La segunda preocupación tiene su origen en que las OMF deciden ini-ciar operaciones en áreas que tienen varios atributos específicos, comofacilidades de transporte y de comunicación (Pitt y Khandker, 1998).Los programas también pueden ser desarrollados en diferentes locali-dades, ya sea porque éstas son más dinámicas que otras o porque la in-cidencia de la pobreza es mayor en ese lugar. Tanto estos rasgos de lalocalidad, como los atributos de los hogares que no se pueden medir fá-cilmente, pueden afectar simultáneamente la demanda de participaciónen un programa, el empoderamiento de las mujeres y la demanda deeducación para los niños y niñas. Esta posibilidad de sesgo en la selec-ción implica una dificultad para determinar si las diferencias entre gru-pos se deben a la oferta de los servicios de microfinanzas o a clientes olocalidades no representativos.

Este estudio intenta minimizar el problema de selección de una maneramodesta y es posible que algunos problemas de selección estén aún pre-sentes. En su disertación, Jorge Maldonado incorpora métodos econo-métricos para enfrentar este problema. Inicialmente, sin embargo, el re-to del sesgo de selección de las clientas fue enfrentado al usar un enfoquede cohorte, en el proceso de muestro. Las participantes fueron separa-


dos entre clientes antiguas, con más de un año en el programa, para lascuales los beneficios ya se han materializado, y clientes nuevas, con me-nos de un año, las cuales han pasado el mecanismo de elección para lospréstamos pero para quienes los beneficios todavía no se han materiali-zado. La auto-selección puede estar todavía presente, ya que las partici-pantes más antiguas podrían poseer características que no se pueden ob-servar, diferentes en alguna manera de aquellas participantes másrecientes. Se espera que el esfuerzo haya reducido estos problemas.

II. EL MODELO

Basadas en Schultz (1993), Lardé de Palomo y Argüello de Morera(2000) reconocen que la incorporación tardía de los niños y niñas al sis-tema escolar y su retiro temprano se debe mayormente a factores de de-manda. Cuando los padres toman la decisión de dar educación escolara sus hijos e hijas, eligen asignar una fracción del ingreso del hogar a es-ta actividad, acorde con su percepción de la rentabilidad de la educa-ción. Esta percepción depende, a su vez, del nivel de educación de lospadres y de características económicas del entorno. Los programas con-juntos de crédito y educación pueden tener influencia sobre esta percep-ción. Behrman, Pollack, y Taubman (1986) arguyen que, dada la com-posición del hogar y la severidad de la restricción presupuestaria, losrecursos para la educación se dividen con respecto al número de hijos,su género y su edad.

En las áreas rurales de los países en desarrollo, además, la demanda poreducación está afectada por determinantes de otras formas de capitalhumano que pueden sustituir o complementar la educación y que soninfluidos por los programas conjuntos de educación y crédito (tales co-mo los de salud y nutrición), por la productividad y diversificación delas fuentes de ingreso laboral (también influidas por las microfinanzas),por los flujos de ingreso no laboral (como los subsidios y las remesas) ypor la propiedad de activos que pueden de ser usados como garantíapara préstamos. Khandker (1998) encontró que, en Bangladesh, los mi-crocréditos tienen un impacto significativo en la educación de los niños,especialmente los varones. El género de los niños también es de bastan-te importancia. Ray (1998) destaca que, en 1995, para los países de ba-


jos ingresos, el número de mujeres analfabetas era el doble al número dehombres analfabetas.

Para el análisis de este trabajo, se supone que los padres toman la deci-sión de mandar a sus hijos/hijas a la escuela con la perspectiva de queesa es una decisión de inversión a largo plazo. Varios autores han mo-delado la educación como una decisión de inversión que genera un flu-jo de beneficios y de costos a lo largo del tiempo (Becker, 1993; Glick ySahn, 2000). Dada la tasa de descuento en el tiempo, cada hogar perci-be un valor presente neto esperado de la decisión. En el primer perio-do (t=0), en un modelo simple de dos períodos, el hogar invierte en laeducación de sus hijos. En el segundo período (t=1), los hijos crecen yel hogar cosecha los beneficios.

Además de los gastos en educación (E), el hogar consume bienes y ser-vicios durante ambos períodos (C0 y C1). La principal fuente de ingre-so es la mano de obra del hogar (L), ofrecida tanto por padres e hijos, lacual puede ser vendida por un salario w. Si los padres deciden educara alguno de los hijos, un porcentaje de la fuerza de trabajo, α, no estaríadisponible para generar ingresos en el período t=0. En el período t=1,esta porción de la mano de obra va a recibir un nuevo salario w’ (don-de w’>w).

En el período t=0, el ingreso será igual a [(1- α)wL]. En el período t=1,una vez que entran al mercado de trabajo los que han sido educados, elingreso sería [(1- α)wL + αw’L]. Si se asume un bien compuesto C¸ conun precio p=1, los gastos en el periodo t=0 serán [C0+E] y en el periodot=1 los gastos serán [C1]. Si en el periodo t=0 el ingreso es bajo o los gas-tos en educación son muy altos, una pequeña proporción de los hijos vaa ir a la escuela.

Asumiendo que el hogar gana acceso a un préstamo B, otorgado por laorganización de microfinanzas, que va a ser pagado en el segundo pe-ríodo, dada la tasa de interés y los costos de transacción del prestatario,se define r como la suma de la tasa de interés y el costo de transacciónpor unidad monetaria, en este caso pesos. Entonces, el flujo de caja pa-ra el periodo t=0 se convierte en [(1- α)wL+B], y los gastos en el periodot=1 se convierten en [C1+(1+r)B].


La utilidad se deriva únicamente del consumo (C0, C1). El problema pa-ra el hogar consiste en elegir el nivel de consumo para cada período, Ct,la tasa de escolaridad de los hijos, α, y el tamaño óptimo del préstamo,B, para

maxC0,C1,α,B ....U(C0,ρC1)

s.t. (1)

(1,1).......(1 – α)wL + B = C0 + αE;

(1,2).......(1 – α)wL + αw’L = C1+ (1 + r)B;

donde ρ es el factor de descuento intertemporal, dado por [1/(1+δ)], y δes la tasa de descuento del tiempo para el hogar. Resolviendo las res-tricciones presupuestarias de este problema para encontrar C0 y C1 ysustituyendo éstas en la función de utilidad, el problema de maximiza-ción se transforma en:

maxα,B....U((1–α)wL+B–αE,ρ [(1–α)wL+αw’L– (1–r)B]) (2)

Las condiciones de primer orden para el óptimo están dadas por:

dU dU—— (wL + E) = ρ —— L(w’ – w) (3)dC0 dc1

dU dU—— = ρ —— (1 + r) (4)dC0 dc1

Estas condiciones de primer orden implican (ecuación 3) que la utilidadmarginal del consumo presente, ponderada por la suma de los gastos eneducación y del ingreso sacrificado de la última unidad de trabajo nousado (el lado izquierdo de la ecuación) –el cual puede ser interpretadocomo el costo marginal de dedicar una porción α de la fuerza de traba-jo del hogar a la educación– debe ser igual a la utilidad marginal delconsumo futuro, descontada y ponderada por la diferencia entre el sa-lario de los trabajadores con mayor nivel de educación y el salario de lostrabajadores con menores niveles de educación (el lado derecho de laecuación) –la cual se puede interpretar como el beneficio marginal deeducar a una porción– de la fuerza de trabajo del hogar, descontado avalor presente.


La segunda condición de primer orden (ecuación 4) implica que la uti-lidad marginal del poder de compra adicional que proviene del présta-mo en el período inicial (lado izquierdo de la ecuación) debe de serigual al valor descontado de la desutilidad marginal del repago delpréstamo, dados los costos de transacción y la tasa de interés (el ladoderecho de la ecuación).

Para poder incorporar el efecto género en el modelo, siguiendo Sallee(2002), se puede asumir que la utilidad del hogar puede describirse conuna función Cobb-Douglas, donde los parámetros representan el por-centaje de hombres y mujeres en el hogar.2 Si γ representa el porcentajede mujeres en el hogar y (1-γ) el porcentaje de hombres, la función deutilidad se puede escribir de la siguiente forma:

U(.) = UF(C0,C1,E,B)γUM(C0,C1,E,B)1-γ (5)

Aunque ambos componentes de la utilidad dependen del consumo delhogar y de la educación de los hijos, se asume que las mujeres tienen pre-ferencias más fuertes que los hombres en lo que a educación se refiere.

El modelo toma en cuenta los efectos esperados de las microfinanzas enla decisión de educación. La oferta de trabajo del hogar (1-α)L y los ni-veles de salario de los trabajadores con mayores y menores niveles deeducación (w’ y w) determinan los niveles de ingreso, mientras que α to-ma en cuenta la demanda de mano de obra infantil. La presencia de Ben la restricción presupuestaria toma en cuenta el efecto de manejo delriesgo (ya que el préstamo facilita la estabilización de ambos, el ingresoy el consumo). Los parámetros γ en la función de utilidad toman encuenta el efecto género, mientras que el efecto de información es captu-rado por la forma específica de la función de utilidad.

Usando el teorema de la función implícita, las condiciones de primer or-den implican que funciones de demanda óptimas para educación y cré-dito existen, a saber:


2. Estrictamente hablando, los parámetros deben de reflejar la proporción de losmiembros que toman las decisiones de los niveles de consumo del hogar, la edu-cación y el endeudamiento.

α =α(w, w’,E,r;L,γ,ρ) (6)

B=B(w, w’,E,r;L,γ,ρ) (7)

El resultado de este proceso de toma de decisiones determina el porcen-taje óptimo de la fuerza laboral del hogar que no trabajaría y que se de-dicaría a asistir a la escuela. También determina el tamaño óptimo delpréstamo que se demanda, como función del costo de oportunidad deltrabajo (ingreso por las actividades remuneradas), el ingreso futuro es-perado, los gastos en educación y el costo del crédito, la importancia dela mujer en la toma de decisiones y la tasa de descuento, dados los pa-rámetros del tamaño del hogar.

Aunque este modelo es bastante simple, con él se logran identificar va-riables que los hogares consideran claves en el proceso de toma de de-cisión de si mandar a los hijos/hijas a la escuela o no. Con estos con-ceptos en mente, ahora es necesaria una especificación econométricapara poder capturar los aspectos más importantes del modelo.

III. ESPECIFICACIÓN ECONOMÉTRICA

A partir de las condiciones de primer orden del ejercicio de optimiza-ción, se puede ver que los hogares deciden la cantidad de educación pa-ra sus hijos al observar el costo marginal presente y los beneficios mar-ginales futuros de la educación. El porcentaje de los miembros delhogar que va a la escuela será positivo si el valor presente de los bene-ficios netos es positivo, y estará en función creciente de este valor pre-sente (mayores beneficios netos implican un mayor porcentaje de los ni-ños que asisten a la escuela).

La utilidad neta esperada de la educación se puede expresar como unafunción de las características del hogar y del niño o niña, observadaspor el investigador, (z), y de un componente estocástico de las preferen-cias, que no puede ser observado por el investigador pero que es del co-nocimiento de los padres (ε). Luego, el valor presente neto esperado dela educación para un niño determinado en el hogar (indicado por i) sepuede escribir como:


VPNEi= f(zi,εi) (8)

Este resultado no se puede medir en un estudio como el presente. Ensu lugar, se deben usar proxies de los potenciales determinantes delVPNE de la educación. Dada la incertidumbre acerca de los parámetrosy la estructura de la función, se debe reinterpretar el modelo en térmi-nos de probabilidades: es decir, la probabilidad de que un niño sea en-viado a la escuela es la probabilidad de que sus padres piensen que elhogar va a estar mejor si el niño está estudiando, es decir:

Pr(educacióni) = Pr[f(zi,εi)>0](9)

Usando el modelo de utilidad aleatoria (random utility model o RUM) yasumiendo que la función f es aditivamente separable, tanto en suscomponentes determinísticos como estocásticos (Haab y McConnell,2002), el valor presente neto esperado de la educación se puede escribirde la siguiente forma:

f(zi,ei) = h(zi) + εi (10)

Entonces, la probabilidad de asistir a la escuela se puede escribir como:

Pr(educacióni) = Pr[h(zi) > εi] (11)

De acuerdo con el RUM, se pueden hacer regresiones de una variabledependiente binaria (yi = 1 si el niño/niña estudia, yi = 0 si el niño/ni-ña no estudia) contra el vector de variables determinísticas y observa-bles, zi.

Sin embargo, esta especificación tiene una desventaja, ya que se tieneque considerar la posibilidad de que, aun si el niño asiste a la escuela es-te año, no significa que él/ella pudo haber asistido durante los añosprevios. Por lo tanto, se necesita un marco más dinámico para capturarel desempeño acumulado de cada niño.

Para resolver este reto, la variable dependiente que se usa en la estima-ción empírica del modelo es la brecha en educación, medida como la di-ferencia entre el nivel esperado de escolaridad y el número de años delnivel de escolaridad completo más alto que actualmente tiene el niño,


de acuerdo con su edad. Este es un truco que me enseñó Víctor Hugohace muchos años. El nivel esperado de educación se calcula entoncescomo:

0 si edad ≤ 6Educación esperada = { (edad – 6) si 7 ≤ edad ≤ 18 (12)

12 si edad > 18

La brecha en educación se define como:

Brecha en educación = max{0, educación esperada – educación actual} (13)

Si el niño se quedara en la escuela con éxito hasta el final de la educa-ción secundaria, la brecha en educación sería igual a cero. Si él/ella en-cuentra problemas (entrada tardía, pérdida de cursos o deserción), labrecha tendrá un valor positivo. Si él/ella nunca asiste a la escuela, elvalor de la brecha sería igual al valor de la educación esperada, deacuerdo con su edad. Como la asistencia a la escuela primaria es bas-tante difundida, sólo los hijos con edades entre 13 y 18 años de edad sonconsiderados en este análisis.

Ya que la variable dependiente es un valor entero positivo, la estimaciónse especifica como un modelo de conteo (count model) y no se usan mí-nimos cuadrados ordinarios. Para tomar en cuenta la posibilidad de so-bre-dispersión, todos los estimadores se ajustan a través de un modelode regresión binomial negativa. Se usa, por lo tanto, una regresión dePoisson de máxima probabilidad, con sobre-dispersión.

Las variables independientes, el vector z, incluyen las variables reque-ridas por el modelo y algunas otras variables de control (véase Anexo8.1). La función h se puede escribir como:

hi(zi) = f (Ii, Hi, Fi, Ni, Ei) (14)

donde:

• Ii representa las características individuales del niño i(edad, género, posición respecto a sus hermanos). Estasson variable de control que se espera que tengan influenciaen los logros educativos;


• Hi representa la riqueza del hogar del niño i, el nivel deeducación de los miembros del hogar que trabajan, el áreade tierra cultivable, la pobreza –medida con un índice desatisfacción de necesidades básicas. El nivel educativo delos miembros del hogar que trabajan, como variable instru-mental para la existencia de riqueza en capital humano, seespera que mejore los logros educativos de los hijos. Estavariable puede ser usada para reflejar la capacidad del ho-gar para generar ingresos, así como la percepción de losrendimientos de la inversión en educación. La tenencia detierra es una proxy para la riqueza física y también refleja lademanda potencial de trabajo, específicamente, en el terre-no agrícola propiedad del hogar. El índice de satisfacciónde necesidades básicas es una proxy para el acceso a facili-dades de salud y otros servicios públicos, como agua pota-ble (riqueza social), en el que no se ha considerado la edu-cación de los miembros del hogar;

• Ni representa el entorno del niño o niña i, ya que algunoshogares viven en la capital del departamento y otros en uncentro urbano o en un área rural;

• Ei representa el empoderamiento de las mujeres, medidocomo el porcentaje del capital humano del hogar aportadopor las mujeres, lo que se supone que está relacionado conla importancia de las mujeres en la toma de decisiones delhogar del niño/niña i. Esta variable captura el efecto delparámetro γ en la especificación de la demanda por educa-ción; y

• Fi representa el acceso a programas conjuntos, de educa-ción y microfinanzas, medido como el tiempo que unmiembro del hogar del niño i ha estado en el programa(clientes nuevos y clientes antiguos de CRECER). Esta va-riable se usa para examinar el impacto de los programasconjuntos de educación y microfinanzas en los logros esco-lares de los niños.


IV. LOS DATOS

Bolivia es uno de los países más pobres de América Latina. Existengrandes desigualdades y una baja calidad y asistencia caracterizan a laeducación en este país. El número promedio de años de estudio com-pletados decreció de 4,2 en 1960 a 4,0 en 1980 y luego aumentó a 5,5 en2000 (Barro y Jong-Wha, 2000). Para un elevado porcentaje de la pobla-ción económicamente activa, la productividad y los salarios son muybajos. Más del 45 por ciento de los hombres en las zonas urbanos gananmenos de US$ 1 (PPP) por día (Duryea y Pagés, 2002).

En las últimas décadas, Bolivia ha experimentado un fuerte desarrollode las microfinanzas (González-Vega y Rodríguez-Meza, 2002). Las or-ganizaciones de microfinanzas, originalmente desarrolladas como unaherramienta para la generación de empleo en sectores excluidos de lasociedad, se han convertido en un segmento sostenible y competitivodel sistema financiero de Bolivia (González-Vega y Villafani Ibarnega-ray, 2005). Sin embargo, el alcance hacia las áreas rurales es todavía li-mitado.

La base de datos usada en este trabajo está compuesta por los resulta-dos de dos encuestas. Una de ellas, llevada a cabo por Vivianne Rome-ro, investigó los clientes de dos organizaciones de microfinanzas, CRE-CER y SARTAWI, en la municipalidad de Batallas (abril del 2001). Estabase de datos incluye 130 hogares, principalmente en la zona rural deesta municipalidad (Romero, 2002). La segunda base de datos es el re-sultado de una encuesta de hogares a los clientes de CRECER, en cincodepartamentos de Bolivia (Chuquisaca, Cochabamba, La Paz, Oruro yPotosí), llevada a cabo por un equipo de Ohio State University bajo ladirección de Rodolfo Quirós. Esta base de datos incluye 427 hogares ycerca de la mitad de la muestra viene de hogares en áreas rurales. Aun-que las dos encuestas fueron diseñadas con propósitos diferentes, am-bas comparten la misma estructura. Un gran número de las preguntasson comunes a las dos encuestas.

Para el análisis de los logros en educación, reportados en el Cuadro 8.1,los niños en edad escolar (de 7 a 18 años de edad) fueron divididos endos grupos: niños de escuela primaria (de 7 a 12 años de edad) y niños


en secundaria (de 13 a 18 años de edad). Una prueba con la muestra delos niños entre 7 y 12 años, un grupo relativamente homogéneo, no re-veló ninguna diferencia significativa. Este trabajo se enfoca en la mues-tra de los niños entre 13 y 18 años de edad.

Cuadro 8.1COMPOSICIÓN DE LAS MUESTRAS, POR EDAD DE LOS MIEMBROS DEL HOGAR

Y TIPO DE DEUDOR

EDAD RURALIDAD

7 A 12 13 A 18 7 A 18 OTRAS EDADES TOTAL CAPITAL URBANO RURAL TOTAL

SARTAWI-Batallas 71 68 139 219 358 358 358CRECER-Batallas 78 67 145 261 406 406 406

Total Encuesta #1 149 135 284 480 764 764 764

CRECER-Chuquisaca 28 21 49 86 135 114 0 21 135CRECER-Cochabamba 126 100 226 467 693 108 277 308 693CRECER-La Paz 134 147 281 520 801 0 277 574 801CRECER-Oruro 90 75 165 361 526 382 25 119 526CRECER-Potosí 16 13 29 58 87 0 61 26 87

Total Encuesta #2 394 356 750 1.492 2.242 604 590 1.048 2.242

Total 543 491 1.034 1.972 3.006 604 590 1.812 3.006

FUENTE: Encuesta a los hogares clientes de CRECER y SARTAWI.

En las dos muestras, según se reporta en el Cuadro 8.2, un 56 por cien-to de los niños en edad escolar tiene algún tipo de brecha en educación.Ese porcentaje es mayor entre los niños de 13 y 18 años de edad, dondeel 66 por ciento de ellos muestra una brecha. La base de datos de CRE-CER para los cinco departamentos (muestra nacional) presenta un 60por ciento de todos los niños y un 71 por ciento del grupo de 13-18 añosde edad con una brecha en educación. La mayor parte de la brecha co-rresponde a un retraso de uno a dos años, con pocos casos de abando-no total de los estudios.


Cuadro 8.2BRECHA EN EDUCACIÓN EN LA MUESTRA DE NIÑOS,

DE ACUERDO CON LOS GRUPOS DE EDAD(Cifras absolutas y porcentajes)

BRECHA EN BATALLAS CRECER TOTALEDUCACIÓN

(AÑOS) 7 A 12 13 A 18 7 A 18 7 A 12 13 A 18 7 A 18 7 A 12 13 A 18 7 A 18

094 62 156 195 103 298 289 165 454

63% 46% 53% 49% 29% 40% 53% 34% 44%

132 28 60 119 103 222 151 131 282

21% 21% 20% 30% 29% 30% 28% 27% 27%

29 13 33 44 49 93 53 62 115

6% 10% 11% 11% 14% 12% 10% 13% 11%

32 7 9 16 29 45 18 36 54

1% 5% 3% 4% 8% 6% 3% 7% 5%

46 4 10 8 15 23 14 19 33

4% 3% 3% 2% 4% 3% 3% 4% 3%

53 6 9 7 10 17 10 16 26

2% 4% 3% 2% 3% 2% 2% 3% 3%

6 3 1 4 5 12 17 8 13 212% 1% 1% 1% 3% 2% 1% 3% 2%

73 3 17 17 0 20 20

2% 1% 5% 2% 0% 4% 2%

86 6 3 3 0 9 9

4% 2% 1% 0% 0% 2% 1%

94 4 0 0 0 4 4

3% 1% 0% 0% 0% 1% 0%

101 1 6 6 0 7 7

1% 0% 2% 1% 0% 1% 1%

110 0 3 3 0 3 3

0% 0% 1% 0% 0% 1% 0%

120 0 5 5 0 5 5

0% 0% 1% 1% 0% 1% 0%

Total 149 135 295 394 355 749 543 490 1.033

FUENTE: Encuesta a hogares.

Basados en los años de educación para cada miembro del hogar que tra-baja, los indicadores de capital humano se presentan en el Cuadro 8.3.El mismo cuadro muestra la información sobre la participación de lasmujeres en la fuerza de trabajo.


Cuadro 8.3FORMACIÓN DE CAPITAL HUMANO EN HOGARES QUE SON CLIENTES

DE LAS MICROFINANCIERAS

CHUQUISACA COCHABAMBA LA PAZ ORURO POTOSÍTOTAL TOTAL

CRECER BATALLAS

Observaciones (hogares) 23,0 130,0 154,0 104,0 16,0 427,0 130,0Tamaño del hogar 5,9 5,3 5,2 5,0 5,4 5,2 5,0Miembros del hogar económicamente activos 2,6 2,2 3,2 2,6 2,1 2,7 3,9Mujeres económicamente activas 1,1 1,2 1,7 1,4 1,1 1,4 2,1

Capital HumanoDel hogar 22,6 27,6 24,9 27,7 34,3 26,6 27,6Femenino 10,1 14,5 11,2 14,4 12,7 13,0 11,6De los miembros económicamente activos 11,3 15,3 18,9 19,4 15,0 17,4 22,7De las mujeres económicamente activas 4,3 7,6 7,9 9,2 6,6 7,9 10,0Del hogar en promedio 3,6 5,2 4,7 5,5 6,0 5,0 4,9Del trabajador en promedio 4,4 7,0 6,0 7,4 7,4 6,6 5,8De la mujer trabajadora en promedio 7,8 12,0 7,6 10,8 11,3 9,8 5,8De la mujer / del hogar 0,50 0,53 0,43 0,53 0,48 0,49 0,43De la mujer trabajadora del hogar 0,37 0,50 0,42 0,53 0,51 0,47 0,44

Mujeres económicamente activas/ Miembros del hogareconómicamente activos 0,47 0,58 0,54 0,60 0,56 0,56 0,54

FUENTE: Encuesta a hogares.

Las principales estadísticas para la muestra de los hijos en edad de es-tar en secundaria (13 a 18 años de edad), por departamento, se presen-tan en el Cuadro 8.4.


Cuadro 8.4MUESTRA DE NIÑOS EN EDADES DE 13 A 18 AÑOS DE EDAD: ESTADÍSTICAS PRINCIPALES

VARIABLE CHUQUISACA COCHABAMBA LA PAZ ORURO POTOSÍ CRECER BATALLAS

Observaciones 21,0 100,0 146,0 75,0 13,0 355,0 135,0

Brecha en educación 3,0 1,9 2,3 1,9 2,8 2,2 1,8

Edad 15,2 15,5 15,4 15,5 15,5 15,4 15,3

Género 0,5 0,6 0,5 0,4 0,4 0,6 0,5

Tamaño del hogar 7,1 6,5 6,9 6,7 6,7 6,7 6,8

Número de estudiantes en el hogar 3,0 3,4 3,4 4,0 4,0 3,4 3,6

Número de niños en el hogar 3,8 3,9 4,1 3,2 3,2 3,9 4,1

Posición del niño en la familia 2,5 2,2 2,5 3,1 3,1 2,4 2,1

Capital humano promedio de los miembros de la familia 3,9 5,9 5,3 6,9 6,9 5,7 5,3

Capital humano promedio de los trabajadores de la familia 4,1 6,7 5,7 7,8 7,8 6,4 5,8

Tenencia de tierra 0,6 0,3 2,8 0,0 0,0 1,8 1,4

Índice de Satisfacción de Necesidades Básicas 1,0 1,0 0,8 0,9 0,9 0,9 0,8

Distancia a la escuela 15,6 12,0 24,2 7,7 7,7 17,2 30,0

Porcentaje que vive en ciudades capitales 0,9 0,1 0,0 0,7 0,0 6,0 0,0

Porcentaje que vive en otras zonas urbanas 0,0 0,4 0,2 0,0 0,7 4,0 0,0

Porcentaje que vive en zonas rurales 0,1 0,5 0,8 0,2 0,3 1,0 1,0

Porcentaje de clientes antiguos 0,1 0,5 0,4 0,3 0,2 0,4 0,4

Meses de afiliación 3,3 19,3 21,7 12,6 12,6 17,8 N/A

Capital humano de las mujeres trabajadoras 9,6 17,8 10,3 15,0 12,8 13,4 6,3

Porcentaje de las mujeres trabajadoras del total de trabajadores 0,42 0,59 0,53 0,58 0,44 0,55 0,53

Capital humano de las mujeres como porcentaje del capital humano del hogar 0,52 0,59 0,45 0,55 0,38 0,51 0,42

Capital humano de las mujeres trabajadoras como porcentaje del total de capital humano de los trabajadores 0,38 0,53 0,40 0,52 0,37 0,46 0,43

FUENTE: Encuesta a los Hogares Clientes.


V. RESULTADOS

Estas bases de datos han dado lugar a diferentes estudios (Romero,2002; Maldonado, González-Vega y Romero, 2002; Maldonado, Gonzá-lez-Vega y Romero, 2003; Maldonado, 2004). Aquí se presenta un con-junto de estos resultados, suficientemente manejable en el espacio dis-ponible. Los resultados de los otros estudios, con métodoseconométricos diversos, son semejantes. Se ha demostrado, así, unagran robustez de los resultados.

El análisis de regresión que aquí se presenta examina la dependencia dela brecha en educación con respecto a las variables independientes. Lasregresiones investigan si existe una diferencia entre la brecha en educa-ción de hogares que han tenido acceso a programas conjuntos de edu-cación y crédito (CRECER) por más de un año y la brecha en educaciónde los hogares con miembros con menos experiencia en el programa. Lahipótesis es que el acceso al crédito y la educación adulta informal creanuna diferencia marginal en el tamaño de la brecha en educación. Los re-sultados del ejercicio de regresión se muestran en la Cuadro 8.5.

En el caso de la muestra nacional de CRECER, la variable independien-te para el acceso al crédito es el número de meses que el cliente ha sidomiembro de CRECER hasta el día en que se realizó la encuesta. No setiene esta información para la muestra de Batallas. En su lugar, la mues-tra fue diseñada para que incluyera clientas antiguas –miembros condos años o más– y clientas nuevas –miembros con menos de un año. Pa-ra esta muestra, la variable independiente es una variable instrumental(dummy), que toma el valor de uno para las clientas antiguas y de ceropara las nuevas clientas. La muestra de Batallas incluye 134 jóvenes en-tre 13 y 18 años de edad, mientras que la muestra nacional incluye 346jóvenes entre esas edades.

En ambos casos, el coeficiente de la variable que representa la participa-ción en el programa de microfinanzas es negativa y estadísticamentesignificativa (a un nivel de cinco por ciento para Batallas y de diez porciento para la muestra nacional). Por lo tanto, la hipótesis nula puedeser rechazada. Parece que, ceteris paribus, los niños en hogares con unalarga historia de afiliación en programas de microfinanzas tienen unamayor probabilidad de estar un mayor tiempo en la escuela, en compa-ración con los hijos de los hogares que acaban de entrar al programa.


Cuadro 8.5RESULTADOS DE LAS REGRESIONES

(Variable dependiente: brecha en educación)

BATALLAS CRECERVARIABLE COEFICIENTE DESVIACIÓN P>Z COEFICIENTE DESVIACIÓN P>Z

ESTÁNDAR ESTÁNDAR

Permanencia como cliente de CRECER1/ –0,63 0,28 0,03 –0,01 0,00 0,08Edad 0,21 0,08 0,01 0,15 0,04 0,00Género 0,04 0,26 0,89 0,10 0,13 0,46Posición 0,15 0,05 0,01Capital humano del hogar –0,02 0,01 0,02 –0,02 0,01 0,00Índice de pobreza –0,89 0,54 0,10 –0,66 0,30 0,03Tenencia de tierra 0,10 0,50 0,08 0,00 0,01 0,79Capital humano de las mujeres trabajadoras –0,10 0,04 0,01

Variables instrumentalesUrbano2/ –0,26 0,19 0,16Rural 0,14 0,16 0,38Constante –1,02 1,30 0,43 –1,01 0,69 0,15

Sobre dispersión 1,12 0,28 0,00 0,91 0,12 0,00

Número de observaciones 134,00 346,00LR Chi2(k) 30,02 31,84Prob. > chi2 0,00 0,00Pseudo R2 0,06 0,021/ Para las regresiones de Batalla, la variable es instrumental con valor igual a uno si los clientes son antiguos. Para las

regresiones de CRECER, la variable es el número de meses como cliente.2/ Se excluye la variable capital de departamento.

Como se esperaba, el coeficiente para la variable edad es positivo y sig-nificativo. Entre mayores son los hijos, mayor es la posibilidad de queellos/ellas muestren una brecha en educación positiva.

El coeficiente para la variable género es positivo pero no es estadística-mente significativo. Este es un resultado importante. Al no ser estadís-ticamente significativa, se puede interpretar que no existe una diferen-cia entre en la educación de las mujeres y los hombres. El resultado nomuestra si esta neutralidad en el género ha sido un resultado de la in-fluencia de los programas conjuntos de educación y crédito o no.

La posición relativa del niño, comparado con sus hermanos y herma-nas, muestra un efecto positivo y estadísticamente significativo en labrecha en educación, apoyando la hipótesis de que la posición del niño


importa y que los primeros hijos tienen una mayor probabilidad de serenviados a la escuela que sus hermanos/hermanas menores.

El capital humano del hogar (la educación promedio de los miembrosque trabajan) reduce significativamente la brecha en educación. Los ho-gares con personas de mayores niveles de educación en la toma de de-cisiones tienen una mayor probabilidad de incentivar la educación desus hijos e hijas. Esto se puede ver facilitado por los mayores niveles deingreso recibidos por los hogares donde los trabajadores tienen mayo-res niveles de educación.

El coeficiente de la variable que representa la tenencia de tierra es posi-tivo y significativo. La agricultura parece ser un substituto o competi-dor de la educación. Dicho fenómeno presenta a los actores en el dise-ño de políticas con un resultado paradójico, ya que mayoresoportunidades en la agricultura pueden sacar a los niños de la escuela.Debido a los hogares agrícolas tienden a ser los más pobres, esto puedecrear una trampa de pobreza para estos hogares.

El coeficiente para el índice de pobreza es significativo y muestra el sig-no esperado. Este resultado significa que los hogares con la menor sa-tisfacción de las necesidades básicas tienen hijos con una mayor brechaen educación. El comportamiento anterior refleja el alto costo de opor-tunidad, para hogares con bajos niveles de productividad del trabajo yuna restricción presupuestaria apretada, que representa que los niñosasistan a la escuela. En estos hogares, en ausencia de otros activos pro-ductivos, los rendimientos esperados de la educación también parecenser bajos. La posibilidad de salir de la pobreza se reduce, además, de-bido a la baja formación de capital humano.

La variable de empoderamiento de las mujeres muestra un coeficientesignificativo en la muestra de Batalla, pero introduce multicolinearidadcon varias variables independientes en la muestra nacional. Por esta ra-zón, se eliminó de la regresión correspondiente. En la regresión de Ba-tallas, el coeficiente de empoderamiento de las mujeres es negativo y es-tadísticamente significativo. Esto indica que este empoderamiento delas mujeres reduce la brecha en educación de los hijos e hijas que estánen secundaria.


Las variables dummy usadas como control para la localidad del hogar(rural, capital del departamento u otro urbano) no son significativas, aun nivel del 10 por ciento. Sin embargo son necesarias, ya que proveenconsistencia a la regresión y toman en cuenta diferencias entre varios ti-pos de hogares. Por ejemplo, si se eliminan estas variables de la regre-sión, el coeficiente relacionado con la tenencia de la tierra se convierteen estadísticamente no significativo, ya que la tenencia de tierra tieneun impacto diferente en los hogares rurales que en los hogares urbanos.Para los hogares rurales, la tierra es un factor de producción, que gene-ra demanda de mano de obra de los miembros del hogar, mientras quepara los hogares urbanos la posesión de tierra refleja sobre todo la ri-queza. La demanda por mano de obra infantil puede surgir en los ho-gares urbanos si a los hijos se les pide que ayuden en las actividades dela microempresa o que ayuden con el cuido de otros niños.

Se observó sobredispersión en ambas regresiones y esto lleva a la con-clusión de que el modelo binomial negativo es una elección apropiada.Con este modelo, se evitan la sobreaceptación de los coeficientes y el so-brerrechazo de la hipótesis nula. Es decir, no se exagera la identifica-ción de los resultados esperados.

VI. CONCLUSIONES

La pobreza en Bolivia es dramática, reduciendo la calidad de vida nosólo de la generación actual si no también de las futuras generaciones.En el largo plazo, el alivio de la pobreza va a necesitar mejoras substan-ciales en la educación. Para que esto suceda, se requiere superar restric-ciones tanto del lado de la demanda como del lado de la oferta de edu-cación para los niños. Por el lado de la demanda, ésta parece estarinfluida por las actitudes, oportunidades y restricciones de los miem-bros de los hogares pobres. Los resultados de este trabajo confirman es-ta perspectiva.

Un diagnóstico claro es una condición necesaria para la adopción de laspolíticas adecuadas. Lecciones importantes, corroboradas en otros lu-gares, surgen de este estudio. Los resultados sugieren que los progra-mas que mejoran la capacidad para generar ingreso y la habilidad de loshogares para resistir eventos adversos pueden afectar la demanda por


educación de una manera positiva. Estas influencias podrían ser máspoderosas que la expansión de la oferta de facilidades de educación. Esinteresante notar que la distancia a la escuela no ha sido una variablesignificativa en los ejercicios que hemos realizado.

Consistente con la amenaza de la existencia de una trampa de pobreza,mayores niveles de pobreza están asociados con una menor demandapor educación. Los resultados del índice de satisfacción de necesidadesbásicas, en todos lo casos, confirman la existencia de una influencia des-favorable y significativa de la pobreza en las brechas de educación. Enlos hogares donde los miembros que trabajan tienen un mayor nivel deeducación, también demandan un mayor nivel de educación para sushijos en comparación con los hogares donde los miembros tienen meno-res niveles de educación.

Mayores niveles de capital humano no sólo están asociados con un ma-yor nivel del ingreso para los hogares sino que también están asociadoscon una percepción más optimista sobre el rendimiento de la educación.La educación no formal para adultos, a través de programas conjuntosde educación y crédito de las MFO puede, en parte, influir en estas ac-titudes.

Sin embargo, la relación entre el nivel de riqueza y la demanda por edu-cación puede crear dilemas a nivel del diseño de políticas. Primero, unmayor acceso a la tierra y, por ende, a oportunidades para la agricultu-ra, parece incrementar la demanda de mano de obra infantil por partede los hogares, con los niños como participantes en las actividades pro-ductivas del hogar. Las políticas de tenencia de la tierra pueden incre-mentar el costo de oportunidad de dejar a los hijos asistir a la escuela,al mismo tiempo que incrementan el ingreso y, de esta manera, puedentener un impacto positivo en la escolaridad. Un efecto similar puede te-ner el incentivar a los hogares a crear una microempresa, donde la de-manda de trabajo infantil competiría con la escuela.

Mayores tenencias de capital, activos, o de tierra llevan a estos hogaresa buscar más mano de obra ya que, usualmente, las tecnologías usadasson intensivas en mano de obra. La primera fuente donde se busca ma-no de obra para satisfacer esta demanda es la familia, creando una elec-ción entre el bienestar potencial futuro y la satisfacción de las necesida-


des actuales. Aunque los miembros del hogar estén claros de algunasde las ventajas de educar a sus hijos, se pueden ver forzados a sacrifi-car el potencial flujo de beneficios futuros para así compensar por ladeficiencia de flujos de ingresos presentes extremadamente bajos. Siexiste la percepción de que las opciones de empleo actuales no premianla inversión en educación, la mejor alternativa es dejar a los hijos en lafinca o en la microempresa desde los años tempranos y no mantener-los en la escuela.

Desafortunadamente, en hogares de bajos niveles de ingreso, este im-pacto adverso de los incentivos de la producción agrícola y desarrollode microempresas en la demanda por educación son inevitables. Polí-ticas agrícolas de intensificación –al contrario de extensificación de latierra usada– que incrementan la productividad de la mano de obra delhogar substancialmente y mejoran el rendimiento del capital humano,pueden ser el único camino para salir de este dilema. Esta ha sido, cla-ramente, la experiencia de Costa Rica en contraste con Bolivia.

Otro de los retos que presenta este dilema es la demanda de mano deobra infantil para el cuido de otros niños. Ya que la creciente microem-presa demanda la atención de las mujeres mayores, surge una deman-da interna para el cuido de los niños y niñas menores, y esta demandaes satisfecha dejando a las hijas e hijos mayores en casa. Este efecto, esmayor en las familias más jóvenes, debido al mayo número de niños pe-queños y el menor número de adultos en el hogar. El componente edu-cativo de los programas de microfinanzas puede tener un impacto en latasa de fertilidad de estas mujeres y en el tiempo entre embarazos y es-to puede contribuir a la reducción de la amenaza paradójica de los pro-gramas en la formación del capital humano (Romero, 2002).

Los resultados de la regresión indican la existencia de una influenciasignificativa de la relación con la OMF en la demanda por educación.Lo más seguro es que la influencia más importante de la participaciónen el programa de la OMF opera a través de los canales de ingreso y demejor manejo del riesgo. Sin embargo, este trabajo no examina la in-fluencia de los préstamos en el nivel de ingreso de los hogares o en lasestrategias para estabilizar el consumo. Dada la fuerte relación teóricay empírica entre el nivel de ingreso del hogar y la demanda por educa-ción, éste será un canal importante por su influencia en la brecha en


educación, en la medida en que estos préstamos puedan tener una in-fluencia en el nivel de estabilidad en el ingreso de los hogares.

Varios impactos positivos adicionales están generalmente asociados conun mayor empoderamiento de las mujeres. En general, las mujeres enla muestra están conscientes de la amenaza a las oportunidades de edu-cación de sus hijos (Romero, 2002). El canal preciso, que une empode-ramiento, acceso al crédito y la demanda por educación, todavía no hasido determinado.

Este trabajo no pudo examinar la influencia del nivel de educación delos adultos en el creciente entendimiento de la importancia de la educa-ción de los hijos, ya que los resultados de este trabajo no pudieron sepa-rar los efectos de los componentes de la educación no formal, de aque-llos de los componentes de crédito.

Es importante para el diseño de políticas reconocer la importancia deacceso al crédito y otras formas de servicios financieros que permiten alos hogares posponer o estabilizar su consumo, al incrementar su inver-sión en educación. Algunas organizaciones de microfinanzas en Boliviahan podido alcanzar segmentos de la población rural que de otra formano hubieran tenido acceso a estos servicios y han hecho una contribu-ción de bastante valor, al desarrollar productos a bajos costos. Sin em-bargo, la sostenibilidad y la eficiencia en costos de las OMF no han sidoevaluados en este estudio.


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ANEXOVARIABLES USADAS

Las variables que se usaron para explicar la decisión de enviar los hijos a la es-cuela se agruparon en diferentes clases, definidas de la siguiente forma:

Características individuales

• Edad. Medida por el número de años cumplidos de los/las niños/niñas.El signo esperado de esta variable es positivo; entre mayores sean los ni-ños, mayor es la probabilidad de que muestren una brecha en la educa-ción. Esta es una variable de control.

• Género. Esta es una variable instrumental (dummy), la cual toma el valorde cero si el niño es varón y uno si es mujer. Se espera que esta variabletenga un signo positivo. Bajo la hipótesis de que dentro de la cultura Ay-mara el valor de la educación de las niñas tiene un valor menor que la edu-cación de los niños, las niñas deberían de mostrar una mayor brecha en laeducación.

• Posición. Esta variable toma el valor de uno si el niño es el hijo mayor enel hogar, dos si es el siguiente, y así sucesivamente. Cuando existen nie-tos/nietas en el hogar, se asigna otra vez el valor de uno al niño (nieto) ma-yor, dos al siguiente, y así sucesivamente. Se espera una relación positivaentre la posición del niño y la brecha en educación, bajo el supuesto de quees más probable dejar a los niños en la escuela al niño mayor que a los másjóvenes.

Características del hogar

• Capital humano. Esta variable se mide como el número de años de escue-la acumulados por los miembros del hogar que son económicamente acti-vos, divididos por el número de miembros económicamente activos. Seespera que esta variable tenga un signo negativo, bajo la hipótesis de quesi los miembros del hogar económicamente activos (los cuales usualmentetoman las decisiones en el hogar) tienen mayores niveles de educación,ellos van a tener una mayor preferencia en que los niños vayan a la escue-la y la brecha en educación sería menor. También, el nivel de capital hu-mano es un indicador de su capacidad para generar ingreso y, por lo tan-to, de su habilidad para cubrir los gastos en educación.

• Tenencia de tierra cultivable. Esta variable muestra el tamaño de las par-celas (medidas en hectáreas) propiedad de los hogares y que son usadas


para el cultivo o alguna otra actividad productiva. Se espera que el signode esta variable sea positivo si cuando el hogar es dueño de algún terre-no es más probable que demande mano de obra infantil para las activida-des agrícolas (las cuales compiten con el tiempo de los niños de asistir ala escuela). Sin embargo, el signo puede ser negativo si esta variable in-fluye a la educación a través de la riqueza del hogar y como herramientapara estabilizar el consumo.

• Índice de pobreza. Esta variable se basa en el índice de pobreza usado porNavajas y otros (2000), adaptado del Mapa de Pobreza de Bolivia del 2002.Para cada hogar se usa el índice de satisfacción de necesidades básicas (sa-lud, acceso a servicios públicos como agua, electricidad, materiales deconstrucción, hacinamiento, además de alfabetización y educación) con unajuste especial –el componente original de educación fue eliminado paraasí evitar problemas de variables endógenas en la estimación. Se esperaque esta variable tenga un signo negativo, entre mayor sea el índice de sa-tisfacción de necesidades básicas, se estima que el hogar es menos pobre,y se espera que la brecha en la educación sea menor. El supuesto es queentre mayor sea la pobreza el costo de oportunidad de mantener a los hi-jos en la escuela incrementa y también reduce el retorno esperado de laeducación.

Características del entorno

• Tipo del hogar. Esta variable considera la diferencia entre los hogares queviven en las áreas rurales, las áreas urbanas, y las áreas urbanas que son ca-pitales de los departamentos. Se construyó usando variables instrumenta-les para cada una de ellas. Se elimina la variable de cuidad capital en elanálisis econométrico. Se espera que, los hogares en poblaciones ruralestengan una brecha en educación mayor al grupo de control (las ciudadescapitales), donde la hipótesis es que las áreas rurales tienen una menor pro-babilidad de tener niños con un buen desempeño educativo. No se esperaque exista una diferencia entre el signo de la variable de las capitales de de-partamento y las zonas urbanas que no son capitales de departamentos.

Características del programa

• Cliente antiguo. Para los clientes de Batalla, la encuesta fue diseñada pa-ra comparar los clientes nuevos (menos de un año en el programa) con losclientes antiguos (más de dos años en el programa). Esta diferenciación seusó en las regresiones incorporando una variable instrumentar, que tomaun valor igual a uno si el cliente es antiguo y cero en cualquier otro caso.


Características de empoderamiento de las mujeres

• Capital humano de las mujeres económicamente activas. Esta variablemide el porcentaje del capital humano –medido por el número de años deescuela –aportado en cada hogar por las mujeres económicamente activas.El signo esperado de esta variable es negativo, al indicar que el empode-ramiento de las mujeres reduce la brecha en educación. Existían algunasdudas sobre la correlación de esta variable con la variable de capital hu-mano pero la correlación es débil.


243

GERENCIAY CONOCIMIENTOÁLVARO CEDEÑO GÓMEZ


9

La educación no es para la productividad exclusivamente. Pero la pro-ductividad nos hace accesibles bienes mayores que los bienes materia-les que producimos. Primum vivere, deinde philosophare. Podemos cam-biar zapatos por filosofía: el productor de zapatos exitoso podrá“economizar” tiempo y recursos para dedicarse a explorar cuestiones fi-losóficas.

Dicen algunos que la empresa es la universidad del futuro. Eso es unaexageración, pero contiene algo de verdad. Es muy frecuente que losgraduados completen mediante su trabajo en las empresas los conoci-mientos y destrezas cuyas bases adquirieron en la universidad.

Presionadas por las exigencias de competitividad, las empresas debenmejorar las procesos mediante los cuales logran hacer llegar a sus reclu-tas graduados universitarios a situaciones de productividad elevada.En ese sentido, una de las tareas de los gerentes es de una cierta forma,educativa.

I. EL GERENTE COMO EDUCADOR1

La persona que ocupa el vértice de la estructura organizacional –presi-dente, gerente, jefe de departamento, líder de grupo– se ve enfrentadaen la realización de su trabajo a ser un educador.

Desde la promoción de un cambio en los valores que conforman la cul-tura de la empresa, hasta la simple introducción de un cambio en el pro-

1. Álvaro Cedeño (1988).

ducto tradicional de la compañía, el proceso de ir ajustando la empresaa las circunstancias siempre nuevas, hace necesario que la persona devértice realice una labor educativa.

Tomemos por ejemplo la calidad. ¿Quiénes en la empresa determinanel nivel de calidad? ¿Por qué los artículos de una empresa son de altacalidad y los de otra no? Toda la empresa, todas las etapas del proceso,todos los seres humanos participantes en el, contribuyen a que la cali-dad sea una y no otra. Desde la selección de los proveedores, pasandopor las exigencias de calidad que se les hace, hasta el mantenimiento delequipo, el entrenamiento del personal y el sistema de incentivos, todoconfluye en un determinado nivel de calidad de lo producido.

Entonces están condenados al fracaso los esfuerzos de mejoramiento dela calidad que arrancan de la participación del ejecutivo de vértice en unseminario sobre gerencia japonesa y en el subsecuente acto inocente deescribir una introducción para difundirla entre los jefes departamenta-les. Si queremos mejorar la calidad, debemos lograr primero un cambioen los valores, esto es, debemos lograr primero que la calidad sea algodeseable. Eso es lo que se llama producir un cambio en la cultura de laempresa.

Otras entidades, no exclusivamente educativas, se enfrentan también aproblemas similares. Lo mismo tratan de lograr otros programas deámbito más amplio. Cuando, por ejemplo, la Caja de Seguro Social pro-mueve el ejercicio físico o cuando una asociación nos recomienda tenerlos hijos que podamos mantener responsablemente, los agentes de esosprogramas están tratando de lograr un cambio cultural, un cambio enlos valores: que consideremos deseable estar físicamente en buena for-ma o que el tamaño de nuestra prole se ajuste a nuestra disponibilidadde recursos.

La educación que se realiza con la finalidad de cambiar los valores tie-ne únicamente objetivos ilustrativos, como podría tener la educación es-colar cuando se “enseña” a un niño las características físicas de Austra-lia. Por eso, y porque el modelo educativo que todos tenemos más cercaes el modelo de educación escolar a que se nos ha sometido como infan-tes, conviene señalar algunas diferencias con respecto al ejercicio del pa-pel de educador que se demanda de la persona de vértice.

244 Gerencia y conocimiento

En la empresa, los “educandos” son todos adultos. La mayoría tieneuna cierta resistencia a que se les “eduque”, posiblemente en preven-ción de humillaciones semejantes a las que sufrieron en su educación es-colar. Por otra parte, con la edad ha disminuido la intensa curiosidadde la infancia y se ha ido asentando más bien una cierta resistencia alcambio que hace que el adulto sea menos entusiasmable a aprender queun niño. Un niño aprende de todo, quizá como un mecanismo para servalorado por el adulto. Un adulto sólo aprende lo que cree que tienesentido para él… a no ser que como adulto siga queriendo ser valoradopor lo que aprende.

¿Qué consideraciones debería tener claras el gerente que desea mejorarsu papel de educador? Voy a tratar de mencionar algunas. Todas las heleído de otra forma en trabajos de especialistas. Todas las he verificadoen grupos de alumnos que incluyen jóvenes marginados, estudiantesuniversitarios, amas de casa y ejecutivos.

Se asimila más fácilmente lo que se considera que satisface una necesi-dad. La necesidad mueve hacia la asimilación. Si leemos un manual dereparación de coches en la sala de muestra casa, asimilaremos menosque si alguien en la carretera, donde nuestro coche se ha estropeado,nos explica qué hacer.

La necesidad que nos mueve a aprender es la nuestra, no la de quiennos enseña. Cuando en la empresa el gerente predica sobre la necesi-dad de elevar la productividad para que la empresa siga teniendo elprestigio que tiene, nos mueve menos que cuando dice que ese aumen-to de productividad aumenta la estabilidad nuestros empleos.

Eso hace necesario que el sistema de premios y castigos –parte del sis-tema de control de la entidad– se articule con el comportamiento desea-do: si llego a aceptar que un aumento en mi productividad es deseabley si, además, se ofrecen incentivos económicos para tal mejora en la efi-ciencia, la probabilidad de que mi comportamiento laboral cambie ha-cia prácticas más eficientes aumenta

EI proceso de enseñanza-aprendizaje es bidireccional. Se logra más fá-cilmente un cambio en los valores si el que aprende tiene a posibilidadde preguntar, criticar, dialogar con el que enseña –y de esta manera

245ÁLVARO CEDEÑO GÓMEZ

cambiar al que enseña–, que si la relación se plantea de manera unidi-reccional y se parte del supuesto implícito de que de un lado se encuen-tra la verdad y del otro lado la ignorancia. El modelo burocrático deempresas funciona según ese supuesto.

Se aprende –o se incorpora el cambio– desde el conjunto de circunstan-cias de cada uno. Uniformar, homogenizar los procesos de enseñanza–de difusión del cambio– supone que las circunstancias de todos son lasmismas. La experiencia, las aspiraciones, los valores, la forma del nexopsicológico con la empresa son diferentes para todos los empleados.Por tanto, en el fundamento de la tarea de educar en la empresa, debeestar la aceptación de que cada uno es cada uno. Si a esto agregamosque cada uno tiene derecho a ser como es, estaremos definiendo de ma-nera práctica lo que la libertad individual es en la empresa.

En la empresa, esa libertad lleva a la seguridad de que se nos va a acep-tar como seres humanos. Ambos elementos, libertad y seguridad, soncomponentes necesarios de un clima propicio para la creación, la inicia-tiva, la aceptación de riesgos.

En una empresa donde la penalización del error es elevada, los emplea-dos no toman iniciativas. En una entidad donde se condena al que ye-rra y no al error, los empleados tratarán de minimizar el riesgo de co-meterlo. De nuevo, la empresa burocrática promueve este estado decosas porque funciona según el supuesto implícito de que es arriba, enla cúspide de la pirámide, donde residen el talento y la efectividad.

El ambiente en el cual se promueve un cambio de valores debe ser nojudicativo: debe ser más importante qué es lo más efectivo que quien seequivocó; debe ponerse mas atención a lo que hay que a lo que falta: elerror debe ser manejado más bien como información sobre una desvia-ción, que como elemento para iniciar un proceso para condenar al quelo cometió.

Uno de los supuestos de la educación tradicional es que existe un ritmoy un orden para el aprendizaje. La verdad es que cada uno aprende a supropio ritmo y que no todo el aprendizaje obedece a un proceso discur-sivo, ordenado, lógico, sino que en el aprendizaje tienen mucha impor-tancia los chispazos (insights), los cuales no obedecen a ningún orden.


Esta diversidad de ritmos y de ordenamientos del proceso de asimila-ción de valores o cambios, es la explicación de algo que en una empre-sa de regular tamaño es posible constatar: la empresa no es una unidadhomogénea donde el proceso de cambio esté ocurriendo de una solamanera. La empresa es más bien un conjunto de núcleos en los cualesel cambio va ocurriendo a distinta velocidad por distintas razones, condistintos objetivos. Cada uno de estos núcleos debe dar lugar a una es-trategia educativa diferente.

Una de las paradojas del cambio individual –como el que se opera en lapsicoterapia–, según Carl Rogers, es que el proceso de cambio debearrancar de la aceptación de lo que queremos cambiar. Si una personaquiere ser más emprendedora, primero tiene que aceptar su indolencia.Debe conocer más sobre lo que motiva su indolencia que sobre las ca-racterísticas de la personalidad emprendedora. Esto es diferente a loque ha sostenido la educación tradicional. La educación tradicional,cuando quiere lograr que alguien sea más emprendedor, le larga un ser-món sobre la diligencia y el espíritu emprendedor.

Quizá, como Sócrates, convendría que partiéramos en nuestro hacereducativo en la empresa, de la convicción de que todo lo que hay quesaber yace de alguna manera en el fondo de cada quien. El gran obstá-culo es que, a diferencia de Sócrates, el gerente trata de tener poder, deser líder, y en procura de esas metas muchas veces pierde de vista quelos conceptos de autoridad y poder son diferentes. Lo que el gerentedebe aspirar a tener es poder, entendido como posibilidad de influen-ciar personas y situaciones. La autoridad es una de las formas de in-fluenciar a otros. De igual manera, el ejercicio autoritario del papel deleducador es solo una forma –a mi juicio de resultados pobres– de pro-mover el cambio.

II. EMPRESA Y DESARROLLO PERSONAL2

Estamos avanzando hacia una civilización del conocimiento. Y no decualquier conocimiento. Ya ha perdido significado el acumular infor-mación. La memoria, como acumulador de conocimientos, ha venido a



ser sustituida por los bancos de datos, los cuales han hecho obsoleta ala biblioteca tradicional. La persona de conocimiento del futuro seráaquella que de manera creativa sepa combinar conocimientos memori-zados o archivados electrónicamente y aplicarlos a la formulación y re-solución de retos, a la ideación e implementación de cambios.

También las operaciones en las empresas están sufriendo una transfor-mación. Pronto las tareas rutinarias, mecánicas, habrán sido sustituidaspor elementos informáticos o servomecánicos. Esa transformación, de-nominada robotización, a diferentes ritmos, se está produciendo en mu-chas empresas alrededor del mundo.

Ya no se espera del trabajador una adecuada condición física, como erarequisito en los inicios de este siglo. Ahora lo que se necesita es un tra-bajador más informado, más capaz de criticar la realidad presente de sutarea, o de su empresa, y de pensar creativamente en cómo superarla.Eso hace mucho más urgente la introducción de programas de desarro-llo de personal que ayuden a producir ese nuevo trabajador. Con losprogramas de calidad total, se necesita y se busca que los trabajadoresvayan dejando de ser solamente “mano de obra”. Esa expresión exclu-ye el componente de “mente de obra” que todo trabajador puede apor-tar a su trabajo. Cuando este componente se incluya, no estaremos em-pleando solamente las manos del trabajador, sino que lo estaremosempleando como persona total.

En la preparación para aprestar a los trabajadores para realizar un trán-sito suave y efectivo hacia esa nueva situación, pueden contribuir lasinstituciones formales de enseñanza. Los resultados de esa contribu-ción se verán en el futuro. Pero la necesidad es inmediata. Se necesitaproducir una transformación rápida en los trabajadores actuales, loscuales no están al alcance de esas instituciones. Pero sí están al alcancede las empresas. De ahí que la posibilidad de participación de ellas enel proceso de formación y desarrollo –una tarea educativa– es muchomás clara ahora que en el pasado. Eso entraña una responsabilidad,tanto porque ninguna otra entidad tiene tal cercanía con el trabajador,como por el significado que esa tarea tiene para la sociedad. Quizá laúnica otra vez en que el mundo haya visto una demanda tan intensa detransformación de la fuerza laboral fue cuando los Estados Unidos de-


bieron acomodar su capacidad productiva a las necesidades planteadaspor el esfuerzo de la Segunda Guerra.

¿Por qué estarían las empresas dispuestas a asumir esa responsabili-dad? Primero, por ética –porque hacerlo así les parece valioso–. Perotambién por interés legítimo de contar con trabajadores más desarrolla-dos que las hagan más competitivas. Una empresa es una entidad quedebe sobrevivir, y que sobrevive, sólo si es competitiva. Como la mayo-ría de los entes de acción, se mueve por incentivos. Y uno de los incen-tivos de promover el desarrollo de los trabajadores es el de ser más com-petitiva.

Las empresas siempre han sido elementos importantes de la tarea edu-cativa. Algunas se han dado cuenta explícitamente de ese papel. Otrassólo lo visualizan como una respuesta a sus necesidades internas.

Las empresas son centros insustituibles de educación para la acción.Diariamente, en todas las empresas, grandes o pequeñas, los trabajado-res se enfrentan a retos, piensan, toman decisiones, ven sus resultados,ajustan las decisiones con medidas correctivas, etapas todas de lo quepodríamos llamar la acción humana eficaz.

Las empresas eficientes buscan resultados. Saben muy bien cómo lo-grarlos y han desarrollado procedimientos eficientes para lograrlos. Enel trabajo se exige permanentemente que los pensamientos se convier-tan en acciones y que éstas se cristalicen en productos. En la empresaeficiente se sigue lo que decía Chesterton: “El pensamiento que no pug-na por convertirse en palabra es mal pensamiento y la palabra que nopugna por convertirse en acción, es mala palabra”.

Por así decirlo, las empresas tienen todo lo que se necesita para ser la-boratorios permanentes sobre acción humana. De hecho, una gran pro-porción de los conocimientos que un adulto ha acumulado al llegar a sumadurez, los ha obtenido y ejercitado a través de su trabajo. Hasta laformación de los profesionales graduados de universidades se perfec-ciona en las empresas, porque es ahí donde finalmente ellos actualizansus capacidades al poner en contacto sus conocimientos con las deman-das de acción. Un desafío para la empresa de hoy es cómo convertir lacotidianeidad de su trabajo en ocasión sistemática de aprendizaje per-manente.


¿De qué manera puede la empresa asumir la responsabilidad educativaque hemos dicho que ahora tiene? La materia es el trabajo, el métodoes la reflexión grupal sobre el trabajo, el instrumento es la palabra y elimpulso dinámico es el interés del trabajador en su trabajo.

En algunas empresas en que se han aplicado con éxito programas de ca-lidad total he visto cómo estas verdades fundamentales se pueden ope-rativizar y convertirse en planes de acción simples, accesibles para lostrabajadores y, por eso, con una gran tendencia a difundirse. En todosestos casos en los que he participado, se ha tratado de que grupos detrabajadores reflexionen sobre su trabajo. Lo cual sólo requiere la for-mación de un clima adecuado cuyo elemento principal es la motivaciónde los trabajadores.

Uno de los hallazgos más valiosos que hemos hecho es que esa motiva-ción se da espontáneamente. No se la debe intentar suscitar “desdeafuera” a la manera en que un vendedor trata de motivar a su cliente oun predicador a su grey. Los trabajadores se motivan desde sí mismosporque el trabajo es un tema importante para ellos. Se movilizan haciael mejoramiento de los resultados, porque eso es un impulso profundoen la persona. Se plantean retos desde los rincones deportivos de su al-ma. Aprenden, porque es imposible para un ser humano no aprender.

A través de la reflexión vehiculizada por medio de la palabra, la perso-na conoce mejor su realidad, se hace más efectiva modificadora de esarealidad y, de esta manera, se va convirtiendo en un ser humano más ra-cional y más crítico. Al reflexionar grupalmente sobre el trabajo, el tra-bajador aprende de sí mismo, aprende de los demás y enseña a los de-más. La potencia educativa de esa reflexión es innegable. Pero además,el trabajador que reflexiona sobre su trabajo está dejando de ser objetopara convertirse en sujeto. Está asumiendo un papel más activo, no só-lo como empleado de la empresa, sino también como miembro de su co-munidad.

En los equipos de trabajo, el instrumento es la palabra. Todo lo que serequiere es saber crear un clima y estar dispuesto a permitir el desarro-llo personal de los trabajadores. Porque en cada uno bulle el afán derealizarse. Pulsa el deseo de excelencia. El querer hacer las cosas bienes un impulso al que no podemos resistirnos. Cuando se observa las co-


sas hechas por los seres humanos, se trate de fincas, máquinas, muebles,construcciones, todas ellas revelan la intencionalidad de excelencia.Cierto es que a veces chapuceamos, pero no todos chapucean ni nadiechapucea todo el tiempo.

¿Por qué se puede confiar en que el trabajador se motive a reflexionarsobre su trabajo? El trabajo interesa al trabajador más de lo que super-ficialmente creemos. Si fuéramos por ahí preguntándole a la gentecuánto le interesa el trabajo, las respuestas que obtendríamos no nos da-rían una idea real de la magnitud de ese interés. Los signos de que eltrabajo interesa profundamente al trabajador podemos encontrarlos enla frecuencia y la intensidad con que piensa en él, aunque esté en sutiempo de descanso. También es otro signo la frecuencia con que habladel trabajo en su tiempo libre. Los compañeros se reúnen para tomaruna copa y hablan preferentemente del trabajo. Los trabajadores de unamisma empresa que viajan en un bus al final de la jornada van hablan-do del trabajo.

¿Por qué le interesa tanto el trabajo? Porque es el punto de contacto per-manente entre la persona modificadora y la materia a modificar. El serhumano enfrenta un íntimo regocijo cuando a través del trabajo se reco-noce creador.

La persona, inmersa en una corriente de tiempo que no se detiene, bus-ca asirse a medios que le permitan trascender. Que le permitan seguirsiendo, a pesar del paso del tiempo. Un día sin hacer nada se ha perdi-do. En la obra, la persona reconoce al tiempo condensado: cada obraes un monumento a la posibilidad del ser humano de capturar el tiem-po, de sobreponerse al tiempo. De perdurar.

En ese proceso de convertir la materia en productos y de detener eltiempo y condensarlo en ellos, el ser humano ejecuta un procedimientoque lo atrae poderosamente: Concibe un deseo o un pensamiento. Loconvierte en un plan. Lo traduce en metas. Actúa. Mira sus resultadosy evalúa: ¡me salió bien!, o ¡me salió mal! Y aquí conecta con un resor-te que es la esencia del acto deportivo. Saltar. Comprobar si se pasó laaltura deseada. Y volver a intentar.


El deseo de hacer, la necesidad de reflexionar sobre lo que hace, el afánde hacer las cosas bien y el deseo de aprender, son consustanciales al serhumano. Por tanto, es en torno a esos elementos que las empresas de-ben resolver el reto de promover el desarrollo de su personal y velar asípor su propia competitividad. Urge saber distinguir entre lo que esesencial en los programas de mejoramiento de la empresa y lo que esfuego pirotécnico, moda o complicación innecesaria.

III. LA REVOLUCIÓN DEL CONOCIMIENTO Y SUS IMPLICACIONES EN EL NUEVO LIDERAZGO3

El valor es la capacidad que tienen los productos de producir utilidad,esto es, de satisfacer necesidades. Una silla satisface la necesidad dedescanso o de tener una posición adecuada para realizar alguna tarea.En eso consiste su valor, el cual se genera mediante la utilización de lamadera, del diseño y de algunas operaciones que convierten la maderaen silla. Casi cualquier persona con unas herramientas simples puedehacer un objeto que satisfaga las mismas necesidades que una silla. Encambio, un mecanismo de cristal de cuarzo, sirve para medir el tiempo.Es el elemento básico de un reloj de pulsera de los que llevamos casi to-dos. Ese mecanismo es la mezcla de unos materiales que se puedenconseguir en el mercado por un precio reducido y de un diseño tecno-lógico que hace que el cuarzo, los conectores y la carcasa en la cual semontan, den un salto cualitativo hasta llegar a ser un reloj preciso. Lla-mamos empresa del conocimiento a la empresa que pone en el mercadoproductos cuyo valor se origina en una baja proporción en los materia-les y en una altísima proporción en el conocimiento que se aplica a esosmateriales.

Uno de los grandes temas actuales de la contabilidad es el de cómo va-lorar las empresas. En el pasado el problema era sencillo: valoremoslos terrenos, los edificios, los equipos, los inventarios, los recursos fi-nancieros, porque ésas eran las fuentes de la productividad, y el valorde las empresas es una consecuencia de sus utilidades, muy ligadas a laproductividad. Cuando observamos la empresa del conocimiento, cae-mos en la cuenta de que los recursos de mayor productividad no son los


3. Álvaro Cedeño (2000b).

que hemos mencionado, sino el talento y los conocimientos de los sereshumanos que en ella trabajan. Entonces los contadores se están plan-teando el problema de si estará bien valorada la empresa que no inclu-ya en su valor a los trabajadores del conocimiento. Y en cuanto a in-cluirlos, lo que se preguntan es cómo considerar como parte del valorde la empresa, recursos que no son de su propiedad. Los dueños de lacapacidad productiva de las personas que trabajan con el conocimiento,son ellas mismas. Por eso hemos venido sosteniendo que en la empre-sa moderna, los trabajadores son capitalistas.

Las fuentes de ese conocimiento que genera valor, son, en primer lugar,las ciencias y las tecnologías. Saber física, química, biología, metalurgia,electrónica, permite a las personas hacer adiciones de valor mediante sutrabajo. Pero también es necesaria la innovación, la cual consiste prime-ro en producir chispazos creativos y luego en trasladar económicamen-te esa chispa creativa a las aplicaciones que valora la sociedad. Sin ca-pacidad de innovación, el conocimiento en las empresas vendría a sercomo los libros que en una biblioteca no pueden producir nada a menosque alguien los interrogue. La tercera fuente de conocimiento que ge-nera valor, es la gestión o management, entendidos como la disciplinaque detecta necesidades, crea satisfactores, los “entrega” al usuario ycrea clientes, todo dentro de un esfuerzo permanente por armonizar lascircunstancias internas y externas de la empresa. Por así decirlo, la lla-ve –o más bien, la palanca– para que el conocimiento en la empresa setransforme en valor, está en manos de los gerentes.

Parte del ejercicio de esa gestión o management es el liderazgo, cuya ta-rea como apalancador del conocimiento consiste en crear ambientespropicios al aporte individual y grupal de conocimientos al sistema pro-ductivo de la empresa. ¿Cuáles son las condiciones de esos ambientes?En primer lugar la libertad. La persona sometida a temor o a opresiónes menos productiva que cuando puede dejar vagar su curiosidad, sutalento, su imaginación, con el menor número de restricciones. En se-gundo lugar, deben operar la sinergia grupal, esto es, el incremento deresultados totales proveniente de poner juntos los aportes individuales.Esto demanda un protocolo de comunicación que no existe en las em-presas burocráticas y que no practican, por deficiencia de destrezas in-terpersonales, muchos trabajadores de la empresa. Lo que se denomina


trabajar en equipo, no es otra cosa que ser capaz de participar en ungrupo y hacer que el grupo sea sinérgico. Se requiere para esto que laspersonas tengan una adecuada confianza en sí mismas. La suspicacia,la paranoia, atentan contra la sinergia grupal. Se necesita también mo-tivación, entendida como inquietud, admiración, y disposición a hacer.Es indispensable que las personas no se concreten a cumplir sólo lo queestá mandado, sino que se involucren más profundamente, que vivan eltrabajo como una aventura, como un sueño común. Con líderes quepuedan crear estos ambientes, los conocimientos se convierten en fuen-te de valor.

Información y conocimientos no son la misma cosa. Los conocimientosson el resultado de procesar la información. El conocimiento es la ope-ración que combina unidades de información, para producir nueva in-formación. Parte del conocimiento se puede almacenar como se alma-cena la información. Otra parte sólo puede comunicarse de mente amente. Cuando se comparte en grupo, la memoria grupal es depósitodel conocimiento. Pero es tal el valor del conocimiento que las empre-sas se plantean la necesidad de almacenarlo en centros que sean accesi-bles al resto de los miembros de la empresa. En una empresa de consul-toría, parte del conocimiento generado por cada consultoría puede serde utilidad para la próxima. La empresa está en desventaja si ese cono-cimiento lo almacenan individualmente los consultores en su cerebro.El valor de la empresa aumenta si en un centro, usualmente electrónico,quedara una buena parte del conocimiento generado. Observemos bienque no se trata de que quede archivado el informe final, esto se hacesiempre, sino que se escriban los aprendizajes generados por el trabajo,los cuales enriquecen la metodología, o se convierten en instrumentostécnicos y hasta eventualmente se convertirían en hipótesis, o sea, enmaterial científico.

La cultura es una forma “biológica” de almacenar conocimiento. Cadaindividuo de una especie tiene almacenados conocimientos que le sonindispensables para la supervivencia. Nuestro ADN sabe más cosas ymás útiles que las que tenemos en nuestra memoria. Hoy, algunos au-tores hablan del ADN de las empresas, entendido como una manera dehacer las cosas, o sea algo semejante a lo que denominamos cultura. Nobasta con querer que la empresa sea innovadora o que se oriente al ser-vicio esmerado o que se abra al mundo. Quererlo es el inicio de un lar-


go proceso de cambio que finalmente llega a afectar el dicho ADN. Pa-ra Jacques Nasser, presidente ejecutivo de Ford Motors, el cambio decultura es un problema de educación: de transmisión incesante de co-nocimientos hasta que se transforme la cultura.

La forma tradicional de adquisición de conocimientos fue la lectura.También eran medios de adquisición de conocimientos las visitas, lasconferencias. Hoy posiblemente el medio de mayor potencial es la na-vegación en la red y otras instancias posibilitadas por medios electróni-cos, tales como las videoconferencias y las aulas virtuales. Pero muypocas empresas están dispuestas a valorar la exposición personal a in-formación o a conocimientos sin propósito específico. Hay conocimien-tos que se elaboran discursivamente, otros aparecen por “insight”, locual es como una iluminación súbita, algo así como si nos “cayera la pe-seta” en un asunto de importancia. No tenemos idea de cómo propiciaresos insights. Sí sabemos que cuanta más exposición tenga una personaa diferentes informaciones, conocimientos y estímulos, con mayor pro-babilidad se tendrán insights útiles. Podríamos afirmar que los molinosde la mente se alimentan de cualquier cosa. Tal vez por esto muchasempresas en mercados de competencia intensa están recurriendo a con-tratar humanistas en vez de especialistas. La especialidad de estos últi-mos podría tener un efecto de anteojera. Mientras que la no-instrumen-talidad de los conocimientos del humanista, podría tentar a laserendipidad y llevarlo a preguntas y hallazgos novedosos.

IV. UNA AGENDA GERENCIAL DE GESTIÓN DEL CONOCIMIENTO4

El tema de la gestión de conocimiento es un tema naciente. Antes deque consultores, académicos y editores le metan todo el ruido con el queacostumbran ornar las filosofías, técnicas y prácticas de la gestión deempresas, queremos plantear unas cuantas cuestiones concretas, sobriasy realistas.

La gestión del conocimiento tiene que estar estrechamente conectadacon la estrategia de la empresa. El fin de un buen manejo de la variable



estratégica conocimiento es aumentar la competitividad para aumentarla sostenibilidad. No olvidemos que a final de cuentas, lo que la empre-sa busca, como cualquier organismo tocado por el fenómeno de la vida,es la supervivencia. Por tanto, una de las primeras cuestiones que hayque plantearse es la de cuáles son los aprendizajes urgentes por su altoimpacto estratégico estimado. ¿Hay conocimientos que solucionaríanobstáculos que hubiéramos encontrado para revolucionar nuestros pro-ductos, nuestros procesos productivos, nuestra forma de manejar losasuntos financieros, nuestra forma de llegar al cliente con productos ymensajes, nuestra forma de conducir la empresa, desde la forma en queopera la junta directiva hasta la forma en que se ejerce la jefatura? Eléxito que tienen las empresas se debe al valor que logran agregar al pro-ducto. Hay que esforzarse por determinar cuáles son los puntos de lacadena de valor de la empresa en los cuales se agrega valor a base deconocimiento y cuáles son los conocimientos que agregan valor en esospuntos.

El conocimiento se origina solamente de la información que se va cap-tando coyunturalmente. Existen depósitos estables de conocimientosen las empresas. Son, por ejemplo, los estudios formales, la experienciade quienes trabajan con la empresa y los intereses vitales profundos.Recordemos que “un interés vital profundo no es simplemente un gus-to o un hobby sino una pasión, una emoción por determinadas activida-des, imbricada con otros rasgos de la personalidad” (Butler et al., 1999)Conocimientos, experiencia e intereses constituyen los llamados activosde conocimiento, los cuales no son activos para registrarlos en la conta-bilidad –por ahora– pero sí es conveniente listarlos y detallarlos. Fre-cuentemente se tiene alguna noción de esos activos, pero es poco usualtener un inventario formal, el cual es necesario. En esto debe tenerse elcuidado de que la realidad actual de la empresa no se convierta en fil-tro que deje por fuera activos del conocimiento. Por ejemplo, si en unbanco existe una persona que tiene un título en astronomía u otra queha operado un oleoducto y trabajan en crédito, muy probablementeesos activos de conocimiento no se anoten en el inventario por conside-rar que su utilidad presente y esperable es baja. Podríamos no saber pa-ra qué le pueden servir al banco, pero sí son activos y sí hay que listar-los. En la empresa pueden existir conocimientos valiosos pero podríanandar estratégicamente sueltos porque no sabemos para qué podrían


servir. Esto debería llevarnos a agregarle a los análisis estratégicos, talvez en la parte de fortalezas del FODA, esa lista de activos de conoci-miento que se tiene y que no se está utilizando ni se sabe cómo utilizar.Así, los objetivos estratégicos deberían salir alimentados por esa infor-mación. Como parte del inventario deberíamos ponerle al menos un as-terisco a los conocimientos que constituyen ventajas competitivas o queaumentan la probabilidad de supervivencia. En esto, como en muchosotros aspectos del pensamiento estratégico, las preguntas tienen queformularse en dos direcciones: Conocidos estos activos, ¿qué podría-mos hacer con ellos?, y conocidas nuestras aspiraciones estratégicas,¿cuáles son los conocimientos que serán críticos en la empresa que vi-sualizamos para el año 2006?

Posteriormente al inventario estaremos en capacidad de señalar aqué-llos conocimientos que si los utilizáramos más plenamente aumentaríannuestra competitividad o nuestra sostenibilidad. Creo que al igual queaquella imagen de una persona que se moría de hambre sentada sobreun barril de pan, muchas empresas tienen en los conocimientos de susmiembros, un potencial que sigue pasando inadvertido y consecuente-mente inutilizado.

Es importante definir un procedimiento para construir y mantener ac-tualizado un inventario de conocimientos significativos. Habría queempezar por los prontuarios personales que están en poder de la uni-dad respectiva. Luego posiblemente habría que hacer entrevistas espe-cíficas con las personas, porque muchas anotan en el currículum solo loque les parece significativo para el trabajo en la empresa o para el pues-to al cual están aspirando.

Luego habrá que diagnosticar los canales de ingreso y proceso del co-nocimiento. Empezando por preguntarse cuáles son los puntos o las ac-tividades a través de las cuales ingresa materia prima para construccióndel conocimiento significativo. Habrá sin duda muchos puntos de in-greso, pero interesa saber cuál es la intensidad y la calidad de lo que in-gresa para así decidir el grado de atención que se dará a cada uno. Aquípodríamos llevarnos sorpresas. Es más glamoroso ir a una feria mun-dial, pero ¿se obtiene más información de calidad ahí que en un focusgroup con clientes?, ¿por cuáles medios recibimos información estratégi-ca significativa relacionada con amenazas y oportunidades (entre otras:


necesidades en el medio, aliados potenciales, mejores proveedores y de-sarrollos científicos y tecnológicos en el ramo)? Aquí estamos ante unfenómeno de investigación: se puede esperar a encontrar por azar, pe-ro investigar es diseñar procesos sistemáticos que aumenten la probabi-lidad de encontrar. De muchas reflexiones como éstas surgirá una su-gerencia sobre mejoras que habría que hacer en la obtención deconocimientos.

Hay que encontrar, evaluar y mejorar los puntos o actividades en loscuales se elabora esa materia prima. La función de investigación y de-sarrollo –entendida como las responsabilidades de algunas personas yno necesariamente como una unidad organizacional o un rubro en elpresupuesto– debería ordenar, elaborar, “empacar” esa información ycircularla de manera que a los datos o a la información cruda se le agre-gue significado, esto es, se le agregue valor. La difusión del conocimien-to no se reduce a publicar un boletín, sino que primero es necesariocrear un sistema de comunicación donde sea barato apropiarse de cono-cimientos útiles y, en algunos casos, es necesario hacer una verdaderagestión de “venta” de los conocimientos de alto potencial, para que seanutilizados en los puntos en los cuales puedan ser más beneficiosos.

Si el asunto fuera tan simple como obtener unos conocimientos y diri-girlos a una determinada unidad organizacional, el desafío no seríamuy complicado. Pero la experiencia nos demuestra que conocimien-tos que no tienen valor para la unidad A ni para la unidad B, sí que lotienen para ambas en conjunto. Por eso es necesario señalar las interfa-ces organizacionales, las fronteras entre unidades en las cuales sea másprobable y más beneficioso sinergizar conocimientos. Tomemos elejemplo del conocimiento sobre un nuevo material de empaque. Launidad de producción podría no considerarlo porque no se ajusta a laforma actual de la materia prima y la unidad de mercadeo porque no seadapta a los vehículos de distribución. Ambas unidades juntas podríanpensar en una modificación a la cadena de valor en la cual participaranlos clientes y los proveedores de materia prima.

No debe dejarse sin explorar la posibilidad de vender conocimiento,tanto como asesoría técnica a otras empresas del ramo o de otros ramos,como en la forma mucho más elaborada de vender franquicias.


Estas reflexiones solamente serán de utilidad, cuando se conviertan en ele-mentos de la agenda de alta contribución de los directores de empresas.

V. LA EMPRESA COMO GESTORA DEL CONOCIMIENTO5

La gran cantidad de conocimientos que caracteriza a nuestro tiempo hadesbordado nuestra capacidad de proceso. Cuando lo que había quehacer era aprenderse “el librillo del maestrillo”, todo lo que se necesita-ba era técnicas de estudio y dedicarle al asunto el tiempo necesario.Hoy la cantidad de conocimientos significativos para los trabajadoresdel conocimiento, superan el tiempo disponible de cualquier persona.Es de urgente necesidad hallar una forma de comprimir la adquisiciónde conocimiento en menos tiempo, tal vez mediante motores de bús-queda que en vez de llevarnos a documentos, nos llevarán con precisiónhacia conocimientos, información específica, relaciones. Esta revolu-ción del conocimiento cambiará radicalmente la forma en que entende-mos la educación, especialmente en las universidades. La universidaddel futuro se preocupará más por desarrollar habilidades de aprendiza-je que por transmitir conocimientos. También perderá fuerza el apren-dizaje conducente a la obtención de un título, porque los estudiantes sepreocuparán más por adquirir unos módulos básicos en una disciplinao una combinación de varias, y a partir de estos módulos, la empresa enla cual trabajaran, completará su educación.

En las empresas, los movimientos que mejor las conducirán a hacer unbuen manejo del conocimiento son los siguientes:

• Revisar profundamente la “capacitación” a fin de convertirla enuna actividad proactiva. No basta con “comprar” espacios en loscursos. Ni basta tampoco con hacer los trillados inventarios de ne-cesidades de capacitación, sino que los esfuerzos de capacitacióntendrán que refinarse de manera que cada miembro de la empresatenga la oportunidad de adquirir los conocimientos que en sus cir-cunstancias sean de mayor impacto a la relación de ese trabajadorcon la empresa.


5. Álvaro Cedeño (2000a).

• Habrá que abandonar ciertos paradigmas, especialmente relaciona-dos con las profesiones. Veremos ingenieros haciendo contabilidadde costos y abogados desenvolviéndose exitosamente en mercadeo.En las áreas más “duras” de las ciencias, los problemas físicos no se-rán territorio exclusivo del físico sino que la orden del día será la in-terdisciplinaridad. Los talentos y las habilidades serán más impor-tantes que los conocimientos profesionales.

• Establecer alianzas con universidades en una fertilización cruzadaque revitalice los métodos que aplican. La competencia a la que seven enfrentadas las empresas las ha llamado con intensidad a revo-lucionar la gestión del conocimiento, a pesar de que la instituciónespecialista en el tema ha sido hasta ahora la universidad.

• De estas alianzas y de la intensa necesidad de transformar la capa-citación en las empresas, surgirán innovaciones que aumentarán laproductividad de las metodologías de enseñanza-aprendizaje. Esposible que en un mundo de alta valoración del conocimiento ocu-rra algo que cambie los procesos de enseñanza-aprendizaje. Elaprendizaje será más espontáneo y menos regimentado. Aprende-remos lo que nos guste y no solo lo que nos sirva. Y esto conduci-rá a otra novedad no menos importante y es el cambio de la ubica-ción de la responsabilidad del aprendizaje de quien enseña a quienaprende. Hasta el momento, en muchos procesos de aprendizaje,“el gasto” lo hace quien enseña.

• La necesidad de una gestión efectiva del conocimiento hará que seabran los procesos de aprendizaje de manera que, en cualquier mo-mento, cualquiera pueda iniciar un proceso a partir del punto deconocimiento en que se encuentre.

• El espíritu de investigación, que bastante es instrumento exclusivode los estudios doctorales, permeará todos los esfuerzos de gestiónde conocimiento. La investigación será el medio común de ampliarlos conocimientos y en las empresas, en los colegios, en las univer-sidades, dejaremos de utilizar el verbo estudiar para sustituirlo porel verbo investigar.

• Debe disponerse que exista una abundancia de recursos de apren-dizaje generosamente accesibles y de tiempo para utilizarlos. Nun-


ca más bibliotecas cerradas bajo llave o esfuerzos subrepticios paraleer en el trabajo porque a tal actividad se le considera perder eltiempo.

• Detectar, desarrollar y remunerar tutores y mentores que catalicenla gestión de conocimiento.

• Las empresas han encontrado beneficiosa la práctica de ligar la re-muneración de los líderes a su desempeño medido en función delas utilidades. Es importante que como una de las variables del de-sempeño, se incluya la gestión del conocimiento. El líder deberápreocuparse tanto por el incremento de los conocimientos útiles, co-mo de su utilización mediante la exploración y la aplicación.

• Los líderes tienen oportunidades evidentes de incrementar la pro-ductividad de las empresas. A tal fin deberían preocuparse por ha-cer circular el conocimiento existente en la empresa. Deberán esta-blecer vasos comunicantes de conocimiento a fin de que distintostipos y cantidades de conocimiento que están almacenados en dis-tintas personas fluyan, elevando el conocimiento de todos. Esa in-tercomunicación de conocimiento, aumentará su acervo total y conello la capacidad productiva de la empresa, lo cual para todos losefectos, excepto para los contables, constituiría un aumento de ca-pital. ¿Cómo hacer para que fluyan esos conocimientos?

• Hacer un inventario de oferta y demanda de conocimientos ¿Quiénse beneficiaría de hablar con quién sobre qué?

• Dedicar tiempo al intercambio.

• Circular hallazgos, aprendizajes, fracasos. Abrir una “cámara decompensación de preguntas, inquietudes, respuestas y propuestas.

• Diseñar un sistema de alerta multilateral: que cada uno sepa aquién le puede interesar lo que vaya detectando.

• Darle transparencia a las investigaciones y aplicaciones que estánen marcha.

• Crear espacios físicos de trabajo que permitan la “polinización cru-zada”. Se dice que en los buenos tiempos de Hewlett-Packard, na-die podía estar en la empresa sin enterarse de lo que estaban hacien-


do los demás, y la circulación de personas estaba diseñada de ma-nera que con frecuencia alguien ajeno a un proyecto podía en unviaje a la fuente de agua, detenerse a mirar el trabajo de colegas queen torno a una pizarra estaban planteando un asunto al cual el pri-mero tenía algo que aportar. Hay que estimular la actitud de reso-lución racional de problemas mediante el método científico adapta-do. Este instrumento es uno de los de más fácil aprendizaje y demayor impacto real.

• Debe promoverse el pensamiento crítico, inquisitivo, con muchos“que pasaría si…”, lo mismo que la práctica de la “falsación”: tododeberá estar sometido a cuestionamiento. No existe la verdad final.Hay una obligación de someter a escrutinio lo que cualquiera afir-ma, El progreso de la ciencia es en parte un producto de la prácticade la “falsación”.

Finalmente, de la misma forma que la empresa crea espacios e instan-cias para pensar y para compartir, debería también crear instancias pa-ra jugar con ideas, con fantasías, con posibilidades, con respuestas. To-davía no hemos hecho el inventario de lo que la civilización le debe al“homo ludens”, de tan deslumbrados que estamos con las realizacionesdel “homo faber”.

VI. ENSEÑAR A EMPRENDER: UNA NUEVA TAREA UNIVERSITARIA6

Entiendo el espíritu emprendedor en su sentido más amplio, como laactitud de búsqueda y aplicación de satisfactores para necesidades indi-viduales, grupales o comunitarias. Por tanto, no me refiero sólo a losprocesos, técnicas y actitudes necesarias para establecer una empresalucrativa.

Constituyen deficiencias del espíritu emprendedor la falta de solucionespara problemas importantes, la falta de ejecución una vez que se ha ele-gido una solución y la falta de eficacia en la ejecución de una solución.



En el fenómeno emprendedor hay tres momentos importantes. El pri-mero es el descubrimiento de la oportunidad, en la forma de una insa-tisfacción o una satisfacción superable. El segundo es concebir un satis-factor o solución. El tercero es la ejecución de ese segundo paso paraconvertirlo en resultados.

El acto emprendedor es el correlato de acción del acto creativo. El actocreativo se circunscribe a la esfera del pensamiento. El acto emprende-dor a la esfera de la acción. Emprender es combinar un acto creativocon una acción eficaz. La capacidad de emprender –la capacidad depercibir, de crear, de accionar– está presente en todos los seres humanossanos. Su mejoramiento se da a través de la supresión de aquello que laobstaculiza.

Es labor universitaria el investigar y el producir conceptos y métodosque aumenten la probabilidad de que individuos, empresas, organiza-ciones e instituciones, mejoren su capacidad de accionar con efectividady eficiencia. Parece aceptable que una sociedad que ve aumentada sucapacidad de innovar, de crear, de mejorar su productividad y sus for-mas de convivencia, ha salido beneficiada de esa gestión universitaria.Así lo hacemos cuando innovamos para mejorar físicamente el ambien-te, o para hacer más disponibles las actividades artísticas o deportivas omás efectivas las actividades educativas, políticas o de salud.

Se puede hacer largas listas de actitudes pero es mucho más útil señalarunas pocas en las cuales coinciden muchos autores.

La primera actitud es una alta motivación de logro entendida como elimpulso a accionar con entusiasmo en situaciones que entrañan un reto.

La segunda podríamos relacionarla con lo que denominamos responsa-bilidad, que consiste en reconocernos como insustituibles en el manejode una determinada situación.

Una tercera actitud es el concebirse a sí mismo como instrumento de ac-ción, esto es, considerar que las circunstancias no se nos imponen fatal-mente sino que es posible y deseable modificarlas en nuestro beneficioo el de los demás. El emprendedor frente a las circunstancias se sientesujeto, protagonista, agente y no su espectador y objeto pasivo.


Finalmente se menciona la resiliencia, entendida como la capacidad derecuperar el estado de equilibrio después de un impacto negativo –deun fracaso, por ejemplo–, lo cual es otro nombre para la fortaleza, la te-nacidad y la perseverancia.

En nuestras universidades el problema se trata de manera fragmentada.Las escuelas de ingeniería intentan promover la creatividad relacionadacon las cosas. Las escuelas de Arquitectura la promueven en lo relacio-nado con el manejo del espacio y de los materiales de construcción. Enlas escuelas de administración de empresas se acomete tímidamente elproblema de la búsqueda de oportunidades y de manera más explícitael de la toma de decisiones y el de la ejecución. El tema de las actitudesy el de las inhibiciones a la acción eficaz de una cierta forma está trata-do en las escuelas de Psicología aunque siempre con un cierto acento enlo patológico.

Pienso que las universidades contribuirían al mejoramiento del espírituemprendedor si aplicaran las siguientes recomendaciones:

• Han de pensar no sólo en el fenómeno emprendedor referido a ac-tividades lucrativas, sino en general a emprendimientos, esto es, acualquier actividad libre y racional que implique el logro de unosobjetivos. Por lo tanto, estos cambios deberán beneficiar a todos losestudiantes y no sólo a los de algunas carreras.

• Poner a los estudiantes en situación de emprender, induciendo aaquellos que tienen vocación empírica a profundizarla en un con-tacto estrecho con la realidad y en una aceptación de los retos queésta les ofrece, demandando su iniciativa, su autonomía, su respon-sabilidad y propiciando su contacto con las cosas, no sólo con losconceptos, ni sólo con el discurso inteligente. Los libros deben se-guir a la acción y no la acción a los libros.

• Convertir el descubrimiento de necesidades y la concepción deeventuales satisfactores en un ejercicio tan válido como los ejerci-cios con los cuales pretendemos despertar destrezas matemáticas.Todo graduado universitario debería haber creado un reflejo condi-cionado en esa dirección de igual manera que producimos arquitec-tos que lo tienen para manipular mentalmente el espacio para pro-ducir bienestar.


• Integrar el entorno a la universidad, investigando los episodiosexitosos y los episodios fallidos de empresariedad. Utilizando co-mo recursos didácticos a las personas que han participado en esosepisodios. Reclutando mentores que puedan enriquecer la prácti-ca de los estudiantes. Haciendo ejercicios de detección de necesi-dades y de concepción de soluciones para asuntos nacionales, co-munales o de la misma universidad.

• Convertir los esfuerzos emprendedores de los estudiantes en mate-ria de auto-aprendizaje. No hay mejor manera de mejorar el espíri-tu emprendedor que el auto-análisis de los resultados exitosos o fa-llidos.

• Considerar que los estudiantes tienen una creatividad y una efica-cia dadas, pero postular que esas facultades están inhibidas por lacrianza, por la educación y por otros condicionamientos culturales,tales como las estructuras innecesariamente autoritarias que los su-jetan y los hacen dependientes.

• Promover el pensamiento creativo. Investigar cuáles son en nues-tro medio los valores, las normas y las prácticas que lo bloquean ycuáles los que lo promueven. La práctica de ejercicios de creativi-dad no nos hará más creativos, pero sí contribuirá a detectar –yeventualmente a eliminar– los obstáculos que la limitan.

• Integrar lo fragmentado, mirando el fenómeno emprendedor inter-disciplinariamente. Se trata de una actividad cognitiva, como en laFísica, y a la vez de una actividad de modificación de realidades, co-mo en la Arquitectura, la Cirugía o la Política.

• Algunos conceptos y técnicas deberían desbordar el ámbito de lasunidades académicas de las cuales son nativos, y ser utilizados pa-ra remover el sustrato de creatividad y eficacia de la acción que ya-ce reprimido en cada estudiante. Así, por ejemplo:

– El pensamiento estratégico, entendido como el procedimientomediante el cual se eligen objetivos.

– Los modelos de resolución de problemas y toma de decisiones,que son brotes directos del método científico tradicional.


– Algunos poderosos conceptos de la Economía como el princi-pio de escasez, la utilidad marginal, el costo-beneficio y el cos-to de oportunidad.

– El psicoanálisis como instrumento para explorar la conductahumana y para detectar inadecuaciones en la acción.

– El darse cuenta como técnica para conocerse a sí mismo y paraconducir procesos de auto-mejoramiento.

– El ejercicio del control como fuente de aprendizaje sobre los re-sultados buenos o desafortunados de la acción.

– Los conceptos sobre procesos de cambio, tales como la resisten-cia al cambio, el aprestamiento para el cambio, el análisis delcampo de fuerzas, las técnicas de negociación.

– La utilización de grupos para el mejoramiento de destrezascognitivas, de acción, y creativas, como espacios de comunica-ción semejantes a los grupos de sensibilización o a los gruposterapéuticos.

Tan importante como los contenidos son las actitudes y valores dequienes conducen los procesos de enseñanza-aprendizaje de los es-tudiantes.

• Para el mejoramiento del espíritu emprendedor, las variables másrelevantes son humanas, no técnicas. Por ejemplo, la autoconfian-za. Todo estudiante necesita confiar en sí mismo para aprenderpor sí mismo. Si se enseña al estudiante a auto-gestionar el apren-dizaje, se le está poniendo en contacto con una situación en la cualnecesita emprender. Si el profesor es fuente de apoyo y no juez, sisabe combinar la disciplina y el rigor con el respeto a la persona yla esperanza en el potencial del estudiante, no estará transmitien-do un contenido sino creando una atmósfera propicia al espírituemprendedor.

• Debe patrocinarse la acción del estudiante, estimularse su iniciati-va, su responsabilidad, su protagonismo, su diligencia, su perseve-rancia y su fortaleza. La fuente de dinamismo del proceso de ense-ñanza y aprendizaje debe estar en el estudiante.


• Hay que establecer la diferencia entre promover el espíritu científi-co y el espíritu emprendedor, porque tradicionalmente las universi-dades han sido mejores produciendo científicos que produciendoemprendedores, para lo cual es importante tener claro que en elcampo de la acción las verdades no se descubren sino que se cons-truyen. Buenas decisiones pueden malograrse en su ejecución. Ymalas decisiones a través de una ejecución extraordinaria puedenproducir buenos resultados.

• Todas las actividades universitarias deberían estimular la explora-ción, lo cual es un nombre modesto para la verdadera aspiración derobustecer el ejercicio de la libertad personal. Si se crea un espacio deconvivencia académica caracterizado por la libertad y la responsabi-lidad, espontáneamente se regenerarán la creatividad y la eficacia.

VII. CIENCIA Y DESARROLLO7

El progreso anda hablando lenguaje científico. Los países con mayorcantidad de científicos, con mayor ingreso dedicado a la investigación,son los que tienen las mejores posibilidades de sostener niveles crecien-tes de bienestar. El conocimiento es ingrediente valioso de los nuevosproductos y servicios en los cuales las materias primas y el trabajo físi-co son componentes de costo cada vez menos significativo, en tanto quelos aportes de técnicos y científicos son los ingredientes que les dan ma-yor valor.

La producción de conocimiento no es casual. El conocimiento no es co-mo un hidrocarburo que se bombea del subsuelo, ni como el acero, cu-yos componentes se extraen y benefician; es producto de la investiga-ción y la investigación es la disciplina básica del hacer de los científicos.Sin espíritu científico no hay investigación. ¿Qué posibilidades tieneentonces un país como cualquiera de los países centroamericanos deconstruir un acervo científico que le posibilite el desarrollo o al menosno se lo obstaculice?

Encontramos un camino promisorio en el señalamiento de la diferenciaentre desarrollo científico y espíritu científico, y en postular que un ca-



mino para alcanzar elevadas cuotas de desarrollo científico es el cultivodel espíritu científico. El espíritu científico es precursor del desarrollocientífico. Son semillas de las que brotará lo que se desea. Sin unos va-lores que formen el cimiento de lo científico, nuestro desarrollo científi-co será postizo.

Un país podría aspirar a adquirir en el mercado científicos, laboratorios,programas de enseñanza, pero lo que las naciones necesitan para su de-sarrollo no es que en cada uno las potencias del mundo construyan unValle del Silicón, sino que un cambio paulatino de cultura vaya creandoun ambiente proclive a la ciencia.

En esto la comunidad empresarial tiene una responsabilidad y fortale-zas señaladas, tanto porque intensificar su actitud científica mejora sucompetitividad, como porque sus métodos han venido depurándosecon los años, de manera que la aspiración de objetividad, de realismo yde racionalidad le son muy familiares.

El despertar del espíritu científico. Comentemos algunas actitudesque aumentarían la probabilidad de emergencia de brotes científicos enlas empresas y en los países. En primer lugar debe entenderse que elhacer científico está más cerca de lo que llamamos vocación que deaquello conocido como oficio. Formarse y ejercer en las ciencias deman-da sacrificio personal. Una vez que se ha adquirido esa capacidad, elejercicio del científico demanda una gran dedicación. Investigar es bus-car sin garantía de poder encontrar, es buscar donde no tenemos certe-za de si aparecerá.

La verdad. El ejercicio de la investigación está movilizado por el apeti-to de verdad, por la búsqueda de coincidencia entre los conceptos y larealidad. El ejercicio científico se rige por un respeto a la verdad, a esacoincidencia, superando las ataduras de la creencia, del dogma, de laideología, del fanatismo, de la manipulación. Para ello tenemos que su-perar el realismo mágico que a veces parece genético en nuestros pue-blos y sustituirlo por el realismo a secas, por el apego a los hechos, porla neutralidad científica.

Para esto también tenemos que tomar distancia espiritual con respectoa la actividad política o politiquera que ocupa tanto tiempo y energía en


nuestros pueblos y la cual, al contrario de la ciencia, se basa en la ideo-logía, el fanatismo y la manipulación.

La objetividad del científico, su adhesión a la verdad, la encuentre quienla encuentre, demanda una autodisciplina que aleja del protagonismo.La ciencia no es nacionalista. No somos buenos científicos si no estamosabiertos a aceptar lo que otros han descubierto, aunque no nos resultensimpáticos. Tampoco es individualista, como lo ilustra la famosa cita deIsaac Newton, “si he visto más allá que otros es porque estaba de pie so-bre los hombros de gigantes”.

Observación aguda. La capacidad de observación se fundamenta en unalta valoración por los hechos. Parte entonces de una inquietud intelec-tual, de una capacidad de admirarse de cómo son las cosas, de no dar na-da por consabido. Un intelectual, según el dicho de Julián Marías y queviene al caso aquí, es uno que se preocupa por cosas que ni le van ni levienen. Del científico se espera una cierta desconfianza en lo que resul-ta obvio a primera vista. No se puede observar sin un cierto sosiego nise debe observar sin objetividad. No se puede observar con la ansiedadde quien quiere salir del paso. No se debe recoger hechos con el ánimode obtener una confirmación de nuestros prejuicios. Como dice Drucker,“dime lo que quieres demostrar y te diré dónde buscar los hechos”.

La lógica. La lógica es un instrumento importante del pensamientocientífico, si bien parcial, porque no es mediante la lógica que se llega ala innovación, al descubrimiento. Sin apego a la lógica no hay posibili-dad de comunicación de lo científico y esa comunicación es lo que haceposible la sinergia entre las actividades individuales dispersas de loscientíficos. Así como, según David Friedman, la alternativa a una teo-ría no es no tener ninguna sino regirse por una mala teoría, la alternati-va al pensamiento lógico son otras formas no efectivas de pensamiento,tales como el pensamiento desiderativo (whishful thinking) o la esperan-za en lo que Fromm llama “ayudantes mágicos”: no sabemos cómo pe-ro alguien nos va a sacar las castañas del fuego.

A diferencia del dogmatismo, las verdades de la ciencia son provisiona-les y la práctica que garantiza el progreso científico es la falsación. To-dos los miembros de la comunidad científica están invitados a tratar dedesconformar las afirmaciones de otros científicos. Esas son buenas ma-


neras en este territorio. Aquí el compromiso es con la verdad científicay no con la amistad o con la autoridad de quien haga las afirmaciones.

Para esto es necesario algo que también es característico del mundocientífico, la transparencia. Con ésta los resultados de una investigacióno de un experimento son difundidos y están accesibles para quien losdesee. También son buenas maneras que todo lo que se hace y sus re-sultados queden debidamente documentados, con la intención de quequien lo desee, pueda realizar los mismos experimentos y seguir losmismos pasos que haya seguido quienes producen una afirmación opublican algún resultado.

Difusión de la actitud científica. No todos pueden ser científicos, pe-ro sí sería beneficioso para una nación que la actitud científica estuvie-ra muy difundida. Para el ciudadano común, la actitud científica con-siste básicamente en el cultivo de lo que se denomina pensamientocrítico, el cual se podría resumir en unas cuantas ideas que andan por elmundo desde tiempos antiguos. Entre otras, mencionemos las siguien-tes. Las cosas no son lo que parecen. Lo que la gente sabe y comparteno necesariamente es verdadero. La necesidad de obtener explicacionesnos lleva a aceptar explicaciones incorrectas. Entre el primitivo quepiensa que un rayo es una manifestación de la ira de los dioses y quienpiensa que es una chispa eléctrica que hace estallar el aire a su paso, hayuna gran diferencia. Una creencia equivocada nos ata. Reduce nuestracapacidad para cambiar el mundo.

Pensamiento critico. Sirve el pensamiento crítico para independizar-nos de las ideologías. Quien se matricula en una determinada ideolo-gía –liberalismo, socialismo, feminismo, consumismo– pierde libertad.Se ofrece para ser domesticado. Nos libera también de los productos denuestra imaginación. Con una palangana, un caballo y un palo, pode-mos imaginarnos nuevas quijotes, si no criticamos nuestra propia per-cepción de las cosas. La luna no es de queso. Las cosas no son simples.Una causa no conduce a un solo efecto. La naturaleza es mucho máscompleja. Varias causas tienen varios efectos, de manera que una formajuiciosa de proceder es considerar que todo depende de todo.

Se mejora la capacidad de pensamiento crítico si se conocen muchos fe-nómenos. La educación, al ponernos en contacto con teorías y conoci-


mientos nos quita ingenuidad. También el proceso de maduración per-sonal nos va haciendo valorar la actitud de “no chuparnos el dedo” o deno “comulgar con ruedas de molino” y nos lleva a mantener una sanadesconfianza con respecto a toda explicación o afirmación. Eso no im-plica convertir en sospechosa a toda persona que afirma algo, pero sí encuestionable todo lo que afirma.

Descubramos lo que nos inclina a estar de acuerdo. Somos susceptiblesal efecto halo de la autoridad jerárquica o de la autoridad académica, elpoder económico o político. Cuando lo descubrimos, podemos des-montar más fácilmente las manipulaciones a las que estamos sujetos.En las empresas el recurso más valioso es el pensamiento. Cada vezmás su supervivencia y la nuestra dependen de la inteligencia más quedel músculo.

VIII. ANTES DE QUE EL FUTURO NOS ALCANCE8

El libro de Juan Enríquez (2003), Mientras el futuro nos alcanza, está escri-to con una tipografía singular. Pero podría haber sido escrito como unapartitura porque el eco final que dejó en mí como lector, fue el eco demuchas trompetas tocando a degüello, como en la vieja caballería se de-nominaba a la señal de entrar en combate. O el eco de muchas campa-nas tocando a rebato, como en las aldeas antiguas para convocar al pue-blo en vista de una invasión o un peligro. Porque, tal y como lopresenta Enríquez, con abundantes datos y abundante bibliografía, lariqueza de las naciones ya no será generada por las buenas tierras o losbuenos yacimientos, sino por la capacidad de esos países de incorporar-le conocimiento a sus productos. Y la incorporación de conocimiento enlos productos, requiere del manejo de las ciencias y la tecnología.

¿Qué puede hacer un país como Costa Rica, con un reducido desarrollocientífico y tecnológico, con una tradición de valoración de la educa-ción, con una población con habilidades para aprender rápidamente,con una gran apertura para la adopción de tecnologías? ¿Qué puedehacer una persona como usted y como yo, familiarizados con asuntosgerenciales, sin formación científica en ciencias duras?



Observamos con preocupación cómo en el país, la proporción de estu-diantes que ingresan a las universidades a carreras en ciencias “duras”,disminuye. Una mayor proporción de personas estudian administra-ción, hotelería, derecho, arquitectura y ciencias del hombre, que las quebregan en los campos de la física, química, biología y matemáticas, o enlas tecnológicas como las ingenierías, la agronomía, la medicina. Nin-gún demérito para las primeras, pero la revolución que describe Enrí-quez, demanda más de éstas que de aquéllas.

Podríamos simplemente esperar a que el futuro nos alcance. Entonces,por la vía de la apertura comercial, nos veremos de pronto inmersos enunos requisitos y dando unas respuestas, que nos pondrán en caminode migrar de las materias primas físicas a las que contienen conocimien-to. Podríamos también operar sobre este fenómeno, de la manera tradi-cional: capacitemos profesores, modifiquemos programas de estudios,desarrollemos un agresivo programa de becas, pero eso tomaría muchotiempo y mientras lo hacemos el futuro podría alcanzarnos. Podríamosensayar estrategias más agresivas. Es posible que muchos de nuestrosestudiantes que finalizan el colegio, se vean tentados a seguir carrerasno científicas, en vista de la mala preparación que han tenido. Imagine-mos a algunas universidades vinculadas a un programa de becas, esta-bleciendo un ciclo preuniversitario para aprestar a estudiantes que mos-traran talentos naturales –aunque no conocimientos, debido a su malaformación colegial–. Este ciclo constituiría un seminario en el cual secultivarían vocaciones científicas. Si el país no puede crear un ejércitocientífico, sí podría crear una guerrilla científica.

Desde luego, está claro que los países en vías de desarrollo se enfrentana una tarea de nunca acabar en la formación de científicos y tecnólogos,puesto que los polos de atracción, concretamente el mercado de EstadosUnidos de América, dan lugar a una intensa corriente de fuga de cere-bros. Pero si bien ese flujo no se puede reducir a cero, quizá sea posibledisminuirlo, con políticas nacionales y sobre todo con alianzas con paí-ses emergentes de alto potencial, como China o Brasil, o menos audaz-mente con los vecinos centroamericanos.

Nuestros métodos educativos deben ser revolucionados. Tenemos quesegmentar las clientelas. Hasta ahora, el ritmo de progreso en nuestraeducación lo han controlado los más lentos. Sin abandonarlo, es impor-


tante que existan dispositivos para que los más rápidos no vean obsta-culizadas sus posibilidades. No puede exigirse a todos lo mismo. De-bemos incorporar dentro de nuestra cultura educativa el exigir más aquienes más pueden dar. Sospecho que darle una formación extra a al-gunos, tendrá un costo reducido si se lo hace mediante medios virtua-les o de poca participación personal del educador. El autoaprendizajees un recurso que nos hemos negado a aprovechar y que es necesario di-fundir en la escuela y fuera de ella, antes de que el futuro nos alcance.Esa ventaja distintiva tienen los métodos a distancia, respecto a los cua-les ya el país ha acumulado una significativa experiencia. Cuando ele-vábamos papelotes, el truco en un determinado momento consistía en“echarles hilo” para que se elevaran más. Nuestro sistema tiene queaprender a echarles hilo a los mejores.

Las universidades deberían pensar en la posibilidad de incluir en suscurricula, cualquiera sea la carrera, cursos de alfabetización científica.Algunas universidades están adelante de otras. Algunas no están ennada en esta materia. No pueden dar el salto de donde están hacia lagenómica, pero sí podrían desplegar antenas, abrir miradores, en las di-ferentes carreras para percibir lo que se está incubando en el entorno ylo que ya anda aleteando por ahí. Seguir dedicando tiempo a explicarlibros de texto, es perder el tiempo y hacerle perder el tiempo al estu-diante. El libro de Enríquez debería ser objeto de seminarios en univer-sidades y empresas. Aunque luego elijamos no hacer nada, es una obli-gación moral no ignorar los cambios que el entorno estáexperimentando.

Muchas personas en las empresas no son científicos ni se demandará deellas tales conocimientos. Muchas empresas, no se verán tan implicadasen la adición de conocimiento a sus productos. ¿Qué pueden hacer? Eldinamismo de los negocios, del desarrollo personal, y quizá hasta el dela actividad política se van a ver influenciados por el desarrollo cientí-fico y tecnológico. Entonces, aunque la ola amenace más a unos que aotros, aún los que no sean alcanzados directamente se mojarán. Enton-ces, ¿qué se puede hacer?

Los gobiernos, las empresas, las personas deben sensibilizarse sobre lainminencia y sobre las consecuencias de la dinámica científico-tecnológi-ca que está cambiando el mundo. Un buen inicio consistirá en difundir


respeto por el método científico. No es cosa vana lo que la ciencia y latecnología han logrado. No nos han dado la felicidad ni el sentido, peronunca nos prometieron eso y quienes lo esperaron se equivocaron. Encambio, lo que podían haber producido, lo han producido con creces.

Tenemos que abrirnos al máximo a la ciencia y a la tecnología. Toda em-presa, grande o pequeña, debería tener activa la función de investiga-ción y desarrollo, aunque ésta no se concretara más que en una carpetadonde se van recogiendo direcciones y noticias que en el futuro podríanser útiles. Hay que darle valor al tiempo que se invierte en intercam-bios, en viajes, en lecturas. Y sobre todo, irnos acostumbrando a queprácticamente todo lo que se puede imaginar se puede construir, de ma-nera que las fronteras con la ciencia ficción van desapareciendo y que laexcusa de “ah sí, pero quién sabe cuándo estará eso aquí” es una formapeligrosa de ignorar la realidad porque los períodos de adaptación deinnovaciones se han reducido drásticamente.

Una forma eficaz de aprestarnos individualmente a la demanda del fu-turo consistirá en fomentar algunos cambios de actitud. Por ejemplo,tenemos que utilizar más la racionalidad y menos el pensamiento má-gico o precientífico. Tenemos que afinar el lenguaje como instrumentomediante el cual la racionalidad se convierte en retórica, que es el artede argumentar, de convencer, sin utilizar sofismas, sin anfibologías, sindemagogia. Es importante que convirtamos en una cruzada nacionalel transformar nuestra actitud ante las matemáticas. Las matemáticasson el lenguaje que hablan la ciencia y la tecnología. Seguiremos vi-viendo en la edad oscura en tanto no despojemos a las matemáticas detodas las fantasías atemorizantes que profesores, padres, matemáticosy estudiantes sin método o sin responsabilidad, han venido tejiendo entorno a ellas.

Hay que fomentar el espíritu científico, lo cual no quiere decir que nues-tras casas se poblarán de probetas, balanzas y voltímetros, sino que he-mos de recorrer gradual y pacientemente el camino de la ciencia, empe-zando por la observación de los fenómenos que nos rodean, siguiendopor la admiración acerca de los efectos de esos fenómenos y sus causa-lidades. El respeto a los hechos, nos vendría bien tanto en la descrip-ción de eventos naturales como en los sociológicos, políticos, empresa-riales. Por ahí empieza la objetividad como aceptación de la realidad.


La experimentación, sillar del desarrollo científico, deberíamos aplicar-la en nuestros asuntos personales como un reiterado y atento “what if”.Y desde luego, la apertura a que se nos muestre los errores en que incu-rriéramos, lo que en ciencia se denomina falsabilidad de las proposicio-nes científicas, nos vendría bien porque suavizaría nuestros prejuicios,dogmatismos y rotundismos. Esa apertura es prima hermana de la dis-posición al cambio, actitud requerida en un mundo tan intercomunica-do y permeable como el que se vislumbra.

La esperanza es que la incorporación de estos rasgos culturales en nues-tra sociedad constituiría una estrategia para que las personas estuvieranmejor preparadas para trabajar en empresas “del futuro” y para aumen-tar la probabilidad de que surjan vocaciones científicas.

La convicción de que la ciencia y la tecnología han aportado y aporta-rán mucho al bienestar de nuestra civilización, debe sazonarse con al-gunas reflexiones éticas. Siempre la ciencia y la tecnología iniciaron susproyectos con independencia y acabaron ofreciendo sus frutos al mer-cado. Hoy el mercado le hace encargos a la ciencia y a la tecnología, demanera que esas actividades podrían estar sufriendo un cambio en sunaturaleza. Conviene reflexionar sobre cuál sería el impacto sobre la fe-licidad y el bien común, fines superiores de la persona, de una mediati-zación de la ciencia y cuánto avanzará su ligamen con el poder y de po-lítica. Y otra reflexión que conviene hacer es la de la importancia detener muy claro que no todo lo que es tecnológicamente viable ha de ha-cerse. Hay que saber abstenerse. El criterio de poner en acción todo loque sea técnicamente posible, podría comprometer el bien común y lafelicidad de la humanidad.


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Enríquez, Juan (2000). As the Future catches you. Nueva York: Random HouseInc.


TERCERA PARTE

EFICIENCIA ECONÓMICAY CAPITAL SOCIAL

279

EL TEMOR AL AJUSTE,OTRA VEZ*EDUARDO LIZANO FAIT

EFICIENCIA ECONÓMICA Y CAPITAL SOCIAL

10

Introducción

A principios de 1983, Claudio González terminó de escribir el documen-to que posteriormente la Academia de Centroamérica publicó con el tí-tulo de Temor al ajuste: los costos sociales de las políticas económicas en Cos-ta Rica durante la década de los setenta, cuya presentación fue elaboradapor don Miguel Ángel Rodríguez. Cuando Claudio escribió este traba-jo, los costarricenses sufríamos los embates de la peor crisis económicade la segunda mitad del siglo XX. Claudio analiza los factores internosy externos, los de largo plazo y de corto plazo, para tratar de explicarlas causas de esa crisis que tanto golpeaba a la población del país –en es-pecial a la de más bajos recursos– desde el punto de vista del desem-pleo, la inflación y la devaluación monetaria. Claudio explica cómo eltemor al ajuste fue un elemento decisivo para explicar la crisis.

En ese momento preciso se produce una inflexión importante en la con-ducción de la política económica del país. A lo largo de dos décadas,desde 1982 hasta 2003, el país ha tratado de cambiar su modelo de desa-rrollo económico. Durante la primera década se realizaron cambios sig-nificativos, pero luego el impulso inicial perdió fuerza. Hoy, casi exacta-mente veinte años después de haberse publicado la obra de Claudio, eltemor al ajuste persiste de manera palpable. Todos los días lo vivimos.De hecho, importantes grupos empresariales, profesionales, laborales,religiosos y políticos se aferran al pasado y dan una lucha sin cuartel porpreservar el statu quo, es decir, se oponen, de manera pertinaz, al proce-

* Este escrito se basa en las palabras pronunciadas por el autor en el homenaje ofre-cido por la Academia de Centroamérica a don Claudio González-Vega, el 21 deagosto del 2003.

so de cambio. Hoy percibimos signos preocupantes en el horizonte y nosinvade una cierta desilusión que resulta desconcertante.

Cabe entonces preguntarse ¿por qué la velocidad del vehículo disminu-yó de 60 km/h a 20 km/h o aún a menos? ¿La razón ha sido acaso laimpericia de los conductores, los desperfectos del carruaje, los obstácu-los encontrados en la carretera, o bien una combinación de esos tres fac-tores? En las siguientes líneas deseo hacer algunas reflexiones sobre es-te tema.

I. LOS ANTECEDENTES

Como se indicó, a mediados de 1982 se dio una inflexión importante enla política económica del país. Esta inflexión consistía, ni más ni menos,en tratar de sustituir el modelo de desarrollo que el país había venidoaplicando en los últimos años, caracterizado por la sustitución de im-portaciones y el intervencionismo estatal. El nuevo modelo de liberali-zación económica se sustentaba, a la vez, en tres pilares: primero, la li-bertad de iniciativa de los agentes económicos (consumidores,productores, ahorrantes, inversionistas, importadores y exportadores);segundo, la competencia interna y externa –para permitir a dichosagentes obtener beneficios cuando acertaban en sus decisiones y a for-zarlos a asumir pérdidas cuando se equivocaban– y tercero, la accióndel Estado encaminada a salvaguardar la libertad económica y a promo-ver la competencia interna y externa.

Ahora bien, la posibilidad de cambiar de modelo no se dio sin más, si-no que se debía a varias circunstancias concretas. Tres de ellas ameritanmencionarse específicamente:

1. La discusión sobre el modelo de desarrollo económico que mejor leconvenía al país. Al respecto valga recordar varios hechos:

i. La publicación de las dos tesis de grado para optar por las licen-ciaturas en ciencias económicas y en Derecho, de don MiguelÁngel Rodríguez. La primera se titulaba El mito de la racionali-dad del socialismo (1963), la segunda El orden jurídico de la libertad(1967).

280 El temor al ajuste, otra vez

ii. La Asociación Nacional de Fomento Económico (ANFE) llevó acabo una labor sistemática para decantar, poco a poco, el nuevopensamiento. La columna diaria de Cecilia Valverde en La Na-ción, durante muchos años, fue a la vez un grano de arena coti-diano para ir construyendo el nuevo modelo y una gota deagua diaria para poner al descubierto las deficiencias, limitacio-nes y errores del modelo anterior.

iii. En 1980 ANFE organizó un seminario sobre el modelo econó-mico costarricense, el cual fue, sin duda, un hito en el largo ca-mino. A raíz de dicho evento se publicó El modelo económico cos-tarricense (ANFE, 1980) en donde se recopilan varias ponencias,incluidos la participación de don Claudio González y el prólo-go de don Miguel Ángel Rodríguez, como Presidente de ANFE.

iv. Temor al ajuste, de Claudio González, viene a completar este lar-go camino de dos décadas. La tarea fue larga y penosa, abun-daron los obstáculos. Pero el esfuerzo bien valió la pena.1

Cuando el país necesitó una respuesta ante la necesidad decambiar de modelo y ante la crisis del período 1980-1981, ya secontaba con una alternativa que no era una ocurrencia o unautopía, sino una opción bien madurada.

2. Las influencias –pensamientos y experiencias– del extranjero fue-ron también muy útiles. Dos de ellas deben resaltarse:

i. El milagro alemán era ya un hecho evidente. La política econó-mica basada en el llamado ordoliberalismo, centrado en la Uni-versidad de Friburgo, con importantes raíces austriacas, le habíapermitido al pueblo alemán levantarse después de la tragedia dela Segunda Guerra Mundial.

ii. Los fracasos del modelo de sustitución de importaciones y delintervencionismo estatal exagerado en otros países, se fueronconociendo también en Costa Rica. Dichas experiencias po-nían al rojo vivo los problemas de un sistema político, social yeconómico basado en el gremialismo, el paternalismo y el po-pulismo.

281EDUARDO LIZANO FAIT

2. En 1984 ANFE publicó el libro Liberalismo, conmemorando los 25 años de su fun-dación. En esta obra se recopila buena parte del pensamiento que sirve de base pa-ra elaborar el nuevo modelo.

Ambas influencias externas obligaron a los costarricenses a poner la“barba en remojo”.

3. La crisis económica de los años 1981 y 1982 había alcanzado propor-ciones de gran magnitud. El desempleo abierto había llegado al 9por ciento, los salarios reales cayeron en una tercera parte, la infla-ción rondaba el 80 por ciento al año, el valor del dólar estadouni-dense pasó de ¢ 8,60 a más de ¢ 40, la deuda externa no podía aten-derse y se había cortado el flujo de recursos financieros del exterioral país. Los efectos de la crisis se hacían sentir sin misericordia. To-dos los grupos sociales sufrían las consecuencias de la crisis y esta-ban conscientes de la necesidad de aceptar ciertos sacrificios. Lacrisis se había generalizado de tal manera que no había posibilidad,para nadie, de salir indemne. Todos los grupos sociales debían asu-mir parte del costo de solventar la crisis. Hoy cabe plantearse, re-trospectivamente si acaso, de no haberse cometido los errores depolítica económica en los años 1978-1982, se hubieran dado las con-diciones sociales y políticas necesarias para intentar el cambio delmodelo de desarrollo. La pregunta no tiene una respuesta precisa.Pero sí puede afirmarse, sin embargo, que el cambio de modelo dedesarrollo se facilitó debido a las circunstancias calamitosas que en-frentaba la sociedad costarricense.

II. LA ACCIÓN

Dadas, de una parte, las circunstancias aciagas del país y, de otra, la dis-ponibilidad de un planteamiento alternativo al modelo de desarrolloaplicado en las últimas décadas, se echó a andar el período de transiciónen pos del cambio de modelo económico. De la elaboración de las ideasy del pensamiento se pasó a la acción concreta, a la toma de decisionesespecíficas.

La acción debía basarse en dos ideas básicas, sencillas y transparentesque contrastaban de manera radical con las del modelo de desarrolloanterior:

a) En el caso del modelo anterior, el proceso de desarrollo debía giraren torno al crecimiento “hacia adentro”. El proteccionismo arance-


lario debía proteger la producción nacional, en todos los sectores yactividades, frente a los bienes y servicios importados.

En el caso del nuevo modelo, por el contrario, el desarrollo debía ser“hacia fuera”. Los países, sobre todo cuando son tan pequeños co-mo Costa Rica, necesitan integrarse activamente a la economía inter-nacional, tanto desde el punto de vista comercial (importar y expor-tar) como desde el financiero (libre movilidad de capitales). Dichaintegración a la economía internacional, representa una condición si-ne qua non para lograr el desarrollo económico. Así, la apertura y laglobalización son el sustento cotidiano del nuevo modelo.

b) En cuanto al papel del Estado, el contraste entre ambos modelos esevidente.

En el antiguo modelo el Estado:

• Desempeña un papel altamente intervencionista: productor,benefactor, clientelista, distribuidor, paternalista, concertador,es decir –para usar la terminología del Profesor Deepak Lal–depredador.

• Es instrumentalizado por grupos de interés particulares, con elpropósito de utilizar el poder coercitivo para favorecer sus in-tereses particulares, en detrimento de los intereses generalesdel país.

• Se caracteriza por su sobredimensionamiento, su ineficiencia ysu ineficacia.

El énfasis se pone entonces en tratar de crear “ganadores” y en cri-ticar las deficiencias del mercado (“market failures”).

El nuevo modelo le asigna un papel diferente al Estado, medianteacciones como:

• Fortalecer el Estado de derecho (validez de los contratos, dere-chos de propiedad, justicia pronta y cumplida).

• Mantener las libertades fundamentales, para promover los pro-cesos de innovación y de cambio de parte de los agentes econó-micos.


• Crear las condiciones, valga decir, las instituciones, para man-tener un alto grado de competencia interna y externa, asegurarel funcionamiento de los mercados y, asimismo, garantizar cier-tas condiciones básicas a toda la población (por ejemplo, la se-guridad social).

Se trata así de dar un papel de fundamental importancia al Estadopero, a la vez, limitado, dada la frecuencia de sus deficiencias (“go-vernment failures”).

En vista de estas diferencias, la acción –relativamente acelerada en losaños ochenta, bastante más lenta en la década de los años noventa– secentró en las siguientes áreas:

1. Eliminar los principales desequilibrios macroeconómicos, herenciade la crisis de 1980-1981. Así, se controló la inflación y la devalua-ción, y además, se redujo sustancialmente la tasa de desempleo y elnivel de la pobreza.

2. Llevar a cabo la reforma del sector financiero:

• los bancos estatales dejaron de ser simples ejecutores del pro-grama crediticio del Banco Central;

• se fortaleció el sector financiero privado;

• el Banco Central usó en menor medida los instrumentos de con-trol monetario de tipo directo y comenzó a adoptar más bienmedidas cuyo efecto es indirecto, como las operaciones de mer-cado abierto.

3. Establecer un nuevo régimen cambiario, a saber el de las minideva-luaciones, que durante casi veinte años ha funcionado de manerabastante razonable.

4. Realizar la apertura comercial unilateral.

5. Proceder a la renegociación de la deuda pública externa.

6. Eliminar la mayoría de los impuestos de exportación.

7. Simplificar el sistema de fijación de salarios mínimos: de 400 cate-gorías se pasó a 80.


8. Eliminar el sistema de control de precios a cargo del Ministerio deEconomía, Industria y Comercio (MEIC) y del Consejo Nacional deProducción (CNP).

9. Cortar el cordón umbilical del CNP y de CODESA (Corporación deDesarrollo S.A.) con el Banco Central.

10. Finalmente, se concertó la paz y se echó a andar el proceso de de-mocratización en Centroamérica. Este último hecho tuvo efectosimportantes para la inversión extranjera directa y para la actividaddel turismo.

¡Es evidente que buena parte de la década de los ochenta no represen-tó, en el caso de Costa Rica, una década perdida!

En los años noventa la situación se complicó considerablemente y elavance del nuevo modelo fue más lento y además hubo traspiés signifi-cativos. Sin embargo, se lograron avances importantes, tales como:

• La apertura de la cuenta de capital. Esta medida tuvo gran reper-cusión, a pesar de lo que el Fondo Monetario Internacional (FMI)diga en la actualidad, al permitirle a los ahorrantes diversificar suportafolio de activos y a los empresarios su cartera de pasivos.Además, con ello se dio mucha mayor confianza a los inversionis-tas extranjeros, pues ellos no van a los países en donde se les permi-te entrar, sino mucho más a aquellos otros en donde se les permitesalir sin dificultades cuando así lo deseen.

• El rompimiento del monopolio estatal de las cuentas corrientes.

• El establecimiento de generadores privados de electricidad.

• La ruptura del monopolio estatal de los fondos de pensiones, al per-mitirse la creación de operadoras privadas de pensiones.

• El avance significativo del proceso de apertura comercial, con la fir-ma de tratados comerciales con Chile, México, Canadá y RepúblicaDominicana.

• Pero no mucho más. Las grandes tareas pendientes no se pudieronllevar a cabo.


III. HACIA EL ATASCAMIENTO

¿Por qué no se pudo avanzar más rápidamente?, ¿qué sucedió?, ¿por quése estancó el proceso de cambio? No pretendo dar respuesta a estas pre-guntas complejas y llenas de aristas. Me limitaré más bien a enumeraralgunos temas que deben ser tomados en cuenta para dar respuesta aesas interrogantes. De hecho, sería muy conveniente llevar a cabo pes-quisas adicionales sobre estos temas, a fin de comprender mejor la evo-lución del proceso del cambio de modelo de desarrollo económico.

Como sucede con frecuencia, la enumeración siguiente muy posible-mente no resulte satisfactoria, ya sea porque falten ciertos temas, ya seaporque sobren algunos de ellos. Pero al fin y al cabo debe hacerse el in-tento. Posteriormente, otras personas ayudarán a enmendar los errores.Máxime si se tiene en cuenta que las respuestas tentativas con frecuen-cia plantean nuevas preguntas.

Tema 1. Si bien se ha avanzado considerablemente en la aplicación delnuevo modelo, con la adopción de las medidas señaladas en párrafosanteriores, aún queda un largo camino por recorrer para completar lasustitución del viejo modelo por el nuevo. Hoy contemplamos una su-perposición de modelos, en la cual subsisten importantes elementos delnuevo modelo a la par de otros, no menos importantes, del viejo mode-lo, tales como los monopolios estatales en el campo de los seguros, lastelecomunicaciones y la electricidad, controlados, en buena parte, porlos sindicatos de empleados públicos; la importación y refinación de pe-tróleo; el seguro estatal a favor de los bancos estatales; el proteccionis-mo arancelario, sobre todo de productos de origen agropecuario; las es-tructuras monopolísticas privadas, consecuencia, principalmente, delproteccionismo arancelario; la discriminación a favor de las empresasubicadas en las zonas francas; la fijación de salarios mínimos para unnúmero excesivo de categorías de empleos y la “tramitología” excesivay frondosa.

Esta situación acarreó dos tipos de problemas:

i, El nuevo modelo no puede rendir sus beneficios porque algunas delas medidas necesitan de la adopción simultánea de otras reformaspara dar sus frutos. La reforma A rinde sus beneficios solo si tam-


bién se adopta la medida B. Como la aplicación del nuevo modeloestá a medio camino, sus ventajas no pueden percibirse a cabalidad.El problema no consiste en que se hayan hecho demasiadas refor-mas, sino que por el contrario, en la necesidad de ampliar y profun-dizar el proceso de cambio.

ii. Al subsistir elementos del viejo modelo, sus efectos negativos aunse siguen dando.

Ahora bien, como la percepción en muchos círculos es que el nuevo mo-delo ya ha sustituido el anterior, entonces los efectos negativos de la apli-cación parcial del nuevo modelo, así como aquellos que ocurren debidoa la persistencia de elementos importantes del viejo modelo, se achacanal nuevo modelo y se utilizan para oponerse al proceso de cambio.

Tema 2. No se ha podido ejecutar un programa para mejorar la calidaddel Estado. Esto se debe al sobredimensionamiento del sector público ya la falta de un sistema de incentivos para los funcionarios públicos. Eldesprestigio del Estado es notorio. No puede hacer bien cosas peque-ñas, como repartir placas de automóviles o rellenar huecos en las calles,menos aun puede cumplir con tareas básicas para el adecuado funcio-namiento del nuevo modelo. Tal es el caso del Estado de Derecho, con-dición necesaria del nuevo modelo. Por razones institucionales, legalesy financieras, el Estado no cumple eficientemente funciones básicas deseguridad de personas y bienes. El Estado ha llegado a ser parte delproblema y no de la solución. El nuevo modelo no puede avanzar a pa-so sostenido sin un Estado eficiente, que junto con el sector privado, for-men una yunta de bueyes capaz de tirar hacia delante la carreta del pro-greso nacional.

Tema 3. El nuevo modelo ha sido, hasta cierto punto, víctima de su pro-pio éxito. Debido a los desequilibrios macroeconómicos y a la deudaexterna agobiante, el país se vio ante la necesidad de recurrir a fuentesfinancieras institucionales del extranjero. En esa época el país depen-día, sin duda, de una compleja red de relaciones con el Fondo Moneta-rio Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM), el Banco Interamerica-no de Desarrollo (BID), los bancos comerciales y los gobiernos amigos(AID). El apoyo financiero de estas fuentes de financiamiento tuvo unaimportancia primordial en la década de los ochenta. Sin esta ayuda, el


costo de la crisis de 1981-1982 hubiera sido mucho más elevado. Ahorabien, las condicionalidades para obtener esta ayuda externa apuntaban,en la gran mayoría de los casos, en la misma dirección de quienes en esaépoca laboraban arduamente por cambiar el modelo de desarrollo. Sinembargo, el país logró mejorar su desempeño macroeconómico, renego-ciar su deuda externa, desmantelar parcialmente el proteccionismoarancelario y crear un sector financiero privado, de manera tal que fueposible independizarse de dichas fuentes de financiamiento. Hace yamuchos años Costa Rica no suscribe acuerdos con el Fondo MonetarioInternacional, el saldo de la deuda con el Banco Interamericano de De-sarrollo y el Banco Mundial ha disminuido, el país no recurre a créditosde la banca comercial, ni tampoco a ayudas de gobiernos amigos, con laexcepción de Taiwán. Pero entonces quienes trataban de cambiar demodelo, perdieron un poderoso aliado para empujar hacia adelante elproceso de cambio.

Tema 4. Se ha generado cierta “fatiga” ante el proceso de cambio. Y en-tonces quienes se oponen al proceso razonan de esta manera: si esta-mos más o menos bien, entonces ¿por qué arriesgarnos a nuevos cam-bios? ¿Por qué crear nuevas incertidumbres y asumir nuevos riesgos?Si algo funciona más o menos bien ¿por qué cambiarlo? En efecto, losindicadores de desarrollo humano del país aun son satisfactorios y, enlos últimos 18 años, Costa Rica es uno de los pocos países de AméricaLatina que no ha experimentado crisis inflacionarias, ni de balanza depagos, ni cambiarias. Temen el peligro de ser demasiado ambiciosos. Yauguran que por tratar de llegar a ser el primer país desarrollado lati-noamericano bien podría perderse uno de los primeros lugares comopaís en vías de desarrollo. ¡Machete quedate quieto en tu vaina!

Se hace caso omiso, empero, de que la quinta parte de las familias delpaís es pobre, que la clase media no puede llenar sus expectativas míni-mas, que las patologías sociales corroen el tejido social, que el Estado nocumple su cometido y que la deuda pública es una verdadera bomba detiempo. Pero para oponerse al cambio, aquellos argumentos prevalecensobre estos.

Tema 5. La caída del muro de Berlín deja a la izquierda nacional deso-rientada, sin norte. Antes de ese acontecimiento histórico, existía un sis-tema político social y económico alternativo que funcionaba, que daba


resultados, a base de la planificación central y de la dictadura de la no-menclatura –partido comunista más las fuerzas armadas–. Había algoconcreto que copiar y que proponer. Después de la caída del muro, laizquierda nacional se quedó sin mensaje.

En otros países la izquierda ausculta correctamente el signo de los tiem-pos. Tal es el caso de España (Felipe González y el Partido Socialista),Inglaterra (Tony Blair y el Partido Laborista) y, hasta el momento, Bra-sil (Lula y el Partido de los Trabajadores). En efecto, en esos casos se tra-ta de enmendar errores del modelo anterior mediante la adopción delnuevo. Se trata de una posición crítica con respecto al pasado y cons-tructiva de vista al futuro.

En Costa Rica, por el contrario, la izquierda ha sido incapaz de mante-nerse apegada al fenecido modelo moscovita o de articular un nuevoplanteamiento coherente y realista. Tampoco ha propuesto enmiendasa los errores del modelo GPP (gremialismo, paternalismo, populismo) oa la economía de mercado, ni ha ayudado a aplicar el nuevo modelo. Suobjetivo consiste en destruir lo que existe, sin proponer otro modelo pa-ra sustituirlo. Se habla, sí, de otros mundos posibles, pero no se indicacómo pasar de la situación actual a la nueva.

Tema 6. El debilitamiento de las organizaciones políticas, especialmen-te de las dos tradicionales –el Partido Liberación Nacional (PLN) y elPartido Unidad Social Cristiana (PUSC)– ha sido notorio. Otrora elloslograron ponerse de acuerdo sobre temas importantes relacionados conla adopción del nuevo modelo tales como la aprobación de los dos pri-meros programas de ajuste estructural (PAE) con el Banco Mundial y larenegociación de la deuda pública externa. En la actualidad, decisionesde esta naturaleza serían difíciles de visualizar. Estos dos grandes mo-vimientos políticos nacionales giraron en torno a líderes carismáticos,como Figueres y Calderón, y estuvieron integrados por un amplio es-pectro ideológico desde la izquierda hasta la derecha. Desaparecidoslos caudillos, esos movimientos no han logrado concretar su transicióna partidos políticos de corte ideológico. Poco a poco dejaron de ser trin-cheras para defender ideas y se transformaron en escaleras para alcan-zar posiciones personales. Así, el acuerdo, durante la administraciónFigueres Olsen, entre los hijos de los caudillos, fue severamente critica-do, las propuestas del expresidente Figueres Olsen para cerrar determi-


nadas instituciones y para privatizar otras, planteadas en su discurso dediciembre de 1996, no pudieron llevarse a cabo en ninguno de sus extre-mos por la oposición surgida dentro del propio PLN. Igualmente elplanteamiento del expresidente Rodríguez Echeverría sobre el sector detelecomunicaciones y de energía sufrió serios traspiés.

Ahora bien, el vacío que han dejado los movimientos políticos tradicio-nales ha sido llenado rápidamente por otros partidos políticos y porgrupos de presión de la llamada “sociedad civil”, todo ello con el pro-pósito de compartir el poder antes concentrado en el PLN y el PUSC.

Tema 7. Las malas experiencias acaecidas en otros países –por ejemplo,en el ámbito de las privatizaciones– se han tomado como argumento encontra de la aplicación del nuevo modelo en Costa Rica.

Tema 8. La proliferación de las patologías sociales –tales como la delin-cuencia internacional, el tráfico de drogas, la corrupción y el lavado dedinero– se han querido relacionar con el nuevo modelo. Para efectosprácticos, todos los males habidos y por haber, se le achacan al nuevomodelo, aun cuando algunos de dichos problemas ya existían desdemuchos antes.

Tema 9. El “empate” político e ideológico que se ha dado en el país, haconducido al inmovilismo, la inacción y el “cortoplacismo”. El país separece a una carreta atascada en medio de un río: no se puede retroce-der a la ribera de donde se partió, pero tampoco puede avanzarse has-ta su destino a la otra orilla del río. Inmovilizada así, se corre el graveriesgo de que una “cabeza de agua” la arrastre río abajo y la desarme.Una amplia diversidad de grupos de presión con intereses muy varia-dos ha logrado la capacidad suficiente para decir no –es decir para obs-taculizar la acción– y muy pocos, casi ninguno en realidad, tiene la ca-pacidad de decir sí y echar a andar la carreta. En palabras de RodolfoCerdas “…cualquier grupo medianamente organizado (tiene) el poderde detener las iniciativas ajenas que le disgustan, aunque carezca defuerza para sacar adelante las propias… el carro del Estado sigue cues-ta arriba y en neutro” (La Nación, 9 de marzo de 2003). Así, decir no esun deporte nacional y decir sí se considera una debilidad. Se ha llega-do a una situación en que casi todos pierden y muy pocos ganan, en vezde ser al revés.


Tema 10. Importantes grupos empresariales y profesionales liberales sehan declarado acérrimos defensores del statu quo, y en consecuenciaopuestos, sin cuartel, al nuevo modelo. Como tales han representadoun obstáculo adicional significativo para aplicar el nuevo modelo. Esosgrupos han considerado que su situación económica, social y política severía en peligro si se llegara a cambiar de modelo. En efecto, buena par-te de los beneficios que ellos percibían gracias al proteccionismo aran-celario, a los subsidios y las exenciones fiscales, así como a otras venta-jas y granjerías por el estilo, estaba en peligro. Su temor al ajuste sepone de manifiesto al oponerse a las nuevas medidas, al ejercer influen-cia persistente sobre gobernantes y legisladores, medios de comunica-ción e instituciones financieras internacionales; asimismo, al recurrir alcierre de carreteras y a la toma de puertos. Poner en peligro al Estadode Derecho no pareciera preocuparles gran cosa. Ante esta situación,muchos empresarios se encuentran en una situación difícil cuando tra-tan de apoyar el nuevo modelo. En efecto, si ellos recurren al FMI, ¿porqué los sindicatos no van a hacer lo mismo ante la OIT?, si los empresa-rios cierran carreteras y toman puertos para defender sus intereses degrupo ¿por qué entonces se critica a los sindicatos cuando bloquean lascalles?

En síntesis, la aplicación del nuevo modelo ha encontrado OBSTÁCULOS

importantes:

• La ineficiencia del Estado.

• La adopción de medidas de manera parcial e incompleta.

• La persistencia de medidas (y efectos negativos) correspondientesal viejo modelo.

• Las malas experiencias del extranjero (privatizaciones, por ejemplo).

• La pérdida de aliados, como por ejemplo las instituciones financie-ras internacionales.

• La falta de capacidad de acción debido al empate político e ideoló-gico.


Además, LA OPOSICIÓN ha venido de varios campos:

• Los grupos empresariales, sindicales, profesionales y políticos cuyopoder, prestigio y situación socioeconómica se verían peligrar si elnuevo modelo se aplicara de verdad.

• Las agrupaciones y asociaciones nacionales y extranjeras de todo ti-po (religioso, cultural, social, económico) han tratado de achacarleal nuevo modelo todos los males habidos y por haber, aun aquellosque ya existían antes de la formulación del nuevo modelo.

• La desorientación de la izquierda del país le ha impedido participarde forma constructiva en la aplicación del nuevo modelo, tal comoha sucedido en otras latitudes.

Todo lo anterior ha llevado a Carlos Alberto Montaner a referirse al ca-so Costa Rica como el de un modelo fallido (La Nación, 16 de febrero de2003).

IV. REFLEXIONES FINALES

¿Se dan acaso las condiciones políticas necesarias para poder sacar lacarreta del atascadero? Ello con el propósito, entre otros, de:

• racionalizar y mejorar la productividad (eficiencia y eficacia) delsector público;

• resolver el problema de las finanzas públicas, incluidas las pérdidasdel Banco Central;

• reducir la pobreza;

• profundizar y ampliar la integración de la economía nacional a losmercados mundiales.

No pareciera ser este el caso. En efecto, la lucha de los grupos y gremiospor instrumentalizar el Estado, a fin de hacer prevalecer sus interesesparticulares, con frecuencia espurios, por encima de los intereses gene-rales de todos los costarricenses, está a la vista cotidianamente.

292 Incentivos, eficiencia económica y concesión de obra pública

Por ello la libertad política (democracia) y la libertad económica (econo-mía de mercado) se ven gravemente amenazadas. Ante estas circuns-tancias deben hacerse algunos comentarios.

Primero, no debe haber campo para la desesperanza. El futuro siemprees incierto y lleno de signos de interrogación. La lucha por la libertadnunca tendrá fin; a pesar de ciertas victorias o derrotas, ambas serán decarácter transitorio. Habrá períodos de oscuridad durante los cuales lalibertad se verá amenazada y otros en los cuales la libertad brillará.

La lucha por acumular poder, es decir por negar la libertad, será perma-nente. La naturaleza humana seguirá siendo igual: afán de acumularpoder y usarlo para imponer a los demás ideas y puntos de vista (cul-turales, religiosos, políticos, económicos). Los enemigos de la libertadsiempre estarán a la vuelta de la próxima esquina listos a dar un nuevozarpazo.

Segundo, no hay modelo de desarrollo económico perfecto, ni ningunoque se aplique a cabalidad. La realidad siempre impedirá la aplicacióncompleta de algún modelo de desarrollo. Se cometen equivocacionesconstantemente debido al exceso de entusiasmo, a la ignorancia o a lafalta de información. La política económica es una obra humana y co-mo tal está sujeta a múltiples errores.

Tercero, no existe una receta (conjunto de medidas) de aceptación gene-ral para lograr el desarrollo económico. Si las circunstancias –el resul-tado de la pugna entre quienes desean mantener el statu quo y quienespromueven el proceso de cambio– y las instituciones son propicias y laspersonas adecuadas se encuentran en el momento preciso en el lugar re-querido, entonces y solo entonces se alcanzará un desarrollo económicosatisfactorio.

Cuarto, es necesario evitar caer en las trampas semánticas o conceptua-les. No debería dedicarse demasiado tiempo a disquisiciones sobre po-líticas, estilos y modelos de desarrollo. Tampoco debería ponerse énfa-sis desmedido en la elaboración del listado de factores y elementos delos cuales depende el proceso de desarrollo económico. La tarea real-mente importante consiste en determinar los problemas concretos queobstaculizan e impiden el desarrollo económico y centrar la atención y


la voluntad en las medidas necesarias para resolverlos. La acción, sinduda, debe supeditarse al pensamiento, pero no debe posponerse hastatanto se llegue a acuerdos sobre un tema específico. Resolver proble-mas concretos es la tarea más urgente, antes que participar en batallasideológicas sobre políticas, estilos o modelos de desarrollo económico.

Quinto, la actitud no puede ser pesimista. Ser optimista, aunque difícil,es un imperativo moral.

ReferenciasANFE (1980). El modelo económico costarricense. San José: Asociación Nacional

de Fomento Económico.

__________ (1984). Liberalismo. San José: Asociación Nacional de Fomento Eco-nómico.

Cerdas, Rodolfo (2003). “Columna Ojo Crítico”, en La Nación, 9 de marzo del2003.

González-Vega, Claudio (1983). Temor al ajuste: los costos sociales de las políticaseconómicas en Costa Rica durante la década de los setentas. San José: Aca-demia de Centroamérica.

Rodríguez, Miguel Ángel (1963). El mito de la racionalidad del socialismo. San Jo-sé: Universidad de Costa Rica.

__________ (1967). El orden jurídico de la libertad. San José: Universidad de CostaRica.


295

INCENTIVOS, EFICIENCIA ECONÓMICAY CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA

THELMO

VARGAS MADRIGAL


11

Introducción

Este ensayo, que escribo con gran satisfacción en honor a don VíctorHugo Céspedes, a quien conocí a finales de la década de 1960 en la Fa-cultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica, cuan-do fue mi profesor del curso “Matemáticas y Estadística para Economis-tas” que, además de presentar un amplio menú de técnicas analíticas,estudiaba las características y la estructura de incentivos de los merca-dos competitivos (muchos vendedores y muchos compradores), mono-polistas (un solo vendedor), monopsonistas (un solo comprador), oligo-polistas (pocos vendedores) y de dirección central. Don Víctor no eraparticularmente diplomático, ni buscó ser popular entre los estudiantes.Su misión como profesor fue enseñar a sus alumnos el manejo de ins-trumentos que permitieran dar rigor al análisis económico y facilitaranel llegar a acuerdos, o al menos precisar el origen de las posibles dife-rencias de pensamiento entre los interlocutores. Grande e importantísi-ma función, pues mientras no se precisen conceptos y relaciones entrelas variables objeto de estudio muy difícil será a las personas (académi-cos, políticos o ciudadanos interesados en el quehacer de su país) man-tener diálogos productivos. El conocimiento científico no puede avan-zar utilizando conceptos imprecisos o poéticos.

Pasó el tiempo y vino el tiempo. Más adelante don Víctor fue colegamío en la Academia de Centroamérica y mi interacción con él fue másintensa. Ya los temas artísticos afloraban, aunque tímidamente, ennuestras conversaciones, pero éstas seguían siendo dominadas por suespíritu científico. La lectura de un libro, un artículo o noticias de laprensa diaria que recogían los comentarios de un ministro de estado, di-

putado, líder religioso, empresarial o laboral, no escapaba a su ojo críti-co –fuera para censurar o alabar. En la Academia de Centroamérica donVíctor fue un excelente “controlador de calidad” de lo que se producía,de la pureza de las fuentes de información que se utilizaran y del rigorde las deducciones que de ésta se hiciera. Hasta se preocupaba por elbuen uso del idioma castellano. Recuerdo como, acompañados de una,dos o más tasas de café, dedicábamos a veces casi toda una mañana adilucidar el significado de una nota al pie de página en un escrito apa-rentemente irrelevante. (¡Reconozco que este ensayo se habría enrique-cido enormemente si don Víctor hubiera leído su borrador pero, desa-fortunadamente, esto no fue posible pues chocaba con el elementosorpresa que la Academia de Centroamérica quiso dar al libro del cualél forma parte!).

En lo fundamental, el ensayo trata de la relación que se da entre conjun-tos particulares de incentivos que consciente o inconscientemente se in-cluyen en contratos de concesión de obra pública, la eficiencia económi-ca y el bienestar social. Opté por el tema de la concesión de obra portres razones fundamentales: Primera, porque quería pausadamente ru-miar notas técnicas que tuve que leer a alta velocidad en un programade dos semanas denominado Infrastructure in a Market Economy, que to-mé en el invierno de 1998 en la Escuela de Gobierno J.F. Kennedy de laUniversidad de Harvard. Segunda, porque se trata de una actividadque ha recibido creciente atención en todos los países (Costa Rica entreellos) como forma de encargar al sector privado la producción y admi-nistración de obras que otrora estuvieron en la esfera del Estado y quehoy, por limitaciones presupuestarias y de otra naturaleza, no puedeasumir. Tercera, porque el mecanismo de concesión de obra no ha sidopuesto en práctica en Costa Rica de la mejor manera y, como resultadode ello, no ha avanzado como debería y hasta podría entrar en descré-dito si se le asociara con ineficiencia o corrupción.

I. DE PÚBLICO A PRIVADO

La solución tradicional del problema económico en la sociedad occiden-tal es por la vía del (anónimo) mercado competitivo. En el mercadocompetitivo, los intereses egoístas de los participantes, tanto producto-res (que quieren obtener máximos beneficios) como consumidores (que


quieren hacer máxima la satisfacción de un gasto dado), son trasmuta-dos por una mano invisible1 para llevar a una situación de óptimo socialen que no se puede cambiar la asignación de recursos sin dañar el inte-rés de alguien. Bajo competencia el productor sabe que si cobra un pre-cio muy alto por su producto o si trata de pagar muy poco a sus traba-jadores, tarde o temprano se quedará sin compradores y sin empleados.En este sistema los trabajadores se dedican a las actividades donde ma-yor ventaja comparativa tengan (i.e., donde sean mejores o menos ma-los). La interacción entre unos y otros lleva a la eficiencia, es decir, a quese obtenga lo más de una cantidad dada de recursos, o que un objetivode nuestro interés se logre sacrificando la menor cantidad de medios.Donde opera competencia no se requiere otra regulación externa que nosea para eliminar aquello que la limite.

1. “Fallas” del mercado

Pero el mercado no opera bien en todos los casos. En particular no ope-ra adecuadamente cuando se trata de bienes públicos, que son bienes pa-ra los cuales el principio de exclusión2 no se aplica o es muy caro deaplicar. La defensa nacional, las campañas de salubridad pública, lascalles de una ciudad y hasta los juegos de pólvora constituyen ejemplosde bienes públicos. Ellos tienen, además, la característica de que unavez producidos son gratuitos para el usuario, pues tienen un costo mar-ginal de producción nulo. Estos bienes no son divisibles como para pro-ducir sólo lo requerido por una persona, por lo que no tiene sentido eco-nómico excluir a nadie de su uso una vez que ellos se han producido.Pero, precisamente por esas características de los bienes públicos, sususuarios no tienen gran estímulo para pagar por ellos.

La existencia de bienes públicos llama a que su financiamiento se hagapor mecanismos diferentes a los de mercado, como podrían ser los im-puestos, pero no necesariamente a que el Estado deba producirlos direc-

297THELMO VARGAS MADRIGAL

1. Expresión introducida por el escocés Adam Smith, el padre de la Economía, en suobra Naturaleza y Causas de la Riqueza de las Naciones, originalmente publicada en1776.

2. El principio de exclusión dice que quien paga por el bien o servicio recibe la can-tidad por la cual paga, pero que quien no lo hace no los recibe.

tamente. La producción puede, y suele, encomendarse a la iniciativaprivada mediante un sistema competitivo de selección de suplidores.

Los bienes meritorios representan otro caso en que el mercado “falla”. Es-tos bienes son de tipo privado, pues aplica el principio de exclusión, pe-ro su importancia es considerada tan alta que la sociedad está dispues-ta a ponerlos a la disposición de sus miembros que no tengan el poderde compra para adquirirlos. Bienes meritorios son la educación y saludbásicas, cierto nivel mínimo de agua potable, vivienda de interés socialy algunas sociedades podrían considerar que también lo es un nivel bá-sico de servicios telefónicos. De nuevo, si algún beneficiario directo nopuede pagar por el bien, entonces es menester buscar mecanismos alter-nativos al mercado para hacerlo.

Otra situación que llama a la intervención estatal es la existencia de ex-ternalidades (positivas o negativas) en los procesos de producción o con-sumo. Una externalidad negativa es un costo que la sociedad paga peroque el privado no interioriza, sea en su proceso de producción o de con-sumo. La contaminación de ríos y el aire son ejemplos. Cuando esto seda, entonces el nivel de producción y consumo en un mercado libre se-ría superior al que socialmente se requiere –y se incurre, por tanto, enuna ineficiencia. Aquí la intervención estatal es para limitar (y, en casosextremos, prohibir) el consumo o la producción del bien contaminante.

Las externalidades positivas son lo contrario y ocurren cuando el actuarde un individuo (consumidor o productor) produce bienestar social queél no se apropia. La educación y salud básicas tienen externalidades po-sitivas (pues para los miembros de la sociedad es mejor vivir en compa-ñía de personas razonablemente educadas y sanas que de otra manera)y por ello conviene que, como sociedad, aporten algo a su financiamien-to. Las medidas redistributivas de ingreso a la Robin Hood (i.e., de ricoa pobre) podrían defenderse en función de las externalidades positivasque atienden.

El monopolio natural (o técnico) también llama a la intervención del Esta-do. Hay monopolio natural cuando un proceso productivo involucra uncosto fijo relativamente alto y costos variables bajos, con lo que el costounitario de producción desciende sostenidamente conforme aumenta elvolumen de producción. En estos casos es mejor contar con un único


productor (un monopolista), para aprovechar los costos promedios bajoscon que él puede operar, que con muchos, pues los costos subirían. Serequiere, entonces, algún tipo de intervención estatal3 para atender el es-quema peculiar de incentivos bajo el cual opera el monopolista.

Sin embargo, debemos reconocer, no todas las situaciones que a prime-ra vista aparentan constituir monopolio natural lo son. Por muchotiempo los servicios de correos y de teléfonos se consideraron ejemplosclásicos de monopolio natural. Hoy se sabe que no lo son. Algunos paí-ses cuentan con una agencia estatal que administra todos los puertos,bajo un esquema de monopolio. Sin embargo es posible separarlos(“unbundle”) y someterlos a administraciones separadas, que compitanentre sí. Los food courts de los centros comerciales modernos constitu-yen ejemplos importantes de cómo se puede llevar competencia a entor-nos donde parecería no podía haberla.

2. “Fallas” del Estado

El actuar del Estado, al igual que el mercado, está sujeto a “fallas” y poreso no se deben encargar a éste, a ciegas, la producción o la regulaciónde las actividades donde falla el mercado. A continuación se describelas principales fallas del Estado.

Una primera falla se da en el campo de la información, que no siemprees de mejor calidad para el funcionario público que para el del sectorprivado. Los productores privados, que derivan beneficio directo deuna mejor información, hacen lo posible por tenerla de buena calidad,mientras que el servidor público,4 cuya remuneración no se eleva si ac-túa con celo, no siempre cuenta con información de alta calidad. Quie-nes actúan por el Estado difícilmente conocen cuál es el deseo de la so-ciedad por bienes y servicios en los que el mercado falla. A veces,aunque lo conozcan, no están plenamente identificados con ese interés.Pueden darse aquí problemas de agencia, en que el oficial público en su


3. Las formas usuales de intervención son: (a) el Estado produce directamente el bieno servicio, o (b) privados los suplen bajo regulación del Estado.

4. En general se entiende que los servidores públicos son de dos tipos: los electos(por ejemplo, diputados, Presidente de la República) y los nombrados (por ejem-plo, empleados públicos en general).

actuar sólo tiene en cuenta su propio interés y no el de la sociedad querepresenta.5

Los oficiales públicos suelen ser presa fácil de los grupos de presión. Losgrupos de presión son relativamente pequeños y organizados, con inte-reses propios que defienden a costa del interés general de la (un tantodesorganizada) sociedad. El móvil de cada miembro de un pequeñogrupo que puede explotar a la mayoría es mucho más fuerte que el decualquiera de la mayoría por defender su interés. La vehemencia conque lucha un grupo de 30 vecinos de una comunidad por financiar confondos del presupuesto nacional la iluminación pública y la construc-ción de un gimnasio en su vecindario es superior a la del resto de la po-blación, que con sus impuestos tendría que pagar por eso.

Una última dificultad en el actuar del Estado tiene que ver con sus fi-nanzas: niveles y composición de ingresos y de gastos así como nivel yforma de financiar el déficit fiscal, cuando lo hay. A partir de cierto pun-to, la labor del Estado deja de ser un aliado del desarrollo para conver-tirse en un enemigo. En efecto, cuando el déficit y el nivel de deuda pú-blica acumulada son altos, el financiamiento de la labor estatal pasa aser una carga para la economía.

Es clave tener presente las situaciones descritas antes –de fallas del mer-cado y del Estado– pues ellas aflorarán una y otra vez en los esquemasde concesión de obra pública y se hace necesario introducir disposicio-nes que controlen sus posibles consecuencias adversas y que los reo-rienten en la dirección de los objetivos de interés general.

3. De público a privado

El espectro de esquemas de administración y propiedad va desde la pri-mera forma, la tradicional, en que la propiedad y la operación de la obra(por ejemplo, un aeropuerto) o el ente (por ejemplo, un ministerio) espública. Esa figura se ha adoptado en razón del alto riesgo que implica


5. A los primeros los puede mover el deseo de ser reelectos y a los segundos la super-vivencia en el cargo y la maximización de la remuneración para un nivel de exi-gencia y de riesgo del cargo. Estos móviles pueden ser a veces tan fuertes que opa-can el deseo de servir adecuadamente el supremo interés de los representados.

la administración de obra, la alta inversión que se requiere, o que seconsidera que se trata de actividades clave sobre las que el Estado nopuede ceder control. La propiedad y administración pública, usual-mente bajo un esquema de monopolio, le resta incentivos a la eficienciaen su operación y ese podría ser un precio alto a pagar por la figura.

Otro esquema posible es el de propiedad pública con compra de insumos alsector privado. Bajo esta figura el Estado mantiene control pero no pro-duce toda la cadena de insumos internamente, sino que confía en suproducción por parte del sector privado, bajo un esquema de competen-cia. Una variante de ésta es la propiedad pública con contratos de admi-nistración con entes privados.6

El alquiler a largo plazo (leasing) de obras públicas al sector privado, pa-ra que sea éste el que suple el servicio es otra modalidad que permiteincorporar los estímulos propios de este sector en la operación de pro-piedad pública. La concesión de obra pública al sector privado (que cons-tituye el esquema objeto de análisis en este ensayo) es una forma másavanzada de incorporar la iniciativa privada en la administración deobras públicas sin que opere privatización. Por último, la privatizaciónde la propiedad (por venta directa o por entrega de títulos de propiedada los ciudadanos) es el último modo posible de operación.

II. SOBRE LA CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA AL SECTOR PRIVADO

En países, como muchos en vías de desarrollo, donde el Estado carecede los recursos necesarios para financiar obras de infraestructura físicade interés social, tiene poco acceso a endeudamiento, o no cuenta conlos incentivos adecuados para administrar obras que hacen uso de tec-nología de punta, la posibilidad de quedar rezagado en el proceso dedesarrollo es alta si no se adoptan esquemas de financiamiento o de ad-ministración –o ambos– alternativos para estas obras, que involucrenuna participación ágil, transparente y eficaz de la iniciativa privada (lo-cal o internacional). Cuando los países apuestan a la apertura, y entran


6. En Francia se ha utilizado por mucho tiempo este esquema (conocido como affer-mage), bajo el cual el privado tiene sólo responsabilidad de operación y cobranza.

en acuerdos de libre comercio con naciones más desarrolladas que ellos,la urgencia de catapultar la productividad de sus sectores privados seacentúa.

A diferencia de la privatización, que tiene opositores ideológicos, la con-cesión de obra de interés público (por ejemplo, carreteras, acueductos,ferrocarriles, puertos, aeropuertos, refinadoras, empresas de telecomuni-caciones y energía eléctrica) al sector privado no implica que los activossalgan de la propiedad estatal, pues no salen, y cuando lo hacen es sólotemporalmente y le son transferidos a éste en un plazo convenido.

1. Características

La concesión de obra se ha definido de varias maneras. Por ejemplo, elBanco Mundial la define como:

“Acuerdo mediante el cual una empresa obtiene del gobierno el dere-cho a suplir un servicio particular bajo condiciones de significativafuerza de mercado”.7

En Costa Rica la Ley General de Concesión de Obras Públicas con ServiciosPúblicos (No. 7762 del 22 de mayo de 1998), en su artículo primero, de-fine de manera más operativa la concesión así:

“Contrato administrativo por el cual la Administración concedenteencarga a un tercero, el cual puede ser persona pública, privada omixta, el diseño, la planificación, el financiamiento, la construcción, laconservación, ampliación o reparación de cualquier inmueble públi-co, a cambio de contraprestaciones cobradas a los usuarios de la obrao a los beneficiarios del servicio o de contrapartidas de cualquier tipopagadas por la Administración concedente”.

En estas definiciones podemos observar que cuando el receptor del de-recho no lo opera en condiciones de significativa fuerza de mercado(porque se trata, por ejemplo, de concesiones para la venta de licores uoperación de vehículos de servicio público) no se está en una situacióntípica de concesión como la que es objeto de este escrito. La concesiónpuede referirse a activos existentes, a la expansión de éstos o la cons-


7. Kerf et al. (1998).

trucción de nuevas obras.8 Aunque el concesionario es, por lo general,una empresa privada, nada impide que sea una empresa pública. Algu-nas empresas públicas francesas han participado como concesionariasen otros países. El concesionario puede actuar como minorista o comomayorista, toda vez que el bien o servicio puede ser suplido al usuariofinal o a una empresa pública que lo comercia directamente. El cobropuede ser hecho directamente al usuario final o a agencias del Estado.Esto último puede justificarse ante situaciones de bienes públicos, bie-nes meritorios, externalidades positivas o cuando se buscan efectos re-distributivos. Nada impide que el Estado dé en concesión a un privadola construcción y el mantenimiento no sólo de autopistas a peaje, sino lade calles de ciudad, donde no proceda el cobro al usuario final. Igual-mente, la concesión en materia de energía eléctrica puede ser únicamen-te para producir la energía, para ser comprada por una agencia estatalque se encarga de su transporte y distribución a los usuarios finales.

Hay varios tipos de concesión:

• BOT (build, operate, transfer, por sus siglas en inglés), en que el con-cesionario construye la obra, la opera por cierto tiempo y al final delplazo convenido la transfiere a la Autoridad concedente.

• ROT (rehabilitate, operate, transfer), en que el concesionario rehabili-ta la obra, la opera y la transfiere.

• BTO (build, transfer, operate). El concesionario construye, transfierela obra al Estado y la opera en las condiciones convenidas. Este eltipo corriente en Costa Rica, pues la ley no permite que el concesio-nario se adueñe de la obra objeto de concesión ni siquiera temporal-mente.9

• BLT (build, lease, transfer). Esta figura más que concesión equivale aalquiler con transferencia al final.


8. Este caso (que en la jerga se conoce como greenfield) es el que resulta particularmen-te interesante, pues implica inversiones que en algunos casos pueden ser sustan-ciales.

9. El Artículo 3 de la citada Ley No. 7762 dice que “En todas las concesiones regula-das por esta ley, se considerarán propiedad de la respectiva Administración conce-dente las obras que se construyan y las que se incorporen al inmueble, conformeavance la construcción”.

• MO (maintain, operate). Aquí el concesionario no construye obra al-guna, sino que da el debido mantenimiento y la opera por un plazodeterminado. Su contribución es el know-how y el estímulo a la efi-ciencia con que opere.

Lo anterior permite inferir la existencia de esquemas intermedios en loscuales el Estado asume el costo de construcción de parte importante delas obras (por ejemplo, los puentes en el caso de una carreteras), ya seapara eliminar un elemento de costo alto e incentivar así la participaciónde más oferentes o porque quiere que no se cobre a los usuarios direc-tos el costo total del servicio.

Las concesiones, por lo general, se dan en actividades de alta importan-cia social, tan alta que otrora se pensó que sólo debían ser atendidas demanera directa por el Estado: telecomunicaciones, electricidad, puer-tos, aeropuertos, carreteras, acueductos y hasta cárceles. Cuando mediainversión (como es el caso en los proyectos greenfield) ésta suele sergrande en relación con los costos de mantenimiento y operación de laobra. En muchos casos se trata de inversiones que no tienen un uso al-ternativo o que es muy caro dárselo (la inversión en una carretera o enun acueducto queda allí). Es decir, se trata de actividades con costoshundidos. Los contratos de concesión difieren de una actividad a otra(por ejemplo, de puertos respecto a plantas eléctricas) y dentro de unamisma actividad (e.g., dos aeropuertos –uno internacional y otro local).Todas tienen un alto contenido técnico-legal que requiere especialistasen diversas materias, como Finanzas, Ingeniería y Derecho. Los contra-tos suelen ser a mediano y largo plazo (por ejemplo, 25 a 30 años, aun-que hay casos donde la vida del contrato es de 99 años), por lo que es-tán expuestos a mucha incertidumbre. Los concesionarios no sondueños de los principales activos del proyecto, y cuando lo son sólo, lohacen por poco tiempo. Por eso lo que del proyecto vale es su flujo deefectivo –el cual, a su vez, está determinado por todas las condicionesque operen para el contrato.10


10. Se entiende que las condiciones son las que las leyes (y hasta la Constitución), asícomo el cartel, la oferta del adjudicatario y los términos del contrato determinen.En países con legislación abarcadora, los contratos de concesión son breves. Cuan-do la legislación es muy general, los demás documentos tienen que entrar en mu-cho mayor detalle.

Las actividades concesionadas suelen ser objeto de gran regulación y és-ta puede ser sencilla, flexible y sujeta a gran dosis de discreción por par-te de la autoridad reguladora, o abarcadora e inflexible. La primera mo-dalidad es adecuada porque permite ajustarse a cambios en lascondiciones o en el entorno futuro; pero –por la misma razón– encierrauna cuota alta de incertidumbre para el concesionario. La regulacióndetallada da más predictibilidad, pero su inflexibilidad puede ser lesi-va a futuro. Siempre hay que hacer una mezcla adecuada de predictibi-lidad y flexibilidad.

En la operación de un contrato de concesión puede haber asimetría de in-formación, si una parte (por ejemplo, el concesionario) posee mejor infor-mación que la Administración concedente o las autoridades regulado-ras. Es posible, entonces, que dichos contratos se presten a captura delregulador por parte de los regulados.11 Pero más posible aún es que esas ac-tividades, que –como señalamos– se dan en sectores de gran importan-cia social, se presten a politización –que, entre otras, lleve a que la Admi-nistración concedente exija extender el servicio concesionado a zonas oclientes no rentables a las tarifas aprobadas, no previstas en el contrato,o que las autoridades reguladoras se nieguen de tiempo en tiempo aaprobar ajustes tarifarios procedentes según el contrato.

2. Beneficios esperados

Si se diseña bien (véase recomendaciones más adelante) la concesiónpuede introducir competencia por el mercado en medios que favorecenel monopolio y que, por tanto, no se prestan a competencia en el merca-do. Hay que recordar que un mercado puede ser monopolista de hecho,pero si otros suplidores pueden tener acceso a él, entonces la conductaque exhibirá el monopolista será muy parecida a la de uno que operabajo competencia.


11. La captura es más probable conforme mayor sea la ventaja en conocimiento (ana-lítico y de información) que tenga el concesionario sobre su contrapartida en el go-bierno y cuando mayores posibilidades de corrupción operen en el sistema. Loprimero se minimiza capacitando a los representantes de la Administración conce-dente y de los órganos supervisores, tecnificándolos y remunerándolos con esque-mas de mercado; lo segundo, adoptando esquemas legales mejores, más transpa-rentes y que se hagan cumplir.

La competencia por el mercado fomenta la eficiencia (i.e., buen servicio;costos bajos) y eso beneficia a los usuarios. Las inversiones y la admi-nistración de las concesiones que se otorgan competitivamente traen co-nocimiento (know-how) que podría ser escaso en el país concesionante.En general, el pago de los servicios concesionados (por ejemplo, carre-teras, puentes) lo hacen los usuarios directos vía precios, y no los con-tribuyentes vía impuestos. Un sistema de precios libres más probable-mente lleva a condiciones de óptimo social en el servicio que uno quese financia con fondos del presupuesto nacional –donde no se guardarelación entre el servicio recibido y el pago realizado.

Por último, la concesión de obra pública al sector privado permiteatraer inversión externa al gobierno, de empresarios y financistas priva-dos nacionales y extranjeros.

3. Organización de la administración concedente

Para llevar a cabo con éxito el proceso de concesión de obra pública alsector privado debe existir un sistema legal que permita la figura y de-be constituirse una unidad especializada dentro del gobierno (en el ca-so de Costa Rica ella es el Consejo Nacional de Concesiones) o al menosun equipo del proyecto (“project team”). Uno y otro deberán estar con-formados por un equipo multidisciplinario de alto nivel, donde esténrepresentadas las áreas críticas del o de los proyectos a concesionar. En-tre las especialidades figuran: ingenieros, consejeros financieros, aseso-res legales, especialistas en proyecciones y análisis económico. En ge-neral las unidades de gobierno no tienen todas las especialidades ycompran servicios externos a expertos, tanto locales como internaciona-les. Esto tiene la ventaja de que reduce los costos de personal de plan-ta, que en algunos momentos podría estar relativamente desocupado,pero tiene el inconveniente de que, si se confía mucho en consultores, elconocimiento sobre las concesiones no se institucionaliza. Por ello, de-be haber siempre un equipo básico constituido por personal de plantade la respectiva unidad del gobierno.

Todo proyecto –o serie de proyectos– que se decida someter al procesode concesión debe ser objeto de un riguroso análisis económico paraasegurar su viabilidad antes de sacarlo a licitación. Los informes sobre


la viabilidad de los proyectos a concesionar (que incluya la descripcióntécnica de cada uno, las proyecciones de demanda, ingresos y costosque involucran, los supuestos utilizados, etc.) deben hacerse del cono-cimiento de los interesados en participar en las respectivas licitaciones.Conforme más precisa sea la información que a los potenciales conce-sionarios se dé, y más alta sea la calidad del equipo de gobierno que ad-ministra el esquema de concesiones, más atractivas serán las propues-tas para el sector privado y menor la “prima de riesgo” que ellosexigirán para participar.12

El equipo de proyecto debe ser capaz de realizar el análisis de factibili-dad del proyecto (o revisar y evaluar propuestas de privados cuando talsea el caso), establecer el marco general en que se dará la concesión, in-vitar a potenciales interesados e informarles sobre las particularidadesde los proyectos a concesionar, realizar procesos de precalificación deoferentes, preparar los documentos de las licitaciones, seleccionar losganadores, redactar y suscribir por la Administración concedente elcontrato de licitación, –en muchos casos– supervisar su ejecución porveinte y más años y ciertamente ser el facilitador a nivel de país de to-dos los trámites que con otras autoridades públicas se requieran para eléxito de la concesión.13 Cada una de estas labores tiene componentesque hay que considerar con sumo cuidado y, por ello, llevar a concesiónun proyecto tiene generalmente un costo alto para la Administraciónconcedente.14 También, como veremos, lo tiene para los oferentes.

4. Constitución y financiamiento del concesionario

Por los riesgos a que usualmente están expuestos los proyectos de con-cesión, los empresarios no quieren sujetar sus empresas establecidas alos vaivenes de ellos. Así, lo normal es que para las concesiones (que,como mencionamos, sólo consisten en un flujo de caja) la empresa o el


12. Los “ahorros” (o mezquindades) de los gobiernos en este sentido se traducen enalzas en la rentabilidad esperada que exigen los potenciales concesionarios y esodevora, con creces, los supuestos ahorros. Véase Banco Mundial (1999).

13. Permisos varios, expropiaciones, requerimientos sanitarios, de seguridad y am-bientales, etcétera.

14. Dar en concesión un proyecto fácilmente puede costar al gobierno US$ 7 millonesy, en tiempo, tomar un mínimo de dos años. Véase Banco Mundial (op. cit.).

consorcio que participan en la licitación se comprometan, en caso de serfavorecidas, a constituir una empresa de propósito único,15 que es la queactúa como concesionaria. Usualmente el consorcio lo constituyen em-presas que tienen alguna especialidad afín al propósito (por ejemplo,tratándose de la concesión de un aeropuerto, entonces una empresa conhistorial de operación exitosa de aeropuertos en otros medios; suplido-res de equipo; usuarios de sus servicios). La concesionaria no necesa-riamente será la “operadora” de la concesión, sino que esta labor la po-drá hacer una empresa que tenga reconocida experiencia en la materia.A veces la operadora forma parte del consorcio; en otros casos se exigeque el concesionario tenga un contrato de operación con una firma ex-perta en la materia. Entre los miembros del consorcio podrían existirobjetivos encontrados (por ejemplo, el suplidor de equipo está interesa-do en maximizar sus ventas, y por ende los costos de la obra, mientrasque el operador o el usuario de los servicios busca lo contrario) que de-ben reconciliarse. Usualmente el exigir un nivel de capital relativamen-te alto, o la suscripción de más deuda subordinada, ayuda en este sen-tido. Sin embargo, debe tenerse cuidado de que la medida no atentecontra la participación de oferentes al punto de que lesione la compe-tencia en la licitación.

La sociedad concesionaria se financia con una mezcla de capital queaportan los socios (el cual cubre un 30 por ciento y a veces tan solo el 10por ciento del total de los activos) y el resto lo financia con deuda.16 Elrelativamente alto apalancamiento financiero, y el hecho de que no sepueda garantizar los pasivos con activos versátiles, lleva a que los acree-dores y dueños: (a) estudien con gran detenimiento todas las condicio-nes del contrato de concesión, pues es él y las condiciones técnicas delproyecto que condicionarán el flujo de caja y el riesgo del proyecto; (b)exijan una rentabilidad sobre los recursos aportados lo suficientemente


15. La citada Ley No. 7762 pide, en su Artículo 31, que la figura legal que se conformesea una sociedad anónima, nacional, cuyo propósito único y exclusivo sea la ejecu-ción del contrato de concesión.

16. El financiamiento con deuda tiene también el propósito de reducir riesgo, pues laexperiencia sugiere que los gobiernos huéspedes que adoptan acciones hostilesmás probablemente permiten el pago de deuda que de capital. Si en la deuda par-ticipan financiadores de varios países, y hasta de organismos multilaterales, tipoIFC, e inversionistas locales, la posibilidad de recuperación ante actos indebidosde las autoridades políticas es aún mayor. Véase Wells y Gleason (1995).

alta17 para compensar la incertidumbre asumida y (c) traten de incluir enel contrato la mayor cantidad de “garantías” por parte de la Administra-ción concedente o del gobierno que la respalde. Esas garantías puedenreferirse a niveles de tráfico (o demanda) mínimos, hasta la suscripción,por parte del gobierno, de deuda subordinada –que se paga después deque los compromisos operativos18 y por deuda prioritaria (senior obliga-tions), sean cubiertos, pasando por garantías contra la inconvertibilidade intransferibilidad de moneda al exterior y hasta la devaluación.

Los financiadores (por ejemplo, bancos, inversionistas) prestan especialatención a la calidad del concesionario y el operador del proyecto, puesreconocen que –no teniendo recurso sobre los activos de la obra– de lasactuaciones del concesionario y el operador depende en mucho el flujode caja que permite obtener el pago de sus préstamos.

III. RIESGOS PRESENTES EN LAS CONCESIONES Y SU MANEJO ÓPTIMO19

Los contratos de concesión, que se adentran en el tiempo, están sujetosa una cantidad grande de riesgos que agruparemos en las siguientes ca-tegorías:

1. Riesgos de construcción:

• de construcción en proyectos de expansión o construcción deobra nueva (sobrecosto, plazo, ambientales).

2. Riesgos de mercado/empresariales:

• producción,

• demanda,


17. Los retornos involucrados pueden ser del orden del 20 por ciento y hasta el 30 porciento, en términos reales, sobre los recursos aportados.

18. Como regla, los ingresos que genera la actividad concesionada caen en varios reci-pientes que se van llenando en el siguiente orden: impuestos al gobierno del paísanfitrión, gastos generales y de administración, canon que se paga a la Adminis-tración concedente por la concesión, fondo para gastos de mantenimiento segúncriterio de ingeniero experto, servicio de deuda senior, impuestos retenidos sobreintereses, servicio de deuda subordinada y –por último– pago de dividendos.

19. Véase Timothy Irwin et al. (1997) y Perrot y Chatelus (2001).

• indización,

• tipo de cambio,

• tasas de interés,

3. Riesgos comercialmente asegurables (incendio, robo, colisión de ve-hículos, etcétera).

• riesgos políticos,

• inconvertibilidad e intransferibilidad de la moneda,

• jurídico (cambio en la normativa mercantil, fiscal, ambiental),

• imposibilidad de ajustar precios a costos más elevados,

• “expropiación” sin indemnización,

• incumplimiento del gobierno.

4. Force majeure:

• desastres naturales (huracanes, tsunamis),

• guerra.

Asunción del riesgo. Una actividad puede y suele estar expuesta a ries-gos especulativos (que son creados por incentivos perversos que ellaofrece) y riesgos puros (que ocurren con independencia de las buenasintenciones de los participantes). El control del riesgo exige eliminar, oal menos reducir al mínimo, los especulativos. En este ensayo nos refe-riremos a formas de lograr esto. Los riesgos puros son los que hemoslistado arriba. En la práctica la separación no es simple y a veces unosriesgos son la mezcla de riesgos puros y especulativos.20 Por ello la re-gla de oro en esta materia es:

“Los riesgos deben ser asumidos por la parte que mayor control sobreellos tenga”.


20. El nivel de tráfico de una carretera podría considerarse riesgo puro (que dependedel tamaño la población a que se sirva y de las rutinas de transporte origen-desti-no de ella) pero también es influido por acciones del concesionario, como son elmantenimiento que dé a la carretera, la señalización de ésta, lo largo de las colaspara pagar el peaje, el precio que cobre, etcétera.

Las partes que pueden asumir los riesgos típicos en contratos de conce-sión son: la Administración concedente (i.e., los contribuyentes), el con-cesionario, sus financistas (es decir, bancos o inversionistas que adquie-ren títulos de deuda de la sociedad concesionaria) y los usuarios delservicio. Los usuarios soportan los riesgos a su cargo vía tarifas o ser-vicio de calidad pobre; los concesionarios y financistas ven reflejado elriesgo que asumen en la volatilidad de la rentabilidad que obtienen porlos recursos aportados y la Administración concedente asume los ries-gos por las garantías que otorgue. A diferencia de los concesionarios ylos financistas, que cobran explícitamente por el riesgo que asumen,21 laAdministración concedente no suele hacer previsiones explícitas porsus compromisos, sino que los refleja sólo cuando los riesgos se mate-rializan y se hace el pago convenido.22

Como en todo negocio, lo normal es esperar que el Estado no quieraasumir ningún riesgo sino que ellos queden a cargo del concesionariosin recibir paga. El concesionario, por su lado, quiere normalmente quela Administración concedente se haga cargo de la mayor cantidad deriesgos posibles y que le permita operar una actividad “segura” conrentabilidad alta.

De conformidad con la regla de oro citada, lo recomendable es que losriesgos propios de toda concesión se repartan atendiendo a la capacidadde cada una de las partes para controlarlos y que, de esa manera, se re-duzca el riesgo moral23 que de otra forma podría surgir (Cuadro 11.1).


21. La prima de riesgo no es un asunto trivial. Algunos estudios han comprobado, porejemplo, que la prima por riesgo regulatorio en materia de tarifas (i.e., el riesgo deque las tarifas de los servicios concesionados se mantengan en niveles bajos por ra-zones políticas) varía entre 2 y 6 puntos porcentuales (pp). Eso quiere decir que,si la prima fuera 5 pp, las tarifas del servicio deberían ser 20 por ciento más altasen presencia de riesgo que en ausencia de él. Véase Guasch et al. (s.f.).

22. La moderna legislación fiscal pide que los gobiernos reflejen en sus libros los “pa-sivos contingentes” que asuman.

23. La expresión riesgo moral fue acuñada por los aseguradores para designar una ac-titud descuidada o calculadora del individuo a partir del momento que toma el se-guro. Las pólizas de seguro contienen muchas cláusulas (por ejemplo, la del coa-seguro; la de pago o reposición del bien asegurado a opción del asegurador) dise-ñadas para reducir el riesgo moral, no sólo para disminuir los reclamos sino por-que a la sociedad le interesa que la existencia de seguros no incremente el riesgoglobal.

Cuadro 11.1DISTRIBUCIÓN RECOMENDABLE DE LOS RIESGOS EN UN ESQUEMA DE CONCESIÓN

TIPO DE RIESGO A CARGO DE

Construcción• De construcción Concesionario

Mercado/empresarial• Producción Concesionario• Demanda Concesionario• Indización Concesionario• Tipo de cambio Concesionario• Tasas de interés Concesionario• Riesgos asegurables Concesionario bajo seguro comercial

Políticos• Inconvertibilidad/intransferibilidad Seguro tipo OPIC/MIGA24

• Jurídico Concesionario si cambio en normativa es general; seguro tipo OPIC/MIGA si cambiosolo afecta adversamente al concesionario

• Imposibilidad de ajustar precios Seguro tipo OPIC/MIGA• “Expropiación” sin indemnización Seguro tipo OPIC/MIGA• Incumplimiento del gobierno Seguro tipo OPIC/MIGA

Force majeure• Desastres naturales Seguro tipo OPIC/MIGA• Guerra Seguro tipo OPIC/MIGA

Esta forma de repartición del riesgo permite que la parte que mejor pue-de controlarlo haga lo que esté a su alcance por evitar su materializa-ción, o al menos reducir sus impactos cuando se dé. Hay que destacarque la repartición que arriba se indica es la inicial, no la final, pues éstadepende de la posibilidad de traslado posterior. Por ejemplo, el costode los riesgos asegurables (tanto comercialmente como tipo OPIC) essoportado por el concesionario si el contrato de concesión tiene plazo fi-jo y las primas de seguro no se trasladaran a las tarifas del servicio con-cesionado. Pero el riesgo final lo soportarán los usuarios del servicio sila tarifa incluye el costo del seguro; o el concesionario, si el contrato (co-mo se explica adelante) acaba al alcanzar un valor presente de ingresospredeterminado.


24. Véase, sobre estos seguros, la Sección V.

IV. EL PAPEL DE LAS GARANTÍAS OFICIALES EN LOS CONTRATOS DE CONCESIÓN

Es usual que tanto la Administración concedente como el concesionarioexijan a la otra parte ciertas garantías como condición para suscribir uncontrato de concesión. El deseo de exigir garantías varía en función deltipo de concesión de que se trate (si BOT, MO), la inversión que requie-ra el proyecto, así como las reglas que se adopten sobre el plazo del con-trato. La repartición de los riesgos entre las partes puede atizar el ries-go moral de algunos participantes y eso traducirse en ineficiencia.Veremos los objetivos que persiguen diversas modalidades de garantíasy la forma en que éstas influyen en los incentivos a la eficiencia.

1. Garantías de participación, cumplimiento, mantenimiento y otras. Lagarantía de participación tiene como propósito asegurar a la Admi-nistración concedente que el licitante ganador participará en la em-presa cuando se le comunique que fue escogido. La de cumpli-miento es para asegurar que el concesionario cumple a cabalidadcon lo prometido (por ejemplo, con la construcción de la obra y conel servicio convenido). La Autoridad concedente se reserva el de-recho de tomar el proyecto si el concesionario incumple notoria-mente con las obligaciones pactadas. Si en el proceso la Adminis-tración concedente hace al concesionario anticipos de dinero parafinanciar parte de las obras (por ejemplo, puentes en el caso de unacarretera), entonces estos pueden ser objeto de una garantía espe-cial. Los bonos de mantenimiento tienen como función suplir losfondos que fuera necesario para corregir defectos en la construc-ción pero que se descubren tiempo después de que la construcciónfinalizó. Estas garantías se compran en el mercado de seguros co-merciales, usualmente ofreciendo el concesionario contragarantías,y el costo de ellas se traslada al costo de la actividad y a las tarifaspor el servicio.

2. Garantía de tráfico mínimo. En contratos a plazo fijo de concesión decarreteras o de actividades nuevas (por ejemplo, telefonía), no es in-frecuente que la Administración concedente dé al concesionario ga-rantías de tráfico mínimo –es decir, que si el tráfico diario o mensual


baja de cierto nivel,25 el gobierno reconoce al concesionario la dife-rencia entre el tráfico real y el mínimo convenido. La garantía pue-de referirse al volumen de tráfico o al nivel de ingresos. Los conce-sionarios y sus financistas prefieren lo segundo y muchos de estosse rehúsan a financiar obras nuevas (greenfield) en ausencia de ga-rantía de ingreso.26 Además, cuando la garantía de ingresos se ex-presa en moneda dura, ella implícitamente protege contra el riesgodevaluación. Una garantía de esta naturaleza claramente favoreceal concesionario, pero le resta incentivos para esmerarse en el servi-cio, pues sabe que tiene asegurado un ingreso mínimo. Los contri-buyentes terminan pagando el costo de esta ineficiencia.

Es posible atender problemas en este campo por al menos dos vías:(a) dando al contrato un plazo variable por medio de la regla valorpresente de ingresos futuros (VPI), la cual dice que la Administraciónconcedente adjudica el proyecto al consorcio que ofrezca un míni-mo VPI, y que –por tanto– el contrato llega a su final cuando se lo-gre ese VPI. El efecto de esta regla es que las insuficiencias de trá-fico se compensen con alargamientos del período de concesión, porlo que no es necesario que la Administración concedente ofrezca ga-rantías de tráfico. Sin embargo, la regla VPI, al igual que la garan-tía de tráfico mínimo, encierra el inconveniente de que resta incen-tivos al concesionario para ofrecer un servicio de alta calidad, queentre otras le permita obtener mayor rentabilidad, pues todo lo quehaga en este sentido queda anulado por la reducción en el plazo delcontrato que opera. También observaciones anecdóticas muestranque más allá de cierto punto –por ejemplo, del año 25 ó 30–, las am-pliaciones del plazo no tienen mucha importancia para el concesio-nario. La otra posibilidad, (b) es incluir en el contrato normas de ca-lidad del servicio y un esquema de multas y bonificaciones. Pero la


25. El nivel de tráfico puede reducirse si, con posterior a la firma del contrato de con-cesión, el gobierno pone competencia cercana al servicio concesionado, por ejem-plo, en el caso de una carretera a peaje, si construye o rehabilita vías alternativas.

26. Lo usual en la América Latina son garantías que se sitúan entre el 50 y el 70 porciento de los ingresos esperados, aunque se han observado del 100 por ciento, locual resulta improcedente. En cualquier caso, conviene que el estímulo opere enambos sentidos y que la Administración concedente participe de los desvíos posi-tivos de tráfico o ingreso.

administración de esas normas tiene un costo que debe ser tomadoen cuenta.

3. Garantía de compra. Esta es una modalidad de garantía de tráfico.Cuando el concesionario vende a una entidad pública parte impor-tante de la producción de la actividad concesionada, entonces sue-le exigir la garantía de aquella de que le comprará determinada can-tidad a un precio pactado (garantía que se conoceinternacionalmente como take and pay). Pero cuando la compra-venta pactada es por el total de la producción, la garantía suele sermás fuerte y exige que se le pague por la cantidad de producciónconvenida, sea que el comprador la adquiera o no (take or pay).27

4. Garantías contra inconvertibilidad, intransferibilidad y expropiación. Noes infrecuente que los concesionarios y sus financistas soliciten a laAdministración concedente (o al gobierno del cual ella es parte) ga-rantías contra los riesgos de inconvertibilidad de la moneda local amoneda extranjera, intransferibilidad de moneda extranjera y expro-piación de la obra –y que la Administración concedente las dé. Sinembargo, estas garantías no valen mucho ni para el concesionario nipara sus financistas, pues se trata de un potencial pecador garanti-zando su propia conducta. Mejor, entonces, es tomar seguros tipoOPIC y trasladar el costo de ellos a las tarifas. Esto hace que esteriesgo sea a fin de cuentas soportado por los usuarios del servicio.

5. Deuda subordinada como garantía. La Administración concedente (oel gobierno anfitrión de la concesión) podría suscribir deuda subor-dinada, que se atiende con los recursos que sobren una vez queotros compromisos y pasivos (impuestos, gastos operativos, canonpor la concesión, deuda prioritaria, contribución al fondo paramantenimiento) hayan sido atendidos. La deuda subordinada esconocida como financiamiento mezzanine, pues se sitúa entre los pa-sivos y el capital. La suscripción de esta deuda subordinada, si noqueda reflejada en una prima de riesgo que aplica en la tasa de in-terés, equivale a pasar el riesgo a los contribuyentes. Por el contra-rio, si la tasa de interés de la deuda subordinada suscrita por el go-


27. Bajo un esquema take-or-pay, el comprador suele reservarse el derecho de tomarposesión del productor si el nivel de producción fuera insatisfactorio.

bierno reflejara esta situación, entonces su costo lo soportarán, víatarifas, los usuarios del servicio.

6. La Administración toma para sí partes caras y riesgosas del proyecto. LaAdministración concedente podría comprometerse a construir o afinanciar las partes caras y riesgosas de un proyecto (por ejemplopuentes grandes, túneles, en el caso de carreteras) y reducir así elfinanciamiento, y el riesgo, del concesionario. Este, al no tener quesoportar esos costos, puede cobrar una tarifa más baja (“social”) otransferir a la Administración concedente la obra en un plazo máscorto que de otra manera. Esta medida equivale a que los contri-buyentes subsidien parcialmente a los usuarios del servicio de ca-rretera.

7. Garantía de no cambio jurídico sin indemnización. Aunque algunos go-biernos –con el ánimo de atraer inversión extranjera– han concedi-do este tipo de garantía, el consenso es que todo Estado ha de tenerplena facultad para ajustar la normativa en atención a cambios encircunstancias –y no debe renunciar a ella en un contrato de conce-sión. En efecto, las normas tributarias, monetarias, cambiarias, am-bientales, comerciales, sanitarias y fiscales pueden cambiar de tiem-po en tiempo. Los costos de reformas en este sentido deben sertrasladados a las tarifas y, por ende, a los usuarios de obras conce-sionadas. Sin embargo, cuando un cambio jurídico adverso sóloafecta a la obra concesionada, ese costo debe ser trasladado a las ta-rifas o el gobierno debe indemnizar al concesionario en lo que pro-ceda28 (los seguros tipo MIGA y OPIC cubren contra el riesgo decambio jurídico en perjuicio del concesionario).

8. Garantía hipotecaria y prendaria. En las concesiones BOT los activospermanecen por un tiempo bajo la propiedad del concesionario29 ypor ello los financiadores abogan por tener garantías hipotecarias yprendarias sobre ellos. La razón para solicitar este tipo de garantía


28. Algunos contratos de concesión –por ejemplo, de aeropuertos– contienen una cláu-sula que pide comparar los cambios con las leyes de una lista de países cuyas dis-posiciones se tomarán como norma y si el cambio de legislación la pone en un ni-vel comparable con la de esos países, no opera indemnización.

29. En Costa Rica no se da esto, pues el Artículo 3 de la Ley No. 7762 señala que lasobras concesionadas en todos los casos serán del Estado.

es más defensiva (para protegerse contra posibles acciones de terce-ros o para asegurar que el proyecto puede ser vendido, en caso denecesidad, como una empresa en marcha) que otra cosa, pues los fi-nanciadores reconocen que en el plazo convenido las obras han deser transferidas a la Administración concedente.

9. Trato tributario favorable. Aunque este tipo de garantía se ha dado,su frecuencia no es alta y –por estar en contra de la filosofía en prodel libre comercio que auspicia, entre otros, la Organización Mun-dial del Comercio– tiende a desaparecer.

10. Garantía de cambio operador y/o concesionario. Si bien la Administra-ción concedente hace la selección del concesionario y del operadorcon apego a criterios técnicos, es usual que los financistas de pro-yectos concesionados quieran tener la posibilidad de que el contra-to de concesión se transfiera a otros concesionarios u operadores silos primeros no se desempeñan adecuadamente. Esto debe permi-tirse siempre que los nuevos actores (concesionarios u operadores)llenen los requisitos del cartel de licitación30 en que se basó la adju-dicación y que se cumpla con el debido proceso. Tal proceder no só-lo es necesario para que los financistas recuperen sus acreencias, si-no que la simple posibilidad de sustitución de actores fallidos haceque éstos se comporten de manera más eficaz que de otra forma.

El otorgamiento de garantías por parte del Estado a los privados –quecon más frecuencia se observa en el caso de países que no tienen gradode inversión– puede prestarse a la crítica de tirios y troyanos, socialis-tas y librecambistas por igual. Al socialista la preocupa que el Estadogarantice a privados rentabilidad alta en empresas de bajo riesgo. Al li-brecambista también le preocupa eso, pues reconoce que es consustan-cial al esquema de mercado competitivo el que la rentabilidad esperadacorresponda con el riesgo asumido, y también el que la emisión de ga-rantías mantenga al Estado participando en actividades que supuesta-mente el esquema de concesión traspasaría a los privados. Un régimen


30. Se podría argumentar que “llenar los requisitos del cartel” no basta, pues ello po-dría permitir que actores con menores requisitos que, por ejemplo, el cuarto oquinto calificado en la licitación, pase a ser el nuevo concesionario. La condición,entonces, debería ser que el aspirante a nuevo concesionario iguale o supere los re-quisitos del anterior.

generoso de garantías reduce el incentivo de los potenciales concesiona-rios a escudriñar la viabilidad del proyecto y a rechazar aquellos que–quizá motivados por objetivos de prestigio politiquero o porque sirvena un minúsculo grupo de interés–fueran económicamente onerosos pa-ra la sociedad (“elefantes blancos”) y hasta podría atizar el déficit fiscalcuando los riesgos garantizados materializaran. Ciertamente, garantíasestatales altas dan al traste con la esencia del esquema de concesiones.La Comisión de Comunidades Europeas considera tan importante elque el riesgo de la empresa sea asumido por el concesionario que cuan-do tal no es el caso, pues las garantías del Estado son amplias, califica alesquema como “contrato para trabajo público”, no como concesión.31

Además, en materia de infraestructura opera una paradoja: se recono-ce que el alto riesgo (en particular político) que aparejen las concesionesrequiere que los proyectos reditúen mucho para los privados. Pero altorédito para éstos reduce su aceptación política.

Por todo lo anterior, la mejor garantía que un Estado puede dar a losconcesionarios es fomentar la competencia en todos los campos en queella se pueda dar, para no tener situaciones de monopolio que exijan re-gulación. También, mediante la creación de un ambiente de razonableestabilidad y predictibilidad macroeconómica; garantizando, con accio-nes concretas, un régimen de derecho. Igualmente importante es some-ter a las concesiones a la competencia por el mercado; y contar con regu-ladores profesionales e independientes. Por último, el que el paíshuésped sea parte de convenios que protegen la inversión extranjera(por ejemplo, que prohíben ciertas conductas indebidas y permiten elarbitraje internacional tipo UNCITRAL) constituye otra valiosa señal eneste sentido.

V. SEGUROS CONTRA RIESGOS POLÍTICOS

Diversas agencias ofrecen seguros contra los riesgos políticos (y hasta lafuerza mayor) que enfrentan las inversiones. En su mayoría se trata deentes públicos, que apoyan a sus sectores productivos en proyectos fue-


31. Commission of the European Communities (2000).

ra del país, pero también lo hacen aseguradoras comerciales privadas.Los principales aseguradores son:

• Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA) del Grupo Ban-co Mundial.

• Overseas Private Investment Corporation (OPIC), del Gobierno delos Estados Unidos.

• C&L Deutsche Revision AG, del Gobierno de Alemania.

• Export Insurance Division, Ministry of Internacional Trade and In-dustry (EID/MITI) del Gobierno de Japón.

• Compagnie Francaise d’Assurance pour le Commerce Exterieur(COFACE), del Gobierno de Francia.

• Lloyds of London, grupo de aseguradores y reaseguradores comer-ciales domiciliados en Londres.

• American International Group (AIG), de los Estados Unidos.

Las condiciones de los seguros difieren en muchos sentidos segúnquien lo supla. Se dan diferencias respecto a qué obras y negocios sonelegibles para el seguro (por ejemplo, construcción de obra nueva, ex-pansión de obras existentes, reestructuración financiera de proyectosexistentes). También hay diferencias por la forma que tome la inver-sión (i.e., si aporte de capital, préstamos de socios, préstamos a terce-ros, leases, franchising, etcétera) y, como es lógico, ellas tienen límites deexposición por país. Lo más común es que los inversionistas elegiblessean personas físicas o jurídicas de los países miembros. Aunque casitodos los países del mundo son elegibles para el seguro, operan algu-nas exclusiones (por ejemplo, Corea del Norte, Cuba) en razón de lohostil e impredecible de las decisiones de sus gobiernos. No todas cu-bren los mismos riesgos aunque la expropiación, inconvertibilidad, in-transferibilidad, violencia política e incumplimiento del contrato porparte de la Administración concedente suelen estar incluidos en todoslos casos. La duración de la cobertura también varía y puede ir hastalos 30 años. La cobertura se expresa en función de la inversión en ca-pital, de las ganancias, del principal de los préstamos o de otros pará-metros relevantes.


La inconvertibilidad e intransferibilidad son los riesgos que más preo-cupan a los inversionistas, seguido por guerra y, por último, expropia-ción.32

Cuadro 11.2SEGUROS CONTRA RIESGOS POLÍTICOS: NIVEL (INDICATIVO) DE PRIMA ANUAL

(Porcentajes)

RIESGOASEGURADORES

OPIC MIGA PRIVADOS

Expropiación 0,60 0,90 0,25-2,00Violencia política 0,60 0,85 0,15-1,00Convertibilidad/intransferibilidad 0,30 0,50 1,00-2,00Autoridad concedente incumple contrato n.d. 1,00 1,25-2,50Notas: la prima citada de OPIC es sobre el capital; sobre la deuda se cobra diferente. MIGA

también cobra un standby fee de 0,25-0,50 por ciento al año. El precio real depende dela naturaleza del proyecto y, en el caso de los aseguradores privados, del país donde estese encuentre.

FUENTE: Irwin et al. (1997).

VI. DISEÑO Y ADJUDICACIÓN DE LAS CONCESIONES33

El diseño y la adjudicación de las concesiones tienen importantes con-secuencias sobre el sistema de incentivos y la eficiencia o ineficienciacon que ellas operan. Así, por ejemplo, sistemas de adjudicación nocompetitivos no garantizan que los usuarios recibirán buen servicio y atarifas bajas. De igual forma, si el plazo de la concesión fuera muy lar-go, exclusivo, sin ningún tipo de revisión y readjudicación en el inter-medio y las tarifas se ajustaran automáticamente por inflación, la con-ducta del concesionario no diferiría mucho de la de un monopolista. Si,por el contrario, el contrato incorpora normas que simulen la competen-cia, entonces habrá mayor garantía de que la actuación del concesiona-rio beneficiará a la colectividad.

Destacaremos los principales elementos a considerar en el diseño y enla adjudicación de las concesiones.


32. En el caso de Costa Rica este riesgo técnicamente no existe pues, según la Ley No.7762, la propiedad concesionada nunca sale de la propiedad estatal.

33. Sobre esto véase Michel Kerf et al. (op. cit).

1. Organización del concesionario

El concesionario de un proyecto de concesión no existe al momento dela adjudicación. El existe en potencia. Quienes participan en la licita-ción son empresas especializadas o consorcios conformados por empre-sas que tengan experiencia afín a la actividad, sea porque operan en esecampo en otros países, o porque suplen equipo especializado o finan-cian empresas en ese campo. Los oferentes se comprometen a constituiruna sociedad anónima de propósito único34 si resultan adjudicatariosdel proyecto y, para garantizar que la seriedad y experiencia del oferen-te continúa detrás del negocio, operan ciertas restricciones sobre la par-ticipación en el capital social de esa sociedad. En algunos casos formanparte del consorcio empresas especializadas en la operación de proyec-tos como el que se concesiona, llamadas “operadoras”. En otros, la em-presa o el consorcio se compromete a contratar los servicios de opera-doras especializadas a satisfacción de la Administración concedente.

Muchas veces, con el ánimo de conservar la calidad del consorcio/ope-rador, se prohíbe la transferencia de la concesión a otras firmas. Sin em-bargo esta falta de flexibilidad hace difícil al consorcio/operador finan-ciarse con terceros, pues –como señalamos antes– los financistasprefieren que esa posibilidad esté abierta en caso de que el servicio desus préstamos entre en problemas. Desde el punto de vista de la Admi-nistración concedente es mejor dejar abierta esta posibilidad, para quepermanentemente exista competencia por el mercado (constestability) ysiempre que la transferencia se haga a un consorcio/operador que reú-na las condiciones técnicas que sirvieron de base para la adjudicación.


34. En Costa Rica la ley de concesiones pide que en un plazo de 90 días naturales apartir de la firmeza de la adjudicación el adjudicatario constituya una sociedad anó-nima, nacional, de propósito único y es ésta la que suscribe el contrato de concesióncon la Administración concedente. El consorcio adjudicatario deberá tener unaparticipación no inferior al 51 por ciento del capital social de aquella. El consorcioadjudicatario será responsable solidariamente con esta sociedad anónima. (Artí-culos 30 y 31 de la Ley No. 7762). Esta última condición es considerada limitantepues no separa la suerte del vehículo de propósito único de la del consorcio.

2. Método de licitación y procedimiento de adjudicación

Los métodos de licitación y de adjudicación son muy importantes por-que ellos definen el grado de competencia que se da por el mercado aservir, la transparencia y equidad con que se lleva a cabo el proceso y elgrado en que hacen uso de información relevante que podría no ser delconocimiento previo de las partes, en particular de la Administraciónconcedente. Los métodos de licitación son tres:

• Ofertas competitivas,

• negociaciones directas y

• negociaciones competitivas.

Bajo un mecanismo de oferta competitiva, la Administración informa pú-blicamente su intención de concesionar una actividad y distribuye entrelos interesados toda la información pertinente sobre el proyecto a con-cesionar (por ejemplo, memoranda de información técnica, incluyendoestudio de factibilidad, documentos de la licitación, criterios para eva-luación de las ofertas y borradores del contrato a suscribir). Los oferen-tes son precalificados por un proceso formal y opera un proceso públi-co para recibir y abrir las ofertas, para evaluarlas y seleccionar alganador. Este método es favorecido por muchos gobiernos porque escompatible con la transparencia, la mejor oferta se selecciona mediantemétodos de mercado y se estimula el interés de una cantidad grande deoferentes. Para que el mecanismo de oferta competitiva opere bien esnecesario que la Administración concedente tenga una idea muy preci-sa de lo que requiere.

Cuando se trata de proyectos que involucran tecnología propietaria otecnología de punta, o son proyectos que se originan en el sector priva-do y le son propuestos al gobierno, o bien se trata de proyectos conce-bidos por la Administración concedente pero que promotores privadospueden sugerir formas innovadoras,35 y más eficaces, de enfocarlos. Es


35. Cuando se considere que los proyectos operarán en campos donde la innovaciónes alta, entonces las especificaciones deben ser genéricas, más que nada de desem-peño esperado (es decir, outputs) en vez de establecer los medios (inputs) para al-canzarlos. La evaluación de ofertas basadas en outputs es ciertamente más difícilque las de inputs.

conveniente adoptar un método de licitación que no desaproveche es-tas circunstancias. Para estos casos procede el método de negociación di-recta con uno o varios oferentes. Sin embargo, no debe renunciarse a lacompetencia y una vez que se tengan las características finales del pro-yecto a licitar, debe en lo posible anunciarse y llamar a que otros oferen-tes participen.

La negociación directa también constituye un mecanismo adecuadocuando se trata de proyectos pequeños, que no atraen a muchos partici-pantes, y ciertamente es un buen mecanismo cuando se trata de proyec-tos que han de emprenderse rápidamente en razón de emergencias (porejemplo, desastres naturales).

El método de negociaciones competitivas es una mezcla de los anteriores,que trata de hacer el mejor uso de uno y otro. Bajo esta modalidad laAdministración concedente saca a licitación competitiva un proyectocon especificaciones genéricas y luego negocia los detalles técnicos per-tinentes (que la propia Administración podría desconocer) con uno omás de los interesados.

En todos los casos, el tiempo para ofertar debe ser suficiente como parapermitir razonablemente a todos los potenciales participantes hacerlo.También conviene utilizar mecanismos de precalificación de oferentes, quedejen los 3 ó 4 mejores, a efecto de concentrar en ellos la atención.36 Es-to es bien visto aún por los propios participantes, pues una lista peque-ña les da más posibilidad de adjudicación y eso les induce a incurrir enlos altos costos que tiene el preparar ofertas. Para la precalificación seanalizan aspectos como la experiencia del consorcio y del “operador”en mercados similares al que se licita, las condiciones financieras deloferente, la calidad del servicio que ofrecen y el desempeño que han te-nido en otros entornos (por ejemplo, producción por empleado; costosoperativos por unidad producida).

A cada uno de los precalificados se les pide hacer una oferta técnica, re-ferida no ya a la empresa o al consorcio y a su experiencia previa, sinorelativa al proyecto específico objeto de la licitación, la cual ha de con-


36. Hay que asegurarse, con garantías, que no desistirán consorcios/empresas inclui-das en las listas cortas, pues eso restaría competitividad al proceso.

tener el plan de negocios, plan de inversión, financiamiento37 y quizáotros criterios, los que reciben un puntaje38. La regla aquí es PASA/NOPASA. Para pasar debe alcanzarse un mínimo de puntos.

A cada una de las empresas o consorcios que pasen la oferta técnica seles recibe la oferta financiera (o económica), que es la que en definitivaservirá para escoger el adjudicatario. Usualmente es uno (pero a vecesmás de uno) de los siguientes criterios el que sirve de base para la adju-dicación:

• Precio más alto a pagar por los activos (en el caso de privatizacio-nes). Aunque la competencia en la licitación lleva a esto, para evi-tar colusiones entre oferentes conviene establecer un precio mínimopor debajo del cual no se adjudica.

• Canon más alto a pagar a la Administración concedente por la con-cesión (medido en valor presente, a una tasa de descuento acorda-da). Este criterio es adecuado cuando el propósito de la Adminis-tración sea recoger el máximo de recursos financieros, pero tiene elinconveniente de que, para inducir a los oferentes a ofrecer más, seles ofrece exclusividad en el servicio, lo que a veces implica darlo encondiciones de monopolio, con lo se pierde en términos de eficien-cia y se afecta a los usuarios.

• El costo más bajo para la Administración concedente a incurrir enla construcción de nuevas obras para el proyecto (por ejemplo,puentes o túneles en una carretera).

• La tarifa más baja a cobrar a los usuarios en contratos de plazo fijo.


37. Respecto al financiamiento previsto lo que se requiere es sólo un enunciado conci-so de cómo se obtendrá, y de quién, pero no se exigen promesas de los financiado-res potenciales hasta tanto no se haga la adjudicación.

38. En Argentina para concesión de ferrocarriles se hizo así: plan de inversión (35puntos), plan organizacional (25), plan de mantenimiento (8), canon a pagar por laconcesión (12), cobros a los usuarios de las líneas (5) y número de empleados delempleador público anterior a retener (15). La lógica de este último elemento po-dría ser cuestionada por los librecambistas, quienes encuentran que se opone al de-seo de llevar el esquema de mercado a la actividad concesionada, pero suele ser de-fendida por los políticos, quienes interpretan que eso puede reducir la oposición alesquema.

• El menor nivel del tráfico (actividad) o ingresos mínimo a garanti-zar por la Administración concedente o por el Estado anfitrión.

• El mayor puntaje obtenido en la oferta técnica. Este criterio es bue-no cuando se tenga la sensación de que hay diferencias muy marca-das entre los participantes y el deseo es escoger al mejor.

• El valor presente más bajo del flujo de ingresos (VPI) futuros gene-rados por la actividad. Este criterio permite atender la incertidum-bre de tráfico que proyectos nuevos puedan tener, pero atenta con-tra la calidad del servicio a los usuarios, pues la baja demandaqueda compensada con alargamiento del plazo de la concesión. Pa-ra minimizar este inconveniente suelen incluirse en el contrato deconcesión metas de desempeño y multas (por mal desempeño) y boni-ficaciones (por bueno).

• El menor subsidio exigido a la Administración concedente en el ca-so de que, por razones distributivas o de externalidades positivas,el servicio deba ser subsidiado.

• Máxima ampliación de la cobertura del servicio ofrecida (por ejem-plo, en servicios de electricidad, agua potable o telefónicos que sequiera “universalizar”).

• Máxima inversión a realizar por el adjudicatario en la actividad.Esta regla es adecuada cuando la actividad a concesionar había es-tado rezagada en el pasado, quizá por limitaciones fiscales, y es me-nester invertir en ella fuertemente.

• Mínimo período (por ejemplo, en años) que se pide para la conce-sión.

Cuando se utilice más de una variable (“criterio”) debe establecerse deprevio al peso que cada una tendrá en la evaluación. Además de utili-zar un promedio ponderado, en los casos donde las variables materia-les son pocas, podría recurrirse a un método lexicográfico, por el que seestablece la variable principal y solo en caso de empate por el primer lu-gar se recurre a analizar la calificación en la segunda en importancia y,ante empate también en ésta, se ve la tercera, etcétera.


Al igual que es caro para la Administración concedente elaborar el car-tel de licitación y suplir la información necesaria a los participantes, pa-ra éstos también es caro elaborar propuestas.39 Altos costos relativos departicipación podrían desestimular la competencia y por ello es menes-ter adoptar mecanismos para hacer buen uso de los recursos escasos. Elprimero tiene que ver con la calidad de la información que sobre el pro-yecto supla la Administración concedente, pues conforme mejor sea ladescripción del proyecto y más completa y precisa la información técni-ca sobre él, menor será el costo en que incurrirán los oferentes para ana-lizarlo.40 También menos los atrasos que enfrentará el proceso de con-cesión. El otro mecanismo consiste en reconocer a los participantes quecalificaron para la lista corta, y cumplieron con los requisitos del cartel,al menos parte del costo en que debieron incurrir para participar.41 Es-to último se justifica porque estimula a los oferentes a preparar mejorespropuestas y, en el tanto eso atrae a más oferentes y fomenta competen-cia, que beneficia a los usuarios del servicio concesionado, procede co-brar a éstos el costo de dicha ventaja.

3. ¿Sobres cerrados u ofertas a viva voz?

En aras de la transparencia, se suele abogar por el método de sobres ce-rrados, que se abren en público ante notarios y auditores. Sin embargo,algunas personas (en particular especialistas en teoría de juegos) sostie-nen que las ofertas a viva voz, como las que se dan en los remates de an-tigüedades y ganado, generan una competencia mayor y, así, mejores


39. Los costos incluyen, Inter. Alia, los de diseño y construcción, así como los asocia-dos con la definición del esquema operativo, comercial y financiero del proyecto.Ello exige contar con el servicio de ingenieros, abogados, expertos en proyecciónde demanda e ingresos y en el campo financiero en general.

40. La Administración concedente debe dejar claro que aunque suple de buena fe lainformación, eso no constituye garantía y, por tanto, ella no forma parte del con-trato. El oferente, por tanto, debe ejercer buen criterio al utilizarla y, sobre todo,verificar la razonabilidad de aquella.

41. En el Reino Unido el gobierno reconoce a los participantes hasta un 50 por cientodel costo de preparar las ofertas que cumplieron con los requisitos del cartel, locual se carga al costo del proyecto y el pago se hace cuando el contrato de conce-sión se firma con el ganador. También así ha procedido el gobierno de Grecia y hareembolsado a cada participante hasta $2 millones por ese concepto (c.f., BancoMundial, 1999; Michael Klein, 1998).

condiciones para la Administración concedente. Quienes así argumen-tan sostienen que las ofertas a sobre cerrado podrían con más probabili-dad llevar al fenómeno conocido como la maldición de resultar ganador, enque un oferente inexperto o ingenuo ofrece un precio alto, o un períodomuy corto de concesión, por ignorancia y que la adjudicación a él lo lle-va a suplir pobremente el servicio y hasta a la quiebra, lo que desacredi-ta el esquema. Bajo el proceso abierto, él se habría enterado de otros pre-cios cotizados por expertos y habría reconsiderado su posición.42

4. Negociaciones posteriores

Como regla, no se deben renegociar condiciones fundamentales una vezhecha la adjudicación, pues eso echa por la borda el propósito de las li-citaciones. A lo sumo deben darse explicaciones a los interesados y porello es que el cartel de licitación y los términos del contrato a suscribirentre las partes deben redactarse muy claramente y contener toda la in-formación técnica del caso. Esto evidencia la necesidad de que la Ad-ministración concedente cuente con una organización y con recursoshumanos muy sólidos.

VII. PRECIOS Y AJUSTES

Como en las concesiones median plazos largos (20, 30 y hasta 90 añosen algunos casos), el mantenimiento del equilibrio financiero del esque-ma exige dejar claramente definido en el contrato la forma en que se es-tablecen las tarifas (precios) de arranque y los mecanismos de ajuste.Los ajustes son tanto o más importantes que los precios iniciales. Am-bos, precios iniciales y ajustes, deben garantizar que no restan incenti-vos a la eficiencia del esquema.

1. Los precios de arranque

Al no tener todos los proyectos de concesión estructuras de costos igua-les (en algunas, por ejemplo BOT de plantas hidroeléctricas o carretas,


42. Un buen proceso de calificación técnica puede detectar a los potenciales “maldi-tos” en este sentido.

operan costos fijos muy altos y costos variables bajos; en otras, comoMO de puentes, sobresalen los costos variables), es necesario tener pre-sentes esas características para establecer precios eficientes. La primeraconsideración es si se trata de (a) actividades existentes, operadas poragencias estatales, que se desea concesionar a privados, (b) si se está enpresencia de actividades nuevas o (c) de una mezcla de ambas. En cual-quier caso, si el proceso de licitación es suficientemente competitivo, latarifa de arranque emergerá como parte de él. En el primer caso, éstapuede resultar inferior a la que aplicó la agencia estatal administradoradel servicio si ella operaba con ineficiencia burocrática y de otro tipo(“fat”). Pero, si el servicio requiere ser mejorado o extendido a zonasalejadas, y eso exige nuevas inversiones, la tarifa respectiva podría re-sultar superior a la que antes operó.43

¿Se debe utilizar el costo promedio o el costo marginal de producción?En actividades de alto costo fijo y nulo (o casi nulo) costo marginal, seha de utilizar el costo promedio, pues el cobro de sólo costo marginal nopermitiría recuperar la inversión fija. Cuando la actividad requiera pe-queñas pero relativamente frecuentes nuevas inversiones, el utilizar elcosto marginal permite obtener los recursos necesarios para sustituirviejo por nuevo. ¿Deben las tarifas discriminar entre horas pico y no pi-co? Sí, si el costo de producción es más alto en las primeras o si se de-sea “suavizar” los picos para no tener que operar con escalas de plantainnecesariamente grandes y –sobre todo– si se puede detectar el mo-mento en que se dan los consumos. Esto último se puede hacer en ca-rreteras, pero para hacerlo en el consumo de energía eléctrica domicilia-ria se requiere contar con medidores especiales. En el suministro deagua se puede discriminar según se trate de la época seca o la lluviosa.El objetivo de tarifas diferenciadas es cubrir los costos incrementalesque se dan en algunos períodos o racionar el consumo.

¿Tarifas fijas o tarifas por unidad de servicio? Las tarifas por unidad deservicio técnicamente definido (por ejemplo, metros cúbicos de agua;vehículos que usan una autopista) sirven para controlar el consumo y,por ende, la inversión en el servicio. No obstante, si el deseo social fue-


43. Si el nivel de la tarifa inicial fuera políticamente sensible, entonces el Estado podríaasumir el costo de algunas partes caras del proyecto (por ejemplo, el costo de puen-tes y túneles, el costo de las expropiaciones, etc.) y de esa manera el concesionariono tendría que trasladar a las tarifas esos costos.

ra estimular el consumo del servicio en actividades de alto costo fijo oque presentan grandes externalidades positivas (por ejemplo, lecturasde libros en una biblioteca, o uso del Internet) el cobro de una tarifa fi-ja relativamente baja es lo indicado.

¿Pueden operar subsidios en las tarifas? Sí. Pueden darse entre diferen-tes categorías de consumidores (por ejemplo, vehículos pequeños pa-gan igual peaje que vehículos de carga; consumidores de agua disper-sos domiciliados en zonas rurales pagan igual tarifa que los que estánconcentrados en zonas urbanas) o de los contribuyentes en general a losusuarios de un servicio específico. En general, los subsidios deberíanjustificarse44 y figurar explícitamente en el Presupuesto Nacional y elEstado debería periódicamente pagar al concesionario por los que seaprueben. Sin embargo, aquí a veces aparecen problemas de economíapolítica (por ejemplo, el Estado no incluye la partida en el presupuesto,o la incluye pero está inclinado a subejecutarla y el concesionario tieneproblemas si corta el servicio a los morosos), que llevan a preferir la op-ción de subsidio cruzado entre usuarios.

¿Se ha de cobrar siempre al usuario final? No. Los clientes de las acti-vidades concesionadas no siempre son los usuarios finales; a veces elcliente es un ente estatal (por ejemplo, un transportador y distribuidorde energía o de agua) que opera como minorista. En otros casos –porejemplo, concesión de cárceles–, el cobro no se hace a los “beneficiarios”directos del servicio, sino al Estado.

2. Ajustes de precios

Para conservar un equilibrio razonable para el concesionario a lo largodel tiempo, los precios que se cobran bajo las concesiones han de tenerajustes periódicos en atención a factores fuera del control de las partes.La inflación y la devaluación modifican los costos de producción (la pri-mera de insumos de producción doméstica y la segunda respecto a losimportados); cambios en las normativas ambientales pueden exigir inver-siones no previstas en el contrato; cambios en el costo del financiamien-


44. Pueden subsidiarse servicios que ayuden a la redistribución (de rico a pobre) deriqueza, o que constituyan bienes meritorios, o que presenten claras externalida-des positivas.

to, etcétera, constituyen elementos que justifican la revisión, y ajuste, delos precios de la producción concesionada. Los contratos suelen incorpo-rar cláusulas que piden la revisión periódica de la estructura de costos yotras que permiten los ajustes automáticos de tiempo en tiempo.

Las siguientes son posibles reglas para los ajustes automáticos de precios:

1. Tasa interna de retorno (TIR). El objetivo de los ajustes de preciosconforme a esta regla es asegurar al concesionario una tasa de retor-no convenida sobre la inversión que él haga en la obra. Esta reglacoadyuva a que el concesionario realice todas las ampliaciones ymejoras que el servicio requiera, pues sabe que sobre eso se le reco-nocerá una rentabilidad razonable, convenida, que es compatiblecon el riesgo asumido.

Sin embargo, la regla desestimula el control de costos y podría lle-var a sobreinversión. Por ello, los contratos han de indicar que lasobras sobre las que se reconocerá remuneración sean sólo las nece-sarias para el buen servicio. Hay que admitir, sin embargo, que laoperativización de esto podría llevar a desavenencia entre la Admi-nistración concedente (o el regulador) y el concesionario.

2. Tope a los precios (“price cap”). Esta regla –que se utiliza en el ReinoUnido, Nueva Zelanda, México, Malasia, Singapur y los EstadosUnidos para telecomunicaciones– limita los ajustes de precios a lainflación menos un índice de eficiencia esperada en la operación delservicio. La fórmula usualmente utilizada es la siguiente:

Pt = Pt-1[1+(π – λ)/100]

Donde Pt representa el precio en moneda local para el período t; πes el porcentaje de inflación que operó durante el último período yλ es un índice (expresado en porciento) de eficiencia que, se espera,produzca el concesionario. Así, los ajustes relativos de precios deun período a otro son por algo menos que la inflación (si, como enel caso de servicios aeroportuarios, las tarifas se expresan en divi-sas, entonces en vez de la inflación local se ha de utilizar un factorde inflación internacional).

Como bajo esta regla el concesionario se beneficia de las reduccio-nes de costo, él tenderá a reducir la calidad del servicio (si eso no


reduce el consumo), a no invertir en mejoras –y quizá ni en muchomantenimiento– de la obra. Conforme se acerque el fin del plazo dela concesión, más fuerte será el incentivo a actuar de esta manera.Por esa razón, la Administración concedente o el regulador, segúnsea el caso, debe monitorear muy de cerca la calidad del servicio su-plido y que se realicen las inversiones pactadas.

Cuando la estructura de costos tiene un alto componente fijo y lademanda por el servicio varía (aunque sea por razones no imputa-bles al concesionario), esta regla lleva a variaciones de los ingresosque producen volatilidad de las utilidades, lo cual eleva el costo delfinanciamiento del proyecto, tanto del que suplen acreedores comolos accionistas.

3. Tope a los ingresos (“revenue cap”). Esta es una variante de la regla delprice cap que se concibió para el caso de empresas de servicios pú-blicos (“utilities”) con costos fijos de producción muy elevados. Ba-jo esta nueva regla, las empresas concesionarias tienen un ingresomáximo asegurado. La ventaja es que el arreglo permite contar coningresos que cubran todos los costos (fijos y variables) de produc-ción; pero tiene la desventaja de que no estimula el incremento delas ventas, pues ello no sube los ingresos. Si se trata de servicios bá-sicos, insustituibles, esta actitud podría no constituir un problema.

4. Tarifa ajustada a empresa óptima (“benchmark”). Bajo este esquema,que se utiliza en Chile para el sector electricidad, se toma una em-presa similar a la de nuestro interés que sea operada de una mane-ra que se considere óptima y su estructura de costos se usa como ba-se para el establecimiento de las tarifas del servicio concesionado.Las tarifas procuran una rentabilidad real determinada (por ejem-plo, 10 por ciento) sobre el valor de reemplazo de los activos de laempresa óptima. Si las tarifas producen al concesionario rentabili-dad real dentro de un cierto rango acordado (por ejemplo, 8-12 porciento) entonces no opera ajuste. Sólo si ella se sale del rango lo hay.Otra posibilidad es que la Administración concedente y el concesio-nario compartan 50-50 los resultados financieros en lo que se salgandel rango acordado. Esto reduce un tanto el riesgo para el concesio-nario pero, también, el estímulo a la eficiencia.


Con el fin de atender cambios fundamentales en las circunstancias,y sujeto a ciertos principios, los contratos suelen estipular revisio-nes periódicas (por ejemplo, cada 5 años) de las tarifas, para incor-porar el efecto de esos cambios y volver a dar equilibrio financieroal contrato. Sin embargo, esto debe hacerse con sumo cuidado por-que si esa vía se deja incondicionalmente abierta, es posible que elconcesionario, que conoce con más propiedad que la Administra-ción concedente la actividad, domine la negociación45 y logre impo-ner su criterio, lo cual anularía los beneficios que la competenciapor el mercado –que se buscó en la licitación– aporta.

VIII. METAS DE DESEMPEÑO, MULTAS Y BONIFICACIONES

En un esquema que, como el de concesiones, tiende a darse en un me-dio monopolista (o cercano a este), el objetivo que se busca con la fija-ción de metas de desempeño es alterar (a favor de la Administraciónconcedente y de los usuarios) los incentivos que podría tener el conce-sionario para reducir la calidad, la cobertura, o ambos, del servicio.

1. Metas de desempeño

Las metas de desempeño que fuera necesario adoptar deben quedarinequívocamente definidas en el contrato, han de ser realistas (en térmi-nos físicos y de costo) y en ningún caso deben indicar los medios espe-cíficos que se han de utilizar para lograrlas. La selección de los mediosdebe quedar al mejor criterio del concesionario, que está más cerca delproblema que la Administración concedente y, por tanto, puede conce-bir mejores soluciones.

Ejemplos de metas:

• Tiempo para finalizar la construcción (en proyectos de expansiónde obra existente o nuevas –greenfield).


45. Nótese que el entorno en que estas negociaciones se dan no es de competencia ple-na, sino de cuasimonopolio bilateral. Una amplia posibilidad de renegociación in-duciría a los participantes a licitar alegremente, pues saben que en la renegociaciónlograrán revertir las condiciones del contrato. En los Estados Unidos a estos lici-tantes se les conoce como “lawballing bidders” y en México como “coyotes”.

• Índice de cobertura de la población meta (por ejemplo, extensión aciertas zonas de difícil acceso en el caso de servicios de suministrode agua potable o de energía eléctrica).

• Cantidad del bien a producir (por ejemplo, en gas y petróleo).

• Calidad del producto a producir.

• Tiempo máximo para obtener conexión al servicio por parte de unusuario.

• Metas de cobranza.

• Estándares de salud y seguridad públicas.

• Estándares ambientales.

• Inversiones mínimas a realizar.

Cuando se establecen metas es necesario que la Administración conce-dente o el regulador ejerzan un monitoreo eficaz del servicio. Esto tie-ne un costo y, además, puede estimular la “captura” del regulador porparte del regulado. En estos casos el mecanismo de mercado libre (porejemplo, el poder cobrar más a clientes en zonas de difícil acceso y cier-tamente el someter a la competencia la actividad) constituye una mejorsolución. También, para estimular la competencia por el mercado, las re-licitaciones periódicas del contrato de concesión pueden asegurar altacalidad del servicio a mejor costo (sobre las condiciones de la relicita-ción, véase la Sección IX).

2. Multas y bonificaciones

El objetivo de las multas y bonificaciones es apoyar el sistema de metas.Las multas que se establezcan deben guardar relación lógica con las in-fracciones y las bonificaciones con el beneficio (social) esperado de losactos. Unas y otras deben quedar claramente definidas en el contratode concesión. La administración de unas y otras tiene un costo que de-be ser comparado con los beneficios esperados de ellas. Como regla, losingresos por multas deben ser trasladados a los usuarios, no sólo por-que ellos son quienes sufrieron el servicio deficiente sino para estimu-


larlos a que reporten los problemas de servicio y que éstos sean debida-mente atendidos.46

Ejemplos de unas y otras:

• Plazo de la concesión (o de exclusividad en el suministro) se extien-de en atención a un reconocido buen servicio.

• Daños evitables por contaminación ha de ser cubiertos –bajo elprincipio de que quien contamina paga– por el concesionario quecontamine. El pago que normalmente procede es el de limpieza yno el de revertir a la situación inicial (por ejemplo, el revivir espe-cies desaparecidas), pues esto puede ser imposible.

• Ante mal servicio documentado, el contrato puede ser terminadosin responsabilidad para la Administración concedente.

Para asegurar que el concesionario pague las multas, la Administraciónconcedente puede exigir bonos de cumplimiento.

IX. PLAZO DE LA CONCESIÓN Y TERMINACIÓN ANTICIPADA

El plazo de la concesión es un factor clave para determinar el flujo decaja que genera la actividad concesionada. Conviene dar respuesta a lassiguientes interrogantes: ¿deben las concesiones sujetarse a un plazo y,en caso afirmativo, cuál debe ser ese plazo? ¿Bajo cuáles circunstanciastienen las partes facultad para terminar la concesión antes de la fechaprevista para finalización? ¿Debe el concesionario ser compensado encaso de terminación anticipada promovida por la Administración con-cedente y cómo se ha de calcular la compensación?

1. Plazos

• Los contratos de administración suelen tener plazos de 3 a 10años.

• “Leases” de 10 a 15.


46. En Costa Rica la Ley No. 7762, Artículo 14, establece que las multas cobradas a losconcesionarios alimentarán el Fondo Nacional de Concesiones.

• BOT de 15 a 30 (aunque hay casos de 50 y hasta de 99 años) sihay costos hundidos altos. Plazos más bajos cuando tal no seael caso, como en los contratos de recolección de basura.

• A veces el plazo máximo se licita (por ejemplo, mediante la re-gla de “mínimo valor presente de ingresos” a que nos referimosen la Sección IV).

• Algunas veces no se establece plazo máximo.

2. Terminación anticipada. La terminación anticipada del contrato pue-de darse por las siguientes causas:

• Acuerdo de las partes.

• Incumplimiento del concesionario que no se corrige a tiempo.

• Quiebra del concesionario.

• El servicio objeto de la concesión deja de ser rentable (por ejem-plo, por la entrada de nueva tecnología más eficaz).

• Administración concedente termina anticipadamente el contra-to en razón de “interés público”,47 circunstancia que obliga acompensación y a que el aviso se dé con tiempo (por ejemplo,de 2 a 5 años).

• Administración concedente termina anticipadamente el contra-to en razón de “interés del servicio”, sea porque se propone ex-tenderlo a otras zonas o porque se elimina su estatus de mono-polio.

3. Relicitación. La terminación a cierto plazo puede programarse, y serincluida en el contrato de concesión, aún cuando el concesionariono haya hecho nada indebido, sólo con el fin de mantener activadoel estímulo a la eficiencia. La relicitación del contrato periódica-mente permite revelar de tiempo en tiempo costos más bajos de su-


47. El Artículo 113 de la Ley General de la Administración Pública (No. 6227 del 2 de ma-yo de 1978), señala que el interés público consiste en “la expresión de los interesescoincidentes de los administrados” y que éste “prevalecerá sobre el interés de laAdministración Pública cuando pueda estar en conflicto”. Y, además, indica que“en la apreciación del interés público se tendrá en cuenta, en primer lugar, los va-lores de seguridad jurídica y justicia para la comunidad y el individuo, a los queno puede en ningún caso anteponerse la mera conveniencia”.

plir el servicio, sea por parte del concesionario actual o de otros po-tenciales. Este mecanismo, claro está, podría incentivar al concesio-nario a no realizar ciertas inversiones cuando se acerca la relicita-ción –especialmente si ellas constituyen costos hundidos, pues notienen uso alternativo en otras actividades o resulta muy caro dár-selo. Una solución a esto es que en el contrato se indique que, encaso de terminación anticipada, las inversiones se le comprarán alconcesionario por su valor (véase abajo).

En el caso de las relicitaciones, y para obtener del mecanismo sololo mejor en términos de incentivos, conviene dar cierta ventaja alconcesionario actual en las nuevas licitaciones. Si a raíz de la relici-tación sobreviene un nuevo concesionario, y es necesario pagar alanterior las inversiones,48 dicho pago puede ser realizado con recur-sos de la Administración concedente o, lo que es más probable, delnuevo concesionario,49 si así se hizo constar en el cartel de (re)licita-ción. Este estará dispuesto a pagar un precio que, ceteris paribus, va-ría directamente en función del nivel de tarifas que se le permita co-brar. Cuando no se espera readjudicar la obra, el pago lo hará laAdministración concedente.

Como el mecanismo de relicitación tiene como principal propósitoestimular al concesionario a desempeñarse bien, no cambiarlo porcambiarlo pues eso es caro aún desde el punto de vista administra-tivo, en las relicitaciones los estándares de calificación de oferentesdeben ser altos; no menos que los que se utilizaron en la licitacióninicial.

4. Force majeure. Actos de Dios –como son los desastres naturales y laguerra–, así como las decisiones políticas generales– impositivas, enpro de un medio ambiente más limpio, etcétera– o modificacionesdel contrato unilaterales de la Administración concedente que ten-gan debidamente en cuenta el interés del concesionario, bajo lo quese conoce como Fait du Prince, permiten a éste pedir a un juez la ter-minación anticipada del contrato sin pena para él. También, es po-sible incluir cláusulas “disparadoras de renegociación” cuando se


48. Los contratos de préstamo de terceros al concesionario deben estipular que, en es-te caso, los recursos se utilizarán prioritariamente para cancelar pasivos.

49. Obviamente si no opera cambio de concesionario tampoco opera pago alguno.

den esas causas, o dar a un tercero el poder de modificar el contra-to (posibilidad esta última que no está permitida en Costa Rica).

5. Métodos para fijar la compensación. Un método tradicional para fijarel monto a compensar es utilizar el valor en libros del activo o acti-vos concesionados. Tiene el problema este método de que conside-ra activos adquiridos quizá mucho tiempo atrás y en el ínterin pue-de haber mediado inflación y cambios tecnológicos. Otro método,entonces, es el del valor en libros del activo ajustado por inflación.Cuando mediaran cambios tecnológicos importantes, el métodoque se utiliza es el valor de reemplazo del activo antiguo por un ac-tivo similar moderno depreciado.

X. ADMINISTRACIÓN CONCEDENTE Y ENTIDADES REGULADORAS

Por no operar la concesión en mercados competitivos, donde la regula-ción de los actores la produce el mismo sistema, es necesario que orga-nismos oficiales ejerzan la regulación para: (a) evitar el abuso de lafuerza de mercado que posee el concesionario; (b) tutelar la oportuni-dad que éste tiene de obtener una utilidad razonable y (c) asegurar quelos consumidores recibirán un servicio de calidad convenida. La per-cepción de cómo pueden operar esos organismos se traduce en seguri-dad o inseguridad para el concesionario y sus financiadores. De la ca-lidad de la regulación y supervisión depende en mucho el éxito de lasconcesiones.

Las principales características de una entidad reguladora son:

• En materia técnica debe ser un ente independiente de los poderesdel Estado, de los regulados y de los usuarios de los servicios. Surelación con ellos debe ser distante (“arm’s lenght”). Sin embargo,debe rendir cuentas periódica y solemnemente a órganos superio-res, como la Asamblea Legislativa, de su gestión.

• Su misión debe ser clara, el personal con que opera ha de ser alta-mente calificado, nombrado y removido según normas claras de efi-ciencia. Debe tener entrenamiento en aspectos técnicos (legales, de


ingeniería, financieros), negociaciones, relaciones con los usuarios yla prensa.

• El superintendente debe ser nombrado por plazo fijo, que no coin-cida con el de la administración política, ser sujeto de reelección yde remoción con causa. Es conveniente que mantenga vínculos conasociaciones internacionales de pares, para mantenerse al día conlos avances y las mejores prácticas en su campo.

Las principales funciones de las autoridades regulatorias son:

• Administración de los contratos.

• Resolución de disputas entre la Administración concedente y elconcesionario/operador, entre usuarios y operador, entre diferentesoperadores.

• Demandar al concesionario que no opere conforme a lo pactado, eimponer multas por faltas.

En Costa Rica parte importante de lo que se conoce como “regulación”la hace el Consejo Nacional de Concesiones (CNC), por medio de su Se-cretaría Técnica. El CNC es un órgano de desconcentración máxima ads-crito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y cuenta con una Se-cretaría Técnica entre cuyas funciones están el vigilar que elconcesionario cumpla sus obligaciones, para lo cual tendrá la facultad deefectuar las inspecciones que considere oportunas en cualquier fase de laejecución contractual. También podrá imponer las sanciones y multasque estipula la ley. Los aspectos tarifarios, tanto la estructura de ellas, laatención de denuncias de los usuarios y las resoluciones sobre las discre-pancias entre Administración concedente y concesionario, sí caen bajo elámbito de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos (ARESEP).50

La organización de los entes reguladores, en sentido general (y del CNCen el caso de Costa Rica), puede ser específica por industria, si entes es-pecializados atienden el sector electricidad, gas, telecomunicaciones, et-


50. El Artículo 21, inciso 2, de la Ley No. 7762 pide a la Secretaría Técnica del Consejoconsultar a la ARESEP sobre la estructura tarifaria y los parámetros de ajuste quese incluirán en el cartel de licitación y el Artículo 19, inciso 2, señala que las denun-cias por cobros irregulares y la prestación del servicio que no reúna la calidad con-venida se presentarán a ella.

cétera. Estados Unidos, Argentina y el Reino Unido operan de esta ma-nera. Alternativamente, la organización puede ser multisectorial, si unsolo ente atiende todos los sectores. Este último es el caso de Jamaica,Panamá y Costa Rica. La primera puede desarrollar mejor conocimien-to por sector, pero es más cara y hasta está expuesta a más presiones. Elsegundo es más barato, pero le es más difícil crear el conocimiento ne-cesario en todas las áreas para operar adecuadamente en ellas. En cual-quier caso, ciertos servicios de ingeniería, finanzas, legales, pueden sercomprados a firmas o individuos especialistas en la materia, por mediode outsourcing, pero conviene que las actividades que conforman laesencia de la regulación (core) sean realizadas por funcionarios de plan-ta, a efecto de institucionalizar el conocimiento.

XI. SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS

La primera cosa que conviene tener presente es que, al incursionar en elcampo de las concesiones, el Estado deja de desempeñar el papel tradi-cional de suplidor de un servicio, usualmente en condiciones monopo-listas, para convertirse en negociador y administrador de contratos sus-critos con empresas especializadas y en supervisor de calidad de losservicios recibidos.51 Por tratarse de contratos de mediano y largo pla-zo, y altamente complejos, es virtualmente imposible prever todas lassituaciones que en el futuro pueden surgir y que afectarán el equilibrioentre las partes contratantes. Es necesario, por tanto, que la Adminis-tración concedente opere conforme a un principio de legalidad “amplia-do”, si la expresión cabe, a efecto de que sin desviarse de los fines su-premos que ella busca pueda operar con razonable flexibilidad paraajustar el contrato a los cambios en las circunstancias futuras.

Es natural que en materia de concesiones de cuando en cuando surjancontroversias. Las controversias del concesionario pueden darse con:la Administración concedente, el órgano regulador, competidores,usuarios, proveedores, trabajadores, miembros del consorcio, accionis-tas, financiadores y aseguradores. Las partes involucradas pueden serpúblicas o privadas, nacionales o extranjeras.


51. Pasa, al decir de algunos, de remador a timonel.

Los mecanismos de resolución de controversias son:

• administrativo,

• conciliación,

• arbitral,

• cuasi-judicial y

• judicial.

El orden en que se han de utilizar los mecanismos es usualmente el quese indicó arriba. Conviene dejar para último el mecanismo judicial, pueses costoso, toma tiempo, da una naturaleza adversaria a la disputa, locual lesiona la relación de largo plazo que han de mantener las partes y(en algunos países) hasta porque las cortes podrían no ser neutrales. Losarbitrajes ofrecen ventajas como la confidencialidad, el expertise de los ac-tores, rapidez y neutralidad para decidir. El arbitraje puede ser institu-cional (cuando existe una institución permanente que se dedica a ello) oad hoc (cuando el procedimiento se establece para el caso concreto). Notodos los entes públicos están facultados para recurrir al arbitraje (enCosta Rica sí lo están) y cuando sí pueden hacerlo conviene dejarlo esta-blecido en el contrato, para dar seguridad al concesionario de que la Ad-ministración concedente o la autoridad regulatoria recurrirá a él. No to-dos los países (Costa Rica entre ellos, véase Artículo 4 de la Ley No. 7762)permiten que los arbitrajes sean a nivel internacional.

Podría ocurrir que un fallo arbitral no sea reconocido por la otra parteen conflicto. La “New York Convention” es el tratado internacionalprincipal que trata con el reconocimiento y el acatamiento de fallos ar-bitrales, sujeto, claro está, a ciertas condiciones lógicas, por ejemplo, quese haya escuchado debidamente la posición de las partes, que se hayarealizado en el territorio de un país contratante de la convención. LasNaciones Unidas tienen un órgano llamado United Nations Commis-sion on International Trade Law (UNCITRAL) que tiene reglas simila-res a la New York Convention. El International Center for Settlement ofInvestment Disputes (ICSID) va más allá, pues no permite a las partesimpugnar fallos arbitrales ante las cortes nacionales, sino solo ante co-mités especiales nombrados por el ICSID. También operan en este sen-


tido la American Arbitration Association (AAA), Stockholm Chamberof Commerce y otros.

La “inseguridad jurídica” en un medio constituye un gran obstáculo pa-ra la atracción de inversiones en general, y las concesiones de obra pú-blica en particular, y ello se traduce en altas primas de participación –loque a su vez se convierte en elevadas tarifas y en oposición por parte delos usuarios al esquema. Por eso es tan importante encontrar solucio-nes razonables a este problema.

XII. RECAPITULACIÓN

La concesión de obra pública permite a los países financiar proyectos deinfraestructura (carreteras, puertos, aeropuertos, energía eléctrica, su-ministro de agua potable, gas, telecomunicaciones, etcétera), importan-tes en la satisfacción de las necesidades de la sociedad y para catapultarel quehacer del sector privado, sin que se toque el presupuesto nacional.A diferencia de las privatizaciones, que tienen opositores ideológicos,en las concesiones las obras no son de los concesionarios, y cuando loson es por períodos limitados, pues siempre terminan transfiriéndose alEstado (o, como se conoce en la jerga, a la Administración concedente).Esto es importantísimo en el caso de países que operan con endémicosdéficit fiscales, que no dejan recursos para financiar infraestructura. Laconcesión trae conocimiento externo (know how) que en muchos casos esimportante y, si es bien diseñada, también introduce competencia y efi-ciencia en la prestación del servicio.

Este ensayo tiene que ver con el diseño de las concesiones y como losprocesos de licitación, redacción de los contratos y supervisión de losesquemas condicionan los incentivos de los actores. Esquemas mal for-mulados pueden incorporar incentivos perversos, que crean ineficien-cias y llevan al repudio popular del esquema. En la concesión deben ga-nar todos los participantes –Administración concedente, concesionarioy usuarios del servicio– y, como en muchas otras áreas del quehacer eco-nómico, aquí no hay almuerzo gratis. Si el Estado exige mucho al con-cesionario y no está dispuesto a respetar los contratos suscritos, enton-ces la única manera que atraiga inversión en concesiones es que éstasreditúen mucho, es decir, que cobren tarifas altas por los servicios.


Las concesiones, que son contratos a plazos largos (por ejemplo, 20, 30y más años), están sujetas a mucha incertidumbre. Los riesgos que en-frentan son comerciales y, sobre todo, de tipo político. Los gobiernospueden ofrecer “garantías” (por ejemplo, trato impositivo o cambiariofavorable, suscribir deuda subordinada, etcétera) para apaciguar esosriesgos, pero ello se opone al espíritu de las concesiones que es introdu-cir el esquema de mercado en actividades que antes fueron operadasmonopolísticamente por el Estado. A estas garantías se oponen, con ra-zón, tirios y troyanos. Se oponen los estatistas, quienes resienten queprivados obtengan rentabilidades altas en actividades de bajo riesgo, ytambién los librecambistas, quienes tampoco apoyan esquemas de mer-cado a medias.

La mejor contribución que un Estado puede hacer al éxito del esquemade concesiones es promover un entorno económico estable, de respeto alos contratos y que estimule la competencia en todos los campos dondeella se puede dar.

Si algo debe haber dejado claro este ensayo es que operar un régimen deconcesiones no es un asunto sencillo. Ello exige que el Estado cambiesu papel tradicional de suplidor de servicios y tome el de negociador decontratos con privados para que los suplan, y de controlador de la cali-dad del servicio. La contraparte estatal debe negociar con empresas quecuentan con expertos en la materia (ingenieros, especialistas en finan-zas, administración y derecho) y si el recurso humano estatal no está ala altura de ellos, es posible que los regulados capturen a los regulado-res y que la sociedad sea explotada por incapacidad de administrar elsistema.

Ningún contrato de concesión puede prever todos los cambios de cir-cunstancias que pueden darse a futuro y por ello es necesario operarcon cierto grado de flexibilidad controlada, a fin de que se puedan ha-cer, en la relación concesionario-Administración concedente, los ajustesque de tiempo en tiempo las circunstancias exijan. El principio de lega-lidad52 (“el Estado sólo puede hacer lo que le está permitido…”) debe


52. Enuncio esta idea a riesgo de cometer una herejía en materia de derecho –que noes mi especialidad– sólo porque considero que ella es fundamental para que el ré-gimen de concesiones opere a cabalidad.

ser adaptado sabiamente, a favor de uno nuevo,53 para que pueda to-marse acción racional siguiendo el espíritu y no siempre la letra de laley, dentro de un régimen que privilegie el logro de los fines de interéssocial convenidos sobre los medios específicos utilizados para ello, así co-mo la eficiencia y la rendición de cuentas de los funcionarios públicos.

La concesión de obra pública ofrece una importante avenida para lapromoción del desarrollo de los países, de Costa Rica entre ellos. Peropor mala fe o por ignorancia podríamos no sacar provecho de esa figu-ra. Este ensayo tuvo como propósito contribuir a reducir un tanto lo se-gundo.


53. En algunos medios se habla de New Public Management, que se propone superar elesquema estatal burocrático weberiano –que contiene incentivos muy pobres paraoperar eficientemente en un entorno cambiante– por medio de la incorporaciónprudente de herramientas propias de la administración empresarial privada. Ver,por ejemplo, Michael Barzelay (2001).

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345

IMPACTOS ESPERADOS DELDR-CAFTA SOBRE LOS BIENESSENSIBLES Y EL BIENESTAR DE LOS HOGARESNICARAGÜENSES*

RICARDO

MONGE GONZÁLEZ


12

Introducción

Es un honor poder participar en este merecido homenaje a la labor pro-fesional de don Víctor Hugo Céspedes, quien durante muchos años hatrabajo en temas de pobreza, empleo y distribución del ingreso. Conoz-co a don Víctor desde mis épocas de estudiante de Economía en la Uni-versidad de Costa Rica y he podido cultivar su amistad por muchosaños como miembro de la Academia de Centroamérica. De esta interac-ción he podido aprender de don Víctor la importancia del manejo rigu-roso de las cifras en materia de investigación económica. Por ello, des-de mis primeros años como académico en el Instituto Tecnológico deCosta Rica, y posteriormente en la Universidad Latina de Costa Rica, heutilizado sus excelentes trabajos como material didáctico para mis estu-diantes. La lectura de esos trabajos y la interacción personal con donVíctor me han motivado también a estudiar, durante toda mi carreraprofesional, las interesantes relaciones que emanan del combate a la po-breza y las políticas de comercio internacional que se implementan tan-to en los países en vías de desarrollo como en los desarrollados.

Durante los años 2003 y 2004 pude participar en varios estudios sobrepotenciales impactos de un Tratado de Libre Comercio entre la Repúbli-ca Dominicana, Centroamérica y los Estados Unidos (DR-CAFTA, porsus siglas en inglés), para los países de Centroamérica. En uno de estos

* Este artículo esta basado en un trabajo más amplio realizado por el autor, con elapoyo de Florencia Castro y Diana Saavedra, para el Banco Mundial a finales delaño 2004, bajo el título “La Agricultura Nicaragüense ante el DR-CAFTA”. No obs-tante, las opiniones expresadas en este artículo son del autor y no reflejan necesa-riamente los puntos de vista del Banco Mundial, ni de las organizaciones que faci-litaron información para este estudio.

estudios, financiado por el Banco Mundial,1 tuve la oportunidad de ex-plorar los posibles efectos que el DR-CAFTA podría tener sobre ciertosproductos agropecuarios sustitutivos de importaciones, denominadosgeneralmente como bienes sensibles; así como evaluar el impacto de di-cho tratado como producto de la eliminación de la protección a estosbienes sobre el bienestar de los hogares nicaragüenses. El presente artí-culo resume los principales hallazgos de dicho esfuerzo.2

Como punto de partida, cabe señalar que Monge-González, Castro ySaavedra (2004) encuentran que el régimen proteccionista a los produc-tos sensibles vigente en Nicaragua, afecta en forma adversa a los consu-midores de este país, toda vez que permite la existencia de mayores pre-cios de estos bienes en comparación con los que existirían de no haberbarreras a las importaciones, ni fragmentación natural en esta economía.Este resultado es consistente con el de otros estudios en Centroaméricarealizados por Monge-González y Rosales (1998) y Lizano (1987).

Si bien el anterior argumento constituye una razón válida para la aper-tura de estos bienes al comercio internacional, mediante la desgrava-ción arancelaria y la eliminación de barreras no arancelarias productode la entrada en vigencia del DR-CAFTA, existe la preocupación de quelos productores de estos mismos bienes pertenezcan a los estratos máspobres y vulnerables de la sociedad nicaragüense, para quienes estasactividades productivas constituyen su principal medio de vida.3 Conel afán de evaluar esta válida preocupación, se procedió a analizar elimpacto potencial del DR-CAFTA (pérdida o ganancia) sobre el bienes-tar de los hogares nicaragüenses,4 estimando primero la posible reduc-ción de los precios de los bienes sensibles identificados por Monge-Gon-zález, Castro y Saavedra (2004) y luego su posible impacto sobre losingresos netos de las familias nicaragüenses; en especial, sobre aquellas

346 Impactos esperados del DR-CAFTA sobre los bienes sensibles

1. Monge-González, Castro y Saavedra (2004).

2. Una comparación de estos resultados con otros para Guatemala y Honduras se en-cuentra en Jaramillo y Lederman (2005).

3. Debido a que los Estados Unidos de América (EE.UU.) constituyen el principal so-cio comercial de Nicaragua y las barreras comerciales en este último país son, engeneral, muy bajas, es de esperar que la creación de comercio mediante este trata-do comercial será mucho mayor que la desviación de comercio.

4. Por bienestar debe entenderse el bienestar económico, un término genérico usado enla literatura de la economía normativa.

cuya principal actividad productiva consiste precisamente en el cultivoy comercialización de este tipo de productos.

El enfoque empleado pretende brindar una visión de conjunto sobre elpotencial impacto del DR-CAFTA (reducción de los aranceles) en el bie-nestar de las familias nicaragüenses que consumen y producen bienessensibles, al dividirlas en dos grandes grupos: (i) aquellos hogares queconsumen más bienes sensibles de los que producen (consumidores ne-tos), y (ii) aquellas economías familiares que son productoras de dichosbienes y venden mayores cantidades de las que consumen, es decir, sonvendedores netos (Pörtner, 2003). El análisis permite, por lo tanto,identificar a cada grupo de familias según la actividad económica en laque se desempeñan, su ubicación geográfica en Nicaragua y su nivel deingreso. Este análisis es relevante dada la importancia del sector agro-pecuario en la economía nicaragüense, tanto desde el punto de vista dela producción y generación de fuentes de ingreso, como por la impor-tancia relativa de sus productos dentro de la canasta de consumo bási-co (Monge-González, Loría-Sagot y González-Vega, 2003). Además,permite contar con elementos de juicio para evaluar la necesidad y con-veniencia económica de implementar programas de apoyo temporal pa-ra los pequeños productores que podrían verse afectados con la apertu-ra comercial impuesta por el DR-CAFTA. Se trata de un análisis5 que serealiza a la luz de las experiencias internacionales en este campo, lascuales han sido recopiladas por Castañeda (2004).

I. LOS DATOS

Los productos sensibles objeto de este análisis son la leche (y queso),arroz, frijol, maíz (y tortillas), carne de res y carne de pollo. Tal como loexplican Monge-González, Castro y Saavedra (2004), para identificar losbienes sensibles en el sector agropecuario se utilizaron dos criterios: elprimero consiste en que, siendo productos que se podrían importar o seimportan actualmente desde los Estados Unidos, gozan de altos niveles

347RICARDO MONGE GONZÁLEZ

5. Cabe señalar que el presente análisis no incluye el potencial efecto de la liberaliza-ción comercial sobre el bienestar de los trabajadores de estos cultivos, quienes aun-que se beneficiarían con la reducción de los precios producto de la eliminación dearanceles, podrían perder sus fuentes de empleo e ingreso, lo que podría obligar-los a migrar hacia las zonas urbanas o fuera de Nicaragua.

de protección arancelaria; el segundo criterio es la importancia socioe-conómica de la producción de estos bienes, es decir, que de los ingresosde esas actividades productivas dependan sectores amplios y económi-camente vulnerables de la sociedad. Por lo tanto, para el ejercicio quese describe más adelante, se han definido los productos sensibles obje-to de análisis como aquellos productos del sector agropecuario yagroindustrial nicaragüense con alta protección arancelaria –en térmi-nos relativos al resto de productos–, así como aquellos en cuya produc-ción están involucrados sectores económicamente vulnerables (peque-ños y medianos productores) y que posean una notable importanciasocioeconómica –esto es, de acuerdo con su peso en el producto internobruto, generación de empleo o área cultivada.6

En este análisis se utilizan los datos de la Encuesta de Medición del Ni-vel de Vida, auspiciada por el Banco Mundial para el año 2001 (EMNV-2001). El uso de los resultados de esta encuesta, así como el modelo deequilibrio parcial que se describe en la siguiente sección, evita recurrira modelos más complicados de simulación de los impactos de las polí-ticas de precios, los cuales demandan excesivos requerimientos de in-formación y fuertes supuestos.7

Debido a que en la encuesta se recoge cifras sobre el consumo y produc-ción de dos productos –tortillas y queso– los cuales, respectivamente,utilizan el maíz blanco y la leche como insumos, se ha procedido a rea-lizar un ajuste en el consumo de estas dos materias primas, de la si-guiente forma:

i. en el caso del maíz, las compras y el autoconsumo de cada quintilincluyen las compras y autoconsumo de tortillas, hechas equivalen-tes a maíz en grano, a razón de 2.000 tortillas por cada 100 libras demaíz; entre menor el rendimiento de tortilla por quintal de maíz, losvolúmenes equivalentes de grano se incrementan y,


6. Nótese que debido al enfoque metodológico empleado en el presente estudio no seincluyen en el análisis otros bienes que podrían ser sensibles desde la perspectivade los consumidores, tales como el azúcar, ya que no clasifican como sensibles des-de la perspectiva de los productores ante el DR-CAFTA.

7. Véase por ejemplo Robinson, Burfisher, Hinojosa-Ojeda y Thierfelder (1993), y DeJanvry, Sadoulet y Davis (1995) quienes estimaron los posibles efectos del Tratadode Libre Comercio de Norteamérica (NAFTA), empleando modelos de equilibriogeneral computarizados.

ii. en el caso de la leche, la manera en que se consume este productoes principalmente en forma de quesos, de modo que a las ventas,autoconsumo y compras de leche se adicionaron las equivalenciasde queso, a razón de cuatro litros de leche requeridos para fabricaruna libra de queso.

De esta forma, la estimación del impacto de la reducción de los arance-les se simula sobre el consumo de la materia prima (maíz y leche), y nosobre el bien final (tortillas y queso, respectivamente).

La EMNV-2001 permite analizar los gastos e ingresos de 4.191 hogaresnicaragüenses, de los cuales 2.396 son urbanos y 1.795 son rurales. De-bido a problemas con ciertos datos fue necesario eliminar algunas fami-lias para terminar con una muestra de 4.182 hogares (2.394 urbanos y1.788 rurales). El Cuadro 12.1 muestra las estadísticas básicas de estaencuesta, tanto a nivel del consumo total de las familias, como del con-sumo y ventas por hogar para cada uno de los seis productos sensiblesconsiderados en el presente análisis, agrupándolas por hogares de zo-nas urbanas y hogares de zonas rurales. Como era de esperar, los hoga-res de las zonas rurales tienen más miembros y su consumo per cápita dela canasta de bienes sensibles es menor (casi la mitad) al de los hogaresde las zonas urbanas.

También se observa del Cuadro 12.1 que el consumo por hogar de bie-nes sensibles es mucho más alto en las zonas urbanas que en las zonasrurales, excepto para el caso del maíz blanco. Por otra parte, en el casode las ventas de este tipo de bienes se observa que son más altas en loshogares rurales que en los urbanos, excepto en el caso del arroz, lo cualseñala la importancia relativa de estos cultivos como fuentes de ingresopara los productores nicaragüenses de las zonas rurales.

Para observar la importancia relativa de cada uno de los bienes sensi-bles en el consumo y ventas de los hogares nicaragüenses, el Cuadro12.2 muestra el peso relativo de cada uno de ellos dentro del consumototal del hogar, así como el peso relativo que las ventas de estos produc-tos tienen dentro del consumo total. Al igual que en Cuadro 12.1, loshogares han sido agrupados en dos categorías: urbanos y rurales.


350 Impactos esperados del DR-CAFTA sobre los bienes sensibles Cu

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De las cifras del Cuadro 12.2 se observa que el arroz en grano constitu-ye el producto más importante dentro del consumo de los hogares nica-ragüenses, ya que su peso relativo es mucho más alto que el de los de-más productos. Este resultado se observa a nivel del valor promedio,pero no así cuando se comparan los valores máximos en los diferentesproductos sensibles. El producto con menor nivel de importancia rela-tiva en el caso del consumo de los hogares urbanos es el maíz en grano(blanco), mientras la carne de res es el bien sensible con menor impor-tancia relativa en el consumo de los hogares rurales.

Cuadro 12.2NICARAGUA: CONSUMO Y VENTAS DE BIENES SENSIBLES(Como porcentaje del consumo total, por zona urbana y rural)

URBANO RURALPROMEDIO DESV. MIN MAX PROMEDIO DESV. MIN MAX

STRD. STRD.

Consumo/hogarMaíz en grano 0,58 2,59 0,00 95,91 2,91 5,89 0,00 57,00Arroz en grano 4,28 4,00 0,00 48,93 6,32 5,74 0,00 70,05Res 2,72 3,90 0,00 68,12 1,23 2,75 0,00 22,20Gallina/Pollo 2,93 3,46 0,00 74,43 1,61 3,06 0,00 35,93Leche pasteurizada/Vaca 3,35 4,10 0,00 57,13 1,97 4,27 0,00 46,41Frijol en grano 2,22 2,52 0,00 27,65 4,06 5,37 0,00 93,44

Venta/hogarMaíz en grano 0,16 1,86 0,00 80,19 3,10 19,47 0,00 688,58Arroz en grano 0,28 8,86 0,00 338,65 0,77 7,22 0,00 280,73Res 0,37 5,34 0,00 196,78 3,06 14,85 0,00 213,34Gallina/Pollo 0,02 0,49 0,00 30,79 0,25 1,85 0,00 57,06Leche pasteurizada/Vaca 0,69 9,91 0,00 374,45 7,41 44,75 0,00 1.111,81Frijol en grano 0,20 2,11 0,00 62,00 4,89 45,40 0,00 1.788,09

FUENTE: Elaboración propia con base en cifras de la EMNV-2001.

Al analizar los datos de la parte inferior del Cuadro 12.2 se observa queel producto de mayor venta, tanto en los hogares urbanos como en loshogares rurales, es la leche. Este resultado contrasta con los obtenidosen el caso del consumo para ambos grupos de familias, donde la lecheno es el producto dominante. Por último, cabe señalar que al compararlos porcentajes de ventas respecto a los de consumo en cada uno de losproductos sensibles, los hogares urbanos muestran niveles más bajosque los hogares de zonas rurales, lo que indica que para estos últimos


las ventas de esos productos tienen mayor importancia relativa que pa-ra los hogares de zonas urbanas.

II. MARCO METODOLÓGICO

Es importante hacer notar que el presente análisis parte de la premisade que las familias productoras de bienes sensibles se mantendrán pro-duciendo el mismo cultivo ante cambios (disminución) en la protecciónarancelaria, al menos en el corto plazo, sin migrar hacia otras activida-des agropecuarias o incluso hacia otros sectores. Este es un supuestofuerte, ya que, de hecho, uno de los efectos más comunes de los proce-sos de eliminación de barreras al comercio consiste en la reasignaciónde los factores de producción entre diferentes actividades, con base enel patrón de ventajas comparativas propio de un país.8

El método de análisis empleado es uno de equilibrio parcial, en el cualel principal objetivo es tener una noción del impacto del cambio en losprecios producto del DR-CAFTA en el corto plazo. Para ello se suponeque cada hogar nicaragüense posee una función de utilidad que llenaciertos requisitos,9 de manera tal que los cambios en los precios induci-dos por la eliminación de las restricciones comerciales pueden ser vis-tos como indicadores de efectos sobre el bienestar, lo cual hace posibleobtener una medida monetaria del cambio en el bienestar del hogar. Es-te supuesto permite calcular el cambio en el bienestar de una familia an-te pequeños cambios en los precios, por medio de la multiplicación delcambio en el precio por el total de ventas del producto (lado de la ofer-ta) menos el cambio en el precio por el consumo total del producto (ladode la demanda).

Una vez que el cambio en el ingreso neto de la familia es estimado, se-gún la formula descrita antes, se procede a obtener dos indicadores decambio en el bienestar de cada hogar nicaragüense siguiendo el enfo-que de Pörtner (2003). El primer indicador se refiere al cambio en el in-greso neto de cada hogar medido en términos per cápita (es decir, divi-dido por el número de miembros del hogar), al cual se denomina per


8. Un claro ejemplo de esta situación para el caso de Costa Rica se documenta en Co-rrales-Quesada y Monge-González (1990) y Monge-González y Lizano-Fait (1997).

9. Véase Deaton (1997, p. 184).

cápita. Este indicador permite considerar en el análisis la diferencia enla composición de los hogares según su tamaño, ubicación geográfica–urbana o rural– y niveles de ingreso. Además, permite observar lamagnitud del cambio en el ingreso neto promedio para cada miembrodel hogar, pudiendo analizarse si, en promedio, quienes ganan con elDR-CAFTA ganan más que los que potencialmente perderían con la li-beralización comercial (caída de los precios). El segundo indicador serefiere al cambio porcentual del ingreso neto de cada hogar como por-centaje del consumo. A este nuevo indicador se le denomina CambioRelativo. Este último indicador es importante, ya que permite medirel impacto del cambio en los precios sobre el consumo de cada hogaren términos porcentuales, lo cual facilita la comparación entre hogarescon diferentes niveles de ingreso y número de miembros. Las líneasmetodológicas empleadas en el análisis siguen los enfoques descritospor McCulloch (2002), Chen y Ravallion (2003), Deaton (1997, Capítu-lo 3.3) y la aplicación de las mismas por Pörtner (2003) para el caso par-ticular de Guatemala.

El análisis contempla el caso de una familia típica productora de granos(u otro producto sensible) que produce una determinada cantidad, de lacual una parte la vende, otra parte la guarda para su autoconsumo o pa-ra ventas posteriores, pero también debe realizar compras del mismobien, ya sea porque su producción es deficitaria respecto a sus necesida-des totales de consumo, o porque vendió en época de cosecha y no tie-ne capacidad de almacenar o preservar suficiente para suplir sus nece-sidades en los meses en que no cosecha.

Debido a que el análisis parte del supuesto de que, en el corto plazo, loshogares no pueden cambiar de actividad en respuesta a los cambios enlos precios, ni tampoco sus pautas de consumo, los cálculos del efectoen el bienestar se infieren a través del producto de un conjunto de pre-cios y cantidades de producción vendidas, auto-consumidas y compra-das. Se parte de que las familias productoras del sector agropecuarioson, a la vez, consumidoras de estos bienes, por lo que los cambios enlos precios tienen un efecto neto tanto por el impacto en el ingreso, porla vía de la producción que venden, como por la vía del gasto que rea-lizan para satisfacer necesidades de consumo. Nótese que, al no consi-derarse cambios en las cantidades sino sólo en los precios de los bienes


sensibles, el efecto que se está estimando puede considerarse como elimpacto más negativo (worst scenario) de la liberalización para el caso delos productores netos y el más positivo (best scenario) para el caso de losconsumidores netos.

Dados los supuestos del modelo, si las pérdidas de bienestar que se en-cuentren para los hogares productores netos son pequeñas, se podría es-perar que tales pérdidas sean más que compensadas por los beneficiosdinámicos de la liberalización en el mediano y largo plazo. Ejemplos deestos beneficios dinámicos son: la transferencia de tecnología asociadacon la importación de insumos y bienes de capital, así como la inversiónextranjera en productos agrícolas, las economías de escala y de aprendi-zaje, los encadenamientos sectoriales, la reducción de la ineficiencia X yla reducción del empleo, subempleo e incremento de salarios reales.Claro está que para lograr tales beneficios se requiere, además de la li-beralización comercial asociada con el DR-CAFTA, del diseño e imple-mentación de políticas que promuevan las mejoras en la infraestructuradel país, el desarrollo de instituciones para el eficiente funcionamientode los mercados y el desarrollo del sector financiero.

Por último, el análisis se realiza agrupando los hogares en dos catego-rías, tal como se indicó en párrafos anteriores; es decir, entre consumi-dores netos y productores netos. Los primeros serían los supuestos ga-nadores de la liberalización producto del DR-CAFTA, en tanto lossegundos serian los perdedores de este proceso, debido a la reducciónde los precios de los bienes sensibles. Es claro que para una familia queno produce ni compra un bien sensible, la liberalización del comercio noimplicará un cambio en su bienestar. De hecho, lo mismo sucede en elcaso de una familia que produce un bien sensible sólo para autoconsu-mo, ya que se estima que la liberalización no producirá una reducciónen el nivel de consumo de este bien por parte del hogar. Esto explicaque en las estimaciones se utilicen sólo precios corrientes para las ven-tas y compras, y no precios para el autoconsumo.

Debe reiterarse que la metodología empleada no permite incluir en elanálisis del bienestar otros aspectos importantes, tales como la reasigna-ción de recursos por parte de las familias, ya sea por la vía de la produc-ción o del consumo, ante cambios en los precios de los bienes sensibles.Por ello, en el caso de las pérdidas de bienestar se puede presumir que


éstas serán menores de las que en realidad se deriven de los cambios enlos precios producto del DR-CAFTA. Claro está, el resultado final de-penderá de las posibilidades reales de los productores de modificar susmétodos de producción o bien reasignar sus recursos hacia actividadesmás lucrativas.

Para estimar los cambios en los precios de los bienes sensibles productode la entrada en vigencia del DR-CAFTA, se procedió a estimar las tari-fas efectivas (arancel efectivo) de estos productos, considerando no sólolas tarifas nominales, sino la existencia de tarifas diferenciadas por cuo-tas a las importaciones.10 Los resultados se muestran en el Cuadro 12.3.

Cuadro 12.3NICARAGUA: ARANCELES NOMINAL Y EFECTIVO

PARA LOS BIENES SENSIBLES(Cifras en porcentajes)

PRODUCTOS ARANCEL ARANCEL EFECTIVO

Leche 20 20Arroz 62 38Frijol 10 10Maíz blanco 10 10Carne de res 15 15Carne de pollo 170 170

FUENTE: Elaboración propia con base en cifras del Ministerio de Fomento Industrial y Comercio (MIFIC).


10. Únicamente en el caso del arroz fue necesario realizar una estimación respecto alarancel efectivo, considerando que se tienen dos tipos de importaciones de estegrano: arroz en granza y arroz oro, además de la existencia de un arancel mayorpara importaciones fuera del contingente arancelario para el arroz en granza. Elcálculo efectuado se puede resumir de la siguiente forma, donde QQ se refiere acantidad.

CÁLCULO DEL ARANCEL FECTIVO DEL ARROZ

QQ Arancel Peso

Importaciones totales granza equivalente oro 843,56 61%Importaciones contingente granza equivalente oro 778,62 20% 56%

Importaciones fuera de contingente granza equivalente oro 64,94 45% 5%

Importaciones oro 547,39 62% 39% Importaciones totales 1.390,96

Arancel efectivo 38%

FUENTE: Elaboración propia con base en cifras del Ministerio de Fomento Industrial y Comercio (MIFIC).

Es muy importante aclarar que el presente análisis supone que con laentrada en vigencia del DR-CAFTA, los aranceles indicados en el Cua-dro 12.3 se eliminarían en forma inmediata y que, por ende, los preciosde los bienes sensibles se verán reducidos de la misma manera, tantopara los consumidores como para los productores nicaragüenses. Estesupuesto es poco realista, por dos razones. En primer lugar, la negocia-ción del DR-CAFTA por parte de Nicaragua estableció procesos de des-gravación que van, en el caso de los bienes sensibles, desde los 15 has-ta los 20 años. De hecho, en el caso de la leche se cuenta con un procesode desgravación lineal de 10 años después del disfrute de 10 años degracia (en total 20 años); para la carne de res la desgravación es no linealen un período de 15 años; en el caso del maíz amarillo la desgravaciónes no lineal en 15 años (incluyendo 6 años de gracia); para el maíz blan-co no habrá desgravación del todo; en el caso del arroz, la desgravaciónes no lineal en un plazo de 18 años (incluido un período de gracia de 10años); para el frijol (rojo o negro) la desgravación es lineal en 15 años; yen el caso de la carne de pollo el proceso de desgravación es no lineal en8 años, luego de disfrutar de 10 años de gracia (en total 18 años).11

En segundo lugar, la existencia de una segmentación en los mercados demuchos de los bienes sensibles, producida por la fragmentación natural(McKinnon, 1973) y documentada por el Banco Mundial (2003) y otrosestudios (Davis y Murgai, 2000), apunta a la imposibilidad de que la eli-minación de los aranceles realmente se traduzca en una reducción efec-tiva en los precios de estos bienes para los consumidores (ganancia) ypara los productores (pérdida potencial). Claro está, si las deficienciasen comercialización e infraestructura identificadas por Serpagli (2002) yel Banco Mundial (2003), respectivamente, se logran superar durante laimplementación del DR-CAFTA, se podría esperar que los precios delos bienes sensibles se reduzcan en Nicaragua, aunque luego de un pe-ríodo relativamente largo.

A pesar de que es poco probable que se produzcan reducciones en losprecios de los bienes sensibles con el DR-CAFTA, al menos en el cortoplazo, el presente ejercicio hace el supuesto de que la reducción total delos precios se da a partir del momento en que el DR-CAFTA entra en vi-


11. Construido con base en el Cuadro A-7, “Nicaragua: Desgravación de sus principa-les productos agropecuarios desde los Estados Unidos”, de CEPAL (2004).

gencia, toda vez que se desea identificar a los potenciales perdedores,así como su importancia relativa en términos de número, ubicación geo-gráfica y niveles de ingreso. Lo anterior se hace con el propósito deplantear políticas que faciliten su transición durante el proceso de des-gravación, convirtiendo a estos potenciales perdedores en ganadoresdel tratado.

Dos notas técnicas adicionales sobre los cambios en los precios son nece-sarias. Primero, debido a que el nivel de los aranceles efectivos que sepresentan en el Cuadro 12.3 es relativamente alto en cinco de los seis pro-ductos, y alto en el caso de la carne de pollo, debe recordarse que los aná-lisis de equilibrio parcial son válidos para cambios pequeños en los pre-cios. Sin embargo, se utilizan estos aranceles específicos como el cambiototal en los precios luego de la liberalización producto del DR-CAFTA,debido a que se pretende estimar el impacto más fuerte para los consu-midores netos (mejor escenario) y para los productores netos de estosbienes (peor escenario).12 Por último, es importante recordar que el tipode maíz que se produce en Nicaragua principalmente es amarillo, en es-pecial por parte de los pequeños agricultores, mientras que el arancelexiste sobre las importaciones de maíz blanco, el cual no se verá afecta-do con el DR-CAFTA. Por ello, se estaría suponiendo que ambos pro-ductos son sustitutos, cuando en realidad no lo son. El problema no esposible de resolver, ya que la EMNV-2001 no permite tener desagregadoel consumo y la producción de maíz, entre ambas variedades.

III. RESULTADOS

En esta sección se presentan los principales resultados de las estimacio-nes del efecto del DR-CAFTA sobre el bienestar de los hogares nicara-güenses, según las líneas metodológicas discutidas en la sección ante-rior. Se inicia el análisis estudiando el impacto del cambio en el preciode cada uno de los bienes sensibles producto de la reducción total de los


12. Por otra parte, debido a que se están considerando los cambios en el ingreso netode los hogares nicaragüenses ante cambios en los precios de sólo seis bienes sensi-bles, se puede presumir que tales cambios son marginales, ya que, en efecto, y talcomo se verá más adelante, los cambios en el nivel de consumo de estos hogaresante cambios en los precios producto de la desgravación arancelaria resultan sermuy pequeños.

aranceles (peor escenario) sobre el ingreso neto promedio de los hogaresnicaragüenses. Los resultados de este ejercicio se presentan en términosper cápita (expresados en córdobas por año) y en términos del cambioporcentual del consumo per cápita de cada hogar (cambio relativo –ex-presado en porcentajes–). Este último indicador es importante, ya quefacilita la comparación entre hogares con diferentes niveles de ingreso ynúmero de miembros. Posteriormente, los hogares se agrupan entre ga-nadores, perdedores y neutros, según su ingreso neto mejore, empeoreo no cambie ante la reducción de los precios en los bienes sensibles de-bido al DR-CAFTA. Se complementa este análisis discutiendo la mag-nitud de la ganancia o pérdida en el ingreso neto promedio de los ho-gares ganadores o perdedores, respectivamente. El análisis anterior serealiza para cada bien sensible, tratando de identificar aquellos de ma-yor importancia para los hogares más vulnerables.

En adición al análisis anterior, se estudian los cambios per cápita y re-lativo para los hogares nicaragüenses, pero considerando la canasta to-tal de los bienes sensibles y no cada bien por separado. Además, unavez obtenido el impacto del cambio en el precio de estos bienes sobre elingreso neto de cada hogar, se agrupan las familias nicaragüenses segúnsu ubicación geográfica (Managua, Pacífico, Central y Atlántico), así co-mo de acuerdo con sus niveles de ingreso (quintiles). Este último ejer-cicio permite tener una clara noción de la importancia relativa de losperdedores del DR-CAFTA (participación dentro del total de hogares deNicaragua), así como su ubicación geográfica y sus niveles de ingreso.

1. Análisis por producto sensible

El Cuadro 12.4 muestra los cambios per cápita y relativo que enfrentanen promedio las familias nicaragüenses ante cambios en los precios delos bienes sensibles (última línea), así como para el agregado (total). Seobserva que, en términos generales, los cambios en los precios de todoslos bienes sensibles afectarían en forma positiva al promedio de las fa-milias urbana (4,01 por ciento), al igual que al promedio de las familiasdel área rural (1,55 por ciento). Al nivel de cada producto, sin embargo,se observan efectos negativos en el ingreso de los hogares de la zona ru-


ral, en el caso de la carne de res (-0,19 por ciento), leche (-0,67 por cien-to) y frijoles (-0,07 por ciento).13

Cuadro 12.4NICARAGUA: CAMBIOS TOTALES PER CÁPITA Y RELATIVO

(Cifras en córdobas y porcentajes)

URBANO RURAL TOTALPRODUCTO PER CÁPITA RELATIVO PER CÁPITA RELATIVO PER CÁPITA RELATIVO

Maíz 2,17 0,04 –2,08 0,00 0,49 0,03Arroz 68,76 1,19 62,37 1,68 66,23 1,38Res 32,08 0,31 –9,97 -0,19 15,47 0,11Pollo 176,33 1,81 48,61 0,81 125,87 1,41Leche 41,35 0,47 –44,10 -0,67 7,58 0,02Frijoles 13,66 0,19 –2,42 -0,07 7,31 0,09

Total 334,34 4,01 52,42 1,55 222,95 3,04


En el Cuadro 12.5 se muestra la distribución de los hogares en términosde porcentaje según ganen, pierden o no experimenten cambios en sunivel de consumo ante cambios en los precios de los bienes sensibles, es-to se hace para cada uno de estos bienes y en el agregado. Los resulta-dos de este cuadro muestran que, en términos generales, el 97,6 porciento de los hogares nicaragüenses ganan con la reducción de los aran-celes en el área urbana, mientras en la zona rural lo hace el 78,7 por cien-to, lo cual es un resultado consistente con el hecho de que la mayoría delos productores netos se encuentran en el área rural de Nicaragua. Alanalizarse los potenciales perdedores por producto en la zona rural, seobserva que estos son importantes en todos los casos (excepto en elarroz), concentrándose principalmente en la producción de maíz y frijo-les (22,6 y 20,5 por ciento, respectivamente).


13. Nótese que es posible obtener un resultado positivo para el efecto per cápita y unresultado negativo para el efecto relativo (o viceversa), toda vez que ambos efec-tos se calculan para cada hogar y luego se promedian por separado.

Cuadro 12.5NICARAGUA: DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE HOGARES SEGÚN EFECTO DEL DR-CAFTA

(Cifras en porcentajes)

URBANO RURAL TOTALPRODUCTO GANAN PIERDEN NEUTRO GANAN PIERDEN NEUTRO GANAN PIERDEN NEUTRO

Maíz 77,64 2,92 19,44 43,29 22,69 34,02 64,07 10,73 25,20Arroz 90,06 0,27 9,67 83,09 3,77 13,14 87,31 1,65 11,04Res 60,94 2,35 36,71 19,98 10,97 69,05 44,76 5,76 49,49Pollo 75,14 0,89 23,97 30,78 11,58 57,64 57,61 5,11 37,27Leche 70,22 1,85 27,93 33,23 11,70 55,08 55,60 5,74 38,66Frijoles 79,04 2,16 18,80 59,44 20,53 20,03 71,30 9,42 19,29

Total 97,63 1,84 0,52 78,78 19,42 1,79 90,19 8,79 1,03


Conviene discutir si los hogares que ganan con la reducción de arance-les, en promedio, ganan más que lo que pierden los hogares considera-dos potenciales perdedores. A nivel agregado pareciera que la ganan-cia, tanto en términos de córdobas como en términos relativos alconsumo, es superior a la pérdida potencial en los hogares urbanos yrurales (4,21 por ciento versus –0,20 por ciento y 3,27 por ciento versus–1,72 por ciento). A nivel de producto el panorama es un poco distinto,ya que, en varios casos, la pérdida que enfrentan los productores netos,en promedio, es mayor que la ganancia que reciben los consumidoresnetos, en promedio; en especial, para el caso del arroz, la leche y la car-ne de res (Cuadro 12.6).

2. Análisis para la canasta total de bienes sensibles

Para efectos del objetivo planteado en este artículo sobre la importanciade analizar la conveniencia o no de políticas de apoyo a los potencialesperdedores del proceso de liberalización que implica el DR-CAFTA, esimportante analizar el efecto total de la liberalización sobre la canastade los bienes sensibles y no únicamente para cada uno de sus produc-tos por separado, tal y como se hizo en la sección anterior. El Cuadro12.7 muestra que, si bien los cambios per cápita y relativos para el pro-medio de las familias urbanas y rurales son positivos (4,01 y 1,55 porciento), el análisis de tales efectos para los hogares según región y con-



Cuad

ro 1

2.6

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ERDE

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–43,

070,

21–1

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–67,

912,

55–1

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Lech

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0

Frijo

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FUEN

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base

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cifra

s de

la E

MNV

-200

1.

dición socioeconómica muestra resultados bastante diferentes. Así, seobserva que para los hogares urbanos los efectos per cápita y relativopromedio son positivos para todas las regiones y para todos los estratosde ingreso. En contraste, en los hogares de la zona rural, se obtienen re-sultados negativos en la región central y atlántica, así como en el últimoquintil.

Cuadro 12.7NICARAGUA: CAMBIOS PER CÁPITA Y RELATIVO SEGÚN REGIÓN Y QUINTILES

(Cifras en córdobas y porcentajes)

URBANO RURAL TOTALPER CÁPITA RELATIVO PER CÁPITA RELATIVO PER CÁPITA RELATIVO

Región

Managua 451,02 4,02 451,02 4,02Pacífico 263,42 4,36 168,86 3,56 220,66 4,00Central 240,14 3,80 -14,60 0,52 88,82 1,86

Atlántico 248,71 3,31 -12,72 0,06 106,66 1,55

Quintil

1 115,28 4,64 55,90 2,76 72,60 3,292 183,78 4,60 30,64 0,72 102,06 2,533 263,17 4,59 64,91 1,09 189,39 3,294 350,81 3,97 106,30 1,35 291,86 3,345 518,32 3,12 -24,74 -0,26 458,60 2,75

Total 334,34 4,01 52,42 1,55 222,95 3,04


Debido a que los resultados del Cuadro 12.7 son promedios para los di-ferentes estratos de la población, se procede a analizar por regiones yquintiles el porcentaje de hogares que ganan, pierden o no ven afectadasu situación ante la desgravación arancelaria producto del DR-CAFTA.Los resultados de este ejercicio se muestran en el Cuadro 12.8 y en losGráficos 12.1 y 12.2.

El Gráfico 12.1 muestra que en la zona urbana, los porcentajes de poten-ciales perdedores son relativamente bajos para las diferentes regiones.Igual sucede con el análisis por quintiles, aunque los quintiles más po-bres (1 y 2) muestran mayor porcentaje de perdedores que los quintilesde mayor nivel de ingreso.


Cuadro 12.8NICARAGUA: DISTRIBUCIÓN DE GANADORES Y PERDEDORES, SEGÚN REGIÓN Y QUINTILES

(Porcentajes)

URBANO RURAL TOTAL

GANAN PIERDEN NEUTRO GANAN PIERDEN NEUTRO GANAN PIERDEN NEUTRO

RegiónManagua 99,66 0,27 0,07 99,66 0,27 0,07Pacífico 97,60 1,66 0,75 87,30 12,35 0,35 92,94 6,49 0,57Central 95,18 4,34 0,48 78,69 19,79 1,52 85,38 13,52 1,10

Atlántico 94,23 3,77 1,99 60,25 34,00 5,75 75,77 20,20 4,04

Quintil

1 95,32 3,90 0,78 81,94 15,67 2,38 85,71 12,36 1,932 96,37 2,36 1,27 77,80 19,98 2,22 86,46 11,76 1,773 98,61 1,09 0,30 78,35 21,07 0,58 91,07 8,53 0,404 98,60 1,12 0,28 75,09 23,59 1,32 92,93 6,54 0,535 97,51 2,07 0,42 72,46 26,54 1,00 94,76 4,76 0,48

Total 97,63 1,84 0,52 78,78 19,42 1,79 90,19 8,79 1,03


Gráfico 12.1NICARAGUA: “GANADORES” Y “PERDEDORES” ESPERADOS DEL CAFTA,

POR QUINTIL EN EL ÁREA URBANA PER CÁPITA(Cifras en porcentajes)



Gráfico 12.2NICARAGUA: “GANADORES” Y “PERDEDORES” ESPERADOS DEL CAFTA,

POR QUINTIL EN EL ÁREA RURAL PER CÁPITA(Cifras en porcentajes)


Por su parte, del Gráfico 12.2 se observa que, en la zona rural de estepaís, sí se encuentra un significativo número de hogares que podríanconsiderarse como potenciales perdedores, en especial en las regionescentral y atlántica (19,7 y 34 por ciento, respectivamente), así como enlos quintiles 1 y 2 (15,6 y 19,9 por ciento, respectivamente).

En resumen, el Cuadro 12.8 muestra que el 90,2 por ciento de los hoga-res nicaragüenses ganarían con la reducción de precios en los bienessensibles, lo cual equivale a 879.000 hogares aproximadamente. Es im-portante señalar que al extrapolarse los resultados de la encuesta a lapoblación total de hogares de Nicaragua, los potenciales perdedores delproceso del DR-CAFTA ascienden a la suma de 80.000 hogares aproxi-madamente, esto es poco menos del 9 por ciento del total de hogares deeste país (8,8 por ciento). En términos monetarios, se ha estimado quela pérdida de estos hogares en un año (suponiendo una desgravacióndel 100 por ciento de una sola vez) ascendería a la suma de 408.000 cór-dobas, lo cual contrasta con la ganancia que obtendrían los hogaresconsumidores netos o potenciales ganadores del tratado, la cual ascien-de a 1.225.000 córdobas. La combinación de ambos resultados muestraun saldo neto positivo del DR-CAFTA para la economía nicaragüense.



Cuad

ro 1

2.9

NIC

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1.

Al analizar en mayor detalle a los potenciales perdedores según su ni-vel de ingreso, esta vez clasificando a las familias en tres categorías (po-breza extrema, pobres y no pobres), se concluye que aproximadamentela mitad (52,4 por ciento) de los potenciales perdedores pertenecen a lascategorías de pobres extremos (15,4 por ciento) y de pobres (36,9 porciento según Cuadro 12.9). Además, es clara la concentración de estosperdedores potenciales en la zona rural (91 por ciento), y dentro de és-ta, en las regiones central y atlántica. Estos resultados podrían justificarel estudio de políticas de apoyo para los potenciales perdedores, en es-pecial aquellos considerados pobres, durante el período de transicióndel DR-CAFTA.

Un análisis de los hogares pobres que podrían verse afectados negativa-mente por el tratado de libre comercio con EE.UU., muestra que estos seubican en los primeros tres quintiles de la escala de ingreso de las fami-lias nicaragüenses. Un resultado importante de destacar en el presenteesfuerzo es que, tal y como se muestra en el Gráfico 12.3, afortunada-mente la mayoría de estos hogares no dependen de sus actividades agrí-colas como única fuente generadora de ingreso. De hecho, para los ho-gares más pobres (quintil 1) aproximadamente el 40 por ciento de susingresos no proviene de actividades agrícolas, porcentaje que resultamayor para los quintiles 2 y 3, respectivamente. Este resultado permitesuponer que, aún en el peor escenario que se ha simulado en el presen-te estudio, estos hogares tendrían cierta capacidad de respuesta para en-frentar los menores precios que se darían por la liberalización arancela-ria de los productos por ellos cultivados.

Con el propósito de conocer los principales dos productos que cultivanlos hogares pobres potencialmente perdedores con el DR-CAFTA, seanalizaron las estadísticas de la EMNV-2001, identificándose los culti-vos de maíz y frijol como los principales productos que cosechan estasfamilias (Cuadro 12.10).


Gráfico 12.3NICARAGUA: MÚLTIPLES FUENTES DE INGRESO DE LOS HOGARES POBRES

POTENCIALMENTE PERDEDORES CON EL DR-CAFTA(Cifras en porcentajes)


Cuadro 12.10NICARAGUA: PRINCIPALES PRODUCTOS CULTIVADOS POR LOS HOGARES POBRES

POTENCIALMENTE PERDEDORES CON EL DR-CAFTA, SEGÚN REGIÓN Y NIVEL DE POBREZA

REGIÓNURBANO RURAL

POBRES EXTREMOS POBRES POBRES EXTREMOS POBRES

Managua Maíz, resPacífico Maíz, frijoles Maíz, res Pollo, maíz Maíz, polloCentral Maíz, frijoles Maíz, frijoles Frijoles, maíz Frijoles, maízAtlántico Maíz, pollo Maíz, frijoles Maíz, frijoles Maíz, frijoles


Las autoridades nicaragüenses deberían de considerar con atención losúltimos dos resultados del presente análisis a la hora de discutir sobrepolíticas de apoyo para los hogares pobres que serían potencialmenteperdedores del DR-CAFTA. Es decir, sobre la posibilidad de ayudar aestos productores a mejorar su productividad y competitividad en loscultivos actuales, o bien, a migrar hacia otros cultivos de mayor poten-cial económico.


IV. POLÍTICAS DE TRANSICIÓN ANTE EL DR-CAFTA

Para enfrentar con éxito los posibles retos que impone el DR-CAFTA,desde el punto de vista de la facilitación de la transición de aquellosproductores que podrían verse afectados con la desgravación arancela-ria, es necesario tener presente que, si bien la apertura para los bienessensibles se va a llevar a cabo en un período relativamente largo (15 a20 años), las tareas que se señalan en esta sección deben iniciarse desdeahora. La experiencia del agro de México ante la apertura comercialocurrida producto del Tratado de Libre Comercio de América del Nor-te (NAFTA, por sus siglas en inglés), en especial, en el caso del maíz, de-be servir de ejemplo para no demorar en Nicaragua la implementaciónde las políticas de transición del DR-CAFTA.

Específicamente, para apoyar a los sectores de perdedores potenciales,se podría pensar en un paquete de políticas que incluya, entre otras, lassiguientes acciones:

• Identificar a los perdedores; esto es, conocer dónde se encuentran ycómo llegar a ellos.

• Determinar qué tan lejos están esos productores de poder alcanzarun nivel de eficiencia que les permita competir exitosamente. Esdecir, llevar a cabo diagnósticos que permitan identificar sus forta-lezas y debilidades.

• Diseñar un paquete de asistencia técnica de acuerdo con los resul-tados del presente diagnóstico y otros disponibles, así como moni-torear el avance e impacto de la asistencia técnica otorgada a losproductores.

• Mejorar el acceso al crédito y demás servicios financieros para losproductores, no sólo en términos de lograr un aumento de su capi-tal de trabajo sino también para aumentar sus posibilidades de lle-var a cabo inversiones en sus fincas.

• Mejorar el acceso a sistemas de información que faciliten el merca-deo de estos productos, así como de la infraestructura vial, a fin deque los productores se desenvuelvan en mercados menos fragmen-tados.


• Promover la adopción de aplicaciones basadas en computación eInternet, toda vez que es bien conocido que tales aplicaciones estánincrementando en forma apreciable la productividad de las diver-sas empresas, por medio de la automatización de los procesos y elacceso a información de utilidad para el empresario, en el momen-to en que ésta se requiere.

• Mostrar a los perdedores potenciales alternativas productivas ensus propias regiones, tomando como referencia aquellas que se hanidentificado con ventajas comparativas en la oferta exportable nica-ragüense.

• En casos muy calificados y debido a las serias restricciones presu-puestarias de Nicaragua estudiar la posibilidad de apoyar a algu-nos de los potenciales perdedores con programas de compensación,los cuales faciliten contar con ingresos adicionales para que estoshogares mantengan ciertos niveles de consumo (smoothing consump-tion), en tanto se alcanza la transición hacia mayores niveles de pro-ductividad y competitividad en las actividades productivas tradi-cionales o, en su defecto, mientras se transita hacia otrasactividades de mayor potencial económico.

V. CONSIDERACIONES FINALES

En el presente artículo se ha explorado el potencial impacto de la reduc-ción de precios en los bienes sensibles en Nicaragua, producto de la im-plementación del DR-CAFTA, sobre el bienestar de los hogares de estepaís. Los resultados encontrados en este análisis brindan un panoramapositivo para Nicaragua. Es decir, dadas las características de consumoy producción de los hogares nicaragüenses, la reducción en los preciosde los bienes sensibles ayudaría significativamente a la mayoría de es-tos hogares, tanto en el área urbana como en la rural. Este es un resul-tado que desmitifica el reclamo de que la mayoría de los hogares máshumildes de este país se verían perjudicados con el DR-CAFTA debidoa que dependen ampliamente de la producción de bienes sensibles co-mo principal fuente de ingresos.


Quizás convendría analizar dos aspectos adicionales del proceso de im-plementación del DR-CAFTA en Nicaragua, los cuales van más allá delalcance del presente estudio. En primer lugar, podría ser importanteanalizar hasta qué punto los trabajadores agrícolas de los cultivos de bie-nes sensibles pudieran verse afectados con la desgravación arancelaria,cuando ésta llegue a ocurrir, debido a que sus patronos dejarían de pro-ducir estos bienes y se dedicarían a otras actividades no necesariamenteagrícolas. Es decir, hasta qué grado convendría definir políticas de apo-yo a este grupo de nicaragüenses, los cuales no son dueños de parcelaso arriendan fincas, sino son asalariados en cultivos de bienes sensibles.Tal análisis podría ayudar a tomar la decisión de si conviene o no, desdeun punto de vista económico, asignar recursos de alto costo de oportu-nidad para Nicaragua a programas de apoyo en este campo.

Finalmente, y en línea con la recomendación anterior, podría explorar-se la necesidad de identificar y coordinar cada uno de los esfuerzos queactualmente se realizan en Nicaragua para apoyar a los agricultores aenfrentar con éxito los retos y aprovechar las oportunidades que brindael DR-CAFTA. Es bien sabido que existen muchas iniciativas en esta di-rección, apoyadas por diversos donantes internacionales. Una correctacoordinación de esfuerzos en esta materia ayudaría a evitar la duplica-ción de tareas y apalancar estos esfuerzos, logrando con ello un mayorimpacto en el bienestar de la sociedad nicaragüense.


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ENSAYOS EN HONOR A VÍCTOR HUGO CÉSPEDES SOLANO

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