El Derecho a la Educación - Procuraduría General de la ... · 4 PROCURADURÍA GENERAL DE LA...

EL DERECHO A LA EDUCACIÓN1

El Derecho a la Educación

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN2


E L D E R E C H O

A L A

E D U C A C I Ó N

E L D E R E C H O

A L A

E D U C A C I Ó N

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

PROCURADURÍA DELEGADA PARA LA PREVENCIÓN EN MATERIA

DE DERECHOS HUMANOS Y ASUNTOS ÉTNICOS

LA EDUCACIÓN EN LA PERSPECTIVA

DE LOS DERECHOS HUMANOS


Prohibida la reproducción total o parcial de la obra, a travésde fotocopiado, scanner o cualquier otro sistema mecánicoo electrónico.

© PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

ISBN: 958-9396-39-9

Primera edición: Marzo de 2006Bogotá, D.C., Colombia

Documento elaborado por el Dr. Pedro Antonio Pinilla Pacheco. Publicación realizada en el marco delconvenio de cooperación técnica internacional suscrito por la Procuraduría General de la Nación y laAgencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional –USAID–, a través de MSD Colombia Ltda.

Diseño y diagramaciónPatricia Caro [email protected]

ImpresiónGiro Editores Ltda.e-mail: [email protected]

Impreso en ColombiaPrinted in Colombia

EL DERECHO A LA EDUCACIÓN 5

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓNProcurador General de la Nación

CARLOS ARTURO GÓMEZ PAVAJEAUViceprocurador General de la Nación

PATRICIA LINARES PRIETO¨Procuradora Delegada para la Prevención

en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos

PEDRO ANTONIO PINILLA PACHECOConsultor – Autor de la obra


CONTENIDO

PRESENTACIÓN 13

INTRODUCCIÓN 17

Capítulo 1CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL ESTUDIO

1.1 Introducción 33

1.2 Propósitos del estudio 35

1.3 Objetivos 35

1.4 Fuentes documentales 36

1.5 Niveles educativos y poblaciones objeto del estudio 37

1.6 Período de análisis 38

1.7 Alcance de los indicadores 38

Capítulo 2DERECHO A LA EDUCACIÓN Y OBLIGACIONES DEL ESTADO


2.2 Núcleo esencial del derecho a la educación 46

2.3 Obligaciones de respeto y garantiía por parte del Estado 53

Capítulo 3POBLACIÓN EN EDAD ESCOLAR


3.2 Indicadores del derecho a la educación 60


3.2.1 Derecho de acceso 61

a. Asistencia e inasistencia de la población de 5 a 17 años 61

b. Participación del sector oficial en la matrícula 65

c. Asistencia por deciles de ingreso 67

d. Tasa efectiva de escolarización 70

3.2.2 Derecho a la permanencia 76

a. Retención escolar 76

b. Población que culmina la educación básica y media 77

c. Nivel educativo de la población 80

3.2.3 Derecho a la calidad 81

a. Formación de capital social: competencias ciudadanas 82

• Conocimientos en ciudadanía 83• Actitudes hacia la ciudadanía 85• Acciones ciudadanas 86• Ambientes democráticos 86• Procesos cognitivos 86• Manejo de emociones 87• Empatía 87

b. Formación de capital humano 90

• Competencias en ciencias naturales 92• Competencias matemáticas 93• Competencias en ciencias sociales 93• Competencias en lenguaje 94

c. Factores asociados al logro 96

3.3 Indicadores de cumplimiento de las obligaciones del Estado. 97

3.3.1 Modernización del servicio educativo 97

a. Fines de la educación 102

b. Calidad de la educación 103

c. Autonomía escolar 103

d. Proyecto Educativo Institucional 103

e. El currículo 104

f. Convivencia 104

g. Gobierno Escolar 105

h. Plan Decenal de Educación 106

i. Sistema Nacional de Información de la Educación 107


3.3.2 Inversión de la nación en educación preescolar, básica y media. 108

a. Gasto en pesos corrientes y como porcentaje del PIB 110

b. Gasto nacional promedio por alumno 112

c. Distribución de los recursos del Sistema General de Participaciones 113

3.3.3 Gratuidad de la educación 117

a. Razones para no estudiar 118

b. Gasto de los hogares en educación 119

3.3.4 Profesionalización y dignificación del docente 121

a. Diseño del Sistema Nacional de Formación de Educadores. 122

b. Acreditaciones académicas 122

c. Estatuto Docente 123

d. Evaluación docente 124

e. Disponibilidad de personal docente 126

f. Balance de la política de desarrollo docente 127

Capítulo 4POBLACIONES DE LOS GRUPOS ÉTNICOS


4.2 Visión internacional sobre el derecho a la educación de los grupos étnicos 136

4.2.1 Principios generales 136

4.2.2 Derecho a la educación 139

4.3 Los grupos étnicos en los planes de desarrollo 140

4.4 La etnoeducación en Colombia 143

4.4.1 Según las normas 143

4.4.2 Según las comunidades étnicas 146

4.4.3 Los etnoeducadores 148

4.5 Estado educativo de los grupos étnicos 149

4.5.1 Población por grupos étnicos, edad, zona y sexo 150

4.5.2 Tasa de analfabetismo 153

4.5.3 Asistencia escolar 154

4.5.4 Tasas de escolarización 156


4.5.5 Nivel educativo de los grupos étnicos 159

4.5.6 Razones para no estudiar 160

4.6 Balance de la atención educativa a los grupos étnicos 161

4.6.1 Avances en la prestación del servicio educativo 161

a. Visibilidad de los grupos étnicos 162

b. Valoración de la escuela 162

c. Contribución a una nueva visión nacional de la educación 163

d. Normatividad etnoeducativa 163

e. Principios de participación para una educación pertinentey de calidad 164

f. Formación de etnoeducadores 165

g. Investigación etnoeducativa 166

4.6.2 Persistencia de limitaciones 166

a. Desplazamiento forzado 167

b. Derecho de acceso 168

c. Derecho a la permanencia 169

d. Derecho a la disponibilidad 169

• Marginalidad de la política pública etnoeducativa 169• Carencia de información 170• Reorganización del sistema educativo 171• Costos de la educación 172

e. Derecho a la calidad 172

• Descontextualización de la escuela 172• Debilidad de los modelos pedagógicos 172• Calidad del profesorado 173

Capítulo 5POBLACIÓN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA


5.2 Derechos educativos de la población desplazada por la violenciay obligaciones del Estado 179

5.3 Caracterización de la población desplazada 186

5.4 Atención en educación básica y media 189


5.5 Balance de la atención educativa a la población desplazada 191

5.5.1 Prestación del servicio de educación 192

a. Incertidumbre sobre la información 192

b. Derecho de acceso 192

c. Deficiencias en la prestación del servicio educativo 194

5.5.2 Organización y desarrollo de acciones sectoriales 194

a. Débil cumplimiento de las obligaciones para garantizar elderecho a la educación 194

b. Insuficiencia de recursos 196

c. Sistema de información, seguimiento y evaluación 197

d. Ayudas sicológicas 197

e. Implementación de modelos educativos flexibles y pertinentes 198

5.5.3 Persistencia de déficit en la atención educativa a los desplazadospor la violencia 199


PRESENTACIÓN

La génesis del conflicto armado que sufre Colombia hace más de 50 años, indiscu-tiblemente y como lo demuestran múltiples estudios y diagnósticos sobre la vio-lencia en el país, está definitivamente relacionada con el incumplimiento sistemá-tico del Estado de sus obligaciones de garante y promotor de los derechos funda-mentales de los colombianos.

La precariedad y muchas veces la total ausencia de políticas públicas orien-tadas a satisfacer derechos como la educación, la salud, el trabajo, la recreación etc,han sustentado, por lustros, las fuertes contradicciones que finalmente han inten-sificado el conflicto armado interno, de hecho, aquellas poblaciones y zonas másvulnerables a las acciones de los actores armados ilegales, se caracterizan por lasituación de miseria de sus habitantes, por la ausencia de servicios públicos y porla debilidad de sus estructuras para satisfacer los denominados derechos económi-cos, sociales y culturales.

En esa perspectiva, puede afirmarse que históricamente ha existido una clararelación de causa – efecto, entre la precariedad en la atención de esos derechos porparte del Estado y la situación de violencia que sufren nuestras regiones, a partirde la cual se precipitan graves violaciones a los derechos a la vida, la integridady la libertad.

La confluencia de esas circunstancias acarrea una crítica situación de dere-chos humanos, que exige atención por parte del Estado, el cual en los últimos años,ha orientado sus estrategias y programas a contrarrestar situaciones de violenciaconcentrándose en la protección reactiva de los derechos civiles: vida, libertad,integridad, sin que se pueda destacar un esfuerzo significativo, esto es de verda-dero impacto, en políticas públicas diseñadas para la satisfacción de los derechoseconómicos, sociales y culturales, especialmente salud y educación.

Así, puede afirmarse que la crisis estructural que afronta el país, que se tra-duce en una situación de graves violaciones a esos derechos civiles y políticos, seha alimentado del descuido sistemático del Estado de su obligación de garantíarespecto de los DESC.


Uno de esos derechos, la educación, siempre ha servido de bandera para lossectores políticos, que reconocen, en el discurso, que de su plena realización de-pende en gran medida el proceso de paz y reconciliación que todos añoramos. Noobstante, más de dos millones de menores excluidos del sistema educativo, más deun millón de niños y jóvenes que no aprueba el grado que está cursando, cerca de4 millones que obtienen resultados medio-bajos y bajos en los Exámenes de Estadoy en Competencias Ciudadanas, alrededor de un millón de niños desplazados quesufren la discriminación y la exclusión en la escuela dada la ausencia de currícu-los adaptados a sus necesidades y 7.89% de colombianos de 15 y más años de edadanalfabetas, además de preocupantes índices de baja calidad en los programas deeducación superior, evidencian una situación que reclama con urgencia atenciónprioritaria por parte del Estado y de la sociedad.

La educación, señala nuestra Constitución en su artículo 67, es un derecho dela persona y un servicio público que tiene una función social. Tales características,en el marco propio de un Estado Social de Derecho, están orientadas a garantizarel pleno desarrollo de la persona humana en condiciones de dignidad, pues endicho paradigma ella es el epicentro de la actividad de la administración pública,que debe orientar sus esfuerzos a satisfacer sus necesidades esenciales.

En el mundo contemporáneo el acceso al conocimiento y la formación a par-tir de los fundamentos, son esenciales para que cada individuo pueda desarrollarsu particular concepción de vida y aportar a una sociedad que debe reconocerlosen sus singularidades y diferencias.

Las humanidades, el conocimiento en ciencias exactas, el dominio de las com-petencias que exige una tecnología que avanza de manera galopante, son, entreotros, elementos que determinan la amplitud o estrechez del universo que repre-senta cada persona y, su inserción en contextos altamente competitivos que leexigen sólidas competencias para “aprender a aprender”.

En esa perspectiva el cumplimiento de las obligaciones del Estado en materiade educación, señaladas por la doctrina y la jurisprudencia del Derecho Interna-cional de los Derechos Humanos, se constituyen en presupuesto esencial para lagarantía de condiciones de dignidad que éste les debe a sus asociados.

La disponibilidad de instituciones, programas de enseñanza, recursos e infra-estructura; la accesibilidad para todas las personas, que se sustenta en los princi-pios de no discriminación, accesibilidad material y accesibilidad económica; lagarantía de aceptabilidad de programas y métodos educativos por parte de estu-diantes, padres de familia y comunidad académica; y la garantía de adaptabilidadde la educación a las necesidades del contexto, son las responsabilidades que enperspectiva de derechos humanos tiene el Estado en materia de educación.

Si bien se trata de derechos cuya realización admite políticas y programasque garanticen progresivamente su efectividad, no por ello dejan de ser priorita-rios, por eso la PGN, con el apoyo de la AID a través de su agencia operadora MSD,quiso desarrollar un estudio detallado y técnico, que permita evaluar el cumpli-


miento de las citadas obligaciones por parte del Estado Colombiano, en el períodocomprendido entre 1992 y 2004, lo que implica medir el impacto de la Constituciónde 1991 en las políticas públicas sobre educación.

La Procuraduría quiere aportar las conclusiones de este estudio, a las autori-dades gubernamentales responsables de la materia, a las organizaciones sociales ya las instituciones educativas, públicas y privadas, pues creemos que son necesa-rios y urgentes replanteamientos de fondo en el diseño de dichas políticas públi-cas.

Es así como proponemos la concertación y ejecución de políticas activas quemodifiquen positivamente, en un plazo razonable, todos los indicadores de laeducación sugerencia que seguramente generará debate entre expertos siendo eseprecisamente nuestro propósito.

Entrego entonces, como Procurador General de la Nación y representante delos intereses de la sociedad este estudio, que estoy seguro contribuirá a avanzar enejercicios de reflexión que cualificarán las decisiones en materia educativa.

El trabajo se realizó en la Procuraduría Delegada para la Prevención en ma-teria de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos a cargo de la doctora Patricia Lina-res Prieto y contó con la asesoría del Doctor Pedro Antonio Pinilla Pacheco, exper-to de reconocida trayectoria en el tema, a ellos y a todos los que contribuyeron ala realización del proyecto, lo mismo que a la AID y a MSD, quiero expresarles misincero reconocimiento.

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación


INTRODUCCIÓN

1 Maya Villazón, Edgardo José. Función Preventiva de la Procuraduría General de la Nación en Mate-ria de Derechos Humanos. Presentación. Bogotá, 2002

La persona humana constituye el sujeto central de los derechos humanos ylas libertades fundamentales1 . A partir de esta concepción y en cumplimiento desu obligación de ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienesdesempeñan funciones públicas, la Procuraduría General de la Nación elaboró elpresente estudio sobre el derecho a la educación.

El estudio evalúa el nivel de cumplimiento de las obligaciones del gobiernocolombiano para garantizar a la persona el núcleo esencial no negociable del dere-cho a la educación, constituido por los derechos de disponibilidad, de acceso, depermanencia y de calidad, elementos universales, indivisibles e interdependientes.

Esta evaluación se fundamenta en el reconocimiento constitucional de laeducación como derecho de la persona y como servicio público con función social,y guarda relación con la obligación del Estado de regular y ejercer la supremainspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por elcumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física delos educandos, así como de garantizar el adecuado cubrimiento del servicio yasegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanenciaen el sistema educativo.

El estudio reconoce en la educación dos propósitos esenciales: la formaciónde capital social y la formación de capital humano, conceptos que sirven comoordenadores de los fines señalados a la misma por la Ley General de Educación.

Para la formación de capital social, en la perspectiva de los derechos huma-nos, la educación tiene como fines el pleno desarrollo de la personalidad, la for-mación en el respeto a la vida, a la paz, a los principios democráticos, de convi-vencia, pluralismo, justicia, solidaridad y equidad, de tolerancia y de libertad; laformación para facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectany en el respeto a la autoridad legítima, a la ley, a la cultura nacional, a la historiacolombiana y a los símbolos patrios.


Para la formación de capital humano, son fines principales de la educación laadquisición y generación de conocimientos científicos y técnicos, humanísticos,históricos, sociales, geográficos y estéticos, el desarrollo de la capacidad crítica,reflexiva y analítica que fortalezca el avance científico y tecnológico nacional, elfomento de la investigación y el estímulo a la creación artística, la apropiación dehábitos intelectuales adecuados para el desarrollo del saber.

El estudio toma como período de análisis el transcurrido desde la promulga-ción de la Constitución Política de 1991 hasta el año 2004, realiza el balance de losresultados agregados de la gestión en educación de las últimas cuatro administra-ciones gubernamentales del país, delimita como unidades de análisis los nivelesde Educación Preescolar (grado cero), Educación Básica (primaria y secundaria) yEducación Media, como población implicada el grupo de niños y jóvenes en eda-des de 5 a 17 años, y como casos particulares los grupos étnicos y la poblacióndesplazada por la violencia.

Este balance reconoce la existencia de algunos logros educativos en el país,alcanzados con fundamento en el impulso dado al sector a partir de la Constitu-ción de 1991, y hace explícito que el crecimiento de los indicadores fue continuohasta el año 1999. Luego se presenta una caída que sólo en 2004 recupera parcial-mente un indicador (asistencia escolar), sin que ello signifique que se hayan pro-ducido grandes cambios en los déficits encontrados, ni se vislumbren transforma-ciones sustanciales, de continuar con las mismas políticas y procedimientos deplaneación y gestión del sector educativo.

El difícil y lento avance que muestran los indicadores, cuando lo hay, es señalde precariedad en la progresividad del derecho a la educación, tanto por el grandéficit que persiste, como por la desesperanza que genera en la población quesistemáticamente ha sido estimulada para entregar a ella las aspiraciones de rei-vindicación personal, social, cultural y económica. La negación de las expectativaspuede entenderse como factor de regresividad, al alejar a la gente cada vez más delgoce efectivo del derecho pleno a una educación de calidad.

INDICADORES EN CONTEXTO DE POBLACIÓN

El tratamiento de la información que utiliza el estudio parte de la elaboraciónde una nueva metodología que busca trascender el enfoque estadístico usual paraintroducir una visión dinámica y compleja que explique la educación como unsistema y no como un objeto fragmentado y desarticulado.

Los indicadores se construyen tomando como referencia la población colom-biana objeto de atención educativa a través del proceso de escolarización, tenien-do en cuenta que la educación es un derecho fundamental de los niños, o sea, delos menores de 18 años, y la población de 18 y más años de edad.

De esta manera, en primer lugar, se efectúa el seguimiento a la poblaciónentre 5 y 17 años de edad, año a año y por cohorte, para determinar sus tasas de


asistencia e inasistencia, de matrícula, la tasa efectiva de escolarización (medidamás precisa que las tasas bruta y neta) y los estudiantes que culminan los niveleseducativos. Así, la metodología empleada evita la invisibilización de un alto nú-mero de niños y jóvenes que no asisten a las instituciones educativas, y se obtienenindicadores reales de eficiencia interna del sistema en el contexto amplio de lasdemandas sociales y no en el restringido de quienes logran superar las barreras deingreso escolar.

En segundo lugar, se toma en consideración el impacto que producen sobreel nivel educativo de la población de 18 y más años de edad las cohortes de estu-diantes al concluir -con éxito o no- su período escolar, pues son estas las quepermiten medir realmente los efectos de la educación formal al ocasionar cambiosen la determinación del nivel educativo de la población y de la fuerza de trabajo.

Desde la perspectiva de la formación de capital social y de capital humano,el estudio incorpora, en tercer lugar, indicadores sobre calidad de la educación dela población escolarizada, basados en los resultados obtenidos en las evaluacionessobre competencias ciudadanas y competencias por áreas del conocimiento. Lafalta de calidad, que no deja huella sobre la persona ni sobre sus efectos en lasociedad, hace que la simple matrícula o registro escolar se convierta en un pasoinstrumental por el aula, aunque sirva para elevar las estadísticas nacionales.

Es imprescindible reconocer el valor que tiene la calidad, darle la seriedadque le corresponde como indicador y sacar las consecuencias que se derivan deella. Afortunadamente el país cuenta con pruebas censales que dan informaciónpertinente como son las Pruebas Saber y los Exámenes de Estado.

En apoyo a estos argumentos se encuentra el hecho de que, por falta de ca-lidad de la educación y por no ser visible su utilidad, veinte por ciento de lapoblación no escolarizada esgrime como razón para ello el que no le gusta o no leinteresa el estudio.

Según la Convención sobre los Derechos del Niño, la educación va más alládel acceso a la escolarización formal. Abarca el derecho a una calidad específica deeducación y el amplio rango de experiencias de vida y procesos de enseñanzaaprendizaje que le facilitan a los niños y niñas, individual y colectivamente, desa-rrollar sus personalidades, talentos y habilidades, para vivir una vida completa ysatisfecha con la sociedad.

Un informe regional de UNESCO para América Latina al hacer la preguntaacerca de si ¿estamos realmente tan cerca de lograr la educación primaria univer-sal?, termina aceptando avances en cobertura pero lamentando los precarios nive-les de logro académico. Ante ello plantea que alcanzar aprendizajes relevantes esla tarea central de los sistemas educativos. A este propósito deben estar dirigidasla orientación, las formas de gestión, las dinámicas implicadas y las formas deacción de los sujetos que participan en los procesos educativos para evitar que conel tiempo, como viene sucediendo, la brecha del conocimiento se haga cada vezmayor.


2 González, Jorge Iván, Jorge Enrique Sáenz y Santiago Grillo. La pobreza: ¿cuestión de medición? CID,2005.

Es, entonces, imperativo que la formulación de políticas en educación, y laacción de los gobiernos en este sector, tenga en cuenta que la educación sin calidadpara la mayoría de la población contribuye a aumentar la brecha entre los grupossociales, a concentrar el acceso a los bienes de la cultura y de la modernidad, y aproducir exclusión social en todos los campos de la vida humana. Es un factor queatenta contra los derechos humanos y limita el disfrute de los derechos civiles ypolíticos y de los derechos económicos, sociales, culturales y colectivos.

DEUDA NACIONAL EDUCATIVA

Sólo 34.1% de la población de 5 a 17 años de edad disfruta del derecho plenoa una educación de calidad. El 65.9% restante no ingresa al sistema educativo o, silo hace, no aprueba el grado que cursa o, si lo aprueba, la mitad de quienes sehallan en esta situación no adquiere las competencias necesarias para lograr unaeducación de calidad que le permita desempeñarse en forma adecuada en la vidapersonal, civil, social, cultural, económica y política de la nación.

Con base en cifras absolutas del año 2003 lo anterior se lee de la manerasiguiente: de 11.925.488 niños y jóvenes entre 5 y 17 años de edad que deben estarmatriculados en educación básica (incluido un año de preescolar) y media,2.698.738, es decir el 22.6%, no ingresa a las instituciones educativas; la tasa deasistencia escolar es entonces de 77.4%.

De los 9.226.750 que ingresan, 1.083.958, el 9.1% de los niños y jóvenes entre5 y 17 años, no aprueba el grado que está cursando. El sistema discrimina y excluyeen esas condiciones a 3.782.696, que constituyen el 31.7% de la población en edadescolar. Sólo 8.142.792 termina con éxito su grado. De esta manera, la tasa efectivade escolarización, medida sobre del total de niños y jóvenes entre 5 y 17 años, esde 68.3%.

Realizando una extrapolación de los resultados de las Pruebas Saber en Com-petencias Ciudadanas y de los Exámenes de Estado en las diferentes áreas delconocimiento se encuentra que la mitad de quienes aprueban el grado escolar, esdecir, 4.071.396 presentan vacíos graves en cuanto a la calidad de la educaciónrecibida, pues corresponden a la proporción de estudiantes con resultados medio-bajos y bajos de estos medidores. En consecuencia, 7.854.092, el 65.9% de los niñosy jóvenes entre 5 y 17 años, agregan a la discriminación y exclusión los resultadosnegativos de la baja calidad de la educación. Apenas 3.782.696, esto es, el 34.1% dela población en edad escolar que ya se había mencionado disfruta del derechopleno a una educación de calidad.

El 65.9% excluido coincide con el dato de incidencia de la pobreza que parala Contraloría General de la República y el CID es de 66%, aunque para el Depar-tamento Nacional de Planeación es de 52.6%2 . También se halla muy próximo al


dato de nivel educativo de la población de 18 y más años que no cuenta con edu-cación media completa (63.7%), dato de interés por cuanto se considera que laspersonas requieren mínimo 12 años de escolaridad para superar su condición depobreza3 y vulnerabilidad.

AVANCES RELATIVOS EN EL DERECHO A LA EDUCACIÓN

La anterior información confirma que los desarrollos cuantitativos medidospor el aumento de la matrícula son relativos. Estos no tienen capacidad suficientepara mover de manera categórica los indicadores de la educación pues, a pesar desu crecimiento, persisten altas tasas de inasistencia, de deserción, de extraedad, depérdida de curso y de escolarización efectiva, unidas a la baja calidad, cuya solu-ción no se observa en el horizonte de las políticas educativas nacionales.

En síntesis, los avances y limitaciones producidos en los principales indica-dores que se refieren a la población total en edad escolar luego de la promulgaciónde la Constitución de 1991 son los siguientes:

� La asistencia a educación preescolar (grado cero), básica y media pasó de 59.8%en 1992 a 78.3% en 2000; en 2001 bajó a 75.7% y sólo en 2004 logró superar ligera-mente la tasa obtenida el año 2000.

� La tasa efectiva de escolarización, o proporción de estudiantes que aprueba elgrado cursado, en relación con la población entre 5 y 17 años de edad, pasó de

3 Si la información del impacto de la escolarización sobre el nivel educativo de la población se valoraen términos de la calidad de la formación recibida por quienes han concluido su nivel medio, lasituación es peor ya que, aplicando los mismos medidores de calidad, el 36.3% que cuenta coneducación media completa se reduciría en 18 puntos porcentuales lo cual elevaría el déficit real en elnivel educativo de la población a un poco más del 80%.Naturalmente que al realizar una revisión histórica de este indicador, se encuentran diferenciassignificativas si la medida se toma por grupos de edad. Así por ejemplo, de la población de 18 a 22años que inició sus estudios entre 1986 y 1990, en 2003 un 48.4% había cursado la educación mediacompleta, lo que quiere decir que el déficit para cumplir 12 años de escolaridad cubría al 51.6% deeste grupo. Si este déficit de escolaridad se adiciona con la mitad del 48.4% que cursó la educaciónmedia completa, pero presenta deficiencias en la calidad de su educación, el porcentaje de poblaciónde 18 a 22 años que no cuenta con una educación media de calidad es de 73.8%.Aplicado el mismo procedimiento a quienes iniciaron estudios entre 1971 y 1975, entre 1976 y 1980y entre 1981 y 1985 que conforman los grupos de 33 a 37 años, de 28 a 32 años y de 23 a 27 años en2003, se encuentra que el déficit de escolaridad en educación media con calidad de tales grupos esde 79.8%, 77.1% y 72.8%.Al ubicar los extremos en las poblaciones que iniciaron su educación entre los años 1971 y 1990 paramirar los efectos sobre la escolaridad en educación media con calidad en el año 2003 cuando todoslos que ingresaron habían concluido estudios, se observa que el déficit de escolaridad baja de 79.8%a 73.8%, es decir, que los efectos en 2003 de estos grupos de población sólo han significado uncambio de 6 puntos porcentuales en la escolaridad en educación media con calidad, o sea, de 0.32puntos porcentuales en promedio por año en 19 años. Con este ritmo de crecimiento se necesitarían105 años para llevar de 36.3% a 70% la tasa promedio de escolaridad de la población de 18 y másaños con educación media completa.


60.6% en 1994 a 72.4% en 1998, cifra esta última que no se ha vuelto a alcanzar: lamás reciente, de acuerdo con la información disponible, corresponde a 2003 añoque presenta una tasa efectiva de escolarización de 68.3%, cuatro puntos porcen-tuales por debajo de la obtenida en 19984 .

� La población de 18 años y más con educación media completa, incluidos en estaquienes tienen educación superior incompleta y educación superior completa,pasó de 29.4% en 1997 a 36.3% en 2003, avance que podría considerarse importan-te por el corto período en que aparentemente se consiguió; este resultado, sinembargo, constituye el producto agregado de cohortes atendidas durante un pe-ríodo de 19 años, dato que deja en evidencia la condición de vulnerabilidad enque se encuentra actualmente el 63.7% de la población como se mencionó ante-riormente.

� La diferencia en el promedio de educación entre los deciles de ingreso 1 a 10, esde 7.64 grados en 2003. En tanto que la población del decil 1 ha cursado 4.21 gra-dos, la del decil 10 ha cursado 11.85 grados escolares.

� La formación en competencias ciudadanas conformadas por los componentesde conocimientos en ciudadanía (derechos humanos, convivencia pacífica, par-ticipación y responsabilidad democrática, pluralidad y valoración democrática)actitudes hacia la ciudadanía, acciones ciudadanas, ambientes democráticos, pro-cesos cognitivos, manejo de emociones y empatía, evaluada en los años 2002 y2003, muestra que por lo menos la mitad de los estudiantes de noveno grado quepresenta las pruebas tiene un nivel de desempeño bajo o medio-bajo en la mayo-ría de ellas.

� La formación en las diferentes áreas del conocimiento, evaluadas censalmentepor los Exámenes de Estado en 2004, muestra que más de la mitad de los estu-diantes de grado 11 se ubican en los niveles medio-bajo y bajo, en la adquisición ydominio de las competencias en historia, filosofía, física, química y matemáticasprogramadas académicamente para el transcurso de su formación; biología seencuentra cerca de este promedio y geografía que tuvo un repunte en 2004 vuel-ve a ubicarse en un promedio inferior en 2005.

Los grupos indígenas, las comunidades afrocolombianas y la población des-plazada por la violencia se incluyen en los valores totales y en los promedios mos-trados arriba; sin embargo, su situación reviste mayor gravedad vista desde losindicadores cuantitativos que se están mencionando.

4 Las tasas bruta y neta estimadas por el Ministerio de Educación Nacional fueron de 82% y 78%respectivamente para el total nacional en 2002. Estas tasas dan cuenta sólo del registro de matrícula,no de la asistencia al curso y la aprobación del mismo, lo cual las convierte en una medida irreal delo que pasa en el sistema educativo.


� Mientras el analfabetismo de la población de 15 años y más en Colombia es de7.89%, el de los grupos indígenas es de 17.7% y el de los afrocolombianos de 13.0%.La tasa de inasistencia de la población de 5 a 17 años es de 25.5% para los indíge-nas y de 16.7% para los afrocolombianos. La población indígena con educaciónmedia completa representa el 23% de los mayores de 17 años y la afrocolombianael 33%, inferior en ambos casos a la nacional que es de 36%.

� Las estadísticas sobre población desplazada por la violencia son muy inciertas einsuficientes para dar cuenta de su volumen, sus características y la cobertura ycalidad de los servicios recibidos. Las escasas cifras que se tienen indican que almomento del desplazamiento, 76.9% de los desplazados había cursado o estabacursando algún grado de educación preescolar, básica o media.

� De la población total desplazada registrada en el sistema de información, 18%son menores de cinco años y 36% se encuentran entre los 5 y los 17 años de edad.Dependiendo del número real de desplazados que puede ser de 1.600.000, deacuerdo con los registros oficiales, o de cerca de 4.000.000 de acuerdo con otrasfuentes, la población que demanda atención escolar oscila entre 800.000 y 1.600.000niños y jóvenes. En estas condiciones y de acuerdo con los datos de atenciónsuministrados por el Ministerio de Educación Nacional para 2004, la inasistenciaescolar puede afectar al 82.3%, o al 74.5% o al 66.7% de los desplazados, sin teneren cuenta ni la calidad ni la pertinencia de la atención prestada.

CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DEL ESTADO

Preocupa a la Procuraduría General de la Nación que los logros alcanzadossean de avance lento e insuficiente en cuanto a las demandas del país; su análisismuestra que las obligaciones del Estado, y en particular de los gobiernos, sobre elderecho a la educación se incumplen en forma protuberante; la primera obligaciónes la de ofrecer educación completa y de calidad para toda la población en edadescolar, meta que está muy lejos de su cumplimiento. En estas condiciones, laabundante normatividad no deja de ser una quimera con la cual se cumplen com-promisos internacionales y se despiertan esperanzas de la población cuya satisfac-ción es de suma precariedad.

Es natural que no corresponda a la Procuraduría diseñar la política educativay llevar a la práctica su ejecución; ello es obligación de los gobiernos. Sin embargo,como parte de su función de prevención-acción encuentra la limitación que pue-den presentar los programas focalizados para resolver problemas educativos queafectan a la población desplazada por la violencia, a los grupos étnicos y a lapoblación en situación de pobreza, pues la selección de los más pobres por estrato,condición de vulnerabilidad o cualquier otra caracterización, deja por fuera unalto número de personas que presenta condiciones similares de vulnerabilidad,como se puede inferir de los datos analizados anteriormente.


GASTO NACIONAL EN EDUCACIÓN PREESCOLAR,BÁSICA Y MEDIA

Entre los años 1995 y 2001 el gasto en educación preescolar, básica y mediacomo porcentaje del PIB pasó de 2.39% a 3.44%. Los años siguientes han significadodisminución continua de la participación siendo de 3.30% en 2002, de 3.19% en2003 y de 3.11% en 2004.

El gasto nacional promedio por alumno de educación preescolar, básica ymedia, en pesos constantes de 2003, crece entre 1995 y 2001 al pasar de $794.720 a$1.061.804. En los años 2002 y 2003 desciende y en 2004 presenta un ligero ascensosin llegar a recuperar el valor de 2001 pues apenas alcanza la cifra de $962.468.

La inversión del Estado en educación preescolar, básica y media disminuyócomo consecuencia del Acto Legislativo 001 de 2001 que modificó la Constituciónpara realizar ajustes en la distribución de recursos financieros mediante la crea-ción del Sistema General de Participaciones. Tal Acto Legislativo tuvo por finali-dad consolidar la recuperación de la economía y garantizar su estabilidad en ellargo plazo.

El gobierno nacional del momento fundamentó la necesidad del Acto Legis-lativo en el deterioro continuo de las finanzas públicas que venía generando unelevado grado de inestabilidad económica, un aumento del desempleo y un defi-ciente crecimiento económico debido, en parte, a que la Constitución de 1991determinó una participación creciente de los departamentos, municipios y distri-tos en los ingresos corrientes de la Nación para cumplir los objetivos de una mayorcobertura en educación y salud y profundizar la descentralización.

Se asoció la expectativa de mejoramiento de las finanzas públicas a una nuevaasignación de recursos a las regiones con lo cual se conseguiría, además, obteneraumentos en cobertura y calidad de la educación, la salud y otros servicios básicos.Los objetivos relacionados con la salud y la educación se alcanzarían no solamenteincrementando los recursos disponibles, sino también mejorando la eficiencia ensu asignación y garantizando un marco institucional y regulatorio que permitierala ampliación de las coberturas con calidad.

Lo que ha sucedido en realidad es que los aportes de la nación a educaciónsiguen destinados casi con exclusividad a cubrir los gastos docentes como se efec-tuaba antes de la reforma constitucional, se ha dejado de lado casi por completola inversión en calidad de la educación y la tendencia de asignación es decreciente.

Llama la atención que últimamente haya surgido una gran preocupación porrealizar una nueva reforma para evitar que a partir de 2009 las transferencias seancomo mínimo el porcentaje de los ingresos corrientes de la nación que se asigna-ban en 2001.

Esto significa que la reforma constitucional no produjo los resultados espe-rados ni en relación con la economía, ni en relación con la educación y, seguramen-


te con la salud, y que la educación puede ser objeto de un nuevo tratamientofinanciero que aumente la deuda educativa nacional con la población.

Es de advertir que según los pactos y acuerdos internacionales, la consecu-ción de los objetivos de la educación y de los recursos financieros para lograrla esuna realización progresiva de los países. Sin embargo, parece ser que en Colombiatal progresividad se entiende a término indefinido pues, a pesar de los avancesobtenidos, las deficiencias que persisten obligan a repetir periódicamente los pro-pósitos de cobertura universal, gratuidad y mejoramiento de la calidad, sin llegardefinitivamente a una meta colectivamente aceptada y técnicamente cumplida.

El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Uni-das pone de relieve que, aunque se demuestre que los recursos disponibles seaninsuficientes, sigue en pie la obligación de cada Estado de asegurar el disfrute másamplio posible de los derechos pertinentes. Más aún, de ninguna manera se elimi-na, como resultado de las limitaciones de recursos, la obligación de vigilar la me-dida de la realización de los derechos económicos, sociales y culturales y de ela-borar estrategias y programas para su promoción.

GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN

El mandato constitucional acerca de la gratuidad de la educación se ha vueltoletra muerta. La posibilidad de cobro de derechos académicos a quienes puedansufragarlos se convierte en la norma y afecta a todos los estratos de la poblacióny a todos los grupos, incluida la población desplazada por la violencia. De estamanera, la ausencia de gratuidad, así existan algunas excepciones, unida a losniveles de pobreza e indigencia de la población, se ha convertido en factor centralde discriminación y exclusión de los beneficios de la educación, aún en las insti-tuciones oficiales.

Así por ejemplo, la información de 2003 muestra que buena parte de la pobla-ción de estrato uno en educación básica debe pagar al año $392.326 por conceptode matrícula, pensión, uniformes, libros y útiles. El estrato dos, por los mismosconceptos debe cancelar $612.567. La educación media cuesta al estrato uno$730.206 al año y al estrato dos $946.793.

Por lo anterior, el 52% de la población de 5 a 17 años aduce como razones parano estudiar los elevados costos educativos, la falta de dinero y la necesidad detrabajar.

Para evitar que continúen estos radicales factores de discriminación, el Pactode Desarrollo del Milenio sostiene que las primeras medidas de política que lospaíses deben aplicar para salir de las trampas de la pobreza implican inversionesen educación y salud y que la gratuidad de la educación obligatoria es un propó-sito constante del derecho internacional de los derechos humanos.


DISPONIBILIDAD DE PERSONAL DOCENTE

Un elemento del núcleo esencial del derecho a la educación es el derecho a ladisponibilidad de personal docente suficiente y de calidad para atender la deman-da de escolarización de toda la población menor de edad. Entre 1992 y 1999 hubocrecimiento continuo del personal docente vinculado a la educación oficial prees-colar, básica y media, pues de 208.536 se pasa a 312.492. A partir de 2000 empiezaun proceso de disminución hasta llegar, en 2004, a 279.563, es decir, 32.929 docentesmenos en un lapso de cinco años durante el cual la matrícula oficial crece en812.530 niños y jóvenes.

El efecto de estos cambios se observa en la relación promedio de estudiantespor profesor; mientras entre 1992 y 1999 pasa de 24.3 a 22.5, ésta comienza a aumen-tar en 2000 para ubicarse en 2004 en el punto más alto del período: 28.0 estudiantespor docente. Téngase en cuenta que este promedio cobija situaciones diferencia-das para los niveles de educación preescolar, básica y media, así como para edu-cación rural y urbana y que la elevación de los promedios produce situaciones dehacinamiento en instituciones educativas que no cuentan con suficiente capaci-dad de aulas y espacios escolares y produce, además, ineficiencia en la labor peda-gógica de los maestros.

De esta manera, la disminución de los aportes del presupuesto nacional seacompaña por una disminución del personal docente y un aumento de la carga deestudiantes por profesor que explica, en última instancia, los crecimientos de lamatrícula y puede ser responsable de la disminución de la calidad y de las razonespara no estudiar que aduce una parte de la población.

De otro lado, se observa la carencia de una política activa de formación, capa-citación y perfeccionamiento continuo del personal docente, agravada por la con-fusión que ha traído desde el año 2002 la coexistencia de dos estatutos docentes quecrean profundo desconcierto respecto de la carrera profesional de los educadores.

Los últimos gobiernos han concentrado su atención en la evaluación docente,que reviste importancia, pero deja de lado otras políticas necesarias para lograrcambios significativos en las facultades de educación y en las escuelas normalessuperiores, que permitan hacer de la educabilidad y la enseñabilidad el centro deatención de las instituciones escolares y de la identidad del maestro, y que dencomo resultado la disponibilidad de equipos de docentes con la capacitación per-tinente y la formación pedagógica que conduzcan al gran cambio que la educaciónrequiere y demanda el país.

MODERNIZACIÓN DEL SERVICIO EDUCATIVO

Es de reconocer que el Estado colombiano ha producido abundante legisla-ción respecto de la educación con lo cual ha cumplido los compromisos adqui-


ridos en los pactos internacionales. No obstante, ello no es suficiente pues, sibien es cierto que la plena realización del derecho a la educación puede alcan-zarse de manera paulatina, la adopción de medidas legislativas no agota por símisma las obligaciones del Estado.

Los avances en temas estrechamente relacionados con la modernización delservicio educativo, tales como los fines de la educación, la autonomía y el go-bierno escolar, los manuales de convivencia, la formulación del Proyecto Educa-tivo Institucional y del Plan Decenal de Educación, la organización del sistemade información de la educación y del sistema de acreditación de la educaciónbásica y media, se han quedado a mitad de camino y no han logrado mover demanera significativa los grandes indicadores del sistema escolar como la asisten-cia, la tasa efectiva de escolarización, la calidad y el nivel educativo de la pobla-ción.

MARGINALIDAD DE LA POLÍTICA GUBERNAMENTALEDUCATIVA

Para los grupos étnicos, la población desplazada por la violencia y el altonúmero de pobres que existe en el país, la política educativa no ha alcanzado ungran impacto. Es notable la continua falta de articulación entre el discurso y lapráctica. Las comunidades indígenas, los desplazados y el mismo Ministerio deEducación Nacional denuncian que existe desconocimiento o desinterés de lasinstancias regionales, locales y de funcionarios del Estado en cuanto a las políticasestablecidas.

Los grupos étnicos que aceptaron el valor e importancia de la escuela -noobstante su resistencia ancestral a ella-, afirman que la educación formal que re-ciben está centrada en la homogenización y niega los valores y potencialidades decada pueblo y la diversidad cultural. Es una escuela que no tiene en cuenta, paraellos, la estrecha relación entre pensamiento y acción y que desconoce la educa-ción por la práctica, por el hacer y el vivir.

La población desplazada está siendo atendida con modelos pedagógicos pro-bados en condiciones urbanas y rurales que no corresponden a las situacionesparticulares del desplazamiento. En este caso, como en el de la atención psicoso-cial, es fundamental conocer los resultados del impacto de los programas paravalorar su aporte real a las soluciones educativas de los problemas que presentala población desplazada por la violencia.

LA EDUCACIÓN, FACTOR DE VULNERABILIDAD

De esta manera, la educación constituye factor significativo de vulnerabili-dad de la población colombiana por efectos de la discriminación y exclusión que


la caracteriza, con sus secuelas sobre la desigualdad nacional. Cambiar esta situa-ción demanda políticas especiales de equidad y calidad y acciones diferentes a lasque tradicionalmente se vienen aplicando, que empiecen por hacer de la educa-ción una política de Estado y lograr una movilización a favor de ella que compro-meta a toda la sociedad.

La vulnerabilidad mencionada recae particularmente sobre las poblacionesde por sí más vulnerables como son los desplazados por la violencia, las comuni-dades afrocolombianas e indígenas y los grupos más pobres de la población que notienen cómo financiar los costos de matrícula, de pensión, de libros y textos esco-lares, de uniformes, de transporte escolar y de alimentación y nutrición para sushijos, dándose la situación de buen número de estudiantes que no asisten a laescuela por física hambre o por tener que dedicarse a trabajar para conseguirrecursos para el sostenimiento de la familia.

DESARTICULACIÓN ENTRE LA PLANEACIÓN Y LAS NORMAS

El estudio muestra una ruptura fundamental de las políticas y la planeaciónde la educación llevada a cabo por los gobiernos nacionales, con los mandatosconstitucionales, las normas nacionales y los pactos y convenios internacionalessuscritos por Colombia. Encuentra la Procuraduría, además, ausencia de políticaseficaces que contribuyan a saldar la deuda que se tiene con la educación.

La revisión de los diferentes planes de desarrollo, el planteamiento de losObjetivos del Milenio y las metas propuestas en Visión 2019 así lo confirman. Secontinúa trabajando con indicadores que sólo parcialmente dan cuenta de las ver-daderas falencias del sistema educativo colombiano. En la práctica son débiles lasacciones para poner en funcionamiento las políticas de descentralización, el reco-nocimiento de la heterogeneidad regional, local e institucional y la diversidad delos procesos cognitivos diferenciados por las condiciones familiares, sociales, eco-nómicas y culturales de la población.

En consecuencia, se vienen produciendo corrientes encontradas en el desa-rrollo educativo: las políticas, orientadas principalmente a resolver los problemasde cobertura y eficiencia administrativa del sector, no han tenido correspondenciacon la acción de la pedagogía centrada en la escuela y el sujeto. Se ocasiona así unvacío real en la acción por la tensión que genera la confrontación entre adminis-trar y educar.

Por su parte, la investigación educativa ha limitado su campo de acción, aldirigirse de manera casi exclusiva a conocer y comprender lo que sucede en casosespecíficos de acción local e institucional, dejando de lado el conocimiento al queantes estuvo dedicada en cuanto a la visión de la educación desde los conceptosde la sociología, la economía y los indicadores de las condiciones de pobreza yescolarización; esa investigación, aunque parcial, fue útil tanto para fundamentar


las primeras políticas de cobertura en un país que dejaba a la mayoría de la pobla-ción condenada al ausentismo escolar, como para estimular la contribución de laeducación al mejoramiento de la calidad de vida.

En consecuencia, se ha producido una polarización entre las visiones localese institucionales y las visiones nacionales y globales de la educación que demandauna nueva síntesis, pues las dos son complementarias, indivisibles e interdepen-dientes.

La Procuraduría General de la Nación con pleno conocimiento de las diferen-cias entre regiones, de la diversidad étnica y cultural del país, de las variadascondiciones económicas, sociales y ambientales de la nación y de otras formas queidentifican y diferencian a los grupos humanos del país, reconoce la importanciade considerar pedagogías diferenciales. Por esa razón, el estudio centra su análisisdel derecho a la educación en la perspectiva de los derechos humanos y planteauna metodología cuyos indicadores dan cuenta del cumplimiento real de las obli-gaciones del Estado en cuanto al respeto y garantía que debe tener por los dere-chos de la persona en contexto.

La acción preventiva de la Procuraduría busca llamar la atención del gobier-no nacional acerca de la necesidad de realizar acciones contundentes que conduz-can a superar una cierta inactividad deliberada del Estado que no toma las deci-siones apropiadas y pertinentes para garantizar el derecho pleno a una educaciónde calidad para toda la población colombiana.

Entendiendo que la política educativa aislada es insuficiente para atender lasnecesidades que le competen, considera la Procuraduría que ésta debe estar pro-fundamente imbricada con la política social y la política general para la satisfac-ción integral de las necesidades de las personas y que, además, requiere de unaarticulación conceptual, programática y funcional que reconozca lo local y com-prometa al centro en el estímulo de las autonomías y de la libertad de educar, sinperder su función de coordinación, inspección y vigilancia.


Capítulo 1Capítulo 1Capítulo 1Capítulo 1Capítulo 1

CARACTERÍSTICAS

GENERALES DEL ESTUDIO


1.1 INTRODUCCIÓN

Son funciones del Procurador General de la Nación vigilar el cumplimentode la Constitución y las leyes, proteger los derechos humanos y asegurar su efec-tividad, defender los intereses de la sociedad, velar por el ejercicio diligente yeficiente de las funciones administrativas y ejercer vigilancia superior de la con-ducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas5 .

En desarrollo de lo anterior, corresponde a las Procuradurías Delegadas en laparte Preventiva y de Control, velar por el ejercicio diligente y eficiente de lasfunciones públicas y ejercer control sobre ellas, intervenir ante las autoridadespúblicas para defender los derechos fundamentales, sociales, económicos, cultu-rales, colectivos o del ambiente, así como los derechos de las minorías étnicas yvelar por la eficiente prestación de los servicios públicos, entre otras funciones6 .

Inscribe la Procuraduría General de la Nación las acciones preventivas enmateria de derechos humanos en una política institucional que parte de reconocerque “la prevención de las violaciones de los derechos humanos es una funciónesencial de los Estados, que surge del deber de respetar los derechos y libertadesreconocidos en los tratados y convenios aprobados por la comunidad internacio-nal sobre derechos humanos y de garantizar su libre y pleno ejercicio. Pero tam-bién es un deber constitucional y una obligación democrática, en la medida en queel ejercicio de la función preventiva se erige como uno de los principales baluartesde un Estado social de Derecho como el colombiano”7 .

Para actuar en el terreno de la prevención cuenta la Procuraduría con unmarco conceptual y operativo cuyo eje es la comprensión de la persona humana

5 Constitución Política de Colombia, artículo 277.6 Decreto 262 de 2000, artículos 23 y 247 Maya Villazón, Edgardo José. Función Preventiva de la Procuraduría General de la Nación en Mate-

ria de Derechos Humanos. Presentación. Bogotá, 2002

Capítulo 1CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL ESTUDIO


como el sujeto central de los derechos humanos y las libertades fundamentales; asímismo, considera que la acción preventiva debe estar fundamentada en el núcleoesencial del correspondiente derecho, en este caso del derecho a la educación,cuyos elementos constitutivos son universales, indivisibles e interdependientes.

Resalta la Procuraduría, además, el carácter flexible y dinámico de la preven-ción que exige un ejercicio imaginativo y permanente de construcción y contex-tualización para la valoración de sus acciones, pues estas pueden resultar irrele-vantes si se las pone frente a un concepto estático; esta idea se relaciona con losefectos que debe producir, ya que el estímulo de acciones estatales concentradasen la reacción si bien devela la ausencia de políticas públicas, también origina yfomenta una cultura de acción inmediatista, poco o nada propositiva y completa-mente carente de visión.

En este marco, evitar la violación de los derechos humanos denota al menosdos cosas: establecer límites a aquellas acciones que consciente o inconsciente-mente pueden romper el equilibrio que representa el disfrute de los derechos y laslibertades individuales, y proporcionar las condiciones que contribuyan a solucio-nar la inactividad del Estado que paraliza el desarrollo de los derechos humanosen su conjunto, de donde surgen los conceptos de prevención-límite y preven-ción-acción8 .

El presente estudio sobre el Derecho a la Educación, se concibe dentro delcampo de la prevención-acción y, específicamente, se enmarca en el conceptopuntual de prevención establecido por la Procuraduría General de la Nación,entendido “no sólo como marco teórico dentro del cual ha de moverse la acciónpor desplegar, sino también como referente metodológico de la meta que se pro-pone cumplir y como test de evaluación de la acción desplegada”.

Como consecuencia de la visión acerca de sus funciones y de la forma decumplirlas en el campo de los derechos humanos, la Procuraduría viene fortale-ciendo la implementación de una política de protección de derechos económicos,sociales, colectivos y culturales, entre los cuales la educación adquiere importan-cia central por el carácter preventivo que ella conlleva dado su papel determinan-te en la formación de capacidades y valores indispensables para la vida ciudadanay en función de la obligación del Estado de atender de manera especial a la pobla-ción sometida a condiciones de marginalidad o perteneciente a los grupos másvulnerables de la sociedad.

La educación es un derecho humano reconocido en la Declaración Universalde los Derechos Humanos de 1948 y en el Pacto Internacional de Derechos Econó-micos, Sociales y Culturales de 1966. La Constitución Política de Colombia incluyeel derecho a la educación entre los derechos sociales, económicos y culturales y leotorga, a la vez, la calidad de derecho fundamental de los niños.

8 Procuraduría General de la Nación. Función Preventiva de la Procuraduría General de la Nación enmateria de Derechos Humanos. Bogotá, 2002.


La educación comparte dos propósitos esenciales: la formación de capitalsocial y la formación de capital humano. En cuanto contribuye a la formación decapital social, la educación colombiana busca la creación y desarrollo de compe-tencias ciudadanas tales como la convivencia, la solidaridad, la participación co-lectiva en la creación de la sociedad, la formación para la paz, para la responsabi-lidad democrática, la pluralidad y la valoración de las diferencias.

La creación de capital social conlleva la formación cohesionada de gruposhumanos, de instituciones sociales y de sociedad civil, respetuosos de la diferenciapues están basados en la confianza. La convivencia y las relaciones que se dan enla familia, en la escuela, en el trabajo y en grupos que comparten determinadosintereses, constituyen instancias básicas de formación de capital social. En Colom-bia se ha encontrado que “la más clara política pública sobre el desarrollo delcapital social es la expansión de la educación”9 pues esta tiene “impacto positivoen participación cívica, control social, participación política, jerarquía, solidari-dad y mutualidad”, dimensiones analizadas en el estudio de Planeación Nacionalsobre capital social en Colombia.

En cuanto forma capital humano conjuntamente con otras áreas como lasalud, la nutrición y la cultura, la educación constituye el vehículo para el desa-rrollo del conjunto de capacidades productivas que un individuo adquiere poracumulación de conocimientos generales o específicos a través de pedagogías quecontribuyen a la formación de la inteligencia social e individual y al fomento dela creatividad y la innovación.

1.2 PROPÓSITOS DEL ESTUDIO

a. Contribuir al fortalecimiento de la gestión preventiva de la Procuraduría Gene-ral de la Nación en materia de derechos económicos, sociales y culturales.

b. Producir indicadores que den cuenta del estado de la educación y de su aporte ala prevención de la violación de derechos humanos.

c. Elaborar un modelo de evaluación que apoye el ejercicio de la Procuraduría Ge-neral de la Nación para la vigilancia del desempeño de las funciones públicasrelacionadas con la educación.

1.3 OBJETIVOS

a. Precisar los alcances del derecho a la educación en la perspectiva de los derechoshumanos y medir su estado de desarrollo en el país.

9 Departamento Nacional de Planeación. El Capital Social en Colombia. Estudio preparado por JohnSudarsky Rosenbaum. Bogotá, 2001.


b. Evaluar el cumplimiento de las obligaciones del Estado colombiano con respectoa la educación.

c. Analizar los efectos de la Constitución Política sobre el desarrollo y sostenibili-dad del derecho a la educación en Colombia.

1.4 FUENTES DOCUMENTALES

1. Declaración Universal de Derechos Humanos, 1948.

2. Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 1948.

3. Convención de la UNESCO relativa a la lucha contra las discriminaciones enmateria de enseñanza, 1960.

4. Convención Internacional sobre la eliminación de todas las formas de discrimi-nación racial, 1965.

5. Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 1966.

6. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 1966.

7. Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, 1969.

8. Convención Americana sobre Derechos Humanos, 1969.

9. Convención Internacional sobre la represión y el castigo del crimen de apar-theid, aprobada por ley de 1987.

10. Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en países indepen-dientes, 1.989.

11. Convención sobre los Derechos del Niño, 1990

12. Declaración Mundial sobre Educación para Todos. La satisfacción de las Necesi-dades Básicas de Aprendizaje. Jomtien, Tailandia, 1990

13. Declaración sobre los derechos de las personas pertenecientes a minorías nacio-nales o étnicas, religiosas y lingüísticas, 1992.

14. Convención adicional a la convención americana sobre derechos humanos sobrederechos económicos, sociales y culturales (Protocolo de San Salvador), 1998.

15. Declaración del Milenio e Indicadores del Desarrollo Humano, septiembre de2000.

16. Declaración y programa de acción de la Conferencia Mundial contra el racismo,la discriminación racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia, Dur-ban 2001.

17. Constitución Política de Colombia.


18. Ley General de Educación (115 de 1994) y Ley 715 de 2001(recursos y competen-cias).

19. Planes Nacionales de Desarrollo.

20. Informe de la Relatora Especial de Naciones Unidas sobre el Derecho a la Educa-ción, Katarina Tomasevski.

21. Sistema de seguimiento y evaluación de la política pública educativa a la luz delderecho a la educación. Prosedher, Defensoría del Pueblo.

22. Derecho a la Educación. Defensoría del Pueblo.

23. El derecho a la educación en la Constitución, la jurisprudencia y los instrumen-tos internacionales. Prosedher, Defensoría del Pueblo.

24. Función preventiva de la Procuraduría General de la Nación. PGN.

25. La diversidad étnica en Colombia. Alcances y desarrollo. PGN.

26. Evaluación al programa de etnoeducación en Colombia, PGN.

Los datos que se trabajan en el estudio se obtienen, en su totalidad, de lasfuentes oficiales que permiten construir series para observar la evolución, estadoactual y tendencias de los indicadores de educación; se recurre, por tanto, a lainformación del DANE, de Acción Social (Red de Solidaridad Social) de Presiden-cia de la República, del ICFES y del Ministerio de Educación Nacional.

La documentación utilizada para identificar las políticas, sus programas,metas y resultados, así como los avances, limitaciones y situaciones críticas pro-cede principalmente de fuentes oficiales: Ministerio de Educación Nacional, De-partamento Nacional de Planeación, Sistema de Indicadores Sociodemográficospara Colombia, Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior,Corte Constitucional, Contraloría General de la República.

1.5 NIVELES EDUCATIVOS Y POBLACIONES OBJETO DEL ESTUDIO

Atendiendo los mandatos constitucionales y las políticas de desarrollo delpaís, en el marco de los pactos y convenios internacionales, el estudio se concentraen el análisis de los niveles de educación preescolar (grado cero), básica (primariay secundaria) y media, en la atención educativa a la población entre 5 y 17 años deedad, y en la población de 18 y más años para medir los efectos que tiene sobre ellala escolaridad.

La selección del grupo de población de 5 a 17 años se sustenta en el artículo44 de la Constitución que declara la educación derecho fundamental de los niñosentendiendo que son niños, de acuerdo con la Convención sobre los Derechos delNiño, los menores de 18 años.

El artículo 67 de la Constitución Política (CP) señala que la educación seráobligatoria entre los cinco y los quince años de edad, situación que no se opone a


la extensión que los gobiernos han venido realizando a través de los planes dedesarrollo en los cuales se programa la ampliación de cobertura hasta cubrir laeducación media que requiere una escolarización mínima de 12 grados, incluyen-do uno de preescolar; el nivel propuesto como meta de desarrollo sólo se puedealcanzar en forma regular a los 17 años de edad.

De otra parte y fundamentando las políticas oficiales, el artículo 356 de laConstitución asigna recursos del situado fiscal para financiar la educación prees-colar, primaria, secundaria y media; mandato que fue ratificado por el Acto Legis-lativo 01 de 2001 mediante el cual se estableció el Sistema General de Participacio-nes y se mantuvo la destinación de recursos anteriormente determinada.

La meta nacional de cubrir la población hasta los 17 años de edad y de cursarhasta el nivel de educación media armoniza con la política adoptada en la SegundaCumbre de las Américas en la cual los gobiernos se propusieron para el año 2010asegurar al 100 por ciento de los menores el acceso a la educación primaria decalidad y, por lo menos, al 75 por ciento de los jóvenes el acceso a la educaciónsecundaria de calidad, nivel que incluye la educación media colombiana.

Dicha meta se contempla también en las políticas de CEPAL que considera 12años de escolaridad como el mínimo que requieren las personas para superar lacondición de pobreza, lo cual significa que menos años son importantes por cuan-to abren el camino de la escolaridad pero no afectan de manera definitiva lascondiciones de la población10 .

Ahora bien, en cuanto a educación preescolar se incluye en el estudio única-mente el grado (cero) que se debe cursar a los cinco años de edad de acuerdo conel artículo 67 de la Constitución, que de esta manera se antepone a la educaciónprimaria, pero ello no debe dejar de lado que, como derecho fundamental, el ser-vicio educativo con sus características especiales debe cubrir a la población desdela infancia; la Ley General de Educación propone una educación preescolar de tresgrados.

El estudio toma en consideración tres grupos de población para realizar sobreellos los análisis y producir los indicadores que den cuenta del desarrollo y soste-nibilidad del servicio prestado por el Estado:

1. Población en edad escolar

2. Grupos étnicos:

a. Indígenasb. Afrocolombianosc. Raizalesd. Rom (gitanos)

3. Población desplazada por la violencia

10 Cumbre de las Américas, UNESCO, OREALC. Proyecto Regional de Indicadores Educativos. Santia-go de Chile.


La población en edad escolar corresponde a toda la población entre cinco y 17años de edad del país, que habita en las zonas urbanas y rurales; incluye, por tantoa la población de los grupos étnicos y a la población desplazada por la violencia ocualquier otra agrupación que se construya o se focalice por presentar caracterís-ticas particulares. Este grupo da información sobre el estado educativo de la po-blación en todo el país en lo concerniente a indicadores cuantitativos y cualita-tivos del derecho a la educación y de las obligaciones del Estado.

En cuanto a las poblaciones de los grupos étnicos se toman las correspondien-tes a indígenas, afrocolombianos (negritudes), raizales y rom (gitanos); si bien sepresentan datos agregados para los cuatro grupos, es de tener en cuenta que cadauno de ellos tiene características particulares que los hacen diferentes a los otrosy, aún más, entre los mismos grupos existen familias o agrupaciones que presentancosmovisiones diferenciadas que demandan estudios muy centrados y de tipomonográfico.

La población desplazada por la violencia también se considera como grupoaparte, a pesar de estar contabilizada en la población en edad escolar, por lasevidentes diferencias que presenta su condición de desarraigo y vulnerabilidad;constituye, entonces, un caso particular que se revisa frente a las políticas que sehan definido para atender educativamente a esta población.

1.6 PERÍODO DE ANÁLISIS

El estudio busca dar cuenta de los cambios que se produjeron en la educacióndel país por virtud de la Constitución Política de 1991, los efectos que ella tuvosobre la concepción de la educación, las normas que se produjeron para moderni-zar el sistema, la ubicación de la educación en los planes nacionales y locales dedesarrollo, el impulso que se ha brindado a la misma para impactar su coberturay calidad, y materializa estas observaciones en indicadores que permiten conocerlos cambios efectuados y los vacíos existentes.

Para ello, la mayoría de los datos que se refieren a la población en edad esco-lar cubren el período 1992 a 2004; los referidos a los grupos étnicos se limitan ainformación más reciente pues no existe historia estadística que permita hacerseries de datos para observar los cambios positivos o negativos que se hayan pre-sentado; la población desplazada por la violencia se estudia básicamente con lainformación de la Red de Solidaridad Social que cubre los años 1995 a 2005.

1.7 ALCANCE DE LOS INDICADORES

A fines de los años noventa del siglo pasado se acogieron e impulsaron en elpaís los conceptos de educabilidad y enseñabilidad como núcleos del saber peda-


gógico11 . La educabilidad, concebida como el marco del capital cultural con el cualllegan los estudiantes a las instituciones escolares, el antecedente y la condiciónfamiliar que lo acompañan, así como las características de la persona humana deser sujeto y objeto destinatario de acciones educativas.

La enseñabilidad, referida a una característica de la ciencia a partir de la cualse reconoce que cada conocimiento científico está preparado desde su matriz fun-damental para ser enseñable lo cual demanda la acción de la pedagogía para reco-nocerlo como tal y volverlo acción pedagógica a través de la didáctica12 .

En cabeza de los educadores y de las instituciones educativas, la educabilidady la enseñabilidad constituyen las líneas directrices de los procesos escolares, quedeben ser facilitados, estimulados y garantizados por el Estado.

En términos de resultados, la educabilidad y la enseñabilidad se logran cuan-do la gente que pasa por el sistema escolar satisface sus necesidades básicas deaprendizaje, cuando, en visión de la comunidad internacional, la gente verdade-ramente incorpora conocimientos útiles, habilidad de raciocinio, destrezas y va-lores, cuando se adquieren tanto las herramientas esenciales para el aprendizajecomo los contenidos básicos del mismo requeridos parta que los seres humanossean capaces de sobrevivir, desarrollar sus capacidades, vivir y trabajar con dig-nidad, participar plenamente en el desarrollo, mejorar la calidad de sus vidas,tomar decisiones fundamentales y continuar aprendiendo, según las condicionesde cada país y de cada cultura.13

La educación y la enseñanza no ocurren en abstracto, siempre tienen unaintencionalidad y una direccionalidad fijadas por referencia a lo que constituye larealidad que condiciona dichos procesos y el marco comprensivo que de ella setenga.

Esta realidad es la que se pretende describir con los indicadores que se uti-lizan cuya cobertura es nacional, toman como punto de referencia los mandatosconstitucionales y legales, lo mismo que las políticas educativas formuladas en losplanes de desarrollo. La razón de esto estriba en la necesidad de dar cuenta de lasituación global de la educación mediante indicadores que permitan evaluar laspolíticas y los resultados nacionales, observar el cumplimiento de las obligacionesdel Estado en cuanto al derecho a la educación, así como obtener una comprensiónque eventualmente sirva para orientar la formulación de nuevas políticas a través

11 Decretos 3012 del 19 de diciembre de 1997 y 272 del 11 de febrero de 1998 por los cuales se adopta-ron disposiciones para el funcionamiento de las escuelas normales superiores y los programas aca-démicos de pregrado y postgrado en educación.

12 Ministerio de Educación Nacional. Hacia un sistema nacional de formación de educadores. EscuelasNormales Superiores, Programas Académicos de preparado y postgrado en educación. Santafé deBogotá, 1998.

13 Declaración Mundial sobre Educación para Todos. La Satisfacción de las Necesidades Básicas deAprendizaje. Jomtien, 1990.


de planes de desarrollo nacionales, o para señalar de manera adecuada propósitosa más largo plazo como los que guardan relación con los Objetivos del Milenio deNaciones Unidas o con la Visión 2019 del país, ubicados en el campo de la preven-ción-acción del derecho a la educación.

Es natural que los conceptos y datos utilizados en cuanto valores absolutoso relativos conllevan diferencias significativas al ser aplicados a situaciones par-ticulares, siendo algunas de ellas de manera evidente y en forma afortunada me-jores que los promedios nacionales y, otras, desafortunadamente peores y quedemandan mayor atención por parte del Estado.

Si bien, los indicadores relacionados con los elementos que conforman elnúcleo esencial mínimo del derecho a educación son los de mayor visibilidad porcuanto están cuantificados y se pueden observar históricamente, no debe dejarsede lado que ellos son resultado del cumplimiento de las obligaciones del Estadoque, así no estén documentadas ni investigadas de la misma manera, si presentanefectos no deseados sobre el desarrollo nacional y sobre la construcción de futuropara el país.

Los indicadores cuantitativos dan una radiografía de validez general para elperíodo de trece años que se toma en consideración, pero pueden causar desacuer-dos en el análisis de situaciones interanuales en las cuales aparecen saltos inexpli-cables por su magnitud, positiva o negativa, sin que hayan sido suficientementeestudiados para determinar su origen, ya sea motivado por factores estadísticosno controlados, por sobre o subestimaciones inadvertidas o por falta de contrastarlos datos para observar los efectos integrales de, por ejemplo, los crecimientos enmatrícula frente a las pérdidas por deserción.

De todos modos, en el trabajo se realiza un esfuerzo especial por obtener unametodología que permite una mirada comprehensiva de los elementos del núcleoesencial del derecho a la educación en cuanto universales, indivisibles e interde-pendientes.



DERECHO A LA EDUCACIÓN

Y OBLIGACIONES DEL ESTADO


Capítulo 2DERECHO A LA EDUCACIÓN

Y OBLIGACIONES DEL ESTADO

2.1 INTRODUCCIÓN

La educación es un derecho exigible como derecho de la persona y justiciablecomo obligación del Estado; así se desprende tanto de los pactos y conveniosinternacionales, incluidos en ellos la Convención de Viena de acuerdo con la cualtodo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buenafe14 , como de la Constitución Política que establece los derechos fundamentales,los derechos sociales, económicos y culturales y las garantías de protección yaplicación de los derechos.

Por ello, este estudio empieza por reconocer el significado del derecho a laeducación en la perspectiva de los derechos humanos y las obligaciones de res-peto y garantía por parte del Estado. En uno y otro caso confluyen los principiosadoptados por la comunidad internacional y las formulaciones constitucionalesvigentes.

En la aplicación de indicadores para evaluar el impacto de las políticas guber-namentales ha existido la tendencia a privilegiar aquellos que demuestran creci-miento cuantitativo con descuido de los que dan cuenta del desarrollo integral deun sector o de un programa; este sesgo contribuye a identificar característicaslimitadas de la población supuestamente beneficiaria de las acciones del Estado yse convierte en factor negativo que coadyuva a ocultar desigualdades reales einequidades en la consecución de metas. Caso similar sucede con la formulaciónde planes y programas que, en últimas, terminan manteniendo o aumentando lavulnerabilidad de la población excluida.

Estas razones han conducido a la comunidad internacional y a los Estados adefinir el núcleo esencial de cada derecho, compuesto por elementos mínimos nonegociables que se interrelacionan e interactúan entre ellos y con otros elementos

14 Convención de Viena sobre el derecho de los tratados. Viena, 23 de mayo de 1969.


del ambiente, en los cuales convergen diferentes líneas de acción para dar sentidoy significado a las políticas gubernamentales.

Cuando la educación se analiza desde la perspectiva de los derechos huma-nos, su visión integral se vuelve inevitable y los indicadores que la evalúan sehacen complejos para mostrar desde diferentes ángulos pero con el mismo fin elvalor de los procesos y los resultados y su contribución al cumplimiento de lospropósitos trazados.

De ahí la necesidad de precisar el derecho a la educación, como derecho dela persona, para correlacionar los elementos que constituyen su núcleo esencial,con las obligaciones que adquiere el Estado social de derecho para la realizaciónefectiva del derecho a la educación de modo que ésta contribuya a la formación deuna sociedad pluralista, tolerante y participativa.

El análisis que se realiza a continuación acerca del núcleo esencial del dere-cho a la educación y las obligaciones de respeto y garantía por parte del Estado,sirve de fundamento para formular luego los indicadores correspondientes. Natu-ralmente, la misma base filosófica sobre los derechos humanos ha de ser aplicadapara analizar los compromisos de la familia y de la sociedad con la educación, asícomo los desarrollos regionales y locales, o las obligaciones de las institucioneseducativas.

2.2 NÚCLEO ESENCIAL DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN

La educación es un derecho de la persona reconocido universalmente. LaConstitución Política de Colombia otorga a la educación de los niños la calidad dederecho fundamental.

El ejercicio integral de este derecho se desarrolla en cuatro dimensiones com-plementarias, referidas 1) al ejercicio del derecho en cuanto derecho fundamental-“cuando el titular del derecho a la educación es un menor de edad y cuando laamenaza o violación del derecho implica la vulneración de otro derecho funda-mental”15 (conexidad)-, 2) al respeto de los derechos humanos en la educación, 3)a la educación (formación) en derechos humanos y 4) a la práctica de los derechoshumanos desde la educación.

Estas dimensiones están llamadas a constituir el centro de la cultura escolar yel eje de la formación para obtener de la escuela un resultado que dé sentido humanoa las interacciones sociales, familiares, laborales, profesionales y ciudadanas.

En la dimensión de derecho fundamental, la educación tiene por objeto elpleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a losderechos de los demás y a las libertades fundamentales; con ella se favorece lacomprensión, la tolerancia y la amistad entre las naciones y todos los grupos ét-

15 Defensoría del Pueblo, Colombia. Red Nacional de Promotores de Derechos Humanos. Derecho a laEducación. Pág. 28. Bogotá, 2003.


nicos y religiosos16 . Para cumplir este propósito institucionalmente, existen lossistemas escolares, la responsabilidad compartida del Estado, la familia y la socie-dad y las políticas de cobertura, eficiencia, calidad y pertinencia de la educación.

En este contexto, corresponde a la institución escolar hacer de los derechoshumanos una pedagogía que oriente todas las relaciones que se presentan a suinterior ya sea en los procesos formales de educación o en las actividades no for-males e informales que contribuyen a crear lazos de solidaridad y ambientesamables de aprendizaje, de enseñanza y de respeto y relación entre los miembrosde la comunidad educativa, a partir de reconocer como sujetos de derechos a losniños y jóvenes; es decir, la educación y la institución escolar es un espacio obli-gado de práctica formativa y de aplicación y respeto de los derechos humanos.

También corresponde a la institución educativa formar en derechos huma-nos. La escuela ha de responder no sólo por la creación y el fortalecimiento de lacultura académica y de las competencias que guardan relación con la apropiacióny uso del conocimiento; su responsabilidad incluye en primer lugar la formacióndel capital social que demanda la nación, el cual está indisolublemente ligado conla formación de competencias asociadas con los derechos humanos, con la capa-cidad de convivir pacíficamente, de participar democráticamente en los asuntospúblicos, de valorar la diferencia y de aceptar la pluralidad, es decir, con unaformación plena para el reconocimiento de los derechos de los demás.

En esta vía, la docencia académica se convierte en vehículo inmejorable paraformar en libertad y para la libertad, y tiene el encargo de “capacitar a todas laspersonas para participar efectivamente en una sociedad libre”17 .

De igual manera, las instituciones educativas están obligadas a realizar prác-ticas sociales permanentes en el entorno de su actividad para reconocer a losdemás, manifestar activamente la solidaridad con los vecinos, ser factor de pre-vención de la violación de los derechos humanos, de respeto y práctica libre de losderechos civiles y políticos, así como vigilante de los derechos colectivos y de losderechos sociales, económicos y culturales de la humanidad, teniendo en cuentaque la educación es un escenario privilegiado para el reconocimiento de las inte-racciones que existen en el campo de los derechos humanos.

La Declaración Universal de los Derechos Humanos en su proclama convocaa los individuos y a las instituciones para que “promuevan, mediante la enseñanzay la educación, el respeto a estos derechos y libertades y aseguren por medidasprogresivas de carácter nacional e internacional, su reconocimiento y aplicaciónuniversales y efectivos, tanto entre los pueblos de los Estados Miembros comoentre los de los territorios colocados bajo su jurisdicción”18 .

16 Declaración Universal de los Derechos Humanos, proclamada por las Naciones Unidas el 10 dediciembre de 1948.

17 Pacto Internacional de Derechos económicos, Sociales y Culturales. Aprobado el 16 de diciembre de 1966.18 Declaración Universal de los Derechos Humanos, proclamada por las Naciones Unidas al 10 de

diciembre de 1948.


La educación, afirma la Relatora Especial de las Naciones Unidas para elDerecho a la Educación, desempeña un papel multiplicador de derechos y tieneimportancia para facilitar el disfrute de todos los derechos y libertades19.

El derecho a la educación se desenvuelve como una práctica compleja conuna acción transversal presente en todo el proceso escolar, que orienta las relacio-nes e interacciones entre los actores de la educación, brinda fundamento a loscurrículos y soporte a la administración y gestión institucional, guía los procesosde comunicación interna y externa, sirve de base a la formación del capital huma-no y vela por que las políticas de formación con énfasis social, económico, tecno-lógico, científico, cultural o de cualquier otra índole reconozcan siempre los de-rechos y libertades propias así como los derechos y libertades de los otros, parahacer de ello una práctica pedagógica efectiva ligada a las condiciones y demandascontextuales.

La educación, además de constituir un derecho de la persona es un serviciopúblico que tiene una función social y, por tanto, exige del Estado el cumplimientode obligaciones inherentes a los derechos fundamentales de carácter prestacionallos cuales, dice la Corte Constitucional, “tienen un doble contenido. En primerlugar, se componen de un núcleo esencial mínimo, no negociable en el debatedemocrático, que otorga derechos subjetivos directamente exigibles mediante laacción de tutela. En segundo término, se integran de una zona complementaria,que es definida por los órganos políticos atendiendo a la disponibilidad de recur-sos y a las prioridades políticas coyunturales”20 .

El núcleo esencial mínimo, no negociable, del derecho a la educación estáconstituido por cuatro elementos con características universales, indivisibles, in-terrelacionados e interdependientes y en correspondencia con cuatro obligacionespara el cumplimiento de las cuales el Estado tiene el compromiso de “desarrollaractividades regulares y continuas para satisfacer las necesidades públicas de edu-cación”21 :

Derecho a la disponibilidad Obligación de asequibilidadDerecho de acceso al sistema Obligación de accesibilidadDerecho a la permanencia Obligación de adaptabilidadDerecho a la calidad Obligación de aceptabilidad

En el marco de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, diferen-tes pactos y convenciones internacionales han reconocido y ratificado el derechoa la educación y, mediante ellos, los Estados han acordado garantías y responsabi-lidades exigibles en cuanto a su cumplimiento; tal sucede con la Declaración Ame-

19 Citada en: Defensoría del Pueblo. Prosheder. Sistema de seguimiento y evaluación de la políticapública educativa a la luz del derecho a la educación. Bogotá, 2004.

20 Corte Constitucional (1998). Sentencia SU 225, mayo 20 de 1998.21 Corte Constitucional (1994). Sentencia T 380 de 1994.


ricana sobre los Deberes y Derechos del Hombre (1948), la Convención de UNES-CO relativa a la lucha contra las discriminaciones en materia de enseñanza (1960),el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), laConvención Americana sobre Derechos Humanos (1969), la Convención Adicio-nal a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sobre Derechos Econó-micos, Sociales y Culturales - Protocolo de San Salvador- (1998), y la Convenciónsobre los Derechos del Niño (1990)

La Declaración Americana sobre los Deberes y Derechos del Hombre, suscri-ta en Bogotá en 1948, reconoce el derecho de toda persona a la educación, inspiradaen los principios de libertad, moralidad y solidaridad humanas, con el fin de quese capacite, en igualdad de oportunidades, para lograr una digna subsistencia, elmejoramiento del nivel de vida y para ser útil a la sociedad.

En 1960, por la Convención de UNESCO relativa a la lucha contra las dis-criminaciones en materia de enseñanza, los Estados Partes se comprometieron ahacer obligatoria y gratuita la enseñanza primaria, generalizar y hacer accesiblea todos la enseñanza secundaria en sus diversas formas y, hacer accesible a todos,en condiciones de igualdad total y según la capacidad de cada uno, la enseñanzasuperior.

Esta Convención demarcó el concepto “discriminación” para referirse con éla toda distinción, exclusión, limitación o preferencia, fundada en la raza, el color,el sexo, el idioma, la religión, las opiniones políticas o de cualquier otra índole, elorigen nacional o social, la posición económica o el nacimiento, que tenga porfinalidad o por efecto destruir o alterar la igualdad de trato en la esfera de laenseñanza y, en especial excluir a una persona o a un grupo del acceso a los diver-sos grados y tipos de enseñanza, limitar a un nivel inferior la educación de unapersona o de un grupo, instituir o mantener sistemas o establecimientos de ense-ñanza separados para personas o grupos, o colocar a una persona o a un grupo enuna situación incompatible con la dignidad humana.

Mediante el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Cultu-rales, de 1966, los Estados que lo adoptaron reconocen el derecho de toda personaa la educación, convienen en que ella debe orientarse hacia el pleno desarrollo dela personalidad humana y del sentido de su dignidad, a fortalecer el respeto porlos derechos humanos y las libertades fundamentales y orientarse a capacitar atodas las personas para participar efectivamente en una sociedad libre, a favorecerla comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y entre todos losgrupos raciales, étnicos o religiosos.

Los acuerdos anteriores fueron ratificados y ampliados por la ConvenciónAmericana sobre Derechos Humanos y el Protocolo de San Salvador; luego, en1990, la Convención sobre los Derechos del Niño, al referirse exclusivamente aeste segmento de la población, entendido por tal el grupo de personas menores de18 años de edad, expresa el acuerdo de los Estados Partes en cuanto a que laeducación debe estar encaminada a desarrollar la personalidad, las aptitudes y la


capacidad mental y física del niño hasta el máximo de sus posibilidades, inculcarleel respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales y de los prin-cipios consagrados en la Carta de las Naciones Unidas, así como el respeto de suspadres, de su propia identidad cultural, de su idioma y sus valores, de los valoresnacionales del país en que vive, del país de que sea originario y de las civilizacio-nes distintas de la suya.

En lo reciente, Naciones Unidas, a través de la Relatora Especial sobre elDerecho a la Educación, considera que los derechos humanos requieren el empleodeliberado de la educación para eliminar la exclusión y la discriminación, y pararealizar todos los derechos humanos de todos y todas22 .

Por su parte, el nuevo Relator Especial de Naciones Unidas, al iniciar sugestión, recuerda en el marco de esta organización, que “la educación es un dere-cho humano y su contenido procura dignificar la vida en todos sus sentidos. Estasexpectativas motivan a pensar en la necesidad de regresar a una concepción desociedades más que de economía y comprender que la buena educación producebuenos conocimientos, y también capacidades adecuadas. El respeto a los dere-chos humanos es una premisa para el desarrollo de la personalidad, que implicaconstrucción de conocimiento, habilidades, destrezas y valores que permitan a losindividuos progresar en paz en la realización de los derechos humanos de todaslas personas”23 .

Todo lo anterior constituye el marco de política internacional que ampara elderecho a la educación en la perspectiva de los derechos humanos, fundamentadoen una filosofía de base humanística que reconoce la integralidad del hombre, desus relaciones con sus semejantes, con los factores sociales, ambientales, cultura-les, familiares y económicos que lo rodean y hacen de él un sujeto colectivo. Pero,no basta con estas declaraciones; ellas tienen su materialización en dos elementosprincipales, la obligatoriedad y la gratuidad.

La Declaración Universal de Derechos Humanos señala que la instrucciónelemental será obligatoria y gratuita. Declaración ratificada por el Pacto Interna-cional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, para el cual la enseñanzasecundaria y la técnica y profesional, debe ser generalizada y accesible a todos, enparticular, por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita, así como laenseñanza superior que también debe hacerse accesible a todos sobre la base de lacapacidad de cada uno, buscando la implantación progresiva de la gratuidad.

Revisados los anteriores textos es pertinente recordar que, según el artículo93 de la C.P., los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso

22 Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. Comisión de Derechos Humanos. Los derechos Eco-nómicos, Sociales y Culturales. El Derecho a la Educación. Informe de la Relatora Especial, KatarinaTomasevski. Bogotá, diciembre 19 de 2003

23 Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. ElDerecho a la Educación. Informe del Relator Especial sobre el Derecho a la Educación. Vernor MuñozVillalobos. 17 de diciembre de 2004


que reconocen los derechos humanos y prohíben su limitación en los estados deexcepción, prevalecen en el orden interno. Por ello, los derechos y deberes consa-grados en la Carta se interpretan de conformidad con los tratados internacionalessobre derechos humanos ratificados por Colombia.

En este sentido, es de observar que en el terreno de la educación y los dere-chos humanos existe armonía entre la Constitución y el contenido de los conve-nios y pactos internacionales suscritos por Colombia. El Constituyente de 1991consagró en el artículo 44 el derecho fundamental de los niños a la educación,junto con los derechos a la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social,la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no serseparado de ella, el cuidado y amor y la cultura.

Por su parte, el artículo 67 de la Constitución Política, incluido en el capítuloreferido a los Derechos Sociales, Económicos y Culturales, consagra la educacióncomo derecho de la persona; en este campo de los derechos fija a la educación lafinalidad de conseguir el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a losdemás bienes y valores de la cultura, junto con el propósito de formar al colom-biano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia, lo mismoque en la práctica del trabajo y la recreación para el mejoramiento cultural, cien-tífico y tecnológico y para la protección del ambiente.

Pues bien, en este marco de referencia se inscribe el núcleo esencial mínimodel derecho a la educación y los elementos que lo conforman, cuyo contenidomúltiple comprende el derecho de disponibilidad, condición indispensable paraque toda la población transite por los derechos de acceso al sistema, en la edadconsiderada adecuada para ello, de permanencia para completar los ciclos educa-tivos y de calidad en un proceso de crecimiento gradual y sin discriminaciónalguna.

El derecho a la disponibilidad del sistema educativo faculta, de acuerdo conla visión de la Defensoría del Pueblo, a todas las personas a exigir que existansuficientes instituciones y cupos educativos para que el interesado en acceder alsistema pueda hacerlo cuando quiera, y obliga al Estado a satisfacer plenamentela demanda del servicio de educación por medio de oferta privada y pública. Ladisponibilidad de oferta pública se concreta en la existencia de un sistema públicode educación y presupone la existencia de la infraestructura y el personal docentemínimos requeridos para lograr una cobertura básica en todo el territorio nacional.

El derecho de acceso al sistema educativo implica el derecho que tiene todapersona de acceder, sin discriminación alguna a la educación pública gratuita enlos niveles básicos de enseñanza. El derecho a la permanencia consiste en que losestudiantes matriculados en un establecimiento educativo tienen derecho a per-manecer allí, conservando su ambiente de estudio y los vínculos emocionales yafectivos desarrollados dentro del mismo. El derecho a la calidad es el derecho delos estudiantes a recibir una educación apropiada y con todos los ingredientes decalidad requeridos para alcanzar los fines y objetivos consagrados constitucional


y legalmente, sin que sus condiciones personales, socioeconómicas o culturalessean un obstáculo para ello24 .

ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DEL NÚCLEO ESENCIAL DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN

24 Defensoría del Pueblo. Red Nacional de Promotores de Derechos Humanos. Derechos económicos,sociales y culturales. Derecho a la educación. Bogotá, 2003.

2.3 OBLIGACIONES DE RESPETO Y GARANTÍAPOR PARTE DEL ESTADO

La primera obligación del Estado en relación con el derecho constitucional dela persona a la educación es garantizar el núcleo esencial mínimo no negociable deeste derecho constituido por el derecho de acceso al sistema, el derecho a la per-manencia, el derecho a la disponibilidad y el derecho a la calidad, elementos cuyamaterialización en Colombia son objeto del análisis estadístico que se presentaluego.

Esta obligación es correlativa con las establecidas por el artículo 67 de la C.P. y con la declaración de la educación como servicio público con función social;de acuerdo con tal artículo, el Estado, la sociedad y la familia son responsables dela educación; pero esta responsabilidad no puede ser aislada ni excluyente paracada una de dichas organizaciones: se impone una acción solidaria para actuar deconsuno en propósitos que deben ser compartidos.

Al Estado corresponde coordinar la formulación de propósitos, la realizaciónde acciones y la evaluación de resultados para obtener las políticas más adecuadasa las condiciones nacionales, con la participación de las diferentes organizacionesinvolucradas y dar el mejor uso a los recursos públicos.


En este contexto, el Estado colombiano debe cumplir en forma articulada lassiguientes obligaciones de origen constitucional para garantizar el derecho a laeducación:

� regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación,

� velar por la calidad de la educación, por el cumplimiento de sus fines y por lamejor formación moral, intelectual y física de los educandos,

� garantizar el adecuado cubrimiento del servicio educativo y asegurar a los me-nores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema edu-cativo,

� participar, con las entidades territoriales, en la dirección, financiación y admi-nistración de los servicios educativos estatales.

Complementariamente, el artículo 68 de la C. P. establece otras obligacionesde respeto y garantía por parte del Estado, como son:

� la facultad de los particulares para fundar establecimientos educativos,

� el derecho de la comunidad educativa de participar en la dirección de las institu-ciones de educación,

� el derecho de los padres de familia de escoger el tipo de educación para sus hijosmenores,

� el derecho de las personas a no recibir en forma obligada educación religiosa enlos establecimientos del Estado,

� la garantía de que la educación esté a cargo de personas de reconocida idoneidadética y pedagógica,

� la profesionalización y dignificación de la actividad docente.

Estos mandatos constitucionales se corresponden con las cuatro característi-cas interrelacionadas y fundamentales que deben tener las escuelas, de acuerdocon lo propuesto por la Relatora Especial sobre el Derecho a la Educación, acogi-das por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en 1999 comoelemento sustancial de la aplicación del Pacto Internacional de Derechos, Econó-micos, Sociales y Culturales -PIDESC: la asequibilidad, la accesibilidad, la acepta-bilidad y la adaptabilidad que constituyen las obligaciones de respeto y garantíade la educación por parte del Estado. En términos de las Naciones Unidas estascaracterísticas se conciben así25 :

25 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 21º periodo de sesiones, 15 de noviembre a 3de diciembre de 1999. Aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Cultu-rales. Observación General 13.


a) Asequibilidad. De acuerdo con esta característica, debe haber instituciones y pro-gramas de enseñanza en cantidad suficiente, asequibles a todas las personas paraasegurar la accesibilidad universal a la educación. Las condiciones para que fun-cionen dependen de numerosos factores en el contexto de desarrollo en el queactúan; por ejemplo, edificios, instalaciones sanitarias para ambos sexos, aguapotable, docentes calificados con salarios competitivos, materiales de enseñan-za, bibliotecas, servicios de informática, tecnología de la información, etc.;

b) Accesibilidad. Las instituciones y los programas de enseñanza han de ser accesi-bles a todos, sin discriminación. La accesibilidad consta de tres dimensiones:

i) No discriminación. La educación debe ser accesible a todos, especialmente alos grupos vulnerables de hecho y de derecho.

ii) Accesibilidad material. La educación ha de ser asequible materialmente, yasea por su localización geográfica de acceso razonable o por medio de la tec-nología moderna.

iii) Accesibilidad económica. La educación ha de estar al alcance de todos.

c) Adaptabilidad. La educación ha de tener la flexibilidad necesaria para adaptarse alas necesidades de sociedades y comunidades en transformación y responder alas necesidades de los alumnos en contextos culturales y sociales variados.

d) Aceptabilidad. La forma y el fondo de la educación, comprendidos los programasde estudio y los métodos pedagógicos, han de ser aceptables, pertinentes, ade-cuados culturalmente y de buena calidad.

Debido a que forman parte del bloque de constitucionalidad es preciso regis-trar aquí algunas de las declaraciones principales de los pactos y convenios inter-nacionales que se refieren específicamente a las obligaciones del Estado en el cam-po de la educación.

OBLIGACIONES DE GARANTÍA Y RESPETO POR PARTE DEL ESTADO


La Declaración Universal de los Derechos Humanos proclama que la educa-ción elemental y fundamental debe ser gratuita, declaración ratificada por el PI-DESC, pacto que además establece para los Estados Partes la obligación de gene-ralizar y hacer accesible a todos la enseñanza secundaria, así como la superiorsobre la base de la capacidad de cada uno.

Por su parte, la Convención de los Derechos del Niño reconoce el derecho deestos a la educación en condiciones de igualdad de oportunidades, para lo cual esnecesario que los niños tengan acceso a información y orientación educativa, sefomente la asistencia regular a las escuelas y se tomen las medidas pertinentespara reducir las tasas de deserción escolar.

Estos compromisos han sido acogidos constitucionalmente por el Estado,como se mencionó arriba. En cuanto servicio público, la educación es constitucio-nalmente inherente a la finalidad social del Estado, por lo cual es deber de esteasegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional paracontribuir al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la pobla-ción, hecho que demanda prioridad en la asignación de recursos presupuestalesjunto con las áreas de salud, de saneamiento ambiental y de agua potable, segúnlo ordenado por el artículo 366 de la C.P.

Los mandatos constitucionales y los pactos internacionales suscritos por Co-lombia sobre derechos humanos y derechos fundamentales son, precisamente, losque hacen justiciable el derecho a la educación y exigibles las obligaciones delEstado para lograr su cumplimiento. De ahí que la educación esté cobijada por elartículo 86 de la Carta Política referida a la acción de tutela para reclamar ante losjueces, en todo momento y lugar, la protección inmediata de los derechos consti-tucionales fundamentales cuando quiera que estos resulten vulnerados o amena-zados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.

Es de reconocer que el Estado colombiano ha producido abundante legisla-ción respecto de la educación con lo cual ha cumplido los compromisos adquiri-dos en los pactos internacionales; también se ha avanzado en los aspectos cuanti-tativos. No obstante, ello no es suficiente pues, si bien es cierto la plena realizacióndel derecho a la educación puede alcanzarse de manera paulatina, la adopción demedidas legislativas, no agota por sí misma las obligaciones del Estado; cumplirlos compromisos básicos relacionados con la educación no puede entenderse comopolítica de plazo indefinido; establecidas las obligaciones, como lo hacen la Cons-titución, las normas y los planes de desarrollo, es imperativo dar cumplimientodebido a ellas y proceder, como lo establece la Observación General 13 del Comitéde Derechos Económicos, Sociales y Culturales, lo más expedita y eficazmenteposible con miras a lograr los objetivos propuestos.

Sobre este particular el Comité de DESC pone de relieve que, aunque sedemuestre que los recursos disponibles son insuficientes, sigue en pie la obliga-ción de que cada Estado se empeñe en asegurar el disfrute más amplio posible delos derechos pertinentes dadas las circunstancias reinantes. Más aún, de ninguna


26 Constitución Política de Colombia, artículo 339

manera se eliminan, como resultado de las limitaciones de recursos, las obligacio-nes de vigilar la medida de la realización, o más especialmente de la no realización,de los derechos económicos, sociales y culturales y de elaborar estrategias y pro-gramas para su promoción.

Una observación adicional se refiere al espacio del Estado entendido territo-rial y políticamente. Colombia, además de ser un Estado social de derecho orga-nizado en forma de república unitaria, es un país descentralizado, con autonomíade las entidades territoriales para gobernarse por autoridades propias, ejercer lascompetencias que les correspondan, administrar los recursos y participar en lasrentas nacionales.

Estas definiciones se materializan de varias maneras; una de ellas, que tieneimportancia especial en este estudio, se refiere a los planes de desarrollo. En efec-to, la Constitución ordena la elaboración de planes nacionales de desarrollo con-formados por una parte general y un plan de inversiones; la primera contiene lospropósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de laacción estatal a mediano plazo y las estrategias de la política económica social yambiental; el plan de inversiones públicas debe contener los presupuestos pluri-anuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional26 .

En armonía con estos planes, las entidades territoriales deben elaborar y adop-tar de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional planes de desarrollocon el objeto de asegurar el uso eficiente de los recursos y el desempeño adecuadode las funciones que les sean asignadas por la Constitución y la ley.

Bajo estas condiciones, la labor de coordinación del Estado nacional cubre lasacciones de las entidades territoriales tanto para la planeación, programación yregulación de los proyectos y procesos educativos, sin detrimento de la autonomíade las regiones ni de los establecimientos escolares, como para la asignación y usode los recursos financieros. Así mismo, la acción del Estado debe ser transversalen el cumplimiento de sus obligaciones teniendo en cuenta que los derechos deasequibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad son complementarios,se interrelacionan e interactúan entre sí para obtener el bienestar general y elmejoramiento de la calidad de vida de la población.

Es de recordar que la Constitución (art. 366) otorga al gasto público socialprioridad sobre cualquier otra asignación.



POBLACIÓN EN EDAD

ESCOLAR


3.1 INTRODUCCIÓN

Para dar cuenta del desarrollo de la educación colombiana y de las tendenciasque se observan en cuanto a la sostenibilidad del mismo en la perspectiva de losderechos humanos, es preciso identificar indicadores que muestren su evolucióny estado actual y permitan observar la progresividad, la regresividad en caso deque ella se diera, o el ritmo de avance, con el propósito de medir, en cada caso, elimpacto de las políticas públicas tanto en su formulación como en su aplicación.

Colombia tiene tradición en la aplicación de indicadores para elaborar diag-nósticos sobre el estado de la educación, formular políticas y evaluar sus resulta-dos. Desde el punto de vista técnico se dispone de un sistema que hace posibleconocer con bastante detalle los aspectos que explican cada factor que intervieneen la educación, especialmente en los terrenos cuantitativos y de la administra-ción y eficiencia del servicio.

No obstante ello, y con el fin de obtener una visión global del cumplimientodel derecho a la educación en la perspectiva de los derechos humanos, es perti-nente efectuar una selección y recontextualización de indicadores de modo que selogre identificar aquellos que son centrales para el conocimiento público del sec-tor, sin detrimento de que indicadores específicos den cuenta de las situacionesparticulares en que se desenvuelve determinado problema.

Con este propósito, Naciones Unidas viene estudiando formulas distintas deelaborar indicadores que permitan utilizar o programar de manera más eficientelos sistemas estadísticos, proponer políticas y evaluar resultados, que admitancomparabilidad internacional y estén de acuerdo con las condiciones de desarrollonacionales y las principales necesidades de la población en el mundo.

Este trabajo se inscribe en el mismo marco de preocupación y presenta unconjunto de indicadores que permite conocer el grado de desarrollo del derechoa la educación en la perspectiva de los derechos humanos. Los resultados quemuestra sirven de base para analizar el cumplimiento de las obligaciones del Es-tado y los factores que sustentan u obstaculizan los logros.

Capítulo 3POBLACIÓN EN EDAD ESCOLAR


Se centra la atención en el estado de desarrollo de la educación de toda lapoblación con derecho a ella en la estructura formal del sistema educativo, en laatención que brinda el sector oficial y en los temas asociados con la calidad de laeducación para dar cuenta de los derechos de acceso al sistema, de permanenciay de calidad. La disponibilidad se asocia con las condiciones de asequibilidad ydemás elementos que conforman el núcleo esencial del derecho a la educación encuanto a las obligaciones que corresponde cumplir al Estado.

3.2 INDICADORES DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN

El avance logrado por el país en la satisfacción del derecho a la educación,analizado desde el derecho al acceso, se refiere fundamentalmente a los aspectosrelacionados con la cobertura escolar medida, en primer lugar, en función de laasistencia e inasistencia a las instituciones educativas por parte de la población enedad de hacerlo, a la participación de los sectores oficial y privado en la matrículapara evaluar la respuesta del Estado a la demanda por educación, a la participa-ción de la población por deciles de ingreso con el propósito de observar el nivelde atención que se presta a la población más necesitada del subsidio estatal, y a latasa efectiva de escolarización que constituye una medida nueva en la estadísticaeducativa y tiene el propósito de dar mayor alcance al concepto de eficiencia alreconocer que la escolarización se logra no con la simple matricula sino con laaprobación del curso o nivel correspondiente y con la adquisición de las compe-tencias y logros programados escolarmente.

El derecho a la permanencia se basa en dos indicadores, los estudiantes queterminan el nivel de educación primaria, secundaria y media y el nivel educativode la población de 18 y más años de edad; estos indicadores suplen a los de reten-ción escolar en cohorte cuyo uso se ha venido cuestionando por la insuficiencia deinformación estadística para reconstruir las cohortes con algún grado de confia-bilidad. El nivel educativo de la población obtenido a través de las encuestas decalidad de vida permite observar los resultados del sistema educativo en la vidadel país y constituye un factor importante para analizar los cambios que puedepresentar la sociedad en su conjunto o la fuerza de trabajo en forma particular

El derecho a la calidad toma como base los dos instrumentos con que cuentael país para hacer estudios censales: las Pruebas Saber y los Exámenes de Estado;las primeras sólo se utilizan en los aspectos de competencias ciudadanas por cons-tituir un vehículo privilegiado para analizar la educación desde el punto de vistade la formación de capital social y, en particular, para comprender las realizacio-nes educativas en el campo de los derechos humanos. Los Exámenes de Estadotienen la responsabilidad de dar cuenta de la formación de capital humano a tra-vés del desarrollo de competencias académicas.


3.2.1 Derecho de acceso

a. Asistencia e inasistencia de la población de 5 a 17 años

Los planes nacionales de desarrollo han persistido en proponer, entre susmetas, la cobertura que se quiere obtener para la población en edad escolar, deci-sión con la cual se formulan proyecciones presupuestales y se evalúan luego loslogros alcanzados. Atender el acceso a la educación constituye la entrada naturalal sistema, la forma de combatir en su fuente el primer factor de exclusión y la basepara obtener los otros objetivos de la educación.

El primer plan nacional de desarrollo, elaborado luego de la reforma consti-tucional de 1968, incluyó un programa de extensión de la escolaridad consistenteen ampliar progresivamente el servicio educativo para que la población en edadescolar pudiera cursar a corto plazo un mínimo de cinco grados.27 Treinta y dosaños después, el primer programa del sector educativo incluido en el Plan Nacio-nal de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario” es la ampliación de cobertura eneducación preescolar, básica, media y superior, con la meta de crear, en los nivelesde preescolar a media, 1.500.000 cupos para elevar la escolarización bruta de 82%a 92%.28 El mismo propósito fue planteado en La Revolución Pacifica, el año enque se publicó la nueva Constitución, al extender la política de escolarizaciónhasta los once grados29 .

La formulación de la meta en los dos extremos del tiempo de la planeación enColombia, muestra un cambio significativo: mientras en 1970 la meta era la edu-cación primaria, la cual cobijaba al segmento de población de 7 a 11 años, la metaactual es la educación desde el preescolar hasta la media, tomando como objeto depolítica un segmento más amplio de población. El cambio de grupo etario tieneorigen constitucional debido, en primer lugar, a que el constituyente de 1991 de-claró la educación derecho fundamental de los niños (menores de 18 años de acuer-do con la Convención sobre los Derechos del Niño), y ordenó la financiación dela educación pública en los niveles de preescolar, básica (primaria y secundaria) ymedia, a la vez que estableció la obligatoriedad entre los 5 y los 15 años de edad;para la Constitución anterior sólo era obligatoria la educación primaria.

Tomando como base la determinación constitucional de 1991, el cuadro No.1 muestra la evolución que ha tenido la asistencia escolar (matrícula de la pobla-ción entre 5 y 17 años de edad) y la inasistencia (también de la población entre 5y 17 años de edad) en el período transcurrido entre los años 1992 y 2004, con

27 Ministerio de Educación Nacional. La planeación educativa en Colombia 1950 – 1986. Las cuatroestrategias. Pág. 251. Bogotá, 1986.

28 Departamento Nacional de Planeación. Plan Nacional de Desarrollo 2002 – 2006. Hacia un EstadoComunitario. Pág. 173. Bogotá, 2003.

29 Departamento Nacional de Planeación. La Revolución Pacífica. Plan de Desarrollo Económico ySocial 1990-1994. Santafé de Bogotá, 1991.


referencia a la población total del mismo grupo de edad. Esta comparación serealiza sin tener en cuenta la correspondencia de edad de la población matriculadacon el grado que se debería estar cursando.

Analizado en cifras absolutas se observa un crecimiento de la asistencia es-colar de la población de 5 a 17 años que pasa de 6.347.185 en 1992 a 9.486.837 en 2004,con una diferencia positiva de 3.139.652, superior al crecimiento de la poblaciónque para el mismo período fue de 1.387.688.

Como consecuencia del crecimiento de la matrícula del grupo de 5 a 17 años,en el período posterior a la Constitución de 1991 decrece la inasistencia escolar deeste mismo grupo al bajar de 4.261.221 en 1992 a 2.509.257 en 2004.

El decrecimiento de la inasistencia no es continuo; el período transcurridoentre los años 1999 y 2001 presenta serias variaciones en el cambio de los indica-dores como se observa en este caso y en los demás que se analizan luego, en cuyoorigen se encuentra la crisis de 1999. Así por ejemplo, entre los años 2000 y 2001 enlugar de disminuir, la inasistencia aumentó en 334.783 personas; luego empezónuevamente a descender para ubicarse en el año 2004 en el mismo nivel que teníaen 2000.

CUADRO NO. 1ASISTENCIA E INASISTENCIA ESCOLAR DE LA POBLACIÓN DE 5 A 17 AÑOS DE EDAD TOTAL

1992-2004

Los logros alcanzados en el período de 13 años son relativos y muestran quela deuda social en al campo de la educación continúa pendiente; más aún, alcanzarel cumplimiento del primer eslabón del derecho a la educación está muy lejos delograrse pues tener una quinta parte de la población por fuera del sistema escolar(2.509,257 niños y jóvenes) es una situación que no se compadece con las condicio-nes en que debe desarrollarse la ciudadanía en el siglo XXI.

Fuente: Fuente: Fuente: Fuente: Fuente: Cálculos del autor con base en proyecciones de población - DANE y Formulario C-600


Para tener una visión de las diferencias que caracterizan la situación colom-biana se presenta, en los cuadros 2 y 3, la información correspondiente a las zonasurbana y rural del país. En el primero de ellos (zona urbana) se observa, comosucede en el total nacional, que el crecimiento de la asistencia escolar fue superioral crecimiento de la población entre los 5 y los 17 años de edad. También se observadisminución en la inasistencia escolar que baja de 2.498.300 (34.5% de la poblaciónen edad escolar) a 1.514.550 (17.5%) en el período analizado.

Sin embargo, al comenzar el siglo XXI la inasistencia urbana aumentó enforma continua los años 2000, 2001 y 2002 llegando a 23.1% en este último año, paradisminuir considerablemente en 2003 y 2004, aunque en cifras absolutas se halla en2004 por encima de la inasistencia que existía en 1999.

La razón del crecimiento de la inasistencia en los años 2001 y 2002, más quea efectos de crecimiento poblacional, se debe a decrecimientos de la matrícula,como se observa en el cuadro No. 2.

Las proyecciones para la zona rural indican una disminución de 41.114 per-sonas en la población de 5 a 17 años entre 1992 y 2004. Este hecho, acompañado conel crecimiento de la matrícula, tiene efectos positivos sobre la asistencia escolarque sube de 47.80% a 70.2%; consecuentemente, la inasistencia baja de 52.2% en1992 a 29.8% en 2004.

CUADRO NO. 2ASISTENCIA E INASISTENCIA ESCOLAR DE LA POBLACIÓN DE 5 A 17 AÑOS

DE EDAD ZONA URBANA

1992 – 2004

No obstante, el balance para la población del campo es desfavorable en com-paración con la población urbana, pues mientras para esta última la inasistencia



afecta al 17.5% de su población en edad escolar, para la población rural dichainasistencia afecta al 29.8% de su población de niños y jóvenes.

CUADRO NO. 3ASISTENCIA E INASISTENCIA ESCOLAR DE LA POBLACIÓN DE 5 A 17 AÑOS DE

EDAD ZONA RURAL

1992 – 2004


GRÁFICO NO. 1TASA DE INASISTENCIA ESCOLAR DE LA POBLACIÓN DE 5 A 17 AÑOS

1992 – 2004


El gráfico No. 1 permite comparar la situación nacional con la urbana y larural; en el mismo se observa la distancia que separa al campo de las ciudades,aunque esta viene disminuyendo en los últimos años.


b. Participación del sector oficial en la matrícula

Hasta aquí se ha analizado la asistencia escolar como la relación entre lapoblación en el grupo de edad entre 5 y 17 años de edad y la población del mismogrupo de edad matriculada, sin tener en cuenta el grado que cada persona estácursando. La razón de tal indicador es contar con información que permita deter-minar el cumplimiento que se está dando al mandato constitucional que establecela obligatoriedad de la educación entre los 5 y los 15 años, obligación que se extien-de hasta los 17 años de acuerdo con el artículo 44 de la C.P. que ampara la educa-ción como derecho fundamental de los niños.

Pero no es suficiente lo anterior; en términos de los compromisos del Estadocon la atención educativa de la población se hace necesario observar la participa-ción del sector oficial en la matrícula de los niveles desde preescolar hasta educa-ción media. En el contexto de los derechos humanos se postula la responsabilidaddel Estado de ofrecer educación a todos, por lo menos el nivel de primaria o elnivel básico. En Colombia la Constitución otorga a los particulares la capacidad defundar establecimientos, siguiendo las condiciones que establezca la ley y sujetosa la regulación y suprema inspección y vigilancia por parte del Estado

En el cuadro No. 4 se presenta la matrícula total con su crecimiento inte-ranual, frente a la matrícula oficial con su respectivo crecimiento, para los años1992 a 2004. Estadísticamente se utilizan los datos totales de matrícula incluyendolos correspondientes a extraedad tardía para reconocer la forma como se atiendenlos rezagos que el mismo sistema escolar produce, pero no la matrícula de niñosinscritos en cursos de transición menores a 5 años; en este caso se comparan lasmatrículas entre sí y no con la población como en los casos anteriores.

CUADRO NO. 4PARTCIPACIÓN DEL SECTOR OFICIAL EN LA MATRÍCULA EN EDUCACIÓN PREESCOLAR,

BÁSICA Y MEDIA - 1992 – 2004



Si bien en cifras absolutas la matrícula total crece por encima de la oficialpues en el año 2004 recibió 2.714.197 estudiantes más de los que albergaba en 1992-en tanto que la oficial crece en el mismo período en 2.687.341 estudiantes-, talcrecimiento representa para la matrícula total el 39.1% y para la oficial un 53.0%,es decir, 13.9 puntos porcentuales más que la total. Visto de otra manera, el sectoroficial participa con el 99.0% en el crecimiento de la matricula nacional en educa-ción preescolar, básica y media, en tanto que, prácticamente, el sector privado semantuvo estable en el volumen de estudiantes que atiende. Como se observa enel cuadro, los porcentajes positivos de crecimiento de la matrícula oficial sonsuperiores todos los años, con excepción de 1994 y 1999.

Desde este punto de vista es de resaltar el esfuerzo del sector oficial por atenderlos mandatos constitucionales relacionados con la educación; también son de regis-trar por atípicos, el año 2001 que marca un espacio de regresividad al presentar uncrecimiento negativo de 2%, y 2004 en el cual el porcentaje de crecimiento fue inferioral ocurrido en los dos años anteriores30 .

GRÁFICO NO. 2MATRÍCULA EN EDUCACIÓN PREESCOLAR, BASICA Y MEDIA OFICIAL

NO OFICIAL 1992-2004

30 En la página web del Ministerio de Educación Nacional se informa sobre un crecimiento de lamatrícula oficial de 477.598 estudiantes en el año 2003 y de 256.815 en 2004, cifras que difieren delas registradas en el cuadro Nº 4 que presentan crecimiento de 263.870 en 2003 y 92.496 en 2004. Elefecto positivo sobre la inasistencia escolar se debe a un menor crecimiento de la población entre 5y 17 años que fue de 70.606 en 2004

Fuente: Cálculos del autor con base en proyecciones de población - DANE y Formulario C-600


Los efectos del compromiso del Estado con los niveles de educación analiza-dos se muestran en el gráfico No. 2 según el cual la participación del sector oficialavanza en el período 1992-2004 del 73.1% al 80.48%, en tanto que la cobertura delsector privado en la actualidad es de 19.6%, con tendencia a disminuir.

Limitando el análisis a la educación preescolar y básica el gráfico No. 3 mues-tran la asistencia a estos dos niveles. El resultado es similar al encontrado al ana-lizar la asistencia hasta la educación media pues mientras el sector oficial contieneel 81.2% de la matrícula, el privado se hace cargo del 18.8% en el año 2004.

GRÁFICO NO. 3

MATRÍCULA EN EDUCACIÓN PREESCOLAR, BASICA OFICIAL – NO OFICIAL 1992 – 2004


La importancia de la participación oficial en la matrícula total es relativa y nopuede hacer olvidar el rezago en que aún se encuentra la asistencia escolar en elpaís en relación con la población que constitucionalmente debiera estar escolari-zada, cuyos datos se presentaron anteriormente.

c. Asistencia por deciles de ingreso

Un estudio del Sistema de Indicadores Sociodemográficos para Colombia,publicado el año 2001, muestra que entre los años 1996 y 1999 la tasa de asistenciaescolar disminuyó para los grupos más pobres y creció para los grupos más ricos;a esta conclusión se llegó al encontrar que el 30% más rico de la población de 7 a11 años asiste a algún establecimiento educativo, mientras entre el 30% más pobrehay cerca de 11% que no asiste; lo mismo sucede con el grupo de 12 a 17 años.

El estudio del SISD argumenta que “la exclusión del sistema escolar de losniños y jóvenes, en particular los pobres, obedece entre otras razones a la incapa-


cidad de los hogares para afrontar los costos que la educación demanda; y a queestos jóvenes deben retirarse del sistema educativo para incorporarse a la fuerzade trabajo y contribuir a incrementar los escasos recursos del hogar; pero tambiéna que el aparato educativo discrimina a la población pobre al no brindarle facili-dades para su incorporación al sistema, ni generar los incentivos para mantenerlaen él”.31

La observación realizada para el período comprendido entre 1992 y 2004 (cua-dro No. 5) muestra situaciones similares en cuanto a que los deciles de ingresos dela población más pobre presentan una diferencia significativa de participación esco-lar en comparación con los deciles más ricos de la población, diferencia que alcanzala cifra de 7.4 puntos porcentuales.

CUADRO NO. 5PARTICIPACIÓN POR DECILES DE INGRESO DE LA ASISTENCIA A EDUCACIÓN PREESCOLAR,

BÁSICA Y MEDIA - 1992 A 2004

El gráfico 4 al mostrar la evolución de los deciles 1, 5 y 10, en cuanto a asis-tencia escolar, permite observar que la diferencia entre ellos ha disminuido en elperíodo completo transcurrido desde la promulgación de la nueva Constitución;en los últimos años el decil 5 se ha mantenido estable, en tanto que el decil 10aumentó su participación en asistencia escolar en cerca de 3 puntos hasta 2003,pero para 2004 (93.4%) se observa la misma participación alcanzada en 1992 (93.3%),mientras para el decil 1 el aumento supera los 12 puntos porcentuales. Sin embar-go, esta tendencia no elimina las diferencias, puesto que la equidad está aún lejosde conseguirse ya que a los deciles 1 a 3 les faltan más de 10 puntos para alcanzarla asistencia plena. Son precisamente estos deciles, los que concentran la pobreza,donde se encuentra la mayor inasistencia escolar.

31 Sistema de Indicadores Sociodemográficos para Colombia. Eficiencia del sistema educativo: perfilesdepartamentales 1995 – 1999. Boletín Nº 28. Departamento Nacional de Planeación, julio de 2001.Pág. 19.

Fuente: Cálculos del autor con base en DANE – ENH


Si los efectos de la escolarización por deciles de ingreso se observan en losresultados finales, a sea, en los cambios producidos sobre el nivel educativo de lapoblación, se encuentra que el promedio de escolaridad alcanzado marca diferen-cias sustanciales entre pobres y ricos. El acumulado para 2003 de la población de18 y más años de edad muestra que el promedio de años cursados es de 7.40 grados.Quienes forman parte del decil 1 sólo han cursado 4.21 grados; la población deldecil 10 ha cursado 11.85 grados. Existe una diferencia de 7.64 grados de escolari-dad entre los deciles 1 y 10.

GRÁFICO NO. 4PARTICIPACIÓN POR DECILES DE INGRESO DE LA ASISTENCIA A EDUCACIÓN PREESCOLAR,

BÁSICA Y MEDIA - 1992 - 2004

Ahora bien, al tomar generaciones de cinco años, se tiene que quienes en 2003se hallaban entre 23 y 27 años de edad alcanzan el mayor promedio de educacióncon 9.12 grados de escolaridad; los grupos de 28 a 32 y de 33 a 37 años cuentan conuna escolaridad inferior a nueve grados. La escolaridad promedio del grupo de 18a 22 años es de 7.40 grados, la cual puede ser mejorada pues parte de esta poblacióntodavía se encuentra terminando la educación secundaria o cursando la superior,lo cual hace que el dato sea susceptible de cambios en los próximos años, situaciónque difícilmente se presenta en los otros grupos.

Con excepción del grupo de 18 a 22 años, en los demás casos los deciles 6 a 1se encuentran por debajo del promedio nacional. Sólo el decil 10 supera los 12 añosde escolaridad.

Fuente: Cálculos del autor con base en DANE – ENH


CUADRO NO. 5APROMEDIO DE EDUCACIÓN POR DECILES DE INGRESO PARA DIFERENTES COHORTES 2003

Fuente: Cálculos del autor con base en DANE - ECV

d. Tasa efectiva de escolarización

Técnicamente se utilizan los conceptos de escolarización bruta y de escolari-zación neta para medir, en el primer caso, la relación entre la matricula total y lapoblación en un grupo de edad, sin descontar la extraedad tardía o temprana y, enel segundo, la relación entre los estudiantes matriculados según la edad estableci-da (7 a 15 años para educación básica, por ejemplo), y el grupo de población de esamisma edad.

Cuando se toma la escolarización bruta se da cuenta de la capacidad que tieneel sistema educativo para satisfacer la demanda de educación, la cual puede sersuperior a la que representa el grupo de población en las edades establecidas; esteindicador oculta el ausentismo escolar pues, como sucede en el caso de la prima-ria, puede ser superior a 100 habiendo niños en edad escolar por fuera del sistema.

Al tomar la escolarización neta el indicador baja, pero también oculta unasituación real y es que el proceso de matricula estudiantil se realiza previamentea la iniciación del calendario académico, por lo cual la medida de escolarización esestática y hace correr el riesgo de considerar como población escolarizada aquellaque se vincula a la escuela sólo por pocos días.

Para llenar los vacíos que dejan las tasas de escolarización en uso, se introdu-jeron en el sistema de información indicadores que permiten evaluar lo que suce-de a lo largo del año escolar, como son la deserción, el abandono, la retenciónanual, la promoción simple, la promoción eventual, la pérdida de curso, cuyocontenido permite una comprensión dinámica desde el punto de vista técnico einduce, igualmente, a la formulación de políticas para, por ejemplo, combatir ladeserción escolar.

Las soluciones remediales, si bien son indispensables para atacar problemasreales, no deben servir para ocultar la obligación de atender las necesidades bási-


cas de la población en condiciones normales, cuyo conocimiento está fundamen-tado en los indicadores que se utilicen.

Reconociendo que Colombia ha alcanzado avances significativos en el accesoescolar, aunque con vacíos muy importantes, se hace indispensable avanzar en laelaboración de medidas más precisas para dar sentido a las tasas de escolarización,con el fin de identificar las necesidades que realmente se deben satisfacer a volú-menes altos de población; al no hacerlo, las evaluaciones sectoriales pueden vol-verse insuficientes y distraer la atención respecto de las metas que se deben lograrya entrado el siglo XXI.

Por ejemplo, atendiendo los Objetivos de Desarrollo del Milenio acordadospor Naciones Unidas, Colombia propuso para el año 2015 alcanzar una tasa decobertura bruta de 100% para educación básica (0 a 9º grado) y de 93% para edu-cación media32 .

En Visión Colombia II Centenario: 2019, las metas se refieren a mantener lacobertura bruta en 100% en educación preescolar, primaria y secundaria y aumen-tar a 100% la cobertura bruta en educación media.

Es bueno inscribir estas metas históricamente en las contenidas en los planesde desarrollo para tener un marco de referencia que permita contextualizarlas enel país.

En 1989, el Plan de Economía Social se comprometió a universalizar la educa-ción básica primaria33 , política refrendada por el plan de desarrollo siguiente elcual se propuso “lograr la cobertura total de la educación primaria y expandirmasivamente la educación secundaria”34 ; luego, el Salto Social tomó como reto desu política la universalización de la educación básica35 .

Para el Plan Nacional de Desarrollo 1998 – 2002 la meta en este terreno fue“ofrecer a todos los niños de 5 a 15 años la oportunidad de acceder a nueve añosde educación básica en el primer quinquenio del próximo siglo”.36

El actual Plan, Hacia un Estado Comunitario, contempla en sus metas la co-bertura bruta integral de la educación preescolar, básica y media. Con excepciónde este último, ninguno de los planes de desarrollo refiere la política a la escola-rización bruta, como se hace también en las metas del milenio.

32 Departamento Nacional de Planeación. Metas y estrategias de Colombia para el logro de los Objeti-vos de Desarrollo del Milenio –2015. Bogotá, D.C., 14 de marzo de 2005.

33 Departamento Nacional de Planeación. Plan de economía Social. Planes y programas de desarrolloeconómico y social 1987 – 1990. Bogotá, 1987.

34 Departamento Nacional de Planeación. La Revolución Pacífica. Plan de Desarrollo Económico ySocial 1990 – 1994.

35 Departamento Nacional de Planeación. El Salto Social. Plan Nacional de Desarrollo. Ley de Inversio-nes. 1994 – 1998. Bogotá, 1999.

36 Departamento Nacional de Planeación. Plan Nacional de Desarrollo 1998 – 2002. Cambio para Cons-truir la Paz. Bogotá, 1999.


Para adquirir mayor precisión respecto del sentido de este tipo de metas espreciso contar con indicadores que al identificar la situación del país induzcan laformulación de objetivos más complejos; por esta razón, es conveniente comple-mentar el indicador dado en este trabajo para el acceso, con uno de escolarizaciónque permita conocer la efectividad de la vinculación a la escuela.

Para ello se utiliza el concepto de tasa efectiva de escolarización, entendiendopor tal la comparación de la población en determinado grupo de edad con aquellaque, una vez matriculada, cursa y aprueba el grado o nivel escolar correspondien-te, es decir, que ha permanecido durante el calendario escolar y aprobado su gradoo nivel.

Este indicador, que fusiona elementos de cobertura con elementos de eficien-cia interna del sistema, se justifica por varias razones:

� desde el punto de vista educativo no basta con registrar la matrícula ya que ellapor sí no da derecho a la promoción al grado siguiente ni al nivel siguiente deescolaridad;

� la apropiación de las distintas competencias se adquiere y certifica formalmentecon la terminación y aprobación del grado escolar;

� socialmente, la escolaridad se obtiene con la aprobación del grado o nivel educa-tivo y no con el simple registro de matrícula al inicio del año escolar;

� los efectos en el mercado laboral sólo se logran con el nivel de escolaridad alcan-zado, producto de los aprendizajes obtenidos.

En la perspectiva de los derechos humanos es exigible la obligación del Esta-do de crear las condiciones para que se materialice el derecho a cursar cada gradoy nivel escolar con éxito. La inasistencia, la deserción, el abandono escolar, lapérdida y la repetición de grado constituyen fracasos que afectan el desarrollo decondiciones iguales de partida para participar en la vida de la nación.

El sistema educativo tiene una organización por grados que corresponde aldesarrollo integral de la persona humana, a su formación individual y colectiva,a la capacidad creciente para aprender a conocer, aprender a hacer, aprender avivir juntos y aprender a ser, por virtud, entre otros escenarios, de los que brindala educación básica, “en donde se fraguan actitudes hacia el aprendizaje que du-rarán toda la vida: aquí puede surgir la chispa de la creatividad o por el contrarioapagarse… (y la enseñanza secundaria) donde los jóvenes deben poder determi-narse en función de sus aficiones y aptitudes; en ella pueden adquirir las capaci-dades que les permitirán realizar plenamente su vida de adultos”37 .

37 Informe a la UNESCO de la Comisión Internacional sobre la educación para el siglo XXI, presididapor Jacques Delors. La educación encierra un tesoro. Santillana, ediciones UNRSCO 1996. Paginas129-130


Entendida en este contexto, la tasa de escolarización efectiva es un indicadorintegral que sirve, en síntesis, tanto para dar cuenta de la eficiencia de la educa-ción como para la formulación de políticas generales de acceso y permanencia; suaplicación, como es obvio, no se opone al uso de otros indicadores, como el dedeserción, los cuales son de utilidad incuestionable para la elaboración de progra-mas específicos que eviten la exclusión de grupos considerables de población es-colar.

Al adoptar el concepto de escolarización efectiva y observar sus resultados,debe hacerse una salvedad: a pesar de ser un indicador más preciso, la tasa efectivade escolarización se ve afectada por la disponibilidad de información ya que no secuenta con datos de estudiantes aprobados por edad en cada grado; de esta mane-ra, la tasa efectiva puede resultar sobrestimada si los estudiantes son de edadesmayores o menores de las que corresponden al grado o nivel en análisis.

De todos modos, la medida es más próxima a la realidad que la resultante dela tasa de escolarización bruta o de la tasa de escolarización neta, y más adecuadaa las condiciones de desarrollo de la educación en el país.

El cuadro No. 6 presenta los datos de escolarización efectiva de la poblaciónde 5 a 17 años de edad para el período transcurrido entre 1994 y 2003; la columnade estudiantes aprobados se refiere a la totalidad de alumnos que terminaron conéxito su grado escolar, desde preescolar hasta educación media, sin descontar losque lo hicieron en extraedad o en edad temprana.

CUADRO NO. 6TASA EFECTIVA DE ESCOLARIZACIÓN DE LA POBLACIÓN DE 5 A 17 AÑOS DE EDAD

EDUCACIÓN PREESCOLAR, BÁSICA Y MEDIA - NACIONAL

1994 – 2003


Entre los años 1994 y 2003 la tasa efectiva de escolarización crece en sólo 7.7puntos porcentuales al pasar de 60.6% a 68.3%, alcanzando el punto más alto en1998 con 72.4%, nivel que no ha logrado recuperar en los años siguientes; la tasade 2003 es inferior a la que existía en 1998. En la actualidad, por lo menos 31.7% de


la población entre 5 y 17 años de edad se encuentra en términos reales por fueradel sistema escolar colombiano.

Contabilizado en sus efectos negativos absolutos, la baja escolarización afectaen 2003, por lo menos a 3.782.696 niños y jóvenes que sufren la inasistencia escolarreal.

De esta manera, el logro en cuanto a disminuir en cifras absolutas la inasis-tencia fue de 493.746 estudiantes en nueve años. Esta cifra guarda gran diferenciasi el análisis se realiza con los indicadores tradicionales; de acuerdo con el cuadroNo. 1 el éxito de las políticas se reflejaría en que la inasistencia escolar se hubierarebajado en 1.751.964 niños y jóvenes, cifra aparente pues contabiliza sólo el efectode la matrícula inicial más no la escolarización efectiva como se está demostrandoen este apartado.

Estos datos hacen aún más relativos los logros en matrícula y asistencia es-colar, y agravan la situación de inasistencia real en el país.

De otra parte, y como referencia a las formulaciones de política educativa,es de resaltar que la diferencia de la tasa efectiva de escolarización en relacióncon la tasa bruta para educación preescolar, básica y media es sustancial, comose observa en el diagnóstico del actual plan de desarrollo: en él se identificacomo tasa bruta en 2002 el 82%, siendo la tasa efectiva (de acuerdo con el presen-te estudio) del 68.3%, es decir, 13.7 puntos porcentuales menor a la consideradapara la formulación de las políticas y el señalamiento de metas de ampliación decobertura las cuales debían establecerse a partir de un déficit de 31.7% y no de18.0%.

Naturalmente, el diagnóstico del plan de desarrollo al analizar la inasistenciaescolar reconoce la deserción y la repitencia como problemas graves e identificasus causas en las restricciones de oferta, la falta de motivación e interés por elestudio, las dificultades para combinar el trabajo y el estudio, las expulsiones porfaltas disciplinarias, la pérdida del año, el embarazo de adolescentes, la falta deafecto, los conflictos entre docentes, la violencia familiar, el pandillismo, el distan-ciamiento entre la escuela y la sociedad y la agudización del conflicto colombiano;pero, la política hace muy poco para resolver estos problemas.

Los cuadros 7 y 8 desagregan la información para mostrar las tasas de es-colarización efectiva de las zonas urbana y rural. En la zona urbana la tasa deescolarización efectiva aumentó 4.2 puntos porcentuales al pasar de 69.7% a73.9%; en la zona rural ganó 13.5 puntos porcentuales pues de 40.4% subió a 53.9%entre 1994 y 2003. Si bien es cierto que la zona rural obtuvo una ganancia mayoren la tasa efectiva de escolarización, la verdad es que la diferencia entre laszonas urbana y rural sigue siendo enorme pues supera los 20 puntos porcentua-les. De todos modos, ninguna de las dos zonas del país se encuentra en condicio-nes favorables ya que a la urbana le restan 26.1 puntos para llegar al nivel idealy a la rural 46.1 puntos.


CUADRO NO. 7TASA EFECTIVA DE ESCOLARIZACIÓN DE LA POBLACIÓN DE 5 A 17 AÑOS DE EDAD

EDUCACIÓN PREESCOLAR, BÁSICA Y MEDIA – URBANO

1994 – 2003


CUADRO NO. 8TASA EFECTIVA DE ESCOLARIZACIÓNDE LA POBLACIÓN DE 5 A 17 AÑOS DE EDAD

EDUCACIÓN PREESCOLAR, BÁSICA Y MEDIA – RURAL

1994 - 2003


El gráfico No. 5 muestra una diferencia importante en la tasa efectiva deescolarización de hombres y mujeres a favor de las mujeres, diferencia que existíaen 1994 y se disminuye levemente a lo largo del período analizado.


GRÁFICO NO. 5TASA EFECTIVA DE ESCOLARIZACIÓN DE LA POBLACIÓN DE 5 A 17 AÑOS DE EDAD

EDUCACIÓN PREESCOLAR, BASICA Y MEDIA – HOMBRES, MUJERES

1994 – 2003


En 1994 las mujeres presentaron una tasa efectiva de escolarización de 63.3%la cual subió en 2003 a 70. 3%, en tanto que para los hombres la tasa fue de 58% enel primer año y de 66.3% en el segundo; esto quiere decir que los hombres presen-tan una tasa efectiva de escolarización que había sido alcanzada por las mujeres 8años antes.

La tasa efectiva de escolarización tuvo un crecimiento continuo de 1994 a1998 y cayó vertiginosamente durante 1999 y 2000; en 2001, 2002 y 2003 ha tenidouna recuperación que se halla aun lejos de alcanzar el nivel que obtuvo en 1998.

3.2.2 Derecho a la permanencia

a. Retención escolar

La retención es la medida que cierra el ciclo para dar cuenta de los resultadosproducidos por las políticas de cobertura y eficiencia de un nivel educativo; portanto, ella muestra la forma como se cumple el derecho a la permanencia en elsistema educativo; se espera que, en los términos acordados en la Cumbre de lasAméricas, por lo menos 75% de los jóvenes tenga acceso con éxito a una educaciónde calidad, aunque lo deseable es que toda la población de un país alcance comomínimo este nivel escolar por los efectos que tiene sobre la superación de lascondiciones de pobreza.


Ahora bien, para comprender el sentido del indicador de retención escolarvale la pena realizar algunas precisiones. La retención en cohorte indica la propor-ción de estudiantes que termina el nivel correspondiente en relación con aquellosque lo iniciaron once años antes, si se trata de la educación media. Para lograr estamedida es necesario conocer y ponderar datos sobre matrícula por cursos, promo-ción por grados, abandono del sistema educativo, deserción intra-anual, pérdidade año, repetición de grado, reincorporación de estudiantes retirados en períodosanteriores, todo lo cual ha hecho poner en duda la validez del indicador tradicio-nal de retención en cohorte.

Naciones Unidas considera que esa forma de elaborar el indicador requiereasumir varios supuestos que son difíciles de sostener y conducen a sobreestima-ciones o subestimaciones que inducen evaluaciones y políticas posiblemente equi-vocadas38 . Por ello propone una nueva metodología para encontrar la que deno-mina tasa de supervivencia al quinto grado de educación primaria, con la cual sepuede tener más certeza acerca de la eficiencia real de un sistema educativo me-dido de acuerdo con los resultados finales del tránsito por la escuela.

El procedimiento para obtener el nuevo indicador consiste en utilizar losdatos de población de 15 años o más que ha terminado la educación primaria y conbasa en ello proyectar la posibilidad de conclusión del nivel educativo por partede la población que se encuentra actualmente matriculada, por grupos quinque-nales de edad. En esta forma se pueden establecer las condiciones de ingreso a laeducación que conduzcan a la universalización de ella.

Aceptando las dudas acerca de la confiabilidad del indicador tradicional deretención y con el propósito de encontrar nuevos caminos para medir el resultadofinal del sistema educativo sobre la población, se presentan en este trabajo dosalternativas: la primera consiste en observar históricamente el volumen de estu-diantes que concluye la educación primaria, secundaria y media y cuantificar sucrecimiento anual a lo largo de un período determinado.

La segunda fija su atención en los efectos que la escolarización produce en elnivel educativo de la población; para ello se observa en un año dado la distribu-ción de la población de acuerdo con los niveles escolares alcanzados, los cuales sonresultado de la eficiencia interna del sistema educativo sobre las cohortes de po-blación que culminan los diferentes niveles escolares.

b. Población que culmina la educación básica y media

El cuadro No. 9 presenta el número de estudiantes matriculados y que culmi-na los grados quinto, noveno y once de la educación primaria, secundaria y mediade las zonas urbana y rural en el período comprendido entre los años 1991 y 2003.

38 UNESCO. La conclusión universal de la educación primaria en América Latina: ¿Estamos realmentetan cerca? Informe regional sobre Objetivos de Desarrollo del Milenio vinculados a la educación.Santiago de Chile, octubre 2004.


La primera observación que surge de esta información es que la mayor pro-porción de estudiantes que terminó su nivel educativo en 1991 correspondió aprimaria (50.0%) seguida de secundaria (28.2%), dejando en último lugar a educa-ción media (21.8%). Trece años después, en 2003 el orden es el mismo por niveleseducativos aunque presenta ligeras variaciones por cuanto la participación deprimaria disminuye a 48.4% y la de media aumenta a 22.7%, mostrando un mayorflujo de estudiantes por el sistema escolar ya que un número más alto de quienesaprueban la básica primaria y la básica secundaria acceden a la media y culminaneste nivel educativo.

CUADRO NO. 9NÚMERO DE ESTUDIANTES QUE TERMINAN LA EDUCACIÓN PRIMARIA, SECUNDARIA Y MEDIA

1991 – 2003

Otra observación surge de la comparación entre la proporción en el creci-miento de los estudiantes que terminan los tres niveles educativos a lo largo delperíodo analizado y la proporción en el crecimiento de la población en edad esco-lar, siendo el primero considerablemente mayor que el de la población. En efecto,mientras entre 1992 y 2003 el número de egresados de primaria creció 50.6%, el desecundaria 43.8% y el de media 57.9%, el crecimiento de la población sólo fue de12.4% (ver cuadro No. 1).

El número de egresados, sin embargo, no mantiene una línea ascendente con-tinua. Es preocupante observar que el número total de personas que culmina laeducación media interrumpió su ritmo de crecimiento en 1999 al bajar en relacióncon el obtenido el año anterior y que, a pesar de los crecimientos logrados en losaños siguientes, en 2003 todavía no se había recuperado el volumen de egresadosde 1998.

Estas variaciones en el crecimiento podrían estar indicando una tendencia ala pérdida de eficiencia del sistema educativo contradiciendo de esta manera las

Fuente: Cálculos del autor con base en DANE y Formulario C-600


ganancias que pudieran encontrarse con la medida de escolarización bruta o esco-larización neta.

El gráfico No. 6 muestra que el comportamiento de este indicador es similaral que presenta la tasa efectiva de escolarización determinado por el número deaprobados. El crecimiento que muestra el gráfico llega hasta 1998, para decrecerentre 1999 y 2000; de 2001 a 2003 el crecimiento es diferenciado entre el número depersonas que termina la educación básica y el de quienes culminan la media pre-sentándose un aumento de la distancia en contra de los egresados de la media.

GRÁFICO NO. 6NUMERO DE ESTUDIANTES QUE TERMINAN LA EDUCACION BASICA Y LA EDUCACION MEDIA

Fuente: Cálculos del autor con base en DANE y Formulario C-600

c. Nivel educativo de la población

Se entiende que han alcanzado el nivel de educación media completa quienesen la Encuesta de Calidad de Vida informan haber culminado dicho nivel, estarcursando o haber cursado la educación superior en forma incompleta o haberobtenido un título de una institución de educación superior cualquiera sea lamodalidad o el nivel, técnico, tecnológico, universitario o de postgrado.

Pues bien, de acuerdo con el gráfico No. 7, en el año 2003 el 37% de la pobla-ción colombiana de 18 años y más tiene el nivel de educación media completa,incluyendo en dicho porcentaje a quienes cursaron superior incompleta y supe-rior completa; este es el efecto neto que ha producido el sistema educativo sobrela población y con el cual se pueden evaluar sus logros reales.

Si se quiere medir la situación tomando como parámetro la educación básicade nueve grados, se encuentra que en esta condición se encuentra el 43% pues eldato anterior se debe adicionar con el 2% de la población con educación mediaincompleta y el 4% con educación básica completa.


GRÁFICO NO. 7NIVEL EDUCATIVO DE LA POBLACION DE 18 AÑOS Y MÁS 1997 Y 2003

Fuente: Cálculos del autor con base en Encuesta de Calidad de Vida – 1997 y 2003

Las cifras anteriores son alarmantes por cuanto muestran que al país le faltamás de la mitad del camino en la vía de cumplimiento del mandato constitucionalde conseguir la universalización real de la educación básica; un poco más lejos sehalla del cumplimiento del mandato constitucional que reconoce la educacióncomo derecho fundamental de los niños, lo cual prolonga la obligación del Estadode brindar educación hasta los 17 años, período que permite cursar la educaciónmedia completa a los menores de 18 años.

Sin embargo, se observan avances al comparar los resultados obtenidos en elaño 2003 con la situación de 1997. En este último, tan sólo el 29.4% de la poblaciónmayor de 18 años era bachiller, para el año 2003 este porcentaje se supera en casi7 puntos porcentuales. Igualmente, el porcentaje de personas con educación bási-ca aumento al pasar de 37.3% en 1997 a 43.3% en 2003.

Naturalmente, los efectos que se observan sobre el nivel educativo de lapoblación son el producto acumulado de la acción del sistema educativo.

El cuadro No. 10 muestra el aporte histórico de diferentes cohortes que hanpasado por el sistema educativo y que conforman cinco grupos etarios. El casomás significativo y de mayor aporte promedio se observa en el grupo de 23 a 27años, pues 54.39% del mismo cursó la media y la superior completa o incompleta.

El grupo de 18 a 22 años aporta 51.62%, participación que aumentará al con-cluir su educación las personas de este grupo de edad que todavía se encuentrancursando estudios superiores. Este grupo es el que muestra mayor aporte prome-dio a la participación de la educación media completa en el nivel educativo de lapoblación en 2003.

Para tener un punto de referencia que permita comprender el efecto de laspolíticas que surgen de la Constitución de 1991, es bueno indicar que la poblaciónde 18 a 23 años en 2003 se encontraba en los grados 1º a 5º en 1992 y se vio bene-


ficiada con el impulsó que el Estado ofreció al sector educativo; algo similar ocu-rre con la población de 23 a 27 años.

Por ello el promedio de participación que para los dos grupos etarios de 28a 32 y de 33 a 37 es de 22 y 21 por ciento, sube a 30 y 34 por ciento para los gruposque estamos analizando.

CUADRO NO. 10NIVEL EDUCATIVO DE LA POBLACION DE 18 AÑOS Y MAS SEGÚN RANGO DE EDAD- 2003

Fuente: Cálculos del autor con base en Encuesta de Calidad de Vida – 2003

Hasta aquí se han mostrado los efectos positivos del sistema escolar sobre elnivel educativo de la población. Naturalmente que, como en los demás indicado-res estudiados, la situación colombiana está lejos de ser la mejor, pues el hecho deque más de la mitad de la población (57%) no haya cursado la básica completa yparte de esta (8.46%) ni siquiera haya alcanzado a ingresar al primer grado deprimaria, muestra la existencia de un déficit educativo de altas proporciones queconvoca a formular políticas educativas de mayor impacto en la sociedad paralograr progresivamente la universalización de la educación básica y media concalidad.

3.2.3 Derecho a la calidad

Por mandato constitucional corresponde al Estado velar por la calidad de laeducación. En desarrollo de este mandato, la Ley General ordena al Estado atenderen forma permanente los factores que favorecen la calidad y el mejoramiento dela educación para lo cual se han creado diferentes mecanismos de estímulo y deevaluación que deben dar cuenta de los logros de las políticas educativas.

Sin excepción, los planes nacionales de desarrollo han mostrado en sus diag-nósticos las deficiencias en la calidad de la educación, medida por pruebas nacio-nales e internacionales, y se han propuesto elevarla como condición necesaria deequidad y aporte al progreso nacional.

En la actualidad existen dos instrumentos de cobertura nacional especializa-dos en la medición de la calidad de la educación: las Pruebas Saber y los Exámenesde Estado. Las primeras, después de cumplir un proceso experimental y de apli-


caciones limitadas, se han expandido y ampliado su cobertura a escala nacional.Las segundas presentan una larga tradición de aplicación en el país.

Las Pruebas Saber evalúan las competencias matemáticas, comunicativas,científicas y ciudadanas que desarrollan las instituciones escolares en sus educan-dos de acuerdo con los niveles de logro alcanzados según los estándares acordadospara las diferentes áreas. Su aplicación es censal para los grados quinto y novenode educación básica.

Los Exámenes de Estado, en su versión actual, evalúan las competencias lo-gradas al finalizar la educación media en las áreas de biología, filosofía, física,geografía, historia, lenguaje, matemáticas y química. Sus resultados dan informa-ción para el ingreso a la educación superior y constituyen una medida para inter-pretar el estado de desarrollo educativo de las instituciones escolares, de losmunicipios, de los departamentos y del país.

Las Pruebas Saber, en la parte referida a las competencias ciudadanas, permi-ten aproximarse a comprender la contribución de la escuela a la formación decapital social en la perspectiva de los derechos humanos. De otra parte, las Prue-bas Saber y los Exámenes de Estado conforman un continuun que permite obser-var la calidad de la formación de capital humano en Colombia en la parte previaa la educación superior, en cuanto se refieren en ambos casos a competenciasasociadas con áreas del conocimiento.

a. Formación de capital social: competencias ciudadanas

Partiendo de reconocer la importancia de los derechos humanos como obje-tivo fundamental de la educación y en desarrollo de las políticas requeridas paraelevar la calidad de esta, el Ministerio de Educación Nacional formuló los están-dares básicos de competencias ciudadanas, las cuales “se enmarcan en la perspec-tiva de derechos y brindan herramientas básicas para que cada persona puedarespetar, defender y promover los derechos fundamentales, relacionándolos conlas situaciones de la vida cotidiana en las que estos pueden ser vulnerados, tantopor las propias acciones, como por las acciones de otros”39 . Define el Ministerio lascompetencias ciudadanas como el conjunto de conocimientos y de habilidadescognitivas, emocionales y comunicativas que, articulados entre sí, hacen posibleque el ciudadano actúe de manera constructiva en la sociedad democrática.

El estímulo a la fundamentación y consolidación de competencias ciudada-nas en los niños y jóvenes en el espacio académico de actividad formativa no estáligado necesariamente a la organización curricular; es un compromiso integral dela institución y de toda la comunidad educativa. El hecho de no constituir un áreaobligatoria y fundamental del conocimiento y de la formación no es obstáculo para

39 Ministerio de Educación Nacional. Estándares básicos de competencias ciudadanas. Formar para laciudadanía sí es posible. Lo que necesitamos saber y saber hacer. Bogotá, 2003.


que su contenido se pueda incorporar transversalmente a todas las áreas del cu-rrículo y a las diferentes actividades escolares.

Para verificar la acción de la escuela en este terreno, las Pruebas Saber seencargan periódicamente de evaluar las competencias a través de la medición desiete componentes: conocimientos en ciudadanía, actitudes hacia la ciudadanía,acciones ciudadanas, ambientes democráticos, procesos cognitivos, manejo deemociones y empatía.

La primera aplicación censal de la evaluación se realizó en los años 2002 y2003 para todos los escolares de los grados quinto y noveno del país, es decir, paraquienes terminaron los ciclos de primaria y secundaria en los calendarios A y B:629.683 estudiantes del grado quinto, y 404.366 del grado noveno. Para su valora-ción se construyó una escala con tres categorías de desempeño, bajo, medio y alto,en las cuales se ubican los estudiantes de acuerdo con los puntajes obtenidos: entre0 y 30 puntos, bajo, entre 31 y 70 puntos, medio, y entre 71 y 100 y más puntos, alto.Es de esperar que los puntajes en el caso de las competencias ciudadanas tiendana 100 (desempeño alto superior a 71).

Debido a que las competencias sobre conocimientos en ciudadanía se en-cuentran directamente relacionadas con los derechos humanos, se presentan acontinuación los resultados obtenidos en estas pruebas; luego se muestran losresultados obtenidos en los demás componentes.

� Conocimientos en ciudadanía

Este componente responde directamente a las competencias ciudadanas que,con referencia a los derechos humanos, señalan los estándares entregados por elMinisterio de Educación Nacional: conocimiento sobre derechos humanos, convi-vencia y paz, participación y responsabilidad democrática, y pluralidad, identidady valoración de las diferencias.

De acuerdo con ello se espera que, gradualmente, los estudiantes a lo largo desu vida académica adquieran competencias para valorar la convivencia ciudada-na, el respeto por sí mismo y por los demás, asumir de manera pacífica y construc-tiva los conflictos cotidianos, proteger los derechos de las niñas y los niños, con-tribuir a la convivencia en el medio escolar y en la comunidad, construir relacio-nes pacíficas y participar en la construcción de iniciativas y proyectos a favor dela no-violencia.

Igualmente, la escuela debe brindar oportunidades para participar en el logrode metas comunes, identificar y rechazar las situaciones en las que se vulneren losderechos fundamentales, liderar iniciativas democráticas con criterios de justicia,solidaridad y equidad, así como conocer y usar los mecanismos constitucionalesde participación.

De la misma manera, la escuela debe ser lugar privilegiado para identificar yrespetar las diferencias y semejanzas con los demás, rechazar situaciones de exclu-sión o discriminación en la familia, con los amigos, en la comunidad, en la escuela


y en el municipio, analizar críticamente las situaciones que pueden favorecer lasdiscriminaciones, comprender las consecuencias negativas para la sociedad, ex-presar rechazo ante toda forma de discriminación o exclusión social y hacer usode mecanismos democráticos para la superación de la discriminación y el respetoa la diversidad. El cumplimiento de estos propósitos se observa en los gráficos 8y 9 que contienen la información sobre los resultados obtenidos por los gradosquinto y noveno:

GRÁFICO NO. 8PORCENTAJE DE ESTUDIANTES EN EL COMPONENTE DE CONOCIMIENTOS EN CIUDADANÍA,

POR COMPETENCIAS CIUDADANAS Y CATEGORÍA DE DESEMPEÑO – 2002-03GRADO 5º

GRADO 9º


La información de derechos humanos, convivencia pacífica, participacióndemocrática y pluralidad y valoración de las diferencias muestra que en prome-dio, más del 50% de los estudiantes de 5º grado y cerca del 50% de los de 9º, seubican en la categoría de desempeño medio y bajo en conocimientos en ciudada-nía. Esto quiere decir que más de la mitad de 1.034.049 estudiantes de educaciónpública y privada del país que se encuentra en edades alrededor de los 11 y de los15 años presenta deficiencias significativas en la apropiación de competenciassobre las cuales se ha propuesto la escuela formar a los ciudadanos para tenerdesempeño adecuado en la vida social, productiva y familiar, aspectos que segúnlos estándares debían ser de dominio total por parte de los alumnos.

Podría considerarse que la prueba aplicada no tiene aún el grado de madurezrequerida para cumplir los objetivos que se persiguen y que la aplicación de losestándares esté distante de los óptimos que demanda una actividad que por prin-cipio debe insertarse en la cultura escolar y contar con la participación activa detodos; ello no obsta para evidenciar la necesidad impostergable de incorporar a lapolítica educativa y a las actividades formativas de la población del país, conteni-dos, métodos y acciones que fundamenten en la perspectiva de los derechos hu-manos la misión académica de las instituciones educativas.

� Actitudes hacia la ciudadanía, acciones ciudadanas, ambientes democráticos,

procesos cognitivos, manejo de emociones, empatía.

Las fallas protuberantes indicadas antes se agudizan al observar los resulta-dos obtenidos en los demás componentes de las competencias ciudadanas evalua-dos por las Pruebas Saber.

Para una comprensión amplia de la situación, se presentan los resultadosobtenidos en cada componente de desempeño de las competencias ciudadanas,según las categorías alto, medio y bajo, tomando como referente de los resultadoslos propósitos de cada prueba como los describe la Evaluación Saber:40

Actitudes hacia la ciudadanía: Busca identificar qué tan comunes son ciertascreencias y actitudes relacionadas con cada uno de los tres grupos de estándaresde competencias: convivencia pacífica, la participación democrática y la valora-ción de la diversidad. Este análisis podrá llevar al desarrollo de actitudes y creen-cias alternativas que sean más favorables a una convivencia democrática y respe-tuosa de las identidades y derechos de todos.

CUADRO NO. 11

PORCENTAJE DE ESTUDIANTES POR NIVEL DE DESENMPEÑO EN EL COMPONENTE ACTITUDES

HACIA LA CIUDADANÍA

4 0 http://www.mineducación.gov.co: 8080/saber/componentes.php

Fuente: http://www.mineducación.gov.co


Acciones ciudadanas: Evalúan qué tan común es que los estudiantes realicenacciones que favorecen la convivencia pacífica, la participación democrática, elrespeto a los derechos humanos y la diversidad.

CUADRO NO. 12PORCENTAJE DE ESTUDIANTES POR NIVEL DE DESEMPENO EN EL COMPONENTE ACCIONES

CIUDADANAS

Ambientes democráticos: este componente no evalúa competencias de los es-tudiantes. En cambio, se trata de evaluar las percepciones que tienen los estudiantessobre los contextos y ambientes en los que se desenvuelven en la cotidianidad. Porejemplo, qué tanto los estudiantes consideran que en su familia, en su grupo deamigos, en su aula o en su institución educativa se promueven la convivencia, losderechos humanos, la participación democrática y la valoración de la diversidad.

CUADRO NO. 13PORCENTAJE DE ESTUDIANTES POR NIVEL DE DESEMPENO EN EL COMPONENTE AMBIENTES

DEMOCRÁTICOS

Procesos cognitivos. Evalúan algunas de las competencias cognitivas defini-das en los estándares, tales como la toma de perspectiva y la interpretación de lasintenciones. La toma de perspectiva es la habilidad para “ponerse mentalmente enla posición del otro” y comprender su punto de vista, permitiéndole tomar deci-siones adecuadas en situaciones de conflicto al considerar las diversas perspecti-vas que todas las personas involucradas pueden tener sobre la misma situación. Lainterpretación de intenciones se refiere a la capacidad para identificar adecuada-mente las intenciones que puede haber detrás de las acciones de los demás y nosuponer, de manera errada, que las otras personas tienen la intención de hacerdaño cuando no hay razones objetivas para pensarlo.

CUADRO NO. 14PORCENTAJE DE ESTUDIANTES POR NIVEL DE DESEMPENO EN EL COMPONENTE

PROCESOS COGNITIVOS





Manejo de emociones. Se pretende evaluar las habilidades de los estudiantespara identificar sus propias emociones, controlar la intensidad de las mismas yexpresarlas adecuadamente.

CUADRO NO. 15PORCENTAJE DE ESTUDIANTES POR NIVEL DE DESEMPENO EN EL COMPONENTE MANEJO

DE EMOCIONES



Empatía. Se evalúa la capacidad del estudiante para experimentar sentimien-tos iguales o parecidos a los que está sintiendo otra persona (o inclusive un ani-mal). Los estudiantes con puntajes altos en esta sección de la prueba comprendenlos sentimientos de quienes sufren o están en desventaja, sienten compasión y sepreocupan por el bienestar de los demás, se sienten mal cuando hacen daño ocuando no actúan para aliviar el sufrimiento de otros y se sienten orgullosos cuan-do actúan en beneficio de los demás o de la comunidad.

CUADRO NO. 16PORCENTAJE DE ESTUDIANTES POR NIVEL DE DESEMPENO EN EL COMPONENTE EMPATÍA

Los gráficos 9 y 10 presentan una síntesis de los anteriores componentes; losresultados muestran que sólo en el componente de “procesos cognitivos” unaproporción alta de estudiantes de noveno grado, el 66.08%, se ubicó en la categoríade desempeño alto, es decir, obtuvo puntajes superiores a 71. En los demás com-ponentes el desempeño alto no alcanzó a cubrir al 40% de los escolares examina-dos. En el caso de ambientes democráticos sólo el 1.22% de los estudiantes de 5ºgrado y el 7.89% de los de 9º grado obtuvo desempeño alto.

Los resultados de las pruebas en todos los componentes de competenciasciudadanas dan cuenta del ambiente adverso a los derechos humanos en que sedesenvuelve la escuela colombiana. Esta situación requiere la mayor atención porparte del Estado; es evidente que no basta formular estándares y realizar pruebas;se hace imperativo crear ambientes favorables a una nueva educación respetuosay practicante de los derechos humanos, capacitar a los docentes y directivos esco-lares, crear en la práctica las comunidades educativas que fueron establecidas porla Ley General de Educación, modificar métodos, espacios y tiempos escolares, enfin, reconocer que la educación es ante todo un derecho de la persona.


GRÁFICO NO. 9

PORCENTAJE DE ESTUDIANTES POR NIVEL DE DESEMPEÑO EN LAS PRUEBAS DE

COMPETENCIAS CIUDADANAS –2002-03 – GRADO 5º

GRÁFICO NO. 10

PORCENTAJE DE ESTUDIANTES POR NIVEL DE DESEMPEÑO EN LAS PRUEBAS DE COMPETENCIAS

CIUDADANAS –2002-03 – GRADO 9º


Frente a la situación anterior podrían presentarse algunos atenuantes, te-niendo en cuenta que la práctica pedagógica asociada con las competencias ciuda-danas no surge a raíz de la publicación de los estándares; de tiempo atrás, lasinstituciones educativas venían preocupadas por contribuir, desde los temas cu-rriculares o mediante la formulación y desarrollo de proyectos específicos, a laformación de ciudadanía en la escuela, a la creación y fortalecimiento de valoresde solidaridad, de confianza, de convivencia, de respeto al otro, de reconocimien-to de la diversidad, de aceptación de la multiculturalidad y de muchos otros as-pectos considerados centrales en la formación para contribuir a la formación deuna cultura de la paz y a la defensa y respeto de los derechos humanos.

Estas actividades se multiplicaron como consecuencia de los principios ins-critos en la Constitución Política y como reacción al incremento de la violencia enel país.

El Foro Nacional sobre competencias ciudadanas realizado en el año 2004sirvió para registrar un número de proyectos y de experiencias significativas quese vienen realizando. También constituye una base indispensable para evaluar lasfalencias que presentan los estándares de competencias ciudadanas, así como lasgrandes diferencias que subsisten entre el discurso de las competencias y la prác-tica de ellas.

La evaluación de estos proyectos y el conocimiento directo que se tiene demuchos de ellos indica que existen instituciones escolares, maestros, directivosdocentes y comunidades educativas comprometidos a fondo con el tema de losderechos humanos y obteniendo resultados altamente favorables para la forma-ción ciudadana. Sin embargo, por alto que sea el número de proyectos, su exten-sión es limitada, no cambia los resultados mostrados antes y no logra impactartodo el sistema escolar conformado en el año 2003 por 48.867 establecimientosoficiales y 23.539 privados.41

De todos modos, el camino iniciado hacia la formación en competencias ciu-dadanas reviste máxima importancia y puede ser una de las vías que se utilicenpara hacer visible en el ejercicio del derecho a la educación para todos, el respetode los derechos humanos en la educación, la formación para los derechos huma-nos y la práctica de los derechos humanos desde la educación, teniendo en cuentaque los estándares comprometen a los docentes y a los directivos escolares comopracticantes de los derechos humanos y educadores por el ejemplo.

Tal vez por ello, un asistente al foro mencionado anteriormente sostuvo que“si un niño recibe educación pero no buena formación en ciudadanía, puede llegara ser causa de daño para otros, aunque esté educado en toda la parte académica”y otro afirmó que “la formación ciudadana a nivel escolar se fundamenta precisa-

41 Fuente: http://www.dane.gov.co Número de establecimientos (jornadas) por sector, 2003.


mente en la acción, no en la racionalidad. Y, si bien la razón es importante, son másimportantes las emociones. Tenemos que apelar a las emociones”42 .

b. Formación de capital humano

El concepto de capital humano está asociado, principalmente, con la apropia-ción y uso de conocimiento que hacen las personas a lo largo de la vida; la forma-ción de este capital ha sido labor de la educación en sus diversas formas de expre-sión, en particular la que se ofrece a través de los aparatos escolares.

Entre las funciones que la Constitución colombiana le encarga a la educaciónestán las de buscar el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demásbienes y valores de la cultura, y formar en la práctica del trabajo y la recreación,para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del am-biente.

Evaluar los logros en la formación de capital humano es la tarea principal delos Exámenes de Estado y uno de los métodos para dar cuenta pública de la calidadde la educación. Estos exámenes tienen por propósito servir de criterio para ingre-sar a la educación superior, actuar como elemento académico para orientar laopción profesional de los estudiantes y apoyar los procesos de autoevaluación ymejoramiento de las instituciones escolares.

El Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior –ICFES–, presenta un recorrido de más de 35 años de experiencia en el desarrollo de estetipo de pruebas; las que aplica actualmente son producto de las reformas introdu-cidas con posterioridad a la promulgación de la Constitución de 1991 y a las nor-mas que la desarrollan, especialmente la Ley General de Educación (Ley 115 de1994).

Consecuencia de estas reformas y de las innovaciones introducidas medianteel establecimiento de nuevos lineamientos curriculares, de indicadores de logro yde estándares básicos de competencias en las áreas del conocimiento, a partir delaño 2000 las pruebas que se realizan pretende evaluar las competencias interpre-tativas, argumentativas y prepositivas definidas por el ICFES así43 :

� Acciones de tipo interpretativo

Comprenden las acciones orientadas a encontrar el sentido de un texto, deuna proposición, de un problema, de una gráfica, de un mapa, de un esquema, delos argumentos en pro o en contra de una teoría o de una propuesta, entre otras;es decir, se funda en la reconstrucción local y global de un texto.

42 Ministerio de Educación Nacional. Foro Nacional Competencias Ciudadanas. Experiencias paraaprender. Octubre 27, 28 y 29 de 2004. Páginas 88 y 91.

43 ICFES, MEN. Nuevo Examen de Estado para ingreso a la educación superior. Propuesta General. S.f.


� Acciones de tipo argumentativo

Involucran todas aquellas acciones que tienen como fin dar razón de unaafirmación y que se expresan en la explicitación de los por qué de una proposi-ción, en la articulación de conceptos y teorías con el ánimo de justificar una afir-mación, en la demostración matemática, en la conexión de reconstrucciones par-ciales de un texto que fundamenten la reconstrucción global, en la organizaciónde premisas que sustentan una conclusión, en el establecimiento de relacionescausales, etc.

� Acciones de tipo propositito

Hacen referencia a las acciones de generación de hipótesis, de resolución deproblemas, de construcción de mundos posibles a nivel literario, de estableci-miento de regularidades y generalizaciones, de proposición de alternativas desolución a conflictos sociales, de elaboración de alternativas de explicación a unevento, a un conjunto de eventos, o a una confrontación de perspectivas presen-tadas en un texto, etc.

Es evidente la importancia de los Exámenes de Estado y la necesidad de ob-servar sus resultados a través de las diversas aplicaciones para conocer la efecti-vidad de las políticas públicas relacionadas con la calidad de la educación; en estecaso, el análisis histórico se limita a los resultados obtenidos en los años 2000 y 2004debido a que en este período la evaluación está fundamentada en competencias.

El cuadro 17 muestra los porcentajes de estudiantes que se ubican encada uno de los niveles y rangos en que el ICFES agrupa a quienes presentanlos Exámenes de Estado y señala las diferencias ocurridas en los dos añosanalizados.

CUADRO NO. 17EXÁMENES DE ESTADO – CALENDARIO A PORCENTAJE DE ESTUDIANTES EN CADA NIVEL Y

RANGO POR PRUEBA 2000 – 2004

Fuente: http://www.icfes.gov.co


En los niveles “bajo” y “medio bajo” la diferencia negativa, es decir, la dis-minución del porcentaje de estudiantes que en 2004 se ubican en este nivel,indica una situación de mejoramiento y progresividad de la calidad de la educa-ción por cuanto significa que un grupo de estudiantes dejó su condición defici-taria para aumentar la proporción de quienes se ubican en los niveles “medioalto” y “alto” que es lo deseable para demostrar que se han adquirido las com-petencias propuestas.

En caso contrario, cuando el signo de la diferencia entre dos años es positivopara aquellos niveles, es decir, cuando aumenta el porcentaje en bajo y medio bajo,la situación indica empeoramiento y regresividad en la calidad de la educación,pues la consecuencia es que disminuye la participación en medio alto y/o alto, osea, entre quienes obtiene más de 46 puntos en la pruebas de competencias.

Sobra decir que, en términos generales, se toman como resultados aceptablesy óptimos los que se encuentran en los niveles medio alto y alto que correspondena los rangos que se organizan a partir de 46 puntos en cada una de las pruebas; losrangos medio bajo y bajo, o con puntajes menores a 46, se consideran deficitarioscomo resultado del proceso de adquisición de competencias

Previas estas precisiones metodológicas se analizan a continuación los resul-tados de los años 2000 y 2004 correspondientes al calendario A presentados, en elprimer caso, por 354.749 estudiantes y, en el segundo, por 366.666.

Limitando la observación a los niveles medio bajo y medio alto, en los cualesse ubica la mayor parte de la población, se tiene la siguiente evolución de losresultados entre los años 2000y 2004:

� Competencias en ciencias naturales

La situación en ciencias naturales muestra que sólo biología presenta creci-miento al pasar en el nivel medio-alto de 49.05% en 2000 a 56.53% en 2004; en elcaso de física, la caída es alarmante pues la participación de estudiantes en el nivelmedio alto disminuyó, entre 2000 y 2004, en 20.11 puntos bajando de 54.58% en 2000a 34.47% en 2004; igualmente alarmante para la formación de los colombianos esel caso de química, área en la cual la caída fue de 42.18%, ya de por sí deficiente,a 23.41% en el mismo período.

Las competencias se evalúan con referencia a un criterio, cuyo parámetro decalificación es un estándar de desempeño preestablecido,44 y tienen su propiacontextualización y denominación en cada una de las disciplinas.

En ciencias naturales las pruebas de biología, física y química evalúan: lacompetencia para plantear hipótesis y regularidades que engloban las accionesque permiten proponer nuevas relaciones a partir de una situación dada, explicardichas relaciones, encontrar un patrón que vincule diferentes situaciones y pro-

44 ICFES. Subdirección Académica, Grupo de Divulgación de resultados. Clasificación de los plantelesde educación media del país a partir de los resultados de los estudiantes en el Examen de Estadopara ingresar a la educación superior. 2000.


poner nuevos problemas; la competencia para establecer condiciones la cual en-globa todas las acciones que permiten plantear un problema, ubicarlo en un refe-rente teórico y seleccionar elementos para su análisis y solución; la competenciapara interpretar situaciones, la cual incluye la interpretación gráfica y demás ac-ciones orientadas a la comprensión de situaciones-problema en ciencias.

� Competencias matemáticas

En matemáticas la caída en el nivel medio-alto entre 200 y 2004 fue débil puespasó de 25.64% a 24.11%, pero el resultado de ambos años es desastroso: sólo unacuarta parte de los estudiantes obtiene resultados considerados aceptables en estenivel, es decir, entre 46 y 70 puntos sobre 100 en los dos años analizados. Visto deotra manera quiere decir que cerca del 80.0% de los estudiantes que presentaronla prueba en el año 2004 se ubican en los rangos medio bajo y bajo.

En la evaluación de competencias matemáticas se consideran tres aspectos:el conocimiento matemático escolar, las situaciones matematizables y la comu-nicación matemática, que corresponden a las competencias interpretativa, argu-mentativa y prepositiva; de acuerdo con el ICFES estos aspectos y compe-tencias:

En interpretación se evidencian cuando es necesario realizar traducciones entre formas derepresentación diversas; identificar los elementos matemáticos involucrados en una situaciónproblema; enunciar alguna característica, relación propiedad o regla que describa una situa-ción.

En argumentación se manifiestan cuando la situación problema exige la validación de la afir-mación ante la información dada en diversas formas de representación; cuando se exige hacerexplícitas las relaciones de necesidad y suficiencia de las condiciones dadas; ante la necesidadde hacer explícitas conexiones o encadenamientos que permiten llegar a una conclusión o pla-tear un procedimiento específico.

En el aspecto propositivo se evidencian cuando se explicitan generalizaciones, conjeturas, deduc-ciones o conclusiones que requieren ir más allá de las condiciones o la información expuestas enla situación. Involucran la interpretación ante proyecciones, basada en cambio de condiciones, elestablecimiento de regularidades, la identificación de condiciones invariantes y el planteamientode inferencias partiendo de las características o propiedades de los datos analizados.

� Competencias en ciencias sociales

En ciencias sociales, las competencias interpretativa, argumentativa y propo-sitiva en historia, filosofía y geografía evalúan el uso, la función o el sentido queel estudiante da a los conocimientos básicos en el área y la manera como los arti-cula entre sí y con determinados contextos para comprender el mundo social45 .

Los resultados en Historia en 2004 se encuentran repartidos por igual entrelos niveles medio bajo y medio alto; en Geografía son considerablemente altos

45 ICFES. Subdirección Académica. Grupo de Divulgación de resultados. ¿Qué evalúan las pruebas?2001


pues 79.55% de los examinados están en el nivel medio alto y alto. En comparacióncon el año 2000, se elevó en forma considerable la calidad de los resultados engeografía (+35.23 puntos porcentuales) e historia (+11.88). En ciencias sociales eldéficit se presenta en filosofía con una participación superior al 50% en los nivelesmedio bajo y bajo en los cuales se ubica el 57.76% de la población; entre 2000 y 2004se presentó disminución en filosofía pues el porcentaje de estudiantes en el nivelmedio alto cayó de 48.96 a 43.38.

� Competencias en lenguaje

La situación en el área de lenguaje es la más favorable en el campo de lascompetencias pues 84% de los examinados se ubica en los niveles medio alto y alto,en las pruebas del calendario A de 2004, con crecimiento de 19.9% entre 2000 y 2004.

La prueba de Lenguaje evalúa la competencia comunicativa del estudiantecomo su capacidad para comprender, interpretar y analizar diferentes tipos detexto que circulan en la escuela y fuera de ella: narrativos, argumentativos, expo-sitivos, gráficos, etc.

El gráfico No. 11 permite observar y comparar los resultados y la variación enlos mismos de acuerdo con las pruebas presentadas en los años 2000 y 2004. A loya anotado se puede agregar el vacío que muestra la parte correspondiente al nively rango Alto.

GRÁFICO NO. 11PORCENTAJE DE ESTUDIANTES EN CADA NIVEL SEGÚN ÀREA EXÁMENES DE ESTADO - ICFES


El recorrido realizado alrededor del tema de la calidad de la educación básicay media, evaluado según los resultados de las Pruebas Saber en el campo de lascompetencias ciudadanas, y de los Exámenes de Estado en las áreas de cienciasnaturales y matemáticas y de ciencias socales y lenguaje muestra una situaciónampliamente deficitaria en Colombia, la cual ha sido identificada en todos losplanes nacionales de desarrollo sin que se hayan logrado progresos significativosen la formación de los colombianos para contribuir al enriquecimiento del capitalsocial y del capital humano, indispensables para obtener mejores condiciones devida.

Es imperativo que la formulación de políticas públicas en educación, y laacción estatal en este sector, tenga en cuenta que la educación sin calidad para lamayoría de la población contribuye a aumentar la brecha entre los grupos sociales,a concentrar el acceso a los bienes de la cultura y de la modernidad, a producirexclusión social en todos los campos de la vida humana y es factor que atentacontra los derechos humanos y limita el disfrute de los derechos civiles y políticosy de los derechos económicos, sociales, culturales y colectivos.

Estableciendo relación entre el derecho a la calidad de la educación y lasdemás dimensiones del derecho a la educación, es preciso recordar que “según laConvención sobre los Derechos del Niño, la educación va más allá del acceso a laescolarización formal, para abarcar el derecho a una calidad específica de educa-ción y el amplio rango de experiencias de vida y procesos de enseñanza aprendi-zaje que permiten a los niños y niñas, individual y colectivamente, desarrollar suspersonalidades, talentos y habilidades y vivir una vida completa y satisfecha conla sociedad”46 .

Por su parte, el informe regional de UNESCO para América Latina al hacerla pregunta acerca de si ¿estamos realmente tan cerca de lograr la educación pri-maria universal? Termina reconociendo avances en cobertura pero lamentandolos precarios niveles de logro académico y reconociendo que alcanzar aprendiza-jes relevantes es la tarea central de los sistemas educativos; a ello deben estardirigidas la orientación, las formas de gestión, las dinámicas implicadas y las for-mas de acción de los sujetos que participan en los procesos educativos para evitarque con el tiempo, como viene sucediendo, la brecha del conocimiento se hagacada vez mayor.47

46 Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. Los Derechos económicos, Sociales y Culturales. ElDerecho a la Educación. Informe del Relator Especial sobre el Derecho a la Educación. Vernor MuñozVillalobos. 17 de diciembre de 2004

47 UNESCO. La conclusión universal de la educación primaria en América Latina: ¿Estamos realmentetan cerca? Informe regional sobre Objetivos de Desarrollo del Milenio vinculados a la educación.Santiago de Chile, octubre 2004.


c. Factores asociados al logro

Naturalmente que los resultados de la educación en calidad no son respon-sabilidad exclusivamente de la escuela; en ellos influyen tanto factores institucio-nales como factores relacionados con la educabilidad de la población que se acogeen los centros educativos. Los factores institucionales comprenden las condicio-nes materiales de disponibilidad física y organizacional, el ambiente y la culturaescolar; la educabilidad se refiere al capital cultural que aporta el estudiante, lavoluntad de aprender con que asiste a su formación, los antecedentes familiareseconómicos, sociales y culturales que lo acompañan.

Frente a estos factores entra la escuela a actuar con su capacidad propia paraconvertir la educabilidad del estudiante y la enseñabilidad de los saberes en bienespedagógicos que logren los objetivos propuestos por las normas educativas, susfines y objetivos, dentro de contextos de política social aplicados a los grupos másdesfavorecidos de la población. Los resultados escolares constituyen, entonces, unproducto tanto de la acción educativa como de la acción social del Estado concen-trada en el sector educativo de manera integral o compartida con otros sectoresque tienen responsabilidades indisolubles con la escuela, pues se encargan delmejoramiento de la calidad de vida de la población.

Diversos estudios se han ocupado en evaluar el efecto de los factores asocia-dos al logro cognitivo o al logro académico de la educación; la cobertura de losmismos ha sido de tipo regional aplicados especialmente en Bogotá en los añosnoventa del siglo anterior; otros más recientes han hecho parte de estudios nacio-nales o locales dedicados a analizar temas particulares de la educación a los cualesse adiciona la medición del logro; por ejemplo, los estudios de canasta educativatienden a completarse con la función calidad de la educación para observar elaporte de los insumos, su disponibilidad y costo al éxito de la educación.

A pesar del interés puesto en los resultados de estos estudios no se ha logradouna cuantificación precisa del aporte de cada factor al logro educativo pero, si seha avanzado en la delimitación de dichos factores.

Para el sector rural se ha indicado que los factores principales asociados allogro cognitivo son el nivel educativo de los docentes, el ofrecimiento de serviciosde salud para los alumnos, la experiencia de los docentes, la dotación y la calidaddel aula de clase, el énfasis que el docente da a los contenidos y la frecuencia deuso de actividades en la clase. En el área urbana se agregan a los anteriores laevaluación de desempeño de los docentes, el trabajo del docente adicional al delplantel, su motivación y la disponibilidad de material y equipo de apoyo.

A los anteriores factores se agregan otros como el mayor nivel socioeconómi-co del plantel, la mayor complejidad de la planta de personal, el mayor tamaño delplantel, la mayor disponibilidad de recursos informáticos, el clima laboral. Ellos secomplementan con otros asociados al entorno familiar como el nivel educativo delos padres, sus condiciones socioeconómicas


3.3 INDICADORES DE CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONESDEL ESTADO

Los compromisos del Estado colombiano en relación con la educación -deacuerdo con los principios constitucionales, con los desarrollos legales y con lasconvenciones y pactos internacionales suscritos por el país-, deben estar dirigidosa satisfacer los derechos de la persona en cuanto a la disponibilidad, el acceso, lapermanencia y la calidad de la educación. Esto significa que corresponden al Es-tado las obligaciones de asegurar la asequibilidad, la accesibilidad, la adaptabili-dad y la aceptabilidad de la educación para todos los ciudadanos.

Cada una de estas cuatro obligaciones tiene sentido en si misma, pero actúanen forma complementaria para que el servicio educativo se realice como sistema;al integrarse sistémicamente se observa que en la práctica dichas obligacionesestán fundamentadas en componentes alrededor de los cuales se materializan loscompromisos del Estado.

Dichos componentes dan cuenta en forma transversal de los avances y limi-taciones en el cumplimiento de las obligaciones del Estado; ellos son: la moderni-zación del servicio educativo surgida como consecuencia de la reforma constitu-cional, la inversión de la nación en educación preescolar, básica y media para cuyadefinición se produjo un acto legislativo que modificó la constitución de 1991, lagratuidad de la educación considerada en la Constitución y en los convenios ypactos internacionales factor definitivo para lograr la universalización de la edu-cación, y la profesionalización y dignificación de la actividad docente. Estos com-ponentes se desagregan en indicadores cualitativos y cuantitativos que hacenvisible la responsabilidad con la cual el Estado responde a su compromiso deatender las necesidades educativas de la población.

3.3.1 Modernización del servicio educativo

La Constitución de 1991 dio origen a una nueva visión de la educación enColombia al concebirla como un derecho de la persona y un servicio público confunción social. La Constitución anterior sólo regulaba tres aspectos de la educa-ción: la libertad de enseñanza; la suprema inspección y vigilancia por parte delEstado de los institutos docentes públicos y privados en orden a procurar el cum-plimiento de los fines sociales de la cultura y la mejor formación intelectual, moraly física de los educandos; la gratuidad de la enseñanza primaria y su obligatorie-dad en el grado que señalara la ley.

La nueva visión constitucional se desarrolla en la Ley General de Educaciónde 1994 que, bien puede decirse, constituye el estatuto de la modernidad de laeducación en Colombia. En efecto, por mandato de esta Ley la educación tiene queatender los siguientes fines:


1. El pleno desarrollo de la personalidad sin más limitaciones que las que le impo-nen los derechos de los demás y el orden jurídico, dentro de un proceso de for-mación integral, física, psíquica, intelectual, moral, espiritual, social, afectiva,ética, cívica y demás valores humanos;

2. La formación en el respeto a la vida y a los demás derechos humanos, a la paz, alos principios democráticos, de convivencia, pluralismo, justicia, solidaridad yequidad, así como en el ejercicio de la tolerancia y de la libertad;

3. La formación para facilitar la participación de todos en las decisiones que losafectan en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación;

4. La formación en el respeto a la autoridad legítima y a la ley, a la cultura nacional,a la historia colombiana y a los símbolos patrios;

5. La adquisición y generación de los conocimientos científicos y técnicos más avan-zados, humanísticos, históricos, sociales, geográficos y estéticos, mediante la apro-piación de hábitos intelectuales adecuados para el desarrollo del saber;

6. El estudio y la comprensión crítica de la cultura nacional y de la diversidad étni-ca y cultural del país, como fundamento de la unidad nacional y de su identidad;

7. El acceso al conocimiento, la ciencia, la técnica y demás bienes y valores de lacultura, el fomento de la investigación y el estímulo a la creación artística en susdiferentes manifestaciones;

8. La creación y fomento de una conciencia de la soberanía nacional y para la prác-tica de la solidaridad y la integración con el mundo, en especial con Latinoaméri-ca y el Caribe;

9. El desarrollo de la capacidad crítica, reflexiva y analítica que fortalezca el avancecientífico y tecnológico nacional, orientado con prioridad al mejoramiento cul-tural y de la calidad de vida de la población, a la participación en la búsqueda dealternativas de solución a los problemas y al progreso social y económico delpaís;

10. La adquisición de una conciencia para la conservación, protección y mejoramien-to del medio ambiente, de la calidad de vida, del uso racional de los recursosnaturales, de la prevención de desastres, dentro de una cultura ecológica y delriesgo y la defensa del patrimonio cultural de la Nación;

11. La formación en la práctica del trabajo, mediante los conocimientos técnicos yhabilidades, así como en la valoración del mismo como fundamento del desarro-llo individual y social;

12. La formación para la promoción y preservación de la salud y la higiene, la pre-vención integral de problemas socialmente relevantes, la educación física, la re-creación , el deporte y la utilización adecuada del tiempo libre, y


13. La promoción en la persona y en la sociedad de la capacidad para crear, investi-gar, adoptar la tecnología que se requiere en los procesos de desarrollo del país yle permita al educando ingresar al sector productivo.

Estos fines se enmarcan en un concepto de educación entendida como pro-ceso de formación permanente, personal, cultural y social que se fundamenta enuna concepción integral de la persona humana, de su dignidad, de sus derechos yde sus deberes.

Para el cumplimiento de los fines y el desarrollo en la complejidad que ellosconllevan, cuya responsabilidad recae en el Estado, la sociedad y la familia, la LeyGeneral de Educación creó el servicio educativo en el cual se unen las partes queantes se encontraban dispersas o no se habían incorporado a la normatividad delEstado; este servicio comprende el conjunto de normas jurídicas, los programascurriculares, la educación por niveles y grados, la educación no formal, la educa-ción informal, los establecimientos educativos, las instituciones sociales (estataleso privadas) con funciones educativas, culturales y recreativas, los recursos huma-nos, tecnológicos, metodológicos, materiales, administrativos y financieros, arti-culados en procesos y estructuras para alcanzar los objetivos de la educación.

Como servicio público, el servicio educativo es inherente a la finalidad socialdel Estado por lo cual, constitucionalmente, debe gozar de prioridad en el gastopúblico para asegurar, junto con la atención de la salud, el saneamiento ambientaly el agua potable, el bienestar de la población y el mejoramiento de la calidad devida. Es deber del Estado la prestación eficiente del servicio educativo a todos loshabitantes del territorio nacional.

Todo lo anterior constituye el marco de referencia bajo el cual se produjeronlas normas que dirigen la acción educativa; entre ellas adquieren espacial impor-tancia las referidas a:

1. La autonomía escolar, que faculta a las instituciones de educación formal paraorganizar las áreas fundamentales de conocimiento definidas para cada nivel,introducir asignaturas optativas, adaptar algunas áreas a las necesidades y carac-terísticas regionales, adoptar métodos de enseñanza y organizar actividades for-mativas, culturales y deportivas, dentro de los lineamientos establecidos por elMinisterio de Educación Nacional.

2. Las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra, cuya garantíadebe ser asegurada por el Estado. De acuerdo con ellas, el alumno es el centro delproceso educativo y a quien se debe estimular para que participe activamente ensu propia formación. En la formación se debe favorecer el pleno desarrollo de lapersonalidad, dar acceso a la cultura, al logro del conocimiento científico y técni-co y a la formación de valores éticos, estéticos, morales, ciudadanos y religiososque le faciliten la realización de una actividad útil para el desarrollo socioeconó-mico del país.


3. El Proyecto Educativo Institucional, que debe responder a situaciones y necesi-dades de los educandos, de la comunidad local, de la región y del país, en el cualse reúnen y especifican, colectivamente, los principios y fines del establecimien-to, los recursos docentes y didácticos disponibles y necesarios, la estrategia pe-dagógica, el reglamento para docentes y estudiantes y el sistema de gestión.

4. El currículo, entendido como el conjunto de criterios, planes de estudio, progra-mas, metodologías y procesos que contribuyen a la formación integral y a la cons-trucción de la identidad cultural nacional, regional y local, incluyendo tambiénlos recursos humanos, académicos y físicos para poner en práctica las políticas yllevar a cabo el proyecto educativo institucional.

5. El Manual de Convivencia, en el cual cada institución educativa define los dere-chos y obligaciones de los estudiantes.

6. El Personero de los estudiantes, elegido anualmente en cada establecimiento edu-cativo para promover los derechos y deberes de los estudiantes como miembrosde la comunidad educativa y presentar al rector las solicitudes que considerenecesarias para proteger estos derechos y facilitar el cumplimiento de los debe-res.

7. El Gobierno Escolar, conformado en cada establecimiento por el Rector, el Con-sejo Directivo y el Consejo Académico. En el Gobierno Escolar se deben conside-rar las iniciativas de los estudiantes, de los educadores, de los administradores yde los padres de familia en aspectos tales como la adopción y verificación delreglamento escolar, la organización de las actividades sociales, deportivas, cul-turales, artísticas y comunitarias, la conformación de organizaciones juveniles ydemás acciones que redunden en la práctica de la participación democrática enla vida escolar.

8. El Sistema Nacional de Evaluación de la Educación y el Sistema de Acreditaciónde la Calidad, bases para el establecimiento de programas de mejoramiento delservicio público educativo. Corresponde al primero diseñar y aplicar criterios yprocedimientos para evaluar la calidad de la enseñanza, el desempeño profesio-nal del docente y de los docentes directivos, los logros de los alumnos, la eficaciade los métodos pedagógicos, de los textos y materiales empleados, la organiza-ción administrativa y física de las instituciones educativas y la eficacia de la pres-tación del servicio.

Al Sistema Nacional de Acreditación de la calidad de la educación formal, co-rresponde garantizar al Estado, a la sociedad y a la familia que las institucioneseducativas cumplen con los requisitos de calidad y desarrollan los fines propiosde la educación.

9. Sistema Nacional de Información de la educación formal, no formal e informal yde la atención educativa a poblaciones, cuyos propósitos son divulgar informa-


ción para orientar a la comunidad sobre la calidad, cantidad y características delas instituciones, y servir como factor para la administración y planeación de laeducación y para la determinación de políticas educativas a nivel nacional y te-rritorial.

10. Plan Decenal de Desarrollo Educativo, formulado por el Ministerio de Educa-ción Nacional en coordinación con las entidades territoriales, debe incluir lasacciones correspondientes para dar cumplimiento a los mandatos constitucio-nales y legales sobre la prestación del servicio educativo. El primer Plan Decenal,de acuerdo con la Ley General de Educación, se formuló para el período 1996-2005.

Estas características del servicio educativo, de origen constitucional, signifi-can un gran avance para el país en su proceso de modernización y un reconoci-miento explícito de los derechos de los ciudadanos que ha de significar un cambioen la forma de vida de la escuela para acercar su creciente racionalización al mundode la vida.

Con el propósito de construir el nuevo sistema educativo, desde 1992 se havenido ejecutando un proceso de regulación y reglamentación, así como de pla-neación, que permite mostrar que el Estado colombiano ha cumplido con ampli-tud los pactos y convenios internacionales referidos a la educación. Este procesose caracteriza, además de incorporar las nuevas concepciones constitucionales,por dar continuidad a políticas y acciones que se habían formulado y venían endesarrollo desde décadas anteriores. Esta aclaración es importante para evaluar lagradualidad real de los avances educativos que muestra el país y para valorar losvacíos que persisten.

Sin embargo, evaluar tales avances presenta múltiples obstáculos debido, poruna parte, a la insuficiencia de estudios específicos cuyo propósito sea observarlos logros obtenidos en la modernización del servicio educativo; de otra, por ladificultad de realizar tales cambios e impactar con ellos todo el sistema, así comopor el tiempo que muchos requieren para su concepción, aplicación y consolida-ción.

Para suplir la falta de documentación y obtener una aproximación desde elpunto de vista oficial en este terreno, utilizamos los planes nacionales de desarro-llo, específicamente los temas relacionados con los diagnósticos y las políticas,pues en ellos se presenta un balance del estado de la educación que encuentracada nueva administración y se proponen los planes, programas y proyectos quehan de solucionar los vacíos que existen. Esta información se complementa enalgunos casos con los resultados producidos por investigaciones académicas so-bre educación.

Del análisis de los planes formulados luego de expedida la constitución de1991 (La Revolución Pacífica, El Salto Social, Cambio para Construir la Paz y Haciaun Estado Comunitario) se infieren los problemas que afectan negativamente la


modernización de la educación, siendo positivo el haber introducido estos temascomo elementos esenciales del servicio educativo.

a. Fines de la educación

Cada plan contiene una idea-fuerza en la cual concentra su visión pragmáticade la función de la educación: formar capital humano, formar un nuevo ciudada-no, hacer de la educación la raíz del árbol de la paz, hacer de la educación elinstrumento de construcción de equidad social, como se observa a continuación:

La Revolución Pacífica fundamenta su visión de la educación en su relacióncon la economía; para este Plan, mayor nivel educativo de la población trabajadorao acumulación de capital humano representa mayor capacidad productiva paratodo el sistema económico; mayor educación para las mujeres representa familiasde menos tamaño y niños más saludables y mejor nutridos; y, en general, máseducación, representa mayor movilidad social.

Para El Salto Social, la educación debe contribuir al propósito nacional deformar un nuevo ciudadano, participativo y tolerante, capaz de de interpretar loscódigos de la modernidad. El concepto de educación debe extenderse más allá delas aulas, a oportunidades diversas para el desarrollo integral de las personas y laconstrucción de una ética civil que permita superar todas las inequidades, discri-minaciones y autoritarismos en las relaciones sociales.

Cambio para Construir la Paz propone al sistema político volcarse a la con-quista de la paz; para ello, la educación ha de ser la nueva inversión social porantonomasia, la función que todos los países deben exceptuar del llamado des-monte del Estado; la carrera económica y geopolítica del siglo XXI, afirma el Plan,es una carrera entre los sistemas educativos de las distintas naciones.

Hacia un Estado Comunitario concibe la educación como uno de los factoresesenciales del desarrollo humano, social y económico y un instrumento funda-mental para la construcción de equidad social. Por ello le resulta preocupante quea pesar de los esfuerzos realizados, y los avances innegables, Colombia no hayalogrado universalizar el acceso a una educación básica de calidad... La falta deeducación constituye uno de los factores sustanciales detrás de la persistencia dela desigualdad y la concentración de las oportunidades, afirma este Plan.

Estos planteamientos, sin embargo, se hallan distantes del principio consti-tucional que considera la educación, en esencia, un derecho de la persona, cuyosprimeros fines se dirigen a conseguir el pleno desarrollo de la personalidad, laformación en el respeto a la vida y a los demás derechos humanos, la formaciónpara facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y la forma-ción en el respeto a la autoridad legítima y a la ley, características que demanda laeducación en esta etapa de la vida del país.


b. Calidad de la educación

Según los planes de desarrollo, la calidad de la educación presenta un conti-nuo deterioro debido a que las políticas gubernamentales han dado prioridad aproblemas relacionados con la cobertura y han tenido limitaciones para promoveradecuadamente la calidad impartida en los establecimientos escolares, tanto ofi-ciales como privados.

Las deficiencias en la calidad de la educación se manifiestan en que los niñosno alcanzan ni los objetivos curriculares establecidos por el país ni los estándaresinternacionales. En primaria los niños aprenden menos de la mitad de lo quedeberían aprender de acuerdo con el currículo vigente; lo mismo sucede en secun-daria y media como se señaló al analizar los resultados de las Pruebas Saber y delos Exámenes de Estado.

c. Autonomía escolar

El mismo año de promulgación de la Constitución se afirmó que el freno dela expansión educativa ocurrida en los quince años anteriores se asociaba conproblemas institucionales, fruto de un esquema caracterizado por una administra-ción centralista, niveles bajos de coordinación, deficientes canales de informacióny muy limitada participación de las familias y la comunidad en general.

En consecuencia, se propuso que la nueva organización escolar tuviera comocentro y razón de ser la institución educativa y se diera impulso al mejoramientode los procesos de administración escolar. Para ello se consideró necesario promo-ver la transformación de la cultura organizacional de las instituciones escolares,para convertirlas en organizaciones capaces de aprender, de buscar y de procesarla información requerida para lograr el máximo aprovechamiento de los recursosdisponibles.

A pesar de las grandes reformas que se han dado en los últimos años, reco-noce el último plan de desarrollo, el sector de educación se sigue caracterizandopor la pobre coordinación entre entidades, la duplicidad de funciones, la inflexi-bilidad y un diseño institucional que no genera incentivos a la eficiencia y limitaen forma severa las posibilidades de avanzar en la expansión de la cobertura ymejorar la calidad. Desde la década de los noventa, se afirma, se ha promovido ladescentralización de la educación básica. Sin embargo, no se ha logrado la eficien-cia esperada en las entidades territoriales.

d. Proyecto Educativo Institucional

El PEI ha venido perdiendo importancia, “aparece como un proyecto más,mandado a hacer en algunos casos, o elaborado por un sector muy reducido bajola presión de los directivos que, a su vez, reciben presión del Ministerio de Edu-cación Nacional. El PEI es como un proyecto que flota sobre la institución, sin


arraigo emocional en las bases que, por lo general, desconocen su contenido yorigen”48 .

De ahí que se hayan perdido las expectativas de que fuera elaborado por cadaestablecimiento con la participación de la comunidad educativa, tuviera comometas prioritarias la innovación de los modelos pedagógicos, el aprendizaje y lacreación de un ambiente propicio para el desarrollo personal, ético y social de loseducandos y fuera el principal instrumento para la planeación y la evaluación decada institución que hiciera posible la participación y el control social de la edu-cación.

e. El currículo

Respecto de este tema que es crucial para la educación, la planeación reiteraen forma permanente los llamados que hacen los estudios sobre calidad de laeducación en los cuales se ha destacado el bajo nivel de la primaria, la poca per-tinencia de los currículos, el insuficiente tiempo efectivo de clase para los estu-diantes, la poca relación entre la capacitación de los docentes y los currículos, lafalta de materiales y textos educativos, la ausencia de aprestamiento previo de lamayor parte de los niños que ingresan al primer grado en establecimientos públi-cos, y la carencia de instrumentos de detección y prevención de problemas.

Por dichas razones se ha propuesto dar especial prioridad al dominio, porparte de los estudiantes, de la lectura, la expresión escrita, el razonamiento lógicoy la solución de problemas, así como orientar la enseñanza de las ciencias a esti-mular en los niños el interés y la curiosidad científica y a la comprensión de lamanera como la ciencia y la tecnología afectan la vida social. De igual manera seha propuesto aumentar el tiempo del aprendizaje y poner a disposición de losplanteles públicos las dotaciones básicas que apoyen el proceso educativo.

A pesar de haber avanzado en los años posteriores a la Constitución en lapromoción de lineamientos curriculares, en la determinación de logros, en ladefinición de estándares y la fijación de competencias académicas y ciudadanas,los resultados de la educación son preocupantemente deficientes, lo cual muestrala fragilidad que aún se tiene en la organización y desarrollo del currículo.

f. Convivencia

Este valor, fundamental para el país, y regulado por un código en cada ins-titución educativa, ha tenido éxitos relativos. El Ministerio de Educación Nacio-nal encuentra que no siempre las escuelas son santuarios de paz y convivenciaarmónica. Reconociendo las fallas en este campo, el MEN afirma que “una escuelaque adopte un proyecto de formación para la convivencia debe estar dispuesta a

48 Avila Penagos, Rafael y Marina Camargo Abello. La construcción social de los proyectos educativosinstitucionales. En: Relaciones y tensiones entre investigación e innovación en educación. Universi-dad Pedagógica Nacional. Bogotá, 2000.


mejorar la interacción entre docentes y alumnos, transformar la cultura escolar,impulsar innovaciones curriculares y actividades extracurriculares que favorez-can la concordia y la convivencia, y transformar las actitudes hacia las minoríasétnicas y los juicios, valores y prácticas grupales e institucionales que no la favo-recen.

Una escuela que le apueste a la convivencia puede requerir cambios en sumodo de organización interna que propicien la participación en la gestión, en laelaboración y ejecución de proyectos escolares y en la regulación de la conviven-cia. La realización de esas transformaciones es difícil donde rigen los modelostradicionales, habidas sus estructuras de poder, concepciones de autoridad y dis-ciplina y sus referentes pedagógicos tradicionales. En esos contextos, la formaciónpara la convivencia exige transformar las concepciones y prácticas signadas porimposiciones y autoritarismo. En la misma dirección, exige transformar las acti-tudes de docentes y directivos cuando éstas se oponen a cambios que implicanalterar relaciones de poder en el aula y en la institución”49 . Ahí se encuentra unnuevo tema que no permite convertir en realidad los propósitos de moderniza-ción del sistema educativo.

g. Gobierno Escolar

Se ha constituido en todas las instituciones educativas del país para cumplirlas funciones que les asigna la norma. Al Consejo Directivo del Gobierno Escolarle corresponde, además, aprobar el presupuesto de ingresos y gastos del Fondo deServicios Educativos del establecimiento y definir la administración y manejo dedicho Fondo.

En estas condiciones, el Gobierno Escolar se constituye en un instrumentoprivilegiado de la descentralización educativa, de la participación de la comuni-dad y de la autonomía escolar. Naturalmente, se trata de una acción que demandamadurez para su ejecución cabal, de una cultura del compromiso institucionalpara la construcción de lo público y del desarrollo de capacidades para el trata-miento de los conflictos.

La creación de condiciones para lograr un buen Gobierno Escolar y la verifi-cación de su desarrollo práctico ha creado escepticismo; algunos investigadoresdel tema, citados en un estudio de la Universidad Pedagógica Nacional, afirmanque “su implementación ha estado llena de vicios y presenta grandes dificultades,dentro de las cuales se destacan las siguientes: se confunde presencia con partici-pación, o sufragio con democracia, se pierde la idea del presente y se evoca la ideade encontrar lideres para el futuro, los mayores demuestran en la práctica que elGobierno Escolar es sólo una representación en segunda instancia de la propiarectoría del colegio, en algunos casos los educadores se sienten decepcionados del

4 9 Ministerio de Educación Nacional. Política educativa para la formación escolar en la conviven-cia. S.f.


organismo escolar y lo ven como una obligatoriedad más que hay que cumplir,las decisiones se siguen tomando arbitrariamente por los directivos del plantely se convoca la opinión de la comunidad educativa sólo para legitimar sus deci-siones”50.

h. Plan Decenal de Educación

El Plan Decenal de Educación se constituyó en instrumento para llevar a caboel derecho de la ciudadanía y las organizaciones sociales a participar democráti-camente en la planeación, gestión y control de la educación. Este plan ha sidoconsiderado un hecho político de hondas repercusiones en la dimensión de la éticasocial. Se estima, por tanto, que es el sistema político el llamado a ofrecer alterna-tivas que movilicen a todos y cada uno de los sistemas sociales de la nación enfunción de un sistema educativo que alimente la conquista de la paz por medio delincremento del acervo de conocimientos para el desarrollo y la difusión de valo-res, prácticas de libertad y democracia.

El primer Plan Decenal cubrió el período 1996-2005; su evaluación no se harealizado aún; tampoco se ha formulado el segundo plan decenal para dar aplica-ción al mandato legal y poner nuevamente en funcionamiento la estrategia departicipación de la sociedad en la elaboración de la política pública de educación.

La percepción de lo sucedido con el Plan Decenal se debe asociar con laformulación y aplicación de los planes de desarrollo departamentales y municipa-les, en cuya concepción y elaboración colabora el Ministerio de Educación Nacio-nal en su área correspondiente.

La Procuraduría General de la Nación, con el apoyo de UNICEF, emprendió latarea de determinar el grado de inclusión de la infancia, la adolescencia y el am-biente sano en los planes de desarrollo departamentales y municipales; en tal pro-pósito examinó 32 planes departamentales y 964 municipales de las administracio-nes que iniciaron período de gobierno en 2004; al hacerlo encontró que:

1. Más del 90% de dichos planes contienen diagnósticos y políticas para la atenciónde la población en edad de educación primaria (7 a 12 años) y para la adolescen-cia (13 a 18 años).

2. La primera infancia (0 a 6 años) sólo fue contemplada en el diagnóstico del 77%de los planes municipales y el 69% de los departamentales.

3. En todos los casos se proponen proyectos de ampliación de la cobertura del ser-vicio educativo y de mejoramiento de la calidad; en el caso de los adolescentes seadicionan políticas de educación para el trabajo como determinante para queesta población pueda entrar al mercado laboral y escapar de la pobreza.

50 Herrera, Martha Cecilia, Alexis V. Pinilla Díaz, Raúl Infante Acevedo, Carlos J. Díaz Soler. La cons-trucción de cultura política en Colombia. Universidad Pedagógica Nacional. Bogotá, 2005.


Estos hallazgos del estudio de la PGN y UNICEF evidencian la preocupa-ción de las administraciones regionales y locales por la educación, así comotambién la falta de soluciones efectivas para alcanzar grados de desarrollo ade-cuados; la cuantificación e identificación nacional de deficiencias presentadaanteriormente, adquiere forma concreta en los niveles territoriales en los cualesse expresa una nueva característica del servicio educativo que es la desigualdadentre regiones.

i. Sistema Nacional de Información de la Educación

El Departamento Administrativo Nacional de Estadística ha tenido tradicio-nalmente la función de producir y publicar la información sobre educación; paraello realiza censos anuales y lleva a cabo estudios especiales que le permiten com-plementar los datos censales con algunas variables socioeconómicas que permitenacceder a comprensiones complejas del hecho educativo.

No obstante la tradición del DANE, la estadística educativa se ha vueltoinsuficiente para dar cuenta de fenómenos que requieren nuevas variables, datosmás precisos e indicadores especiales cuando se trata, por ejemplo, de formularprogramas y proyectos para poblaciones determinadas. Estas falencias de infor-mación dificultan la formulación de políticas y conducen a errores en el conoci-miento y comprensión del sector educativo.

Por estas razones, la Ley General de Educación creó el Sistema Nacional deInformación de la Educación formal, no formal e informal y de la atención educa-tiva a poblaciones. Mediante Decreto 1526 de julio de 2004 se reglamentó la admi-nistración de este sistema y se le asignaron los siguientes objetivos:

1. Proporcionar los datos necesarios para determinar la cobertura, calidad, equi-dad y eficiencia del servicio;

2. Brindar a la Nación, los departamentos, distritos y municipios la informaciónrequerida para la planeación del servicio educativo y para la evaluación de susresultados en cuanto a su cobertura, calidad y eficiencia;

3. Permitir la estimación de costos y la determinación de fuentes de financiacióndel servicio público educativo;

4. Servir de base para distribuir entre las entidades territoriales los recursos de laparticipación para educación del Sistema General de Participaciones de acuer-do con la población atendida y la población por atender en condiciones de efi-ciencia;

5. Servir de registro público de la información relativa a las instituciones educati-vas, los estudiantes de la educación formal, los docentes, directivos docentes ylos administrativos;

6. Servir como base para la consolidación de estadísticas educativas y para la cons-trucción de indicadores.


Esta nueva concepción del sistema de información estadística es convenientey se espera que pronto produzca buenos resultados. Sin embargo, en la actualidadexiste mucha confusión, carencia de datos, inconsistencia de los mismos, falta deconfiabilidad en la información y otros vacíos que se hace indispensable superara corto plazo pues su estado actual es fuente que genera dificultades para la eva-luación de las políticas públicas del sector y la formulación de proyectos de desa-rrollo.

3.3.2 Inversión de la nación en educación preescolar, básica y media

Un factor esencial para asegurar el cumplimiento por parte del Estado de laobligación de asequibilidad, es decir, para brindar las condiciones que permitan atodos los niños y niñas en edad escolar asistir a la escuela, es la aplicación suficien-te y eficiente de recursos financieros destinados a sufragar los gastos que deman-dan las construcciones y dotaciones escolares, el pago de los docentes, la adquisi-ción de materiales e insumos pedagógicos y demás elementos que conforman lascanastas educativas.

En palabras de la Relatora Especial de Naciones Unidas, citadas por la Defen-soría del Pueblo51 , “la primera obligación del Estado es asegurar que existan es-cuelas primarias a disposición de todos los niños y las niñas, lo cual requiere unainversión considerable. Si bien el Estado no es el único inversor, las normas inter-nacionales de derechos humanos lo obligan a ser el inversor de última instancia…la obligación del Estado de asegurar la disponibilidad de instrucción académicaconstituye un pilar del derecho individual a la educación, y el hecho de que unEstado no sostenga la instrucción disponible constituye una manifiesta violacióndel derecho a la educación”. Con este propósito, afirma la Relatora, “los estadosdeben asignar cada vez mayor prioridad a la financiación de la educación”52 .

Pero la asignación de recursos no basta; es imprescindible conseguir que ellossean usados con eficiencia para lograr su máximo rendimiento tanto en la obten-ción de la cobertura universal del servicio educativo y en el mejoramiento de lacalidad de la educación, como en el aseguramiento de la gratuidad, especialmentepara las poblaciones que viven en condiciones de pobreza, de indigencia y decualquier forma de vulnerabilidad.

La consecución de los objetivos de la educación y de los recursos financierospara lograrla es una realización progresiva de los países; sin embargo, parece serque en Colombia tal progresividad se entiende a término indefinido pues, a pesarde los avances obtenidos, las deficiencias que persisten obligan a repetir perió-

51 Defensoría del Pueblo. PROSHEDER. Serie DESC. El derecho a la educación en la Constitución, lajurisprudencia y los instrumentos internacionales. Bogotá, 2003. Página 45

52 Defensoría del Pueblo. PROSHEDER. Serie DESC. Siste,a de seguimiento y evaluación de la políticapública educativa a la luz del derecho a la educación. Bogotá, 2004. Página 35.


dicamente los propósitos de cobertura universal, gratuidad y mejoramiento de lacalidad, sin llegar definitivamente a una meta colectivamente aceptada y técnica-mente cumplida, como se señaló al presentar los indicadores de cumplimiento delderecho a la educación.

En lo financiero es de tener en cuenta que durante un extenso período el paísha producido normas con el propósito de obtener una aplicación suficiente y efi-ciente de recursos.

El plebiscito de 1956 determinó que no menos del 10% del presupuesto delgobierno nacional se debía invertir en educación pública. En 1960 la Ley 111 orde-nó a la nación asumir, a partir del 1º de febrero de 1961, el pago de los sueldos delmagisterio oficial de la enseñanza primaria en todo el territorio de la República.

Por Acto Legislativo de 1968 se creó el Situado Fiscal para financiar los gastosde salud y educación primaria. En 1975 la Ley 143 ordenó a la nación costear conrecursos del impuesto a las ventas la enseñanza secundaria pagada por los depar-tamentos.

Luego, la Constitución de 1991 determinó que la parte del situado fiscal des-tinada a educación serviría para atender las necesidades de los niveles de prees-colar, primaria, secundaria y media. De esta manera se buscó evitar la dispersiónde las fuentes de financiación.

Con posterioridad a la promulgación de la nueva Constitución, algunos estu-dios mostraron que los procedimientos utilizados para efectuar el reparto delSituado Fiscal basados en la tendencia histórica de los presupuestos los que, a suvez, se fundamentaban en los costos determinados por el valor de las nóminasdocentes, conducían a la inequidad en la distribución de los recursos, a la inefi-ciencia en el uso de los mismos y a la insuficiencia para atender las necesidadesasociadas con la calidad del servicio.

Como reacción a tales obstáculos se propuso, a finales de los años 90, cambiarel sistema de asignación de recursos y pasar a uno que reconociera de maneradefinitiva a los beneficiarios de la educación, es decir, que se fundamentara en lademanda y no en la oferta del servicio; ya con el situado fiscal se venía aplicandoalguna fórmula en este sentido, pero los resultados eran difíciles de lograr porcuanto se mantenían aún diferentes fuentes para financiar la educación.

Con tal propósito se tramitó en el año 2001 un acto legislativo reformatoriode la Constitución y se promulgó la Ley 715 con base en lo cual se cambiaron loscriterios de asignación de recursos; a partir de estas normas surge el SistemaGeneral de Participaciones utilizado actualmente; este sistema utiliza formulaspara la distribución del presupuesto que, en el caso de educación, se fundamentanen la demanda por educación, medida por el número de alumnos existentes y lasnecesidades de ampliación de cobertura, así como en los resultados de indicadoresde equidad para atender a las regiones que más necesidades presentan.


Es de aclarar que el proyecto de acto legislativo que condujo a la reformaconstitucional de 2001 tuvo por finalidad consolidar la recuperación de la econo-mía y garantizar su estabilidad en el largo plazo.

El gobierno nacional fundamentó su necesidad en el deterioro continuo delas finanzas públicas que venía generando un elevado grado de inestabilidad eco-nómica, un aumento del desempleo y un deficiente crecimiento económico debi-do, en parte, a que la Constitución de 1991 determinó una participación crecientede los departamentos, municipios y distritos en los ingresos corrientes de la Na-ción para cumplir los objetivos de una mayor cobertura en educación y salud yprofundizar la descentralización53 .

De esta manera el Estado asoció la expectativa de mejoramiento de las finan-zas públicas a una nueva asignación de recursos a las regiones con lo cual seconseguiría, además, obtener aumentos en cobertura y calidad de la educación, lasalud y otros servicios básicos.

Los objetivos relacionados con la salud y la educación se alcanzarían no so-lamente incrementando los recursos disponibles, sino también mejorando la efi-ciencia en su asignación y garantizando un marco institucional y regulatorio quepermitiera la ampliación de las coberturas con calidad.

Este contexto histórico sirve para enmarcar el estudio de la aplicación derecursos del Estado a la educación y confrontar su evolución con los resultadoseducativos programados y obtenidos.

Por esta razón, el análisis presente se centra en los recursos provenientes delpresupuesto nacional con los cuales se financia más del 90% del gasto en educa-ción preescolar, básica y media. La información que se utiliza se refiere a dostemas centrales: el gasto nacional como porcentaje del PIB y el gasto promedio poralumno.

a. Gasto en pesos corrientes y como porcentaje del PIB

El gasto nacional en educación, en pesos corrientes, para los niveles de pre-escolar, básica y media en el período 1995 a 2004 presenta un crecimiento de 296.1por ciento, superior al crecimiento del PIB que fue de 204.2 por ciento en el mismoperíodo; ello da muestra de una preocupación del Estado, posterior a la promul-gación de la Constitución, por atender con mayor cantidad de recursos financierosal sector (cuadro No. 18).

Sin embargo, cuando se observa el crecimiento del gasto en educación, así seaa pesos corrientes, se encuentra que tal preocupación sólo existió en la primeraparte del período analizado.

53 Exposición de motivos del Proyecto de Acto Legislativo 012 de 2000.


CUADRO NO. 18GASTO EN EDUCACIÓN PREESCOLAR, BÁSICA Y MEDIA COMO PORCENTAJE DEL PIB

1995 – 2004(MILLONES DE PESOS CORRIENTES)

54 Porcentaje de crecimiento interanual con base en pesos corrientes: 1996/1995:42.61; 1997/1996:17.37; 1998/1997: 23.58; 1999/1998: 19.77; 2000/1999: 7.44; 2001/2000: 16.04; 2002/2001: 4.18;2003/2002: 8.99; 2004/2003: 8.49.

Elaborado por el autor con información del DANE, DNP y MEN

En efecto, el promedio anual de crecimiento del gasto destinado a educaciónpreescolar, básica y media, de acuerdo con las cifras del cuadro 18, fue de 16.5% enlos últimos nueve años; considerablemente por debajo del mismo fue el crecimien-to del año 2000 cuyas causas se encuentran en la recesión del año anterior; los años2002 a 2004, en los cuales se aplica la asignación determinada por el acto legislativo01 de 2001, también presentan disminuciones muy considerables en el crecimientoen pesos corrientes, siendo en los tres años inferior al 9%.54

En el mismo período, como porcentaje del PIB, el gasto de la nación en edu-cación preescolar, básica y media pasó de 2.39 en 1995 a 3.11 en 2004; los años demás alta participación fueron 1999 y 2001 con 3.43 y 3.44% respectivamente.

Después de 2001, es decir con las aplicaciones que se desprenden del actolegislativo, la participación de la educación preescolar, básica y media en el PIBempieza un camino descendente como se observa en el gráfico No. 12.


GRÁFICO 12GASTO EN EDUCACIÓN PREESCOLAR, BÁSICA Y MEDIA COMO PORCENTAJE DEL PIB

1995 – 2004

b. Gasto nacional promedio por alumno

Una mirada complementaria acerca de la inversión del Estado en educaciónse obtiene al observar el gasto promedio por alumno. El cuadro 19 y la gráfica 13presentan información de gastos nacionales en educación preescolar, básica ymedia y de gastos por alumno en pesos constantes de 2003.

CUADRO NO. 19GASTO PROMEDIO POPR ALUMNO EN EDUCACIÓN PREESCOLAR, BÁSICA

Y MEDIA OFICIAL 1995 – 2004(PESOS CONSTANTES DE 2003)

Nota: Pesos constantes de 2003Elaborado por el autor con información del DNP y MEN


GRÁFICO NO. 13GASTO NACIONAL PROMEDIO EN EDUCACIÓN PREESCOLAR, BÁSICA Y MEDIA

1995 – 2004

Fuente: Elaborado por el autor con información del DNP y MEN

La asignación promedio por alumno en el año 2004 fue de $ 962.468, muysuperior a la asignada en 1995 y ligeramente superior a las de los años 2000 y 2003,pero inferior a las asignadas en los otros años a partir de 1996. Si el análisis seefectuara a pesos de cada año con base en la información del cuadro 18, el resul-tado mostraría un crecimiento elevado de la asignación por alumno que pasó de$ 328.850 en 1995 a $ 1.028.845 en 2004, lo cual podría explicar el crecimiento queha tenido la educación y cuestionar las razones para que este no haya sido mayor.Al hacerlo a pesos constantes se obtiene un factor que puede contribuir a com-prender mejor el valor relativo de dicho crecimiento y de las grandes falencias queaún existen.

c. Distribución de los recursos del Sistema General de Participaciones

Debido a que entre los propósitos del Acto Legislativo 01 de 2001, desarrolla-dos por la Ley 715 del mismo año, se encuentra el de ordenar las finanzas de laeducación para conseguir aumentos en cobertura y calidad, es necesario revisar ladistribución que se hace de los recursos del Sistema General de Participacionespara disponer de los elementos que permitan evaluar sus resultados.

El monto básico del SGP se fijó en diez punto novecientos sesenta y dos(10.962) billones, cifra que debía crecer en un porcentaje igual al de la tasa deinflación causada más un crecimiento adicional del 2% entre 2002 y 2005 y del 2.5%entre 2006 y 2008. La Ley 715 de 2001 (artículo 3º) destinó el 4% para los resguardosindígenas, los municipios que limiten con el Río Magdalena, alimentación escolary el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales; a la totalidad del


resto de recursos le dio la siguiente distribución: participación para educación,58.5%, participación para salud, 24.5%, participación de propósito general (aguapotable y saneamiento básico), 17%

Los recursos de la participación para educación se destinaron a financiar laprestación del servicio educativo atendiendo estándares técnicos y administrati-vos en las siguientes actividades: 1. pago del personal docente y administrativo delas instituciones educativas públicas, de las contribuciones inherentes a la nóminay de sus prestaciones sociales; 2. contratación de la prestación del servicio conentidades de reconocida trayectoria e idoneidad, cuando se demuestre insuficien-cia en las instituciones educativas del Estado, 3. construcción de infraestructura,mantenimiento, pago de servicios públicos y funcionamiento de las institucioneseducativas, 4. provisión de la canasta educativa, 5. mantenimiento, evaluación ypromoción de la calidad educativa.

Adicionalmente, la Ley permite que, una vez cubiertos los costos de presta-ción del servicio educativo, las entidades territoriales destinen recursos de la par-ticipación al pago de transporte escolar cuando las condiciones geográficas lorequieran para garantizar el acceso y la permanencia en el sistema educativo deniños pertenecientes a los estratos más pobres.

En cuanto a la asignación del Sistema General de Participaciones y los fun-damentos en que se soporta es preciso mencionar que, luego de un período detransición de dos años durante el cual la asignación se efectuó con base en el costode los docentes y personal administrativo y directivo del año 2000, el CONPESSocial empezó a distribuir los recursos mediante la aplicación de una metodolo-gía55 que toma en consideración los criterios de población atendida, población poratender y equidad, según fórmula elaborada por el Departamento Nacional dePlaneación.

El criterio de población atendida tiene en cuenta los componentes asignaciónpor alumno y calidad, y reconoce como variables educativas la matrícula y el niveleducativo, como variables geográficas la ruralidad y la dispersión, y como variablesocial el NBI de cada entidad territorial.

La asignación por alumno se determina a partir de las tipologías que constru-ye la nación. Las asignaciones se hacen por separado para departamentos, muni-cipios y distritos. La asignación por alumno está compuesta por una asignaciónbásica y un porcentaje adicional por tipología. La asignación básica considera elcosto docente/alumno (reconoce relaciones estándar de alumno/docente y esca-lafón docente) + % costo administrativo (porcentaje promedio de participación enel costo total de la planta en el respectivo conjunto de entidades territoriales).

La asignación por calidad para municipios certificados y no certificados sur-ge del ajuste de la matrícula del año anterior por la relación del NBI de cada

55 Departamento Nacional de Planeación. CONPES SOCIAL 57 8enero 2002), 68 (febrero 2003), 77(enero 2004), 90 (enero 2005). Distribución del Sistema General de Participaciones.


entidad territorial con el NBI nacional, resultado con el cual se divide el monto derecursos destinados a calidad para obtener la asignación por alumno.

“Para la estimación de las tipologías, se utilizan tres variables: i) la dispersión poblacional(km2/habitantes), ii) la ruralidad (población rural/población total) y iii) el peso relativo de lamatrícula de secundaria y media en el total de la matrícula oficial, luego de ponderar estaúltima por nivel y zona según las relaciones técnicas de alumno/docente, establecidas por elMEN para la definición de las plantas de personal. Con base en estas tres variables se procedea calificar, por separado, los departamentos y los municipios certificados mediante el procedi-miento estadístico de conglomerados o clusters”56 .

Todo lo anterior muestra que desde el punto de vista formal se han introdu-cido cambios sustanciales en la destinación y asignación de los recursos; las fór-mulas empleadas tienen en cuenta las necesidades diferenciadas de las entidadesterritoriales y deben conducir a la equidad social.

Sin embargo, es de reiterar que el ritmo de crecimiento cuantitativo quetenía la educación después de la Constitución de 1991 se ha disminuido y, enalgunos casos, detenido; la asignación de recursos por alumno en pesos constantesha disminuido como lo muestra el cuadro 26 y la calidad de la educación medidapor los Exámenes de Estado ha bajado, especialmente en las áreas de matemáticasy ciencias naturales.

De otra parte, parece que las expectativas generadas en cuanto a que el nuevosistema de asignación de recursos cubriría integralmente las necesidades del sec-tor, idea que surge de los criterios de distribución, no se ha cumplido, dejando delado la financiación de gastos que se relacionan directamente con la calidad de laeducación y con el fortalecimiento de las condiciones en que se desarrolla el pro-ceso educativo, así como con la atención de necesidades de la población pobre queno puede acceder o permanecer en el escuela debido a los costos de ella.

Vale la pena mencionar el caso de la aplicación de recursos a mejorar la cali-dad de la educación. Según el CONPES Social 57, para el año 2001 los recursos deSituado Fiscal y Fondo Educativo de Compensación se destinaban a pagar perso-nal docente, administrativo y gastos generales, y la participación de los munici-pios en los ingresos corrientes de la nación podían ser gastados en el pago de lanómina del personal docente vinculado por el municipio, así como en construc-ción, ampliación, remodelación, dotación y mantenimiento y provisión de mate-rial educativo de establecimientos de educación formal y no formal.

Debido a que la mayor parte del gasto se aplicaba a pagos del personal docen-te, los recursos destinados a los otros gastos eran muy bajos y explicaban la escasacalidad del servicio educativo oficial.

Pues bien, esa insuficiencia se quiso resolver con la destinación de los recur-sos del Sistema General de Participaciones pues, de acuerdo con el CONPES Social

56 DNP (2005) Documento CONPES SOCIAL 90. Distribución del Sistema General de Participacionesvigencia 2005.


57, “para efectos del cumplimiento de la Ley 715 de 2001 en lo referente a la des-tinación de recursos a la canasta educativa, ésta se debe entender como los ele-mentos de soporte pedagógico que influyen de manera directa en la calidad de laprestación del servicio educativo: dotaciones escolares incluidos los mobiliarios,textos, bibliotecas y materiales audiovisuales y didácticos, entre otros”.

En el caso de los distritos que está suficientemente documentado (Bogotá,Cartagena, Barranquilla y Santa Marta) los recursos para calidad hacen parte de laasignación por alumno del SGP; en 2002 la asignación por alumno fue establecidacalculando los costos totales de la prestación del servicio educativo en los cuatrodistritos durante el año anterior, dividida por la matrícula total de los mismosdistritos, fórmula que se ha repetido en las vigencias siguientes. En esas condicio-nes, si antes no existían excedentes para aplicar a calidad de la educación, ahoratampoco, pues el SGP no resuelve dicha insuficiencia, como tampoco las necesi-dades de crecimiento.

El caso de Bogotá constituye un buen ejemplo de lo que está sucediendo enrelación con la financiación de la educación. Los estudios de canasta educativaestándar muestran que el costo por alumno para los colegios de la Secretaría deEducación –SED–, alcanzaba las cifras de $1.313.553 y $1.398.800 en los años 2002 y2003 respectivamente57 . Para esos mismos años la asignación con cargo al SGP fuede $826.512 y $826.930. Esto quiere decir que el déficit de recursos por alumno enBogotá en el año 2002 fue de $478.704 y en 2003 fue de $571.870.

La canasta estándar mide la relación entre insumos y costos que se requierenpara ofrecer una educación que cumpla los mínimos exigidos para tener una edu-cación adecuada a las condiciones regionales o locales y a las demandas de unservicio de calidad; en las condiciones de Bogotá, el déficit indicado muestra quese hubiera requirido un aporte adicional del 36.44% ó del 40.88% respectivamenteen los años 2002 y 2003 para cumplir con las condiciones que permitieran llenar losrequisitos mínimos para obtener un buen servicio educativo. La situación de dé-ficit se perpetúa pues la asignación para los dos años siguientes fue de $825.000 en2004 y de $830.000 en 2005.

De lo anterior se puede deducir que los aportes de la nación a educaciónsiguen destinados casi con exclusividad a cubrir los gastos docentes como se efec-tuaba antes de la reforma constitucional de 2001, para atender la misma poblaciónestudiantil. Los crecimientos que se dan en matrícula se deben, seguramente, amejoramientos en la eficiencia del recurso humano manifestada en una mayorrelación de estudiantes por profesor58 .

57 Diálogo pendiente; documentos de política pública para la paz, por Luis Jorge Garay y AdrianaRodríguez. Pág 75 y 76. Bogotá, 2005.

58 Según el informe al Congreso de la República del año 2005, a través de la reorganización del sectorse ha logrado una mejor utilización de los recursos humanos, técnicos y financieros, que modificó larelación alumno – docente, al pasar de 26,7 en 2002 a 29,4 en 2005.


No es objeto de este trabajo evaluar los efectos que ha tenido el acto Legisla-tivo 01 de 2001 en la recuperación de la economía y su estabilidad en el largo plazo,como se propuso al formularlo; pero si llama la atención que haya surgido unagran preocupación por realizar una nueva reforma para evitar que a partir de 2009las transferencias sean como mínimo el porcentaje de los ingresos corrientes de lanación que se asignaban en 2001.

Esto podría significar que la reforma constitucional no produjo los resulta-dos esperados ni en relación con la economía, ni en relación con la educación y,seguramente, con la salud y que la educación puede ser objeto de un nuevo pro-ceso de tratamiento financiero que afecte su capacidad de resolver los problemasque la aquejan.

3.3.3 Gratuidad de la educación

Este es uno de los temas que despierta más preocupación al realizar el análisisde la educación en la perspectiva de los derechos humanos y al verificar el cum-plimiento de las obligaciones del Estado para garantizar el acceso y la permanen-cia de todos en una educación de calidad.

El tema asocia los costos de la educación con las condiciones de pobreza y deindigencia de la población. En términos de la Relatora Especial de las NacionesUnidas sobre el Derecho a la Educación en su informe sobre Colombia “las polí-ticas educativas del gobierno debilitan el derecho a la educación por la falta de lagarantía de la educación pública gratuita para la niñez en edad de escolarizaciónobligatoria… La ampliación de la compraventa de la educación puede mejorar lasestadísticas educativas, pero si el acceso depende del pago, no existe como underecho humano… La gratuidad de la educación obligatoria es un propósito cons-tante del derecho internacional de los derechos humanos… Toda la informaciónseñala que la incapacidad de pago sigue siendo la razón principal de la falta deescolarización y de la deserción escolar”. La Relatora Especial recomienda un com-promiso inmediato del gobierno con la gratuidad de la educación.

Por su parte, el Pacto de Desarrollo del Milenio sostiene que las primerasmedidas de política que los países deben aplicar para salir de las trampas de lapobreza implican inversiones en educación y salud. Los gastos asociados a educa-ción, afirma el documento del Pacto, discriminan a los más pobres ya que se llevanuna parte significativa de los reducidos presupuestos familiares. Adicionalmente,“el pago de los servicios (públicos) obliga a las familias pobres a dejar de consumirotros bienes fundamentales, como educación y alimentos”.59

Por las razones anteriores los países, incluido Colombia, vienen tomandomedidas destinadas a favorecer a los más pobres para hacer posible el acceso y lapermanencia en la educación; para ello se les han rebajado o eliminado los costos

59 CID, Universidad Nacional de Colombia. Equidad en las tarifas de los servicios públicos. Impactoen la capacidad de pago de los hogares de Bogotá D.C. Bogotá, abril de 2005.


directos de la escolaridad tales como matrículas y pensiones, y se están entregan-do gratuitamente almuerzos y refrigerios escolares, libros de texto, uniformes ysubsidios a las familias para compensar la disminución de ingresos por la exclu-sión de los niños del trabajo remunerado.

a. Razones para no estudiar

El año 2003 la Encuesta de Calidad de Vida indagó acerca de las razones quetienen las personas para no estudiar; analizadas las razones aducidas para la pobla-ción entre 5 y 17 años se encontró que la mas frecuente se refiere a los costoseducativos y a la falta de dinero, categoría en la que se ubica el 46% de la poblaciónque no estudia. En segundo lugar, con el 20%, se hallan las personas a quienes noles gusta o no les interesa el estudio; luego se encuentran grupos de personas queconsideran que no están en edad escolar o que ya terminaron estudios (7%), onecesitan trabajar (6%), o tienen responsabilidades familiares (6%), o no cuentacon un centro educativo cercano (4%); para otros que presentan frecuencias detres por ciento o menos las razones son: falta de cupos, necesidad de educaciónespecial, enfermedad, tuvieron que abandonar el lugar de residencia habitual,falta de tiempo o problemas por inseguridad (Gráfico No. 14).

GRÁFICO NO. 14RAZONES PARA NO ESTUDIAR: POBLACIÓN DE 5 A 17 AÑOS - 2003

Fuente: Encuesta de Calidad de Vida - 2003.

Si se reúnen los grupos que dan como causa para no estudiar los costos edu-cativos, la falta de dinero, la necesidad de trabajar o las responsabilidades familia-res, se encuentra que cerca del sesenta por ciento presenta razones que bien pue-den asimilarse a condiciones de pobreza para explicar su inasistencia a la escuela,ya sea por no matricularse al iniciar un período académico o por retiro a lo largodel año escolar.


Al analizar la tasa efectiva de escolarización (cuadro No. 6) se observa que3.782.696 personas no lograron éxito escolar durante el año lectivo 2003, por nohaber ingresado a una institución escolar o por no haber aprobado el curso en quese matriculó. Pues bien, cerca de dos millones quinientas mil personas encuentranla explicación de su deficiencia escolar en las razones económicas mencionadas.

Adicionalmente, es interesante ver como las razones económicas además deser la principal causa del ausentismo escolar, es la que más se ha incrementado conrespecto a los datos suministrados en la Encuesta de Calidad de Vida realizada en1997. Aunque en esta última encuesta se deja por fuera la categoría de “responsa-bilidades familiares”, la de altos costos educativos o falta de dinero y la necesidadde trabajar representaban el 40% de las respuestas para el año 1997 en comparacióncon un 52% en el año 2003 (cuadro No. 20).

CUADRO NO. 20RAZONES PARA NO ESTUDIAR: POBLACIÓN DE 5 A 17 AÑOS

1997 Y 2003

Fuente: Encuesta de Calidad de Vida – Dane 1997 y 2003

b. Gasto de los hogares en educación

La misma Encuesta de Calidad de Vida informa sobre el gasto de los hogaresen educación; para efectos de lo que aquí interesa tomamos el caso de los estratos1 y 2 con el fin de analizar en ellos el gasto en que incurren los hogares parafinanciar los rubros de matrícula, pensiones, uniformes, libros (textos) y útilesescolares.

Como se observa en el gráfico No. 15, los costos para el estrato 1 por cada unode los factores mencionados son más elevados en educación media que en educa-ción básica, lo cual contribuye a explicar las diferencias de cobertura entre los dosniveles escolares.

El costo más alto es el de pensión, cuyo valor se distribuye a lo largo del año;este pago afecta a 202.311 estudiantes de básica y a 18.615 de media.


El segundo lugar en costos lo ocupan los útiles escolares con valores prome-dio anuales de $98.378 para básica y $166.969 para media; en este caso se afectan1.309.122 estudiantes de básica y 105.275 de media.

Si se suman los costos de los cinco rubros considerados, un estudiante deeducación básica tendría que desembolsar en el año $365.416, lo cual significa ungasto promedio mensual de $36.542, en caso de tener que financiarlos todos.

Pues bien, esta situación puede afectar a más de un millón de estudiantes,hecho que niega de manera absoluta la gratuidad de la educación para buena partedel estrato 1.

GRÁFICO NO. 15GASTOS EN EDUCACIÓN

ESTRATO 1: ESTUDIANTE DE BÁSICA Y MEDIA DE 5 A 17 AÑOS

Fuente: Encuesta de Calidad de Vida – Dane 2003.

El estrato 2 también se ve muy afectado por los costos escolares, como seobserva en el gráfico 16, no sólo por que los valores son más altos, sino por quecubren a un mayor número de personas.

En este caso, los hogares de estrato 2 deben pagar un promedio de $61.257mensuales o de $94.679 por cada estudiante de educación básica o de educaciónmedia, respectivamente. Estos valores exceden la capacidad de pago de dichoshogares por lo cual se convierten en factor de deserción y de desestímulo a laeducación a pesar del reconocimiento social que representa para las familias tenerhijos con altos niveles de escolaridad.


GRÁFICO NO. 16

Fuente: Encuesta de Calidad de Vida – Dane 2003

Las cifras analizadas llaman la atención acerca de la forma como viene elEstado cumpliendo con el derecho fundamental de brindar educación a todos loscolombianos y centran la atención en la necesidad de considerar los gastos de lasfamilias como un elemento clave para coadyuvar a resolver la situación de pobre-za; es de entender que la educación es factor de desarrollo y de movilidad socialsi se consigue alcanzar algunos umbrales a partir de los cuales la escolaridad apor-ta tanto a la formación de capital humano como al mejoramiento de los ingresospersonales y familiares.

Por estas razones, el Pacto de Desarrollo del Milenio invita a los grupos de lasociedad civil a “desempeñan un papel importante como vigilantes que debencontrolar a los responsables de comunicar los resultados y determinar los debatesdemocráticos sobre la política económica y social en las comunidades pobres”.

3.3.4 Profesionalización y dignificación de la actividad docente

El Estado colombiano concibe al educador como el orientador en los estable-cimientos educativos de un proceso de formación, enseñanza y aprendizaje de loseducandos, acorde con las expectativas sociales, culturales, éticas y morales de lafamilia y la sociedad.

La acción formadora del educador debe centrarse en la atención al estudiantecomo sujeto de derechos en sus dimensiones personales y sociales, desarrollandopara ello capacidades especiales en los campos de la educabilidad y la enseñabilidad:

La educabilidad del colombiano y, en particular, del grupo de estudiantes conel cual desempeña cotidianamente su labor, para conocer y comprender sus di-


mensiones y limitaciones según el proceso de desarrollo personal y cultural y susposibilidades de formación y aprendizaje.

La enseñabilidad de las disciplinas y saberes producidos por la humanidad ysu transformación en contenidos y estrategias formativas, en virtud del contextocognitivo, valorativo y social del estudiante.

Estas concepciones constituyen desarrollos del artículo 68 Constitucional quepredica de la enseñanza la virtud de ser desempeñada por personal de reconocidaidoneidad ética y pedagógica, lo cual conlleva la obligación legal de garantizar “laprofesionalización y dignificación de la actividad docente”.

En cumplimiento de estos mandatos se han desarrollado múltiples acciones,entre las cuales se destacan las siguientes:

a. Diseño del Sistema Nacional de Formación de Educadores

La Ley General de Educación asignó como fines de la formación de educado-res los de lograr para el país docentes de la más alta calidad científica y ética,desarrollar la teoría y la práctica pedagógica como parte fundamental del saber deleducador, fortalecer la investigación en el campo pedagógico y en el saber espe-cífico, y preparar educadores en pregrado y postgrado para los diferentes nivelesy formas de prestación del servicio educativo.

Con esta base y con el propósito de contribuir a la profesionalización y dig-nificación de la actividad docente, se llevó a cabo el diseño del Sistema Nacionalde Formación de Educadores entendido como el conjunto de elementos que influ-yen en el desarrollo académico-profesional del educador, al igual que las relacio-nes que establecen entre sí y con su entorno.

Se asignó a este sistema la capacidad de autorregularse y diferenciarse asícomo de mantener una dinámica que lo actualiza permanentemente y le posibilitala relación con otros ámbitos y aspectos tales como el bienestar social del maestroo el desarrollo educativo en general.

En esta forma, la profesionalización se une a la dignificación de la actividaddocente comprendiendo en ella el reconocimiento del maestro, su papel e impor-tancia en la sociedad y su actividad como trabajador de la cultura.

b. Acreditaciones académicas

La Ley General de Educación ordenó la acreditación previa de las escuelasnormales superiores, creadas por la misma Ley, y de los programas universitariosde formación de educadores, con el fin de mantener un mejoramiento continuo dela calidad de los docentes.

En razón de ello, se llevó a cabo un proceso extenso y riguroso de reestruc-turación de las escuelas normales para extender su período académico en dosaños, reformar los currículos, establecer programas de investigación pedagógicay planes de asistencia técnico-pedagógica a las instituciones del área de influenciade cada una de ellas, y suscribir convenios con instituciones de educación supe-


rior para la asesoría y permanente acompañamiento; todo esto condujo a la acre-ditación previa de las escuelas normales superiores, acto que les permite mante-nerse en el sistema de formación de educadores y continuar hacia la acreditaciónde calidad y desarrollo que se renueva periódicamente.

En el campo de la educación superior se introdujo la reforma de los progra-mas de licenciatura para que su formación adquiriera la calidad profesional de lasotras áreas del conocimiento, se propició la reforma curricular dando a la pedago-gía, junto con la didáctica, la calidad de disciplina fundante de la formación deeducadores, se propició la asociación de las facultades de educación con las otrasfacultades y programas académicos universitarios para formar conjuntamenteeducadores en todas las áreas del conocimiento y se impulsó la investigacióneducativa y pedagógica.

Producto de esta acción fue la acreditación previa de 821 programas acadé-micos y la eliminación de un grupo de cerca de 600 programas que no cumplieronlos requisitos para mantenerse en el sistema.

A la acreditación previa ha seguido la acreditación de calidad. A septiembredel año 2005 se encuentran con acreditación de calidad once licenciaturas querepresentan sólo el 1.34% de los programas existentes.

Naturalmente, el proceso de acreditación de calidad de los programas deformación de educadores apenas está tomando fuerza después de haberse conso-lidado el derecho a formar parte del sistema, por la acreditación previa.

CUADRO NO. 21PROGRAMAS DE LICENCIATURA EN EDUCACIÓN CON ACREDITACIÓN DE ALTA CALIDAD

El cumplimiento de los procesos de mejoramiento en la formación de educa-dores debe ser el comienzo de un profundo cambio en la calidad y pertinencia dela educación que conduzca a superar sus tradicionales deficiencias y, en ocasiones,su deterioro creciente.

c. Estatuto Docente

El país contaba desde 1979 con un estatuto docente concertado con el ma-gisterio. En 2002 fue reemplazado por un Estatuto de Profesionalización Docen-


te60 expedido por el Gobierno Nacional en uso de facultades extraordinarias con-feridas por la Ley 715 de 2001.

El nuevo Estatuto regula las relaciones del Estado con los educadores a suservicio, garantizando que la docencia sea ejercida por educadores idóneos, par-tiendo del reconocimiento de su formación, experiencia, desempeño y competen-cias como los atributos esenciales que orientan todo lo referente al ingreso, per-manencia, ascenso y retiro del servidor docente y buscando con ello una educa-ción con calidad y un desarrollo y crecimiento profesional de los docentes. (Decre-to 1278/02).

Son bastantes los cambios que introduce el nuevo Estatuto pero, tal vez, elque más sobresale es el relacionado con la profesión docente y su ingreso a lamisma. En efecto, ahora se permite la entrada a la profesión docente a profesiona-les con titulo diferente al de educación. Además, el Estatuto establece que paraentrar al servicio docente es necesario superar un concurso de méritos que evalúaaptitudes, experiencia, competencias básicas, relaciones interpersonales y condi-ciones de personalidad de los aspirantes a ocupar cargos en la carrera docente.

Mediante este procedimiento se seleccionan los aspirantes y se efectúan losnombramientos en período de prueba luego del cual el aspirante será sujeto de unaevaluación de desempeño laboral y de competencias. Si obtiene calificación satis-factoria adquiere los derechos de carrera y debe ser inscrito en el Escalafón Docen-te. Los profesionales con título diferente al de licenciado en educación, debenacreditar, al término del período de prueba, que cursan o han terminado un post-grado en educación, o que han realizado un programa de pedagogía bajo la respon-sabilidad de una institución de educación superior.

En estas condiciones, el Estatuto opta por un camino de profesionalizacióndiferente al tradicional pero manteniendo como condición básica la formaciónsuperior de los educadores. Este es un tema de controversia internacional; tam-bién ha sido objeto de diferentes posiciones de política educativa en el país. Detodos modos, la reforma obliga a pensar en condiciones complementarias paralograr una mejor docencia; estas condiciones se refieren fundamentalmente aevitar la persistente soledad del profesor y constituir equipos pedagógicos en loscuales exista una tutoría de los más experimentados sobre quienes inician su laboreducativa, y un proceso de aprendizaje permanente y situado en cada una de lascondiciones particulares y de los grupos humanos con los cuales se realiza el pro-ceso formativo.

d. Evaluación docente

La Ley General de Educación creó el Sistema Nacional de Evaluación de laEducación cuya función es la de servir de instrumento para velar por la calidad,por el cumplimiento de los fines de la educación y por la mejor formación moral,

60 Decreto 1278 de junio 19 de 2002


intelectual y física de los educandos. Corresponde al Sistema aplicar criterios yprocedimientos para evaluar la calidad de la enseñanza que se imparte, el desem-peño profesional del docente y de los docentes directivos, los logros de los alum-nos, la eficacia de los métodos pedagógicos, de los textos y materiales empleados,la organización administrativa y física de las instituciones educativas y la eficaciade la prestación del servicio.

En cuanto a los educadores, la Ley General de Educación establece que estospresentarán un examen de idoneidad académica en el área de su especialidaddocente y de actualización pedagógica y profesional cada seis años, cuyos efectospara quienes no obtengan el puntaje requerido, van desde la oportunidad de pre-sentar un nuevo examen hasta la declaratoria de ineficiencia profesional y la san-ción correspondiente de acuerdo con el Estatuto Docente.

El Decreto Extraordinario 1278 de 2002 ligó la evaluación de los docentes con lapermanencia en el cargo, los ascensos en el Escalafón y las reubicaciones en los nivelessalariales dentro del mismo grado, y definió tres tipos de evaluación: la evaluación deperíodo de prueba a que se hizo referencia en el tema anterior, la evaluación ordinariaperiódica de desempeño anual y la evaluación de competencias.

La evaluación de desempeño se realiza al terminar cada año escolar mediantela aplicación de instrumentos como los siguientes: pautas para observación declases y de prácticas escolares; instrumentos para evaluaciones de superiores ycolegas; encuestas para evaluación de los padres y estudiantes; criterios para elanálisis de información sobre logros de los estudiantes; evaluación del consejodirectivo; autoevaluación del docente y del directivo docente; evaluación de losdirectivos por parte de los docentes.

La evaluación de desempeño permite la valoración del dominio de estrate-gias y habilidades pedagógicas y de evaluación; del manejo de la didáctica propiadel área o nivel educativo de desempeño; de las habilidades en resolución deproblemas; del nivel de conocimiento y habilidades relacionadas con el plan deestudios de la institución; de las actitudes generales hacia los alumnos; del manejode las relaciones del grupo; del trato y manejo de la disciplina de los alumnos; delsentido de compromiso institucional; de la preocupación permanente por el me-joramiento de la calidad de la educación; del logro de resultados.

La evaluación de competencias debe permitir la valoración de por lo menoslos siguientes aspectos: competencias de logro y acción; competencias de ayuda yservicio; competencias de influencia; competencias de liderazgo y dirección; com-petencias cognitivas; y competencias de eficacia personal. Será realizada cada vezque la correspondiente entidad territorial lo considere conveniente, pero sin queen ningún caso transcurra un término superior a seis (6) años entre una y otra.Tiene carácter voluntario para los docentes y directivos docentes inscritos en elEscalafón Docente que pretendan ascender de grado en el Escalafón o cambiar denivel en un mismo grado.


El tema de la evaluación de la actividad docente es de alta sensibilidad por lasimplicaciones que presenta en cuanto a la estabilidad laboral y la movilidad do-cente en su escalafón. Si bien, hace parte del proceso de modernización del servi-cio educativo, aún no se ha logrado consenso en cuanto a su aplicación pues man-tiene un carácter especialmente sancionatorio y no de estímulo y apoyo para lacualificación de los educadores.

e. Disponibilidad de personal docente

Un elemento constitutivo del núcleo esencial del derecho a la educación es elderecho a la disponibilidad, lo cual comprende la existencia de personal docentesuficiente para atender la demanda de escolarización de toda la población menorde edad; otro elemento es el derecho a la calidad que incluye la existencia deeducadores con capacidad profesional adecuada para satisfacer las necesidadesformativas de los estudiantes; en correspondencia con estos derechos, el Estadotiene las obligaciones de garantizar la asequibilidad y la aceptabilidad de la edu-cación, es decir, contar con la capacidad física y humana suficiente y de calidadpara brindar un buen servicio.

CUADRO NO. 22PERSONAL DOCENTE Y MATRÍCULA OFICIAL EN EDUCACIÓN PREESCOLAR, BÁSICA Y MEDIA

1992 – 2004

Puestos estos derechos y obligaciones en el terreno del personal docente seencuentra que entre 1992 y 1999 hubo crecimiento continuo del personal docentevinculado a la educación oficial preescolar, básica y media pues de 208.536 quehabía en 1992 se pasó a 312.492 en 1999. A partir de 2000 empieza una disminuciónen el personal docente vinculado a la educación oficial hasta llegar en 2004 a279.563, es decir, 32.929 docentes menos en un lapso de cinco años durante el cualla matrícula oficial creció en 812.530 niños y jóvenes.


El efecto de estos cambios se observa en la relación promedio de estudiantespor profesor; mientras entre 1992 y 1999 hubo disminución de la relación prome-dio que pasó de 24.3 a 22.5, ésta comenzó a aumentar en 2000 para ubicarse en 2004en el punto más alto del período: 28.0 estudiantes por docente. Téngase en cuentaque este promedio cobija situaciones diferenciadas para los niveles de educaciónpreescolar, básica y media, así como para educación rural y urbana y que la eleva-ción de los promedios produce situaciones de hacinamiento en instituciones edu-cativas que no cuentan con suficiente capacidad de aulas y espacios escolares yproduce, además, ineficiencia en la labor pedagógica de los maestros.

f. Balance de la política de desarrollo docente

El país ha avanzado considerablemente en lo formulación de políticas y nor-mas encaminadas a la profesionalización y dignificación del docente y de su acti-vidad, sin que ello signifique la existencia de consenso acerca de la convenienciade tales medidas.

Los principales cuestionamientos en este campo se refieren a la visión conque se concibe la acción docente, vista como labor instrumental de producción yno como acción de relación entre personas en formación, lo cual hace inocuos losconceptos de educabilidad y enseñabilidad que deberían ser el centro del desarro-llo escolar.

A cambio de ello, el centro de atención se ubica en la evaluación para medirla capacidad de autoformación de los educadores y de la institución escolar que,siendo de la mayor importancia, no se fundamenta en actividades de fomento queinvolucren la formación inicial y permanente de los educadores a través de pro-gramas financiados por el Estado para desarrollar las escuelas normales superio-res, las facultades de educación, la creación de alternativas de profesionalizacióndocente que comprometan al sistema universitario nacional y los planes de lassecretarías de educación para apoyar la aplicación de modelos propios de educa-ción que surgen de los Proyectos Educativos Institucionales y de los ProyectosEducativos Comunitarios.

En estas condiciones, las políticas sobre la docencia comparten las caracterís-ticas generales que identifican el desarrollo del sistema educativo en el sentido deproducir avances importantes en lo relacionado con la normatividad y dejar gran-des vacíos en las acciones concretas, como lo evidencian los dos casos siguientes:

La acreditación previa de los programas de formación de educadores consti-tuyó un paso importante en la depuración de la oferta de las instituciones quepreparan a estos profesionales; sin embargo, sus resultados pueden ubicarse ex-clusivamente en el campo del control y vigilancia de la educación sin que se hayahecho efectivo el complemento indispensable de fomento y desarrollo académicoy científico de la formación de educadores que demanda como condición necesa-ria la transformación de la educación colombiana.


Las variaciones impulsadas en la relación de estudiantes por profesor mues-tran la inconsistencia de la política educativa; en la primera parte del períodoestudiado se buscó y logró disminuir esta relación para aproximarse al conceptode educación personalizada al permitir mayor cercanía entre estudiantes y profe-sores. En la segunda parte, la decisión ha sido aumentar esa relación bajo criteriosde eficiencia en el gasto y en la administración sectorial, lo cual está produciendohacinamiento en las aulas y deteriorando la calidad de la educación.

Todo esto muestra que el Sistema Nacional de Formación de Educadores, elEstatuto Docente y la Evaluación Docente no han surtido los efectos que se pro-clamaron al efectuar los respectivos diseños.



POBLACIONES DE LOS

GRUPOS ÉTNICOS


4.1 INTRODUCCIÓN

La educación es un derecho de la persona; el concepto constitucional de edu-cación leído desde las poblaciones étnicas significa “educación propia” y ésta seentiende como educación intercultural y como derecho colectivo, no como dere-cho individual.

La educación es un servicio público que tiene una función social; la expresiónservicio público puede leerse desde las poblaciones étnicas como “etnoeducación”para nombrar las políticas de multiculturalidad del Estado y las obligaciones gu-bernamentales en relación con las comunidades étnicas.

La interacción entre estas dos visiones conduce a una síntesis en la cual con-fluyen el reconocimiento de la diversidad (multiculturalidad) y la interculturali-dad con las condiciones del servicio para que la educación constituya un proyectode vida (proyecto educativo comunitario) ligado a un proyecto curricular (pro-yecto educativo institucional).

Naturalmente esta representación de la visión de los grupos étnicos admitevariaciones entre ellos, cambiando los énfasis de acuerdo con su cosmovisión ycon las realidades que marcan las condiciones de vida de cada uno. El concepto deetnoeducación no es unívoco, es resignificado por cada pueblo; siempre que seutiliza tiene cierto sesgo de lo propio de cada comunidad.

Se ha definido como grupo étnico aquel que se diferencia en el conjunto dela sociedad nacional o hegemónica por sus prácticas socioculturales, las cualespueden ser visibles a través de sus costumbres y tradiciones; estas prácticas lepermiten construir un sentido de pertenencia con comunidad de origen, sin quetal autoreconocimiento sea obstáculo para que se identifiquen como colombianos.

En el país se reconocen cuatro grupos étnicos objeto de programas de forma-ción tratados por metodologías concertadas de etnoeducación: indígenas, afroco-lombianos, raizales y rom (gitanos).

Capítulo 4POBLACIONES DE LOS GRUPOS ÉTNICOS


Los pueblos indígenas están conformados por quienes dentro de los Estadosnacionales descienden de una cultura originaria anterior a la colonización europeay conservan sus rasgos fundamentales distintivos, tales como el idioma, los siste-mas normativos, usos y costumbres, expresiones artísticas, creencias, institucio-nes sociales, económicas, culturales y políticas61 .

La comunidad afrocolombiana o comunidad negra de acuerdo con el artículosegundo de la Ley 70 de 1993, es el conjunto de familias afrodescendientes queposeen una cultura propia, comparten una historia y tienen sus propias tradicio-nes y costumbres dentro de la relación campo-poblado, que revelan y conservanconciencia de identidad que las distinguen de otros grupos étnicos. En términosculturales, el Departamento Nacional de Planeación menciona las siguientes áreassocioculturales de comunidades negras: Costa Atlántica, Litoral Pacifico, Chocó,Atrato Medio, Zona Minera de Antioquia, Magdalena Medio, Valle del Cauca,Valle del Patía, Urabá, San Andrés y providencia, Orinoquía y Eje cafetero.

La comunidad raizal está constituida por la “población nativa del Archipié-lago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Son descendientes de antiguosesclavos africanos y colonos holandeses e ingleses llegados a las islas en el sigloXVII que poseen características propias del contexto insular afrocaribeño y handemostrado una resistencia cultural impresionante que se evidencia en el usocotidiano del idioma Creole, la religiosidad, las formas tradicionales de produc-ción –pesca y agricultura-, los lazos familiares y comunitarios de solidaridad, lasnormas morales, la música, el conocimiento de la naturaleza y la relación con elterritorio”62 .

Los pueblos rom (gitanos), originarios del norte de la India, se caracterizanpor tener un origen común y una historia compartida, una larga tradición nóma-da, la utilización cotidiana y corriente de su idioma propio, las funciones cotidia-nas de la familia extensa, especialmente en lo que a actividades económicas serefiere, la vigencia de un conjunto de normas tradicionales así como de institucio-nes que regulan la aplicación de su derecho interno conocido como la Kriss Roma-ní o ley gitana63 .

“Los Rom, gracias al nomadismo estructural que nos caracteriza, somos unpueblo con proyección transnacional. Por eso somos ciudadanos del mundo, quevamos de un lugar para otro, como desarraigados, aunque la verdad sea dicha esque siempre llevamos con nosotros nuestras raíces, es decir, nuestros usos y cos-tumbres ancestrales. Siempre llevamos la nación a cuestas.”64

61 Proyecto de Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de las Américas. Consejo Per-manente de la Organización de Estados Americanos, Comisión de Asuntos Jurídicos. 2003.

62 Ministerio de Educación Nacional. Dirección de Poblaciones y Proyectos Intersectoriales. Diagnósti-co etnoeducativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Bo-gotá, 2004.

63 Departamento Nacional de Planeación. Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Hacia un EstadoComunitario. Bogotá, 2003

64 Trascripción de la Fundación Hemera. http/www.etniasdecolombia.org


En Colombia se distribuyen en Kumpanias, unidades variables de co-residen-cia y co-circulación que se asientan en barrios o se dispersan por familias entre lascasas de los habitantes no gitanos de los sectores populares de las ciudades, y engrupos familiares de distinto tamaño que mantienen vínculos culturales y socialescon alguna Kumpania. Se encuentran concentrados especialmente en las ciudadesde Cúcuta, Girón, Itagüí, Bogotá, Envigado, Duitama, Santa Marta, Cali, Sampuésy Cartagena.

Los cuatro grupos étnicos mencionados tampoco se pueden concebir comounidades homogéneas en todas sus características; a pesar de mantener su iden-tidad originaria han venido conformando comunidades que presentan particula-ridades de acuerdo con su ubicación urbana o rural, la movilización practicadapor ellos mismos, el desplazamiento forzado a que se les ha sometido y otrascondiciones que han conducido a introducir variaciones en la forma de vida.

De esta manera, el análisis que se realiza acerca de la educación de los gruposétnicos en la perspectiva de los derechos humanos reconoce tanto los factores quelos identifican como las diferencias que se han venido construyendo, pero tomalos elementos que pueden considerarse comunes para dar cuenta global del estadode desarrollo educativo en que se encuentran.

La mirada que se efectúa tiene como limite la educación escolarizada; noentra a interpretar la educación comunitaria que es esencial en la vida de laspoblaciones étnicas. El estudio parte de registrar el interés de la comunidad inter-nacional por reconocer la presencia, valorar la importancia de los grupos étnicosy convocar el consenso de las naciones para brindar atención especial a estaspoblaciones que venían sufriendo de abandono casi total por parte de los estados;en cuanto a lo sucedido con ellos en el país, se reconoce en primera instancia lavisibilidad que las comunidades étnicas adquieren como resultado de su resisten-cia a la exclusión y la marginalidad y su consecuente inclusión constitucional, semuestran los progresos obtenidos en forma concertada con el Estado en el procesode obtener una educación que respete su cosmovisión, y se realiza un balance delos avances logrados y las limitaciones que persisten y separan las concepcioneseducativas de los grupos étnicos y las que mantiene el Estado.

La comunidad internacional se ha ocupado en forma permanente por el res-peto de los derechos humanos de los grupos étnicos y las minorías nacionales; loha hecho reiterando desde hace más de cincuenta años la prohibición de excluirlospor cualquiera de las causas que constituyan diferencia en relación con los gruposmayoritarios o predominantes en un estado, tales como raza, sexo, color, idioma,religión, opinión política, origen social, posición económica, nacimiento. Tambiénha convocado de manera específica a que donde existan minorías étnicas, religio-sas o lingüísticas no se les niegue el derecho a tener su propia vida cultural, aprofesar y practicar su propia religión y a emplear su propio idioma. El interésestá dirigido a lograr el reconocimiento pleno de los derechos humanos de losgrupos étnicos.


La prohibición de exclusión conlleva, por supuesto, la obligación del Estadode garantizar todos los derechos, entre ellos el derecho a la educación al cual se hareferido de manera concreta la comunidad internacional obteniendo consensosque obligan a los gobiernos a garantizar a las minorías nacionales su educación entodos los niveles, el reconocimiento a crear instituciones que respondan a susnecesidades particulares, la participación en la formulación de sus propios pro-gramas educativos, el acceso a la formación profesional, el aprendizaje a leer yescribir en su propia lengua, y la adquisición de conocimientos generales comunescon la sociedad nacional.

En el marco de las obligaciones internacionales, del compromiso colombianode cumplir con ellas y de los avances alcanzados por las comunidades étnicas enla comprensión y decisión de su propio futuro, se dio el reconocimiento constitu-cional de la diversidad étnica y cultural de la nación y de la obligación del Estadode protegerla; consecuencia de ello fue la inmediata incorporación de políticaspara estos grupos en los planes nacionales de desarrollo y la formulación de unapolítica de etnoeducación.

Las políticas de desarrollo, que constituyen el reconocimiento de las condi-ciones y necesidades de los grupos étnicos significan, a la vez, las bases sobre lascuales deben actuar las políticas de etnoeducación. En cuanto a lo primero, losplanes nacionales de desarrollo se han propuesto como objetivo la defensa y con-solidación de los derechos étnicos y culturales, el fomento de las relaciones inter-culturales, la superación de la marginalización y las desigualdades, la protecciónde la identidad cultural, todo ello acompañado por acciones específicas dirigidasa establecer formas de regulación social, efectuar el reconocimiento de los dere-chos territoriales y realizar la titulación de tierras, consolidar espacios de partici-pación, mejorar las condiciones generales de vida, velar por el cuidado de losecosistemas y del ambiente, proteger la biodiversidad, ejecutar programas dedesarrollo institucional, entre otras muchas acciones que buscan cubrir la deudasocial con las comunidades étnicas.

Con respecto a la etnoeducación se ha producido en el país una amplia legis-lación para impulsar una educación para los grupos étnicos ligada al medio am-biente, al proceso productivo y a la vida social y cultural de las comunidades, unaeducación basada en el respeto del patrimonio económico, natural, cultural y so-cial, de los valores artísticos, sus medios de expresión, sus lenguas y sus creenciasreligiosas, y orientada por los principios y fines generales de la educación. Unaeducación dirigida por etnoeducadores de comprobada idoneidad para el ejerciciodocente y poseedores de conocimientos de la lengua materna y del español, selec-cionados de común acuerdo con las comunidades.

Producto de los cambios introducidos por la Constitución de 1991 es un avan-ce significativo en el desarrollo de las concepciones de la educación para los gru-pos étnicos y en las normas acordadas y promulgadas para organizarla y promo-verla; consecuencia de ello es la visibilidad y la participación que las comunidades


adquieren en la formulación de planes y organización y gestión de sus institucio-nes y programas, la valoración que dan a la escuela, así como la extensión al paísdel concepto de etnoeducación concebido como educación intercultural y educa-ción para la diversidad, lo mismo que los logros en la formación de etnoeducado-res y en el desarrollo de procesos de investigación educativa para fundamentar loscambios escolares y la integración de la educación en una pedagogía que represen-ta una simbiosis de las visiones local, nacional y universal. Con seguridad tambiénse presentan avances en la cobertura y escolarización de la población.

Pero todos estos logros son relativos; lo cierto es que aún persisten seriasdeficiencias las cuales se manifiestan particularmente en los grupos indígena yafrocolombiano; desde la estadística se observa que en 2003 la tasa de analfabetis-mo fue de 17.7% para indígenas y de 13% para las negritudes, la inasistencia esco-lar de 22.6% para los indígenas entre 5 y 17 años de edad y de 31% para las mujeresde este grupo étnico, la población no escolarizada en educación media es de 82.5%para los indígenas y de 76.3% para las negritudes, y el porcentaje de población queno alcanza el nivel de educación media en la población de 18 y más años es de 77%para los indígenas y de 67% para los afrocolombianos.

Estas cifras son importantes, pero la comprensión de los avances educativosno se puede limitar a la presentación de estadísticas; el hecho educativo las tieneen cuenta advirtiendo que ellas no constituyen su esencia; se hace indispensableanalizar los factores y los resultados en términos de calidad y pertinencia de laeducación, de competencias deseadas y adquiridas, de participación de la comu-nidad educativa, de atención a la cosmovisión de cada comunidad entendiendoque cada escuela vive sus propias formas de educabilidad y enseñabilidad y, en fin,de construcción del PEI y el PEC y del éxito logrado con los mismos.

Desafortunadamente la información disponible no permite entrar con segu-ridad en este terreno. Por ello sólo se toman algunos elementos que el mismoMinisterio de Educación y algunas investigaciones señalan para indicar de manerageneral cuales son las principales limitaciones de la educación.

En esta perspectiva, el cuadro de deficiencias en cuanto a escolarización secomplementa con falencias relacionadas con la disponibilidad del servicio educa-tivo y su calidad debido al gran peso que representa la deficiente calidad delprofesorado, la descontextualización de la escuela, la debilidad de los modelospedagógicos experimentados lejanos a las formas de construcción de pensamientopor parte de las comunidades, la organización del sistema educativo extraña a lasestructuras propias de gobierno de los grupos étnicos, y los altos costos de laeducación que constituyen factor determinante de las debilidades en escolariza-ción y en el bajo nivel educativo de la población étnica; todo ello muestra para lascomunidades étnicas que la política etnoeducativa sigue siendo marginal en elpaís tanto a nivel de las autoridades centrales como de las regionales y locales.

Las comunidades insisten en que, a pesar de los logros alcanzados, se mantie-ne el papel de la escuela como desintegrador de la cultura en tanto que aún es un


mecanismo de aculturación centrada en la homogenización que niega los valoresy potencialidades de cada pueblo y la diversidad cultural. Es una escuela que notiene en cuenta la estrecha relación entre pensamiento y acción, que desconoce laeducación por la práctica, por el ejemplo, por el hacer y el vivir. De esta forma laescuela desconoce un elemento esencial de la formación que es la relación entreconocimientos y expresión integral de la persona como parte de un colectivo alcual se integra comunitariamente.

En síntesis, los grupos étnicos continúan formando parte de la poblaciónvulnerable del país; la educación propia con reconocimiento de la diversidad yuna pedagogía intercultural aún no se consolida; los estudios que sirven de basepara el análisis que aquí se presenta, así como la información que se les adiciona,muestran que los progresos logrados no alcanzan a debilitar los factores que creanvulnerabilidad, lo cual puede conducir al desencanto de las comunidades en rela-ción con las esperanzas puestas en la educación.

4.2 VISIÓN INTERNACIONAL SOBRE EL DERECHO A LA EDUCACIÓN

DE LOS GRUPOS ÉTNICOS

La Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Delegadapara la Prevención en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, realizóun estudio acerca de los derechos de los pueblos indígenas, las comunidades ne-gras, la comunidad raizal y la comunidad rom (gitana), entre cuyas bases se en-cuentran los convenios y declaraciones de organismos internacionales. El análisiscubre los diferentes derechos de estas comunidades incluido el derecho a la edu-cación.

De dicho estudio surgen dos líneas de atención de los organismos internacio-nales en relación con el derecho a la educación: de una parte, los principios genera-les que se refieren a la vida de dichos grupos, los cuales fundamentan el derecho ala educación y, de otra, las decisiones específicas sobre este derecho que al ser adop-tadas por cada Estado se convierten en acciones de obligatorio cumplimiento65 .

4.2.1 Principios generales

En forma reiterada los organismos internacionales han adoptado políticas enla vía del reconocimiento pleno de los derechos de las personas y las comunidadesminoritarias de los países; estas políticas han sido suscritas por el Estado colom-biano con la obligación de cumplirlas en forma gradual en la medida en que las

65 Procuraduría General de la Nación, Procuraduría Delegada para la Prevención en Materia de Dere-chos Humanos y Asuntos Étnicos, Canadian Internacional Development Agency. La DiversidadÉtnica en Colombia, Alcances y Desarrollo. Bogotá, 2004


condiciones nacionales lo permitan; algunas de esas políticas llevan más de 50años de haber sido adoptadas.

Los derechos que reconoce y se obliga a promover, respetar y garantizar elEstado, y sirven de fundamento para amparar el derecho a la educación sin el cuallos otros derechos no son posibles, se refieren en algunos casos a las comunidadesétnicas de manera específica y, en otros, son derechos generales de aplicación uni-versal que, por tanto, también cubren a estas comunidades en su especificidadcultural, religiosa, racial, social o de cualquier naturaleza:

a. La Novena Conferencia Internacional Americana realizada en Bogotá en 1948declaró que todas las personas son iguales ante la ley y tienen derechos y deberessin distinción de raza, sexo, idioma, credo ni otra alguna66 .

b. La Declaración Universal de los Derechos Humanos reconoce a todas las perso-nas derechos y libertades sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, reli-gión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posicióneconómica, nacimiento o cualquier otra condición.

c. Por el Pacto internacional de derechos civiles y políticos, aprobado medianteLey 74 de 1968, los Estados se comprometen a respetar y garantizar a todos losindividuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción losderechos reconocidos en dicho Pacto67 sin distinción alguna de raza, color, sexo,idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posi-ción económica, nacimiento o cualquier otra condición social.

d. La Convención Americana sobre derechos humanos, aprobada mediante Ley16 de 1972, obliga a los Estados a respetar los derechos y libertades reconocidosen dicha convención y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona queesté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza,color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, ori-gen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condi-ción social.

e. El artículo primero de la Convención internacional sobre la eliminación de todaslas formas de discriminación racial, aprobada mediante Ley 22 de 1981, pone unmarco de referencia importante al definir la expresión “discriminación racial”como toda distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos deraza, color, linaje u origen nacional o étnico que tenga por objeto o por resultadoanular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igual-

66 Declaración americana de los derechos y deberes del hombre67 Entre tales derechos se encuentran el derecho a la libre determinación, el derecho a la igualdad en el

goce de todos los derechos civiles y políticos, el derecho a la vida, el derecho a no ser sometido atortura, el derecho a no ser sometido a esclavitud, el derecho a la libertad y seguridad personales, elderecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión, el derecho a la igualdad ante la ley.


dad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política,económica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública.

f. La Convención internacional sobre la represión y el castigo del crimen de apar-theid, aprobada mediante Ley 26 de 1987, califica como tal los actos inhumanoscometidos con el fin de instituir y mantener la dominación de un grupo racial depersonas sobre cualquier otro grupo racial de personas y de oprimirle sistemáti-camente; entre estos actos incluye cualquier medida destinada a impedir la par-ticipación en la vida política, social, económica y cultural del país y a creardeliberadamente condiciones que impidan el pleno desarrollo de uno o más gru-pos raciales, en especial denegando a sus miembros los derechos humanos y li-bertades fundamentales, entre ellos el derecho al trabajo, el derecho a formarasociaciones sindicales reconocidas, el derecho a la educación …

g. La Convención de los derechos del niño, aprobada mediante Ley 12 de 1991, obli-ga a que en los Estados donde existan minorías étnicas, religiosas o lingüísticasno se niegue a las personas que pertenecen a dichas minorías el derecho que lescorresponde, en común con los demás miembros de su grupo, a tener su propiavida cultural, a profesar y practicar su propia religión y a emplear su propioidioma.

h. Por la Declaración sobre los derechos de las personas pertenecientes a minoríasnacionales o étnicas, religiosas y lingüísticas, de 1992, los Estados se comprome-ten a adoptar medidas en la esfera de la educación a fin de promover el conoci-miento de la historia, las tradiciones, el idioma y la cultura de las minorías, con elfin de proteger la existencia de la identidad nacional o étnica, cultural, religiosa ylingüística de las minorías dentro de los territorios respectivos.

i. El Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales de 1989, aprobadomediante la Ley 21 de 1991, compromete a los gobiernos a asumir la responsabili-dad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una accióncoordinada y sistemática con miras a proteger sus derechos y a garantizar el res-peto de su integridad mediante medidas que aseguren, en pie de igualdad, gozarde los derechos y oportunidades que se otorga a los demás miembros de la pobla-ción, promover la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y cul-turales y ayudar a eliminar las diferencias socioeconómicas que puedan existircon los demás miembros de la comunidad nacional.

También compromete a los gobiernos a velar por que estos pueblos gocenplenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstáculosni discriminación, lo mismo que garantizar el reconocimiento y protección de losvalores y prácticas sociales, culturales, religiosas y espirituales propias y el dere-cho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, enla medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espi-ritual y a las tierras que ocupan o utilizan.


4.2.2 Derecho a la educación

En este caso, la referencia específica se encuentra en el Convenio 169 de laOIT sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, el cual consagralas siguientes obligaciones de los gobiernos:

a. Adoptar medidas para garantizar a los miembros de los pueblos interesados laposibilidad de adquirir una educación a todos los niveles, por lo menos en pie deigualdad con el resto de la comunidad nacional.

b. Desarrollar y aplicar los programas y los servicios de educación destinados a lospueblos interesados en cooperación con estos a fin de responder a sus necesida-des particulares, abarcando en ellos su historia, sus conocimientos y técnicas, sussistemas de valores y todas sus demás aspiraciones sociales, económicas y cultu-rales.

c. Asegurar la formación de miembros de estos pueblos y su participación en laformulación y ejecución de programas de educación, con miras a transferirlesprogresivamente la responsabilidad de la realización de esos programas.

d. Reconocer el derecho de esos pueblos a crear sus propias instituciones y mediosde educación, siempre que tales instituciones satisfagan las normas mínimas es-tablecidas por la autoridad competente en consulta con ellos.

e. Enseñar a los niños de los pueblos interesados a leer y escribir en su propia len-gua indígena o en la lengua que más comúnmente se hable en el grupo a quepertenezcan. Cuando ello no sea viable las autoridades competentes deberán ce-lebrar consultas con esos pueblos con miras a la adopción de medidas que permi-tan alcanzar este objetivo. Deberán tomarse medidas adecuadas para asegurarque esos pueblos tengan la oportunidad de llegar a dominar la lengua nacional ouna de las lenguas oficiales del país.

f. Adoptar como uno de los objetivos de la educación de los niños el de impartirlesconocimientos generales y aptitudes que les ayuden a participar plenamente yen pie de igualdad en la vida de su propia comunidad y en la de la comunidadnacional.

g. Asegurar que los libros de historia y demás material didáctico ofrezcan una des-cripción equitativa, exacta e instructiva de las sociedades y culturas de los pue-blos interesados.

h. Tomar medidas para promover la participación voluntaria de miembros de lospueblos interesados en programas de formación profesional de aplicación gene-ral y poner a disposición de ellos programas y medios especiales de formaciónbasados en el entorno económico, las condiciones sociales y culturales y las nece-sidades concretas de los pueblos interesados.


4. 3 LOS GRUPOS ÉTNICOS EN LOS PLANES DE DESARROLLO

A partir de 1994 los grupos étnicos colombianos adquirieron visibilidad en laplaneación nacional como consecuencia del reconocimiento constitucional de ladiversidad étnica y cultural de la nación y de la obligación del Estado de proteger-la. Desde ese momento se ha propuesto, entre las metas del desarrollo, garantizarla participación de los grupos étnicos en la vida nacional, respetar sus particula-ridades sociales, culturales y sus propias formas de organización, incluirlos enprogramas de desarrollo humano sostenible y vincularlos a los grandes proyectosde desarrollo social y económico del país.

De una u otra forma los planes reconocen la permanente vulnerabilidad delos grupos étnicos dada la marginalización a que se han visto sometidos, la cual losha conducido a padecer condiciones de extrema pobreza, inequidad, violencia,desplazamiento, fragmentación del tejido social y discriminación racial, social,política, económica y cultural.

“El Salto Social” se ocupó de los pueblos indígenas y las comunidades afro-colombianas y raizales, tomadas estas últimas como un mismo grupo; “Cambiopara Construir la Paz” agregó en sus políticas a los Pueblos Rom pero dejó de ladolas comunidades raizales; “Hacia un Estado Comunitario” brinda identidad a cadauna de las cuatro comunidades que conforman los grupos étnicos colombianos.

Haciendo un corte transversal de los tres planes nacionales de desarrollo pro-mulgados a partir de 1994 se encuentran los siguientes principios y objetivos paraatender las necesidades de los pueblos indígenas:

� Defensa, apoyo, fortalecimiento y consolidación de los derechos étnicos y cultu-rales y el establecimiento de espacios y sistemas de relación intercultural con lasociedad nacional, regional y local.

� Reconocimiento a los sistemas de control y regulación social de las comunidadesindígenas y el apoyo a sus propios sistemas sociales, económicos y culturales, asícomo la recuperación y fortalecimiento de las economías tradicionales.

� Reconocimiento de los derechos territoriales, la conformación de las entidadesterritoriales indígenas, y la dotación y legalización de tierras y saneamiento delos resguardos.

� Consolidación de los espacios de participación y articulación de las comunida-des en los programas económicos y sociales que los afecten, la capacitación engestión político-administrativa de los resguardos y la capacitación para la for-mulación de planes de desarrollo o planes de vida

� Fortalecimiento de los mecanismos de protección y defensa de los derechos hu-manos, la atención a la población desplazada y el impulso y fortalecimiento de laComisión de Derechos Humanos.


� Mejoramiento en las condiciones de vida de los pueblos indígenas y la atención alas comunidades afectadas por la presencia de cultivos ilícitos.

� Cuidado de los ecosistemas y del medio ambiente, la conservación, aprovecha-miento y uso sostenible de los recursos naturales en armonía con sus planes devida y la coordinación con el Ministerio del Medio Ambiente para la definición yutilización de mecanismos de verificación de impacto ambiental que puedan afec-tar a la comunidad indígena.

� Actualización y consolidación de la información demográfica, cartográfica y es-tadística.

Para atender al desarrollo de la etnia afrocolombiana los gobiernos han in-cluido políticas orientadas a:

� Superar la marginalización, las desigualdades sociales, económicas y cultura-les, contribuir a la conservación de la biodiversidad, el aprovechamiento sus-tentable de los recursos naturales, así como al desarrollo de la participación yautonomía de las comunidades negras como grupo étnico.

� Avanzar en el proceso de titulación colectiva de los territorios ancestrales, rea-lizar un diagnóstico sobre la necesidad de tierras en zonas distintas a la zonadel Pacífico para adelantar programas de reforma agraria y apoyar la formula-ción y ejecución de una estrategia de desarrollo productivo sostenible para lascomunidades negras.

� Garantizar la afiliación de la población al régimen subsidiado en salud, propi-ciar la articulación entre el saber popular y la oferta estatal y fortalecer los me-canismos que garanticen el acceso a la atención básica y acciones de promocióny prevención de la población rural y urbano marginal considerando las parti-cularidades etnoculturales, sociales, ambientales y económicas.

� Brindar especial atención al saneamiento básico, impulsar la cultura del agua,promover la aplicación de tecnologías apropiadas para el desarrollo de siste-mas de abastecimiento de aguas, disposición de aguas servidas y residuos sóli-dos.

� Ejecutar programas de desarrollo institucional, ofrecer asesoría permanente alos gobiernos locales, incrementar la capacidad de gestión de las comunidades,las organizaciones de la sociedad civil y las autoridades municipales.

� Proteger y conservar la biodiversidad con especial atención en los bosques tro-picales del pacífico, promover la protección y uso sostenible de los recursosmarinos y costeros.

� Apoyar los proyectos que permitan la transformación de la base productivapara orientarla hacia el fortalecimiento de la autosubsistencia, y financiar pro-yectos que conduzcan al establecimiento de mercados estables.


� Garantizar la participación real y efectiva de las comunidades organizadas enla discusión de la política forestal, incorporar el estudio y fomento del usomúltiple del bosque con formas de aprovechamiento distintas a las madererasy promover el uso de tecnologías limpias e integrales en las actividades pro-ductivas con el fin de mantener la calidad del ambiente.

� Desarrollar mecanismos de asistencia técnica a la pequeña y mediana mineríacon el fin de evitar la contaminación de cuencas.

Para la comunidad raizal se ha propuesto en los planes de desarrollo nacional:

� Promover la protección de la identidad cultural y la preservación del ambientey los recursos naturales.

� Apoyar los esfuerzos para no aumentar inadecuadamente la densidad pobla-cional del archipiélago.

� Fomentar las acciones que permitan que la comunidad raizal participe plena-mente de la vida económica y social de su departamento y en la toma de deci-siones de desarrollo de sus respectivas islas, en especial las relacionadas con eluso del suelo y la preservación de sus tradiciones culturales.

� Asignar recursos para garantizar coberturas del 100% en acueducto, alcantari-llado y solucionar en forma adecuada la disposición final de residuos.

� Propiciar la consulta y concertación con las organizaciones de la comunidadacerca de las medidas administrativas y legislativas: planes de ordenamientoterritorial, planes de vivienda, políticas poblacionales, proyectos de infraes-tructura y de desarrollo.

En el caso de los pueblos rom las políticas formuladas son muy incipientesdebido, seguramente, a su escasa población y a la falta de organización para exigirsus derechos y hacerse visibles ante el Estado, como lo hacen las otras comunida-des étnicas; dichas políticas son:

� Velar por la integración de la población rom a las políticas nacionales de lucha con-

tra la pobreza; promover programas y proyectos orientados a mejorar sus formasde vida; asegurar su acceso a la educación en todos los niveles; realizar inclusiónal régimen subsidiado de salud y a programas de vivienda de interés social queles garanticen una vivienda digna acorde con su tradición cultural.

� Avanzar en los desarrollos legislativos que reconozcan sus derechos, con la par-ticipación de este grupo étnico

Respecto de las políticas educativas, se entiende que los planes las remiten alcapítulo correspondiente al sector para que los grupos étnicos sean cobijados porellas; sólo el plan “Cambio para Construir la Paz” señala una estrategia educativaespecífica para la población afrocolombiana; ella consiste en la formulación y pues-


ta en marcha del proyecto de etnoeducación afrocolombiana en el sistema educa-tivo nacional, apoyando proyectos de diseño curricular, de cualificación y profe-sionalización de maestros y agentes educativos comunitarios, de producción dematerial educativo, así como de investigaciones socioculturales, lingüísticas y et-nohistóricas.

4.4 LA ETNOEDUCACIÓN EN COLOMBIA

4.4.1 Según las normas

Los convenios y pactos internacionales, las acciones educativas y la movili-zación por la educación llevadas a cabo en el país por grupos indígenas y afroco-lombianos, sentaron las bases y constituyeron el marco de referencia para que seconstitucionalizaran los derechos de los grupos étnicos y surgiera el concepto y lapráctica de la etnoeducación.

En los años 70 del siglo pasado algunas comunidades indígenas y gruposafrocolombianos encontraron que la educación como se venía ofreciendo, a travésdel modelo de escuela urbana o por contrato con comunidades y grupos religiosos,podría haber significado un factor de desintegración cultural razón por la cual sedieron a la tarea de formular proyectos educativos propios.

La confluencia de visiones distintas a las tradicionales en la Asamblea Nacio-nal Constituyente de 1991 logra que la Constitución Política reconozca al paíscomo pluriétnico y multicultural, oficialice las lenguas de grupos étnicos en susterritorios, establezca el derecho de los grupos étnicos con tradiciones lingüísticaspropias a una educación bilingüe, institucionalice la participación de las comuni-dades en la dirección y administración de la educación y establezca el derecho quetienen a una formación que respete y desarrolle su identidad cultural.

Estas garantías constitucionales se enmarcan en principios y derechos funda-mentales reconocidos por la misma Constitución como son la primacía de losderechos inalienables de la persona, el derecho a la vida, la igualdad ante la ley, lano discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua,religión, opinión política o filosófica, el derecho al libre desarrollo de la persona-lidad y otros derechos específicos asociados con las tierras de los resguardos, elpatrimonio cultural, la igualdad de las culturas, el derecho a la elección en cir-cunscripción especial para el Senado de la República y la Cámara de Representan-tes, la jurisdicción especial indígena, los territorios indígenas, el derecho de gru-pos a la propiedad de la tierra, el derecho a la autonomía política y el sistemageneral de participaciones.

Previamente a la Constitución de 1991, en al año 1976, por decreto 088 elEstado colombiano reconoció la singularidad de las comunidades indígenas y or-denó que en los programas de educación dirigidos a ellas se tuviera en cuenta su


realidad antropológica y se fomentara la conservación y la divulgación de susculturas autóctonas68 .

La reglamentación de este decreto69 dio origen al primer concepto de et-noeducación, al ordenar que la educación para las comunidades indígenas estu-viera ligada al medio ambiente, al proceso productivo y a toda la vida social ycultural de la comunidad. Los programas curriculares debían asegurar a cadacomunidad el respeto y fomento de su patrimonio económico, natural, cultural ysocial, sus valoras artísticos, sus medios de expresión, sus creencias religiosas y,para ello, partir de la cultura de cada comunidad para desarrollar las diferentesactividades y destrezas en los individuos y en el grupo, necesarias para desenvol-verse en su medio social.

Además de lo anterior, la educación para las comunidades indígenas debíatender a desarrollar las tecnologías autóctonas, estimular la creatividad para ge-neral innovaciones, y capacitar a los indígenas para seleccionar de otras culturasa las cuales tuvieran acceso los conocimientos y técnicas apropiadas a sus necesi-dades y su medio.

Posteriormente, en el año 1993 y con base en la nueva Constitución, se pro-mulgó la Ley 70 que contiene un modelo de etnoeducación especial para las comu-nidades negras70 . De acuerdo con ella, el Estado colombiano reconoce y garantizaa las comunidades negras el derecho a un proceso educativo acorde con sus nece-sidades y aspiraciones etnoculturales.

La educación para las comunidades negras debe tener en cuenta el medioambiente, el proceso productivo y toda la vida social y cultural de estas comuni-dades. En consecuencia, los programas curriculares están obligados a asegurar yreflejar el respeto de su patrimonio económico, natural, cultural y social, sus va-lores artísticos, sus medios de expresión y sus creencias religiosas. Los currículosdeben partir de la cultura de las comunidades negras para desarrollar las diferen-tes actividades y destrezas de los individuos y en el grupo, necesarios para desen-volverse en el medio social.

Los programas y los servicios de educación destinados por el Estado a lascomunidades negras deben desarrollarse y aplicarse en cooperación con ellas, a finde responder a sus necesidades particulares y deben abarcar su historia, sus cono-cimientos y técnicas, sus sistemas de valores, sus formas lingüísticas y dialectalesy todas sus demás aspiraciones sociales, económicas y culturales.

El Estado debe reconocer y garantizar el derecho de las comunidades negrasa crear sus propias instituciones de educación y comunicación. La educación para

68 Decreto Nº 088 de 1976 por el cual se reestructura el sistema educativo y se reorganiza el Ministeriode Educación Nacional.

69 Decreto Nº 1142 de 1978 por el cual se reglamenta el artículo 11 del Decreto-Ley 088 de 1976 sobreeducación de las comunidades indígenas.

70 Ley 70 de 1993, artículos 34 a 42.


comunidades negras debe desarrollar conocimientos generales y aptitudes que lesayuden a participar plenamente y en condiciones de igualdad en la vida de supropia comunidad y en la de la comunidad nacional.

Los miembros de las comunidades negras deben disponer de medios y pro-gramas de formación técnica, tecnológica y profesional que los ubiquen en condi-ciones de igualdad con los demás ciudadanos. Estos programas deberán basarse enel entorno económico, las condiciones sociales y culturales y las necesidades con-cretas de las comunidades negras.

Además, la Ley ordena al Estado velar para que en el sistema nacional edu-cativo se conozca y se difunda el conocimiento de las prácticas culturales propiasde las comunidades negras y sus aportes a la historia y a la cultura colombiana, yal Ministerio de Educación formular y ejecutar una política de etnoeducación paralas comunidades negras y crear una comisión pedagógica que asesore dicha polí-tica con representantes de las comunidades.

Con base en estos antecedentes se produce la normatividad que actualmenteregula la etnoeducación. Su principal instrumento es la Ley General de Educación.De acuerdo con ella, se entiende por educación para los grupos étnicos la que seofrece a grupos o comunidades que integran la nacionalidad y que poseen unacultura, una lengua, unas tradiciones y unos fueros propios y autóctonos. Estaeducación debe estar ligada al ambiente, al proceso productivo, al proceso socialy cultural, con el debido respeto de sus creencias y tradiciones71 .

La educación en los grupos étnicos debe estar orientada por los principios yfines generales de la educación y tener en cuenta además los criterios de integra-lidad, interculturalidad, diversidad lingüística, participación comunitaria, flexi-bilidad y progresividad. Su finalidad es la de afianzar los procesos de identidad,conocimiento, socialización, protección y usos adecuado de la naturaleza, siste-mas y prácticas comunitarias de organización, uso de las lenguas vernáculas, for-mación docente e investigación en todos los ámbitos de la cultura.

En sus respectivos territorios, la enseñanza de los grupos étnicos con tradi-ción lingüística propia debe ser bilingüe, tomando como fundamento escolar lalengua materna del respectivo grupo. El gobierno nacional a través del Ministeriode Educación Nacional y en concertación con los grupos étnicos, está obligado aprestar asesoría especializada en el desarrollo curricular, en la elaboración de tex-tos y materiales educativos y en la ejecución de programas de investigación ycapacitación etnolingüística.

Finalmente, el Decreto 804 de 1995, en desarrollo de la Ley General de Edu-cación, establece de manera específica que el currículo de la etnoeducación sedebe fundamentar en la territorialidad, la autonomía, la lengua, la concepción devida de cada pueblo, su historia e identidad según sus usos y costumbres; su di-

71 Ley 115 de 1994, por la cual se expide la Ley General de educación. Artículos 55 a 63.


seño o construcción ha de ser el producto de la investigación en donde participenla comunidad educativa y las autoridades y organizaciones tradicionales.

El decreto reconoce como elemento principal en la formulación de los currí-culos de etnoeducación las conceptualizaciones elaboradas por los grupos étnicosatendiendo sus usos y costumbres, las lenguas nativas y la lógica implícita en supensamiento. Además señala que la creación de alfabetos oficiales de las lenguasde los grupos étnicos como base para la construcción del currículo de la etnoedu-cación, deberá ser resultado de la concertación social y de la investigación colec-tiva.

De otra parte, en reconocimiento de las particularidades de los grupos étni-cos, la organización y funcionamiento del gobierno escolar y la definición delmanual de convivencia en los establecimientos educativos para los grupos étnicosdebe tener en cuenta sus creencias, tradiciones, usos y costumbres; la infraestruc-tura física requerida para la atención educativa a los grupos étnicos, debe serconcertada con las comunidades, de acuerdo con las características geográficas,las concepciones de tiempo y espacio y en general con los usos y costumbres de lasmismas

La elaboración, selección, adquisición de materiales educativos, textos, equi-pos, y demás recursos didácticos, debe tener en cuenta las particularidades cultu-rales de cada grupo étnico.

4.4.2 Según las comunidades étnicas

Los grupos étnicos ha desempeñado un papel activo en la construcción de unmodelo y un sistema de educación propios; su avance conceptual en el marco desus tradiciones, de sus modos de vida, del reconocimiento de su cultura y de susvalores, de su cosmovisión, así como de su acercamiento a la comunidad nacional,han logrado cambios significativos en la normatividad y en la práctica de la et-noeducación; pero los avances y logros no son completos.

Comprenden bien los grupos étnicos que sus conceptos de educación tras-cienden sus propias comunidades y se extienden a la totalidad del país bajo la ideade que las características de la educación deben ser por igual propias de cadacomunidad sean ellas rurales o urbanas.

Bajo las nuevas visiones se pone en cuestión el sistema educativo colombianoy su efecto sobre los grupos étnicos, por responder a una sociedad en la cual losparadigmas de raza superior, de valores, saberes, instituciones, conocimiento, cul-tura, ciencia, tienen una fuerte valoración occidental que ha generado serias difi-cultades en la estructura y formación psicosocial de los pueblos afrocolombianose indígenas creando fenómenos de alienación, pérdida de autoestima, invisibiliza-ción de las formas culturales de cada grupo étnico y pérdida de identidad.

Estos planteamientos recogidos por la Fundación Hemera, se enmarcan en elpropósito de lograr procesos etnoeducativos íntimamente relacionados con sus


procesos organizativos y de reafirmación cultural para potenciar el respeto yvaloración de su diversidad cultural y, como consecuencia, consolidar una nue-va actitud de convivencia armónica de los hombres entre sí y con la naturaleza.Es preciso entender el proceso y proyecto de vida de cada pueblo dentro deunas relaciones de interculturalidad y multiculturalidad y de reconocimientode las riquezas y potencialidades colectivas e individuales y desde esa dinámica,construir nuevos procesos educativos que coadyuven a lograr los propósitos plan-teados.

La Etnoeducación tiene que ver, igualmente, con el acceso a diferentes cono-cimientos y espacios que den cuenta de la dinámica de la sociedad en general paracontribuir a ubicar la responsabilidad de cada pueblo en el contexto mundial,nacional y regional, y enriquecerse a sí mismo.

La etnoeducación se nutre de la relación estrecha entre los seres humanos yla naturaleza, en la que el trabajo es un valor que recrea y estrecha los vínculos decomunicación con la madre tierra y que se expresan a través de prácticas socia-lizadoras y rituales de reciprocidad, donde las danzas, la música, las fiestas, laelaboración de diferentes objetos, las prácticas agrícolas y el arte expresan elpensamiento, y cumplen una función creadora en el discurrir cotidiano de lacomunidad.

Cada proyecto etnoeducativo debe permitir la participación y decisión de lacomunidad. Sólo de esa manera los pueblos asumirán el control cultural y se for-marán progresivamente para fortalecer su autonomía y capacidad de gestión. Enla medida en que la educación posibilite la generación de conocimientos, criteriosy valores que redunden en capacidad para asumir de manera crítica y responsablelas decisiones que competen a la vida individual o colectiva, se fortalecen losprocesos autogestionarios72 .

En este contexto se reconocen como principios de la etnoeducación los esta-blecidos por el Decreto 804 de 1995:

a. Integralidad, entendida como la concepción global que cada pueblo posee y queposibilita una relación armónica y recíproca entre los hombres, su realidad socialy la naturaleza;

b. Diversidad Lingüística, entendida como las formas de ver, concebir y construirel mundo que tienen los grupos étnicos, expresados a través de las lenguas quehacen parte de la realidad nacional e igualdad de condiciones;

c. Autonomía, entendida como el derecho de los grupos étnicos para desarrollarsus procesos etnoeducativos;

d. Participación comunitaria, entendida como la capacidad de los grupos étnicospara orientar, desarrollar y evaluar los procesos etnoeducativos, ejerciendo suautonomía;

72 Fundación Hemera. http//www.etniasdecolombia.org


e. Interculturalidad, entendida como la capacidad de conocer la cultura propia yotras culturas que interactúan y se enriquecen de manera dinámica y recíproca,contribuyendo a plasmar en la realidad social, una coexistencia, en igualdad decondiciones y respeto mutuo;

f. Flexibilidad, entendida como la construcción permanente de los procesos et-noeducativos, acordes con los valores culturales, necesidades y particularidadesde los grupos étnicos;

g. Progresividad, entendida como la dinámica de los procesos etnoeducativos ge-nerada por la investigación, que articulados coherentemente se consolidan y con-tribuyen al desarrollo del conocimiento;

h. Solidaridad, entendida como la cohesión del grupo alrededor de sus vivenciasque le permite fortalecerse y mantener su existencia, en relación con los demásgrupos sociales.

Para la cátedra de estudios afrocolombianos la etnoeducación, en síntesis, seubica dentro de los esfuerzos de los grupos étnicos por definir y construir unproyecto de sociedad y de vida acorde con sus criterios y aspiraciones. Es intercul-tural, debe partir del conocimiento, valoración y afirmación de la identidad étnicapropia y proyectarse hacia el conocimiento de tecnologías producidas por otrosgrupos humanos, desde la perspectiva de articulación cultural.73

4.4.3 Los etnoeducadores

Este es un tema que tiene particular importancia en los procesos de etnoedu-cación; por ello ha sido objeto de preocupación por parte de las comunidadesétnicas y de tratamiento especial en la legislación educativa.

Desde 1978, cuando se formuló por primera vez el concepto de etnoeduca-ción, se estableció por el decreto 1142 que la selección de docentes destinados ala educación de las comunidades indígenas se realizara entre los miembros de lamisma comunidad y se puso como condición comprobar idoneidad para el ejer-cicio docente y poseer conocimientos mínimos de la lengua materna y del espa-ñol; al Ministerio de Educación se le asignó la responsabilidad de diseñar elcurrículo para la formación y capacitación del personal docente de las comunida-des indígenas.

Tales condiciones fueron ratificadas, extendidas a todos los grupos étnicos yampliadas por la actual Ley General de Educación; según ella, las autoridadescompetentes, en concertación con los grupos étnicos, deben seleccionar a los edu-cadores que laboren en sus territorios, preferiblemente, entre los miembros de lascomunidades en ellas radicados; dichos educadores deben acreditar formación en

73 Ministerio de Educación Nacional. Cátedra de estudios afrocolombianos.


etnoeducación, poseer conocimientos básicos del respectivo grupo étnico, en es-pecial de su lengua materna, además del castellano.

La vinculación, administración y formación de docentes para los gruposétnicos se debe efectuar de conformidad con el estatuto docente y con las nor-mas especiales vigentes aplicables a tales grupos. El Ministerio de EducaciónNacional, conjuntamente con las entidades territoriales y en concertación conlas autoridades y organizaciones de los grupos étnicos, debe establecer progra-mas especiales para la formación y profesionalización de etnoeducadores o ade-cuar los existentes.

A lo anterior, el decreto 804 de 1995 adiciona la condición de que los concur-sos para nombramiento de docentes de las comunidades negras y raizales, debenresponder a los criterios previamente establecidos por las instancias de concerta-ción de las mismas.

4.5 ESTADO EDUCATIVO DE LOS GRUPOS ÉTNICOS

En forma extensa se ha presentado la normatividad del Estado con la cual dadesarrollo a la obligación constitucional de atender con el servicio educativo a losgrupos étnicos; ha sido una construcción compartida con dichos grupos y elabo-rada a partir de sus concepciones así como de los lineamientos contenidos en lospactos y convenios internacionales.

Frente a esas normas se ha recogido también la concepción de las comunida-des étnicas acerca de su visión de la etnoeducación encontrando que, en los enun-ciados formales no existen diferencias sustanciales.

Corresponde ahora analizar los avances reales que se han presentado en elmarco de las nuevas concepciones de etnoeducación; para ello, la mirada se dirigeen primer lugar a los elementos que conllevan el establecimiento de comparacio-nes con el resto de la población, es decir, la observación de las estadísticas educa-tivas.

Es claro que la escolarización y la escolaridad, ni en el caso de los gruposétnicos ni en el de la población en general, constituyen la medida que da cuentadel efecto de la educación sobre las personas o sobre los grupos sociales; la solacontabilidad escolar desvía la atención sobre la esencia de la educación que, parael caso de los grupos étnicos, está enunciada en el apartado anterior. De todosmodos, la estadística constituye una primera aproximación al análisis del cumpli-miento de las obligaciones del Estado en relación con la población, a cuya obser-vación se procede a continuación.

Lo primero que se debe decir en este terreno, es que en el país no existeinformación estadística que permita construir y analizar series históricas paraobservar las variaciones que se han presentado en el tiempo en cuanto a indica-dores de asistencia escolar, cobertura por niveles educativos, tasas de escolariza-


ción, nivel educativo de la población étnica, calidad de la educación ofreciday otros factores de eficiencia interna del sistema educativo como las tasas dedeserción o de repetición de grado. La información demográfica, además depresentar bastante inconsistencia, no se ha tratado de manera desagregadacomo lo demandan los estudios sobre educación.

Esta situación hace imposible observar de manera integral los avancescuantitativos producidos en la educación de los grupos étnicos a partir de lapromulgación de la nueva Constitución en 1991, como es propósito de esteestudio. Por ello, utilizando la información de la Encuesta de Calidad de Vidarealizada en 2003 se trata de sentar una línea de base sobre algunos indicadoresgenerales que permita hacer seguimiento de los avances que se presenten afuturo, así como abrir el camino para estudios específicos a nivel de cada gru-po étnico.

Es claro que a los indicadores aquí utilizados se les da el mismo trata-miento que se usa para el resto de la población; sin embargo, dadas las parti-cularidades de los grupos étnicos, parece conveniente que se realice una inves-tigación que agregue tales indicadores con otros definidos con las comunida-des para evaluar su desarrollo dentro de las normas que regulan la educaciónde los grupos étnicos.

4.5.1 Población por grupos étnicos, edad, zona y sexo

Para el año 2003 se contabiliza una población total de los cuatro grupos étni-cos analizados de 4.390.504 habitantes, lo cual representa el 10% de la poblacióncolombiana.

El grupo mayoritario es el de afrocolombianos74 con el 77.92% de la poblaciónde los grupos étnicos75 , seguido por el grupo indígena que representa el 21.22%.Con mucha menor participación se encuentra el grupo raizal que sólo representael 0.62%, y aun menor el grupo rom con el 0.24% (cuadro No. 29).

La población en edad de cursar, de acuerdo con las normas nacionales, laeducación básica, incluido un grado de preescolar, y la educación media, es decir,el grupo de 5 a 17 años es 1.412.472 niños y jóvenes; de ellos, 79.39% correspondena población afrocolombiana (negritudes), 20.01% a indígenas, 0.56 a raizales y 0.03a población rom.

74 La Ley 70 de 1993 se refiere a las comunidades negras de Colombia como grupo étnico y particula-riza acciones en relación con dos grupos: “las comunidades negras que han venido ocupando lastierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico de acuerdo con susprácticas de producción” y las comunidades negras que tiene prácticas tradicionales de producciónen otras zonas del país y han venido ocupando algunas zonas baldías, rurales y ribereñas.

75 El documento CONPES 2909 de 1997 afirma que la población de afrocolombianos y afrocolombianasse aproxima a los 10.5 millones, equivalente al 26% de la población total del país.


CUADRO NO. 29POBLACIÓN POR GRUPOS ÉTNICOS Y EDAD 2003

Fuente: Cálculos del Autor con base en DANE - Encuesta de Calidad de Vida - 2003

La población en edad escolar representa el 32.17% para la totalidad de losgrupos étnicos; esta participación está determinada por el mayor peso de la pobla-ción afrocolombiana que tiene el 32.78% de su población en el grupo de 5 a 17 años;sin embargo y pese a su menor número, las poblaciones indígena y raizal presen-tan una participación que mantiene el mismo patrón, 30.35% los raizales y 29.05 losindígenas.

La población rom está muy lejos del promedio nacional pues la participacióndel grupo en edad escolar respecto de la población total es apenas del 4.31%. Estacifra, comparada con otras que se presentan adelante deja algunas dudas en rela-ción con la veracidad del contenido de la ECV pues parece que, por razones noidentificadas en la misma encuesta, no se obtuvo la información precisa, especial-mente para el caso de las mujeres.

La mayor parte de la población de lo grupos étnicos habita en la zona urbanapues en ésta se encuentra el 61.3% de las personas. No obstante esta es una medidainapropiada pues, en este como en los demás casos en estudio, la categoría degrupos étnicos no se puede unificar ya que cada uno de ellos presenta particula-ridades que los hacen diferentes.

Así, la población rom es exclusivamente urbana (100%) y la población raizales predominantemente urbana (92.8%), mientras la población indígena tiene ma-yoría rural (57.1) pero no predominante y la población afrocolombiana tiene ma-yoría urbana (65.9%) pero no tan predominante como la rom y la raizal (gráficoNo. 17).


GRÁFICO NO. 17POBLACIÓN DE LOS GRUPOS ÉTNICOS, POR ZONA 2003

Fuente: Cálculos del Autor con base en DANE - Encuesta de Calidad de Vida - 2003.

La Encuesta de Calidad de Vida permite tener una aproximación a la distri-bución de la población por sexo, medida útil para analizar luego la participaciónen el sector educativo. La distribución en este caso muestra mayoría de hombressólo en el grupo indígena (50.7%) aunque muy similar a la participación de lasmujeres (49.3%); la población afrocolombiana también se aproxima al equilibrio enla participación de hombres (48.7%) y mujeres (51.3%); el pueblo raizal tiene ma-yoría de mujeres (55.2%) y el rom es mayoritariamente femenino (65.8%), como lomuestra el gráfico No. 18.

La población en edad escolar, 5 a 17 años, muestra un hecho muy especial cuales el de no figurar mujeres rom en este grupo de edad (cuadro No. 30), situaciónque guarda correspondencia con un hecho que se mostrará adelante relacionadocon la inasistencia femenina a las instituciones educativas, pero se contradice conla inexistencia de analfabetismo entre las mujeres rom; de todos modos, la Encues-ta de Calidad de Vida registra información de la existencia de un grupo de niñasrom menores de 5 años que representa el 6.45% del total de mujeres de esta etnia;este grupo de edad tiene menor participación que el raizal, el indígena y el afro-colombiano cuyas niñas menores de 5 años representan respectivamente el 19.6%,10.9% y 10.6% del grupo de mujeres.

Para los otros grupos étnicos, la población de hombres y mujeres se encuentraalrededor del 50%, siendo la mayor diferencia la que se presenta entre los raizales,grupo en el cual las mujeres representan el 53% y los hombres el 47%



CUADRO NO. 30POBLACIÓN DE LOS GRUPOS ÉTNICOS POR SEXO 2003

GRÁFICO NO. 18POBLACIÓN DE LOS GRUPOS ÉTNICOS POR SEXO 2003


4.5.2 Tasa de analfabetismo

Para el año 2003 el analfabetismo de las personas de 15 años y más en Colom-bia es del 7.89% de acuerdo con la ECV del mismo año; entre 1997 y 2003 dichoanalfabetismo bajó 1.71 puntos porcentuales. El analfabetismo de las zonas urba-nas es de 4.68% y el rural de 17.97%, ambos casos en 2003.

Las comunidades indígenas presentan una tasa de analfabetismo muy supe-rior al promedio nacional pues en ellas alcanza al 17.7% lo cual quiere decir queexisten 108.360 analfabetas; entre la población afrocolombiana (negritudes) el anal-


fabetismo es del 13.0% y cubre a 280.962 personas. El número de analfabetas esconsiderablemente menor en las poblaciones raizal y rom, tanto en personas comoen su tasa; para las primeras es de 1.3% y para las segundas de 1.6% participacióncorrespondiente a 215 y 153 personas de 15 años y más, respectivamente.

El pueblo rom no registra analfabetismo femenino; fuera de la razón estadís-tica mencionada antes, pudiera pensarse que la resistencia de este pueblo a laescolarización lleva a que la alfabetización femenina se realice en la comunidad yno en la escuela.

GRÁFICO NO. 19TASA DE ANALFABETISMO DE LOS GRUPOS ÉTNICOS 2003


4.5.3 Asistencia escolar

La asistencia se mide en la misma forma que se hizo para la población en edadescolar, es decir, mediante la relación entre la población de 5 a 17 años matriculaday la población total en el mismo rango de edad.

En total, 259.050 personas de los cuatro grupos de población analizados noasisten a la escuela; el mayor volumen de inasistencia se encuentra entre losafrocolombianos con 186.704 niños y jóvenes, seguidos por la población indígenade la cual 72.048 niños y jóvenes tampoco asisten. Los raizales tienen en inasis-tencia a 298 personas y para los rom no figura inasistencia de la población (cua-dro No. 31).

La proporción de asistencia de cada sexo favorece a los hombres en tres de loscuatro casos; solo en la población afrodescendiente existe leve mayoría de lasmujeres en cuanto a su propia asistencia ya que el 83.73% de las mujeres entre 5y 17 años asiste a las instituciones educativas mientras la proporción de los hom-bres es de 82.97%.


CUADRO NO. 31ASISTENCIA ESCOLAR DE LAS POBLACIONES INDÍGENA, ROM, RAIZAL Y AFROCOLOMBIANA -

2003



El caso particular que se presenta en cuanto a asistencia es el de la poblaciónrom, mencionado anteriormente, que figura con asistencia universal para los hom-bres, pero sin información para las mujeres; la población raizal muestra asistenciauniversal para los hombres y asistencia de 92.9% para las mujeres (gráfico No. 20).

GRÁFICO NO. 20ASISTENCIA ESCOLAR DE LAS POBLACIONES INDÍGENA, ROM, RAIZAL Y AFROCOLOMBIANA

2003


4.5.4 Tasas de escolarización

Debido a que no existe información sobre estudiantes que aprobaron el cursode cada nivel educativo no es posible obtener las tasas efectivas de escolarizaciónpara la población de los grupos étnicos, indicador que da cuenta con más preci-sión de la eficiencia interna del sistema educativo. A cambio de ello se toman lastasas neta y bruta de escolarización que corresponden, la primera a la relaciónentre estudiantes matriculados en la edad regular para cursar un nivel educativoy la población total que debe cursar ese nivel y, la segunda, a la misma relaciónpero tomando la matrícula total incluida la extraedad.

El cuadro 32 contiene la población de 5 a 15 años de edad para cada uno de losgrupos étnicos analizados, es decir, el grupo de niños y jóvenes que constitucional-mente deben estar cursando la educación básica (1.201.955); de ese mismo grupo depoblación se encuentran en las instituciones educativas 1.004.774, o sea, 83.6%; estoquiere decir que la tasa de escolarización neta en educación básica para el total dela población de los grupos étnicos en edad de cursar dicho nivel es de 83.6%.

El mismo cuadro muestra que la matrícula total en educación básica es supe-rior a la edad de 5 a 15 años; ello se explica por la presencia de estudiantes quetienen una edad superior a los quince años y se hallan todavía cursando la edu-cación básica; al realizar con este nuevo dato la misma operación anterior se ob-tiene la tasa bruta de escolarización que es de 93.1%.

Lo anterior quiere decir, en principio, que en las instituciones educativas queatienden grupos étnicos se dejan de recibir 197.181 niños y jóvenes que están enedad escolar y se reciben 114.288 que superan los 15 años de edad, es decir, que seencuentran en extraedad. Naturalmente la interpretación de estas cifras requiereestudios especiales para identificar las motivaciones de tal situación a la luz de lascondiciones sociales y culturales de cada grupo étnico.

CUADRO NO. 32TASAS NETA Y BRUTA DE ESCOLARIZACIÓN EN EDUCACIÓN BÁSICA - 2003


Desagregando el análisis por grupos se encuentra diferencias sustanciales(gráfico No. 21); mientras la población rom presenta tasas de cien por ciento de-bido a que toda la población en edad escolar se halla matriculada y aparentemente


no existe matrícula en extraedad, y la población raizal se encuentra en una situa-ción similar aunque la tasa neta no alcanza al cien por ciento, las poblacionesindígena y afrocolombiana presentan una situación diferente, correspondiendo ala población indígena la peor parte pues su escolarización neta es de 77.3%, lo cualquiere decir que le faltan 22.7 puntos porcentuales para universalizar la educaciónbásica; la tasa neta de escolarización de la población afrocolombiana es de 85.1%,es decir, este grupo deja por fuera de la escuela a 90.844 niños y jóvenes.

Llama nuevamente la atención la participación rom en educación básica dadala persistente renuencia que mantienen frente a la escolarización, en la cual par-ticipan hasta que aprenden los rudimentos necesarios para leer y escribir en cas-tellano con cierta fluidez. De ahí que, según un estudio sobre los rom76 , la mayoríade esta población acceda únicamente hasta el quinto de educación básica primaria,siendo muy pocos los que cursan algunos grados en la secundaria y mucho másexcepcionales los que llegan hasta la educación superior. Sin embargo se puedepensar que esta actitud frente a la educación comenzará a cambiar sustancialmen-te en los próximos años, en la medida en que las nuevas generaciones están pre-sionando cada vez más por acceder a nuevos horizontes.

De todos modos, es preciso insistir en las dudas que genera la informaciónrelacionada con la población rom pues la ausencia de datos sobre el número demujeres en edad escolar crea dudas acerca de la validez de los indicadores que seestán analizando.

GRÁFICO NO. 21TASAS NETA Y BRUTA DE ESCOLARIZACIÓN EN EDUCACIÓN BÁSICA - 2003


76 Rom de Colombia. Itinerario de un pueblo invisible. Documento de Microsoft Word.


El servicio de educación media para los grupos étnicos en cuanto se refierea cobertura constituye un verdadero desastre, como lo muestra el cuadro No. 33.De 210.517 jóvenes que se encuentra en edad de 16 y 17 años, solo 47.881 se hallanmatriculados en instituciones educativas; 77.3% de esta población, es decir 162.636jóvenes, se encuentran por fuera del sistema escolar; la escolarización neta es de22.7%. La matrícula total en educación media es de 107.532 jóvenes que, compara-dos con los que lo hacen en la edad correspondiente de 16 y 17 años dan un saldode extraedad de 59.651 estudiantes, número superior a la de quienes cursan laeducación media en la edad regular. De todos modos, la extraedad constituye undefecto del sistema educativo pero representa una opción importante para partede la población que encuentra una opción para elevar su nivel de satisfaccióneducativa y social, con efectos culturales y laborales

CUADRO NO. 33TASAS NETA Y BRUTA DE ESCOLARIZACIÓN EN EDUCACIÓN MEDIA – 2003


El grupo rom no presenta datos de población de jóvenes, hombres o mujeres,en edades de 16 y 17 años ni de matrícula en educación media, por lo cual sesustrae de los cálculos de tasas de escolarización neta o bruta. Hecha esta salve-dad, el grafico No. 22 registra los bajos niveles de escolarización para los otros tresgrupos; de ellos la situación menos grave es la de la población raizal cuya escola-rización neta es de 59.3% pero la escolarización bruta alcanza el 127.3% lo cualinfluye, de todos modos, en la elevación del nivel educativo de la población que,como se verá luego, es el más alto de los grupos étnicos del país y superior alpromedio del país.

Entre los indígenas y los raizales, siendo ambas situaciones ampliamente de-ficitarias, la peor parte le vuelve a corresponder a la población indígena que ape-nas alcanza el 17.5% de escolarización neta; desde luego, la población afrocolom-biana también se encuentra en alto déficit de atención en este nivel educativo puessu escolarización neta es de apenas 23.7%.


GRÁFICO NO. 22TASAS NETA Y BRUTA DE ESCOLARIZACIÓN EN EDUCACION MEDIA - 2003


4.5.5 Nivel educativo de los grupos étnicos

Tomando el mismo parámetro utilizado para medir el nivel educativo nacio-nal de la población total de 18 y más años de edad, se encuentra que el raizal es elgrupo que ha alcanzado el mayor nivel puesto que 53% ha cursado completa laeducación media, incluyendo entre estos a quienes figuran con educación supe-rior completa e incompleta (gráfico No. 23).

En el otro extremo se halla la población indígena pues 77% no cumple con lapolítica de cursar la educación media completa como se ha propuesto en los planesde desarrollo nacional formulados después de la Constitución de 1991.

Si el nivel educativo actual se toma como parámetro para medir el desarrollohistórico de la escolarización teniendo en cuenta que la población analizada es lade 18 y más años, es decir la que ya ha debido terminar el ciclo educativo comple-to, la población indígena se encuentra en la peor situación ya que en ella se infor-ma que 18% de la población mayor de 18 años no cursó el primer grado de prima-ria; la sigue la población afrocolombiana que informa que el 13% se encuentra enla misma situación; entre los raizales y los gitanos sólo el 1 y el 2 por ciento infor-man encontrarse en esta situación.

Si se opta por otro parámetro cual es el de esperar que los grupos étnicoscursen como mínimo la educación básica, atendiendo al artículo 67 de la Consti-tución, la situación más desfavorable sigue afectando a la población indígena puesapenas 29% de ella ha cursado o superado este nivel, en tanto que los raizales queson la población más escolarizada lo han superado en un 67%. La población romy la población afrodescendiente se ubica por debajo del 50%: 46% y 40% respecti-vamente.


4.5.6 Razones Para no estudiar

Se toma sólo la información de indígenas y afrocolombianos pues constitu-yen los grupos que presentan mayor déficit en cuanto a volumen de escolariza-ción. Ambos grupos argumentan que la razón principal para no estudiar se en-cuentra en los elevados costos educativos y la falta de dinero que representa 47%para los indígenas y 40% para los afrocolombianos. Los indígenas agregan estosargumentos con dos más relacionados con su situación económica: las responsa-bilidades familiares y la necesidad de trabajar que agregan 18 puntos porcentualesa sus razones para no estudiar, por lo cual se puede decir que 65% de las causaspara no estudiar son de tipo económico (gráfico No. 24). Los afrocolombianosadicionan sus razones con la categoría “otras” en un 17% sin que en los resultadosde la ECV se desagregue esta información.

Ambos grupos manifiestan de manera significativa como razón para no estu-diar que no les gusta o no les interesa el estudio; los indígenas en un 19% y losafrocolombianos en un 16%. Claro que el promedio nacional señala un 20% por lamisma razón. En términos generales, las razones para no estudiar son similares enlos grupos étnicos y en la totalidad del país, con un fuerte peso de las asociadas conlos temas de costos educativos y falta de dinero.

GRÁFICO NO. 23NIVEL EDUCATIVO DE LA POBLACIÓN DE LOS GRUPOS ÉTNICOS DE 18

Y MÁS AÑOS DE EDAD - 2003


GRÁFICO NO. 24RAZONES DE LOS GRUPOS ÉTNICOS PARA NO ESTUDIAR –

POBLACIÓN DE 5 A 17 AÑOS - 2003

77 ONIC, CRIC, IESALC-UNESCO. Diagnóstico sobre educación superior indígena en Colombia. Abril 2004.

4.6 BALANCE DE LA ATENCIÓN EDUCATIVA A LOS GRUPOS ÉTNICOS

El balance de la atención educativa a los grupos étnicos se desarrolla en doscomponentes: el primero guarda relación con los evidentes progresos que se hanobtenido con fundamento en la formulación de políticas públicas en cuyo procesohan participado las respectivas comunidades; el segundo se refiere a las limitacio-nes que persisten a pesar de los avances organizativos y de los propósitos compar-tidos por tener una nueva educación que reconozca el pensamiento de los gruposétnicos, la diversidad cultural, las diferentes representaciones del mundo y lanecesidad de avanzar hacia la interculturalidad.

4.6.1 Avances en la prestación del servicio educativo

No existe duda acerca de los avances que las comunidades étnicas han logra-do respecto de su formación y el valor que le asignan a la educación formal enmedio de las vicisitudes de su vida; ella constituye un complemento de la educa-ción que brindan a los niños “para que puedan crecer, florecer, reproducirse,aportar y morir en los territorios de nuestros ancestros”.77 La configuración de los


avances ha sido compartida entre los grupos étnicos, el Estado y organizacionessociales, culturales y académicas que han venido desarrollando propuestas y prác-ticas innovadoras de transformación del país.

A continuación se presenta una síntesis de tales avances agrupados en sieteáreas temáticas: visibilidad de los grupos étnicos, valoración de la educación consus elementos de interculturalidad, territorialidad y pensamiento propio, contri-bución del pensamiento de los grupos étnicos a una nueva visión de la educación,modernización de la normatividad y adecuación a las condiciones particulares delas comunidades étnicas, organización y gestión para una educación pertinente yde calidad, formación universitaria de etnoeducadores, y aporte de la investiga-ción etnoeducativa a la creación de modelos educativos locales.

a. Visibilidad de los grupos étnicos

La confluencia de intereses, conocimiento, sensibilidad social y el propósitode institucionalizar el país que estaba emergiendo, dio como fruto una Constitu-ción que acogió con visión nueva la condición pluriétnica y multicultural del país.

La constitucionalización de los grupos y poblaciones étnicas en 1991 las havuelto visibles tanto para exigir sus derechos y cumplir sus deberes, definir susformas de relación con la denominada sociedad mayor manteniendo su cosmovi-sión y su cultura ancestral, rescatar su aporte a la configuración nacional e influircon su pensamiento y su práctica en la introducción de cambios de visión de lasociedad, como para superar, en muchos casos, su resistencia a la educación for-mal y tradicional mediante la búsqueda de alternativas viables y adecuadas a lascondiciones diferenciadas de cada grupo y de las diversas comunidades que losconforman.

La visibilidad se materializa en que, por ejemplo, los grupos y poblacionesétnicas se han convertido en objeto de los planes de desarrollo nacional, departa-mental y municipal, lo cual significa dirigir hacia ellos programas y proyectosespecíficos con asignación de recursos financieros, así se mantenga permanentedeuda de ejecución de los mismos. En educación los planes se dan tanto a nivelnacional como regional y local, con deudas igualmente significativas. Lo impor-tante es que estas deudas se han vuelto públicas y exigibles.

b. Valoración de la escuela

Los grupos étnicos han tenido alta valoración de la educación propia y mu-cha resistencia a las formas de educación externas a sus comunidades; han consi-derado que la escuela significa pérdida de identidad y desintegración cultural.

Sin embargo, la visibilidad que han adquirido les ha significado tambiénmayor contacto con otras comunidades, con formas culturales diferentes, con lasdiversas instancias del Estado y todo ello les ha conducido a reconocer el valor dela escuela con características interculturales, bilingüe o trilingüe. En estas condi-ciones han comprendido que la escuela es un espacio de apropiación del medio


exterior, que la escuela prepara para un contacto menos desigual con la sociedadmayor y abre las puertas para las relaciones organizadas del Estado de una colom-bianidad que se acepta. Por ello, disponer de escuelas ha llegado a ser aspiraciónde muchas comunidades étnicas.

Más aun, dentro de las comunidades se viene dando la posibilidad de expe-rimentar, adecuar y aplicar muchas metodologías en los niveles de educaciónbásica y media: escuelas con metodología de etnoeducación, escuela nueva, escue-la por logros, escuela activa, metodología constructivista, educación innovadora,pedagogía por procesos, educación personalizada, aceleración del aprendizaje, te-lesecundaria, autoformación, educación por proyectos, educación multimedial,educación tradicional y otras formas pedagógicas de hacer educación, dándolesentido dentro de las comunidades que las utilizan, en algunos casos con éxito yen otros con críticas severas, radicadas especialmente en la preparación de losdocentes y en las metodologías que repiten los usos urbanos tradicionales.

c. Contribución a una nueva visión nacional de la educación

En la medida que se han intensificado los contactos interculturales a travésde la participación en multiplicidad de eventos académicos, científicos y cultura-les, los grupos étnicos han mostrado la necesidad y conveniencia para el país dereconocer la diversidad; ello ha coincidido con estudios sobre estilos cognitivosregionales, sobre la comprensión de diversas formas de inteligencia y con la for-mulación de políticas de rescate de lo local y de integración en lo global.

A partir de este nuevo contexto los grupos étnicos se han encargado demostrar la necesidad de contar con una educación situada en las condiciones con-cretas de los grupos humanos que atiende, arraigada en la unión con la tierra y conla cultura de la sociedad en donde se ubica, relacionada íntimamente con los con-ceptos, las creencias y las prácticas cotidianas, conformadora de una geopedago-gía a la cual se adscribe cada comunidad.

Un desarrollo educativo de tal naturaleza no corresponde exclusivamente alos grupos étnicos; ellos vienen insistiendo en la necesidad de formular políticaseducativas que tengan en cuenta esta concepción para toda la educación del país,es decir, hacer realidad la autonomía escolar desde lo esencial a la escuela que esel proceso pedagógico mismo y no su administración, sin desconocer que la ges-tión es indispensable para el desarrollo de dicha autonomía y para la apropiacióninstitucional y comunitaria de los procesos educativos.

d. Normatividad etnoeducativa

Si bien es cierto que antes de la Constitución de 1991 se produjeron los ci-mientos legales de la etnoeducación, es de reconocer que después de 1991 esteconcepto se ha extendido para cubrir por igual a los indígenas, los afrodescendien-tes, los raizales y recientemente a la población rom. Durante los últimos 14 añosse ha promulgado un buen número de disposiciones que toman como marco los


convenios y pactos internacionales, las características propias de las comunidadesétnicas, los avances pedagógicos y didácticos que se producen en las mismas co-munidades o son producto de la investigación nacional y de los descubrimientospedagógicos internacionales.

Tales normas han consagrado principios centrales como la exigencia de quela educación esté ligada al ambiente, al proceso productivo, al proceso social ycultural, con el debido respeto de creencias y tradiciones; la obligación de que laetnoeducación tenga en cuenta los criterios de integralidad, interculturalidad,diversidad lingüística, participación comunitaria, flexibilidad y progresividad; ladecisión de que en sus respectivos territorios, la enseñanza de los grupos étnicoscon tradición lingüística propia sea bilingüe; el derecho de las comunidades aparticipar en la definición y planeación de sus programas educativos; la aplicacióndel gobierno escolar que es obligación de todo centro educativo en el país.

e. Principios de participación para una educación pertinente y de calidad

Posteriormente a la promulgación de la Constitución y adicionalmente a lacreación y fortalecimiento de grupos de trabajo e instituciones de las diferentescomunidades, así como a la formulación de PEI y de PEC, por virtud de la parti-cipación de los grupos y de los procesos de concertación que se desarrollaron conel Estado, el servicio de educación para los grupos étnicos empezó a tener organi-zación y elementos de gestión que antes no habían sido considerados.

Especial importancia tiene la institucionalidad de la Comisión PedagógicaNacional ordenada por la a Ley 70 de 1993 e integrada por representantes elegidospor las organizaciones de base de las comunidades negras, con la finalidad deasesorar al MEN en la formulación de políticas de etnoeducación; de los comitésdepartamentales de etnoeducación creados para la concertación regional de temaseducativos; de las mesas de trabajo establecidas para buscar caminos de concerta-ción; la realización de asambleas en las comunidades para tratar los temas educa-tivos; la cátedra de estudios afrocolombianos creada con la finalidad de que el paísconozca y valore la cultura y el conjunto de aportes de las comunidades afroco-lombianas al desarrollo histórico y de construcción de identidad nacional.

Para proceder a la fusión o asociación de establecimientos educativos orde-nada por la ley y con la finalidad de proteger la prestación del servicio a las comu-nidades indígenas, se asignó a las entidades territoriales la obligación de concertaresta acción con las autoridades indígenas respetando sus proyectos educativoscomunitarios y buscando que la fusión o asociación se oriente a ofrecer comomínimo la educación desde el grado obligatorio de preescolar hasta noveno deeducación básica.

En la misma línea de mejoramiento de la organización y la gestión, la ONICy otras entidades han organizado programas académicos sobre Gestión Etnoedu-cativa en el cual participan delegados escogidos por las propias organizaciones ocomunidades; se lleva a cabo la Mesa Nacional de Educación Indígena que ha


servido para la consolidación de políticas y propuestas de los pueblos indígenas yse ha logrado la sensibilización de los funcionarios encargados de llevar a cabo losprogramas de etnoducación.

Igualmente, la población afrocolombiana formuló un plan nacional de desa-rrollo de esta comunidad en el cual se hizo énfasis sobre los procesos etnoeduca-tivos plan que, según la declaración del Primer Foro de Etnoeducación Afroco-lombiana de 2002, no se llevó a la práctica. Por su parte, el área de educación dela ONIC, a partir de los frentes de trabajo, planteó desarrollar un plan Educativoen cuya formulación se lograron resultados como los siguientes: identificación yreflexión de los Planes de Vida desde lo local a lo nacional; identificación de losejes de reflexión, reflejando en cada pueblo los aspectos más relevantes de susproblemáticas y situación frente a la sociedad mayor; desarrollo de un marco con-ceptual de autodiagnóstico; identificación y clasificación de insumos generales,para seguir indagando sobre los elementos conceptuales y metodológicos de losPlanes de Vida de los pueblos indígenas de Colombia; construcción de elementosteóricos, conceptuales y pedagógicos; implicación de la educación propia en uncontexto de interculturalidad de las comunidades indígenas; concientización porparte de las comunidades sobre el futuro de sus hijos; y, desarrollo de experienciasespecíficas en procesos de educación propia.

f. Formación de etnoeducadores

Después de 1991 se han creado en Colombia siete programas de formación deetnoeducadores, así: Universidad del Cauca, licenciatura en etnoeducación; Uni-versidad de la Guajira, licenciatura en etnoeducación para básica con énfasis enciencias naturales, o ciencias sociales y cultura, o matemáticas, o en lengua caste-llana y bilingüismo ; Universidad Tecnológica de Pereira, licenciatura en educa-ción y desarrollo comunitario y licenciatura en educación indígena; UniversidadNacional Abierta y a Distancia, licenciatura en etnoeducación; Universidad de laAmazonía, licenciatura el lingüística y educación indígena; Universidad Pontifi-cia Bolivariana, licenciatura en etnoeducación.

Un estudio de Castillo, Hernández78 y Rojas destaca que estos programastienen en común la búsqueda de un nuevo tipo de educador preparado para des-empeñar un rol comunitario como gestor de proyectos y promotor de trabajocomunitario, un rol pedagógico como docente crítico y propositivo dentro de laescuela y por fuera de ella, un rol político como consultor y asesor de los miembrosen la comunidades y defensor de los derechos que les corresponden, y un rolétnico-cultural, como agente educativo cuya práctica se articula a los diversosprocesos culturales y de conocimiento de la comunidad.

78 Castillo Guzmán, Elizabeth, Ernesto Hernández Bernal y Axel Alejandro Rojas Martínez. Loe et-noeducadores: esos nuevos sujetos de la educación colombiana. En: Revista Colombiana de Educa-ción. UPN-CIUP, Nº 48. Bogotá, 2005.


g. Investigación etnoeducativa

La Cátedra de Estudios Afrocolombianos da particular importancia a la in-vestigación etnoeducativa elaborada a partir de la identificación de problemasdesde las comunidades hacia las instituciones escolares; para ello propone variasáreas de interés entre las cuales incluye la identificación y conceptualización deprácticas de enseñanza y aprendizaje ancestrales de corte etnoeducativo paraampliar y enriquecer el debate pedagógico nacional sobre modelos educativosalternativos, el diseño de currículos, planes de estudio y textos escolares con en-foque etnoeducativo, la formación en valores sobre problemas ambientales y laconstrucción de modelos de escuela democrática con el referente étnico-cultural.

4.6.2 Persistencia de limitaciones

Si bien es cierto que los avances en el servicio educativo a los grupos étnicoshan sido considerables y reconocidos por ellos mismos, también es de afirmar quelas limitaciones tradicionales persisten, aún en los mismos campos donde se hanobtenido progresos.

Tomando como base los elementos constitutivos del núcleo esencial del de-recho a la educación, y fundamentando el análisis en los efector negativos quetiene el desplazamiento forzado, encontramos que las limitaciones que persistenguardan relación con el derecho de acceso al sistema educativo, el derecho a lapermanencia en el mismo, el derecho a la disponibilidad que conlleva la obliga-ción de garantizar la asequibilidad por parte del Estado, y el derecho a la calidadde la educación que corresponde a la aceptabilidad que debe existir por parte delos interesados en la educación.

La persistencia de un número alto de limitaciones tanto cuantitativas comocualitativas, pero especialmente estas últimas, llevan a las comunidades étnicas aafirmar su nueva invisibilidad en relación con las políticas de Estado la cual tiendea acentuarse en la medida en que nuevas condiciones negativas rondan sobre ellas,tales como los cultivos ilícitos, el narcotráfico y la violencia armada, sin que laeducación y otras acciones sociales y económicas hayan sido adecuadas para pro-tegerlos de la vulnerabilidad creciente en que se encuentran.

El estudio de la Procuraduría General de la Nación que evaluó el programade etnoeducación en Colombia encontró deficiencias en los siguientes aspectos79 :

� Ausencia de diferenciación en la atención educativa pues la política de cobertu-ra, eficiencia y calidad no realiza una diferenciación positiva hacia los gruposétnico.

79 Procuraduría General de la Nación, Procuraduría Delegada para la Prevención en Materia de Dere-chos Humanos y Asuntos Étnicos. Evaluación al Programa de Etnoeducación en Colombia, informefinal. Antonia Agreda, consultora. Bogotá, 2005.


� Desconocimiento de las propuestas de los grupos étnicos que por tal razón seven obligados a aceptar los esquemas de la educación formal general.

� Falta de información válida y confiable sobre población, cobertura, recursos, ma-trícula y procesos etnoeducativos.

� Debilidad en la política de mejoramiento y formación permanente de docentes lacual sólo tuvo vigencia hasta 1999, bajo la responsabilidad del Ministerio de Edu-cación; luego de este año se trasladaron a las regiones con lo cual prácticamentese abandonaron.

� Falta de aplicación del derecho a la etnoeducación en el marco de los acuerdospactados nacional e internacionalmente; a ellos se dio aplicación en un principiopero luego esta se ha suspendido.

A las conclusiones del estudio mencionado se adicionan las siguientes limi-taciones registradas en estudios realizados por el mismo Ministerio de Educacióny formulados en encuentros nacionales de grupos étnicos llevados a cabo paratratar temas de etnoeducación.

a. Desplazamiento forzado

Al analizar las limitaciones que presenta la atención educativa a los gruposétnicos desde la perspectiva de los derechos humanos lo primero que se deberesaltar es que estas poblaciones han sufrido en materia grave las consecuenciasdel conflicto armado y del desplazamiento forzado por la violencia, lo cual haafectado la vida de sus comunidades en todos los órdenes. Como resultado delconflicto armado y del consecuente desplazamiento los pueblos indígenas y lascomunidades afro descendientes, señala la ONIC, son vulnerados en su integridadétnica, poniendo en riesgo la pérdida de sus derechos colectivos a la territoriali-dad y sus tradiciones e identidad cultural fuertemente ligados al territorio.

Es natural que la situación que viven los niños y jóvenes de los grupos étni-cos desplazados afecte doblemente su formación; de una parte por perder la po-sibilidad de educarse en un entorno territorial y cultural propios y en las condi-ciones de un sistema educativo local y, de otra, por aumentar su vulnerabilidadcomo consecuencia de las deficiencias de atención que sufren en los sitios derecepción como se analizará en el capítulo siguiente.

Acción Social (Red de Solidaridad Social) registra en su sistema de informa-ción un total de 87.690 desplazados de los grupos étnicos desde 1995 hasta el año2005; de estos, 52.976 pertenecen a comunidades negras, 32.149 son indígenas, 2.133gitanos y 432 raizales; la cuarta parte de esta población no identificó su sexo; de losrestantes, 50.65% son mujeres y 49.35% hombres.

La defensoría del Pueblo sostiene que el desplazamiento forzado implica unadegradación acelerada de la vida de la población étnica, dado que el desarraigoterritorial altera gravemente su identidad, integridad y cultura; situación que


plantea una impotencia a tal punto que el ordenamiento jurídico nacional e inter-nacional que los protege resulta insuficiente.

b. Derecho de acceso

� Analfabetismo

La máxima expresión de la negación del derecho de acceso al servicio educa-tivo se mide por el analfabetismo que persiste en un país o en una comunidad. Elanalfabetismo significa la carencia de los elementos fundamentales que contribu-yen a la formación de capital humano, pues se materializa en la falta de dominiode los códigos básicos de la modernidad por desconocimiento de la escritura, lalectura, el manejo de las operaciones matemáticas y demás elementos que brindancondiciones iniciales de igualdad. La negación de estos elementos impide avanzara otros de mayor significado en la adquisición de competencias para la vida indi-vidual y colectiva.

A pesar de los avances que se puedan haber dado en el proceso de escolari-zación, para lo cual no existen estadísticas que permitan su medición en el tiempocon algún margen de seguridad, lo cierto es que el analfabetismo de la poblaciónindígena y de los afrocolombianos (negritudes) supera ampliamente el nacional.Mientras la tasa de analfabetismo nacional para la población de 15 años y más esde 7.89%, la de los indígenas es de 17.7% y la de las negritudes de 13.0%.

En ambos grupos la peor condición afecta a las mujeres pues estas presentanuna tasa de analfabetismo indígena de 22.5% en tanto que para los hombres la tasaes de 13.1%; en las negritudes el analfabetismo femenino es de 14.1% y el mascu-lino de 11.9%.

Bien puede entenderse, por el papel que juegan los adultos en la educación delos niños y jóvenes, los efectos que tasas de analfabetismo tan altas, especialmentelas femeninas, tienen como uno de los factores que limitan el avance de la educa-ción formal.

� Inasistencia escolar

Los grupos étnicos gozan de los mismos derechos de toda la población colom-biana y los cobijan las políticas generales. Para los niños (menores de 18 años), laeducación es un derecho fundamental que los gobiernos posteriores a la Consti-tución de 1991 han programado prestar a la población de 5 a 17 años sin excepciónalguna.

La tasa nacional de inasistencia escolar en el año 2003 es de 22.6%. Por encimade esta tasa se encuentra la población indígena con 25.49% siendo mucho mayorla de las mujeres pues llega al 31.07%. La población afrocolombiana presenta unatasa de inasistencia menor al promedio nacional, pero de todos modos muy altapues se ubica en el 16.65% siendo, en este caso, mayor la de los hombres (17.03%)que la de las mujeres (16.27%).


c. Derecho a la permanencia

� Tasas de escolarización

Como no es posible, por falta de información, obtener la tasa efectiva deescolarización debido a la carencia de datos de estudiantes que aprueba cada cursoy nivel escolar, se utiliza en este caso la tasa neta de escolarización para tener unaaproximación a la comprensión de la eficiencia del sistema educativo en los gru-pos étnicos.

De acuerdo con el actual plan nacional de desarrollo, la cobertura neta en2002 de los niveles de educación preescolar, básica y media es de 78%; la coberturasólo de educación media es de 27%. La población afrocolombiana presenta unaescolarización neta en educación básica de 85.1% y la indígena de 77.3%, que seencuentran alrededor de la tasa nacional; la Raizal está por encima de estas. Eneducación media, cuya tasa nacional neta es pésima, la situación de la poblaciónindígena es peor pues sólo alcanza al 17.5% y la afrocolombiana al 23.7%, tambiéninferior al promedio nacional.

� Nivel educativo de la población

Asegurar el derecho al acceso y obtener altas tasas de escolarización no essuficiente; se necesita completar los ciclos escolares para adquirir las competen-cias que ofrece el sistema educativo; esto significa ascender con éxito por losdiferentes grados hasta alcanzar los niveles deseados de escolaridad para afectarpositivamente el nivel educativo de la población.

El indicador de nivel educativo promedio del conjunto de la población co-lombiana, siendo considerablemente bajo, es superior al promedio de los gruposindígena y afrocolombiano. Tomando como parámetro haber cursado la educaciónmedia completa, lo cual incluye a quienes han cursado o están cursando la educa-ción superior, se tiene que en Colombia este nivel lo alcanza el 37% de la poblaciónde 18 y más años de edad.

La misma medida aplicada a la población indígena muestra que apenas el 23%alcanza tal nivel educativo, estando 14 puntos porcentuales por debajo del prome-dio nacional. La población afrocolombiana llega al 33% en este indicador, cuatropuntos porcentuales menos que el promedio nacional.

Otra forma de ver el nivel educativo se logra comparando el porcentaje depoblación que no ha cursado el primer grado; mientras para la totalidad del país esteporcentaje es de 8, para los indígenas es de 18 y para los afrocolombianos de 13.

d. Derecho a la disponibilidad

� Marginalidad de la política pública etnoeducativa

Pareciera que la política pública etnoeducativa fuera un éxito; sin embargo yde acuerdo con sus resultados, no es este el sentir de las comunidades interesadas;


en forma permanente se expresa la necesidad de articular discursos y práctica.Además, las comunidades denuncian que existe desconocimiento o desinterés delos alcaldes, gobernadores y otros funcionarios del Estado en cuanto a las políticasestablecidas.

En estas condiciones, se considera que la etnoeducación sigue siendo un temamarginal en la política educativa nacional, no sólo para los grupos que se esperasean afectados, sino por que no ha logrado, como es deseable, afectar al sistemaeducativo en su conjunto; el sistema educativo colombiano no ha generado unaapropiación y aplicación práctica de esta política.

Vale la pena mencionar como ejemplo el caso de la población raizal conside-rada la de mayor escolaridad formal alcanzada en el país; a pesar de que la Cons-titución del 91 y el Ministerio de Educación Nacional promuevan el concepto deetnoeducación no sólo como una conquista de las minorías étnicas, sino tambiéncomo una política de Estado, la realidad muestra que en las escuelas y colegios delarchipiélago se imparten los contenidos en idioma español, en detrimento deldesarrollo de su propia lengua. El inglés se da como lengua extranjera. La promo-ción de la lengua propia, las tradiciones socioculturales, son prácticamente inexis-tentes en los currículos educativos80 .

Situación similar se presenta para los demás grupos étnicos en cuanto a losdiferentes elementos que contiene la política etnoeducativa en cuyo cumplimien-to se observa desarticulación de los niveles nacional, departamental, local e insti-tucional para llevar a cabo en forma efectiva los procesos de regulación de laprestación del servicio etnoeducativo, impulso, financiación y coordinación deproyectos de inversión, establecimiento de normas técnicas curriculares y peda-gógicas, definición de instrumentos y mecanismos para la calidad de la educación,prestación de asistencia técnica a las instituciones educativas, promoción de laaplicación y ejecución de planes de mejoramiento de la calidad, como lo ordena laLey 715 de 2001 al asignar competencias a la nación y a las entidades regionales enrelación con la educación preescolar, básica y media.

� Carencia de información

Uno de los elementos indispensables para determinar las necesidades realesque demanda el servicio educativo y programar la oferta es la disponibilidad deinformación suficiente. Este es un problema que afecta todo el sistema educativoy se acentúa en el caso de poblaciones especiales como los grupos étnicos que,además, forman parte de la población más vulnerable del país.

Hasta el momento no se han superado las dificultades tradicionales paracaracterizar la situación educativa de la población con la finalidad de programarestrategias específicas para resolver problemas como el flujo por el sistema edu-

80 Fundación Hemera, http/www.etniasdecolombia.org.


cativo, el volumen de deserción y abandono escolar, las necesidades de materialeseducativos, ni para determinar la situación de hechos como los costos escolares,los servicios complementarios y otras situaciones más complejas como son lasasociadas con las condiciones de educabilidad y enseñabilidad de las diversas po-blaciones.

Naturalmente, este es un tema que atañe no sólo a los sistemas de informa-ción; tiene que ver igualmente con la capacidad de las autoridades regionales ylocales para formular políticas y programas específicos, con la comprensión de losagentes educativos para acopiar la información que les ayude a atender mejor lasdemandas de datos y a disponer de su propio conocimiento para resolver situacio-nes que demandan atención particular, y con la disponibilidad del Estado centralpara aceptar la diferencia en la planeación de las políticas educativas y afinar losinstrumentos de diagnóstico.

Una de las primeras dificultades que presenta la información es la relaciona-da con la identificación de las personas que forman parte a los grupos étnicos; asípor ejemplo, es difícil diferenciar estadísticamente en un salón de clase los tiposde población que asisten a ella; también es difícil determinar, en el caso de losgrupos indígenas, quienes forman parte de ellos por la renuencia de autoridadesregionales a dar reconocimiento a algunas comunidades que se han organizado enlos últimos años; lo mismo sucede con grupos afrocolombianos que no habitan encomunidades focalizadas.

� Reorganización del sistema educativo

En este tema se observan efectos negativos para algunas comunidades; tal esel caso de San Andrés debido a que allí se han efectuado cambios radicales en lastradiciones del grupo étnico acostumbrado a sustentar la educación en fuerteslazos afectivos y de solidaridad entre vecinos y familiares de cada sector; la racio-nalidad administrativa de la reorganización ha conllevado la reubicación de estu-diantes y el cierre de establecimientos de manera que ahora los niños y jóvenes nopueden asistir a escuelas cercanas sino a aquellas en donde se ofrezca el grado quedeben cursar. Al dejar uno o máximo dos grados por escuela los niños apenastienen tiempo para adaptarse a las nuevas condiciones académicas y sociales,cuando son trasladados a otro establecimiento educativo. En Providencia y SantaCatalina la reorganización también implicó el traslado de estudiantes y el cierre deescuelas81 .

Por otra parte, desconociendo el derecho a la disponibilidad y las obligacio-nes del Estado de asequibilidad y de adaptabilidad, algunas comunidades afroco-lombianas se han visto obligadas a eliminar la modalidad de educación mediatécnica por falta de asesoría para el manejo de proyectos agropecuarios, por el alto

81 Ministerio de Educación Nacional. Diagnóstico etnoeducativo del Departamento Archipiélago deSan Andrés, Providencia y Santa Catalina. Patricia Enciso Patiño, 2004.


costo de los concentrados para animales, por dificultades financieras para el man-tenimiento de las instalaciones y por baja comercialización de los productos orgá-nicos o deterioro de los mismos a causa de las fumigaciones aéreas o de sembradosvecinos.

� Costos de la educación

Más del cincuenta por ciento de la población de los grupos étnicos en edadescolar aduce como causa del ausentismo escolar los altos costos educativos, lafalta de dinero y otros factores asociados con la incapacidad para financiar losestudios. En San Andrés se creó la obligación de las familias de transportar o pagartransporte para enviar sus hijos a la escuela primaria, cuando tradicionalmente lohacían caminando.

En general, las comunidades étnicas viven la misma situación de la poblaciónen edad escolar, por cuanto hacen parte de ella, en el sentido de que los costoscomplementarios y, en algunos casos, los costos académicos, constituyen factorque afecta la asistencia y la permanencia en las instituciones educativas.

e. Derecho a la calidad

� Descontextualización de la escuela

Los grupos étnicos, no obstante su resistencia ancestral a la escuela, apren-dieron a darle valor y a reconocer su importancia sin dejar de ser críticos frentea la capacidad de la educación formal de adecuarse a sus necesidades. Estas críti-cas tienen como fundamento las dificultades de las escuelas para acercarse conrigor al concepto de educación de las comunidades étnicas.

ONIC y CRIC afirman que en las comunidades indígenas la escuela estatal hajugado un papel desintegrador de la cultura en tanto que fue y aún lo es un me-canismo de aculturación centrada en la homogenización que niega los valores ypotencialidades de cada pueblo y la diversidad cultural. Es una escuela que notiene en cuenta la estrecha relación entre pensamiento y acción, que desconoce laeducación por la práctica, por el ejemplo, por el hacer y el vivir. De esta forma laescuela desconoce un elemento esencial de la formación indígena que es la rela-ción entre conocimientos y expresión integral de la persona como parte de uncolectivo al cual se integra comunitariamente.

� Debilidad de los modelos pedagógicos

Los modelos pedagógicos constituyen la materia donde se plasma una con-cepción de la educación; ellos como representación escrita o llevada a la prácticaen un contexto determinado, obedecen siempre a una visión y se hallan compro-metidos con una forma de concebir al individuo y al grupo social.


82 MEN. Estado del arte de la etnoeducación en Colombia con énfasis en políticas públicas, por: Patri-cia Enciso Castaño, Bogotá, 2004.

Pues bien, existen evidencias que muestran el desfase entre los modelos for-mulados en la teoría y los aplicados. En San Andrés, Providencia y Santa Catalina,por ejemplo, se ha producido un drástico retroceso en los procesos pedagógicospor cuanto han negado la extensión del bilingüismo y del trilingüismo cuya prác-tica es vital para los habitantes del archipiélago; en contra de lo deseado, en lamayoría de los establecimientos predomina la enseñanza del español. De otra parte,las exigencias de la comunidad por fortalecer la identidad cultural en la escuela nose han tenido en cuenta. Se presenta interferencias en el desarrollo de procesoscomunitarios con lo cual se limita la función de la escuela de servir de espacio decohesión social debido a que los agentes educativos no comprenden ni compartenlos intereses de la comunidad por lo cual no están preocupados por llevarlos aldiseño curricular; de esta manera, la autonomía se vuelve un instrumento usadoen contra de los interese locales.

Para las comunidades indígenas la construcción colectiva del conocimientoes fundamento de su modelo de educación articulado al territorio, la naturaleza,la comunidad, la familia, el trabajo, otros espacios de socialización y de relacióncon otras culturas. A cambio de esto, la configuración de la escuela indígena actualpermite a las comunidades básicamente la adquisición de conocimientos propiosde la cultura no indígena. Los conocimientos y métodos pedagógicos de las cultu-ras tradicionales no han sido suficientemente integrados a la educación formal .

� Calidad del profesorado

Los profesores tiene restricciones culturales para desempeñar su labor; apesar de la existencia de programas académicos para la formación pertinente deeducadores a las necesidades de las comunidades étnicas, persisten problemas enrelación con la docencia que se imparte y, especialmente, con la capacidad de losdocentes para apropiarse del medio en que actúan; ello se debe a que no todos losdocentes tiene la formación etnoeducativa y muchos de los que la obtienen nodominan campos específicos del saber, creándose con ello contradicciones que nose han podido resolver con los PEI y PEC.

Un estudio sobre el estado del arte de la etnoeducación en Colombia (Enci-so)82 indica que “todavía se encuentran maestros y maestras cuya formación pro-fesional es mínima y docentes que han visto difícil especializarse en campos dis-ciplinares porque el currículo del proyecto donde trabajan es integral y tiene lasáreas académicas fusionadas”. Encuentra la autora como razón adicional para estosdesajustes la orientación de los procesos de capacitación, con frecuencia desligadade los proyectos etnoeducativos comunitarios. Todo esto obedece y tiene resulta-dos en tanto que en las unidades de formación de docentes proliferen clases diri-gidas con método expositivo que luego se repiten en las escuelas, se de un uso


parcial a la lengua vernácula en el aula, la investigación se realice en forma des-ligada de las asignaturas o las áreas integrales, haya escasez de equipos interdis-ciplinarios en los centros de formación y se utilicen métodos que no tienen rela-ción con el discurso de la etnoeducación ni de la educación intercultural bilingüe.

Otro factor que debilita la docencia es el traslado de maestros como conse-cuencia de las reorganizaciones del sistema. Docentes que son educados en edu-cación intercultural bilingüe se ubican en instituciones educativas que no los re-quieren; lo mismo sucede con estudiantes que se ubican en escuelas que no corres-ponden a sus necesidades. De esta manera se ha producido una gran confusión envarios establecimientos.



POBLACIÓN DESPLAZADA

POR LA VIOLENCIA


5.1 INTRODUCCIÓN

Las condiciones de desplazamiento interno forzado que vive Colombia porcausa de la violencia afectan de manera integral la vida de buena parte de lapoblación, incluido el disfrute del derecho a la educación.

76.9% de los desplazados que suministran datos acerca de su situación edu-cativa reconocen estar cursando o haber cursado algún grado de educación prees-colar, primaria o secundaria al momento del desplazamiento.

Esta cifra es apenas una aproximación a la comprensión de los efectos nega-tivos del desplazamiento por cuanto el sistema de información presenta aúnmuchos vacíos que no permiten tener seguridad de datos específicos como elrelacionado con las necesidades educativas de la población desplazada.

Sin embargo, si se adopta como referencia la edad de los desplazados se en-cuentra que el rango de 0 a 17 años (menores de edad que gozan del derechofundamental a la educación) está conformado por 645.612 niños y jóvenes queconstitucional y legalmente deben estar matriculados sea cualquiera el grado onivel escolar en que lo hagan.

El año 2004 el sector educativo incorporó a sus aulas 114.044 niños y jóvenes;ello quiere decir que dejó por fuera del sistema al 82.3% de la población másvulnerable de la población vulnerable. Ahora bien, si se toma como objeto deatención sólo al rango de edad entre 5 y 17 años, la población desplazada excluidadel servicio educativo representa el 73.5%, situación igualmente grave para ungrupo de personas que lo ha perdido todo.

Revistiendo gravedad esta situación, lo más delicado es entender que talinferencia estadística constituye tan sólo una aproximación para tratar de obteneralgún dato de referencia porque, en verdad, el sistema de información conocidono identifica ni cuantifica con la precisión y el rigor requeridos el volumen deldesplazamiento ni las características de los desplazados.

Capítulo 5POBLACIÓN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA


Tampoco la información educativa da cuenta específica de los cupos escola-res asignados o llenados por los desplazados, ni de las condiciones en que se lesofrece el servicio educativo.

Dependiendo del volumen de desplazados que se reconozca se obtiene lacantidad de personas que debería ser atendida por acciones educativas. Como losdatos se mueven entre 1.600.000 y tres o cuatro millones, la participación de niños(menores de 17 años) en situación de desplazamiento oscila entre 800.000 y1.600.000.

Ahora bien, parte importante de la situación deficitaria general que presentala atención a la población desplaza, incluida la prestación del servicio educativo,se origina en la insuficiente apropiación de recursos por parte del Estado; situa-ción que se agrava en el sector por cuanto no se ha hecho efectiva la gratuidad dela educación ni en relación con los costos de matrículas y pensiones, ni en relacióncon los gastos complementarios que se cobran, así sea en cuantías bajas, a unapoblación que no obtiene ingresos para su supervivencia.

La educación no ha sido extraña a seguir los pasos que se han dado en generalpara atender las necesidades de la población desplazada con la oferta de multipli-cidad de opciones y servicios; el sector ha producido un número importante denormas y planes de acción pertinentes para atender las necesidades educativas dela población desplazada en edad escolar, teniendo en cuenta requerimientos talescomo la atención psicosocial, la capacitación de los docentes, la construcción ydotación de infraestructura escolar, la defensa de la vida de los docentes amena-zados, la participación de la población, la implementación de modelos educativosflexibles.

El cumplimiento de estos propósitos enfrenta dos cuestionamientos: por unaparte, la insuficiente cobertura mencionada antes hace que el impacto esperado,de haberse producido, sea muy reducido poblacionalmente; de otra, la carencia deevaluación no permita conocer los desarrollos reales y el impacto efectivo sobrela población matriculada para conocer la sostenibildad tanto de la población den-tro del sistema como de los aprendizajes por parte de las personas.

No debe olvidarse que la educación es un sistema cuyo desarrollo es gradualen el avance de los conocimientos y la adquisición y desarrollo de las competen-cias y procesos de socialización, factores que no se pueden evaluar con la informa-ción de que se dispone.

En síntesis, las carencias en la atención educativa a la población más vulne-rable de la población vulnerable aumentan su vulnerabilidad y propician la per-petuación de su exclusión por cuanto se alejan continuamente de los logros edu-cativos que puede obtener el resto de la población, así estos sean relativos comose ha mostrado en los otros capítulos del presente estudio.

Desde ya es indispensable dejar claro que el derecho a la educación no seagota en los principios de universalización, obligatoriedad, gratuidad y acceso,que son fundamentales pero no suficientes; es imperativo atender los fines y ob-


jetivos del servicio en forma adecuada a las condiciones de todas las comunidadesy, en este caso, a las condiciones especialmente dramáticas de los niños y jóvenesque padecen el desplazamiento forzado; de no hacerlo, la educación no contribuyea la recuperación de esta población ni a su integración a la sociedad.

5.2 DERECHOS EDUCATIVOS DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA PORLA VIOLENCIA Y OBLIGACIONES DEL ESTADO

En Colombia se reconoce la calidad de desplazado a toda persona que se havisto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad deresidencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridadfísica, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentrandirectamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones:Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generaliza-da, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Inter-nacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anterio-res que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público83 .

Los desplazados constituyen la parte de la sociedad sometida a una crisishumanitaria que los desarraiga de su lugar de residencia, los deja en situación deindefensión que afecta su dignidad, los ubica en un espacio extraño sin tenerderecho a elegir sus nuevas condiciones de vida, los somete a situaciones de po-breza extrema y de indigencia para sobrevivir con su familia, les obliga a cambiarsus hábitos culturales y los desistitucionaliza en cuanto a las formas de vida y deorganización a que estaban habituados.

El desplazamiento interno forzado, como violación al derecho internacionalhumanitario, es una situación en la cual se materializa la vulneración simultáneatanto de derechos civiles y políticos como económicos, sociales y culturales.

La mayoría de desplazados termina en condiciones infrahumanas, hacinadosen zonas subnormales de las ciudades intermedias o capitales, donde la insatisfac-ción de las necesidades básicas es habitual y su arribo influye decididamente en elempeoramiento de las condiciones generales de vida de los sectores sociales allíasentados.

En la perspectiva de los derechos humanos, la población desplazada internaes objeto de especial preocupación por parte de la comunidad internacional quese ocupa por establecer principios e impulsar acciones que conduzcan a los Esta-dos a restablecer de manera integral los derechos y condiciones de vida de losrefugiados y los desplazados internos, diseñando estrategias de prevención, aten-

83 Programa Nacional de atención integral a la población desplazada por la violencia (documentoCONPES 2804 de septiembre 13 de 1995) y Ley 387 de 1997, artículo 1.


ción humanitaria de emergencia, retorno, consolidación y estabilización socioeco-nómica.

Naciones Unidas consagra, entre los Principios Rectores de los Desplaza-mientos Internos, el Principio 23 de acuerdo con el cual, para dar efecto al derechoa la educación, las autoridades deben asegurar que los niños desplazados recibanuna educación gratuita y obligatoria a nivel primario, que respete la identidadcultural, su idioma y su religión84 .

Teniendo en cuenta los principios formulados por UNESCO para todos lossistemas educativos, la escuela que acoja desplazados debe enfatizar para toda sucomunidad uno de sus pilares cual es el de aprender a vivir juntos, aprender avivir con los demás. De acuerdo con este pilar corresponde a la escuela enseñar ypracticar la no violencia para combatir los prejuicios que llevan al enfrentamien-to, y tener dos orientaciones complementarias: el descubrimiento gradual del otroy la participación en proyectos comunes como método para evitar o resolver losconflictos.

En este sentido, la Procuraduría General de la Nación llama la atención res-pecto del acatamiento que corresponde al Estado sobre el núcleo de reparaciónintegral de derechos económicos, sociales y culturales con la finalidad de precaverel deterioro subsiguiente de la situación del desplazado y propiciar el mejoramien-to de sus condiciones, acción que se debe realizar en términos de integralidad,interdependencia y complementariedad, desde un enfoque de derechos y no des-de una óptica asistencialista85.

Desde luego, el ejercicio integral del derecho a la educación parte del recono-cimiento del desplazado como sujeto de los derechos humanos, lo cual conllevaque en su estadía en los establecimientos escolares en su zona de ubicación o deretorno se le eduque en un ambiente de respeto a los derechos que debe primar enlas relaciones de los docentes, los directivos y los compañeros entre sí y con eldesplazado, se le inculque formación para el respeto de los derechos humanos delos demás y se le involucre en prácticas de los derechos humanos en el entorno dela escuela.

El Ministerio de Educación considera que “bajo ninguna circunstancia la es-cuela puede renunciar a proporcionar los mejores esfuerzos y espacios reales partala formación de seres autónomos, de sujetos de derechos y deberes, capaces de irmoldeando el mundo de la vida para satisfacer sus necesidades vitales”86.

84 Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. Principios Rectores de los Desplazamientos Internos.Informe del Representante del Secretario general, Sr Francis M. Deng, presentado con arreglo a laResolución 1997/39 de la Comisión de Derechos Humanos. Febrero de 1998.

85 Procuraduría General de la Nación. Política Pública en materia de desplazamiento forzado. Pág. 44.Bogotá, junio de 2004.

86 Ministerio de Educación Nacional. Escuela y Desplazamiento, una propuesta pedagógica. Santa Fede Bogotá, 1999.


En razón a que la población desplazada por la violencia es la más vulnerablede la población vulnerable, debe hacérsele objeto de discriminación positiva ydársele tratamiento privilegiado en el campo de los derechos sociales, económicosy culturales; en cuanto al derecho a la educación, se hace imperativo cubrir a estapoblación con el núcleo esencial mínimo no negociable de este derecho constitui-do por el derecho de acceso al sistema o de reincorporación al mismo en el lugarde desplazamiento y de retorno posterior, el derecho a la permanencia hasta con-cluir, por lo menos, la educación básica obligatoria, el derecho a la disponibilidadde instituciones escolares, de programas, de docentes y de condiciones física yfinancieras adecuadas, y el derecho a la calidad y pertinencia del servicio educa-tivo.

Desde el punto de vista constitucional, el Estado está obligado a velar paraque en la educación de la población desplazada se cumplan los principios delderecho fundamental de los niños a la educación, la obligatoriedad entre los cincoy los quince años de edad, el mínimo nivel que debe alcanzar que debe ser un añode preescolar y nueve de educación básica o la educación media completa tal comolo han programado los planes nacionales de desarrollo para toda la población, laformación en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la convivencia, laorientación de la educación para que sirva al mejoramiento cultural, científico ytecnológico, a la protección del ambiente, así como el derecho de los grupos étni-cos a una formación que respete y desarrolle su identidad cultural.

En desarrollo de estas obligaciones se han tomado diferentes medidas queconducen a materializar la responsabilidad del Estado de formular las políticas yadoptar las medidas para la prevención del desplazamiento forzado y la atención,protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados.

a. En 1995, cuando se estimaba que en los últimos 11 años se habían desplazado600.000 personas, el CONPES adoptó el Programa Nacional de Atención Integrala la Población Desplazada por la Violencia87 para generar condiciones de soste-nibilidad mínimas de esta población con miras a su reincorporación social y eco-nómica y al desarrollo integral de las zonas expulsoras y receptoras de poblacióndesplazada, en la perspectiva de neutralizar las dinámicas de violencia, de miti-gar sus graves efectos sobre la integridad personal de los desplazados y en suscondiciones psico-afectivas, sociales y económicas.

El Programa propuso, como criterios de ejecución, la participación de la comuni-dad, el tratamiento descentralizado, la coordinación del trabajo de planeación yejecución entre las entidades del Estado, las ONG y los organismos internaciona-les que trabajan con población desplazada, el reconocimiento a la diversidad ét-

87 Departamento Nacional de Planeación. Programa Nacional de atención integral a la población des-plazada por la violencia. Documento CONPES 2804, Mininterior, DNP: UJE-DEGAI- Consejería Pre-sidencial para los Derechos Humanos. Santafé de Bogotá, septiembre 13 de 1995.


nica, cultural y social, la equidad de género, la igualdad y la no discriminación,así como la concurrencia, complementariedad y subsidiaridad entre los tres ni-veles territoriales.

En cuanto a acciones específicas en educación sólo se estableció el compromisodel Estado de pagar los costos educativos de los hijos entre 6 y once años de lasmujeres desplazadas jefes de hogar.

b. La Ley 387 de 1997 ordenó al Ministerio de Educación Nacional y a las Secretaríasde Educación departamentales, municipales y distritales, adoptar para esta po-blación programas de educación básica y media especializada, desarrollados entiempos menores y diferentes a los convencionales.

c. Mediante el documento CONPES 3057 de 1999 se acordó suscribir convenios entrela Red de Solidaridad Social el Ministerio de Educación y las secretarías de edu-cación para aumentar la cobertura de los establecimientos educativos, garanti-zar la presencia de docentes en los asentamientos temporales, capacitar a estosdocentes, diseñar metodologías especiales, gestionar apoyos para facilitar las con-diciones materiales de estudio de los niños y las ayudas sicológicas requeridas ypromover acciones especiales de protección para maestros desplazados.

d. En desarrollo de la Ley 387, el decreto 2562 de 2001 estableció la coordinaciónentre el Ministerio de Educación Nacional y las Entidades Territoriales para ga-rantizar la prestación del servicio educativo en dondequiera que se ubiquen laspoblaciones desplazadas por la violencia, tanto en la etapa de atención humani-taria como en la de retorno o reubicación; en tal propósito, se formularon lossiguientes criterios y requisitos:

1. Los establecimientos educativos deben efectuar la matrícula a los educandossin exigir los documentos que se requieran a quien no esté en capacidad depresentarlos.

2. La Red de Solidaridad Social y las Secretarías de Educación deben impulsar lacreación de cooperativas que presten el servicio educativo a la población des-plazada, promover la integración de líderes comunitarios y la organizacióncomunitaria para contribuir a la prestación del servicio educativo.

3. Las instalaciones provisionales donde se desarrollen los programas educati-vos de emergencia deben garantizar la seguridad y salubridad de los despla-zados.

4. Las Secretarías de Educación deben desarrollar programas de formación ycapacitación para los docentes que atiendan población desplazada.

5. Una vez superada la atención humanitaria de emergencia y determinado elsitio de retorno o reubicación, las Secretarías de Educación deben atendercon prioridad a la población en edad escolar garantizando el cupo en los esta-blecimientos educativos de su jurisdicción.


e. En junio de 2003, el Ministerio de Educación Nacional preparó el documento“Política para la atención a la población escolar desplazada”88 , en el cual se pro-puso llevar adelante los siguientes lineamientos estratégicos:

1. Asistencia técnica, para fortalecer la capacidad de planeación, ejecución yseguimiento de los entes territoriales, poniendo énfasis especial en la capaci-dad para identificar y ejecutar soluciones, para racionalizar la utilización derecursos disponibles, para maximizar su efectividad e impacto y para diseñary aplicar indicadores de seguimiento y evaluación.

2. Ampliación de cobertura, a través de la construcción de soluciones como kios-cos y reparación de aulas en establecimientos educativos que cuenten conespacios adecuados; esta acción se ha de complementar con la dotación esco-lar y la formación de docentes en los lugares de llegada de la población des-plazada.

3. Revisión, ajuste y aplicación de modelos pedagógicos y curriculares, comoEscuela Nueva, Aceleración del Aprendizaje, Telesecundaria, Sistema deAprendizaje Tutorial –SAT y Postprimaria Rural. Además, adopción de pro-gramas intersectoriales en salud y educación con el fin de prevenir y atenderel embarazo precoz en adolescentes, enfermedades de transmisión sexual comoVIH y ETS, y de propuestas de formación como Escuela y Desplazamiento,Resolución Pacífica de Conflictos y Habilidades para Vivir.

4. Fortalecimiento de la capacidad de los entes territoriales para la atención edu-cativa a la población escolar desplazada, mediante la capacitación de docen-tes en el manejo y aplicación de modalidades educativas y pedagogías noconvencionales.

5. Identificación, selección, sistematización y divulgación de experiencias exi-tosas, que se adelantan en el país para el mejoramiento de la calidad de laeducación en beneficio de las poblaciones vulnerables desplazadas.

6. Fomento a la conformación de redes pedagógicas para atender a las poblacio-nes desplazadas incluyendo países vecinos; las redes han de servir para gene-rar escenarios de la disciplina y la interdisciplinariedad pedagógica, y paraconstruir procesos de interacción y confrontación grupal que den respuestaoportuna a las situaciones problemáticas y novedosas que se presentan en lacotidianidad de la escuela.

7. Conformación de alianzas con el sector privado y la cooperación interna-cional.

88 Ministerio de Educación Nacional. Política para la atención a la población escolar desplazada.Programa de atención a la población escolar en situación de desplazamiento. Documento de trabajo.Junio de 2003.


f. Mediante decreto 250 de 2005 por el cual se expide el Plan Nacional para la Aten-ción Integral a la Población Desplazada por la Violencia se señalan las siguientesáreas de atención en educación:

1. Vincular y mantener a los menores en el sistema educativo formal.

2. Ampliar la cobertura de educación a niños, niñas y jóvenes, mediante la asig-nación de cupos en los planteles educativos.

3. Implementar modelos educativos flexibles y pertinentes a la situación espe-cífica que permita el derecho a la educación de los menores desplazados.

4. Fortalecer el servicio educativo en zonas de retorno y reubicación de pobla-ción desplazada.

5. Mejorar la calidad de la educación mediante el desarrollo de planes y progra-mas de capacitación de docentes, para optimizar los procesos pedagógicosque respondan adecuadamente a las necesidades de formación de los benefi-ciarios.

6. Apoyar la construcción, reparación y adecuación de la infraestructura físicay la dotación de los planteles educativos que prestan el servicio a la pobla-ción desplazada.

El Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por laViolencia contiene principios orientadores que, por su importancia, conviene re-gistrar; ellos son:

1. Enfoque diferencial: que obliga a tener en consideración las características de lapoblación sujeto o grupos involucrados en la atención, en términos de género,edad y etnia, así como sus patrones socioculturales.

2. Enfoque territorial: para adecuar y desarrollar los programas atendiendo las par-ticularidades y la diversidad regional y local.

3. Enfoque humanitario: con el fin de brindar soporte humanitario, trato respetuo-so e imparcial, asegurando condiciones de dignidad e integridad física, psicoló-gica y moral de la familia.

4. Enfoque restitutivo: con el fin de que las personas y los hogares puedan volver adisfrutar de la situación en que se encontraban antes del desplazamiento.

5. Enfoque de derechos: El Plan se sustenta en el aseguramiento del ejercicio y gocede los derechos humanos.

Además, se fijan como principios de intervención los de responsabilidad com-partida, cooperación y solidaridad, integralidad, participación y control social yatención a la vulnerabilidad con el propósito de contemplar intervenciones espe-cíficas y prioritarias en condiciones de equidad, flexibilizando los procedimientospara facilitar su acceso a los servicios.


Como se puede apreciar, el marco de políticas y de normas que se ha venidoconstruyendo en el país para atender las necesidades educativas de la poblacióndesplazada por la violencia reúne las condiciones formales básicas que correspon-den al servicio educativo y se puede considerar suficiente desde el punto de vistade asistir a los escolares en situaciones de emergencia. Es evidente, de todos modos,que no es ésta la condición ideal ni deseable para satisfacer las necesidades edu-cativas de la población en la perspectiva de los derechos humanos.

En síntesis, de los enunciados contenidos en las políticas y normas para laatención educativa a la población desplazada por la violencia surgen los siguientescompromisos adquiridos progresivamente por el Estado:

1. Ofrecer educación básica y media a todos los desplazados en edad escolar.

2. Proporcionar las ayudas sicológicas requeridas por los niños.

3. Adoptar programas intersectoriales en salud y educación.

4. Mejorar la calidad de la educación mediante el desarrollo de planes y programasde capacitación de docentes.

5. Promover acciones especiales de protección para maestros desplazados.

6. Aplicar diferentes modalidades pedagógicas y curriculares no convencionales eimplementar modelos educativos flexibles y pertinentes.

7. Apoyar la construcción, reparación y adecuación de la infraestructura física ydotación de los planteles educativos que prestan el servicio a la población des-plazada.

8. Fortalecer la capacidad de planeación, ejecución y seguimiento de las accioneseducativas en los entes territoriales y diseñar y aplicar indicadores de seguimientoy evaluación.

9. Impulsar la creación de cooperativas e integrar a la comunidad en la prestacióndel servicio educativo.

10. Fortalecer el servicio educativo en zonas de retorno y reubicación de la pobla-ción desplazada.

Naturalmente, todas estas acciones deben estar enmarcadas en el derecho ala educación al cual se debe dar cabal cumplimiento para que el Estado cumpla susobligaciones de asequibilidad, accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad y lapersona vea satisfechos los elementos relacionados con los derechos de disponi-bilidad, acceso, permanencia y calidad, que constituyen los elementos del núcleoesencial mínimo no negociable del derecho a la educación.


Sin embargo, la situación no se ha resuelto de esa manera. La atención edu-cativa a la población desplazada por la violencia deja un amplio déficit que no secompadece con las necesidades de estos grupos de colombianos, ni guarda corres-pondencia con las formulaciones de política ni con los planes formulados paraatender sus necesidades.

5.3 CARACTERIZACIÓN DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA

La Red de Solidaridad Social ha tenido la responsabilidad de recibir y proce-sar los datos y dar a conocer las características de la población desplazada por laviolencia con la finalidad de que las autoridades sectoriales y regionales dispon-gan de las bases necesarias para atender conjuntamente con la Red las necesidadesde esta población.

Es de advertir que la recolección y análisis de datos ha presentado muchasdudas sobre su exactitud y, por ende, de la magnitud y especificidad de las accio-nes que se necesita adelantar para resolver las situaciones de atención que segeneran y para obtener el restablecimiento pleno de los derechos perdidos. Estasdudas empiezan por la misma contabilidad del número de desplazados que paraalgunas organizaciones alcanza la cifra de tres o cuatro millones de personas.

Según la Red de Solidaridad Social, entre 1995 y septiembre de 2005 se regis-traron 1.692.060 desplazados por la violencia en todo el territorio nacional. Hasta1999 el acumulado de desplazamiento era de 78.463 personas; en el sólo año 2000esta cifra se cuadruplicó para llegar a 331.057 y continuar subiendo durante los dosaños siguientes; los años 2003, 2004 y 2005 han visto una disminución importante;para este último año, las cifras de la RSS a septiembre 30 informan de 97.229 des-plazados. Otras fuentes indican que el número de desplazados se ha incrementadoen el último año como consecuencia del recrudecimiento de las acciones armadas.

Las entidades territoriales que más cantidad de desplazados han registradoson, en su orden, Antioquia, Bolívar, Sucre, Magdalena, Valle, Bogotá y Cesar;entre ellas reciben el 51.92% de los mismos.

Un aspecto visible de la fragilidad de los registros se observa cuando se tratade agrupar a las personas por su edad, característica importante, en este caso, paraprogramar las obligaciones educativas que corresponde cumplir al sector educa-tivo del Estado (Gráfico No. 13).


GRÁFICO NO. 13POBLACIÓN DESPLAZADA SEGÚN RANGO DE EDAD

Fuente: Cálculos del Autor con base en Registro Único de Población Desplazada por la Violencia - Acción SocialNota: esta caracterización de la población desplazada no incluye a las personas que no informan la variable edad

Del total de desplazados, 29.3% no registra datos sobre su edad; 1.197.333(70.7%) si lo hace; 18.0% de esta población se encuentra en edades de 0 a 4 años,36.0% niños y jóvenes se hallan entre 5 y 17 años, el restante 46.0% tiene 18 añosy más.

De los anteriores datos se puede deducir que la responsabilidad de atencióneducativa se ha debido extender por lo menos al 50% de los desplazados, porcen-taje conformado por la población entre 0 y 17 años, es decir, 645.612 personas, sinadicionar esta cifra con la proporción de los 494.727 desplazados que no registra-ron datos sobre su edad y pueden hacer parte de esta rango. A cambio de ello secontabiliza el rango de 0 a 4 años por cuanto para esta población debe ser ineludi-ble el cumplimiento del artículo 44 de la Constitución que declara la educaciónderecho fundamental de los niños, es decir, de los menores de 18 años según ladeclaración de los Derechos del Niño.

En cuanto a la distribución por sexo, 50.4% corresponde a mujeres desplaza-das y 49.6% a hombres (gráfico No. 14). En los rangos de 0 a 4 y de 5 a 17 años ladistribución por sexos es similar a la total, dato también importante para la pro-gramación de las actividades educativas con enfoque diferencial si se tiene encuenta, entre otras consideraciones, que sólo el 12% de las niñas que asistían a laescuela antes del desplazamiento continúan haciéndolo en las zonas de recep-ción89 .

89 ACNUR: Balance de la política pública de prevención, protección y atención al desplazamientointerno forzado en Colombia, agosto 2002 – agosto 2004, citando al Secretariado de Pastoral Social.


GRÁFICO NO. 14POBLACIÓN DESPLAZADA SEGÚN RANGO DE EDAD Y SEXO

Fuente: Cálculos del Autor con base en Registro Único de Población Desplazada por la Violencia - Acción Social

La indagación acerca del nivel educativo de las personas desplazadas es másinconsistente aún que la correspondiente a edades y género. Del total de despla-zados sólo se cuenta con información acerca del nivel educativo del 8.7%, es decirde 147.114 personas. De ellos, independientemente de la edad, 21.6% informa nohaber cursado ningún nivel educativo y 2.8% haber cursado o estar cursando almomento del desplazamiento algún año de preescolar (gráfico No. 15).

GRÁFICO NO. 15POBLACIÓN DESPLAZADA SEGÚN NIVEL EDUCATIVO


De los pocos que informan sobre su escolaridad, la mayoría dice haber cur-sado algún grado de educación primaria (52.5%), una quinta parte (21.6%) haberestado vinculado a la secundaria, 0.8% haber cursado estudios de técnico o tecnó-logo, 0.6% de pregrado en universidad y 0.1% estudios de postgrado.

5.4 ATENCIÓN EN EDUCACIÓN BÁSICA Y MEDIA

Las políticas adoptadas por el país así como los planes de atención que se hanformulado para el sector educativo han reiterado el compromiso de ofrecer laeducación básica, que incluye un grado de preescolar, a todos los desplazados enedad escolar.

El cuadro No. 29 contiene la información de la atención escolar prestadadurante el año 2004 en todas las entidades territoriales del país, excluido el depar-tamento de Cauca pues la información de esta región no parece guardar relacióncon la situación que allí se ha presentado ya que frente a una cantidad de 3.449desplazados figura una matrícula de 16.324 personas para una escolarización del473.4%; ello indica un evidente error en alguna de las dos cifras.

Los datos de matrícula de población desplazada se obtuvieron del informepresentado por el Ministerio de Educación Nacional para actualizar sus respuestasen relación con la sentencia T-025/04 de la Corte Constitucional. Los datos depoblación desplazada en edad escolar son los obtenidos de la RSS.

Desafortunadamente la información de matrícula corresponde sólo a un añolo cual no da cuenta completa del servicio que viene prestando el sector; paraobtener precisión se necesitaría realizar análisis de cohorte pues la atención a quenos estamos refiriendo debe constituir la continuidad de la escolarización que seestaba recibiendo antes del desplazamiento y se debe ofrecer tanto en los sitios derecepción como en los sitios de retorno, por parte de la población matriculadaantes o que llega a la edad escolar en la etapa de desarraigo de su territorio.

De todos modos y reconociendo las deficiencias e insuficiencias de la infor-mación, los datos disponibles son útiles para obtener una aproximación acerca dela atención escolar que se viene prestando a los niños y jóvenes de la poblaciónmás vulnerable de la población vulnerable. Es evidente que el Departamento deAntioquia, que ha recibido la mayor cantidad de desplazados en edad escolar,sobresale por su servicio educativo a los niños y jóvenes que se encuentran en estasituación; no obstante ello, 41.0% de la población recibida allí no obtuvo accesoescolar en el año 2004. El resto de departamentos, excluido San Andrés con 4matriculados de 10 desplazados, presenta un déficit de atención cercana o supe-rior al 70%.


CUADRO NO. 29POBLACIÓN DESPLAZADA ATENDIDA POR EL SISTEMA EDUCATIVO SEGÚN

ENTIDAD TERRITORIAL

Fuente: Misterio de Educación y Red de Solidaridad Social


90 Sentencia T-025/04

5.5 BALANCE DE LA ATENCIÓN EDUCATIVA

A LA POBLACIÓN DESPLAZADA

El balance de la atención educativa a la población desplazada por la violenciase hace tomando en consideración dos elementos que surgen del derecho consti-tucional de la persona a la educación, de las correspondientes obligaciones de res-peto y garantía por parte del Estado, de los pactos y convenios internacionalessuscritos por el país, de la normatividad y políticas públicas de atención a la pobla-ción desplazada y de las sentencias y autos que sobre el tema del desplazamientoha producido la Corte Constitucional. Estos dos elementos son:

1. La prestación del servicio de educación básica, teniendo en cuenta los nivelesmínimos de satisfacción de los derechos constitucionales de las personas en si-tuación de desplazamiento señalados por la Corte Constitucional en la SentenciaT-025 de 22 de enero de 2004. De acuerdo con ella, uno de los niveles mínimos desatisfacción de los niños en situación de desplazamiento, es el derecho a la edu-cación básica hasta los quince años como lo ordena el artículo 67 de la Constitu-ción. Esta obligación, indica la Corte, no es sólo del Estado; también “cobija a lospadres de familia o acudientes –quienes no pueden impedir el acceso de sus hijosa la educación en su lugar de desplazamiento- y a los menores –que están obliga-dos a asistir a los planteles educativos correspondientes… La obligación mínimadel Estado en relación con la educación de los niños desplazados es la de garanti-zar su acceso a la educación a través de la provisión de los cupos que sean nece-sarios en entidades públicas o privadas de la zona.

“Este trato preferente a los niños en condiciones de desplazamiento, aclara la Corte, se justifi-ca no sólo por ser la educación un derecho fundamental del que son titulares, como todos losdemás menores de edad que se encuentren en territorio nacional, sino porque dadas sus condi-ciones de especial vulnerabilidad son sujetos de protección constitucional reforzada, lo cual setraduce en materia educativa en que si no se garantiza como mínimo su educación básica, elloagravará las repercusiones de su desplazamiento sobre su autonomía personal y el ejercicio desus derechos”90 .

2. La organización y desarrollo de acciones, de acuerdo con las competencias secto-riales e institucionales, a fin de garantizar que el avance hacia la superación delestado de cosas inconstitucional se haga a ritmo más acelerado y sostenido, comolo determinó la Corte Constitucional.

Con este marco de referencia, el balance de la atención educativa a la pobla-ción desplazada por la violencia comprende tres aspectos: la prestación del servi-cio educativo, la organización y desarrollo de las acciones sectoriales y la persis-tencia del déficit de atención.


5.5.1 Prestación del servicio de educación

Los siguientes aspectos específicos del balance han sido expuestos en losestudios elaborados por ACNUR y en las sentencias y autos de la Corte Constitu-cional cuya sustentación fáctica se toma de la argumentación y hechos contenidosen las tutelas interpuestas por personas en situación de desplazamiento, de losinformes y documentos programáticos entregados por el Ministerio de EducaciónNacional y por las Secretarias de Educación, de los datos suministrados por algu-nas organizaciones que trabajan en el campo de los derechos humanos, y de losanálisis realizados por la Procuraduría General de la Nación y por la Defensoríadel Pueblo.

a. Incertidumbre sobre la información

A pesar de las acciones realizadas para organizar los datos sobre las personasen situación de desplazamiento, no ha sido posible poner en funcionamiento demanera eficiente y confiables un sistema de información que de cuenta del volu-men y las características de la población desplazada, ni de la asistencia que recibeempezando por determinar los cupos existentes en el sistema educativo o la ne-cesidad de crear nueva oferta, la remisión de los niños y jóvenes a las institucioneseducativas, la admisión de los mismos en el nivel y grado correspondiente, lapermanencia o deserción y éxito o fracaso escolar en términos de calidad y perti-nencia de la educación. Es decir, de un sistema que reconozca, con carácter dife-renciado para esta población, el núcleo esencial mínimo no negociable del derechoa la educación constituido por el derecho de acceso al sistema, el derecho a lapermanencia, el derecho a la disponibilidad de instituciones escolares, y el dere-cho a la calidad del servicio educativo.

b. Derecho de acceso

Cualquiera sea la forma de cuantificar el volumen de población desplazadaen edad escolar para compararla con los datos de matrícula entregados por elMinisterio de Educación (114.044), el resultado que se observa es desalentador. Sise compara con el número total de menores de 18 años (645.612), la exclusiónalcanza al 82.3% de los desplazados; si la comparación se realiza con la poblaciónentre 5 y 17 años, la exclusión es del 74.5%; si se compara con la población en edadescolar estimada por el Ministerio de Educación (342.274) la exclusión es de 66.7%.

Esta carencia dificulta dar valor numérico o contradice y relativiza la percep-ción que se tiene acerca de que la atención educativa es cuantitativamente impor-tante; así lo informan los escritos entregados a la Corte Constitucional por orga-nizaciones de población desplazada, por la Oficina del Alto Comisionado de lasNaciones Unidad para los refugiados, por la Comisión Colombiana de Juristas ypor CODHES. En ellos se reconoce que: el acceso de los niños y niñas a institucio-nes educativas es bastante bueno, los cupos otorgados en 2004 constituyen un


hecho positivo, el Ministerio de Educación está abordando el problema de loscupos para la población desplazada de una manera estructural, la información delMEN refleja esfuerzos importantes para ajustar la oferta institucional a las nece-sidades de la población desplazada.

No obstante lo anterior, estas mismas organizaciones presentan comentariossobre el tema de la cobertura como los siguientes:

a. Los cupos otorgados constituyen un hecho positivo pero insuficiente si se com-para con el déficit de cupos que según la Red de Solidaridad se registra en 308.437cupos para la población entre 5 y 15 años.

b. No existe certeza total sobre la cobertura, lo cual indica que no se han corregidolas deficiencias en los sistemas de información que deben facilitar el seguimien-to a la demanda y a la atención en educación a la población desplazada.

c. Se desconoce la cobertura real del servicio y la población desplazada en edadescolar que aún no ha sido beneficiada, así como la magnitud de la deserciónescolar de los niños y niñas afectados por el desplazamiento forzado, por lo cuales difícil medir los niveles concretos de realización sostenida del derecho a laeducación.

La cobertura presenta importantes diferencias entre entidades territoriales.El gráfico No. 16 muestra la forma como esta va descendiendo desde el departa-mento de Antioquia que satisface cerca del 60% de la demanda hasta regiones quetienen un cubrimiento inferior al 10% como son Meta, Arauca, Córdoba, Bogotá,Vichada, Amazonas, Vaupés, Guainía, Chocó y Cesar, de los cuales, los seis últimosno presentan matrícula de desplazados.

GRÁFICO NO. 16TASA DE COBERTURA EN EDUCACIÓN PARA LA POBLACIÓN DESPLAZADA - 2004

Fuente: Cálculos del autor con base en Sistema de Información de Desplazados y Resolución 166 de 2004.


c. Deficiencias en la prestación del servicio educativo

Son varias las observaciones que surgen respecto tanto de la gratuidad de laeducación como de los costos de los servicios complementarios que se deben pres-tar a los niños y jóvenes desplazados; entre ellas se destacan las siguientes:

a. No se ha respetado la exención del costo de matricula y pensiones a las familiasdesplazadas; las dificultades económicas que enfrentan las familias desplazadaspara solventar los gastos de útiles, uniformes, transporte y alimentación entreotros, constituyen las limitaciones principales al disfrute del derecho a la educa-ción de las niñas y niños desplazados.

b. Faltan programas de apoyo para libros, materiales y elementos mínimos requeri-dos por los distintos planteles, lo cual estimula la deserción escolar. La exigenciaa los hogares desplazados de pagar un valor para que las personas en edad esco-lar puedan acceder a cupos educativos ha sido una barrera, frecuentemente in-franqueable para la inscripción de los menores. Existen circunstancias quedeterminan grandes niveles de deserción en la población en edad escolar, ligadasa la insuficiencia de recursos por parte de los hogares para la manutención yalimentación del menor escolar, como a la imposibilidad de pagar gastos de trans-porte.

c. La atención se centra en el tema de los cupos escolares sin atender los factoresrelacionados con la sostenibilidad dentro del sistema educativo, la cual se afectapor la falta de empleo de los padres y por la carencia de vivienda fija lo cual hacerecurrir al empleo de los niños y niñas que en estas condiciones no regresan alcolegio.

5.5.2 Organización y desarrollo de acciones sectoriales

La Corte Constitucional en Sentencia 025/04 declaró la existencia de un es-tado de cosas inconstitucional en la situación de la población desplazada debidoa la falta de concordancia entre la gravedad de la afectación de los derechos reco-nocidos constitucionalmente y desarrollados por la ley, de un lado, y el volumende recursos destinado a asegurar el goce efectivo de tales derechos y la capacidadinstitucional para implementar los correspondientes mandatos constitucionales ylegales, de otro lado.

a. Débil cumplimiento de las obligaciones para garantizar el derechoa la educación

La Corte Constitucional encontró debilidades protuberantes por parte delEstado en el cumplimiento de las obligaciones que constitucional y legalmentedebe atender para satisfacer las necesidades educativas de la población desplazadapor la violencia. Estas debilidades se manifiestan en la ausencia de metas puntua-


les, la carencia de indicadores de resultado, de mecanismos de coordinación inte-rinstitucional, de evaluación y de flexibilización de la oferta, la ausencia de meca-nismos de respuesta a las quejas, de divulgación periódica de información a lapoblación desplazada y de participación oportuna y efectiva.

Por tal razón, ordenó a la Ministra de Educación Nacional91 diseñar, imple-mentar y aplicar las siguientes acciones para garantizar a la población desplaza elgoce efectivo del derecho a acceder a los servicios de educación:

i) definir metas puntuales a corto, mediano y largo plazo,

ii) Adoptar e implementar indicadores de resultado diferenciados de tal forma quese cuente con información adecuada sobre los avances, estancamientos o retro-cesos en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada, y sea posibleidentificar y hacer seguimiento permanente al tratamiento diferenciado y espe-cífico, distinto al resto de la población vulnerable,

iii) Diseñar e implementar mecanismos e instrumentos específicos de coordinacióninterinstitucional, y entre el nivel nacional y las entidades territoriales, que ase-guren una acción adecuada y oportuna

iv) Desarrollar mecanismos de evaluación que permitan medir de manera perma-nente el avance, el estancamiento, o el retroceso del programa o componente deatención,

v) Diseñar e implementar instrumentos de flexibilización de la oferta institucionaly de los procesos de atención a la población desplazada, a fin de que sea posibleadoptar correctivos oportunos frente a estancamientos, o retrocesos en el cum-plimiento de las metas institucionales.

vi) Establecer mecanismos internos de respuesta ágil y oportuna a las quejas o soli-citudes puntuales de atención,

vii) Diseñar e implementar mecanismos de divulgación periódica de informaciónadecuados, accesibles e inteligibles para la población desplazada sobre los proce-dimientos, las responsabilidades institucionales, y las metas institucionales fren-te a los distintos componentes de atención, así como de los avances alcanzados,las dificultades enfrentadas y los correctivos adoptados para asegurar el goceefectivo de los derechos, y

viii) Garantizar la participación oportuna y efectiva de las organizaciones de pobla-ción desplazada, tanto a nivel nacional como en el ámbito territorial, en el proce-so de diseño e implementación de los correctivos a los problemas detectados, asícomo en el seguimiento y evaluación de los programas y componentes de aten-ción, con el fin de asegurar el goce efectivo de los derechos de la población des-plazada.

91 Auto 178/05. Referencia: sentencia T-025 de 2004


b. Insuficiencia de recursos

Con respecto a la insuficiencia de recursos es de anotar que ella es reconocidapor entidades de carácter público y privado, como causa para que el nivel deejecución de las políticas muestre déficit frente a las necesidades de la poblacióndesplazada y para que los índices de cobertura de sus distintos componentes seantan bajos.

Si bien, dice la Corte, existió un aumento considerable de los recursos desti-nados a la atención de la población desplazada entre los años 1999 y 2002, el nivelabsoluto de los montos asignados continúa siendo insuficiente, y muy inferior alos niveles necesarios para satisfacer la demanda de las personas desplazadas,proteger los derechos fundamentales de las víctimas de este fenómeno, y desarro-llar e implementar efectivamente las políticas previstas en la ley y desarrolladaspor el ejecutivo en normas reglamentarias y documentos CONPES. La atenciónhumanitaria de emergencia, que busca la satisfacción de las necesidades básicas dela población desplazada, tiene una cobertura del 43% de la población registrada.De esta forma, se desconocen los derechos a la vida, al mínimo vital, a la igualdady a la salud de las personas que no acceden a dicha ayuda, es decir a más de lamitad de la población desplazada registrada.

ACNUR considera que la primera gran limitación para atender las necesida-des educativas consiste en la carencia de los elementos mínimos necesarios paraque se puedan llevar a cabo las actividades académicas92 . Esta consideración seenmarca en la convicción de que la solución de los problemas para garantizar elpleno derecho a la educación está muy estrechamente ligada con la superación delas restricciones de tipo fiscal, por un lado, y con la superación de la agudizaciónde la pobreza producto de la crisis económica, por el otro93 .

Por ello ACNUR estima “necesario que el Gobierno Nacional asuma en lapráctica, con relación al gasto necesario para atender la educación de los niños,niñas y jóvenes en situación de desplazamiento, lo dispuesto por la Corte Consti-tucional en su Sentencia SU-1150 de 2000 y T-025 de 2004. Dada la magnitud de lademanda no atendida y la debilidad fiscal de la gran mayoría de los municipios,la nación tendrá que hacer un esfuerzo fiscal que se refleje en la asignación de unaapropiación presupuestal adicional y específica para atender dicho gasto, distintaa los recursos que ordinariamente los municipios reciben a través del SistemaGeneral de Participaciones para financiar el gasto en educación. Unificar y conso-lidar las diversas normas existentes en una sola que dé mayor contundencia alsector en su respuesta al fenómeno del desplazamiento como parte de las respon-sabilidades del Estado en la materia”.

92 ACNUR. Balance de la política de atención al desplazamiento interno forzado en Colombia 1999-2002. Bogotá octubre de 2002

93 ACNUR. Balance de la política de prevención, protección y atención al desplazamiento interno for-zado en Colombia, agosto 2002-agosto 2004. Bogotá diciembre de 2004


c. Sistema de información, seguimiento y evaluación

El Ministerio de Educación Nacional y la Red de Solidaridad reconocieron ala Corte Constitucional las dificultades que han tenido para realizar estimativosde demanda e identificar los cupos asignados a la población desplazada, debido ala baja calidad de la información reportada por los entes territoriales.

ACNUR afirma que existe evidente debilidad en los datos del sector y resaltacomo uno de los factores que impiden la asignación efectiva de cupos la falta desistemas de información que permitan identificar las variaciones en la demandadel servicio y la capacidad local para ofrecerlo. Tampoco existe un sistema deseguimiento y evaluación de la cobertura y el impacto real de este servicio. Podríarecolectarse y sistematizarse la información de la RSS referente a los escolares queson remitidos a las Secretarías Municipales de Educación, pero no se conoce cuán-tos de estos obtuvieron un cupo, en qué grado escolar, la duración de la permanen-cia en la escuela, etc. Esta falencia no permite conocer la cobertura real de aten-ción, ni dimensionar objetivamente la magnitud del problema de la falta de cupos.

Debido a lo anterior, la Corte solicitó al Director de la Red de SolidaridadSocial, al Ministro de Educación Nacional y, por intermedio de éstos, a los Secre-tarios de Educación departamentales, distritales y municipales, la siguiente infor-mación específica: a. número de cupos creados y asignados en el primer semestrede 2004, para atender a la población desplazada en edad escolar; b. número desubsidios para educación secundaria en colegios privados asignados en el primersemestre de 2004; c. monto de recursos asignados y ejecutados en el primer semes-tre de 2004, tanto a nivel nacional como territorial, para garantizar el derecho a laeducación a la población desplazada menor de edad.

No obstante estos requerimientos, la recolección y tratamiento de la informa-ción siguen teniendo problemas que el Ministerio tiene programado resolver conla aplicación de un nuevo instrumento de recolección de información producto dela reorganización del sistema de información.

d. Ayudas sicológicas

A través de trabajos de campo el Ministerio de Educación Nacional ha iden-tificado el impacto que tiene el desplazamiento sobre el desarrollo escolar de losniños; de manera específica ha encontrado las siguientes manifestaciones: incon-tinencia urinaria, inapetencia o excesiva apetencia, aislamiento, incomunicaciónverbal y corporal, dificultades motrices, dificultades en el manejo de la motricidadfina, exacerbación de los temores infantiles y surgimiento de nuevos temores ypesadillas asociadas con la guerra, sensibilidad y posibilidad de llanto abrupto, obien indiferencia, aislamiento y bloqueo para expresar sus emociones, pérdida dememoria, dificultades para fijar la atención o para utilizar las destrezas para la


respuesta rápida, interés exagerado por los juegos de guerra y las respuestas vio-lentas.94

Para el Ministerio la escuela se constituye en un lugar donde se adquieren lashabilidades básicas para la integración a la vida social; entre ellas las habilidadessociales y afectivas como medio de prevención de la violencia y construcción dela paz. La educación escolar, en este sentido, debe apoyar la superación del des-arraigo y la re-adaptación de niños/as y jóvenes desplazados y desvinculados a losnuevos ambientes que deben enfrentar.

No obstante este reconocimiento hecho de manera explícita, los informessólo dan cuenta de los recursos invertidos y los docentes capacitados sin que seconozca evaluación alguna acerca de la pertinencia de dicha capacitación ni de losresultados que se produzcan en la recuperación afectiva de los niños.

Según los hallazgos realizados por la Expedición Pedagógica y los temas tra-tados en algunos eventos académicos sobre la pedagogía del desplazamiento, pa-rece ser que los mayores éxitos en el campo de la recuperación de los niños yjóvenes se obtienen como consecuencia del despliegue y capacidad prepositiva delos maestros que logran institucionalizar sus actividades como prácticas pedagó-gicas aunque en condiciones muy precarias pero con resultados exitosos y sobre-salientes95 .

e. Implementación de modelos educativos flexibles y pertinentes

Para atender estudiantes desplazados por la violencia el Ministerio de edu-cación ha venido ofreciendo el servicio a través de modelos educativos flexiblesy pertinentes como aceleración del aprendizaje, educación continuada metodolo-gía CAFAM, Escuela Nueva – Círculos de Aprendizaje, Educación RelacionalFONTAN.

Todos estos modelos tienen tiempo de experimentación y aplicación con éxitopara atender las poblaciones y condiciones en que fueron concebidos; el modelode Escuela Nueva, por ejemplo, es reconocido internacionalmente como innova-ción colombiana de trascendencia mundial y con aplicación en varios países.

Sin embargo, no se conoce que adecuaciones se han realizado para atender lascondiciones excepcionales de la población desplazada, ni el éxito o las dificultadesque se han tenido en su implementación. Aquí, como en el caso de las ayudassicológicas o la atención psicosocial, es fundamental conocer resultados del im-pacto de los programas para valorar su aporte real a las soluciones educativas dela población desplazada.

94 Ministerio de Educación Nacional. Escuela y Desplazamiento, una propuesta pedagógica. Santa Fede Bogotá, 1999.

95 Pulido Orlando. El trabajo de la Universidad Pedagógica Nacional con la población en situación dedesplazamiento. En: El derecho a la educación de niños y niñas en situación de desplazamiento y depobreza en Colombia. Bogotá, 2005.


5.5.3 Persistencia de déficit en la atención educativa a los desplazados por laviolencia

El análisis realizado muestra avances en el sector educación en cuanto a laformulación de planes de acción, a la expedición de normas de cumplimientoterritorial y a la elaboración de documentos e instrumentos para guiar el trabajoescolar; no es claro el avance en cuanto a cobertura por las deficiencias y contra-dicciones que presenta la información reportada; tampoco se tiene la forma devalorar la calidad y pertinencia de los servicios ofrecidos pues no existe unaevaluación de impacto y efectividad que permita hacer una valoración de losmismos.

Los informes que se entregan por parte del Ministerio de Educación y de lasSecretarías de Educación son especialmente numéricos y se refieren a la distribu-ción de recursos y a coberturas en acciones indirectas, sin entrar propiamente enel campo de la educación, de saber qué pasa con los niños y los maestros, quévalidez tienen los modelos pedagógicos que se aplican y cuáles son los resultadosde una educación que debe tener prioridad y especialización dadas las situacionesque debe ayudar a resolver.

En estas condiciones, se puede decir que en la fecha de preparación de esteestudio, noviembre de 2005, la situación evaluada en septiembre de 2004 y pre-sentada en el Segundo Informe Conjunto de la Procuraduría General de la Na-ción y la Defensoría del Pueblo en relación con el cumplimiento de la Sentencia025 de la Corte Constitucional, se mantiene igual. Para observarlo se transcribe acontinuación la parte correspondiente a lo relacionado con el derecho a la educa-ción:

“El Ministerio de Educación ha reportado la adopción de medidas encaminadas a corregir las

falencias en la prestación de los servicios educativos a la población desplazada.

“No obstante, estas medidas no corresponden a la demanda real de servicios educativos de la

población desplazada, lo cual hace que estos servicios puedan continuar siendo insuficientes,

sobre todo si la adopción de las medidas se limita a experiencias piloto o a proyectos dirigidos

a la población vulnerable en general.

“El Plan del Ministerio tampoco precisa si los recursos para la vigencia 2004 ya están asigna-

dos. Ni especifica, para los planes de 2005 y 2006, qué proporción será cubierta con recursos de

la Nación y cuál con aportes de cooperación internacional, ni las acciones que emprenderá el

Ministerio para asegurar dicha asignación en el Presupuesto Nacional y en los presupuestos

de las entidades territoriales, con fines de ampliar la cobertura y garantizar el acceso y la

permanencia en el sistema educativo de la población desplazada.

“El Ministerio de Educación ha elaborado un programa de construcción, adecuación y repara-

ción de establecimientos educativos en municipios receptores y lugares de retorno de población

desplazada, pero no reporta si este plan se extenderá a zonas de reubicación rurales y urbanas,


ni las medidas encaminadas a subsanar la dificultad relativa a la lejanía de los establecimien-

tos educativos de los lugares de asentamiento de la población desplazada.

“Este Plan no integra medidas y acciones encaminadas a hacer cumplir las obligaciones legales

de las entidades territoriales en materia de atención educativa a la población desplazada.

“Tampoco señala el Plan los mecanismos de seguimiento y evaluación a la política educativa

para la población desplazada, ni los (procedimientos) encaminados a lograr su participación

efectiva en el diseño y evaluación de los programas educativos”.

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