El debate sobre la reforma electoral en la Argentina

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El debate sobre la reforma electoral en la Argentina Author(s): Liliana de Riz Source: Desarrollo Econmico, Vol. 32, No. 126 (Jul. - Sep., 1992), pp. 163-184Published by: {ides} Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3467326Accessed: 05-09-2015 18:22 UTC

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Desarrollo Econ6mico, vol. 32, N2 126 (julo-setlembre 1992)

EL DEBATE SOBRE LA REFORMA ELECTORAL EN LA ARGENTINA *

LILIANA DE RIZ "*

Introducci6n Como en el resto de las nuevas democracias surgidas en la decada del '80 en

America Latina, tambien en la Argentina, la cuesti6n institucional comenz6 a ser percibida como un aspecto central del proceso de consolidaci6n democratica. El novum politico en la regi6n es que el r6gimen democrdtico no es ya el blanco de mira de los cuestionamientos, ni a la derecha ni a la izquierda del espectro politico, como lo fue en el pasado. Son las instituciones politicas, en su calidad de garantes de la continuidad democr~tica, las que aparecen en el ojo de la tormenta'. Subyace a este fen6meno un cambio de perspectiva en los ambitos intelectual y politico. Hoy, el regimen democrtico, pese a los desafios que le impone el gobierno de la crisis, aparece como el mejor camino para encontrar la salida. La inquietud radica en el c6mo Ilevar a cabo las tareas de gobierno, conciliando la participaci6n activa de los ciudadanos con la capacidad de responder a sus necesidades y, por lo tanto, la eficacia del Congreso para producir una politica nacional. El tema de qu6 instituciones son eficaces en tiempos dificiles se convierte en un tema prioritario.

El debate actual sobre la reforma politica responde a esta inquietud y su alcance -abarca la discusion en torno de la reforma del Estado (desregulaci6n-descentraliza- ci6n), del regimen presidencialista de gobierno, de la estructura y funcionamiento del poder judicial, del regimen electorales indicativo de que estan en discusi6n los aspectos fundamentales del ordenamiento politico-institucional de las nuevas democracias.

En este contexto, el debate sobre la reforma del regimen electoral ha pasado a ser uno de los ejes centrales del proceso institucional y politico argentino. No es extrafro que asi sea, ya que la capacidad de integraci6n politica de la nueva

* Este trabajo aparecer6 en Dieter NOHLEN y Liliana DE RIZ: Los sistemas electorales en Am6rica Latina. El debate sobre la reforma electoral. (De pr6xima publicaci6n). Agradecemos la colaboraci6n de Gerardo Adrogu6 en la recolecci6n de los datos.

" Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES/CONICET), Buenos Aires. 1 El reciente golpe abortado en Venezuela, en marzo de 1992, coloc6 los temas de la reforma

constitucional (el cambio del sistema de gobierno) y de la crisis de representatividad de los partidos (modificacion del sistema electoral) en el centro del debate politico en ese pais. El golpe de Fujimori en Pert tiene a6n consecuencias institucionales ms graves.


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democracia no es ajena a las caracteristicas del r6gimen electoral. Por otra parte, la legislaci6n electoral suele ser un reflejo mbs o menos fiel de la estructura del conflicto politico. Las elecciones forman gobiernos, determinan el contenido de las politicas pdblicas y legitiman las estructuras de poder. Cuando las coordenadas del conflicto politico que han dado origen al sistema electoral vigente se modifican, es de esperar que se reabra la polemica sobre la reforma electoral. La experiencia europea sirve de marco de referencia obligado al respecto. La larga estabilidad legislativo-electoral de las decadas que siguieron a la Segunda Guerra Mundial se empieza a resquebrajar. Piensese en Inglaterra, donde hoy se ha abierto la polemica y esta en cuestion el principio mismo de representaci6n, el sistema mayoritario. En Francia, tras las elecciones regionales de marzo de 1991, se insiste en la necesidad de retorno a un sistema proporcional.

Como es sabido, el regimen electoral no se limita a los mecanismos que rigen la emisi6n del voto y su conversi6n en escarios. Hoy se reclaman modificaciones en el sistema de selecci6n de candidatos, el principio de representaci6n politica, las formulas de escrutinio, el control del proceso electoral, la organizaci6n interna de los partidos; todos los aspectos que hacen a la organizaci6n electoral, el derecho electoral y el sistema electoral vigentes y, por lo tanto, las caracteristicas del regimen electoral en su sentido amplio, asi como la legislacion partidaria.

El prop6sito de este trabajo es analizar el debate actual sobre la reforma electoral en la Argentina, en su sentido mbs restringido, concerniente al sistema electoral, a la luz de las transformaciones del sistema politico. Ello no implica considerar que otros aspectos del regimen electoral no sean igualmente importantes, en particular la existencia de una justicia electoral autonoma, como tampoco ignorar la importancia de la legislaci6n partidaria.

La complejidad tecnica y politica del tema exige una definici6n precisa de que se quiere reformar, asi como un analisis comparado de la experiencia internacional y, sobre todo, una ponderaci6n realista de las opciones factibles en la actual coyuntura politica argentina2. La reciente experiencia argentina, como trataremos de fundamen- tarlo aqui,

est, lejos de satisfacer los requisitos minimos de una estrategia de reforma del sistema electoral que pueda conducir el proceso a buen puerto, y responder a los desafios de gobernar una sociedad compleja en tiempos de crisis.

En los cltimos aios surgi6 una considerable literatura sobre sistemas electorales en las democracias occidentales avanzadas. A la ley sociol6gica de Duverger le sucedieron estudios rigurosos que permitieron avanzar en el campo de la sistematica electoral. En America Latina, con la excepci6n de algunas contribuciones importantes, el estudio de los sistemas electorales fue un campo sistematicamente relegado en la literatura politica. Uruguay fue una excepcion, resultado, seguramente, de la singularidad de su sistema electoral. Esta situaci6n es parad6jica ya que la evidencia no deja dudas acerca de la importancia de los sistemas electorales en la conformaci6n de los sistemas politicos. Si bien es cierto que esas evidencias son de interpretaci6n controvertible y que no puede establecerse ninguna relaci6n mechnica entre un tipo de sistema electoral y las caracteristicas del sistema politico -como lo fundamenta

2 Para un andlisis de los criterios que deben tomarse en consideraci6n, a la luz de la experiencia comparada de la reforma electoral en America Latina, vease NOHLEN y DE RIZ: Los sistemas electorales en America Latina..., op. cit. (primera parte, cap. II).


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Dieter Nohlen en su obra Los sistemas electorales en el mundo (Nohlen, 1981)-, los sistemas electorales tienen una importancia decisiva en el piano de la competencia entre partidos y afectan las estrategias de los electores y de los politicos (Sartori, 1986; Riker, 1986; Lijphart, 1984). El descuido del tema llama la atenci6n, ya que la inclusi6n de America Latina en los estudios comparativos ha permitido precisar y redefinir las generalizaciones resultantes de la experiencia de las democracias en las sociedades avanzadas, como lo ha mostrado en sus trabajos Dieter Nohlen 3.

El impetu que como consecuencia de la democratizaci6n ha cobrado el estudio de la sistematica electoral en la regi6n, augura un contrapeso al imperio de la fantasia y la improvisaci6n en este campo. Al mismo tiempo, se vuelve un componente necesario de toda estrategia de reforma.

1. Los rasgos fundamentales delrsistema electoral vigente La f6rmula electoral vigente es el sistema d'Hondt de representaci6n proporcio-

nal con una barrera del 3% del patr6n electoral. Este sistema se aplic6 por primera vez en las elecciones de constituyentes en 1957 y rigi6 a partir de las elecciones para diputados de 1963, con una barrera del 8 % hasta las elecciones del 973. Un anlisis del efecto de sistemas electorales alternativos en el periodo 1973-1985 puede encontrarse en Alejandro Corbacho (1988) y en Ernesto Cabrera (1991).

El sistema de mayoria simple con lista plurinominal se aplic6 hasta 1912 (la excepci6n es la elecci6n de 1904 con circunscripciones uninominales). La ley Saenz Peria impuso el sistema de lista incompleta o de los 2/3 que se utiliz6 desde 1912 hasta 1962 con la excepci6n del periodo 1951-54, en el que hubo circunscripciones uninominales con mayoria simple.

El pais estA dividido en circunscripciones plurinominales (las provincias). La lista partidaria es cerrada y bloqueada, con posibilidad de corte de boletas. En los distritos grandes, la practica del corte de boletas se ha acentuado en las sucesivas elecciones.

La combinaci6n de la f6rmula electoral -representaci6n proporcional- con listas plurinominales cerradas favorece un mayor nOmero de partidos, hecho que concuer- da con la organizaci6n federal del Estado argentino, al mismo tiempo que privilegia a los partidos frente al elector.

El sistema vigente en materia de representaci6n, establecido en la Constituci6n Nacional, toma como base el factor poblacional, tanto en lo relativo a la elecci6n de diputados, como en lo que respecta a la elecci6n de electores a presidente y vicepresidente4. Sin embargo, la ley 22.847 de convocatoria a elecciones de 1983

3 La experiencia latinoamericana sugiere que algunas generalizaciones deben ser revisadas ya que la correlaci6n entre representaci6n proporcional y multipartidismo tiene excepciones significativas en democracias consolidadas de la regi6n, como es el caso de Colombia, Costa Rica y Venezuela y fue el caso de Uruguay antes del surgimiento de una tercera fuerza politica. Ello Ileva a considerar el papel que los regimenes presidencialistas jugaron en la conformaci6n del bipartidismo, al mismo tiempo que pone de manifiesto la complejidad de la trama en la que se entremezclan importantes aspectos de la organizaci6n politico- institucional de cada pais (Nohlen, 1981).

4 El presidente y vicepresidente son elegidos de manera indirecta por un colegio electoral que duplica en miembros al Congreso. Al respecto, la Argentina es una excepci6n a la regla general de elecci6n presidencial directa en la regi6n. T6ngase presente que a lo largo de la historia politica contempordnea se ensayaron distintos sistemas de elecci6n presidencial: indirecta con la Constituci6n de Rivadavia, indirecta


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alter6 ese principio, ocasionando la sobrerrepresentaci6n de los distritos pequerios. La ley combina dos elementos: a) un plus de 3 diputados por provincia y, b) un minimo de representaci6n provincial en la Camara de Diputados. Ese minimo concierne a la representaci6n que las provincias tenian en 1976 y al minimo de 5 diputados por provincia establecido por la ley. La sobrerrepresentaci6n se manifiesta no s61lo en la composici6n de la Camara de Diputados, sino tambien en la integraci6n de las juntas electorales. Provincias como Santa Cruz, por ejemplo, que de acuerdo con su poblaci6n deberia elegir un diputado, elige 5 y ello hace que elija 14 electores en lugar de 6 (5 diputados mas 2 senadores multiplicado por 2). En las elecciones de 1989, la Capital Federal necesit6 37.453 sufragios para elegir un elector y la provincia de Buenos Aires, 43.040. En contraste, La Rioja requiri6 7.355 sufragios por elector. Nueve provincias eligieron 14 electores en lugar de los 8 que les hubiera correspondido conforme al criterio constitucional estricto. La actual desproporcionalidad en la relaci6n votos-escan-os se debe en medida muy limitada al sistema d'Hondt utilizado. Es, sobre todo, el producto del tamairo de los distritos y el nOmero de esca?ros preceptivos con independencia de la densidad demogr~fica de las provincias5. Fruto de la estrategia del regimen militar para contrarrestar el eventual triunfo del peronismo con los partidos menores de origen provincial, la ley rompi6 el equilibrio establecido en la Constituci6n Nacional de 1853. Ese equilibrio est6 asegurado en el Senado de la Naci6n, ya que los representantes de las provincias mbs pobres y despobladas pueden contrarrestar el peso demogrbfico que en la Cimara de Diputados tienen los distritos mayores.

La diversidad en los tiempos de los mandatos (el presidente es elegido por 6 aios con prohibici6n de reelecci6n inmediata, los diputados por 4 con renovaci6n por mitades cada 2 aros, los senadores por 9 arios con renovaci6n parcial por tercios cada trienio y los concejales por 2 airos) establece elecciones escalonadas, hecho que muchos analistas han sefalado como factor de ineficacia gubernativa.

pero con un cuerpo ad hoc en la Constituci6n de 1853, actualmente en vigencia; popular directa a simple pluralidad con la reforma constitucional de 1949 y popular directa pero con mayoria absoluta con la enmienda de 1972. En lo que respecta a la composici6n del Senado, la elecci6n de los senadores es indirecta y Ilevada a cabo por las legislaturas provinciales. El mandato se extiende 9 aros con renovaci6n parcial por tercios cada tres aros. La distribuci6n establecida es de 2 escarlos por circunscripci6n electoral (provincia).Los gobernadores provinciales se eligen de manera directa con la excepci6n de Corrientes, Onica provincia que mantiene todavia la elecci6n por el colegio electoral. La experiencia de los iltimos comicios para gobernador, en 1991, es indicativa de los conflictos derivados de este modo de elecci6n. Corrientes ha sido intervenida por el gobierno federal ya que el empate entre el Pacto Autonomista-Liberal de Corrientes y una alianza del PJ y la UCR en el colegio electoral, cre6 una impasse que no pudo ser resuelta a trav6s de los mecanismos institucionales locales. El fallo de la Corte de Justicia provincial fue desconocido por los perdedores y la Suprema Corte de Justicia federal hizo lugar al per saltum dictaminando la anulaci6n de las elecciones y la nueva convocatoria a comicios.

5 Este tema ha sido desarrollado por Natalio Botana (1985) y por Botana y Mustapic (1991, pp. 83-87). VWase tambien Bonifacio del Carril (La Naci6n, 6 de enero de 1989). Ernesto Cabrera estudia la desproporcionalidad producida por la combinaci6n del sistema d'Hondt con umbral del 3 % y el establecimien- to del nimero preceptivo de diputados por provincia acorde con el decreto ley de convocatoria a elecciones de 1983. Cabrera concluye que: "(...) el factor mAs importante para la desproporci6n introducida por los decretos-ley es la utilizaci6n del sistema d'Hondt de proporcionalidad. En los distritos pequeros (la gran mayoria del pais) la f6rmula d'Hondt se convierte en una de mayoria. En los distritos grandes (fundamentalmente en Buenos Aires y Capital Federal), e! d'Hondt excluye y el sistema de resto mayor incluye a las minorias pequelas. La diferencia se hace, fundamentalmente, en los distritos grandes. Y no la hace la cantidad de representantes, sino la f6rmula electoral utilizada" (Cabrera, 1991).



La-evaluaci6n institucionalde la representaci6n politica en la Argentina tiende a destacar distintos problemas: la distribuci6n desproporcional de los escarfos en la COmara de Diputados, la elecci6n presidencial indirecta a traves de un colegio electoral en el que los distritos pequefros y menos desarrollados est~n sobrerrepresentados por ley, la elecci6n indirecta de senadores, la cuota establecida de 2 senadores por ta mayoria en cada provincia, que deja sin representaci6n a la minoria, los tiempos de los mandatos de las autoridades nacionales, las renovaciones intermedias de las Camaras.

El debate sobre la reforma del sistema electoral tradicionalmente gir6 alrededor de estos temas. No obstante, como veremos, el contexto politico de la instauraci6n democrbtica reactiv6 otros, particularmente los referidos a la calidad de la represen- taci6n y al principio mismo de representaci6n.

2. El debate actual sobre la reforma 2. 1 El contexto politico

Con el retorno de la democracia en la Argentina se fue conformando, a iniciativa del radicalismo, una vasta agenda de la reforma del sistema politico a trav6s de la reforma constitucional. La cuesti6n electoral qued6 subordinada a la elaboraci6n de una nueva Constituci6n6. Sin embargo, en la medida en que el debate alrededor de la crisis de representaci6n fue creciendo como consecuencia misma del ejercicio del gobierno, el problema de mejorar el sistema electoral adquiri6 un peso propio en la discusi6n politica y acad6mica. Los resultados del plebiscito Ilevado a cabo en la provincia de Buenos Aires, en agosto de 1990, dieron un nuevo impetu a la cuesti6n. En esa votaci6n, los dos partidos mayoritarios, la UCR y el PJ, no lograron reunir el consenso mayoritario como lo habian venido haciendo hasta entonces. La oposici6n a la reforma constitucional provincial propuesta por ambos partidos, reuni6 el 70 % de los votos. Frente a esos resultados, el diagn6stico no se hizo esperar. El problema reside, se sostuvo, en que la dirigencia politica no es representativa. Los dirigentes politicos aparecen como mas preocupados por las internas que por la gesti6n de gobierno, forman minibloques en el Congreso y no son representativos de la ciudadania.

Una mirada retrospectiva de la experiencia hist6rica argentina nos indica que las reformas al regimen electoral han estado supeditadas ya sea a las necesidades de gobiernos de facto que intentaron por el camino de la legislaci6n electoral controlar el retorno de los regimenes constitucionales, o bien obedecieron a las ambiciones del partido dominante. Un pasado institucional que alimenta la desconfianza mutua entre la oposici6n y el oficialismo no presagia un futuro facil para la reforma. La novedad que se registra al cabo de la primera alternancia en el poder por la via pacifica, despues de casi seis decadas en las que el problema de la sucesi6n se resolvi6 por el expediente de la fuerza, es la creciente consolidaci6n de una opini6n publica que

6 El Consejo para la Consolidaci6n de la Democracia, creado por el presidente Alfonsin para dise~rar la propuesta de reforma constitucional,elabor6 un proyecto de reforma del sistema electoral tomando como modelo el sistema aleman de representaci6n personalizada. V6ase Dictamen del Consejo para la Consolida- cidn de la Democracia, 1986.


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demanda una mayor transparencia, eficiencia y representatividad del sistema de partidos. Hoy los partidos se ven compelidos a dar respuesta a esta demanda de la sociedad.

Este cambio no es ajeno a casi una d6cada de ajustes ca6ticos sin posibilidad de salir de la crisis. La imagen de una transici6n estancada, incapaz de resolver los problemas sociales y econ6micos y de una crisis de representatividad de los partidos comenz6 a cobrar fuerza. La disminuci6n de la credibilidad de los partidos tradicionales como mecanismos de selecci6n de liderazgos y canales de representaci6n de los intereses es un dato de la realidad sociopolitica. El presidente Menem gan6 las elecciones internas del Partido Justicialista (PJ) sin el apoyo del aparato partidario, volcado entonces hacia su adversario en esos comicios, Antonio Cafiero. Su triunfo en las elecciones internas primero y en las elecciones presidenciales, despues, corrobora lo que parece ser una nueva premisa de la politica argentina: /os actores po/iticos que ven aumentar su credibti/dad son los que parecen capaces de camb/ar el s/stema tradic/onal de part/dos. En las elecciones presidenciales, Menem logr6 proyectar Ia imagen de su aptitud para el cambio y asi logr6 vencer los temores de la clase media (De Riz, 1991). El debate sobre la reforma electoral no puede disociarse de esta corriente de cambio que contribuye a explicar el comportamiento de los votantes y las estrategias de los politicos.

2.2 Los tdrminos de la poltmica politica LC6mo puede ser interpretada la crisis de representaci6n de los partidos

politicos, un diagn6stico sobre el que hay consenso en Ia sociedad y en la dirigencia politica? Lo que origina este creciente descontento no parece residir tanto en el modo de selecci6n de los candidatos sino en el desemperio de estos, una vez elegidos. Lo que se cuestiona es que se orientan mfs por sus propios intereses corporativos que por las expectativas y los intereses de sus electores. Una lectura comparada de las experiencias alternativas de selecci6n de los candidatos (piensese, por ejemploen las listas cerradas no bloqueadas utilizadas en Brasil) pone en cuesti6n la virtualidad de este mecanismo para cambiar el comportamiento de los candidatos electos. El doble voto simultaneo y acumulativo (conocido como "ley de lemas" en Uruguay) no dio respuestas al malestar provocado por la ineficacia gubernativa ni impidi6 que tambien se diagnostique una crisis de representaci6n de los partidos (Nohlen y De Riz, op. cit., en prensa, segunda parte, cap. IV).

En la medida en que no existen en el sistema politico argentino mecanismos de descompresi6n, a la manera de los establecidos en un sistema parlamentario, las tensiones dentro de los partidos se traducen en faccionalismo creciente y en bloqueo de la gesti6n de gobierno. Estas tendencias no pueden ser disociadas del patr6n de funcionamiento politico y administrativo del Estado argentino, consolidado tras la crisis de 1930. Sus rasgos mbs salientes fueron el capitalismo asistido, un Estado crecientemente indiferenciado de los intereses sociales organizados, un patr6n corporativista de administraci6n de los conflictos entre el capital y el trabajo y el refuerzo de una tradiciOn de presidencias plebiscitadas. Si bien este argumento no invalida la importancia de mejorar la calidad de Ia representaci6n, limita el alcance de una reforma que muchos perciben como soluci6n de problemas para los cuales no necesariamente un cambio en la legislaci6n electoral provee a la respuesta.



Las demandas sociales en pro de la renovaci6n de los mecanismos de representaci6n se fueron nutriendo del descontento generado por la conflictiva situaci6n interna de los partidos. Los partidos reaparecieron en la escena politica y no tardaron en mostrar su heterogeneidad interna, fruto de su apertura a la incorpo- raci6n de electorados muy diversos y de los conflictos derivados del ejercicio del gobierno en el contexto de la crisis econ6mica y el agotamiento de las bases del modelo asociado a una larga onda de crecimiento y capacidad de integraci6n politica.

Estos cambios orientaron la polemica politica hacia la relaci6n partidos-candidatos. Proliferaron las criticas a los bloqueos en la renovaci6n de las elites, el clientelismo, la digitaci6n de las candidaturas y, en general, la falta de transparencia en la vida partidaria. El tema de la calidad de la representaci6n (la relaci6n votanrte- elegido) se convirti6 en el blanco de mira de las propuestas de reforma que cubren una amplia gama de opciones posibles para la selecci6n de los candidatos (primarias abiertas, panagage, "ley de lemas"). Aspectos centrales del sistema electoral, como lo son el principio de representaci6n (mayoritaria o proporcional) y el tamaiho de los distritos, pasaron a un segundo piano en la atenci6n de la opini6n pdblica. A esta situaci6n contribuyeron los medios de comunicaci6n ya que convirtieron al mecanismo de seleccibn del candidato en la clave de toda eventual reforma electoral.

El abundante material legislativo presentado por los diferentes partidos en el orden nacional y provincial muestra que las propuestas se diferencian tambien segOn conserven o mejoren la representaci6n proporcional vigente, o, por el contrario, promuevan el principio mayoritario o de pluralidad en la relaci6n entre votos y escarfos. La presencia de propuestas tan disimiles entre si se traduce en un estado de confusi6n sobre que reformar y sobre la relaci6n que existe entre los instrumentos propuestos y los objetivos declarados. Al mismo tiempo, refleja el amplio margen de variaci6n en los enfoques sobre el problema dentro y entre partidos. En efecto, las propuestas oscilan entre enfoques fundacionales que buscan alterar el principio de representaci6n y enfoques gradualistas, que ven en la introducci6n de modificaciones al sistema proporcional, sea en el grado de proporcionalidad, sea en el grado de transparencia, el camino adecuado para responder a las demandas de cambio.

La divergencia en los enfoques no es independiente de la falta de consenso acerca de los objetivos de la reforma: qu6 se quiere mejorar es un interrogante que origina una amplia gama de respuestas entre y dentro de los partidos. En esta diversidad de enfoques y de propuestas subyacen dos posiciones contrapuestas y que, a riesgo de simplificarlas, pueden ser resumidas asi: los que sostienen que los partidos son burocracias inadecuadas para desempe)ar las funciones de socializa- ci6n politica y para reclutar a la dirigencia capaz de gobernar una sociedad compleja. Los debates dentro de los partidos -afirman- expresan el internismo fruto del microclima en que viven. Lo fundamental es Ilegar a millones de personas a traves de los medios de comunicaci6n. A esta visi6n se contrapone la de los que sostienen que el debilitamiento de los partidos favorece el surgimiento de oportunistas, candidatos cuyo unico merito es el de tener dinero o buena imagen, pero no capacidad para ocupar cargos de gobierno. La falta de programas y el excesivo pragmatismo despoja al voto de toda transparencia.

La ineficacia del Estado y su falta de efectividad (i.e.: la capacidad de aplicar un programa y fijar reglas estables para los actores sociales y econ6micos) requiere un


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debate sobre el papel de los partidos en situaciones de crisis y Ileva a reflexionar sobre los modelos de organizaci6n partidaria vigentes, tema 6ste que trasciende el campo de la sistem~tica electoral (Reis, 1988). Sin embargo, ese debate queda obturado por la oposici6n entre los que ven en la reforma del sistema electoral un mecanismo para fortalecer a los partidos y los que buscan un sistema de representaci6n individualista. Una cuesti6n de esta envergadura, que define una premisa fundamental del proceso de reforma, no esti en discusi6n en las democracias avanzadas. En la Argentina, empero, no ha sido todavia dirimida. Tampoco ha surgido con claridad una respuesta al interrogante sobre si se quiere una democracia mayoritaria o una democracia basada en el consenso, en el sentido que Arend Lijphart da a la "democracia consociativa" (Lijphart, 1984).

La ausencia de un acuerdo transpartidario s61lido alrededor de un Estado de partidos puede convertir a la reforma electoral en un instrumento a traves del cual la critica a la situaci6n actual sirva de pretexto para impugnar el papel de los partidos como elementos clave de la vida democrAtica. La proliferaci6n de proyectos de reforma del sistema electoral no es ajena a consideraciones de oportunidad y af~n de protagonismo de los dirigentes politicos. De alli que su rasgo dominante sea, una vez m~s, el que los proyectos se acumulen sin Ilegar a ser tratados en el recinto o logren producir despacho de comisi6n, como ocurri6 en nuestra historia de intentos frustrados de reformar la Constituci6n, descripta por Natalio Botana. Hoy no se encuentran politicos dispuestos a defender el sistema electoral vigente, pese a que son muy pocos los politicos expertos en el tema electoral. Esta situaciOn explica que se imaginen alternativas sin analizar sus posibilidades reales de implementaci6n y sin considerar sus eventuales consecuencias sobre el sistema politico y, sobre todo, sobre las perspectivas futuras de consolidaci6n democr6tica. Las reformas al sistema electoral tienden a ser concebidas como una panacea para todos los males que aquejan al sistema partidario, cuando en rigor, la soluci6n de muchos de esos problemas no resulta de reformas legislativas generales, sino de cambios profundos en la vida de los partidos y en la estructura y funcionamiento del Estado.

3. Los cambios en el mapa politico-electoral Las sucesivas elecciones Ilevadas a cabo desde 1983 ponen de manifiesto

cambios cuyo anlisis es indispensable en todo intento riguroso de plantear la reforma del sistema electoral vigente: la acentuaci6n del voto vol8til, por una parte, y el crecimiento del abstencionismo7.

El-fen6meno nuevo del voto vol6til es indicativo de la erosi6nrr de viejas lealtades, el surgimiento de nuevas identidades no cristalizadas y el creciente peso de las caracteristicas personales de los candidatos frente al descr6dito de los politicos, los partidos y el Congreso. Candidaturas personalizadas, definidas por su rechazo de la politica tradicional, proliferaron en elecciones provinciales y municipales. Aunque todavia es demasiado apresurado sacar conclusiones sobre la tendencia registrada de aumento del abstencionismo, este dato puede ser interpretado como un sintoma

7 Sobre el voto vol-til, vease

De Riz (1991). En el apartado siguiente se incluye el andlisis de las novedades introducidas por la elecci6n de 1991.


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petigroso de resignaci6n y de apatia ante la democracia, concebida como mal menor. Este contexto aparece como poco propicio para consolidar un mapa estable de mediaciones partidarias, requisito indispensable de la estabilidad politica.

La formaci6n de un sistema de partidos, en un contexto donde estos aparecen como territorios fluidos en proceso de recomposici6n, no depende s6lo de la voluntad politica de los ciudadanos, ya que no es consecuencia exclusiva del funcionamiento del mercado politico. Depende, adems, de las reglas bAsicas de la competencia partidaria y de c6mo 6stas interactuian con las caracteristicas especificas del sistema politico in toto. Los sistemas electorales no son neutrales y las diversas alternativas que ofrece la sistem~tica electoral descansan en una voluntad politica capaz de instaurarlos. Su selecci6n supone, por cierto, una combinaci6n de voluntad y competencia politica. Por ello, el camino de la reforma exige el acuerdo politico basado en un amplio consenso transpartidario. La experiencia hist6rica reciente nos muestra que el radicalismo subordin6 la cuesti6n electoral a la reforma constitucional y no supo separar el problema del mejoramiento de la representatividad del de una propuesta global de refundaci6n del sistema politico. Por su parte, el peronismo ve hoy en la reforma del sistema electoral el mecanismo para resolver los problemas internos que le crea la heterog6nea coatici6n formada por el menemismo y, a diferencia de la estrategia de la UCR durante su gobierno, disocia la reforma del sistema electoral de la discusi6n sobre la forma de gobierno. Los partidos menores, a la izquierda y a la derecha del espectro politico, acomodan sus propuestas a las posibilidades que le ofrece la perspectiva de deterioro del bipartidismo. Sin duda, este escenario es poco propicio para forjar una reforma consensuada.

Un andlisis del comportamiento electoral en las sucesivas elecciones realizadas desde la instauraci6n de la democracia en 1983 muestra la tendencia del voto y los cambios ocurridos en el mapa politico electoral en ese lapso. Como puede observarse en el cuadro 1, los resultados para los cinco comicios celebrados ponen de manifiesto que el formato bipartidista surgido en las elecciones de 1983 se mantiene en 1991. Ninguna fuerza surgi6 con el peso suficiente como para desafiar el predominio de los dos partidos mayores, el PJ y la UCR. Sin embargo, las elecciones de 1991 confirman la tendencia creciente a la despolarizaci6n del voto registrada desde 1983. En ias elecciones de 1991 el PJ y la UCR no Ilegan a reunir el 70% de los votos, como puede observarse en el cuadro 2.

En un trabajo anterior (De Riz y Adrogu6, 1992) sefialbamos que en las elecciones bianuales para renovaci6n parcial de diputados nacionales surgia con claridad el fen6meno ocurrido entre 1983 y 1989, de crecimiento del voto voiatil, particularmente a partir de las elecciones de 1987. La coalici6n que Illev6 a Alfonsin y a su partido al gobierno se fue desgranando hacia el PJ y hacia los partidos de la derecha del espectro politico.

Las elecciones de renovaci6n parcial de la Cgmara de Diputados de 1991, las primeras en la gesti6n del presidente Menem, pueden ser comparadas con las elecciones de 1985 durante la administraci6n radical. En ambos casos, el electorado ratific6 una politica de estabilizaci6n, y la competencia conserv6 un formato bipolar sobre un electorado centrista. Con respecto a las elecciones previas, las de 1991 introdujeron novedades. En efecto, se fijaron cuatro turnos para la votaci6n de distintos grupos de provincias y se realizaron bajo una variedad grande de sistemas


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CUADRO 1 Elecciones de diputado nacional para el radicalismo y el peronismo.

Por distrito electoral seguin aio (1983-1991) a (En porcentajes)

1983 1985 1987 1989 1991 Distrito

UCR PJ UCR PJ UCR PJ UCR PJ UCR PJ Buenos Aires 49,38 40,31 41,46 36,78b 37,55 45,08 26,47 48,40 23,17 44,39 Catamarca 41,80 41,89 50,77 43,77 41,27 54,09 33,28 53,91 55,20 33,17c C6rdoba 55,06 39,14 52,37 35,64 46,80 48,89 39,17 43,49 46,72 34,93 Corrientes 31,35 25,51 25,07 19,43 24,97 18,02 24,15 32,74 14,87 33,49 Chaco 45,96 47,87 47,66 44,28 45,82 49,85 34,84 48,70 21,50 36,82 Chubut 47,75 40,69 43,34 35,31 37,40 44,69 28,16 38,53 36-16 47,35 Entre Rfos 48,24 43,17 46,61 39,74 42,64 48,45 37,10 50,36 44,48 49,26 Formosa 36,55 44,96 44,85 44,96 48,37 50,69 39,92 57,87 33,66 43,37 Jujuy 32,70 48,19 34,03 23,61 36,24 42,53 16,06 42,08 20,65 39,88 La Pampa 40,00 40,21 44,42 39,97 42,28 53,63 36,96 51,27 29,77 48,28 La Rioja 40,75 54,86 42,02 51,69 33,76 60,86 28,48 66,33 26,40 60,30 Mendoza 55,26 35,50 53,22 25,90 35,66 46,20 32,92 41,14 30,39 50,06 Misiones 49,36 47,50 54,63 38,88 45,95 47,97 36,43 52,54 36,40 52,50 Neuquen 39,00 21,62 39,92 23,63 29,13 10,94d 23,92 36,31 14,52 30,24 Rfo Negro 52,63 39,18 53,11 28,11 37,94 34,20 36,47 45,65 38,32 29,51 Salta 42,03 45,07 35,02 34,47 26,76 51,96 26,26 40,22 7,24 35,72 San Luis 45,32 41,11 47,99 45,40 33,29 51,35 38,58 46,00 38,84 47,64 San Juan 37,64 30,07 45,44 27,10 19,19 43,57 18,38 24,60 8,33 31,63 Santa Cruz 43,70 50,40 47,97 39,46 46,93 49,54 38,41 53,22 36,85 47,92 Santa Fe 46,42 41,34 39,64 34,82 26,91 42,21 29,11 47,98 27,16 34,84 Cap. Federal 49,47 23,57 42,90 25,21 39,06 23,93 28,45 31,52 40,33 28,95 T. del Fuego 35,99 35,26 30,17 34,96 35,78 28,50 31,30 38,69 16,90 31,10 Tucumbn 40,31 51,07 45,46 44,04 34,01 26,13 15,36 37,13 5,84 46,56 S. del Estero 38,61 47,65 49,16 46,07 42,51 50,61 29,34 27,80 47,00 49,20e

Total del pals 47,39 38,47 43,20 34,60 37,24 41,46 28,29 44,68 28,95 40,33

Notas: a Es importante tener en cuenta, para una correcta lectura del cuadro, que ambos partidos han

concurrido a los comicios tanto en alianzas como sin ellas, segOn el distrito y el afro. Por lo tanto, at no distinguirlas, se ha seguido el criterio de considerar a ambas fuerzas politicas como ejes principales de tales alianzas y principal motivo de atracci6n del voto.

b En este caso se han sumado los votos obtenidos por el FREJUDEPA de Antonio Cafiero y el FREJULI de Herminio Iglesias. Este 1ltimo representando al PJ oficial.

C En estas elecciones el Partido Justicialista concurre en forma dividida participando en el Frente Civico (alianza con la UCR que se impone a nivel provincial), en el Frente de la Esperanza (alianza con partidos menores apoyada por el presidente Menem) y del PJ oficial que respald6 la postulaci6n de Ram6n Saadi a Ia gobernaci6n.

d El PJ sufre para esta elecci6n la escisi6n de una considerable porci6n de su estructura partidaria, que encabezada por E. Massei concurre a la elecci6n en alianza con el PI y la DC, alcanzando poco mds del 90 % de los votos.

e Este resultado suma los dos principales sublemas que compitieron dentro del Partido Justicialista: Corriente Renovadora (23,44 %) y Alianza Frente Justicialista (25,76 %).



CUADRO 2 Polarizaci6n a diputado nacional (En porcentajes)

Distrito 1983 1985 1987 1989 1991

Capital Federal 73,04 68,11 62,99 59,97 69,28 Buenos Aires 89,69 78,24 82,63 74,87 67,56 Catamarca 83,69 94,54 95,36 87,19 88,37 C6rdoba 94,20 88,01 95,69 82,66 81,65 Conientes 56,86 44,50 42,99 56,89 48,36 Chaco 93,83 91,94 95,67 83,54 58,32 Chubut 88,44 78,65 82,09 66,69 83,51 Entre Rios 91,41 86,34 91,09 87,46 93,74 Formosa 81,51 89,81 99,06 97,79 77,03 Jujuy 80,89 57,64 78,77 58,14 60,43 La Pampa 80,21 84,39 95,91 88,23 78,05 La Rioja 95,61 93,71 94,62 94,81 86,70 Mendoza 90,76 79,12 81,86 74,06 80,45 Misiones 96,86 93,51 93,92 88,97 88,90 Neuqu6n 60,62 63,55 40,07 60,23 44,76 Rio Negro 91,81 81,22 72,14 82,12 67,83 Salta 87,10 69,49 78,72 66,48 42,96 San Juan 67,71 72,54 62,76 42,98 39,96 San Luis 86,43 93,39 84,64 84,58 86,48 Santa Cruz 94,10 87,43 96,47 91,63 84,77 Santa Fe 87,76 74,46 69, 12 77,09 62,00 Sgo. del Estero 86,26 95,23 93,12 57,14 96,20 Tucumsn 91,38 89,50 60,14 52,49 52,40 Tierra del Fuego 71,25 65,11 64,28 69,99 47,00

Total del pais 85,86 77,80 78,70 72,97 69,28

electorales. En 11 provincias se aplic6 la ley de lemas en las elecciones para diputados, y en ia mayoria de las mismas ese sistema fue inaugurado en 1991 (v6ase cuadro 5)8.

En las elecciones de 1991 creci6 el abstencionismo, pasando del 16 % en 1985 y en 1987 al 22 %. La media de la decada de 1980 fue de 15 %,pero en 1991 el abstencionismo rond6 el 22 %. El fen6meno ya registrado de crecimiento de los partidos provinciales se acentu6 en detrimento de los grandes partidos nacionales9. El caudal de votos de la UCR represent6 el 60 % de los votos alcanzados en 1983, conservandose la tendencia registrada en las elecciones de 1989 (vease cuadro 3). La UCR vio caer estrepitosamente su caudal electoral en provincias como Tucum'n, San Juan, Salta, Neuquen y Corrientes. El PJ, por su parte, vio incrementado su

8 Thngase en cuenta que dada la organizaci6n federal del Estado argentino, las provincias tienen facultad para legislar en materia electoral. Este tema ser6 desarrollado en un apartado posterior.

9 Una nueva fuerza a la derecha del espectro politico, el MODIN, liderada por el ex coronel Aldo Rico, logr6 el 10 % de la votaci6n en la provincia de Buenos Aires y 3 bancas en la C~mara de Diputados. El general Bussi, en Tucum6n, represent6 un fen6meno similar. En el Chaco lleg6 a la gobernaci6n un general retirado, que fue gobemador durante el Proceso militar antes de 1983, representando a su partido, Acci6n Chaqueha. En Salta, el capitin Ulloa, tambi6n gobernador durante el regimen militar, se impuso en los comicios para el ejecutivo provincial. En otros distritos triunfaron partidos provinciales de raigambre local, como es el caso de Neuquen o de Tierra del Fuego.


174 LILIANA DE RIZ

CUADRO 3 Indice de la evoluci6n del voto a la UCR para diputado nacional

(1983 = 100) Distrlto 1985 1987 1989 1991

Buenos Aires 83,96 76,04 53,60 46,92 Catamarca 121,46 98,73 79,61 131,82 C6rdoba 95,11 84,99 71,14 84,85 Corrientes 79,96 79,64 77,03 47,43 Chaco 104,31 99,69 75,80 46,77 Chubut 90,76 78,32 58,97 75,72 Entre Rfos 96,62 88,39 76,90 92,20 Formosa 122,71 132,33 109,22 92,09 Jujuy 104,06 110,82 49,11 63,14 La Pampa 111,05 105,70 92,40 74,42 La Rioja 103,17 82,85 69,89 64,78 Mendoza 96,30 64,53 59,57 54,96 Misiones 110,67 93,09 73,80 73,74 Neuqu6n 102,36 74,69 61,33 37,23 Rio Negro 100,91 72,09 69,29 72,81 Salta 83,32 63,67 62,48 17,22 San Luis 105,89 73,45 85,13 85,70 San Juan 120,72 50,98 48,83 22,13 Santa Cruz 109,77 107,39 87,89 84,32 Santa Fe 85,39 57,97 62,71 58,50 Capital Federal 86,72 78,95 57,51 81,52 Tucumrn 112,77 84,37 38,10 14,48 Sgo. del Estero 127,32 110,10 75,99 121,73 Tierra del Fuego 83,82 99,41 86,96 46,95 Total del pals 91,16 78,58 59,69 60,09

caudal respecto de 1983 (104,8 %), pero disminuy6 con respecto a las elecciones de 1987 y 1989 (ver cuadro 4). El PJ se impuso en 14 provincias, la UCR en 5 y los partidos provinciales en 4. La composici6n del Congreso es favorable al gobierno y, aunque en la Camara baja no tiene mayoria propia, es facil imaginar la coalici6n con partidos provinciales afines y con la UCeD6. En efecto, el PJ tiene 118 bancas (gan6 9), la UCR 84 (perdi6 6) y la UCeD6 10 bancas (perdi6 1). T6ngase en cuenta que el nomero de diputados pas6 de 254 a 256 con la provincializaci6n de Tierra del Fuego.

En las elecciones para gobernadores, el PJ logr6 el triunf6 en varios casos con candidatos extrapartidarios (Ram6n Ortega en Tucumbn y Carlos Reuteman en Santa Fe) o nuevos dirigentes del peronismo con perfil empresarial (Escobar, Gabrielli, Puertas, Moine). Una lectura de los resultados electorales permite concluir que si bien se acentuian los fen6menos de despolarizaci6n del electorado en beneficio de partidos menores de origen provincial, los datos no autorizan a imaginar que las lealtades partidarias han sido erosionadas al punto de esperar que un nuevo sistema electoral que otorgue mayor libertad al elector amplfe el espacio de candidatos sin tradici6n partidaria.

El comportamiento electoral registrado en el lapso 1983-1991 -ia remoci6n de

alineamientos a lo largo de las sucesivas elecciones- no alter6 el esquema bipolar. Es una tendencia general en las nuevas democracias que el partido a cargo del



CUADRO 4 Indice de la evoluci6n del voto al PJ para diputados nacionales

(1983 = 100) Distrito 1985 1987 1989 1991

Buenos Aires 91,24 111,83 120,07 110,12 Catamarca 104,48 129,12 128,70 78,96 C6rdoba 91,05 124,91 111,11 89,24 Corrientes 76,16 70,64 128,34 131,28 Chaco 92,50 104,13 101,73 76,91 Chubut 86,78 109,83 94,69 116,36 Entre Rios 92,05 112,23 116,65 114,10 Formosa 100,00 112,74 128,71 96,46 Jujuy 48,99 88,25 87,32 82,75 La Pampa 94,40 133,37 127,50 120,06 La Rioja 94,22 110,93 120,90 109,91 Mendoza 72,95 130,14 115,88 141,01 Misiones 81,85 101,00 110,61 110,05 Neuqubn 109,29 50,60 167,94 139,87 Rio Negro 71,74 87,29 116,51 75,31 Salta 76,48 115,28 89,24 79,25 San Luis 110,43 124,91 111,89 115,88 San Juan 90,12 144,89 81,81 105,18 Santa Cruz 78,23 98,30 105,60 95,07 Santa Fe 84,29 102,10 116,06 84,27 Capital Federal 106,95 101,53 133,73 122,82 Tucumbn 86,23 51,16 72,70 110,74 Sgo. del Estero 96,68 106,21 58,34 103,25 Tierra del Fuego 99,14 80,82 109,72 88,20 Total del pals 89,94 107,77 116,14 104,08

gobierno de la instauraci6n democratica sea sucedido en el ejercicio del poder por la oposici6n. Tambien lo es en la Argentina que las elecciones escalonadas durante un periodo presidencial reflejen el peso de las terceras fuerzas politicas. Los resultados de 1991, que ratificaron la tendencia de 1989,son comparables a los de 1985. Se trata del primer test electoral del gobierno y, en ambos casos, la prueba se Ilev6 a cabo bajo politicas de estabilizaci6n exitosas (el Plan Austral y el de Convertibilidad). La ratificaci6n del PJ en las urnas, en 1991, no puede ser analizada con independencia de la experiencia de hiperinflaci6n que vivieron los argentinos, La secuela de esa experiencia es que la estabilidad pas6 a ser un valor prioritario de la demanda popular.

Si bien podemos afirmar que el mapa politico electoral es fluido y que el sistema de partidos argentinos atraviesa un proceso de recomposici6n, es demasiado prematuro sostener que los partidos tradicionales dejardn el espacio a nuevas fuerzas politicas fruto de coaliciones heterogeneas.

4. La experiencia reformista en las provincias La experiencia reformista provincial, en particular la aplicaci6n de la ley de lemas

en 11 provincias, y del sistema de tachas (listas cerradas no bloqueadas) en Tierra del Fuego, no autoriza generalizaciones vlidas para el orden nacional. Empero, sirve


176 LILIANA DE RIZ

CUADRO 5 Sistemas electorales y sistemas de partidos en las provincias argentinas,

1983-1991

Distrito Sistema electoral Sistema de partidos

Capital Federal Representaci6n proporcional d'Hondt, piso Cambiante. Del bipartidismo al 3 % en distrito inico. pluralismo limitado.

Buenos Aires Representaci6n proporcional d'Hondt, piso Estable. Bipartidismo. 3 % por secci6n electoral.

Catamarca Reformado. 1) Sgenz Pefia atenuado (60 % Estable. Bipartidismo. y 40 %) en distrito Onico. 2) Sistema d'Hondt, piso 3 %.

C6rdoba Reformado. 1) 2/3 de las bancas al gana- Estable. Bipartidismo. dor y el 1/3 restante por d'Hondt, en distri- to iOnico, 2) Asignaci6n preestablecida: 36 bancas al 10, 20 al 20, 5 al 30 y 2 al 40, en distrito Cinico.

Corrientes Representaci6n proporcional d'Hondt, piso Estable. Pluralismo limitado. 3 % en distrito Inico.

Chaco Reformado. Representaci6n proporcional Cambiante. Del bipartidismo a d'Hondt, piso 3 % en distrito C'nico,. pluralismo limitado.

Chubut Reformado. Sobre 27 bancas de la Legis- Estable. Bipartidismo. latura se asignan (art. 112 CP) 16 al que obtenga mayor cantidad de votos, las 11 restantes mediante sistema d'Hondt 3 % distrito Onico. Se introdujo la Leyde Lemas con el aditamento del ballotage.

Entre Rios Se asignan la mitad mbs uno de las bancas Estable. Bipartidismo. al partido triunfante, el resto se distribuye mediante sistema d'Hondt, piso 3 % en distrito Onico.

Formosa Reformado. Sistema de representaci6n Cambiante. Del pluralismo li- proporcional d'Hondt, 3 % en distrito Oni- mitado al bipartidismo. co. A partir de 1987 se aplic6 la Ley de Lemas. El d'Hondt primero era aplicado entre sublemas.

Jujuy Reformado. Representaci6n proporcional Estable. Pluralismo moderado. d'Hondt, piso 3 %. Se introdujo la Ley de Lemas.

La Pampa Representaci6n proporcional d'Hondt, piso Cambiante. Del pluralismo 3 %. moderado al bipartidismo.

La Rioja Reformado. 1983 Sistema d'Hondt por de- Estable. De partido domi- partamentos. 1985 por Lista incompleta nante. Shenz Pefia (2/3 y 1/3). Luego se retorna al sistema d'Hondt yen 1991 se incorpora la Ley de Lemas.

Mendoza Sistema de representaci6n proporcional Cambiante, Del bipartidismo al d'Hondt, piso 3 % por secci6n electoral. pluralismo moderado.



CUADRO 5 (conclusi6n) Distrito Sistema electoral Sistema de partidos

Misiones Reformado. Sistema de representaci6n pro- Estable. Bipartidismo. porcional d'Hondt, piso 3 % en distrito Oni- co. Se introduce la Ley de Lemas en 1990.

Neuqu6n Al partido que obtenga la mayor cantidad Estable. Bipartidismo local. de votos se le asignan las 3/5 partes de las bancas, al que lo secunde las 2/5 partes restantes.

Rio Negro Reformado. 1) sistema d'Hondt piso 3 % en Cambiante. Del bipartidismo al distrito tnico. 2) Este criterio se combin6 pluralismo moderado. con el reaseguro de un nOmero fijo de representantes por circuito electoral, para favorecer a las zonas menos pobladas.

Salta Reformado. 1) Ley Shenz Peha (2/3 y 1/3) Cambiante. Del bipartidismo al aplicada por departamentos electorales. 2) pluralismo limitado. Sistema d'Hont por departamentos. Se introduce la Ley de Lemas en 1991.

San Juan Reformado. 1) Sistema uninominal por cir- Cambiante. De partido domi- cunscripci6n electoral. 2) Este sistema lue- nante a pluralismo moderado. go es combinado con la elecci6n de un representante por cada 20.000 habitantes en distrito inico mediante sistema d'Hondt. El actual es un sistema electoral mixto.

San Luis Reformado. En el '83 sistema d'Hondt por Estable. Bipartidismo. departamentos; en 1985 se aplic6 Sdenz Peia (2/3 y 1/3) tambi6n por departamentos. Finalmente se retorn6 al sistema d'Hondt por departamentos combinado con la Ley de Lemas.

Santa Cruz Reformado. 1) Sistema d'Hondt 3 % en Estable. Bipartidismo. distrito Onico. 2) Se combin6 con la Ley de Lemas para los comicios de 1989.

Santa Fe Reformado. De las 50 bancas que posee la Cambiante. Del bipartidismo al Legislatura 26, la mitad mbs uno, se otor- pluralismo limitado. gan al partido que obtenga mayor cantidad de votos; el resto se asigna mediante sistema d'Hondt en distrito Gnico. Se introduce ta Ley de Lemas en el '90 para las elecciones de 1991 y luego se deroga.

Santiago del Estero Reformado. Del total de bancas de la legis- Cambiante. Del bipartidismo al latura se asignan 2/3 al partido que obten- pluralismo limitado. ga mayor cantidad de votos; el 1/3 restante se otorga mediante sistema d'Hondt. Se introdujo la Ley de Lemas.

Tucumbn Reformado. Representaci6n proporcional Cambiante. Del bipartidismo al d'Hondt, piso 3 % por secci6n electoral. Se pluralismo limitado. introdujo la Ley de Lemas.

Tierra del Fuego Representaci6n proporcional d'Hondt, piso Estable. Pluralismo limitado. 3 % en distrito 6nico.


178 LILIANA DE RIZ

de marco de referencia para el anlisis de las consecuencias de la aplicaci6n de estos sistemas sobre la dindmica de la competencia partidaria a nivel distrital'0.

Respecto de la experiencia en las elecciones provinciales Ilevadas a cabo con la ley de lemas, se observa que la mayor cantidad de denuncias por fraude provino de las provincias en donde se utiliz6 ese sistema. Las denuncias provinieron tanto de la oposici6n como de sublemas perdedores dentro del lema del PJ triunfante (La Naci6n, 24-11-91).

La aprobaci6n previa por las respectivas legislaturas se llev6 a cabo, en general, con bajos grados de consenso y, por lo tanto, por escaso margen de votos. A ello se agrega que el cambio se hizo sobre las elecciones sin que mediara tiempo suficiente para esclarecer su funcionamiento. En Santa Fe, la ley de lemas fue aprobada por un voto de diferencia. En Jujuy, hubo empate y el vicepresidente primero de la CAmara desempat6, haciendo uso de su facultad de doble voto (Jujuy tiene una legislatura unicameral). En esa provincia la ley result6 aprobada 30 dias antes de los comicios. En Santa Fe, el sublema del PJ que Ilev6 a Carlos Reuteman a la gobernaci6n logr6 el 33 % de los votos, mientras que el candidato de la UCR logr6 el 40 %. En Santiago del Estero el sublema triunfante obtuvo el 29 % de los sufragios y el candidato de la UCR alcanz6 el 42 % (el lema del PJ obtuvo en total el 56 % de los sufragios). En Jujuy, ocurri6 algo semejante: el candidato triunfante del PJ obtuvo el 18 % de votos propios (concurrieron 7 sublemas por el PJ) y el perdedor, de la UCR, el 24 % de los votos. En el Chaco, la ley de lemas que habia sido aprobada por la legislatura en noviembre de 1990 fue derogada en abril de 1991.

Cabe tener en cuenta que la ley de lemas no result6 de la iniciativa exclusiva del PJ en todas las provincias en que se adopt6. Importantes sectores de la UCR de provincias se sumaron a la iniciativa del PJ, compartiendo el diagn6stico segi n el cual, la ley de lernas minimizaria los costos del enfrentamiento interno al desplazarlos hacia el elector y haria posible enfrentar con exito el resurgimiento de los partidos provinciaies. En ia provincia de Salta los resultados de los comicios de 1991 para gobernador y vicegobernador refutaron esa predicci6n. El Partido Renovador de Salta obtuvo el 56,28 % de los sufragios.

Las provincias han venido funcionando como laboratorios experimentales respecto de los sistemas electorales. Los frecuentes cambios de sistema reflejan el patr6n de conflicto politico intra e interpartidario. La legitimidad de los nuevos sistemas, en muchos casos precaria, ya que no fue el fruto del consenso transpartidario, queda a merced de la suerte en los comicios de los que la propusieron. En Santa Fe, el PJ, que propuso la ley de lemas para las elecciones de 1991, obtuvo media sanci6n

10 En el caso de la provincia de San Juan, desde 1987 rige un sistema mixto. Al sistema de circunscripciones uninominales se lo combin6 con la elecci6n de un diputado por cada 20.000 habitantes, en distrito Onico y mediante la f6rmula d'Hondt. La aplicaci6n de un sistema proporcional hizo posible atenuar los efectos del mayoritario. Asi, la composici6n de la legislatura provincial (unicameral y renovable cada 4 aflos) se modific6 entre 1983 y 1991 en favor de otros partidos. En 1983, de las 30 bancas a distribuir, 26 correspondieron al Partido Bloquista y 4 al PJ. En 1987, con el sistema mixto, el nOmero de bancas creci6 a 42; 23 se distribuyeron mediante f6rmula d'Hondt en distrito Onico y 19 por circunscripciones uninominales. La composici6n de la Cdmara de Diputados result6 en 17 bancas para el Partido Bloquista, 12 para la UCR y 10 para el PJ. En 1991, 17 bancas fueron para el PJ, 11 para Cruzada Renovadora (desprendimiento del PJ), 10 para el Bloquismo y 4 para la UCR.



en la Camara de Diputados para su abolici6n. Los resultados de los comicios distaron de satisfacer las expectativas depositadas por el peronismo en el nuevo sistema electoral. En Chubut tambi6n se propuso la abolici6n de la ley de lemas tras el resultado de los comicios. En esta provincia se aprob6 la ley de lemas con doble vuelta para la elecci6n de gobernador y vicegobernador. La ley estableci6 que si el sublema mbs votado del lema que acumul6 mayor cantidad de sufragios es superado en cantidad de votos por un sublema de lemas perdedores, la legislaci6n establece que la segunda vuelta se Ileva a cabo entre 6ste y los sublemas mbs votados de cada lema que lo superen en votos propios. Este mecanismo hizo posible el triunfo del candidato de la UCR en la segunda vuelta. Este caso ilustra, mas que ninguOn otro, la improvisaci6n y el utopismo predominantes en los propulsores de las reformas realizadas en las provincias". La experiencia de las elecciones de 1991 para gobernador en Salta, bajo la ley de lemas, permite concluir que en casos en que terceras fuerzas de origen local logren captar un importante caudal electoral, la ley de lemas no es un sistema capaz de neutralizar ese triunfo.

Otro caso interesante est6 representado por Tierra del Fuego, territorio recien- temente provincializado. Alli, el sistema de tachas fue utilizado en forma organizada por los partidos politicos, cuando el objetivo declarado al instaurarlo era que fuese puesto en prbctica por el elector. Los dirigentes partidarios instruyeron a sus seguidores para que tacharan de la lista del partido a determinados candidatos. Como corolario de esta practica, candidatos con mejores posiciones en la lista partidaria fueron sustituidos por otros menos favorecidos en el orden establecido por el partido. La lucha interna se Ilev6 a cabo bajo nuevas formas. Se reprodujo el fen6meno ya conocido bajo el orden conservador en los arios '20, entonces denominado "borratina" (Mustapic, 1990). En efecto, cuando las lealtades partidarias son fuertes, las tachas reproducen las internas por otro medio. Al estimular la competencia dentro de los candidatos de un mismo partido, el sistema favoreci6 el faccionalismo que se esperaba neutralizar. Esta no es una consecuencia necesaria del sistema de selec- ci6n, sino de [a disciplina partidaria alrededor de valores y orientaciones que aglutinan a sus militantes.

Si bien la observaci6n de la experiencia provincial no autoriza a generalizar sobre las consecuencias de la ley de lemas en el orden nacional, la experiencia comparada a traves del estudio de las ventajas y desventajas observadas en el caso uruguayo, indica que esta propuesta en el orden nacional debe ser cautelosamente estudiada en funci6n de las caracteristicas del sistema partidario argentino. La reciente experiencia provincial de utilizaci6n de la ley de lemas deja como corolario una enseranza: cuando las motivaciones para aplicarla responden a la creencia de que minimiza los costos del enfrentamiento interno, muy pronto emergen los problemas de conformar legislaturas que no sean expresi6n de fracciones, sino 6rganos de formulaci6n de una politica global. Del mismo modo, cuando el objetivo es neutralizar

" La experiencia hist6rica deja como corolado la falibilidad de los sistemas electorales para el logro de los objetivos cuando otros factores del sistema politico no se mueven en la direcci6n deseada. La ley Senz Peha, de 1912, no llev6 al resultado esperado por sus impulsores. El triunfo de la UCR ech6 entonces por tierra la expectativa de crear un sistema bipartidista con predominio del Partido Conservador. Tampoco el Partido Conservador logr6 convertirse en el gran partido de alcance nacional que ambicionaban los reformistas de 1910 (Botana, 1977).


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el triunfo de partidos menores, la experiencia indica que la fuerza de estos partidos reside en sus votos y que la ley de lemas no facilita pero tampoco impide su victoria.

En el orden nacional puede afirmarse que si la ingenieria electoral estA orientada a forzar realineamientos carentes de bases s6lidas en la sociedad, el fracaso es su corolario mds probable. La ley de lemas no resuelve el problema de los faccionalismos; a lo sumo, los neutraliza para las eleccciones pero no impide su reactivaci6n a la hora de gobernar. Tal como la experiencia de las provincias lo ha venido mostrando, el faccionalismo no tarda en transladarse a las funciones de gobierno y oposici6n, con un impacto negativo para el sistema politico en su conjunto. Cuando la reforma del sistema electoral es concebida exclusivamente desde la 6ptica de corto plazo, no entran en consideraci6n factores clave como lo son el impacto del sistema electoral elegido sobre la organizaci6n de los partidos y sus consecuencias sobre la gesti6n de gobierno. La primacia del ejecutivo por sobre la legislatura suele ser la respuesta al inmovilismo.

5. Algunas conclusiones Las reflexiones precedentes dejan en claro que es necesario encontrar respues-

tas a los problemas que presenta nuestro sistema electoral. La sobrerrepresentaci6n arbitraria de los distritos chicos, que desde 1963 ejerce un efecto deformante en la conformaci6n del Congreso, y la elecci6n indirecta del presidente y de los senadores por un colegio electoral, aparecen como problemas mayores para los que es necesario encontrar una respuesta. El amplio consenso en la sociedad sobre la preeminencia de la equidad en la representaci6n hoy esta siendo erosionado por la fuerza de una visi6n pragmtica que se presenta como soluci6n a los problemas de gobernabilidad de la sociedad argentina. La imagen negativa del Congreso, apoyada en las prActicas de ausentismo, obstruccionismo y en el desfasaje entre el sistema partidario a nivel electoral y el sistema de partidos a nivel parlamentario, alimenta esa visi6n.

Sin embargo, en una sociedad como la argentina, la propuesta de alterar la representacion proporcional de las minorias para retornar al sistema mayoritario o de pluralidad, como es el caso de los proyectos que presentan como alternativa el sistema de circunscripciones uninominales, significa recortar drasticamente el acceso de las minorias al gobierno12. Si nos preguntamos que hubiera pasado en la Capital Federal con los resultados de la votaci6n realizada en 1991, de haberse aplicado un sistema de circunscripci6n uninominal en su versi6n pura o de mayoria, la respuesta es que la UCR habria logrado, practicamente, la totalidad de las bancas. En la provincia de Buenos Aires, en cambio, al PJ le hubiera correspondido el 80 % de los escafros. En el conjunto del pais, ese sistema habria reducido la capacidad de integraci6n politica de las fuerzas de oposici6n al gobierno, lo que, sin lugar a dudas, crea una situacion de legitimidad muy precaria que se haria evidente en las decisiones politicas dificiles. En tiempos de crisis y construcion de un regimen, la bisqueda de

12 La diputada Adelina de Viola (UCeDe) y el diputado del PJ Eduardo Varela Cid presentaron proyectos para la elecci6n por circunscripciones uninominales con doble vuelta (ballotage).



consenso se vuelve un requisito sine qua non para la implementaci6n de politicas pOblicas.

El sistema electoral vigente opt6 por la representaci6n proporcional de las minorias. Cabe preguntarse, entonces,

,cubles son las consecuencias de introducir

una f6rmula mayoritaria? ,Acaso deberia renunciarse a la equidad en nombre de las virtuales ventajas de una opci6n pragm~tica? La introducci6n del sistema de circunscripciones uninominales es presentada por sus defensores como respuesta a los problemas de representatividad en la relaci6n votante-elegido. En efecto, se argu- menta que el voto uninominal por circunscripciones hard mas transparente la opci6n del elector al incentivar una relaci6n de responsabilidad entre votantes y elegidos. Al respecto, cabe observar la virtualidad del sistema para producir ese efecto a la luz de nuestro sistema de partidos. En paises en que se aplica ese sistema -Francia, Inglaterra y los Estados Unidos-, s61lo en este jltimo se logra un alto grado de independencia de los votantes. No ocurre lo mismo en las otras dos democracias europeas con sistemas parlamentarios y semiparlamentarios, respectivamente, en las que las lealtades partidarias son fuertes y es relativamente alta la disciplina partidaria. Todo parece indicar que en la Argentina actual, los partidos seguiran ejerciendo un importante control sobre la selecci6n de los candidatos para las circunscripciones. Los candidatos que irrumpan sin tradici6n partidaria no necesariamente seran outsiders: podran Ilegar de la mano del liderazgo presidencial, como ha ocurrido en los comicios de 1991.

En todo caso, atender al problema de la calidad de la representaci6n no debiera implicar la renuncia al principio de equidad. En nuestro mapa politico actual, el retorno a un sistema de mayoria conlleva el peligro potencial de consagrar la hegemonia del partido de gobierno. Teniendo en cuenta las caracteristicas de la heterogenea coalici6n tejida por el presidente Menem hacia la derecha del espectro politico (el denominado "menemismo"), el peso de su liderazgo personal y nuestro sistema presidencialista puro de gobierno, es razonable hipotetizar que la consecuencia politica de implantar el sistema de circunscripciones uninominales serb relegar a un segundo piano a los partidos, y reducir drasticamente la capacidad de integraci6n politica de la oposici6n. Ambos hechos entran en contradiccion con el objetivo de lograr gobiernos viables y legitimos.

El sistema electoral a trav6s de las listas cerradas y bloqueadas opt6 por dar prioridad a la estabilidad y fortaleza de los partidos. Las propuestas orientadas a mejorar la calidad de la representaci6n enfrentan el problema de contradecir ese criterio. Las tres alternativas de selecci6n de los candidatos presentadas al debate son: las primarias abiertas, la ley de lemas, el voto de preferencia y el panagage. Las primarias abiertas, presentadas como complementarias en algunos casos de la modificaci6n hacia un sistema mayoritario puro (es el caso, entre otros, del proyecto presentado por Adelina de Viola, de la UCeDe), apare.cen con dos variantes: optativas (caso propuesta de Viola) u obligatorias (proyecto del diputado de la UCR Angel D'Ambrosio). En las dos variantes se propone que sean simultaneas en todo el pais. Esto implica fijar la obligatoriedad de su convocatoria para los partidos con normas legales ad hoc. Las primarias abiertas plantean un dilema en el actual contexto de crisis econ6mica y social. Por una parte, hacen a partidos mbs representativos de la sociedad; por otra, pueden conformar partidos debiles desde la perspectiva de la


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gesti6n de gobierno y la capacidad de formulaci6n de politicas nacionales. Al mismo tiempo -y como ocurre para cualquier sistema electoral- sus consecuencias no son independientes de la forma de gobierno. En nuestro sistema presidencialista puro, la formulaci6n e implementaci6n de las politicas termina descansando en la combinaci6n de voluntad y competencia del ejecutivo unipersonal (De Riz y Sabsay, 1991; De Riz, 1991). Un criterio que maximice el carbcter representativo de los partidos, al punto de que para no pocos comunicadores sociales cada elector deberia tener "su diputado", mal se compagina con los problemas de gobernar una sociedad compleja. La respuesta suele encontrarse en la primacia del ejecutivo y la neutralizaci6n de los poderes del Congreso, con efectos negativos para el sistema politico. Por Oltimo, las primarias plantean el problema de camparias costosas y padrinazgos que atan la acci6n futura de los elegidos.

Sobre la preferencia y el panagage (este iltimo incluido en el proyecto presentado por el diputado de la UCR, Jorge Vanossi) remitimos a las observaciones hechas sobre las consecuencias de la aplicaci6n del sistema de tachas en la provincia de Tierra del Fuego (v6ase apartado 4, ut supra). Respecto de los diversos proyectos, provenientes en su gran mayoria del justicialismo, que proponen la utilizaci6n de la ley de lemas, cabe recordar las reservas seiialadas a la luz de la reciente experiencia reformista en las provincias.

El problema que plantean las propuestas de introducir un sistema uninominal por un lado y uno de listas no bloqueadas o de elecciones primarias abiertas, por otro, es que afectan las opciones mayores reflejadas en el sistema vigente,i.e., represen- taci6n proporcional de las minorias y fortalecimiento del sistema partidario. Al menos, en lo que respecta a la consolidaci6n del sistema de partidos, la experiencia argentina llama la atenci6n acerca de la virtualidad de las listas desbloqueadas para lograr el objetivo de maximizar la intervenci6n del elector. En todo caso, la combinaci6n de una f6rmula de mayoria con alternativas de selecci6n de los candidatos que maximicen la libertad del elector tiene consecuencias sobre el sistema politico que es necesario analizar. En primer lugar, la representatividad del sistema politico in toto se veria afectada seriamente: la distribuci6n de los votos no se veria reflejada en la distribuci6n de las bancas. En segundo termino, el sistema podr6 fomentar partidos mbs representativos, pero tambi6n mbs debiles para dar respuestas nacionales. Tampoco pueden ignorarse las consecuencias negativas sobre la competencia intrapartidaria y sus efectos en t4rminos del encarecimiento de las campaias electorales.

Si, como creemos, la equidad no debe ser sacrificada en nombre del pragmatismo ni los partidos en pro de una representaci6n m~s individualista, las diversas propuestas que tienen como punto de referencia el sistema alembn resultan particularmente atractivas. En efecto, el sistema alem~n de representaci6n proporcional personalizada ofrece la posibilidad de atender a los dos aspectos clave del sistema electoral: equidad y fortalecimiento de los partidos. La introducci6n de circunscripciones uninominales dentro del sistema proporcional neutralizaria los efectos mayoritarios que 6stas tienden a producir. No obstante, el problema de designar candidatos a nivel de las circunscripciones plantea interrogantes a la luz de nuestro sistema partidario. La debilidad organizativa y el faccionalismo de los grandes partidos se combinan con el patr6n clientelistico y el peso de los caudillismos locales. Esta no es una-situaci6n propicia para dar transparencia al voto por candidatos. Estos argumentos Ilevan a


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muchos a considerar como prioritaria la reforma de los partidos, aspecto sin duda clave en la eficacia de un sistema electoral para dar mayor transparencia al voto. Al mismo tiempo, la tradicional desconfianza mutua entre los dos grandes partidos convierte al tema del trazado de las circunscripciones en un elemento conflictivo. El peronismo aparece asociado a un pasado de hegemonia fundada en la manipulaci6n de la legislaci6n electoral. La sospecha de que el menemismo busca en el sistema uninominal puro o atenuado consolidar su hegemonfa, es el fantasma que condiciona las posiciones de la principal oposici6n.

Un primer balance del debate actual a la luz de la amplia gama de proyectos de reforma permite concluir que, por el momento, la voluntad reformadora de la dirigencia politica en su conjunto no es clara. Entre las propuestas y la elaboraci6n de una agenda de la reforma dista todavia un dificil camino por recorrer. El patr6n hist6rico de confrontaci6n entre los grandes partidos, agudizado por la 16gica centrifuga de la competencia electoral, ayuda poco a delimitar las grandes opciones. Como se deriva del analisis precedente, falta determinar con claridad los objetivos (Ldemocracia mayoritaria o de consenso?), un tema cuya elucidaci6n es el presupuesto de toda ingenierfa electoral. Al mismo tiempo, la abundancia de proyectos que no Ilegan al recinto ni tienen resoluci6n de comisi6n es un indicador de las dificultades y los riesgos que atraviesa hoy la reforma del sistema electoral. Dado que los sistemas electorales no son neutros, el dilema pendiente es el de c6mo lograr un consenso transpartidario s6lido sobre los objetivos de la reforma. Ese debate deberia estar acompaiado de la reflexi6n acerca del impacto combinado del sistema electoral, la forma de gobierno y el sistema de partidos. En las caracteristicas de cada uno de estos tres elementos del sistema politico y en las relaciones que se establecen entre ellos descansa el patr6n de la competencia partidaria. Si, como creemos, se pueden introducir mejoras en el sistema electoral con independencia de una reforma constitucional, es cierto tambien que las transformaciones de la ingenieria electoral no pueden dejar de tomar en consideraci6n la estrecha relaci6n entre los sistemas electorales, las formas de gobierno y las caracteristicas y la dindmica de nuestro sistema de partidos.

El analisis precedente nos Ileva a concluir que bajo nuestro sistema presidencialista y a la luz de las caracteristicas del sistema partidario, una opci6n que priorice el pragmatismo frente a la equidad y la representaci6n virtualmente individualista, relegando a un segundo piano a los partidos, augura un futuro dificil para la estabilidad de la nueva democracia argentina.

A la diversidad de posiciones en el debate subyace un fuerte consenso en la dirigencia politica sobre la necesidad de reformar el sistema electoral. Aunque ese consenso no siempre se funda en convicciones arraigadas, la clase politica se pronuncia por la reforma. Nadie defiende pOblicamente el sistema electoral tal como rige hoy. Sin embargo, los modelos que se proponen no hacen explicitos los supuestos que subyacen a su formulaci6n. Se discute acerca de c6moreformar, i.e., sobre la mecanica e implementaci6n de distintos modos de organizar la vida politica, sin que haya claridad en el debate sobre el para qu6 reformar, una polemica que trasciende los limites de la sistem~tica electoral. Eso hace que reine la confusi6n acerca de los modos en que los diversos sistemas propuestos se relacionan con los objetivos en cada caso (objetivos aparentemente semejantes fundamentan sistemas


1 84 LILIANA DE RIZ

diferentes) y acerca de c6mo se concilian principios diversos y contradictorios. Por otra parte, las propuestas no analizan las eventuales consecuencias sobre el sistema politico. No se conocen hasta ahora estudios empiricos que muestren que hubiera ocurrido en las pasadas elecciones si se hubiera votado conforme a las reglas de los sistemas electorales propuestos. La estrategia seguida es la inversa de la que deberia adoptarse para alcanzar alguna reforma. Por esa via, la experiencia comparada sugiere que la politica de confrontaci6n dentro de los partidos prevalece por sobre la politica de concertaci6n.

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RESUMEN Este trabajo analiza el debate sobre la reforma del

sistema electoral a la luz de las consecuencias que las distintas iniciativas de cambio tienen sobre la dinr mica de la competencia partidaria. Luego de examinar los rasgos fundamentales, los problemas y las opciones reflejadas en el sisterna vigente-representaci6n de las minorias y estabilidad y fortaleza de los partidos- la autora analiza el contexto politico del debate, las transformaciones ocurridas en el comportamiento electoral

en el periodo 1983-1991 y la reciente experiencia reformista en el orden provincial. Entre las principales conclusiones se seftala que bajo nuestro sistema presidencialista y dada la estructura y dindmica de la competencia partidaria, una opci6n que priorice el pragmatismo frente a la equidad y la representaci6n individualista, relegando a un segundo plano a los partidos, augura un futuro dificil a la estabilidad de la nueva democracia.


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Issue Table of ContentsDesarrollo Economico, Vol. 32, No. 126 (Jul. - Sep., 1992), pp. 163-302Front Matter [pp. 226-270]El debate sobre la reforma electoral en la Argentina [pp. 163-184]El modelo institucional de los aos treinta y la presente crisis brasilea [pp. 185-198]Economa de red y reestructuracin del sector agroalimentario [pp. 199-225]Reestructuracin industrial y empleo. Mitos y realidades [pp. 227-250]ComunicacionesGobierno y oposicin en el Congreso: La prctica de la cohabitacin durante la presidencia de Alfonsn (1983-1989) [pp. 251-269]El nacimiento de una ocupacin femenina: La enfermera en Buenos Aires [pp. 271-284]

Critica de LibrosReview: La luna como espejo [pp. 285-289]Review: Los lmites de los controles de precios como arma antiinflacionaria [pp. 290-294]

Informacion de Biblioteca [pp. 295-302]Back Matter

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