UNIWERSYTET SZCZECIŃSKI ZESZYTY NAUKOWE NR 501

EKONOMICZNE PROBLEMY USŁUG NR 22

Ekonomiczne i organizacyjne instrumenty wspierania rozwoju lokalnego

i regionalnego

•••

Rozwój, innowacyjność, infrastruktura

Szczecin 2008

Artykuły wydrukowano zgodnie z materiałami dostarczonymi przez Autorów. Wydawca nie ponosi odpowiedzialności za treść, formę i styl artykułów.

Rada wydawnicza Stanisław Czepita, Maria Czerepaniak-Walczak, Marek Dutkowski Inga Iwasiów, Ewa Kępczyńska, Danuta Kopycińska, Piotr Krasoń

Andrzej Offmański, Aleksander Panasiuk Andrzej Witkowski - przewodniczący

Edward Włodarczyk - przewodniczący Senackiej Komisji ds. Wydawnictw Edyta Łongiewska-Wijas - redaktor naczelna Wydawnictwa Naukowego

Recenzenci prof. dr hab. Teresa Famulska prof. dr hab. Maria Jastrzębska prof. dr hab. Stanisław Korenik

prof. dr hab. Kazimiera Wilk

Rada programowa prof. zw. dr hab. Marianna Daszkowska (Politechnika Gdańska)

prof. dr hab. Eberhard Drechsler (Uniwersytet Berliński) prof. dr hab. Stanisław Flejterski (Uniwersytet Szczeciński)

prof. zw. dr hab. Jan Głuchowski (Wyższa Szkoła Bankowa w Toruniu) prof. zw. dr hab. Alfred Jane (Akademia Ekonomiczna w Poznaniu)

prof. dr hab. inż . Dorota Korenik (Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu) prof. zw. dr hab. Bogdan Nogalski (Uniwersytet Gdański)

prof. dr hab. Bogusław Pietrzak (SGH w Warszawie) prof. zw. dr hab. Krystyna Piotrowska-Marczak (Uniwersytet Łódzki)

prof. zw. dr hab. Jerzy Sokołowski (Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu) prof. zw. dr hab. Adam Szewczuk (Uniwersytet Szczeciński)

prof. zw. dr hab. Jerzy Węcławski (UMCS w Lublinie)

Redaktor naukowy dr hab. Marek Dylewski

Sekretarz redakcji Beata Maria Dylewska

Korekta wydania i opracowanie językowe Anna Stankiewicz

© Copyright by Uniwersytet Szczeciński, Szczecin 2008

ISSN 1640-6818 ISSN 1896-382X

WYDAWNICTWO NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIŃSKIEGO

Wydanie I. Ark. druk. 25, I . Format BS.

USPol 127/2008

4 .

Katarzyna Miszczak - Funkcjonowanie przedstawicielstw regionów w Brukseli jako wyraz realizacji efektywnej polityki intraregionalnej „„„ „ „„„„„„„„„„„„ ... „„ 138

Aleksander Panasiuk - Rola infonnacji w rozwoju regionalnej gospodarki turystycznej ......... ........... „ . . .. .. . „„„ ••. . • . • . „ ••. •.. . „ . „ .. . ...... „„„„.„.„ ..•• .. . . „ .... . ..... . .•. . • „ .. 146

Jakub Piecuch - Czy decentralizacja władzy przyspiesza tempo rozwoju regionalnego? Doświadczenia hiszpańskich wspólnot autonomicznych .. „ . . „ . . „ .• „ .. 155

Marzanna Poniatowicz - Zespół metropolitalny jako nowa kategoria w polskim systemie finansów lokalnych „„„„„„„„ „ „ „ „„„ „ „. „ „„„„.„„„.„„„.„„„.„ 165

Joanna Rogalska, Monika Stachowicz - Infrastruktura komunalna jako czynnik rozwoju lokalnego na przykładzie regionu świętokrzyskiego „„„„„„. 177

Agnieszka Smalec - Partnerstwo jako jeden z czynników rozwoju regionu „„„„„„„„„ 186

Andrzej Sztando - Typowe problemy planowania strategicznego w polskich samorządach .......... .......... ... ..... .................. ........... .. .......... .. ......... ... .... ... . 193

Edyta Tomaszek - Racjonalizacja lokalnego systemu edukacji jako czynnik społecznego rozwoju „„„.„„„.„„.„„„„„ „ „ . „„ „.„„„„„„„„ „„ „„„. „„„ . 203

Agnieszka Wojewódzka - Formy wsparcia działalności lokalnych liderów na przykładzie wybranych gmin województwa mazowieckiego „„. „„„„ . „„„.„„„„. 212

Alicja Zakrzewska-Półtorak - Rozwój lokalny- kierunki zmian w Polsce w latach 1990-2007 „„„„.„„„„„„„„„„.„„„„.„„„„„„„.„„„„„.„.„„„.„„„„„„„.„ . „„. 219

Innowacyjność regionu i czynniki go detenninujące

Anna Bagieńska - Kapitał ludzki jako czynnik rozwoju gospodarczego regionu „.„„„ 229

Katarzyna Brodzińska - Rola i miejsce Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie w regionalnym systemie innowacji „„„„.„„ „„„.„„„.„„.„„ „„.„„„„„ „„ 237

Niki Derlukiewicz - Charakterystyka Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka na lata 2007-2013 „ „.„. „„.„. „„„„„„ „„„„ . „„„„„ „ „„„„„ 245

Ireneusz Jaźwiński - Kapitał ludzki w Szczecinie - istota oraz aspekty demograficzne i dotyczące migracji .„„. „ „„ „ . „ „„„„„„ „ „.„„.„„.„ „ „.„„„ . „„„ . „„„„ 252

Anna Marciniuk-Kluska, Mariusz Kluska - Finansowanie innowacji w województwie mazowieckim w latach 2007-201 3 „„„„„ „ „„.„„.„„.„„„„„„„„„„ 261

Borisas Melnikas - lnnovations and Network Based International Economy in the European Union „ „ „„„„„.„„„„.„„„„„„„.„. „ .„.„.„.„„„.„.„.„„.„ •. „„„„.„„. „ „ 269

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIŃSKIEGO

NR 50 1 EKONOMICZNE PROBLEMY USŁUG NR 22

ANDRZEJ SZTANDO Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu

TYPOWE PROBLEMY PLANOWANIA STRATEGICZNEGO W POLSKICH SAMORZĄDACH

Wprowadzenie

2008

System samorządu terytorialnego w Polsce składa się z trzech szczebli - wojewódz­

kiego (województw jest 16), powiatowego (powiatów jest 314) i gminnego (gmin jest

25341). Samorządy wojewódzkie wykonują zadania publiczne o charakterze regionalnym,

m. in. w zakresie: edukacji publicznej, w tym szkolnictwa wyższego, modern izacj i terenów

wiejskich, gospodarki wodnej , w tym ochrony przeciwpowodziowej, transportu zbiorowego

i dróg publicznych, bezpieczeństwa publicznego, pobudzana aktywności gospodarczej oraz

podnoszenia poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa. Samo­

rządy powiatowe wykonują zadania publiczne o charakterze subregionalnym, dotyczące np.

geodezji, kartografii , katastru, administracji architektoniczno-budowlanej, przeciwdziałania

bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy, ochrony praw konsumenta, edukacj i

publicznej na poziomie szkół średnich i zawodowych, a także wspierania osób niepełno­

sprawnych . Z kolei samorządy gminne real i z uj ą lokalne zadania publiczne, wśród których

znajdują się : zaopatrzenie w wodę, kanalizacja, usuwanie i oczyszczanie ścieków komunal­

nych, utrzymanie wysypisk i unieszkodliwianie odpadów komunalnych, op ieka przedszkol­

na i edukacja na poziomie podstawowym, kultura fizyczna i turystyka , zieleń gmina oraz pl a­

nowanie przestrzenne.

Realizacja wyżej wymienionych oraz licznych innych zadań wymaga od nich przygo­

towywania i wdrażania wielu planów obejmujących swym zakresem merytorycznym frag­

ment lub całość ich obszaru działalności. Ze względu na podejmowanie działań niezastrze­

żonych prawem na rzecz innych organów publicznych, plany samorządów często obejmują

również przedsięwzięcia niewskazane dla nich w ustawac h. Niektóre z planów są charakte­

rystyczne dla wszystkich trzech szczebli samorządu, inne występują tylko na jednym z nich.

1 65 spo ś ród nich posiada prawa i realizuje zadania powiatowe.

'

_1_9_4~~~~~~~~~~~~~~A_n_d_r_z_~_·s_z_ta_n_d_o~~~~~~~~~~~~

W pierwszej z tych dwóch grup mieszczą się: strategia rozwoju, budżet , wieloletni progr -· ,

inwestycyjny, plan gospodarki odpadami , program ochrony środowiska, program promoc~

program bezpieczeństwa publicznego, program edukacji ekologicznej, program współp~ z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami prowadzącymi działalność pożytku , y blicznego. W przypadku samorządów gminnych charakterystycznymi dla nich planarni p

plan rozwoju lokalnego, wieloletni plan finansowy, studium uwarunkowań i kierunków ią. . gospodarowania przestrzennego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, pr~

gram profilaktyki i rozwiązywan i a problemów alkoholowych, program przec i wdziałania na:. ·

komanii, program rewitalizacji (zwykle fragment u miasta) , plan urządzeniowo-rolny, p;~.

gram rozwoju oświaty, program lokalnej polityki gospodarczej, projekt założeń do planu z;;: · opatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe, plany rozwoju poszczególnych:>~

wsi. Samorządy powiatowe sporządzają plany rozwoju lokalnego, programy rozwoju przed-·

s ięb iorczości, programy przeciwdziałania bezrobociu oraz programy na rzecz osób niepeł­

nosprawnych. W przypadku województw charakterystycznym i dla nich dokumentami plani­

stycznymi są : strategia innowacji, strategia integracji społecznej , plan zdrowotny, program

wyrównywania szans osób niepełnosprawnych i przeciwdziałania ich wykluczeniu społecz­

nemu, plan zagospodarowania przestrzennego województwa, program retencji wodnej, pro~

gram rozwoju sektora rolno-spożywczego , strategia rozwoju obszarów wiejskich, regional: ;

ny program operacyjny, regionalny plan działań na rzecz zatrudnienia , a także strategia ener­

getyczna województwa.

Powyższe listy nie prezentują całego zb ioru procesów planistycznych realizowanych -

przez polskie samorządy. W praktyce jest ich bowiem znacznie wi ęcej, ponieważ sporządze­

nie i apl ikacja danego planu w danym samorządzie może być nie tylko wynikiem dyspozycji

ustawowej2, ale również działaniem fakultatywnym3, wyn ikającym z jego uwarunkowań, po­

trzeb i zamiarów. Celem owych list jest jedynie uświadomienie , jak szerokiego z:!hesu dzia­

łalności samorządowej one dotyczą, a co za tym idzie, jak bardzo brzemienna w społecz­

nych, gospodarczych i środowiskowych skutkach jest ich szeroko rozumiana jakość oraz sku­

teczność i efektywność ich wdrażania.

Teza, badania i ich wynik

Jeden z planów sporządzanych niemal powszechnie przez wszystk ie polskie samorzą­

dy terytorialne ma znaczenie szczególne . Obejmuje bowiem naj szersze spektrum działań,

jego zakres czasowy jest zwykle najdłuższy, a rola w stosunku do wszystkich pozostałych

2 Przykładem procesu planistycznego wynikającego z dyspozycji ustawowej jest sporządzanie programu ochrony środowiska danej gminy.

3 Przykladem procesu planistycznego o charakterze fakultatywnym jest s porządzanie programu rozwoju funkcji turystycznych gminy.

i ~ l I !

L J

j .;

Typowe problemy planowania strategicznego w polskich samorządach 195

planów nadrzędna . Chodzi tu oczywiście o strategię rozwoju. Profesjonalna literatura po­

święcona planowaniu strategicznemu w jednostkach samorządu terytorialnego wydaje się

bardzo bogata. Składają się na nią zwarte pozycje książkowe4 , ale również liczne artykuły

naukowe5 i popularyzujące tę tematykę publikacje prasowe. Istotnym ich uzupełnieniem są liczne poradniki, przewodniki , informatory oraz internetowe kompendia informacji6, wyda­

wane i prowadzone najczęściej przez fundacj e lub instytucje państwowe popularyzujące wie­

dzę na temat planowania w samorządach. Tymczasem aplikacja ustaleń teoretycznych na

grunt praktyki jest bardzo trudna. Brak też jest odniesień teoretycznych do niektórych rze­

czywistych uwarunkowań planowania strategicznego . Świadczą o tym liczne problemy na­

potykane przez polskie władze samorządowe zarówno na etapie budowy strategii rozwoju,

jak i podczas ich wdrażania . Objawiają s ię one w postaci niedoskonałości samego planu stra­

tegicznego oraz obn iżonej skutecznośc i i efektywności osiągan ia postawionyc h w nim celów.

Pośredn i o, lecz istotnie obniżają tempo rozwoj u jednostki samorządu terytorialnego. Zjawi ­

sko to wymaga zatem różnorodnych badań i budowy na ich bazie uzupełnień obecnego do­

robku teorii planowania strategicznego. Pragnąc włączyć się w ich nurt, autor przeprowadził

badania na pięćdziesięciu strategiach rozwoju gmin, dwudziestu strategiach rozwoju powia­

tów oraz ośmiu strategiach rozwoju województw, przyjętych do realizacj i przez polskie sa­

morządy. Wśród zastosowanych metod badawczych znalazły się: analiza treści ww. strate­

gii, wywiady bezpośrednie z ich twórcami oraz władzami samorządowymi, a także analizy

stopnia ich wdrożenia . Niebagatelne znaczenie miało też jego kilkunastoletnie doświadcze­

nie w budowie tego typu planów. Całość pozwoliła na identyfikację siedmiu typowych pro­

blemów napotykanych przez władze samorządowe w omawianym zakresie. Są to problemy

dotyczące:

4 Na przykład E. Nowińska: Strategia rozwoju g111i11 na przyklad:::ie g111in pr:::ygranicznych. Wydawnic­two Akademii Ekonomicznej w Poznaniu , Poznań 1997; N. Berman: Strategic:::ne planowanie rozwoju go­spodarczego - budowanie lepszej przyszłości gospodarczej w polskich gminach. Municipum, Warszawa 2000; E. Wysocka, J. Babiński, T. Topczewska, M. Trojanek, E. Mzyk: Strategia i polityka rozwoju gmin i województw. Podstawy metodyczne. Zachodnie Centru m Organizacji, Warszawa-Poznań-Zielona Góra 1996; E. Wysocka, J. Koni11ski: Strategia rozwoju województw i gmin. Teoria i praktyka. Zachodnie Cen­trum Organizacji, Warszawa-Zielona Góra 1998; G. Pawelska-Skrzypek, D. Bieńkowska, K. Początek, K. Palucha, C. Ulasińsk i , I. Suchanek, E.A. Lehan: Planowanie i zarządzanie strategiczne. Wydawnictwo Samorządowe Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 1997; J. Biniecki, B. Szczupak: Strate­giczne myślenie o przyszłości gminy. Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 2004; A. Klasik: Strategie regionalne. Fonnulowanie i wprowadzanie w życie. Wydawnictwo Akademii Ekono­micznej w Katowicach, Katowice 2002.

5 Na przykład A . Prusek: Strategia rozwoju jako główny instrument dzialania samorządów lokalnych. W: Samorząd te1ytorialny, zadania - gospodarka - rozwój. Wyższa Szkoła Przeds i ębiorczości i Marketin­gu w Chrzanowic, Chrzanów 200 I; R. Brol: Teoria i praktyka planowania strategic:::nego na szczeblu lo­kalnym. W: Problemy polityki gospodarczej i gospodarki regionalnej w Polsce w procesie integracji z UE. Walkowska Wydawnictwo, Szczecin 1999; J. Bienieck i, B. Szczupak: Strategia rozwoju lokalnego. W: Za­rządzanie strategiczne rozwojem lokalnym i regionalnym . Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Kato­wicach, Katowice 200 I .

6 Na przykład http ://www.frd l.org.p l, http ://samorzad.infor.pl.

196 Andrzej Sztando

procesu diagnozy stanu jednostki samorządu terytorialnego i kluczowych elemen­

tów jej otoczenia,

- prognozowania rozwoju jednostki samorządu terytorialnego i kluczowych elemen­

tów jej otoczenia,

- analizy strategicznej, a w szczególności stosowania procedury analitycznej SWOT,

konsultacji społecznych oraz interpretacji i uwzględniania ich wyników,

dokonywania wyborów strategicznych,

- zakresu celów i zadań strategicznych wychodzących poza obowiązki samorządu te- ·

rytorialnego wynikające z ustaw,

- systemu wdrażania strategii.

Typowe problemy - prezentacja

Problemy procesu diagnozy stanu jednostki samorządu terytorialnego i kluczowych

elementów jej otoczenia dotyczą przede wszystkim dostępności danych. Większość diagnoz

opiera się na danych, które podmiotowi sporządzającemu strategię udało się zgromadzić ko- · _

rzystając z takich źródeł, jak: statystyka publiczna, monografie, rejestry i ewidencje prowa­

dzone przez samorząd i jego jednostki oraz sporządzone wcześniej dokumenty planistyczne. i

Jednak zakres zgromadzonych tą drogą danych jest w wielu wypadkach niepełny, skutkiem ·

czego wiele zjawisk i procesów, zwłaszcza tych najbardziej problematycznych, zostaje po- ·

miniętych. Przykładowo, samorządy lokalne mają utrudniony dostęp do infonnacji dotyczą- i.

cych gospodarki, społeczeństwa czy środowiska, ponieważ system statystyki publicznej

wprawdzie gromadzi dane o gminach, ale udostępnia je w mniejszym zakresie niż w przy- _

padku powiatów oraz województw. Problemem jest również nieobejmowanie przez system

statystyki publicznej niektórych zjawisk i procesów dotyczących podmiotów gospodarczych ,

o liczbie pracowników równiej lub większej od dziewięciu . Poza tym niejednokrotnie oka­

zuje się, że dane pochodzące z ww. źródeł są nieaktualne. Wiąże się to z długim cyklem pub­

likacji danych statystycznych. Przykładowo, część danych o losowo wybranych gminach, do.­

stępnych w czerwcu 2008 roku, zamieszczonych w internetowym Banku Danych Regional­

nych 7 prowadzonym przez Główny Urząd Statystyczny, pochodziło z połowy 2006 roku. Po- 1'1

dobne, a nawet większe opóźnienia dotyczą publikacji tradycyjnych. Przeprowadzenie peł- ,

nej diagnozy układu lokalnego utrudnia niekiedy także tajemnica statystyczna. Liczne pro- ~: bierny pojawiają się również podczas, bardzo często przeprowadzanych w procesie budow)i ! strategii , badań ankietowych. Ta niezwykle rozpowszechniona w polskiej praktyce planową- 1

· 1

' . ' 7 Bank Danych Regionalnych jest naj większym w Polsce uporządkowanym zbiorem informacji o sytu­

acj i społeczno-gospodarczej, demograficznej, społecznej oraz stanie środowi ska, opisującym województwa, powiaty oraz gminy jako podmioty systemu organizacji społecznej i administracyjnej państwa, a także re­giony i podregiony stanowiące elementy nomenklatury jednostek terytorialnych do celów statystycznych. '

'' !

Typowe problemy planowania strategicznego w polskich samorządach 197

nia metoda badawcza tylko pozornie jest prosta. Kluczowymi czynnikami sukcesu w jej sto­

sowaniu są: prawidłowe przygotowanie pytań i dostępnych odpowiedzi , właściwy dobór pró­

by badawczej, pełne zaangażowanie respondentów oraz umiejętna anal iza wyników. Tym­

czasem właśnie w tych dziedzinach popełniane są liczne błędy. Najczęstszymi z nich są:

nieprawidłowo zadane, z punktu widzenia celów badania, pytania ,

formułowanie pytań w sposób niezrozumiały dla respondentów,

- pozostawienie respondentów bez wsparcia przeszkolonego ankietera podczas wy­

pełniania obszernej i skomplikowanej ankiety,

przeprowadzanie ankiety na niereprezentatywnej próbie badawczej respondentów.

Planowanie strategiczne jest między innymi metodą przygotowania gospodark i, spo­

łecznośc i i środowiska jednostki samorządu terytori alnego na najważniejsze przyszłe zda­

rzenia, których zaistnien ie jest wysoce prawdopodobne. Mimo że twierdzenie to jest po­

wszechnie akceptowane, budowa prognoz w procesie spo rządzania strategi i rozwoju jest zja­

wiskiem wyjątkowo rzadkim. Przyczyną takiego stanu rzeczy są trudnośc i, j ak ie twórcy pla­

nów strateg icznych napotykaj ą w procesie prognozowania zjawisk o charakterze loka lnym

lub subregionalnym . Pierwszą z nich, już wcześ ni ej wspomnianą, są ograniczenia w do stę­

pie do danych charakteryzujących małe układy teryto rialne. Brak lub ni eaktualność takich

informacj i ogranicza możliwości ekstrapolacji. Drugą z przyczyn jest wysoka zmienność

czynników zewnętrznych wpływających na tego typu układy, takich jak polityka rozwoju te­

rytorialnego prowadzona przez władze regionalne i krajowe, duże inwestycje oddziałujące

na lokalny rynek pracy oraz dynamiczne zjawiska migracyj ne. Przyczyną są także liczne ne­

gatywne doświadczenia w zakresie prognozowania, a co za tym idzie niechęć do kontynu­

acji analiz przyszłości. Wiele z przewidywań, na których oparto samorządowe strategie spo­

rządzane w latach 90 . XX w. zupełnie nie sprawdzi-Io się. Dotyczy ły one przede wszystkim

podaży i popytu na rynk u pracy, inwestycji zagranicznych, polityki socjalnej państwa , de­

centralizacji zadań i środków publicznych oraz pomocy finansowej z Un ii Europejskiej. Pew­

na część niechęci do aplikacji technik prognostycznych wynika także z różnic w korn;:epcjach

rozwoju i zamierzeniach inwestycyjnych władz samorządowych kolejnych kadencji.

Trzeci z problemów planowania strategicznego w polskich samorządach to stosowanie

metod i procedur analiz strateg icznych stworzonych na użytek budowy strateg ii rozwoj u

przeds iębi o rstw. Szczeg6lnie dotyczy to procedury SWOT8. Mimo i ż jest to procedura po­

wszechnie wykorzystywana, diagnozy rożwoju jednostek samorząd u terytorialnego, stano­

wiące cel aplikacji tej procedury, bywają zupełnie nieudane, co w diametra lny sposób prze­

kłada się na j akość strategii sporządzanych na ich fundamencie . Przyczynami są błędy po­

pełni ane w trakcie apl ikacj i oraz niepełne dostosowan ie omawianej procedury do potrzeb

gmin, powiatów i województw. Wśród typowych błędów można wymienić:

8 Autor uważa, że SWOT nic jest metodą, lecz procedurą lącząeą wicie różnych metod badawczych. Pro­cedurą, która porządkuje ich stosowanie i umożliwia przejrzystą prezentacji:; ich wyników.

198 Andrzej Sztando

a) mylenie szans rozwoju z powszechnie znanymi metodami rozwiązywania standar­

dowych problemów. Efektem może być zignorowanie zarówno wewnętrznych, jak

i zewnętrznych szans (ofert, popytów, trendów, rozwiązań prawnych itp.), których

wykorzystanie zdynamizowałoby rozwój jednostki samorządu terytorialnego;

b) mylenie szans rozwoju z mocnymi stronami - ze skutkami jak wyżej opisane;

c) mylenie słabych stron z zagrożeniami. Brak identyfikacji faktycznych zagrożeń

w oczywisty sposób może prowadzić do nieuniknionego wystąpienia problemów

ograniczających rozwój jednostki samorządu terytorialnego;

d) niedostrzeganie wieloaspektowości zjawisk , które mogą być np. jednocześnie

szansą i zagrożeniem lub s ilną i słabą stroną. W efekcie błędne działania służące

el iminacji słabej strony, przynoszą si lny, uboczny, negatywny efekt w postaci likwi­

dacji si lnej strony samorządu . Bilans skutków owych działail nie zawsze jest do­

datni;

e) nieuwzględnianie j ednej z podstawowych własności układów terytorialnych, jaką

jest nierównomierność rozkładu lub wręcz wyraźna koncentracja przestrzenna nie­

których ich cech. Prowadzi to do błędnych uogó lnieil, wn iosków i wynikających

z nich celów oraz programów, które tak naprawdę mogą dotyczyć tylko części da­

nej przestrzeni. Prowadzi także do zan iechania lub opóźn i enia realizacji działań

służących kompensowaniu negatywnych różnic rozwoju społeczno-gospodarczego;

f) zaniechanie dyskryminacji wyników procedury SWOT, skutkiem czego wszystkie

zidentyfikowane cechy oraz związk i posiadają t(( samą rangę. Taka analiza strate­

giczna zamiast podnosić poziom wiedzy adresata wyników, serwuje mu szum in­

fomrncyjny, wprowadzając obok znanych mu faktów nowe, których doniosłość

zwykle bywa dla niego nieznana. Trudno się zatem dziwić , że plany strategiczne

oparte na sztucznie równouprawnionych wyn ikach diagnoz koncentrują si~ w rów­

nym stopniu na faktycznie biegunowo różnych, pod względem znaczenia dla roz­

woju, własnościach układu terytorialnego.

Wspomniane niedostosowan ie wymaga wykazania różnic między jednostkami gospo­

darczymi, na użytek których wykreowana zos tała procedura SWOT, a jednostkami samorzą-

du terytorialnego. Rozwój podmiotu gospodarczego jest rozwojem systemu, który pełni

określone funkcje w stosunku do otoczenia i właściciela. Rozwój ten jest zatem rozwojem

egzogenicznym. Firmy nie i s tnieją po to, aby tworzyć wartości na swój użytek, lecz na uży-

tek konsumentów i beneficjentów zysków9. Fakt ten diametralnie odróżnia organizacje gos­

podarcze od układów terytorialnych, których rozwój ma również autonomiczny aspekt en- , f dogeniczny. Każda jednostka terytorialna rozwija się także na własny użytek, tzn. na użytek J

jej mieszkailców. Niezbędne j est zatem uwzględnianie tej różnicy w procedurze analizy stra- j

9 Dotyczy to również przeds iębiorstw 11 0 profit, np. użyteczności publicznej , w wypadku których właś­ciciel i adresat dzia ł a lnośc i to ten sam podm iot.

1

Typowe problemy planowallia strategicznego w polskich samorządach 199

tegicznej SWOT. Jej odzwierciedleniem powinno stać się między innymi wyróżnienie we­

wnętrznych i zewnętrznych szans oraz zagrożeń, a także stymulant i destymulant rozwoju 10.

Kolejny problem planowania w polskich samorządach to nieprawidłowe przeprowadza­

nie konsultacji społecznych oraz niewłaściwe wykorzystywanie ich wyników. Nieprawidło­

wość przeprowadzania konsultacji polega przede wszystkim na niewłaściwym składzie gru­

py osób, z którymi są one przeprowadzane. Skład ten wynika z jednej strony z woli władz

samorządowych zapraszających do prac nad strateg i ą daną grupę osób, natomiast z drugiej

z faktycznego zaangażowania tej części zaproszonych, którzy owe zaproszenia przyjmują.

Jak można się domyślać, nie jest on zawsze optymalny, tzn. gwarantujący wysoki poziom

merytoryczny debaty nad kierunkami rozwoju i reprezentację społeczności jednostki samo­

rządu terytorialnego, tzn. wszystkich lub choćby zdecydowanej większości jej grup społecz­

nych, zawodowych. terytorialnych, wiekowych itp. Fakt ten, w połączeniu z nagminnie sto­

sowaną regułą „nieobecn i nie mają racji'', prowadzi do akcentowania w strategii tyc h celów

i działat1, które zostały zaproponowane, a czasem nawet przeforsowane przez obecnych na

warsztatach strategicznych lub podczas innych spotkań konsultacyjnych, nawet jeśli nie są

to najwłaściwsze cele i działania, a ich projektodawcy mieli tytuł do wypowiadania s ię

w imieni u tylko nieznacznej części społecznośc i . N iewłaściwe wykorzystywanie wyników

konsultacji społecznych polega przede wszystkim na ich bezkrytycznym uwzględnianiu

w strategii rozwoju. Można przypuszczać, że jest to wynik błędnego postrzegania idei kon­

sultacji oraz nieprawidłowego stosowania ich technik, w tym głównie techniki warsztatów

strategicznych i moderacji wizualnej. Twórcy strategii dążąc do zapewnienia dla niej akcep­

tacji społecznej, a szczególnie akceptacji reprezentantów społeczności jednostk i terytorial­

nej tworzących organ stanowiący jej samorządu, niejednokrotnie budują ją wyłącznie jako

kompilację propozycji zebranych od uczestników konsultacji społecznych . Taka strategia po­

siada wprawdzie wysoką zgodność z oczekiwaniami społeczności (radnych), ale najczęściej

wyznacza ścieżkę rozwoju jednostki samorządu terytorialnego daleką od optymalnej.

Piątym z typowych problemów charakterystycznych dla planowania strategicznego jest

zaniechanie dokonywania wyborów. Tymczasem podstawowym celem planowania strategicz­

nego jest właśnie dokonywanie wyborów tych działań, które - w warunkach ograniczonego

dostępu do zasobów, zmian uwarunkowań rozwojowych i sprzecznośc i interesów beneficjen­

tów planowania - są najkorzystniejsze. W teoretycznej sytuacji nieograniczonych zasobów,

zwłaszcza finansowych, stabilności uwarunkowań i braku sytuacji konfliktowych, omawiane

planowanie w ogóle nie byłoby konieczne. Wystarczyłaby lista przedsięwzięć , które zaspo­

koją wszystkie potrzeby, rozwiążą wszystkie problemy i konflikty oraz zabezp i eczą przed

wszelkimi zagrożeniam i . Inaczej mówiąc, wystarczyłaby li sta życzeń . Tak jednak nie jest,

10 Więcej na ten temat A. Sztando: Dlaczego i jak 11ale::y wzbogarni: procedurę SWOT w pmcesie ler!'IO­

rialnego planowania strntegiczncgo. W: Ko11k11remyj110.i'ć miast i regionów a przedsi1Jiiorc20.i'1' i pr=e1;1ia­ny struktura ln e. Prace Naukowe /\Ew Katowicach, Katowice 200 I, s. 159- 172.

200 Andrzej Sztando

a dokonywanie wyborów jest tym częstsze i ważniejsze, im mniej korzystne wartości przyj~ · jl

mują owe czynniki. Mimo to nie brakuje strategicznych planów, w których władze samorzą'.,. ! dowe obiecują zaspokoić niemal wszystkie potrzeby wszystkich obecnych i przyszłyc ·.

mieszkańców oraz podmiotów gospodarczych i to w nad wyraz krótkim czasie. Nierealność .

takich planów niekiedy uzasadnia się koniecznością zbudowania strategii o tak szerokinr

spektrum zadań, by jej zakres merytoryczny był zgodny ze wszystkimi, obecnymi i przyszły: mi, również nieznanymi w chwili budowy strategii, programami pomocowymi adresowany-

mi do samorządowych beneficjentów i ich związków, jednostek oraz spółek. Niejednokrot-,.

nie taką konstrukcję strategii uzasadnia się również wzrostem szans na uzyskanie środków ·

pomocowych przez działające na terenie danego samorządu inne samorządy terytorialne (np.'. '

samorządy gminne działające na terenie województwa lub powiatu), organizacje pozarządo- · •

we, a nawet podmioty gospodarcze. Z jednej strony podejście takie jest zrozumiałe, ponie-'

waż od władz oczekuje się aktywnej postawy w pozyskiwaniu wszelkich środków służących

rozwojowi zarządzanego przez nie obszaru, z drugiej jednak wypacza ideę planowania stra­tegicznego.

Dokonanie strategicznych wyborów nie jest warunkiem dostatecznym poprawności za­

kresu merytorycznego strategii. Otwarta pozostaje bowiem kwestia, czy wyborów należy do­

konywać tylko z obszaru zadań ustawowych czy też rolę samorządu należy postrzegać znacz­

nie szerzej. Nieprawidłowe rozwiązywanie konfliktu zachodzącego między tymi dwoma .. .. skrajnymi sposobami postrzegania jednostek samorządowych to kolejny z problemów pla- '

nowania strategicznego.

Aby go wyjaśnić, niezbędne jest ich przybliżenie. Zgodnie z pierwszym, samorządy te- -~

rytorialne zostały powołane w celu realizacji zadań ustawowo określonych lub wynikających

z potrzeb lokalnej społeczności, pod warunkiem, że nie są one zastrzeżone dla innych orga­nów publicznych. Przyjęcie takiego poglądu przez twórców strategii musi rzutować na jej ,

treść. Skoro w uchwale organu stanowiącego samorządu o przyjęciu strategii zobowiązuje , ~ on organ wykonawczy do wykonania jej ustaleń, to powinna ona zawierać tylko te zadania,

które mieszczą się w ich kompetencjach. W przeciwnym wypadku podmiot strategii, jakim , •

są władze samorządowe, nie będzie mieć wpływu na jej realizację. Kto zamiast niego mia- ~"" łby ją wdrażać? Jak rozliczyć organ wykonawczy z osiągania postawionych w niej celów? ."'

Po co budować strategię, skoro nie ma się wpływu na jej realizację? Stojąc na zaprezento­wanym stanowisku, trudno znaleźć odpowiedzi na te pytania. Zgodnie z drugim poglądem

jednostka samorządu terytorialnego to wielopłaszczyznowy układ społeczny, gospodarczy „;

i środowiskowy mieszczący się w określonych prawem granicach. Jest ona kategorią znacz- '1

nie szerszą niż struktury samorządowe. Jej ewolucja w wielu momentach nie jest związana -,;,.,

z zadaniami ustawowymi przypisanymi do samorządu. Tymczasem dziś od samorządu ocze­

kuje się, że będzie on siłą motoryczną rozwoju właściwego sobie terytorium przy możliwie

najszerszej reprezentacji interesów jego mieszkańców. Nie chodzi zatem tylko o zaspokaja­

nie potrzeb bieżących, czyli jedynie wykonywanie poleceń ustaw. Dziś interesy społeczno-

! : ~

I

Typowe problemy planowania strategicznego w polskich samorządach 201

ści lokalnej leżą w wykreowaniu i utrzymaniu rozwoju całego kompleksu walorów użytko­

wych i sił wytwórczych gminy, powiatu czy województwa. Takie postrzeganie jednostki sa­

morządu terytorialnego również rzutuje- na treść strategii, wzbogacając ją o szereg celów

i działań wykraczających poza dyspozycje ustawowe kierowane do władz samorządowych.

Problemy w planowaniu strategicznym pojawiają się, gdy jeden z zaprezentowanych

poglądów zaczyna dominować. Objawia się to nadmiernym ograniczeniem zakresu meryto­

rycznego strategii lub jego zbytnią rozbudową. W pierwszym przypadku skutkuje to utratą

znaczącej części korzyści, jakie można uzyskać dzięki zarządzaniu strategicznemu, ale stra­

tegie takie niewątpliwie posiadają walor realności. W drugim znacząco obniża prawdopodo­

bieństwo osiągnięcia postawionych celów, mimo że są one nie tylko właściwe, ale i pożąda­

ne przez społeczeństwo. Problemu tego nie rozwiązuje , często stosowane w takich przypad­

kach, akcentowanie, że są one strategiami rozwoju całej jednostki samorządu terytorialnego

i że ich realizatorem nie będzie tylko ich główny kreator, czyli władze samorządowe, ale

również inne podm ioty, jak np. przedsiębiorstwa, inne samorządy, państwo, organizacje spo­

łeczne itp. Większość z owych współrealizatorów bowiem nie tylko nie bierze udziału w two­

rzeniu strategii, ani w jej wdrażaniu, ale nawet nigdy nie dowiaduje się o jej istnieniu i reali­

zuj e swoje działania, rozbieżne lub sprzeczne z przewidzianymi w niej.

Ostatni z problemów dotyczy systemu wdrażania strategii. Plany strategiczne polskich

samorządów w większości wypadków są go całkowicie pozbawione. Skutkiem tego ten naj­

ważniejszy dla samorządu dokument często, niezwłocznie po uch waleniu , przestaje pełnić

jakąkolwiek rolę_ w działaniach jego władz 11 . Jest co naj wyżej używany w celach promocyj­

nych lub jako załączn ik do wniosków o środki pomocowe. Brak w nim bowiem wskazówek

kto, kiedy i jak ma się nim posługiwać, jak należy go wdrażać, jak monitorować owo \Vdra­

żanie i korygować je. Brak w nim procedur gwarantujących zarówno zachowanie zgodności

z nim dokumentów planistyczne niższych rzędów, jak i przeznaczanie w corocznym budże­

cie środków na realizację umieszczonych w nim zadań . Zdarza się również tak, że system

wdrażania jest określony, jednak nie może zostać wykorzystany, ponieważ nie przystaje do

uwarunkowań prawnych, finansowych, kadrowych i czasowych samorządu, dla którego zo­

stał stworzony. Ten ostatni przypadek ma miejsce zwykle w gminach wiejskich, małych gmi­

nach miejskich oraz powiatach.

I~ Podsumowanie ' I' I Na zakończen ie niniejszego artykułu należy podkreślić, że niewłaściwe byłoby wycią-

ganie wniosków, iż na skutek opisanych w nim błędów, planowanie strategiczne w polskich

jednostkach samorządu terytorialnego stoi na bardzo niskim poziomie. Tak bo\\'iem nie jest.

11 Nie dotyczy to strategii rozwoju województw, których aplikacj~ implikują przepisy prawa_

202 Andrzej Sztando

Mimo zaprezentowanych trudności, planowanie strategiczne w istotny sposób przyczynia si~

do rozwoju gmin, powiatów i województw. Niedoskonałe strategie sporządzone przed kil- „ koma, czy kilkunastoma laty są zastępowane dziś przez znacznie precyzyjniejsze. Wiele pla'­

nów strategicznych jest doskonalonych już w trakcie wdrażania . Pojawiają się także dyspo.. zycje prawne i standardy regulujące ich treść oraz proces sporządzania, np. na użytek kon­

traktów regionalnych zawieranych przez samorząd województwa z władzami państwowymi, ,

określających rozmiar i zasady wsparcia finansowego realizacji najważniejszych dla woje- .: '~ wództwa inwestycji . Ponadto uprawniona wydaje się teza, że wskazane problemy planowa- · ·:

nia strategicznego nie są wyłączną domeną polskich samorządów i występują również w in- · ' ... .,..

nych krajach. Wyniki badań dotyczące tych problemów powinny być zatem przedmiotem ·~· ,;,

dyskusji nie tylko na forum krajowym, ale i międzynarodowym . Szczególnie w środowisku or:.

krajów postsocjalistycznych, gdzie samorządność odrodziła się lub powstała stosunkowo nie­

dawno i gdzie występują problemy o podobnym charakterze. Może to bowiem doprowadzić . ;~'

do wykreowania nowych rozwiązań metodologicznych, prawnych i organizacyjnych dosko- ~· nalących samorządowe systemy planistyczne, a co za tym idzie dynamizujących rozwój te- , ·~

rytorialny.

TYPICAL PROBLEMS OF STRATEGIC PLANNING IN POLISH SELF-GOVERNMENT UNITS

Sum mary

The article deals with the subject matter of strategie planning within Polish self-govemment · units. The author present~ selected problems encountered by authors of development strategies refer­ring to communes, district and regions in the process of their preparation. They are related to: the · process of conditions' diagnosis and !ocal self-govemment unit development prognosis, as well as the . key elements of its environment, strategie analysis, conducting social consultancy, making strategie . choices, specifying strategie objectives and tasks and also designing the system of strategy implemen- · tation.