Economia Politica 1

Anlisis institucional de la gobernabilidad y contratacinen el sector petrolero: casos de la regin andina

Francisco Monaldi

Anlisis institucional de la gobernabilidad y contratacinen el sector petrolero: casos de la regin andina1

Francisco Monaldi 2

El presente estudio tiene como objetivo realizar un anlisis institucional de las es-tructuras impositivas, de gobernabilidad y de contratacin del sector hidrocarburosy presentar sus implicaciones para algunos pases de la regin andina. Este sectortiene una serie de caractersticas especficas que producen importantes consecuen-cias institucionales, como por ejemplo: la presencia de cuantiosas rentas en la ex-plotacin, los significativos riesgos asociados a las actividades de exploracin, laexistencia de una alta proporcin de costos hundidos (costos no recuperables encaso de que la empresa decida salirse del mercado) y el consumo masivo de losderivados. Estas caractersticas generan incentivos particulares para los gobiernosy los inversionistas, que plantean la necesidad de crear instituciones crebles quepromuevan el desarrollo sostenible del sector y, al mismo tiempo, permitan que elEstado capture las rentas existentes y las utilice de manera eficiente.

La historia del sector se ha caracterizado por ciclos de inversin seguidos de sus-tanciales cambios institucionales y regulatorios que afectaron a las empresas ope-radoras, lo que ha generado una cada en la inversin. La regin andina no escapa esta tendencia, que se ha manifestado incluso en pases desarrollados con mar-cos institucionales estables p.e., Canad y Reino Unido, aunque ha sido msmarcada en los pases en desarrollo de precaria institucionalidad.

En muchos casos, los abruptos cambios en el marco fiscal y regulatorio han sidola principal consecuencia de la falta de progreso de los sistemas impositivos, esdecir, de su incapacidad de capturar los auges de renta. Las escasas muestras deprogreso han provocado que, en momentos de alza de precios de los hidrocarbu-ros, los gobiernos no vean con agrado que las empresas operadoras capturen unacreciente porcin de la renta, la cual no es necesaria para motivarlas a invertir.Por lo tanto, los gobiernos han tendido a cambiar los impuestos para incremen-tar la participacin del Estado en las ganancias (Manzano y Monaldi, 2006).

Introduccin

1 El autor agradece especialmente la colaboracin de Moiss dOrey, Mara Eugenia Miquilena y Sandra Rodrguez, comoasistentes de investigacin del proyecto. Asimismo, agradece a Mercedes Briceo, Ramn Espinasa, Osmel Manzano,Richard Obuchi, Luis Pacheco y Luis R. Rodrguez por sus provechosas discusiones sobre los temas analizados en estetrabajo.

2 Coordinador del Centro Internacional de Energa y Ambiente del Instituto de Estudios Superiores de Administracin (IESA).Profesor e Investigador de la Universidad Catlica Andrs Bello (UCAB). Correo electrnico: [email protected]

Anlisis institucional de la gobernabilidad y contratacin en el sector petrolero 111177

Sin embargo, incluso en tiempos de precios declinantes, despus de perodos dealta inversin e incremento en las reservas y produccin se han producido impor-tantes episodios de expropiacin sustentados en regulaciones. La presencia designificativas inversiones inmovilizadas limita las opciones de salida de los ope-radores y hace posible la extraccin de recursos por parte del Estado, sin impactosignificativo en la produccin.

Mientras las empresas obtengan un retorno razonable sobre sus costos operati-vos y no hundidos, tendern a seguir operando, aun cuando no recuperen sus in-versiones inmovilizadas. De esta manera, los gobiernos, al confrontar bajoscostos polticos de expropiar, tienen mayores incentivos para hacerlo. Los incen-tivos por expropiacin no solo afectan a las empresas privadas, sino tambin alas estatales, que suelen ser ms fcilmente vctimas de la sobre extraccin derecursos.

En este trabajo se evalan las instituciones clave para la gobernabilidad del sec-tor. En un primer nivel, se estudian las instituciones polticas y constitucionales.Posteriormente, se analizan el Ejecutivo, el ministerio o secretara, la agencia re-guladora y la empresa estatal. Cada uno de estos actores tiene incentivos espec-ficos que los puede llevar a tomar acciones indeseables desde el punto de vistadel bienestar colectivo. La clave es disear el marco de gobernabilidad para quelos diversos agentes tengan los incentivos correctos o sus acciones indeseablessean limitadas.

Por ejemplo, la separacin de los roles del Estado como dueo del recurso y co-brador de impuestos, regulador y operador es generalmente deseable. De esta ma-nera se limitan los incentivos perversos de los gobernantes. Una opcin que parecepermitir alinear adecuadamente los incentivos de los actores clave es la creacinde una agencia independiente como ente regulador. sta es la utilizada por No -ruega, Brasil y, recientemente, Colombia.

Adicionalmente, se realiza un breve anlisis de los diferentes tipos de contra-tacin y de los regmenes fiscales existentes. La combinacin de los regmenesde contratacin y fiscal determina la proporcin en que se distribuyen los in-gresos entre el Estado y el operador, as como los incentivos que tienen ambosactores impactan significativamente en el desarrollo del sector. Para analizar elrgimen fiscal y de contratacin se presentan algunos indicadores y criterios deevaluacin.

Por ltimo, se muestran las caractersticas de la gobernabilidad y la contratacinen los pases de la regin andina contemplados en este estudio, se compara conotros pases de Latinoamrica y el mundo y se ofrecen algunas recomendacio-nes de poltica. En general, la regin est viviendo el fin de un ciclo de inver-siones, iniciado en los noventa con la muy exitosa atraccin de inversin

Hacia la integracin energtica hemisfrica111188

Anlisis institucional de la gobernabilidad y contratacin en el sector petrolero

privada. En Bolivia, Ecuador y Venezuela, el significativo incremento en la in-versin, la produccin y las reservas, as como el importante aumento en losprecios internacionales de los hidrocarburos, hicieron posible e indujeron el en-durecimiento de las condiciones fiscales y de contratacin. Adems, hubo unatendencia al incremento del control estatal y poltico. Por el contrario, a pesardel relativo xito en atraer inversiones, la declinacin de la produccin y de lasreservas en Colombia y Per ha impulsado la creacin de marcos instituciona-les ms confiables y favorables para la inversin privada.

El marco institucional que regula la explotacin de los hidrocarburos est cons-tituido por instituciones, organizaciones y normativas, que involucran desde losniveles ms elevados de la estructura poltica hasta los detalles especficos delos contratos con los operadores y la estructura de gobierno corporativo de lasempresas estatales. Dicho marco define, entre otros asuntos, quin explota los re-cursos, cmo se distribuyen los ingresos y las rentas provenientes de su explota-cin y cmo se dirimen las disputas entre los diversos actores involucrados.

Asimismo, condiciona los incentivos que tendrn cada uno de los actores delsector, incluyendo los gobiernos, ministerios, compaas estatales, agencias re-guladoras, operadores privados y contratistas de servicio. En esta seccin se des-criben cules son los elementos fundamentales del marco institucional que regulala explotacin de hidrocarburos y se desarrolla un marco analtico para evaluarlos incentivos que genera y sus consecuencias sobre el desempeo del sector.

El primer nivel del marco institucional est conformado por las instituciones po-lticas ejecutivas, legislativas y judiciales a escala nacional y regional. Por lascaractersticas especficas del sector petrolero, su regulacin suele ser materiaprominente y contenciosa en el debate poltico nacional y regional, de manera quelas instituciones polticas son parte esencial del marco institucional.

En el nivel de las instituciones polticas se crea, modifica e interpreta la norma-tiva constitucional y legal que regula la explotacin de los hidrocarburos. De lasinstituciones polticas fundamentales depende, por ejemplo, la facilidad o difi-cultad de cambiar las leyes y normas; la introduccin de cambios, unilateralmentepor parte del Ejecutivo o con la participacin de otros actores; la rigidez o flexi-bilidad del rgimen de regulaciones; la cooperacin de los actores polticos enuna poltica petrolera de Estado o si cada gobierno sigue una poltica diferente,entre otros.

La estructura fundamental es prevista por la Constitucin, que puede o no hacerreferencia especfica al sector. Las leyes que regulan al sector definen el rgi-men tributario y de regulaciones aplicable. Dichas leyes son producto de este

Marco analtico y conceptual


nivel y rigen al siguiente, conformado por los rganos del Ejecutivo que definenlas polticas referidas a la explotacin de hidrocarburos, as como la definiciny ejecucin de las regulaciones especficas del sector dentro del marco previstopor las leyes.

Es comn que este nivel est dirigido por un ministerio o una secretara que formaparte del gabinete ejecutivo. Adicionalmente, en algunos pases, se incluyen lasempresas estatales de hidrocarburos o agencias regulatorias con alguna autono-ma del Ejecutivo. De acuerdo al marco legal, estos actores tienen diversas atri-buciones y mayor o menor discrecionalidad en la fijacin del rgimen tributarioy contractual que rige a un determinado proyecto. La estructura y la forma degobierno de estas organizaciones tambin tienen importantes consecuencias ins-titucionales, ya que ello determina su autonoma y los incentivos de los funcio-narios que las componen.

Finalmente, el marco institucional est reflejado en contratos o concesiones parala operacin de los proyectos de explotacin. Dichos contratos contienen ele-mentos de gran impacto en el desempeo del sector, como la proporcin de laproduccin que debe ser entregada al Estado y la duracin del derecho a explo-tacin, entre otros.

En conjunto, los diversos niveles del marco institucional determinan los incen-tivos para la inversin, la distribucin de la renta, la credibilidad de la regulacin,as como el riesgo poltico y legal, entre otros elementos.

Caractersticas particulares del sector hidrocarburos y su impacto sobre el marco institucional y el desempeo sectorial

El sector hidrocarburos posee una serie de caractersticas particulares que lo di-ferencian de otros sectores productivos y condicionan los incentivos de sus ac-tores, principalmente, la existencia de significativas rentas, que hacen del petrleouna atractiva fuente de recursos para el Estado.

En segundo lugar, buena parte de las reservas petroleras mundiales se concentraen pases en desarrollo con significativas debilidades institucionales, lo que im-plica que el riesgo poltico de las inversiones suele ser significativo. La concen-tracin tambin se convierte en una poderosa herramienta para que los pasesexportadores puedan obtener rentas monopolsticas.

En tercer lugar, la exploracin en bsqueda de hidrocarburos implica un altoriesgo geolgico debido a que un alto porcentaje de los pozos exploratorios noresulta exitoso. Por ello, el marco institucional debe adaptarse a las diversas eta-pas de exploracin y desarrollo de yacimientos. De lo contrario, los acuerdos he-chos en la primera etapa se tornarn obsoletos en las siguientes.


Anlisis institucional de la gobernabilidad y contratacin en el sector petrolero

En cuarto lugar, el negocio petrolero es tcnicamente complejo y genera signifi-cativas asimetras de informacin entre los operadores y el Estado, con la con-secuente desconfianza y los costos de monitoreo.

En quinto lugar, los yacimientos de petrleo y gas tienen grandes diferencias entrminos de las reservas que contienen, el riesgo geolgico, la gravedad, visco-sidad, contenido de azufre, localizacin y otros factores que determinan la ren-tabilidad de su explotacin.

Finalmente, pero de principal importancia para el marco institucional, el sectorpetrolero se caracteriza por la alta proporcin de costos hundidos (inversiones in-movilizadas) al inicio de los proyectos, y los perodos relativamente largos de re-cuperacin. Por esta razn la credibilidad de los derechos de propiedad es muyimportante para los inversionistas.

La renta y sus implicaciones

La renta es el excedente de ingresos por encima del costo de oportunidad3 de losfactores de produccin reproducibles, es decir, trabajo y capital. Por definicin,toda la renta puede ser extrada al productor y ste aun tendr incentivos paraseguir haciendo la inversin. Por esta razn, el Estado, tericamente, se puedeapropiar de toda la renta sin dejar de estimular la inversin. En la prctica, estoltimo es difcil porque, como se discutir ms adelante, los esquemas institucio-nales de captura de rentas son imperfectos y la estimacin de la parte del ingresoque constituye la renta es compleja, de manera que, en general, los Estados (o te-rratenientes) o bien no capturan toda la renta o, en ocasiones, se apropian de in-gresos superiores a la renta.

Histricamente la existencia de rentas en el sector petrolero ha sido muy signi-ficativa. Por ejemplo, en 2006 el precio del petrleo super los USD 60 por ba-rril, cuando en la mayora de los pases los costos de produccin de largo plazoson inferiores a los USD 10 por barril. Conceptualmente se puede distinguir entredos tipos de renta. En primer lugar, la renta diferencial, que se origina porque al-gunos yacimientos en produccin son naturalmente ms rentables que otros, demanera que los productores en estas reas podrn obtener un beneficio extraor-dinario. Por ejemplo, Arabia Saudita tiene costos de produccin muy inferioresa los prevalecientes en Estados Unidos.

Por otra parte, el hecho de que el mineral sea relativamente escaso o se concen-tre en manos de unos pocos pases o productores permite la existencia de rentas.

3 El costo de oportunidad es el valor de la mejor alternativa posible para ese factor. Por ejemplo, el retorno del capital ajustadopor riesgo en el mejor proyecto alternativo disponible.


Si los pases que concentran las reservas restringen el acceso a la produccin, elprecio tender a estar por encima del costo de oportunidad de los factores, gene-rndose rentas.

Tambin la existencia de oligopolios genera rentas. ste ha sido el caso con loscarteles de la OPEP y de las Siete Hermanas4, que mantuvieron los precios porencima de los del mercado. La existencia de rentas monopolsticas implica queaquellos Estados con significativa produccin y reservas pueden tener como ob-jetivo la maximizacin de la renta y en consecuencia seguir polticas que no es-timulan la produccin y no la maximizacin del potencial productivo del sector.Venezuela, por ejemplo, es miembro de la OPEP y en ciertos perodos ha vistolimitada su produccin y sus planes de inversin debido a los recortes de produc-cin implantados por esta organizacin.

Como se analizar ms adelante, uno de los retos fundamentales del marco ins-titucional es permitir el desarrollo del potencial productivo en diversos escena-rios de precio y xito exploratorio, pero que a la vez permita que la renta seafundamentalmente capturada por el Estado para el beneficio colectivo.

4 El trmino Siete Hermanas se utiliza para referirse a las compaas petroleras ms importantes del mundo, a saber: BritishPetroleum Company, Exxon Corporation, Gulf Oil Corporation, Mobil Corporation, Royal Dutch-Shell Group of Companies,Standard Oil Company of California y Texaco Incorporated (http://estudiantes.elpais.es/libroestilo/dic_si.asp).

Riesgo geolgico, valor de los hidrocarburos y contratacin

La existencia de altos riesgos geolgicos en la etapa exploratoria requiere, encompensacin, ofrecer altos rendimientos al inversionista. En la mayora de lasreas que se ofrecen para exploracin, la tasa de descubrimientos comercialeses baja (0%25%). Los gobiernos, vidos de descubrir reservas, tienen incenti-vos para ofrecer condiciones relativamente favorables para el inversionista. Sinembargo, una vez que se descubren y desarrollan las reservas minimizndoseel riesgo geolgico los gobiernos buscan tomar una mayor participacin en lasganancias.

Las significativas diferencias en el riesgo entre las etapas de exploracin y de -sa rrollo de campos tienen consecuencias importantes para los contratos y leyesdel sector. En primer lugar, los contratos de exploracin, de produccin de re-servas ya desarrolladas y de recuperacin de campos en declinacin deben tenercaractersticas diferentes, de acuerdo con los distintos niveles de riesgo y cos-tos involucrados.


En segundo lugar, los contratos de exploracin deben prever su evolucin en lassiguientes etapas. De lo contrario, habr grandes incentivos para que el Estadoreniegue de ellos. Esto ltimo es particularmente complejo, porque para que searentable la exploracin, el inversionista debe recuperar no slo los costos de lospozos exitosos sino tambin los de los no exitosos.

Asimismo, hay una serie de factores como la gravedad, la viscosidad, el conte-nido de azufre y la localizacin que determinan el valor comercial de los hidro-carburos lquidos y gaseosos (estos ltimos de menor valor comercial) de maneraque, dependiendo de estos factores, la explotacin de los yacimientos puede tenerniveles de rentabilidad sustancialmente diferentes. Como se ver ms adelante,si el Estado, o terrateniente, tiene inters en que se desarrolle el potencial produc-tivo de su territorio debe crear condiciones suficientemente flexibles para hacerrentable la explotacin de diversos tipos de yacimientos.

Asimetras de informacin y el marco legal

Uno de los problemas para que el marco fiscal y de contratacin ofrezca incen-tivos adecuados a las empresas y, a su vez, permita recaudar la renta es la exis-tencia de asimetras de informacin entre el Estado y los operadores. Slo eloperador conoce sus costos, inversiones y precios. El Estado obtiene esa infor-macin indirectamente a travs de sus actividades de monitoreo y fiscalizacin,lo que introduce un elemento de desconfianza. Por ejemplo, las autoridades pue-den desconfiar de los precios de transferencia utilizados por una compaa ver-ticalmente integrada. Tambin pueden sospechar que la empresa sobre reportacostos, incurre en costos superiores a los necesarios por conveniencia fiscal olos traslada de otras unidades al proyecto en cuestin.

La asimetra de informacin afecta el diseo institucional de varias maneras. Enprimer lugar, el Estado tiene que incurrir en costos de monitoreo, para lo quedebe desarrollar una burocracia especializada. La experiencia de poseer una em-presa estatal puede ser muy til, aunque a veces la autoridad recaudadora descon-fa de los gerentes de la operadora estatal, quienes tambin poseen incentivospara hacer un uso estratgico de la informacin.

Por otra parte, la desconfianza combinada con una baja capacidad institucionalde monitoreo puede llevar a escoger herramientas de tributacin como las rega-las, que requieren muy poca informacin de las empresas solo a nivel de pro-duccin, pero que generan otras distorsiones. En particular, las regalas no sonprogresivas, es decir, la participacin del Estado en las ganancias declina a me-dida que sube el precio del petrleo. Como resultado, cuando ocurren incremen-tos importantes de precios existen poderosos incentivos para que los gobiernosincrementen las tasas de regalas aplicables, generando incertidumbre en la regu-lacin para los operadores.


Costos hundidos, riesgo de expropiacin y compromiso de las regulaciones5

5 Esta seccin est basada en Monaldi (2004).6 La definicin de expropiacin que se utiliza en este trabajo incluye los casos clsicos: la confiscacin de activos (sin

compensacin alguna) y la nacionalizacin (expropiacin de activos con algn tipo de compensacin, por lo general, menoral costo de oportunidad ex ante). Ahora bien, lo que es ms importante es que esta definicin contempla cualquier cambiosignificativo en los derechos de propiedad de los inversionistas (p.e., controles de precio, aumentos de impuestos, regulacin progresiva, entre otros) que no se haya estipulado en el acuerdo ex ante con el Estado y que impida a los inversionistas recuperar su capital ms un rendimiento de mercado (incluida una prima por el riesgo comercial). Cuando laexpropiacin no implica la apropiacin de los activos, sino la extraccin de los ingresos, se har referencia a ella como expropiacin de ingresos o expropiacin regulatoria. La expropiacin puede ser de jure (p.e., mediante una nacionalizacinque se lleve a cabo con respeto a las leyes nacionales e internacionales) o de facto (p.e., a travs de controles de preciosque violen leyes o contratos).

En el ltimo siglo en Latinoamrica, las industrias con una alta proporcin de ac-tivos inmovilizados (costos hundidos) como petrleo, minerales, telecomunica-ciones, electricidad y distribucin de agua, han sido objetivos predominantes dela expropiacin gubernamental6. En estos sectores ha habido una historia recu-rrente de incumplimiento de los acuerdos iniciales con los inversionistas.

El tpico caso evolucion en patrones cclicos de crecimiento y declinacin en lasinversiones. Primero, un perodo con alta acumulacin de capital, generalmentede trasnacionales extranjeras, seguido luego por una etapa de creciente expro-piacin y limitacin de los horizontes de la inversin por parte de las autorida-des polticas que, generalmente, tuvo como secuela una cada en la inversinprivada y una consecuente declinacin del sector.

En muchos casos, el ciclo de inversin inicial termin con la estatizacin de laindustria. Tras la nacionalizacin, lo comn era la existencia de una fase inicialde alta inversin pblica, seguida generalmente por una creciente dificultad es-tatal para financiar la expansin del sector y, muchas veces, incluso por la expro-piacin por parte de los gobiernos, de los flujos de ingresos de las empresasestatales.

El deterioro de numerosas empresas estatales, la incapacidad de los Estados parafinanciar su crecimiento, as como la necesidad de recursos fiscales, llev en mu-chos casos a la eventual reprivatizacin de la industria o a su reapertura a la in-versin privada. El patrn de expropiacin a que han sido sometidos los sectorescon altos costos hundidos en la regin y en pases en desarrollo en generalcontrasta con su relativa inexistencia en otros sectores. Con frecuencia, dichas in-dustrias se encuentran muy lejos de desarrollar su potencial, a pesar de su alta ren-tabilidad (Monaldi, 2004).

En general, las autoridades polticas tienen claros incentivos ex ante antes de quelas inversiones se hayan materializado para cerrar acuerdos que induzcan a los


capitalistas a invertir. Los gobiernos y los polticos normalmente se benefician alatraer nuevas inversiones. El problema de los incentivos se presenta ex post, unavez que los activos han sido instalados. En ese momento, las autoridades guber-namentales podran tener estmulos para comportarse de manera oportunista yhacer uso de su control soberano sobre la tributacin, la reglamentacin y otrasprerrogativas del Estado para expropiar los ingresos o los activos.

Por qu las industrias con altos costos hundidos son especialmente vulnerablesa la expropiacin oportunista por parte de las autoridades polticas? Los activosinmovilizados, o costos hundidos, son aquellos a los que, una vez instalados, dar-les un uso diferente resulta muy poco rentable. Si los inversionistas decidieran nocontinuar operando el proyecto y procedieran a trasladar el activo inmovilizadopara darle un uso diferente, su valor en trminos de la siguiente mejor alternativasu costo de oportunidad sera significativamente menor que el valor en su usoactual. Si el gobierno expropia los ingresos impide al inversionista recuperar sucapital inmovilizado en el largo plazo, pero el propietario de los activos sigueteniendo un incentivo ex post para continuar operando. Si decidiera abandonar elproyecto y trasladar los activos inmovilizados obtendra un retorno menor que sise quedara.

La expropiacin de los ingresos o de los activos podra aportar importantes be-neficios polticos a las autoridades, especialmente en el corto plazo. Las autori-dades podran beneficiarse en forma directa al obtener recursos fiscalesadicionales para ser gastados de forma polticamente provechosa. Asimismo, ellopodra reflejarse en importantes beneficios polticos indirectos para las autori-dades gubernamentales. La transferencia de rentas a grupos electoralmente im-portantes constituye una forma de expropiacin de ingresos. Por ejemplo, lafijacin del precio de los servicios pblicos o de los productos domsticos deri-vados del petrleo, por debajo de su costo de oportunidad de largo plazo, repre-senta una transferencia implcita a grupos de electores.

Las autoridades polticas podran tener que enfrentar costos directos como con-secuencia de su decisin de expropiar ingresos o activos, ya que si la expropia-cin ocasionara una disminucin importante o el cese de la produccin, dejarade ser rentable para el inversionista. Los costos directos, relacionados con unacontraccin inmediata de la industria, son muy bajos en las industrias con eleva-das inversiones inmovilizadas. Los inversionistas estarn en mejores condicio-nes si continan produciendo, siempre que los ingresos de operacin cubran losgastos de operacin, que son, por definicin, proporcionalmente bajos en estetipo de industrias. Por consiguiente, los efectos de la expropiacin sobre el de -sarrollo de la industria en el corto plazo son, por lo general insignificantes. staes la principal razn por la que los activos inmovilizados son extremadamentevulnerables a la expropiacin (Monaldi, 2004).



Otro tipo es el costo en trminos de la reputacin, el cual se deriva de la prdidade nuevas inversiones en activos inmovilizados debido al aumento de la percep-cin del riesgo entre los inversionistas. En particular, los inversionistas que par-ticipan en proyectos cuyos ingresos estn siendo expropiados podran decidir nohacer ninguna inversin adicional que hubieran planificado con anterioridad.Asimismo, la prdida de reputacin del gobierno frente a otros posibles inversio-nistas puede ocasionar una reduccin de las inversiones futuras en el sector y enotros sectores que requieran elevadas inversiones inmovilizadas. Entre los cos-tos totales en trminos de la reputacin se encuentran: i) los costos directamentevinculados a la prdida de nuevas inversiones, p.e., la insatisfaccin de los elec-torados; y ii) los costos relacionados con el valor presente de los ingresos fisca-les futuros que se habran obtenido como resultado de esas nuevas inversiones.La importancia de estos ltimos para la decisin de expropiacin estar determi-nada, en gran medida, por la tasa de descuento de las autoridades. Los costos entrminos de la reputacin podran ser significativos, cuando fueran necesariasnuevas inversiones de envergadura para desarrollar el potencial de expansin delsector.

Puesto que, en el corto plazo, los beneficios polticos de la expropiacin en in-dustrias con elevadas inversiones inmovilizadas son muy altos, mientras que loscostos son por lo general pequeos, un ingrediente crucial de la decisin polticade expropiacin es el valor que los polticos asignen al futuro. En los regmenesdemocrticos, la cercana de las elecciones, el mayor grado de oposicin y lamenor estabilidad del rgimen provocaran el aumento de la tasa a la que las au-toridades descuentan el futuro (acortan sus horizontes). En los regmenes auto-ritarios, el grado de estabilidad y la solucin al problema de la sucesin son loselementos clave a la hora de determinar el horizonte temporal de sus dirigentes.En Amrica Latina, la inestabilidad poltica, por lo general, ha inducido a lospolticos, autoritarios y demcratas por igual, a maximizar los ingresos fiscalescon tasas de descuento elevadas. La supervivencia poltica los ha obligado a asu-mir este comportamiento aparentemente miope. Mientras mayor sea la tasa dedescuento de los polticos, mayor ser su tentacin de realizar expropiaciones,puesto que los beneficios actuales tendern a superar los costos futuros alta-mente descontados.

Dado que los costos directos de la expropiacin en los sectores con elevadas in-versiones inmovilizadas no son, en general, suficientes para impedir el oportu-nismo, de qu manera las autoridades polticas pueden comprometerse a respetarlos acuerdos de inversin en estos sectores? Las instituciones polticas naciona-les son cruciales para el mantenimiento de compromisos crebles de respetar losderechos de propiedad. La existencia de controles y equilibrios institucionalespuede hacer que sea costoso para la autoridad poltica incumplir los trminos delacuerdo inicial ofrecido a los inversionistas (Monaldi, 2004).

En una revisin de estudios de casos de inversiones en el sector de las telecomu-nicaciones en Amrica Latina, Levy y Spiller (1996) sostienen que son necesa-rias tres condiciones para que el compromiso institucional en las industrias conelevadas inversiones inmovilizadas sea creble: i) la existencia de restriccioneslegales sustantivas que eviten el incumplimiento, p.e., la existencia de una ley queconfiera autonoma a un organismo regulador; ii) la existencia de restricciones deprocedimiento de alto nivel que limiten la modificacin de las restriccionessustantivas, p.e., la existencia de una disposicin constitucional que dificulte mo-dificar la autonoma reguladora prevista en la ley; y iii) la existencia de mecanis-mos confiables que obliguen al cumplimiento de ambos tipos de restricciones,p.e., un sistema judicial independiente que pueda imponer la ley incluso en con-tra de la oposicin del Ejecutivo. Estos autores subrayan de manera especial laltima condicin: la necesidad de un sistema judicial independiente como con-dicin indispensable para reforzar las otras dos condiciones.

Un enfoque ms general est basado en el nmero y las preferencias de los acto-res con derecho a veto que participan en el proceso de formulacin de la poltica.La probabilidad de que ocurra un cambio oportunista en el marco fiscal y norma-tivo disminuye cuando hay un mayor nmero de actores independientes con poderde veto sobre la modificacin de las polticas, y cuando hay diferencias significa-tivas entre las preferencias de los actores con veto en relacin con las polticas. Unsistema de gobierno que concentra el poder en el Ejecutivo, que tiene un sistemaelectoral con tendencia a producir en el Poder Legislativo mayoras que apoyanal Ejecutivo, y que carece de un Poder Judicial independiente tendr dificultadespara comprometerse a no modificar el statu quo de la poltica inicial.

En resumen, los costos institucionales son los costos polticos indirectos que tienenque enfrentar las autoridades por tratar de cambiar el statu quo de la poltica para ex-propiar al sector. Estos costos son bajos si no hay restricciones legales instituciona-les para la extraccin de rentas por parte del Ejecutivo, si la autoridad es discrecionaly se encuentra centralizada en los funcionarios electos, si no existe un Poder Judi-cial autnomo que obligue al cumplimiento de los compromisos pactados y si haypocos puntos de veto y tienen preferencias similares (Monaldi, 2004).

En las ltimas dos dcadas se han dado pasos importantes hacia el estableci-miento de mecanismos internacionales para asegurar el cumplimiento de contra-tos. La firma de varios tratados de inversin, bilaterales y multilaterales, as comola utilizacin del arbitraje internacional privado para los contratos de inversin,forman parte de esa tendencia.

Desgraciadamente, la aplicacin de la ley internacional no ha resultado ser por s solaun mecanismo muy eficaz de disuasin en contra de la expropiacin de ingresos. Elproblema reside en que la mayora de los recursos de rectificacin que ofrecen el ar-bitraje y los tratados depende de los gobiernos nacionales que reniegan, o de tribu-


nales nacionales politizados y, por ende, es difcil asegurar el cumplimiento. Ade-ms, el proceso legal de arbitraje y adjudicacin puede tomar tiempo y la expropia-cin de ingresos puede ser considerable, incluso durante un breve intervalo (Waelde,1999).

A fin de mitigar el problema del compromiso, cuando no existen los mecanismosexternos tradicionales para obligar al cumplimiento, se ha creado recientementeuna amplia variedad de arreglos institucionales, aunque con limitado xito. Enestos arreglos, los mecanismos externos para asegurar el cumplimiento por logeneral complementan en lugar de sustituir la funcin de las instituciones na-cionales y de los mecanismos relacionados con la reputacin. Los lmites contrac-tuales a los aumentos de impuestos, la utilizacin de recursos externos comogarantas y el uso de organismos multilaterales como agentes que velan por elcumplimiento, son algunos de los ingredientes de estos nuevos tipos de mecanis-mos externos para tratar de garantizar el cumplimiento de acuerdos.

Estos mecanismos pueden limitar los incentivos expropiatorios en un contexto deprecios estables. Sin embargo, cuando los precios del petrleo se incrementan sig-nificativamente, los mecanismos legales y contractuales con jurisdiccin interna-cional son particularmente poco efectivos para limitar los cambios fiscales y deregulacin. La razn es que los beneficios de incrementar la participacin del Es-tado suben desmesuradamente en comparacin con los costos que pueden imponerlos mecanismos internacionales. Adems, aun cuando estn siendo expropiadas,las empresas operadoras prefieren mantenerse operando en pases con oportunida-des significativas en tiempos en que el potencial de ganancias es mayor, de maneraque, tpicamente, cuando deciden salir de un pas, las empresas solo utilizan losmecanismos externos como ltimo recurso. En general, lo hacen para evitar pro-blemas de reputacin. Al ceder en un pas pueden enviar la seal a otros gobiernosde que no usarn los mecanismos externos de cumplimiento.

El marco analtico de esta seccin ayuda a explicar la existencia de ciclos de inver-sin y expropiacin. Cuando una industria apenas est iniciando su desarrollo, lascuasirentas apropiables no son significativas, por lo que los beneficios de expro-piar son bajos. Por el contrario, los costos de reputacin son altos en esa etapa ini-cial, porque existe un alto potencial para atraer nuevas inversiones que se veraafectado por una expropiacin temprana. Sin embargo, a medida que se desarrollael sector y llega a su madurez, los beneficios de expropiar aumentan y los costosde reputacin caen debido a que no hay nuevas inversiones significativas por hacer.

Si no hay altos costos institucionales de expropiar luego de perodos de alta in-versin, entonces tendern a ocurrir perodos de expropiacin. Una vez que la ex-propiacin produce una declinacin del sector y se hacen muy necesarias nuevasinversiones, los incentivos se parecen a los de la etapa inicial, de modo que losciclos son generados, en parte, por la dinmica temporal de costos y beneficios.


Adicionalmente, a los ciclos generados por la dinmica de la inversin en elsector, se superponen los ciclos de precios altos y bajos. En la medida en que losregmenes fiscales no son progresivos, los perodos de precios altos van a ten-der a promover renegociaciones de contratos y condiciones fiscales. La exis-tencia de precios altos incrementa los beneficios polticos de aumentar losimpuestos. Asimismo, ello puede elevar al operador los potenciales beneficiosde seguir produciendo, aun cuando los trminos contractuales hayan sido cam-biados desfavorablemente. La perspectiva de importantes ganancias futuras paralos operadores, puede hacer poco atractivo el recurrir a mecanismos externos dedefensa como el arbitraje internacional, cuando ocurre una renegociacin for-zosa de los contratos.

Entes regulatorios del sector hidrocarburos

Las instituciones polticas existentes condicionan significativamente el tipo yefecto del marco regulatorio de un pas. Por ejemplo, la discrecionalidad del Eje-cutivo y la existencia o no de un poder judicial independiente y eficaz son ele-mentos a considerar cuando se est diseando el marco institucional del sector.Spiller y Guasch (1998) sugieren que los elementos institucionales fundamenta-les a considerar cuando se disea el marco regulatorio son:

Las instituciones legislativas y ejecutivas, incluyendo los procesos para crear eimplementar las leyes y las relaciones entre los poderes Legislativo y Ejecutivo.

Las instituciones judiciales, analizando: i) mecanismos para la designacin dejueces; ii) estructura del sistema judicial, y iii) imparcialidad para resolver con-flictos.

Reglas informales que limitan la capacidad de accin del gobierno y los privados.

Capacidades administrativas del Estado.

La forma en que la sociedad maneja los conflictos sociales y polticos, inclu-yendo el rol de las ideologas.

Por ello, la poltica pblica ptima para un pas determinado no necesaria-mente es aplicable en otro, ya que la efectividad de sta va a depender, entre otrascosas, del entorno institucional.

El rgano regulador del sector hidrocarburos es, generalmente, un ministerio osecretara cuyo lder es designado y removido a discrecin por el presidente. De-pendiendo del grado de desarrollo institucional de la burocracia, el ministeriopuede ser ms o menos profesional y autnomo. Una burocracia autnoma pro-fesional y no politizada puede proveer importantes garantas a los inversionistas.


Sin embargo, por su naturaleza, el ministro es un agente del presidente con pocaautonoma poltica, en tanto las burocracias de la regin han tendido a ser poli-tizadas o poco eficaces. Por esta razn, en los ltimos aos se han intentado de -sarrollar entes especializados y autnomos en reas en las que la credibilidad delas regulaciones es particularmente importante, como en la industria de los hidro-carburos.

En teora, la introduccin de una agencia de regulaciones independiente en elsector hidrocarburos debera estar acompaada por un importante grado de fle-xibilidad en sus decisiones debido al cambiante entorno del negocio petrolero.Sin embargo, en la prctica, la flexibilidad acarrea dos potenciales problemas:i) las condiciones regulatorias pueden no ser crebles, ya que el agente regula-dor podra tener discrecionalidad e incentivos para cambiarlas en funcin de lasganancias del operador, y ii) la discrecionalidad del sistema podra generar unaalta vulnerabilidad del marco regulatorio debido a la influencia de los grupos deinters.

El problema de la credibilidad de las regulaciones ya ha sido tratado extensa-mente en la seccin anterior. El riesgo opuesto es conocido como el problema decaptura regulatoria, que aparece cuando los entes regulados son manipulados ocontrolados por los operadores que son objeto de la regulacin. En este caso, ladiscrecionalidad de los reguladores puede ser utilizada por los operadores paracrear barreras a la entrada de nuevos competidores u obtener privilegios injusti-ficados, como, por ejemplo, apropiarse de una parte significativa de la renta me-diante el uso de vacos legales. El problema es que, dados los recursos con quecuenta el operador y su interaccin permanente con el regulador, ste tiene muchams oportunidad de influir en el regulador que el pblico en general.

Siguiendo a Spiller y Guasch (1998), una agencia de regulacin autnoma debe-ra contar con al menos las siguientes cinco condiciones para minimizar los pro-blemas antes descritos:

Autonoma operativa: capacidad para definir las condiciones laborales, crean -do incentivos para mejorar la eficiencia administrativa y la capacidad tcnica.Implica la existencia de carrera administrativa y buenos salarios.

Autonoma poltica: autonoma respecto de los otros entes gubernamentales yde los grupos de inters. Este aspecto es crucial para generar credibilidad ytiene mucho que ver con la forma de nombramiento de la directiva de la agen-cia y con su forma de financiamiento.

Rendicin de cuentas: entrega de sus resultados financieros e informe de cum-plimento de objetivos, as como registro pblico de sus decisiones.


Pesos y contrapesos: cmo se toman las decisiones y quines las toman. Sedebe establecer claramente el rol de los operadores, del Ejecutivo y del pblicoen el proceso de toma de decisiones de manera de establecer lmites a la discre-cionalidad del Ejecutivo y de la propia agencia, evitando al mismo tiempo quelos operadores las capturen.

Incentivos laborales: posibilidad de introducir recompensas a quienes hayanrealizado una mejor labor.

Empresas estatales, gobernabilidad y contratacin

Las empresas estatales han jugado un importante rol en la industria de los hidro-carburos en la regin, especialmente desde la dcada de los setenta. La existen-cia de empresas estatales tiene importantes ventajas para el Estado: i) permitenla reduccin de la asimetra de informacin existente entre el Estado y la indus-tria; ii) permiten al Estado extraer la renta petrolera sin incurrir en mecanismosfiscales que pueden generar importantes distorsiones en la asignacin de recur-sos; y iii) hacen posible un mayor control estatal de la poltica petrolera.

Sin embargo, las empresas estatales tambin podran adolecer de problemas im-portantes. Contrario a lo que se podra pensar, estas empresas no son inmunes ala expropiacin por regulacin. De hecho, muchos de los casos ms significati-vos de expropiacin de ingresos han ocurrido en empresas estatales sin autono-ma operativa y financiera del gobierno. En ese caso, para el gobierno se hacemuy poco costoso extraer rentas de la empresa estatal, aun cuando esto impidahacer las reinversiones necesarias para expandir la produccin. En la historia dela regin muchas veces las empresas estatales petroleras se han transformado enlas vacas lecheras de las que se extraen recursos en exceso. Del mismo modo,muchas empresas nacionales han sido utilizadas con propsitos clientelistas yhan representado un instrumento poltico con altos niveles de corrupcin.

Generalmente, la solucin a la sobreextraccin de rentas pasa por otorgar auto-noma financiera y operacional a la empresa y mantenerla aislada de influenciaspolticas. Statoil en Noruega y Petrobras en Brasil son ejemplos exitosos de estaautonoma.

Por otra parte, al tener control de cuantiosas rentas, las empresas estatales pue-den transformarse en entidades demasiado poderosas y no ser efectivamente re-guladas por el Ejecutivo. El hecho de que puedan pagar mejores salarios que lospercibidos por la burocracia gubernamental le da una ventaja a la gerencia de laempresa estatal, que se magnifica por el control asimtrico de la informacin.La autonoma, en ese caso, puede traducirse en licencia para invertir en proyec-tos que maximizan el poder de los gerentes mas no la creacin de valor para elEstado. Como lo demuestran las experiencias de autonoma gerencial en los pa -


ses socialistas, sin competencia y sin rendicin de cuentas la independencia delos gerentes estatales puede tener consecuencias indeseables.

Un serio problema se produce cuando en la empresa estatal se confunde el rol deoperador con el de regulador. Esta situacin tiende a producir falta de competen-cia e incentivos inadecuados para la gerencia petrolera: por un lado, permite quela empresa capture rentas que deban corresponderle al Estado y, por el otro, creaincentivos para limitar la competencia con otras empresas. El lado operador dela empresa puede, de facto, capturar al lado regulador.

Por esta razn, en pases con grandes empresas estatales es importante crear unente regulador autnomo capaz de ejercer una efectiva regulacin sobre la em-presa nacional y, al mismo tiempo, garantizar la existencia de competencia en elsector. Este ente o agencia, como se coment anteriormente, debe tener signifi-cativa autonoma financiera y poltica, pero con contrapesos para evitar que setransforme a su vez en un ente discrecional. De nuevo, la experiencia de Brasily Noruegadonde existen agencias reguladoras autnomas ofrece una intere-sante opcin frente a la existencia de una poderosa empresa estatal.

Tipos de contratos en el sector petrolero7

Los regmenes de contratacin para la explotacin petrolera tienen diversas mo-dalidades y han evolucionado a lo largo de la historia. En trminos de la propie-dad del recurso se pueden clasificar, a grandes rasgos, en dos tipos: regmenes deconcesiones y regmenes contractuales.

En casi todos los pases del mundo, con la importante excepcin de los EstadosUnidos, el Estado es propietario del subsuelo. Sin embargo, en algunos pases,especialmente antes de 1970, el Estado otorga concesiones o licencias que dan aloperador derechos de propiedad limitados sobre el recurso por un perodo deter-minado, figura conocida como rgimen de concesiones. En ella, el operador pagaregalas e impuestos de acuerdo con las actividades de explotacin desempeadas.

En el caso de los regmenes contractuales, el Estado siempre retiene la propiedadde los minerales. Las operadoras petroleras tienen derecho a recibir una porcinde las ganancias obtenidas en su explotacin, pero no son propietarias del mine-ral. La porcin obtenida por los operadores depender de los trminos y condi-ciones contractuales. Los regmenes contractuales se pueden clasificar en dostipos, dependiendo de cmo recibe el operador su parte de la ganancia: i) contra-tos de produccin compartida, y ii) contratos de servicio. Un aspecto importante

7 Esta seccin est basada en Johnston, 1994, 2001 y 2003.


de los sistemas contractuales es que, normalmente, la infraestructura de explota-cin pasa a ser propiedad del Estado.

En los contratos de produccin compartida (production sharing contracts), elEstado que ostenta la propiedad de los recursos minerales contrata a una em-presa para explotar sus yacimientos, retribuyndole con el derecho a apropiarsede una porcin, acordada entre las partes, de la produccin obtenida. El opera-dor debe proveer la tecnologa y los recursos financieros necesarios para la pro-duccin, asumiendo as los riesgos inherentes a la fase de exploracin.

En los contratos de servicios (service contracts), el Estado contrata a una empresapara explotar sus yacimientos, generalmente retribuyndole los costos incurri-dos en exploracin y desarrollo en el caso que sean exitosos. Adicionalmente, eloperador recibe un honorario pagadero en moneda por sus servicios. Este tipo decontratos se subcategoriza de acuerdo con el riesgo asumido por el operador en:i) contratos de servicio puro, en los cuales el operador no asume ningn riesgo,ya que su remuneracin es un honorario fijo que no depende de los resultados dela operacin, y ii) contratos de servicio a riesgo (risk service contracts), en losque la remuneracin del operador depende de los precios del petrleo, del nivelde produccin y de la eficiencia operativa. En este sentido, el honorario percibidoequivale a una porcin acordada entre las partes de las ganancias obtenidaspor las actividades de produccin. Este tipo de contratos es normalmente utili-zado por pases importadores netos de petrleo, aunque tambin es usado por al-gunos exportadores (Johnston, 1994 y 2001).

Adems de los tipos de contratos mencionados, existe la modalidad de empresasmixtas (joint ventures), en las que el Estado participa directamente en la explo-tacin petrolera como socio del operador privado, a travs de la empresa petro-lera estatal. Este tipo de contratos, que puede existir tanto en regmenes deconcesiones como contractuales, se utiliza principalmente en pases en los cua-les el Estado cuenta con una empresa estatal con capacidad operativa8.

Adems de los contratos antes mencionados, existe una variedad de modalidadescontractuales especficas adaptadas a diferentes circunstancias. Por ejemplo, loscontratos de asistencia tcnica son utilizados para desarrollar proyectos relacio-nados con la recuperacin, la rehabilitacin y el desarrollo de campos margina-

8 Existe una gran variedad de tipos de empresas mixtas, entre las que sobresalen las siguientes: i) empresas mixtas puras,cuando el Estado y la compaa operadora comparten equitativamente los riesgos y los costos, y ii) empresas mixtas petroleras, cuando la empresa privada asume los costos y riesgos de la etapa de exploracin, y la participacin del Estadocomienza a partir del momento que se haya probado que el yacimiento es comercial. En ese momento, el Estado empieza aparticipar tanto en las ganancias como en los costos del proyecto. Adicionalmente, el Estado suele reconocer aunque estono sucede siempre los gastos de desarrollo y exploracin incurridos por el operador (Johnston, 1994).


les. El riesgo de exploracin asociado es muy limitado. Otro tipo de contratos,como los de tasa de retorno y de factor R se analizarn en la siguiente seccinsobre regmenes fiscales.

El rgimen fiscal de la explotacin de hidrocarburos est constituido por una va-riedad de tributos y, en algunos casos, participaciones contractuales del Estado.Entre las ms comunes se encuentran los bonos, las regalas y los impuestos a lasganancias (p.e., el Impuesto sobre la Renta, ISLR). Tambin hay impuestosmenos relevantes, como el impuesto superficial. Finalmente, existen impuestosmenos comunes como el impuesto a las exportaciones, el precio de referenciafiscal, el impuesto a las ganancias extraordinarias, y el impuesto a la rentabilidad.

Los bonos o primas son pagos especiales que el operador hace al Estado, en cir-cunstancias especficas. Se pueden mencionar dos tipos principales de primas: i)primas de firma, que se pagan con la firma del contrato. En muchas ocasiones,son mecanismos para asignar los proyectos en una subasta. Este tipo de pago alEstado es el que genera menos distorsiones, ya que no altera las decisiones p-timas de produccin. Sin embargo, la falta de compromiso gubernamental hacepoco creble que el Estado no vaya a extraer rentas en el futuro con otros meca-nismos (Manzano y Monaldi, 2006); y ii) primas de produccin, que se pagan du-rante la etapa de produccin, cuando sta excede el monto acordado entre laspartes. Este ltimo tipo de prima compensa al Estado cuando la rentabilidad delcampo es superior a la esperada por mayor produccin.

Las regalas son los pagos en dinero o en especie efectuados por la operadora alEstado (o terrateniente) por el derecho a la extraccin de los hidrocarburos. Lasregalas son calculadas sobre los ingresos brutos o, lo que es equivalente, repre-sentan un porcentaje de la produccin. Entre sus ventajas destacan que resultanfciles de cobrar y son ms estables que los impuestos a las ganancias. Sin em-bargo, las regalas generan importantes distorsiones al requerir pagos aun cuandono hay ganancias.

El ISLR es un impuesto que grava la ganancia obtenida una vez deducidos loscostos y la depreciacin de los ingresos brutos. En la mayora de los casos, si elISLR existe en combinacin con una regala, el importe de la misma se puedecontabilizar como un costo para propsitos del clculo del impuesto.

Tipos de regmenes fiscales de los hidrocarburos9

9 Esta seccin est basada en Johnston, 1994, 2001 y 2003.


La tasa variable de regala o impuesto puede variar de acuerdo con una escala.La escala mvil ms comn est basada en incrementos de la tasa de regala conel nivel de produccin.

Los lmites de recuperacin de costos son techos estipulados entre las partes alnivel de costos de exploracin, desarrollo y operacin, reembolsados por el go-bierno a la operadora por las actividades de produccin realizadas10. Estos topesnormalmente oscilan en un rango que va del 30% al 50% de los ingresos brutosdel proyecto. Cabe destacar que en muchos casos los costos no recuperados enun ejercicio fiscal determinado son recuperables en los aos subsiguientes.

El cerco fiscal o ringfencing se aplica en la mayora de los sistemas fiscales pe-troleros , lo que significa que los costos asociados con un yacimiento determinadosolo podrn deducirse de los ingresos generados en el mismo yacimiento. Enotras palabras, las empresas que operan bajo este sistema no pueden consolidarsus costos y asignarlos a proyectos muy rentables para minimizar las gananciassujetas al ISLR.

Desde el punto de vista del Estado, el ringfencing reduce los riesgos ya que per-mitir la asignacin de costos entre los diferentes campos implicara que el Estadoestara subsidiando los campos menos productivos. Sin embargo, en algunoscasos los gobiernos autorizan la consolidacin de costos debido a que representaun importante incentivo fiscal a la inversin. Proyectos que inicialmente no sonatractivos desde el punto de vista financiero pueden pasar a serlo, simplementepor los beneficios fiscales recibidos por la consolidacin de costos entre yaci-mientos. Este es el caso del Reino Unido, donde la eliminacin del ringfencinggener un importante auge de inversin.

Los contratos flexibles, al igual que los tributos de tasa variable, son aquellos enque la participacin del Estado se ajusta a cambios en algunas de las condicionesque afectan la rentabilidad del proyecto. Tpicamente, la tasa de contribuciones alEstado, equivalente a una regala o impuesto, aumenta con el nivel de produccin.

Los contratos de factor R son aquellos contratos flexibles que se ajustan a loscambios en el llamado factor R de los proyectos. El factor R es una medidasimplificada de rentabilidad, cuya definicin vara de acuerdo con el sistema fis-cal bajo estudio. En el Cuadro 1 (ver p. 136) se presenta la definicin de factor Rcontemplada en algunos contratos petroleros que se han utilizado en Colombia y

10 El reembolso de costos en las actividades de explotacin de recursos minerales se asocia a que quien invierte el capital(empresa operadora) debera asegurarse, como mnimo, recuperar la inversin realizada. Es un mecanismo para reducir elriesgo del operador y as incentivar su participacin.


Per. El objetivo de estos contratos es que el Estado tome una mayor participa-cin de acuerdo con el aumento en el rendimiento del proyecto.

Cuadro 1 Definiciones del Factor R

Pas Definicin del Factor R

Colombia

Per

Fuente: Johnston, 2001.

Ingresos brutos acumulados por el operador divididos

entre la inversin y el costo brutos asumidos por el

operador.

Ingresos brutos acumulados por el operador (neto de

impuestos), divido entre costos brutos acumulados.

Los contratos de tasa de retorno son transacciones flexibles en los que la parti-cipacin del Estado se ajusta a los cambios en la Tasa Interna de Retorno (TIR)de los proyectos. El objetivo de estos contratos es que el Estado tome una mayorparticipacin a medida que aumenta el rendimiento del proyecto.

Los impuestos a las ganancias extraordinarias (windfall taxes) constituyen tribu-tos flexibles que no se activan con bajos niveles de precio o produccin pero,cuando ocurren eventos que generan rentas extraordinarias, las capturan para elEstado.

Evaluacin del Rgimen Fiscal y Contractual de los hidrocarburos (RFC)

En esta seccin se presentan los elementos clave para evaluar el rgimen fiscaly de contratacin que regula al sector hidrocarburos. Ambos regmenes son in-separables y complementarios y su interaccin determina con qu porcin de lasganancias se queda el Estado y qu porcin se lleva el operador privado o em-presa estatal. El mismo define el flujo de caja y la rentabilidad de los proyectos.Adicionalmente, las leyes y los contratos que rigen la inversin de los operado-res y contratistas establecen otros factores como la duracin del proyecto y losmtodos de resolucin de disputas.

Indicadores para evaluar el RFCExiste una serie de indicadores para evaluar el RFC. Entre los ms relevantes seencuentran las participaciones del Estado y del operador en las ganancias, el mar-gen de explotacin, las regalas mnimas efectivas y el ndice de ahorro en cos-tos. Para poder realizar una evaluacin de un RFC, dichos indicadores deben serevaluados en su conjunto, porque un indicador aislado puede generar una visinsesgada o incompleta.


La Participacin del Estado en las Ganancias (PEG) (Government Take). Sinduda, los elementos que afectan la rentabilidad de la inversin constituyen laclave para evaluar un RFC. Un indicador fundamental para evaluar el RFC esla PEG, es decir, la porcin de las ganancias que el Estado captura de la explo-tacin petrolera.

Por lo general, esta medida es presentada en trminos porcentuales y se ob-tiene al dividir el monto total obtenido por el Estado compuesto generalmentepor: i) bonos, ii) regalas, iii) produccin compartida, y iv) impuestos entre losingresos operativos totales del yacimiento analizado (ingresos brutos acumula-dos costos brutos acumulados) (Johnston, 1994). Es importante mencionarque los ingresos y costos brutos acumulados se calculan sobre la base de los flu-jos de caja estimados para la vida del proyecto. En ocasiones, la PEG se calculausando los flujos de caja descontados a una tasa que refleja el costo de oportu-nidad del capital (Kellas, 2005). Sin embargo, en muchas oportunidades la PEGse presenta sin descontar el dinero en el tiempo.

La Participacin del Operador en las Ganancias (POG). Esta participacincomplementa el concepto anterior, es decir, es la porcin de las ganancias dela explotacin petrolera que es retenida por el operador. Esta medida tambines presentada en trminos porcentuales y se obtiene al dividir el monto obte-nido por el operador deducida la participacin del Estado por los ingresosoperativos del yacimiento analizado (ingresos brutos acumulados costosbrutos acumulados).

Ceteris paribus, una mayor POG y menor PEG hacen ms atractiva la explo-tacin del yacimiento para el operador. Sin embargo, aun cuando la PEG y laPOG son indicadores muy significativos, representan una visin simplificadade las condiciones generales del RFC y, por lo tanto, deben ser complemen-tados con otros indicadores del RFC y con el estudio de otros factores ajenosal RFC.

En trminos generales, aquellos factores que permiten una mayor rentabilidadesperada antes de la PEG, hacen posible soportar PEG ms altas sin desalentarla inversin. Es decir, aquellos factores que generan mayor renta total permitenque el Estado se quede con una mayor porcin de la ganancia.

Entre los elementos exgenos al RFC que deben considerarse al evaluar las PEG,se encuentran lo siguientes (Jonhston 1994 y 2001; Kellas, 2005):

Potencial geolgico del rea: una zona de gran potencial podr soportar unaPEG ms alta. Para evaluar este potencial tenemos la tasa de xitos de proyec-tos de exploracin anteriores y la tasa esperada en el futuro, las reservas espe-radas y el tamao de las reas asignadas. En las zonas ya desarrolladas, se


toman en cuenta las reservas probadas y probables, la madurez del campo, lacalidad del crudo, entre otros.

Ubicacin del yacimiento y costos de explotacin (caractersticas y ubica-cin del yacimiento e infraestructura disponible): las reas con mejor infraes-tructura disponible para la explotacin y el transporte hacia los mercadostienen mayor potencial comercial. Asimismo, el impacto de la ubicacin ylas caractersticas del yacimiento sobre los costos de explotacin y de trans-porte afectan la rentabilidad antes de la PEG y, por lo tanto, las posibilidadesde soportar una PEG ms alta. Entre los costos a considerar estn: el costolocal de los servicios petroleros, la profundidad del yacimiento, la profundi-dad de agua, entre otros.

Riesgo poltico y regulatorio: como se analiz anteriormente, a mayor riesgo pol-tico y regulatorio menor ser la rentabilidad esperada y, por lo tanto, menor la PEGque hace atractiva la inversin. Adems de los factores institucionales y regulatoriosya considerados, el riesgo poltico incluye factores como la inestabilidad poltica, elimpacto de las guerras y la violencia sobre las operaciones y la inestabilidad macro-econmica (p.e., hiperinflacin y alta volatilidad del tipo de cambio).

Margen de explotacin: se refiere al incremento en la porcin que toma el go-bierno dado un aumento en el precio del petrleo. Mientras mayor sea ste,ms progresivo es el RFC.

Regala mnima efectiva: es la porcin mnima de los ingresos que obtiene elEstado en un perodo fiscal determinado. Depende de las regalas, de la propor-cin de produccin compartida y de los lmites de recuperacin de costos.

ndice de ahorro: este indicador mide los incentivos que tiene el operador para re-ducir sus costos. Representa la porcin que el operador efectivamente ahorra antela disminucin de USD 1 en sus costos, una vez considerados los impuestos.

Otros elementos del rgimen de contratacin Duracin y devolucin de activos: los contratos tienen un trmino establecidoy normalmente requieren la entrega de los activos al Estado. La duracin delcontrato afecta la rentabilidad y los incentivos del operador. A medida que seacerca el fin del contrato, el operador tendr incentivos para disminuir la inver-sin y acelerar la tasa de extraccin de mineral. La duracin tpica de los con-tratos es de 20 a 30 aos.

Resolucin de disputas: para proveer de mayores garantas a los inversores,particularmente en pases con sistemas judiciales poco crebles o ineficaces,muchos contratos incluyen clusulas que estipulan el uso de arbitraje interna-cional para la resolucin de disputas.


Criterios para evaluar el RFCHay una variedad de criterios con los que es deseable que cumpla el RFC, algu-nos de los cuales no se pueden lograr simultneamente, por lo que existe untradeoff en el cumplimiento de los mismos. En trminos generales, un RFCdebe maximizar el valor de los hidrocarburos de una nacin, estimulando el de -sarrollo del potencial del sector. Para ello, es necesario establecer condiciones afin de que los proyectos sean rentables para sus inversionistas. Por otra parte, elRFC debe capturar, en lo posible, las rentas existentes en la explotacin de hidro-carburos para el Estado o nacin.

Neutralidad: el RFC debe permitir el desarrollo de proyectos con diferentes ren-tabilidades y caractersticas. La neutralidad requiere que todos aquellos proyec-tos que tienen retornos sociales positivos antes de impuestos, los tengan tambindespus de impuestos. Ms especficamente, la neutralidad implica que la jerar-qua de los proyectos de acuerdo con su rentabilidad se mantenga constante antesy despus de impuestos. La neutralidad es deseable porque si el RFC no fueseneutral estara ocasionando una asignacin ineficiente de recursos. Por ello, nopuede ser igual la carga impositiva de un proyecto petrolero de crudos livianosya desarrollado, que el de un proyecto de exploracin de gas costa afuera.

Captura de rentas y progresividad: el RFC debe ser capaz de capturar la rentaen diferentes escenarios de precios, costos y produccin. En particular, si hayun aumento significativo de los precios del petrleo, el RFC debe capturar unamayor PEG que cuando los precios son bajos. Es decir, la PEG debe variar pro-gresivamente con la magnitud de la renta y la rentabilidad.

Generacin de renta monopolstica: para los pases exportadores con importanteparticipacin en el mercado, el RFC puede ser utilizado como mecanismo paraestablecer un piso a los precios. Por ejemplo, al poner una regala mnima efec-tiva alta se garantiza que, si otros pases exportadores hacen lo mismo coordi-nadamente, el precio no baje por debajo de los costos incluyendo dicha regala.

Incentivos para limitar los costos: el RFC debe dar incentivos al inversionista paraque ste limite sus costos. Si el ndice de ahorro es muy bajo, el inversionista notiene incentivos para reducir costos porque el Estado se lleva casi toda la ganancia.

Estabilidad de ingresos fiscales: dada la importante volatilidad en los ingresospetroleros, los Estados prefieren un RFC que garantice cierto nivel de ingresofiscal, ya que necesitan que la regala mnima efectiva sea relativamente alta.

Competitividad: toda vez que los pases compiten en la atraccin de inversionesen el sector hidrocarburos es necesario que el RFC sea competitivo internacio-nalmente. Esto significa que la rentabilidad ajustada por riesgo de los proyectos,despus de impuestos, debe ser comparable con la de sus competidores.


Simplicidad y transparencia: es deseable que el RFC sea de fcil administracinsin excesivos costos de monitoreo y que esta administracin sea transparente.

Regalas vs. impuestos a las ganancias

Las regalas tienen varias ventajas: i) son de fcil administracin porque slohace falta conocer el nivel de produccin; ii) crean un piso para la renta; iii) in-ducen la reduccin de costos porque el operador se queda con cualquier reduc-cin; iv) generan estabilidad porque permiten obtener ingreso fiscal aun cuandono haya ganancia, trasladando el riesgo al operador; y v) generan ingresos fisca-les desde que empieza la produccin.

Sin embargo, las regalas tienen tambin dos grandes desventajas: i) no son neu-trales porque pechan a un porcentaje del ingreso bruto sin importar la rentabili-dad. De esta manera, los proyectos de baja rentabilidad antes de impuestospueden pasar a tener rentabilidad negativa despus de impuestos. Por esta razn,pueden desincentivar el desarrollo de campos marginales o proyectos menos ren-tables; y ii) no son progresivas, porque a medida que aumenta el precio del pe-trleo, capturan una menor proporcin de las ganancias y de la renta. As, resultanineficaces para capturar renta. Por otro lado, las regalas generan que los egresosdel proyecto estn concentrados hacia el principio del proyecto (frontloaded),incrementando los riesgos para el inversionista.

Los impuestos a las ganancias tienen la ventaja de ser ms neutrales y progresi-vos que las regalas. Sus desventajas son que su administracin es ms complejay requiere ms informacin. Adems, los ingresos fiscales que generan son msvoltiles. Tampoco establecen un piso o precio de reserva al precio del petrleo,porque si no hay ganancia no se paga impuesto. Tanto las regalas como los im-puestos a las ganancias generan distorsiones importantes en la asignacin de losrecursos (Manzano y Monaldi, 2006). En la prctica, los RFC usan, en su mayo-ra, una combinacin de regalas e impuestos.

Otros impuestos

Los impuestos sobre la base de la tasa de retorno son los ms neutrales y progre-sivos, pero adolecen aun ms de los problemas que presentan los impuestos a lasganancias. Los impuestos a las ganancias extraordinarias son buenos para cap-turar renta y son progresivos.

Experiencias internacionales de gobernabilidad y contratacin

En esta seccin se realiza una breve resea de los marcos de gobernabilidad ycontratacin del sector hidrocarburos en algunos pases del mundo. Finalmente,


se efectan comentarios sobre las mejores prcticas en cuanto a gobernabilidady contratacin, utilizando el marco terico desarrollado en la seccin anterior.

La mayora de los grandes exportadores de petrleo tiene marcos institucionalesbastante simples, basados en un ministerio y una empresa estatal. Salvo las re-cientes oportunidades ofrecidas en Qatar, el resto de los pases con grandes re-servas de hidrocarburos del Medio Oriente se encuentran cerrados a la inversinprivada. En estos pases, una compaa estatal controla la produccin con elapoyo de contratistas de servicios petroleros. Aunque algunas de las empresas es-tatales del Medio Oriente se consideran eficientemente manejadas, el marco ins-titucional de estos pases es altamente discrecional, est controlado por la litegubernamental y posee poca transparencia externa. Por ello, no resulta un modelopara pases democrticos con instituciones ms complejas.

Los pases de la regin andina son democrticos y estn abiertos a la inversinprivada, por lo que para buscar las mejores prcticas de gobernabilidad y contra-tacin es necesario revisar modelos de pases tambin abiertos a la inversin pri-vada y con instituciones crebles. Se tomarn los casos de Noruega y Brasil paraevaluar la utilizacin de una agencia de regulacin independiente. El caso deMxico ser brevemente mencionado para ilustrar el peligro de falta de autono-ma financiera de la empresa estatal.

El caso de Noruega11

El marco institucional de los hidrocarburos en Noruega es un modelo interesantepara los estados latinoamericanos. En Noruega, el sector se desarroll a partir deuna empresa estatal muy poderosa, Statoil, para luego evolucionar hacia un sis-tema ms equilibrado, con un ente regulador que limita el rol de la empresa esta-tal y ejerce la soberana estatal. Asimismo, la empresa estatal fue parcialmenteprivatizada, aunque el Estado la sigue controlando. Sin embargo, el modelo no -ruego es altamente discrecional. Por lo tanto, para mantener la credibilidad regu-latoria y la transparencia en un esquema semejante se requieren institucionespolticas muy slidas y estables, inexistentes en los pases de la regin andina.

El gobierno noruego tiene una influencia dominante en el sector petrolero,pues posee el 71% del capital accionario de Statoil, que a su vez controla el52% de la produccin de petrleo. Adems, Noruega posee el State Direct Fi-nancial Interest (SDFI), una entidad que participa en las empresas mixtas conprivados y tiene derechos sobre el 40% de la produccin petrolfera del pas.

11 Para un anlisis detallado del caso noruego y su comparacin con Venezuela ver Rodrguez (2000).


El principal ente gubernamental en el sector energtico noruego es el Ministeriode Petrleo y Energa (MPE), que representa los intereses del Estado frente a lasempresas petroleras, los prestadores de servicios en actividades aguas arriba y lasasociaciones encargadas de llevar a cabo las actividades de exploracin y produc-cin costa afuera. En este sentido, el MPE dicta las polticas de la industria, ad-ministra el sistema normativo y legal y controla la Asamblea General de Statoil.El Departamento de Petrleo y Gas del MPE es el encargado de regir la activi-dad petrolera en Noruega. Sus responsabilidades incluyen:

Otorgamiento de licencias: maneja la poltica de concesiones costa afuera y de-fine la participacin estatal en cada una de stas. Tambin mide el impacto am-biental, econmico y social del desarrollo de dichas actividades. A su vez, seencarga de gestionar los aspectos legales relacionados.

Desarrollo de los yacimientos de petrleo y gas: otorga los permisos necesariospara la implementacin de las actividades de desarrollo, operacin y transporte.Asimismo, promueve la competencia entre los principales proveedores debienes y servicios para los proyectos. Finalmente, es el encargado de promo-ver la internacionalizacin de las industrias relacionadas con las actividades deexplotacin costa afuera.

Participacin del Estado en las empresas petroleras: la participacin directa del Es-tado Noruego en la industria petrolera se lleva a cabo a travs de dos medios: elSDFI y su participacin en Statoil, Norsk Hydro y otras empresas ms pequeas.

El Norwegian Petroleum Directorate (NPD) es la agencia de regulacin estatalque reporta al MPE. Tiene la finalidad de asegurar que las actividades de explo-racin y produccin cumplan con las estipulaciones de la legislacin y de las li-cencias de concesin.

El sistema fiscal petrolero de Noruega est basado en un rgimen de concesio-nes en el cual las empresas poseen la titularidad del mineral explotado, asu-miendo los riesgos y costos inherentes a su actividad. Las empresas tambinmantienen la propiedad de los equipos utilizados en la exploracin y la produc-cin. Los criterios de asignacin utilizados por el MEP se basan en: i) competen-cia tcnica; ii) programa de trabajo, y iii) capacidad financiera del solicitante.Estos criterios de asignacin dan margen para cierta discrecionalidad en com-paracin con la asignacin por subasta sobre la base de bonos de firma peropermiten hacer una evaluacin de diferentes variables que impactan el desarro-llo del sector. Las licencias de concesiones de exploracin y produccin son ex-plotadas por empresas mixtas con participacin estatal.

En los ltimos 20 aos, la evolucin del marco normativo noruego ha sido muyinteresante. De un dominio por parte de la empresa estatal Statoil, que estaba or-


ganizada como operador y regulador, se avanz hacia un esquema mediante elcual la empresa pas a ser un operador con objetivos netamente comerciales. Laregulacin est en manos de un ente regulador (NPD) y, si bien Statoil siguesiendo muy influyente, ahora se ve significativamente limitada por los dictadosdel regulador.

Por otra parte, la privatizacin parcial de Statoil ayud a aclarar la separacin defunciones. Los mercados burstiles evalan a la empresa y sta tiene que rendircuentas a sus accionistas privados. Esto ha permitido que la empresa adquiera unenfoque menos local y realice operaciones en otras regiones, como por ejemplo,en Latinoamrica y frica.

El caso de Brasil

La evolucin del marco regulatorio brasileo se asemeja al de Noruega debido aque, en ambos casos, entre los retos fundamentales se encontraba separar el rolde operador y el de regulador que haban convivido parcialmente en la empresaestatal.

Gracias a su poltica energtica de la ltima dcada, Brasil que antes era un im-portador neto de energa cuenta en la actualidad con un relativo balance entreproduccin y consumo. En poco ms de diez aos, la produccin petrolera delpas casi se triplic, mientras que su consumo aument solo en un 10%.

Este cambio en el balance energtico de Brasil se debi a la implementacin depolticas que buscan: i) aumentar la produccin y ii) disminuir el consumo depetrleo a travs de la bsqueda de energas alternativas, especialmente gas na-tural y etanol.

Los elementos ms relevantes en la reforma del sector energtico fueron: i) lareforma constitucional llevada a cabo en 1995, que revoc el monopolio dePetrobras sobre la produccin petrolera y ii) la aprobacin de la Ley de Inver-sin de Petrleo. Esta ltima inclua las siguientes medidas:

Creacin del Consejo Nacional de Poltica Energtica (CNPE), encargado dedefinir la poltica energtica del pas.

Creacin de la Agencia Nacional del Petrleo (ANP) para implementar la re-estructuracin y la desmonopolizacin del sector.

Incremento de la competencia dentro del sector energtico.

La agencia reguladora independiente ANP cuenta con la autoridad necesaria y elpersonal calificado para ejercer sus funciones. Sin embargo, depende del Estado


para su financiamiento, lo que atenta contra su autonoma para la toma de deci-siones.

Como en el caso de Noruega y Staoil, limitar el dominio de Petrobras no resulttarea fcil. Algunas empresas multinacionales se quejaron, sosteniendo que losmejores yacimientos fueron asignados a Petrobras, percepcin que debilit elinters de algunos inversionistas en el sector de hidrocarburos brasileo.

Hasta la fecha, la ANP aun no tuvo gran xito en la atraccin de inversiones ex-tranjeras. Este resultado se ha atribuido en parte a las condiciones poco atracti-vas ofrecidas en los proyectos de exploracin. Sin embargo, las inversiones enasociacin con Petrobras se han incrementado notablemente.

Petrobras est parcialmente privatizada y sigue manteniendo, dentro de la nuevaestructura, un papel preponderante en las reas clave del sector energtico delpas. La relevancia de la empresa en la economa brasilea traspasa las fronterasdel sector energtico. En tal sentido, es un motor de empleo y desarrollo de lasindustrias conexas a su actividad. Adems, representa una importante fuente deingresos fiscales, mejorando la evaluacin crediticia de Brasil ante los mercadosinternacionales. Es importante mencionar que, en los ltimos aos, la empresa haimpulsado una agresiva estrategia de internacionalizacin en los sectores de pe-trleo y gas.

El caso de Mxico

PEMEX fue creada en 1938, cuando se nacionalizaron las compaas petrolerasextranjeras que entonces funcionaban en Mxico. Esta empresa estatal conservalos derechos exclusivos de la exploracin y la produccin de petrleo, pero su in-dependencia operativa y financiera con respecto al gobierno es muy limitada. Elpetrleo constituye aun el principal ingreso fiscal del Mxico. Las obligacionesfinancieras de PEMEX con el Estado mexicano le han hecho difcil invertir enexploracin y produccin. La empresa necesita hacer cuantiosas inversiones decapital para sostener los niveles actuales de produccin y aumentar las reservasde hidrocarburos del pas. El presupuesto anual de PEMEX debe ser aprobado porel Congreso Mexicano, dado que los recursos de inversin compiten con otrasprioridades de gasto pblico, y resulta difcil que el parlamento comprenda lasprioridades de inversin de la empresa.

La rigidez y altos impuestos que confronta la empresa determinan que, cuandobaja el precio del petrleo, tenga prdidas despus de impuestos. Por ejemplo, en2003, PEMEX tuvo una prdida de USD 3.700 millones despus de haber trans-ferido ingresos de USD 34.000 millones al gobierno. PEMEX es la compaapetrolera ms endeudada del mundo, con una deuda neta cercana a los USD32.000 millones (Campodnico, 2004). Tres cuartas partes de la inversin en el


sector hidrocarburos, desde 2001 a 2004, ha sido destinada al reembolso de deuday solamente una cuarta parte a las operaciones.

Otro de los problemas de PEMEX es que ha sido utilizada con propsitos clien-telistas. Tiene cerca de 140.000 empleados, lo que significa que la produccin porempleado es cercana a los 30 barriles diarios. Pdvsa, por ejemplo, produce cercade 45 barriles diarios por empleado.

Lecciones de gobernabilidad del sector hidrocarburos

De la evaluacin de los casos analizados, que incluye dos pases latinoamerica-nos, de la experiencia internacional y del marco terico expuesto surgen las si-guientes conclusiones:

El marco institucional del sector hidrocarburos se debe ajustar a las institucio-nes polticas y caractersticas de cada pas. No es aconsejable copiar el marcoinstitucional de un pas con capacidades institucionales muy diferentes a lasdel pas receptor. Por ejemplo, el marco de gobernabilidad de los hidrocarbu-ros en Noruega ha sido muy exitoso, sin embargo, el alto grado de discrecio-nalidad que tienen las autoridades en el caso noruego no parece adecuado parapases menos institucionalizados y ms inestables.

En caso de existir una empresa estatal dominante es importante que en sta nose confundan el rol de operador y regulador. Debe existir un organismo regu-lador capaz de evitar que la empresa estatal imponga reglas a su conveniencia,limitando la competencia y apoderndose de rentas que no le corresponden.

La empresa estatal debe tener autonoma financiera y operativa y ser evaluadacomo una empresa comercial. Se debe evitar su politizacin y su uso como me-canismo clientelista. Es preciso que el ministerio no tome directamente las de-cisiones operativas y financieras ya que, de lo contrario, se corre un alto riesgode expropiacin de ingresos y clientelismo.

Crear una agencia reguladora independiente surge como una buena opcin paralograr los objetivos de regulacin efectiva y, a la vez, mantener la autonomade la empresa estatal. Por otra parte, un regulador independiente bien diseadopuede constituir una garanta que genere credibilidad y limite las tentaciones deexpropiacin.

La existencia de una empresa estatal bien manejada puede ser un importante ac-tivo para el Estado en caso de que el sector de hidrocarburos sea de un tamaorelevante para la economa. Puede reducir las asimetras de informacin y redu-cir los efectos de distorsin de los altos impuestos para captar renta. Asimismo,puede servir como efectiva contraparte en las empresas mixtas con empresas pri-


Cuadro 2 Regmenes fiscales y de contratacin de hidrocarburos en el mundo

Sistemas con regalas e impuestos

RFC en el mundo Promedio mundial

Contratos produccin compartida

72

70%

36 (50%)

25%

5%

23%

75%

39 centavos de dlar

65%

17%

64

59%

29 (46%)

30%

8%

8%

30%

56 centavos de dlar

n.a.

25%

135

65%

65 (48%)

27%

7%

17%

55%

47 centavos de dlar

n.a.

21%

Nmero de sistemas

Government take

Gobiernos con participacin

% de participacin

del gobierno

Regalas

Regala efectiva

Ringfencing

ndice de ahorro

Lmite de costos

deducibles (PSCs)

Sistemas de escala mvil

n.a. : no aplicaFuente: Johnston (2001 y 2003).

vadas. Sin embargo, sin la introduccin de competencia y sin una efectiva regu-lacin, puede ser un elemento perjudicial al limitar el potencial de inversin y ge-nerar clientelismo, ineficiencia y corrupcin.

Caractersticas de los regmenes fiscales y de contratacin en el mundo

Los estudios comparativos de Jonhnston (2001 y 2003), Van Meurs (1997) yWood Mackenzie (2002) indican la existencia de una gran variedad de RFC delos hidrocarburos a escala mundial. Sin embargo, algunas generalizaciones sonposibles. Los cuadros a continuacin muestran un resumen de las estadsticas detodos los regmenes del mundo y de aquellos pases con mayor potencial de ex-plotacin (el percentil 20, es decir el 20% de pases con mayor potencial).

A nivel mundial, dominan ligeramente los regmenes basados en produccin com-partida (PSC) con 53% del total sobre los basados en concesiones. Esta tendenciaes mucho ms marcada en los pases con mayor potencial, donde el 76% utiliza PSC. En promedio, para el perodo 20002001, la PEG fue de 65%. Sin embargo,como es de esperar, en los pases con alto potencial el promedio es mayor, al al-canzar aproximadamente 80%. Como se puede ver en el Grfico 1, la variacinde la PEG entre pases es bastante alta: mientras hay casos en los que es inferioral 30%, en otros supera el 90%.



En casi la mitad de los RFC, el Estado participa como accionista en los proyec-tos petroleros. En pases con alto potencial, el Estado tiene participacin en lasacciones en casi el 70% de los casos. La participacin promedio del Estado es dealrededor del 30%.

Las regalas en el mbito mundial suelen ser bajas, incluso en los pases con altopotencial, esto es, 7%, en promedio. Sin embargo, dada la existencia de produc-

Grfico 1Participacin del Estado en las ganancias(100=mucha presin fiscal,0=poca presin fiscal)

Fuente: Johnston (2001 y 2003).

Gobernabilidad y contratacin en la regin andina

En esta seccin se presenta una evaluacin del marco institucional, de goberna-bilidad y de contratacin en la regin andina. En la primera parte se realiza unabreve evaluacin de los regmenes fiscales y de contratacin de la regin. En pri-mer lugar, se presenta informacin sobre la regin, extrada del Global Oil andGas Risks and Rewards Upstream Economics Benchmarking Study (2002) de laconsultora Wood Mackenzie, que evala la situacin de la exploracin y los RFCpara los aos 20002001. Posteriormente, se presenta informacin correspon-diente a la renta por barril capturada por el Estado durante el periodo 19982001.Finalmente, se presentan los PEG y algunos otros indicadores de los RFC en laregin y el mundo (Johnston, 2003 y Van Meurs, 1997).

El Grfico 2 exhibe el porcentaje de xito comercial de los esfuerzos explorato-rios en cuatro pases de la regin. Dicho indicador refleja la factibilidad explo-ratoria en estos pases. Como puede apreciarse, en Colombia y Per el xitocomercial en exploracin ha sido muy pobre. En Bolivia hubo importantes des-cubrimientos de gas y, en Ecuador de petrleo. Sin embargo, en tres de cada cua-tro casos dichos descubrimientos no resultaron exitosos desde el punto de vistacomercial (Mayorga, 2005).


cin compartida, la regala mnima efectiva de los PSC en pases con alto poten-cial es 29%. Como se discuti anteriormente, las regalas altas tienen la desven-taja de generar distorsiones en la asignacin de recursos, haciendo a los proyectosmarginales poco competitivos.

Alrededor del 20% de los RFC usan escalas mviles basadas en niveles de pre-cio, produccin, y calidad del crudo, entre otros. En el caso de PSC en pasescon alto potencial, 26% usa escalas mviles.

En 55% de los pases los proyectos tienen cerco fiscal (ringfence), es decir,no se pueden trasladar costos entre proyectos a efectos de impuestos. En elcaso de PSC, el 75% tiene esta caracterstica. En pases con alto potencial,76% de todos los sistemas est ringfenced, en tanto que para los PSC la cifraalcanza 90%.

El promedio mundial del ndice de ahorro es decir, la porcin de una reduccinde costos que se apropia el operador, es de 47 centavos por cada dlar estadou-nidense. Este nivel genera incentivos para que el operador sea eficiente en elcontrol de sus costos. Sin embargo, existen pases cuyos niveles son tan bajoscomo diez centavos de dlar, en los que el operador tiene pocos incentivos parareducir costos.

Grfico 2Porcentaje dexito comercialen exploracin(19912000)

Fuente: Wood Mackenzie (2002).

Respecto a Venezuela, el xito geolgico de los contratos de exploracin a riesgotampoco fue satisfactorio. Solo ocho de los doce campos ofrecidos fueron asig-nados en la dcada de los noventa, y solo tres de ellos tuvieron xito comercial.Cabe destacar que dos de los proyectos exitosos correspondieron a hallazgos deyacimientos de gas natural.

El Grfico 3 (ver p. 150) muestra la PEG de los proyectos ofrecidos a nuevos in-versionistas entre 1998 y 2001, presentada en valores presentes y descontadosmediante la aplicacin del Valor Presente Neto (VPN). Como puede verse, en elcaso de Per la PEG result cercana al 100%. Lo anterior indujo a que el go-bierno peruano impulsara posteriormente una reforma a fin de disminuir su par-ticipacin en las ganancias de la explotacin de hidrocarburos (Mayorga, 2005).

En un anlisis de todos los contratos de exploracin y produccin vigentes parael ao 2000, Johnston (2001) us una metodologa diferente para calcular la PEGsin descontar los flujos a VPN12. Segn se desprende del Grfico 4 (ver p. 150),sus hallazgos son diferentes a los de Wood Mackenzie13. En general indican que,con la excepcin de Venezuela, los pases de la regin estn cerca del promediomundial de PEG. Dada la escasa factibilidad en Per, la PEG y las regalas efec-tivas parecieran estar a niveles demasiado altos posteriormente fueron reduci-


12 No incluye contratos iniciados en la fase de desarrollo o produccin o de asistencia tcnica. Por ejemplo, en Venezuela serefiere a los contratos de exploracin a riesgo y no a los convenios operativos o a las empresas mixtas de la Faja del Orinoco.

13 En el Grfico 3 solo se muestran las condiciones para nuevos inversionistas en 2001.

Fuente: Johnston (2001).

Fuent

Economia Politica 1

Documents

Transcript of Economia Politica 1