傳播研究與實踐．第 6卷 第 2期．頁 285-311．2016年 7月

世新大學新聞傳播學院

民有之外，還要民治！： 公共服務媒體建置公眾諮詢組織之探討

胡元輝 *

國立中正大學傳播學系教授

摘要

隨著營運環境的變遷，各國公共服務媒體的公眾參與決策機制亦不斷有所

變化，除了進入類似董、監事會的組織，直接參與決策之外，一些國家的公共服

務媒體亦建置不同型態的公眾諮詢組織，以期貼近公眾的需求與脈動。本研究發

現，英國 BBC、愛爾蘭 RTE、澳洲 ABC與韓國 KBS等公共服務媒體所設置的

公眾諮詢組織，多為法制化組織，雖然在功能定位與運作方式上不盡相同，但除

了 KBS的公眾諮詢組織較具菁英取向外，其餘組織的成員都具地區性的代表意

涵，在公共服務媒體與閱聽眾之間扮演明顯的橋樑功能。惟公眾諮詢組織的諮詢

定位仍使該組織的決策角色模糊不明，有時不免陷入微妙的權力關係；此外，數

位時代的公共服務媒體如何透過公眾諮詢組織進一步提升媒體的公共性，仍是有

待探討與實踐的課題。

關鍵詞：公共服務媒體、公共服務廣電、公眾參與、媒體問責、臺灣公視

DOI: 10.6123/JCRP.2016.022

* Email: telyhhu@ccu.edu.tw 投稿日期：2015年 7月 28日 接受日期：2015年 12月 30日

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公共服務廣電（PSB）乃是民有，而且由民眾資助與控制的廣電組

織 1。

我們的觀點是公共服務媒體（PSM）的使命就在於嚴格鍛鍊以閱

聽眾為中心的觀點，意指盡可能服務公民的公共利益活動以尋求實現

社會、文化與民主的需求。其中最核心的挑戰在於如何從供給取向的

公共服務廣電思維（supply-oriented PSB thinking）成功轉型為需求取

向的公共服務媒體思維（demand-oriented PSM thinking）。(Bardoel &

Lowe, 2007: 22)

壹、前言

大眾傳播媒體係以服務閱聽眾為目標，其與閱聽眾之間的關係向來受到媒體

經營者的重視，尤其是商業媒體，閱聽眾不僅是服務的對象，更是生存命脈所繫，

如何經營閱聽眾的關係？如何與閱聽眾保持良好互動？向來是營運重點。

由於存在宗旨及運作理則的高度差異，公共媒體與閱聽眾的關係則與商業媒

體迥然有別。許多研究者以消費者及公民的分別，來探討公共與商業媒體面對閱

聽眾的態度，此種觀點雖可彰顯兩類媒體的差異，不過，很顯然的，商業媒體仍

有其必須肩負的社會責任，因此，對所有媒體而言，閱聽眾的參與如申訴處理機

制的建立、公共討論空間的提供等等，就不只是市場競爭的手段而已，還是社會

責任的實踐，特別是公共媒體如公共廣電機構的營運費用多來自公眾的直接或間

接繳付，多元與廣泛的閱聽眾參與更被認為係根本職責所在。

在傳播科技與政經、社會環境的影響下，傳統的公共服務廣電（public

service broadcasting, PSB）如今多已轉型為公共服務媒體（public service media,

PSM），其與公眾之間的互動不只出現新的型態，亦被期許做出新的變革

(Donders, 2012; Iosifidis, 2010; Lowe, 2010b; Lowe & Bardoel, 2007; Tambini &

Cowling, 2004)。舉例言之，如今的節目製作已可透過網路與社群媒體和閱聽眾

進行更緊密的連結，甚至，節目的經費來源亦可透過互動科技得到閱聽眾更多元

的支持。不過，公共服務媒體與閱聽眾之間的關係並未出現本質上的變化，傳播

科技固然提供了新的互動可能，但公眾參與對公共服務媒體而言，顯然不只是節

1 此 為 聯 合 國 教 科 文 組 織 對 公 共 服 務 廣 電 的 定 義， 見 http://www.unesco.org/new/en/communication-and-information/media-development/public-service-broadcasting/

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目製作的參與，亦不只是贊助方式的改變，而是公共性的實踐。公眾不只擁有公

共服務媒體，而且還要參與治理、監督決策。

隨著營運環境的變遷，各國公共服務媒體的公眾參與決策機制亦不斷有所變

化，除了進入類似董、監事會的組織，直接參與決策之外，一些國家的公共服務

媒體亦建置不同型態的公眾諮詢組織，以期貼近公眾的脈動，並作為公眾監督的

孔道。例如英國的BBC、愛爾蘭的RTE、澳洲的ABC、SBS，以及韓國的KBS等等。

我國公視並無以一般公眾為主體的諮詢組織，但在董事會之下亦設立有以專

業人士為主的各類諮詢組織。惟此種諮詢組織與其他國家公共服務媒體的公眾諮

詢組織，無論在功能或運作上皆不相同，加上我國公視目前的董事會並未積極運

作諮詢組織，因此其他國家的閱聽眾諮詢組織究竟設立宗旨何在？又如何運作？

允值探討。

實則，正由立法院審理中的我國公視法修正草案已將公眾與公視的關係做了

更緊密的連結，例如該修正草案新增第 33 條，規定「公視基金會應每年邀集相

關廣電團體及媒體監督團體，就公視基金會發展規劃與公共資源之運用等事項，

定期舉辦公聽會或諮詢座談會，並提出績效報告及改進說明」。惟新修正的公視

法雖然有意「落實公共電視媒體之公共問責制度並增進公眾參與」，但目前所考

慮的作法僅止於定期舉辦公聽會或諮詢座談會，對於建置類似外國公共服務媒體

之常態性公眾諮詢組織則未見思考。我國究竟有無必要參考相關機制，建立合乎

我國需要的公眾諮詢組織，就實務運作而言，目前亦正是整體評估的好時機。

本文將針對公共服務媒體與公眾參與之間的關係，特別是數位時代的新發展

進行探討，並透過次級資料（包括廣電法令、組織規章、會議紀錄、年度報告與

網站訊息等）對國外公共服務媒體的公眾諮詢組織進行研究，以瞭解其運作方式

及所發揮的功能，作為我國評估建立公眾諮詢組織必要性之參考。

貳、公共服務媒體與公眾參與

媒體環境已出現巨大變遷，傳統的閱聽眾更被許多研究認為已轉型為主動

（active）的閱聽人，但 Hasebrink, Herzog, & Eilders (2007) 認為，此種看法隱含

的假定是，閱聽眾都是一些運用媒體滿足個人需求的個體，就如同消費者般，只

會選擇自己喜愛的或排除自己所嫌厭的媒體內容。屬於此種取向的典型理論基礎

之一便是使用與滿足（uses and gratifications approach）理論，其將媒體使用視為

個人滿足的極大化。

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受到上述觀點的影響，媒體品質與閱聽眾的關係亦出現兩種論調，其一認為

能夠吸引大眾的內容必然是低劣的，閱聽眾既然不以品質為意，自然就不需要讓

他們參與品質的討論；相對的觀點則是主張享有高市占率的內容就是高品質的最

佳指標，所以對閱聽眾進行研究就能顯示出他們的興趣所在，廣電業者也只要參

考這些研究所得就能訂定出合適的內容政策。很顯然的，兩種觀點都未將媒體使

用者納入決策流程，因為閱聽眾仍被視為只能進行閱聽選擇的消費者。

就民主政治的運作而言，公民參與不僅是選舉時的投票行為而已，許多研究

者均指出，公民在資訊取得與交流上若能扮演更為積極的角色，進而參與日常公

共事務的討論與抉擇，將能更大程度的落實民主的精神。此則需要媒體真正落實

公共論壇的精神，以滿足公民資訊交流與意見討論的功能。然而商業媒體受到市

場競爭邏輯的限制，往往無法建構具公共性之公民參與機制，因而視閱聽眾不只

是單純消費者，更是公民社會主體的公共媒體，是否能讓閱聽眾透過媒體營運的

參與，成為具有公民意識的行動者就具有高度的意義與重要性。

一、公共服務媒體之形成與任務

在傳播科技與政經、社會環境的變遷下，儘管學者之間仍有不同認定，但

多數公共廣電的研究者與公共廣電機構的主事者，都認為早期的公共服務廣電

（PSB）已普遍演進為公共服務媒體（PSM）。即使主張公共服務媒體尚處於實

驗階段，缺乏「共識性的理論與政治基礎」的學者，亦強調公共服務媒體的確已

經存在 (Donders, 2012: 23)。

一般而言，公共服務廣電指涉數位與網路科技勃興前，以廣播及電視為主

要服務工具的階段，但數位與網路科技大大改變了媒體的疆域與定義，亦使公

共服務出現新的可能與需求。Coleman (2004) 將公共服務媒體所存在的新環境

脈絡，歸納為從傳輸到互動（from transmission to interaction）、從地方到空間

（from place to space）、以及從距離到審議（from distance to deliberation）等三

個軸線。Bardoel & Lowe (2007) 同樣以傳輸模式（transmission mode）到溝通模

式（communication mode）的變化，描述由單向媒體科技與啟蒙式父權思維所形

成的「供應驅動的公共服務廣電文化」（supply-driven PSB culture），轉型為「需

求驅動的公共服務媒體文化」（demand-driven PSM culture）的必要性。從類似

的角度出發，學者 Jakubowicz (2010) 將公共服務媒體的概念簡單定義為「PSB +

所有相關的平臺 + Web 2.0」，意謂公共廣電必須朝向多媒體性（multimediality）

發展，並於多平臺提供服務。

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事實上，頗多西方國家的公共廣電機構已積極運用網路與行動科技，發展

成為多媒體、多平臺的公共媒體。但是公共服務媒體的意涵並不只是新科技的運

用，更重要的毋寧是公共廣電機構治理思維的轉變，因為新傳播科技所帶來的並

不只是傳輸平臺的擴增或技術品質的提升，它也同時為公眾參與帶來新的可能，

而且這些新可能不只包括節目的製作與服務的提供，更包括決策的參與。無怪乎

Bardoel & Lowe (2007) 會強調，公眾不應是目標（target），而是伙伴（partner），

由公共服務廣電轉型為公共服務媒體的核心挑戰，就在於能否成功地完成下列心

態轉換：由供應取向的公共服務廣電思維轉變為需求取向的公共服務媒體思維。

Clark & Aufderheide (2009) 在探討開放的、多對多網絡化媒體環境下的傳統

公共廣電新角色時，同樣將「擁抱參與」視為公共廣電轉型為「公共媒體 2.0」的

最優先與重要步驟。他們認為，公眾是民主得以永續的要素，能夠提供一個健康

社會最基本的問責保障，因此參與式公眾（engaged publics）乃新型態公共媒體的

核心，有別於 1.0 時代由上而下、一對多型態的運作模式，公共媒體 2.0 必須積極

擁抱參與，促進活力旺盛的公眾對話，以成為民主的公共生活的重要組成。

Jakubowicz (2007) 更在論述公共服務媒體的六步驟發展策略時（如表 1），

將「公共」概念的重新定義視為壓軸要務，主張公共服務媒體必須將閱聽眾轉化

為「使用者社群」與「社會網絡的伙伴」，讓他們與自己進行持續的對話，參與

決定公共服務媒體的走向。有意思的是，關心公共服務媒體發展的學者不只從利

他主義（altruism）的理論強調公眾參與的價值，Lowe (2010a: 26) 還從當代商業

理論中的知識管理、顧客關係管理與創意組織（creative organization）等三個理

論，論證公眾參與對公共服務媒體的重要性，並結論稱「對公共服務媒體而言，

策略 說明

移除意識形態上的異議公共服務媒體仰賴公部門的參與以滿足社會與個人溝通的需求，此種

觀點遭到若干意識形態上的質疑，這些部分必須斷然予以拒絕。

證明公共服務媒體有其需

要性

商業媒體被指為提供「無限的選擇」（limitless choice），致使公共服務媒體變成多餘，此點必須被展示為不符事實。

取代「廣電」 公共服務廣電的概念須被公共服務媒體或公共服務內容所取代。

重新確認與強化「服務」 公共服務的職掌需要擴張，並且徹底現代化。

處理經費來源的議題 尋求執照費制度的持續存在，若有困難則須找到替代方案。

重新定義「公共」

「公共」係公共服務媒體在其節目與服務中所致力追求者，但自 1920年代迄今，「公共」的定義已改變甚多，公共服務媒體必須將自己與

公眾的關係置於新的立足點。

表 1：發展公共服務媒體的六步驟策略資料來源：Jakubowicz (2007: 29-49)。

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公眾（public）之所以重要，不只是基於利他的原理，還在於它是實務上的成功

因素」。

以上有關公共服務媒體的論述清楚顯示，與閱聽眾建構一個真正的伙伴關係

（a true partnership），已經是多數研究者與執行者對公共服務媒體的定位與期許。

二、公眾參與及媒體問責

公眾參與對媒體究竟有何意義？有多重要？其與媒體問責之間又存在何種關

係？ Hasebrink (2011) 曾將閱聽眾的利益區分為消費者、權利擁有者與公民等三

個層次。所謂權利擁有者係指閱聽眾都是需要保護，並具有保障自我權利可能性

的個體，例如閱聽眾可能成為媒體報導的對象，所以就需要有對抗錯誤或冒犯性

報導的權利。惟無論閱聽眾是作為權利擁有者或公民，都讓閱聽眾的角色更接近

於公民社會的行動者（civil society actors）。

在公眾被視為媒體消費者，因而被當成目標族群賣給廣告商的概念架構裡，

閱聽眾參與對媒體而言，其實無足輕重，甚至可以成為媒體吸引閱聽眾的商業策

略。但若從公民社會的觀點來看，被視為公民，因而是媒體利益關係人的閱聽眾，

其參與媒體的程度與形式則不折不扣將影響到媒體功能的實現。Hasebrink et al.

(2007: 75) 因此直言：「閱聽眾參與乃是媒體問責系統的必要元素」。

Hasebrink et al. (2007) 將媒體領域的公民社會詮釋為閱聽眾的聚合體

（audience constellation），此一聚合體的特徵是審議的、獨立的與多元的，面向

生活世界（lifeworld）與共同福祉（common welfare）。換言之，如果要將閱聽

眾的參與視為公民社會的活動，媒體與規管機構就必須建立各種閱聽眾參與機

制，諸如透過申訴服務、研討會、工作坊、線上論壇與其他的閱聽眾回饋機制，

來廣泛獲取閱聽眾的關切，或是藉由這些機制來將社會上的不同群體都納入媒體

治理的流程。更進一步的，閱聽眾參與機制還要能促進公民審議，讓公眾能公開

而透明的討論媒體發展的各種議題。

學者 Splichal (2006) 曾從公民社會的角度來探討媒體的公眾參與，他認為表

面看起來，似乎媒體所需擔負的責任愈寬廣，媒體的自主就愈受限制，反之亦然。

但若將媒體責任視為多面向的概念，包含不同來源的媒體責任時，這種多重結構

的責任關係就未必會出現上述的情形。他將媒體責任的來源區分為媒體所有者、

公司的商業客戶、行業團體、閱聽眾與公民社會等 5 類（如表 2），若從公民社

會作為媒體責任來源的角度來看，媒體願意對公民社會有所認同，將可分散它對

媒體所有者、商業夥伴及閱聽眾等的責任，進而有益於媒體的自主。而且，媒體

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能夠將公民社會團體包容在內，不只可以促使公民社會表現得更有效能，亦有助

於社會的民主化。

因此，Splichal (2006) 強調，公民社會參與媒體管理與控制可能是讓政治力

量讓位給公眾監督最有效的途徑。來自不同地理、種族、文化、社會與政治環境

的公民社會行動者，能夠愈多的參與到有關媒體內容與管理的公眾討論時，民主

的社會基礎就會更為寬廣。所以，公民參與公共服務媒體的各種諮詢、決策與監

察組織，將可協助解決當今代議民主的合法性危機。反之，若公民社會不能有效

地影響公共服務媒體的運作，公共服務媒體亦將喪失其公共性。

媒體研究者 Baldi & Hasebrink (2007) 則認為媒體問責與閱聽眾參與乃一體

兩面，閱聽眾參與的品質會受到媒體問責品質的高度影響。他們並在探討歐洲國

家的相關問題時建構了一個分析工具（如表 3），將閱聽眾參與區分為制度選項

（institutional options）及自發選項（self-initiated options）兩類，前者係指媒體

規管機構或媒體自身所建置的閱聽眾參與機制，後者則是閱聽眾針對媒體事務所

自行倡議的行動或組織的團體。從兩位研究者針對歐洲國家所建立的分析架構顯

示，媒體的閱聽眾參與不僅與媒體問責間具有緊密關係，抑且參與的方式相當多

元，從簡單的意見表達上升到決策體制的參與，都是可以考慮的選項。

媒體責任來源 應盡義務的主流規管型態責任宣稱的

合法性來源

行動者影響媒體的規範性權力

國家／父權 商業 公共服務

媒體所有者 法律的 財產權 高 高 中

公司商業客戶 契約的（市場） 利潤極大化 低 高／中 低

行業團體 倫理的 專業規範 低／無 中 高

閱聽眾 成本效益的（市場） 消費者權利 低／無 高 中

公民社會 倫理的／政治的／法律的 傳播權 無 無 高

表 2：媒體責任的形式資料來源：Splichal (2006: 17-34)。

媒體問責 閱聽眾參與制度選項 自發選項

․ 媒體活動的資訊可公開取得（知的權利）

․ 聽取閱聽眾利益的正式／非正式程序

․ 行為準則／自律組織․ 公共服務廣電的評鑑․ 媒體主管機構的能力範圍

（處分權、節目標準等）

․ 監督組織的代表性․ 溝通平臺／媒體論壇（收集

閱聽重的關切事項）

․ 公眾諮詢․ 觀眾意見調查（質性）․ 申訴處理程序

․ 閱聽眾組織（政治遊說、少數意見的保護、媒體多元性、

文化多樣性等）

․ 消費者組織․ 媒體教育之倡議․ 獎勵最佳（或最差）的節目․ 舉辦公開辯論的會議等

表 3：媒體問責與閱聽眾參與之關係架構資料來源：Baldi & Hasebrink (2007: 9-15)。

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雖然公眾參與與媒體問責之間關係密切，甚至被認為係一體之兩面。但

Hasebrink et al. (2007) 針對歐洲國家閱聽眾參與情形的研究卻發現，除了英國同

時具備高度問責系統與有影響力的閱聽眾組織外，整體而言，閱聽眾在整個歐

洲的媒體系統中尚無法扮演公民社會行動者的實質角色。Collins (2007) 對英國

BBC 導入公共價值（public value）作為其管理原則的評估報告亦指出，公眾（使

用者）參與乃公共價值能否充分實現的要素 2，而 BBC 在此一方面的實踐雖有所

側重，但仍有所不足。

Jakubowicz (2010) 的研究亦認為，面對網絡化、非層級性型態的多重利益關

係人治理（multi-stakeholder governance）已然興起的今天，公共服務廣電在相當

程度上仍無法回應其與公民社會的關係。只有少數國家發展出新的參與型節目與

公眾問責機制，如英國 BBC 的節目申訴、定期績效檢測、年報的線上回應與年

度的承諾聲明等機制，德國公共廣電機構則是以大型的執行理事會（約等於董事

會）容納各社會相關團體的代表，以及採取一些簡單形式的回饋及參與機制。因

此，Jakubowicz 呼籲公共廣電應重新定義其在社會中的位置，促成公民社會的真

正參與。

三、公共服務媒體之公眾參與型態與挑戰

儘管受到諸多批評，公共服務媒體仍發展出不少的公眾參與機制。從最單純

的節目近用，到節目申訴、績效評核與決策流程的參與等，面向頗為多元。具體

言之，至少有下列數端：

․ 參與節目以表達自己對某個公共議題的意見。

․ 參加閱聽眾座談或節目以表達自己對公共廣電營運的意見。

․ 對不滿意或有問題的節目內容進行申訴。

․ 接受滿意度或其他績效檢測機制的調查。

․參加諮詢組織反應閱聽眾意見。

傳播科技的突破不僅讓上述參與機制可以藉由網路或行動傳播來進行，更重

要的是，它也讓參與的形態出現新的可能，包括：

․ 直接參與新聞產製的流程，而非被動表達意見。如提供新聞的材料、自

2 公共價值被導入包括公共廣電在內的英國各公共部門，該理論認為成功的公共服務仰賴與公民的持續對話，因而公共部門必須運用各種方法激勵公眾參與 (Coats & Passmore, 2008)。英國 BBC導入公共價值理論受到各國公共廣電組織的重視，並紛起效尤。

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己製作新聞、與專職工作者協作，或是藉由網站與部落格和新聞主管討

論編採政策等 3。

․ 直接參與節目的製作，如藉由網路或社群媒體事先參與節目方向或內容

的討論，於節目進行中表達意見或進行表決等。

․ 於網路或社群媒體上公開營運資料，接受檢測或進行線上座談，直接與

公眾進行線上討論等。

以上所舉乃是若干公共服務媒體已經採行的作法，惟相關作為仍不普遍，而

且多屬先期的實驗而已。可是公眾的要求已不僅於此，例如英國一項調查顯示，

民眾認為公共廣電機構的董事會成員應由大眾選任，並將機構重要會議進行線上

直播，而且開放網路席次（cyber-seats）。德國亦有學者呼籲公共廣電機構的董

事會應公開舉行，而且於網路直播，所有會議資料亦應常態性的置於網路。事實

上，瑞典公視 SVT 的每日新聞節目 Aktuellt，即曾進行過一項名為「開放新聞室」

（Open Newsroom）的計畫，將編輯會議與新聞記者間的討論錄影後立即置於該

機構網站，供公眾檢視 (Jakubowicz, 2010)。

此種強化公眾參與的呼籲，近年來已一再於公共服務媒體的各類議題上發

酵，並且相互呼應。例如在公共價值的討論上，多位學者主張在價值型塑與推動

的過程中應結合包括閱聽眾在內的各類利害關係人，實踐共同產製的精神（ethos

of co-production），並發展夥伴議程（partnership agenda）(Collins, 2007; Martin

& Lowe, 2014; Raats, Donders, & Pauwels, 2014)。

另有一些學者更以多元利益關係人主義（multi-stakeholderism），為公共服

務媒體的存在價值與發展策略做出定位，例如 Horowitz & Clark (2014) 即認為，

處於嶄新而多元媒體生態中的公共服務媒體，要懂得結合與動員不同的利益關係

人，以達成最理想的公共價值；Donders (2012: 198) 在探討歐洲公共服務媒體的

政策時，亦強調相關政策的制訂不應變成政治人物與公共廣電業者之間的協商，

而應更趨向多元利益關係人為基礎的政策（multi-stakeholder-based policies），讓

代表性公民團體、文化產業、協會等都能更積極的參與政策討論。凡此俱皆顯示

數位時代的公共服務媒體不僅擁有公眾參與的新工具、新途徑，更已面臨公眾參

與及媒體問責關係的新課題與新挑戰。

當公共服務廣電已日漸轉型為公共服務媒體的今天，顯然公眾參與對公共服

3 英國BBC設置主編部落格（The Editors），以解釋其新聞編採政策，並做為與閱聽眾的討論空間，該部落格見 http://www.bbc.co.uk/news/blogs/the_editors/

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務媒體而言不但益形重要，而且潛能無限。就此而言，延伸自傳統公共廣電的閱

聽眾諮詢組織在新的時代是否仍有其價值？乃至如何在新的時代發揮其更大的潛

能？實有必要以新的觀念來加以看待並進行探討。

四、小結

許多學者已指出，儘管公共服務媒體的基本理則迄今未變，但隨著新時

代的到來，其實現使命的方式已幾乎都需要改變。歐洲公共服務媒體的研究者

Jakubowicz (2010: 18) 就強調：「將公共服務廣電機構再次深植於社會之中乃勢

在必行，其方法包括參與性節目規劃、開放與問責式的管理、公眾參與編採決策

的機會，以及最後的，治理系統要符合網絡社會的運作方式。」同樣的，研究美

國公共服務媒體的學者 Walter S. Baer (2010) 亦指出，美國的公共媒體必須更進

一步的運用參與式工具及平臺激勵更多的公眾參與，其組織必須進行實質的結構

與文化變遷，放棄一些傳統上對內容製作與編輯的控制，變得更為網絡中心化

（network-centric），藉以與閱聽眾有更多的協作。

不只網絡社會的特質促使公共服務媒體必須重構公眾參與以向公眾問責，

實則益趨競爭與商業化的媒體環境，亦讓公共服務媒體必須與閱聽眾緊密結合，

方能面對存在價值的重重挑戰與質疑。過去，公共服務廣電主要是自己設定目標

並進行自我管控來達成既定的使命，但現在政府已透過各類型「公共服務契約」

（public service contracts）及「績效評核」（performance assessment）等機制，實

施愈來愈多的外部控制 (Nissen, 2006)。如果公共服務媒體能夠讓閱聽眾更多元或

深入的參與決策，不僅外部高度控制系統的存在必要性會降低，公共服務媒體的

存在合法性亦會提升。

英國研究者 Hargrave & Shaw (2009: 17-20) 在一項針對英國、美國、澳洲及

印度等四國廣電媒體所進行的跨國性研究中發現，這些國家廣電領域的產官學

界人士接受訪談時多認為，廣電媒體與閱聽眾的直接互動有其重要性，應該讓

其所服務的社區成員擁有參與公司運作或節目決策的機會。至於與公眾諮商的

方式，雖然許多受訪者均認為可透過網路進行，但也有人主張眼球經驗（eyeball

experience）是無可取代的，公眾必須要與決策者有眼球的接觸，才會感覺自己

的聲音能夠被聽到。此點似乎顯示公共服務媒體一方面需要透過網路等數位工具

開放閱聽眾的參與，另方面仍有面對面諮詢閱聽眾意見的必要。

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參、各國公共服務媒體的公眾諮詢組織

各國公共服務媒體的公共問責機制並不相同，英國廣電業者之所以在歐洲國

家之中，被評比為具有相對較佳的問責系統，原因除了英國擁有獨立的規管機構

與相對完備的閱聽眾申訴系統之外，廣泛的公眾諮詢乃是其問責機制受到肯定的

重要原因 (Collins & Sujon, 2007)。而此種諮詢機制除了存在於政府與規管機構，

亦存在於公共廣電業者，足見公眾諮詢對公共服務媒體而言，意義深遠。

公共服務媒體諮詢公眾的方式很多，可以是面向不特定公眾的座談會，

亦可以是正式機構的組織性運作，例如英國 BBC 的閱聽眾委員會（audience

council）。廣電業者問責機制的先驅研究者 Jeremy Mitchell 與 Jay Blumler，早在

1994 年的研究就將諮詢委員會（advisory committees）這類的組織視為 8 項問責

機制之一 (Collins & Sujon, 2007)。十餘年後，學者 Holznagel & Jungfleisch (2007)

同樣以申訴機制及閱聽眾委員會（complaints and audience council）的有無，作為

區別歐洲廣電體制類型的判準之一 4。

的確，目前已有不少國家的公共服務媒體設立常態性的公眾諮詢組織，基於

地域平衡、諮詢組織類型差異，以及資料可取得性等考量，本文將就英國、愛爾

蘭、澳洲與韓國等國公共服務媒體所設置的公眾諮詢組織進行探討。這些國家公

共服務媒體的發展脈絡、運作機制與規模大小雖然不盡相同，惟誠如進行跨國公

視策略比較的學者 Iosifidis (2007) 所言，由於彼此相異的國家規管機制、政治經

濟脈絡與社會文化環境，即使是被認為情境相類的歐洲國家都會難以比較，但透

過適當的比較足以提供不同脈絡下各國公視的整體圖像與在地變異，並藉此對公

共媒體組織的運作與角色提供可行建議。

本文所探討的四國公視確實處在不同的脈絡之中，惟其中雖有差異，亦見

共通之處。例如就營運經費而言，英、澳兩國公共服務媒體 BBC 與 ABC 與我國

公視相若，主要來自公共經費（執照費或政府撥款）的支持，此種營收體制下的

公共廣電組織毫無疑問必須緊密貼近公眾需求。至於愛爾蘭與韓國公共服務媒體

RTE 與 KBS 的營運經費，則在執照費之外，尚包括相當比例的廣告收入，此類

體制雖與英、澳及我國有所差異，但它們同樣設立公眾諮詢組織以期符應公眾需

求，究竟這類公共服務媒體的公眾諮詢機制與其他國家有何差異，允值比較。特

4 Holznagel與 Jungfleisch係從閱聽眾與廣電業者兩個面向，提出他們的分類架構。在閱聽眾的面向中即包括「申訴與觀眾委員會」此一分類標準。兩位研究者並依此將歐洲國家區分為同質性（homogeneous）、不同質性（inhomogeneous）與進展中（in progress）等三類。

JCRP, 6(2), July 2016296

別是韓國與臺灣同屬亞洲國家，不僅有其文化接近性，而且在公共廣電制度的推

動上都屬後進，相較於並未設立此類組織的日本公視 NHK，韓國 KBS 公眾諮詢

組織的運作型態與實際成效如何，實有納入比較的高度意義。

整體而言，本文所探討的公共廣電組織均以公共媒體性質運作，並訴求公共

價值的實現，同樣的，這些公共服務媒體都面臨益趨競爭的廣電生態，益趨零碎

與主動的閱聽人環境，並運行於必須滿足民意需求的民主體制。對其公眾諮詢組

織進行比較，不僅具有可資比較的共通基礎，亦足以對我國是否或如何建置此一

類型的機制產生啟示意義。

一、英國 BBC的閱聽眾委員會

英國 BBC 需成立以閱聽眾為主體的閱聽眾委員會（audience council），乃

明載於現行 BBC 營運最高準則—皇家特許狀（royal charter）之中 5。該特許狀

第 39 條揭示閱聽眾委員會的成立宗旨，在於藉由該委員會與多元的地理性或利

益性社群連結，將執照費繳交者的多元觀點納入 BBC 信託（BBC Trust，約相當

於我國公視的董事會）的工作之中。該條條文不僅具體臚列了委員會的職掌，同

時要求 BBC 信託須制定規約（protocol）以實踐閱聽眾委員會的功能，足見該委

員會在 BBC 營運中具一定程度的重要性 (BBC Royal Charter, 2006)。

根據 BBC 信託所制定的「閱聽眾委員會規約」（BBC protocol F3-audience

council）以及「閱聽眾委員會成員角色說明書」（BBC audience council members

role description）規定，閱聽眾委員會是 BBC 信託的諮詢組織，依地理範圍區分

為英格蘭、北愛爾蘭、蘇格蘭與威爾斯等四個委員會，除英格蘭的閱聽眾委員會

成員為 13 人外，其餘每個委員會成員都是 12 人，其成員乃由 BBC 信託經公開

遴選程序自外部所任命，屬獨立性質的志工，一般任期 3 年，而每個委員會的主

席就是來自該地區的代表董事 (BBC Trust, 2012, n.d.)。

閱聽眾委員會透過下列途徑對 BBC 信託的工作產生影響：

（一）透過年度報告評估 BBC 對該地區閱聽眾服務的績效。

（二）在 BBC 決策過程中提供意見，例如當 BBC 進行服務與政策的評核或是服

務做出重大改變的決定時刻。

（三）確認對地方閱聽眾具有重要性的議題，促使 BBC 信託在制定年度工作計

畫時予以留意。

5 BBC閱聽眾委員會係依據 2006年所頒布而於 2007年生效的皇家特許狀所設立，其前身為廣電諮詢委員會（broadcasting council）。

傳播研究與實踐．第 6卷 第 2期．2016年 7月 297

為達成上述任務，各地區閱聽眾委員會的活動包括以下 3 類：

（一）閱聽眾委員會會議：每年約召開 6 至 8 次，藉以討論及考量委員會成員所

提供的建議，會議備忘錄亦刊載於閱聽眾委員會的網頁。四個地區委員會

之間亦有整合機制，藉以提供 BBC 信託共通的建議。

（二）瞭解閱聽眾：各地區的閱聽眾委員會成員透過與各類型閱聽眾的直接互動，

來瞭解他們的需求與觀點，例如英格蘭的閱聽眾委員會是藉由與閱聽眾的

小組座談來進行，每位委員會的成員都會主持自己的小組座談，並將透過

各種網絡所得到的閱聽眾意見納入討論。

（三）對 BBC 信託提出建議：閱聽眾委員會的報告定期送到 BBC 信託，並就各

類型信託的工作提出建議，例如 BBC 服務情形的評核等。閱聽眾委員會

的代表每年至少 1 次與 BBC 信託成員會面，以討論對閱聽眾服務的優先

順序，並出版公開的年度報告。

閱聽眾委員會的成員每年約需貢獻 12 個工作天，以參加相關會議及活動。

其選任程序係公開為之，當閱聽眾委員會成員出現空缺時，BBC 會透過自己的

服務管道或地方媒體進行公開宣傳，凡 16 歲以上而非擔任特定政治性工作或服

務於 BBC 關聯業者的居民，都可以報名參與。其選任標準為對公共服務廣電的

角色有所瞭解，對閱聽眾的多元、需求與利益能夠掌握，以及能夠運用閱聽眾意

見提出策略性建議，並與他人合作而奉獻時間等。

有關閱聽眾委員會的實際運作狀態，以英格蘭的閱聽眾委員會為例，2013

年 4 月至 2014 年 3 月的一年之間，共開了 7 次委員會議，並在所屬 12 個區域

開了 36 次小組座談。依據該地區閱聽眾委員會的年度審議報告顯示，他們認為

BBC 信託應優先鼓勵 BBC 員工持續在節目及新科技的運用上勇於創新與冒險 6。

此外，該年度的閱聽眾委員會特別將 BBC 業務檢討的重點置於電視部門與新聞

服務，關於前者，委員會基本上認為 BBC 表現良好，但亦對 BBC 第一頻道似

乎過於重視增加閱聽眾人數感到憂慮 (Audience Council England, n.d.-a)；至於後

者，委員會除肯定 BBC 新聞仍是英國人民可資信賴的主要訊息來源之外，亦認

為 BBC 新聞有時可能過於重視當日新聞的操作，以致關注範圍有狹小之虞，再

者，BBC 在國會新聞的報導上往往忽略國會決議對民眾所可能帶來的廣泛影響，

而 BBC 的網路新聞亦與廣電新聞過於類似，以致無法成為廣電新聞之外的互補

性服務 (Audience Council England, n.d.-b)。

6 英格蘭閱聽眾委員會年度審議報告見 http://www.bbc.co.uk/bbctrust/who_we_are/audience_councils/england/annual_review.html

JCRP, 6(2), July 2016298

二、愛爾蘭 RTE的閱聽眾委員會

愛爾蘭公共廣電機構 RTE 是在 2003 年 11 月宣布成立第一個閱聽眾委員會，

並於 2004 年 1 月正式展開運作。該委員會第一屆共 22 位成員，原定任期四年，

後來延長一年，迄 2009 年 12 月廣電法正式賦予該委員會法制基礎為止。愛爾蘭

於 2009 年通過的廣電法中將公共服務廣電的閱聽眾委員會納入規範，該法第 96

條對該會的目的、組成與運作等皆做了詳細規定，並明訂該會的主要功能就是將

一般大眾的觀點與利益反應給董事會，甚至可合理要求公共廣電機構針對兒童、

青年人與年長者進行調查，以確認他們的觀點與利益所在 7。

依據現行廣電法規定，RTE 的閱聽眾委員會共含 15 位成員，任期以 5 年為

上限，董事會並任命一名董事兼任閱聽眾委員會成員。在委員會成員的選任上，

目前 RTE 董事會直接任命部分成員，其餘則係經公開徵求程序所選任，2015 年

公開選任的委員任期是 18 至 24 個月，其徵求資格頗為簡單，任何愛爾蘭公民只

要對公共服務廣電及瞭解閱聽眾的需求有興趣，同時自認是一個好的傾聽者，能

夠尊重他人意見，並擁有良好的溝通技巧即可應徵 8。與英國 BBC 相同，閱聽眾

委員會成員屬於志工性質，不過能實報實銷因執行職務所發生的費用。廣電法中

亦特別提醒，閱聽眾委員會的成員要涵蓋愛爾蘭語（Gaeltacht）社群及視、聽障

者的觀點與利益，另一個服務愛爾蘭語社群的公共廣電機構 TG4 的閱聽眾委員

會成員，更被要求須能以愛爾蘭語進行流利的溝通。

愛爾蘭公共廣電機構閱聽眾委員會的運作較英國 BBC 來得簡單，前者依法

可舉辦公眾會議，但依 RTE 網站所公布的會議資料來看，該機構並不如 BBC 般

定期舉辦此類會議。根據 2013 年 3 月 28 日閱聽眾委員會開會的公報內容顯示，

一位委員會成員曾提議成立次級委員會，研商如何強化與公眾的連結，結果引發

討論，主席的結論則指出，適度的運作預算對於閱聽眾委員會而言可能是必要

的 (RTE Audience Council, 2013, March 28)，具體呈現該會存在「巧婦難為無米之

炊」的困境。而 2013 年 7 月 4 日的閱聽眾委員會公報則記載，新任委員會主席

Pauric Dempsey 表示，他會草擬一個系列性的主題對話方案，邀請來賓就特定議

題進行交流以反應廣泛的公眾意見 (RTE Audience Council, 2013, July 4)，此項作

為亦代表閱聽眾委員會希望能發揮更大的功能。

7 愛爾蘭 2009年廣電法見 http://www.irishstatutebook.ie/2009/en/act/pub/0018/

8 RTE公開徵求委員的資料見官網的閱聽眾委員會網頁，http://www.rte.ie/about/en/how-rte-is-run/2015/0518/701954-audience-council/

傳播研究與實踐．第 6卷 第 2期．2016年 7月 299

此外，依據 RTE 徵求閱聽眾委員會委員的網上說明資料顯示，委員一年須參

加 4 至 6 次會議，而從對外公布的閱聽眾委員會會議紀錄來看，2010 年成立的閱

聽眾委員會一年實際約召開 4 至 5 次會議，不過 2011 年 12 月 15 日修正通過的委

員會議事規則明定一年至少要召開 5 次會議 9，廣電法亦規定閱聽眾委員會每年至

少要與總經理及董事會開會一次。特別的是，該法同時要求 RTE 每年須提供一小

時電視與廣播時間處理閱聽眾委員會的材料，閱聽眾委員會每年亦必須向主管公

共廣電業務的傳播、能源與自然資源部長及 RTE 董事會提交年度報告。

三、澳洲 ABC的諮詢委員會

澳洲公共廣電機構 ABC 的閱聽眾參與決策組織稱為諮詢委員會（advisory

council），自 1983 年即開始建置。該機構的法源明訂於澳洲廣電協會設置條例

（ABC Act 1983），該法第 11 條將諮詢委員會的功能、組成與運作皆做了明確

的規範。依據該條條文的規定，諮詢委員會的功能在於主動地或應董事會要求對

ABC 的節目相關事務提出建議，而其成員必須能廣泛代表澳洲的社區。法律中

同時規定，ABC 除了設置諮詢委員會之外，亦可就關乎 ABC 功能的特定事物，

由董事會任命一些人士成立諮詢會議（advisory committee）來提供建議 10。

依據澳洲廣電協會設置條例對諮詢委員會的功能界定，ABC 在其諮詢委員

會的專屬網頁中 11，將此一組織的角色作了進一步的詮釋，包括：促進社區與董

事會之間的溝通，並在委員會年度工作計畫的架構中，透過社區諮商探求閱聽眾

對 ABC 節目計畫的觀點，此外尚可隨時舉辦各種利益團體的會議等等，清楚揭

示諮詢委員會的重點工作即在於成為公眾與 ABC 之間的橋樑。因此，諮詢委員

會的成員必須維持與所屬社區的連繫並尋求他們對 ABC 的意見，撰寫自己與社

區討論後的紀錄以及對 ABC 節目、服務等的觀點。網路公開的資料顯示，諮詢

委員會每年約舉行 5 次會議（含電話會議）。

另，依據 ABC2013 與 2014 兩年的年報可知，諮詢委員會於該段期間所收

集的社區意見及討論議題包括：設置不久的 ABC News 24 頻道、邀請社會大眾

報導自身故事的 ABC Open 方案、針對行動科技所推動的 ABC Mobile 計畫、

9 RTE 閱聽眾委員會議事規則見 http://www.rte.ie/documents/about/15121-revised-standing-orders.pdf

10 澳洲廣電協會設置條例見 http://www.comlaw.gov.au/Details/C2008C00174

11 ABC諮詢委員會專屬網頁見 http://about.abc.net.au/who-we-are/abc-advisory-council/

JCRP, 6(2), July 2016300

ABC 科學內容的衝擊與規模、ABC 運動報導的範圍與焦點，以及有關澳洲鄉村

地區的節目與平臺等。經過討論之後所提出的具體建議則包括：改善 ABC 商店

的網路設備，讓顧客可以使用 iview 來瀏覽 ABC 網站，以及放置回饋表單與節

目新聞資料等；調查 ABC 節目中有關抽菸與吸食毒品的描寫是否有日益擴散的

現象；新聞談話型節目 Q&A 的來賓應該更多元化，降低政治人物的重複度，增

加原住民與社區代表，以及聚焦於單一議題，邀請具廣泛專長的來賓等 (Australia

Broadcasting Corporation, 2014, 2013)。

澳洲 ABC 諮詢委員會共有 12 位成員，與英國 BBC 閱聽眾委員會相同的是，

該委員會成員的選任一般會在每年九月中透過廣播、電視與網路展開宣傳，公開

接受外界申請，並由董事會進行遴選，其選任標準主要在於是否具有廣泛反映社

區意見的能力，整體而言，並須展現多元背景、年齡與區位。諮詢委員會成員一

般任期三年 12，每年會有三至四個空缺，不同於英國 BBC 的是，澳洲 ABC 的諮

詢委員會成員可以在董事會的決定下支付報酬。

四、韓國 KBS的閱聽眾諮詢委員會

韓國公共廣電機構 KBS 的閱聽眾諮詢委員會（audience advisory council）是

閱聽眾參與該機構治理的重要機制之一，係依據韓國廣電法第六章有關閱聽眾權

益的保障而設立，主要功能在於反應閱聽眾意見，並促進相關意見的討論 13。

以 KBS 第 23 及 24 屆閱聽眾諮詢委員會（2012 ~ 2014 年）為例，成員都是

15 人，多為各類型民間組織的代表及學者，前者如韓國網路媒體協會、韓國記

者協會、韓國勞工中心、韓國辯護人協會、韓國消費者團體、韓國身心障礙者職

業介紹中心、韓國女性律師協會、婦女人權委員會、學校愛心家長聯盟、真實個

人價值聯盟等組織，後者所包括的領域則有大眾傳播、國際貿易、國際研究、廣

電與娛樂、復健心理學等，15 位委員中有一人為主席，另一人為副主席 (Korea

Broadcasting System, 2014, 2013)。

諮詢委員會委員任期一年，每月開會一次，負責評估 KBS 的新聞及節目內

容、觀眾近用節目的使用狀況，或對某一特定節目提供意見。依據韓國廣電法的

12 諮詢委員會委員任期原為 2年，2012 ~ 2013期間改為 3年 (Australia Broadcasting Corporation, 2013)。

13 韓國廣電法見 http://www.moleg.go.kr/english/korLawEng;jsessionid=seznWnazUa8d1Sp1jTTos R E y Z I I l a 4 t 3 3 W T B 2 H z Y c B C 1 z q Tu Q c 8 l 2 F s l 6 h A b V 1 3 o . m o l e g _ a 1 _ s e r v l e t _engine2?pstSeq=47559&brdSeq=33

傳播研究與實踐．第 6卷 第 2期．2016年 7月 301

規定，內容為綜合性質的廣電機構或新聞頻道必須每週製作 60 分鐘以上的觀眾

意見評量節目，而該臺閱聽眾委員會則可提供閱聽眾意見於該節目播出，並發表

委員會對該意見的看法。以 2012 及 2013 年為例，KBS 的閱聽眾諮詢委員會就分

別反映了 230 與 206 項觀眾針對 KBS 節目所提出的意見（陳慶立，2008 年 8 月

27 日；Korea Broadcasting System, 2014, 2013）。

KBS 的閱聽眾諮詢委員會包括三個次級組織，分別負責閱聽眾權利保護、

閱聽眾評鑑，以及閱聽眾節目參與等 (Korea Broadcasting System, 2009)。不過從

目前可見的資料顯示，KBS 閱聽眾諮詢委員會委員的工作內涵似不包含與閱聽眾

的直接互動，亦不具有地區性的代表意涵，與前述英國 BBC、澳洲 ABC 等機構

的閱聽眾諮詢組織並不相類。此外，亦由於 KBS 閱聽眾諮詢委員會的組成方式

係由董事會直接任命，與英國 BBC、澳洲 ABC 等諮詢組織成員採公開選任方式

不同，其公正性與妥適性亦常常遭到批評。

以 2013 年 8 月第 24 屆閱聽眾諮詢委員會的組成為例，KBS 工會即曾發表

聲明，嚴詞指責該委員會的組成連最起碼的平衡都沒有，擺滿親執政黨（新世界

黨）人士，是「歷代最具傾斜性的閱聽眾委員會」。工會人士指出，「過去 23

期的閱聽眾委員會，為了健全代表性，進步陣營人士最少也有一、二人，但這次

連最基本的均衡原則都丟掉，只以保守右派與執政黨人士為中心構成。」甚至在

新選任的委員中，還包含在上次國會選舉中向執政黨申請提名為候選人者，引發

爭議 14。此外，15 名委員中，還包括三名 KBS 前高層主管，被指反常，且不符

合閱聽眾委員會兼聽外部多樣意見的成立宗旨。除了工會以外，一些公民團體亦

出面譴責新組成的委員會排擠反對調高收視費的前任委員，讓他們無法獲得續任

( 김고은 , 2013, August 28)。

五、小結

從以上文獻資料的分析顯示，雖有不少國外公共服務媒體建立閱聽眾諮詢組

織，不過其功能定位與組成方式並不完全相同。性質比較接近的英國 BBC、愛

爾蘭 RTE 及澳洲 ABC 的閱聽眾諮詢組織，除 BBC 係以具法律地位的特許狀規

範外，餘皆係由法律明定之，且都是作為閱聽眾意見的收集與反應機制，具有明

14 KBS第 24屆閱聽眾諮詢委員會中新選任的委員全成民（律師），曾在 2008年國會選舉中，申請提名為首爾銅雀甲選區國會議員。另一位委員裴相允（慶旼大學助理教授）曾任大國黨（新世界黨前身）首爾市議員，在 2010年 6月 2日的地方選舉中申請提名為大國黨陽川區廳長，結果遭淘汰。

JCRP, 6(2), July 2016302

顯的橋樑功能。至於閱聽眾諮詢組織的諮詢範圍則涵蓋內部治理與外部服務，舉

凡政策擬定、資源分配、節目表現、服務措施或業務作為，皆可成為關心議題。

惟其角度仍係從閱聽眾需求著眼，並以節目與服務之內容及品質為重點，延伸至

各項相關之治理作為 15。

值得注意的是，除了賦予法律定位之外，公眾諮詢組織的公開透明及經費

支持，不僅為此類組織的多數特質，亦似乎為組織運作績效的重要元素。英國

BBC 及澳洲 ABC 閱聽眾諮詢組織的運作不僅維持一定程度的透明性，例如公布

成員名單、會議記錄、公眾諮詢時間與公眾意見徵求等，且其成員都是經由公開

程序選任，凡有意願者皆可主動報名，並由董事會經一定程序遴選之。愛爾蘭

RTE 閱聽眾諮詢組織的公開性雖不如英、澳兩國的公共廣電機構，但公開精神仍

可謂程度之別而已。惟韓國 KBS 的閱聽眾諮詢組織則呈現不同風貌，該機構雖

以閱聽眾為名，卻較傾向社會團體的代表性，而具有相當程度的菁英取向（參見

表 4）。至於愛爾蘭 RTE 公眾諮詢組織因為缺乏經費而無法與公眾進行廣泛對話

的狀態，則明顯影響組織成立的效能。

就公共服務媒體結合新傳播科技的發展目標而言，英國、澳洲、愛爾蘭等

國公視的閱聽眾諮詢組織，主要藉由網路來彰顯運作的透明性，並進行公眾意見

蒐集等任務，但即使是後者，其運用仍未見廣泛。對於公共廣電組織應與閱聽眾

建構真正伙伴關係的訴求，截至目前蒐集到的資料顯示，亦似乎進展有限，看不

到有組織積極透過數位工具激勵公眾參與組織決策，將閱聽眾轉化為「使用者社

群」與「社會網絡的伙伴」。此一狀態究係導因於閱聽眾諮詢組織強調實體接觸

的組織定位，或與公眾參與內容產製的策略優先順序有關，甚至係因機構惰性使

然？目前並無足夠資料足以甄別，有賴進一步研究以資釐清。

不過，閱聽眾諮詢組織畢竟定位於諮詢性質，它雖然扮演閱聽眾意見的橋

樑角色，但終究屬於董事會的諮詢組織。公共廣電機構咸以董事會為最高決策單

位，它與閱聽眾諮詢組織都是公共廣電尋求經營自主之有力憑藉，其間關係有時

不免微妙。

澳洲 SBS 電視臺策略與溝通主任 Bruce Meagher 即指出：該公司的諮詢委員

會「並無任何權威，不能通過決議要求公司或董事會執行任何事情。它是諮詢組

織，而非審議單位（deliberative body）。……就其成員來自於寬廣的領域來說，

15 公共服務媒體另建置有閱聽眾申訴處理機制，與閱聽眾諮詢組織同屬公眾問責（public accountability）的重要支柱。不過申訴機制係被動處理閱聽眾的不滿，且聚焦於閱聽眾訴求節目內容偏差的救濟作為。

傳播研究與實踐．第 6卷 第 2期．2016年 7月 303

這個單位可謂社區的代表；若從他們並非經由選舉或賦權產生來看，則可以說不

具代表性，……所以要取得某種平衡可能十分困難」（轉引自 Hargrave & Shaw,

2009: 86-87）。Meagher 從實務出發的觀察，饒具意義，而如何在公眾諮詢組織

的諮詢定位與決策參與之間取得妥適而動態的平衡，以進一步提升數位時代公共

服務媒體的公共性，亦確實值得相關研究者與實務工作者從多個角度加以探討。

電視臺

組織 特質

英國 BBC 愛爾蘭 RTE 澳洲 ABC 韓國 KBS

組織名稱 閱聽眾委員會

（audience council）閱聽眾委員會

（audience council）諮詢委員會

（advisory council）閱聽眾諮詢委員會

（audience advisory council）

成立宗旨 藉由該委員會與多

元的地理性或利益

性社群連結，將執

照費繳交者的多元

觀點納入 BBC 信託的工作之中。

將一般大眾的觀點

與利益反應給董事

會，並可合理要求

針 對 兒 童、 青 年

人與年長者進行調

查，以確認他們的

觀點與利益所在。

透過社區諮商探求

閱 聽 眾 對 ABC 節目計畫的觀點，主

動地或應董事會要

求 對 ABC 的 節 目相 關 事 務 提 出 建

議。

反應閱聽眾意見，

並促進相關意見的

討論。

成立依據 特許狀 廣電法 澳洲廣電協會設置

條例

廣電法

功能定位 諮詢 諮詢 諮詢 諮詢（觀眾申訴的

處理具強制力）

成員結構 四地區委員會（各

12 ~ 13 人）。15 人，須涵蓋愛爾蘭 語（Gaeltacht）社群及視、聽障者

的觀點與利益。

12 人，必須能廣泛代表澳洲的社區。

15 人，多為各類型民間組織的代表及

學者。

成員選任 公開遴選，任期 3年

部分由董事會直接

任命，部分則公開

遴選，任期以 5 年為上限

公開遴選，任期 3年

任期一年

成員性質 志工，每年約 12 個工作天。

志工性質，但能實

報實銷因執行職務

所發生的費用。

成員可以在董事會

的 決 定 下 支 付 報

酬。

狀態不明

運作方式 每年開會 6 到 8 次，委員會成員並可與

閱聽眾直接互動，

以瞭解他們的需求

與觀點。

每 年 至 少 開 會 5次，並至少與總經

理及董事會開會一

次，另可舉辦公眾

會議。

每年約舉行 5 次會議，成員須維持與

所屬社區的連繫並

撰寫自己與社區討

論後的紀錄以及對

ABC 節目、服務等的觀點。

每月開會一次，包

括 3 個次級組織，分別負責閱聽眾權

利保護、閱聽眾評

鑑，以及閱聽眾節

目參與等。

表 4：各國公共服務媒體現行公眾諮詢組織比較表資料來源：本研究自行整理。

JCRP, 6(2), July 2016304

肆、代結論：我國公視成立公眾諮詢組織的必要性

我國公視自成立以來即建置了各類型的諮詢委員會，其法律依據為現行公共

電視法第 15 條有關董事會的職掌，該條文第 10 項明列董事會要「設立各種諮詢

委員會」，不過，對於諮詢委員會的型態與功能並無明確規範。

倒是公視董事會所訂之「諮詢委員會設置辦法」16 對委員會的工作任務做了

具體規範，包括：一、提供公共電視健全化及前瞻化發展之經常諮詢，二、針對

工作團隊之專題計畫與方案提供諮詢，三、協助工作團隊發展業務及對外溝通，

四、其他經董事會決議之任務等。從其措辭與內容來看，此一諮詢委員會係以

「廣納各類專業意見」為主，「建立與社會溝通管道」為輔。同樣的，該辦法對

諮詢委員資格的要求雖然包含兩項：一、具代表性之各界人士，二、與公視事業

相關之專業人士，但從公視所設置之諮詢委員會來看，該委員會的專業性質確實

濃厚，專業人士似乎在其中扮演主要角色。

依據目前蒐集到的資料顯示，除開具一定決策地位的原住民及客家諮議委員

會外，公視董事會所曾設立過的諮詢委員會包括節目、新聞、數位科技、公服行

銷、經營策略與國際事務等，現任第五屆董事會則僅成立節目與新聞兩個諮詢委

員會 17。惟無論是諮詢委員會的名單或是委員會的討論內容，均無法從公視網站

或年報等公開資料中尋得。以往有關我國公共電視治理或問責議題的研究雖然論

點未必相同，亦無針對公眾諮詢機構的完整探討，惟多對公視與公民社會連結或

公眾監督機制的問題提出檢討（谷玲玲、劉幼琍，2011；翁秀琪，2008；曹琬凌、

彭玉賢、林珍瑋，2008；馮建三，2012；劉幼琍，2012；魏玓，2008；魏玓、林

麗雲，2012）。

公視第四屆董事會曾於 2008 年對外提出承諾書 18，其第三項明言：「公視

將在既有基礎上，更積極建立、強化公眾參與之外部評鑑與監督機制，並定期透

過節目及其他形式，與公眾進行溝通。」此一承諾書雖顯示將開放更多的公眾參

與，但有關外部評鑑與監督機制的強化乃既有「公共價值評量體系」的實踐，至

於公眾在節目方面的參與則是「可於公視網站之討論區，直接對內容及表現提出

建言」。在公視營運策略及方向的參與上，該承諾書倒是提及「本會將在北、中、

16 「財團法人公共電視文化事業基金會諮詢委員會設置辦法」，見 http://info.pts.org.tw/open/data/rules/2005_rules_012.pdf

17 見「財團法人公共電視文化事業基金會第五屆第十四次董事會議訊息」，http://info.pts.org.tw/open/data/director/2014/2014p5_14.pdf

18 此一承諾書有關公眾參與的第三項內容可見 http://info.pts.org.tw/intro/ab_promise3.html

傳播研究與實踐．第 6卷 第 2期．2016年 7月 305

南、東各區域舉行公聽會，與公民社會溝通，聆聽社會大眾對公視之建言。本會

期望未來能於每年年中及年末定期舉行溝通活動，向社會報告，聽取建議。」雖

然公視之後曾陸續舉辦座談，而未能貫徹實踐定期化的溝通活動，惟公視法的修

法作業已將該承諾書的觀念納入其中。

諮詢委員會在上述承諾書中被列為公眾監督機制的一環，強調會「邀集各界

專業人士，以制度化方式進行社會溝通，作為營運參考。」此段文字再度顯示，

諮詢委員會的運作仍定位在專家諮詢，而非公眾諮詢。它也同時顯示，公眾諮詢

組織是否應該設置的議題，迄今並未納入公視主事者的思考範疇，不過，公視主

事者顯然已感受到與公民社會更為緊密連結的必要性。我國公視目前仍面臨社會

支持力不足與公信力重建的課題，觀諸數位時代公眾參與媒體決策的理念新趨

勢，以及國外公共服務媒體的實務運作經驗，透過公眾諮詢組織的建構以提升我

國公視的公共性，或許值得慎重評估。

此一公眾諮詢組織的成立宗旨應極為單純，就是建立公眾與公視間一個制

度化的溝通橋樑，既可反映公眾的需求與意見，亦可成為公視獲取社會支持的管

道。在公共廣電治理上公認具有高度代表性的英國 BBC，將「代表全國、地區

與社區」列為其六項核心宗旨之一，曾任 BBC 信託副主席的 Diane Coyle (2012,

September 18) 即曾表示，BBC 信託與閱聽眾諮詢委員會、公眾及媒體產業的攜

手努力，是 BBC 確保自己能夠在實現此一目標上不斷有所改進的憑藉。

從各國公眾諮詢組織的比較中可以發現，此一組織的成立依據、成員結構、

成員選任、成員性質與運作方式等五項最足以顯示該組織的特性。參考其他國家

的做法，我國公視建置公眾諮詢組織時宜賦予法律地位，但亦可不逮法律制定即

先實施之，如愛爾蘭的 RTE。此一常設性組織應編列常態性經費以推展相關作

業，成員結構應反映地區、社群與族群的差異，且成員宜屬志工性質，如英國

BBC 與愛爾蘭 RTE，並須承諾一定的參與時間及熱忱，成員選任則宜如多數研

究案例，採公開遴選，並反映社會的多元性及公視的營運需求。為發揮組織的最

大效益，此一公眾諮詢組織的運作可與公視目前實施中的公共價值評量作業及公

眾諮詢座談結合，構成立體化的公眾參與體系。

惟公共服務媒體的時代既已來臨，此一組織應該是實體與數位精神兼具，既

發揮面對面的溝通效益，更可藉由各種數位工具來達成公眾意見收集、交流與溝

通的目標。例如可透過網際網路、行動裝置等激勵公眾關心與討論公視正推動的

各項節目與服務計畫，並藉此蒐集與公眾進行實體座談的議題。此外，更可進一

步透過直播重要行政會議，或公開公視研擬中的發展計劃等方式，協助公視董事

會與公眾進行線上交流與對話，提升公眾的決策參與等。

JCRP, 6(2), July 2016306

公眾諮詢組織當然不是公視提升營運效能或爭取社會支持的唯一解藥，但公

視目前的社會支持與公眾監督不足乃是事實，何況，數位時代的公共服務媒體正

需要運用各種數位工具來擴大公眾參與，一個良好規劃與建置的公眾諮詢組織不

僅可以貼合此一趨勢，甚至有機會走出自己的路，成為可資其他國家參考的範例。

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College of Journalism & Communication, Shih Hsin University

* Email: telyhhu@ccu.edu.tw Received: 2015.7.28 Accepted: 2015.12.30

Not only “of the People” but also “by the People”: Building Public Advisory Bodies within Public

Service Media

Hu, Yuan-Hui*

Professor, Department of Communication, National Chung Cheng University

AbstractWith significant shifts in the business operation environment, public service media

in many countries are also undergoing some changes in their mechanisms of public participation in decision making. Besides recruiting representatives of citizen groups into executive or supervisory boards to allow them direct involvement in decision making, the public service media in some countries in addition establish advisory bodies in order to closely monitor public demand and perception. The findings of this study show that U.K.’s BBC, Republic of Ireland’s RTE, Australia’s ABC, and Korea’s KBS are among the examples. Those public advisory bodies may be different in their structure, functions and methods of operation, but all are legislated bodies. Except for KBS (whose selected members are more elite oriented), others have their membership designed for regional representation. Those bodies therefore play a significant role as a bridge between the public service media and the people they serve. However, the position of a public advisory body can make its role in the public service media’s decision making ambiguous. Sometimes it cannot help but fall into the subtle power relations between them. Furthermore how public service media in the digital age advances its publicness through the advisory body remains open for exploration and examination.

Keywords: public service media, public service broadcasting, public participation, media accountability, Public Television Service (Taiwan)