2 Rue André Pascal 75775 Paris Cedex 16 France

mailto:sigmaweb@oecd.org Тел.: +33 (0) 1 45 24 82 00 Факс: +33 (0) 1 45 24 13 05

www.sigmaweb.org

Овој документ е подготвен со финансиска помош од Европската унија. Не треба да се смета дека документот ги одразува официјалните ставови на ЕУ, на ОЕЦД или нејзините земји-членки или земјите-кориснички коишто учествуваат во програмата СИГМА. Мислењата и аргументите коишто тука се изразени се оние на авторите.

Овој документ и секоја мапа вклучена во истиот не се во спротивност со статусот или суверенитетот на која било територија, означувањето на меѓународните граници и со името на која било територија, град или област.

Раководна одговорност во јавната администрација практични аспекти на концептот и неговата имплементација

Документ за дискусија

Четврта регионална конференција за јавна внатрешна финансиска контрола за земјите опфатени со процесот на проширување на ЕУ

29-30 септември, Бечиќи, Црна Гора

2

Краток преглед

Концептот на внатрешна контрола беше развиен за да се опише процесот на формирање организација (дефиниран како комбинација од правила и улоги) којашто може да ги испорача очекуваните резултати. Дефиницијата на идеален систем на внатрешна контрола вклучува четири цели за кои системот треба да гарантира дека организацијата може да ги исполни:

• извршување навремени, етички, економични, ефикасни и ефективни операции;

• исполнување на обврските за отчетност;

• почитување на применливите закони и прописи;

• заштита на ресурсите од загуба, злоупотреба и оштетување1.

Во принцип, организациите користат меѓународни одредници за да проверат дали тие ги исполнуваат овие цели. Најважни од овие одредници се COSO стандардите2, коишто се најуниверзални, како и упатствата на ИНТОСАИ3 коишто, иако се наменети за јавниот сектор, се претставени од гледна точка на надворешните ревизори.

Концептот на јавна внатрешна контрола (ЈВК) одговара на концептот на ЕУ за јавна внатрешна финансиска контрола (ЈВФК) вклучен во одредбите на Поглавјето 32 од законодавството на ЕУ. Овој пристап, каде што отчетноста е обврската на раководителите од јавниот сектор да ги оправдаат своите дејствија, исто така, е вклучен и во Начелата за јавна внатрешна контрола обезбедени од Европската комисија4, каде што е дадена следната дефиниција на отчетност:

Отчетноста е обврската да се биде отчетен и одговорен за извршувањето на одговорностите пред лицата кои ги доделиле тие одговорности (обврски за работењето). Овие одговорности се објаснети преку надлежноста на чинителот (овластувањето) – правото на дејствување. Отчетноста вклучува обезбедување информации, како и објаснување и оправдување на дејствијата, активностите и изборите5.

ЈВК особено става акцент на два аспекта. Првиот е дека раководната одговорност треба да биде децентрализирана. Децентрализацијата подразбира каскаден модел на целите во една организација, каде што одговорностите се распределуваат во најширок можен степен. Вториот аспект е симетријата којашто е потребна за раководната одговорност. Распределбата на одговорноста мора да се одвива паралелно со доволна самостојност (овластување и ресурси). Раководителите се отчетни за своите дејствија пред нивните претпоставени во организацијата и се должни да ги известуваат претпоставените колку добро се извршени нивните одговорности.

Начелата на јавната администрација6 се изработени од ОЕЦД/СИГМА во тесна соработка со Европската комисија за да се дефинираат деталните барања за функционална јавна администрација во шест клучни области: стратешка рамка за реформата на јавната администрација; развој и координација на политиките; јавна служба и управување со човечки ресурси; отчетност; обезбедување услуги; управување со јавните финансии.

1 Упатства за стандардите за внатрешна контрола во јавниот сектор, Меѓународна организација на

врховните ревизорски институции (ИНТОСАИ) http://www.intosai.org/. 2 Комитетот на спонзорски организации на Националната комисија за измамнички финансиски извештаи во САД

http://www.coso.org/IC.htm 3 Упатства за стандардите за внатрешна контрола во јавниот сектор, ИНТОСАИ.

4 Начела на јавна внатрешна контрола, Позициски документ бр. 1, Јавна внатрешна контрола. Пристап на ЕУ. Реф.

2015-1. 5 Начела на јавна внатрешна контрола, Позициски документ бр. 1, Јавна внатрешна контрола. Пристап на ЕУ. Реф.

2015-1, стр. 7. 6 СИГМА (2014), Начелата на јавната администрација, издание на ОЕЦД, Париз.

3

1. Вовед

Целта на овој конференциски документ е да се објасни идејата на раководната одговорност и да се иницира дискусија за практичните аспекти од нејзината имплементација. Прашањата ќе се користат за да се поттикне дискусија во текот на Четвртата регионална конференција за јавна внатрешна финансиска контрола за земјите опфатени со процесот на проширување на ЕУ, којашто ќе се одржи на 29-30 септември 2016 година во Црна Гора. Целта е одговорите на прашањата, заедно со заклучоците од дискусијата, да овозможат формулирање на практични препораки за развој и подобрување на раководната одговорност во земјите опфатени со процесот на проширување на ЕУ.

2. Раководна одговорност за практичари

Раководната одговорност не е многу познат поим меѓу раководителите во јавниот сектор. Корисна почетна точка за да се разбере концептот на раководна одговорност е идејата за стратешки простор7. Тоа е простор каде што раководителот од јавниот сектор може да делува и како креатор, а не само како извршител. Можно е некои раководители речиси воопшто да немаат стратешки простор, односно да се должни да применуваат детални прописи, стандарди и процедури со мала или без никаква можност да влијаат врз нив, додека други раководители со поширок стратешки простор ќе имаат поголема самостојност во донесувањето на одлуките.

Во овој документ, ситуациите кога воопшто нема стратешки простор ќе ги нарекуваме административна одговорност, а ситуациите кога самостојноста се зголемува ќе ги нарекуваме раководна одговорност. Самостојноста во донесувањето на одлуките претставува важен елемент од раководната одговорност.

Во практика, раководителите од јавниот сектор се соочуваат со комбинација од административна и раководна одговорност. Меѓутоа, законските обврски, прописите, процедурите и стандардите коишто треба да се почитуваат се проверуваат преку различни контроли/ревизорски служби и затоа, обично, се третираат како приоритет. Доколку ова е точниот опис на раководната средина во организацијата, тогаш можно е да постои само административна одговорност. Аспектите на успешноста стануваат дотолку поважни кога раководителите се оценуваат пред сè според нивното остварување на целите на политиките.

Системот на раководна одговорност мора да вклучува регулаторни аспекти и аспекти поврзани со успешноста. Доколку тој се фокусира само на законските обврски, аспектите на успешноста може да се занемарат. Спротивната ситуација, кога постои потполна концентрираност на постигнувањето на целите, може да доведе до ненамерни нарушувања на правото и до значителен ризик од злоупотреба на јавните средства. Од гледна точка на раководителите во јавниот сектор, особено на повисокото раководно ниво, важно е со регулаторната рамка да се утврдени транспарентни постапки за управување со јавните средства и целите на политиките да се соодветни и јасно наведени. Да резимираме, идеалните услови за развој на добар систем на раководна одговорност содржат:

1. Прописи за јавниот сектор кои воспоставуваат рамка за добра јавна администрација. 2. Рамка во која јасно се дефинираат одговорностите на оперативните раководители и

делегирањето на надлежноста за донесување одлуки на овие раководители. 3. Јасно наведни цели на политиките: не само за организацијата туку, исто така, за оперативните

раководители кои имаат разумно ниво на самостојност.

7 Идејата за стратешки простор е создадена од страна на Е. Онгаро во документот за дискусија презентиран на

конференцијата за Системите на јавна внатрешна контрола во земјите-членки на ЕУ во февруари 2012 година. (http://ec.europa.eu/budget/events/pic2012_doc08.pdf )

4

Првата точка (меѓу другото) ги опфаќа правните основи за сметководствениот систем, јавните набавки, делегирањето на надлежностите, рамките за системите на планирање и распределба на ресурсите, заедно со оние за следење и известување.

Втората точка најлесно може да се резимира како функционален систем на внатрешна контрола кој одговара на намената8.

На крај, во врска со третата точка, организациите во јавниот сектор честопати имаат цели на политиките на високо ниво, но многу поретки се јасно дефинираните цели на ниво на оперативните раководители. Меѓутоа, целите на политиките имаат важна улога во раководната одговорност, па затоа за овие цели треба се примени каскаден пристап до пониските нивоа на организациите. Формулирањето на оперативните цели секако треба да вклучува инпут од надлежните раководители, а добрата практика налага овие оперативни раководители да учествуваат во процесот на пренесување на општите начела во цели за одделенијата во рамки на организацијата. Високите службеници може да ги одобрат поделените цели.

Отчетноста е обврската на раководителите во јавниот сектор да ги оправдаат своите дејствија. Отчетноста9 е дефинирана и во Начелата на јавната внатрешна контрола определени од Европската комисија. Начелата ги истакнуваат суштинските релации помеѓу отчетноста, одговорноста и надлежноста. Нема одговорност без надлежност ниту одговорност без отчетност. Делегирањето на одговорноста не ве ослободува од отчетноста, што е особено важно на највисокото раководно ниво (министер, државен секретар или заменик државен секретар). Ниту една одговорност не треба да се додели или прифати без неопходните ресурси за извршување на задачите, што оди во функција на распределување соодветен буџет на структурата со којашто управува раководителот.

Во овој контекст, предлагаме да се дискутираат практичните аспекти на раководната одговорност во рамки на:

1. Одговорноста 2. Надлежноста 3. Самостојноста (стратешки простор)

2.1. Одговорност

Соодветната распределба на задачите и одговорностите во организацијата е многу важна кого станува збор за внатрешната контрола, генерално, а особено за раководната одговорност. Постојат три области кои вреди да се испитаат при проверката дали има добра распределба: поделбата на задачите во рамки на организацијата, системот на известување и рамката за делегирање10.

Првата област се однесува на јасната и мудра поделба на сите задачи во рамки на организацијата. Тоа обично се врши преку документ којшто ја утврдува интерната организација и улогите на различните организациски единици. Важноста на интерната поделба на задачите со којашто се формира јасен опфат на одговорноста е особено истакната во COSO моделот, којшто препорачува дека таа треба да вклучува:

Поврзаност на листата на задачи за оперативната единица со општата листа на задачи за субјектот, којашто е важна за да се покажат врските помеѓу оперативното ниво и мисијата на субјектот.

8 Види го полето за Краток преглед.

9 Види го полето за Краток преглед.

10 Сите три области се вклучени во Стандардот 3 на COSO за внатрешна контрола – Интегрирани рамковни начела

(2013) кој гласи: Раководството воспоставува, со широка супервизија, структури, линии на известување и соодветни надлежности и одговорности во остварувањето на целите.

5

Идентификување на врските помеѓу задачите на поединечните внатрешни единици, со што се овозможува соработка помеѓу единиците.

Идентификување на резултатите од задачите за секое ниво на организацијата, со што се овозможува мерење (и известување) на ефективноста и ефикасноста на работењето и рационална распределба на ресурсите.

Подолу се наведени примери на прашања за контрола во оваа област, за самопроверка на системот:

- Дали се распределени сите задачи?

- Дали сите знаат кои се нивните задачи и одговорности?

- Дали задачите и одговорностите се распределени на соодветните нивоа во организацијата?

- Дали обемот на работа и ресурсите се соодветни?

Втората област се однесува на системот на известување. Општата претпоставка е дека тука се опфаќаат финансиските аспекти и аспектите поврзани со успешноста. Таа овозможува да се идентификуваат сите отстапувања од првичниот план во текот на периодот на известување. Линиите на известување обезбедуваат информации за раководството. Реалните бројки може да се споредат со планираните вредности.

Контролните прашања во оваа област се:

- Дали линиите на известување се воспоставени за сите задачи?

- Дали извештаите навремено се доставуваат, со што се овозможува навремена реакција на ризиците кои се појавуваат?

- Дали извештаите се користат за секојдневно управување?

Третата област се однесува на рамката за делегирање. Таа се однесува на надлежноста и на одговорноста. Таа е важен елемент од системот на внатрешна контрола. Контролните прашања во оваа област се:

- Дали сите задачи и одговорности се делегирани на најниското компетентно ниво?

- Дали е јасно делегирањето на надлежностите?

- Дали делегирањето на надлежностите е доволно формално за да може целиот персонал да го почитува?

- Дали највисоките раководители се ослободени од сите должности коишто може да се делегираат на средното раководство или на пониското раководство?

- Дали највисоките раководители се концентрираат на стратешките задачи?

Точки за дискусија

1. Јасна дефиниција на одговорноста – проблеми и добри практики. 2. Систем на известување – административно оптоварување наспрема флексибилна алатка

за управување. 3. Делегирање на задачите и одговорностите – примери.

2.2. Надлежност

Одговорноста треба да се следи преку соодветната надлежност. Тоа се постигнува со делегирање на овластувањето за донесување одлуки и преку распределба на ресурсите (вклучувајќи го и буџетот), со цел поединечните раководители да имаат право да одлучуваат (или барем да влијаат) како ќе се извршуваат задачите за коишто се одговорни. Усогласувањето на буџетот и раководната структура доведува до подобро идентификување или сопственост на задачите и јасно ја означува поврзаноста помеѓу нивото на остварените цели и извршувањето на буџетот.

6

Доколку операциите го надминуваат опфатот на должностите опишани во документот за внатрешно уредување, важно е делегирањето на надлежностите да се темели на јасна правна основа и да биде документирано на начин кој ќе овозможи да се идентификува одговорниот службеник.

По правило, усогласувањето на буџетот и целите може да влијае на однесувањето на раководителите и да поттикнува интерес за оптимизација на јавните услуги од аспект на квалитетот и на трошоците. Тоа може да се поврзе со концептот за „додадена вредност“ на јавните услуги, дефинирана како разликата помеѓу реалното ниво на јавните услуги и законските обврски за овие услуги. Концептот на „додадена вредност“ претпоставува дека раководителите во јавниот сектор имаат автономија да го подобрат квалитетот на јавните услуги во рамки на распределените средства. Нивните напори за подобрување на ефикасноста овозможуваат да се обезбедат подобри услуги од оние коишто се бараат со закон. Наједноставниот пример тука е случајот на навремено одговарање на барањата на јавноста за информации. Во принцип, роковите се пропишани со закон, па редизајнирањето на процесот може да ги скрати елементите на процесот или инпутите, со што се намалуваат тесните грла.

Развојот на раководна одговорност е поврзан со нивото на развиеност на буџетскиот систем. Можностите за развивање раководна одговорност во буџетски систем ориентиран кон инпутите се ограничени. Во овие околности, главниот фокус на раководителите во јавниот сектор е да обезбедат дека извршувањето на буџетот е во согласност со планираните буџетски средства и дека операциите се спроведуваат согласно со законите и прописите. Тоа не значи дека во буџетските системи ориентирани кон инпутите нема утврдени работни цели, туку дека планирањето на операциите е одделено од планирањето на буџетот и процесите на буџетско планирање, односно дека недостига врската помеѓу целите и буџетските средства коишто се потребни за нивна имплементација во фазата на планирање и во фазата на извршување.

За разлика од буџетскиот систем ориентиран кон инпутите, буџетскиот систем ориентиран кон резултатите поставува различна група барања пред раководството во јавниот сектор, односно постигнување на определените цели и очекуваните резултати за инвестираните буџетски средства. Овој пристап создава предуслови за развој на сеопфатна раководна одговорност бидејќи, покрај обврските поврзани со законитоста и регуларноста, тој налага економичност, ефикасност и ефективност во користењето на буџетските средства.

Да резимираме, соодветното овластување на буџетско ниво може да поттикне подобрување во јавната администрација. Буџетскиот систем ориентиран кон резултатите може да го подобри развојот на раководна одговорност.

Точки за дискусија:

1. Буџетирањето како алатка за делегирање на надлежноста за донесување одлуки – усогласеност на буџетот и одговорностите.

2. Учество на оперативните раководители во финансиското планирање. 3. Учество на оперативните раководители во процесот на донесување одлуки. 4. Делегирање надлежности – предности и недостатоци.

2.3. Самостојност (стратешки простор)

Како што е споменато погоре, раководната одговорност претпоставува дека оперативните раководители имаат некакво ниво на самостојност во процесот на постигнување на целите и извршување на задачите и услугите.

Поголемата самостојност подразбира одговорност за резултатите. Покрај потребата за соодветно утврдена одговорност и рамки за делегирање на надлежностите, тука се појавува и прашањето за јасни цели на политиките. Доколку таргетите не се јасни или не се познати, тогаш нема основа да се биде отчетен за резултатите. Сите наведени дефиниции го истакнуваат фактот дека крајната цел

7

на концептот на раководна одговорност и јавна внатрешна контрола е остварувањето на целите. Без напорите за остварување на соодветните цели коишто решаваат реални предизвици во областа на дадената политика, постои опасност дека јавните ресурси ќе се користат неразумно.

Во овој контекст, квалитетот на процесот на формулирање на целите е од суштинско значење за добрата рамка за раководна одговорност. Многу е важно овој процес да биде отворен за учество, односно да им се овозможи на оперативните раководители да ги обликуваат одлуките за очекуваните нивоа на успешност, а притоа соодветните заинтересирани страни да може да учествуваат или внимателно да го следат процесот. Кога целите се поставуваат без никакво учество од оперативните раководители и без транспарентност, ризикот од слаби резултати од работењето е значителен, бидејќи раководителите нема да се идентификуваат со таргетите и нема да чувствуваат дека тие се нивни носители. Дури и ако за целите не може да се преговара, потребни се дискусии со раководителите во врска со ресурсите. Потребно е да се обезбеди и инструмент за повратни информации во текот на фазата на извршување.

Друг аспект којшто треба да се земе предвид е јасноста на целите. Тука, раководителите во јавниот сектор може да се соочат со два ризика. Првиот е поврзан со несоодветно ниво на агрегација, односно целите се поставени на општо ниво, а на раководителите им е потребно тие да бидат приспособени за нивните операции. За да се реши овој проблем потребен е добар систем на каскадни цели. Формулирањето на општите цели треба да биде проследено со поставување цели за оперативните нивоа на организацијата. Вториот ризик е прецизноста на дефиницијата на целта. Важно е да се обезбеди дека сите засегнати страни ја разбираат целта на ист начин. Тоа може да се реши со користење на различни средства: системи за планирање, формални системи за оценување врз основа на показатели или договори потпишани со раководителите11. Во сите случаи, треба да се дефинираат мерливите варијабли и да се наведат нивоата на успешност.

Како што се развиваат системите за мерење на успешноста, бројот на донесени цели има тенденција да се зголемува. Доколку има премногу цели, процесот на управување станува покомплициран. Тоа, исто така, значи дека одредувањето на приоритетите се пренесува на оперативните раководители. Ова може да го зголеми ризикот од недоразбирање, што влијае врз резултатите од работењето12.

Друг потенцијален проблем се однесува на фокусираноста на раководителите врз процесот на обезбедување јавни услуги. Кога таргетите се веќе формулирани, вниманието на раководителите се фокусира на целта – губејќи го поширокиот контекст на јавната услуга. Раководителите размислуваат за производи, а не задолжително за резултатот од обезбедувањето на јавните услуги. Можно е да се управува и со овој ризик. Во овој контекст, група цели е подобра од еден таргет, притоа целите треба повремено да се менуваат за да може да се следи комплексноста на активностите (концептот на управување во живо - living management). Јавната контрола тука, исто така, може да има позитивен ефект.

Следниот елемент во процесот на поставување на целите е потребата да се размислува над чисто финансиските аспекти во системот за планирање. Тука треба да се споменат два аспекта. Првиот се однесува на поврзувањето на буџетот со таргетите и други, подетални нивоа на планирање. Со оваа поврзаност обично се управува преку алатките за буџетска успешност, односно буџетските планови во коишто се наведуваат целите за расходите. Вториот аспект вклучува одредување планови за единиците во рамки на организацијата. Тоа е во согласност со стекнувањето на надлежноста што соодветствува на одговорноста, како што е објаснето во првиот дел. 11

Интересен пример за овој вид склучување договори може да се најде во трудот на Јостеин Аским, Том Кристенсен и Пер Легреид: Управување со успешноста и отчетност на државните агенции за социјална заштита. Случај на норвешка болница, администрација за социјална заштита и за имиграција. Стеин Рокан, Центар за социјални студии, работен документ 8/2014. (Во оригинал: Jostein Askim, Tom Christensen and Per Lægreid: Performance management and accountability of welfare state agencies. The cases of Norwegian hospital, welfare and immigration administration. Stein Rokkan Centre for Social Studies, Working paper 8/2014).

12 Кога започнал процесот на склучување договори во 2008 година, Норвешкото здравствено претпријатие требало

да исполни 35 цели. По четиригодишно развивање на системот, бројот на целите се зголемил на 167. Јостеин Аским, Том Кристенсен, Пер Легреид: Управување со..., како што е наведено погоре.

8

На крај, при дефинирањето на краткорочните цели важно е да се земат предвид долгорочните цели. Тоа значи дека воспоставен е систем на стратешко планирање и дека анализите на постигнувањето на стратешките приоритети се користат како основа за краткорочни приспособувања. Меѓусебната поврзаност помеѓу долгорочното и краткорочното планирање треба да биде видлива не само на ниво на целите туку и на буџетско ниво. Според тоа, свеста за стратешките приоритети во целата организацијата е клучна за годишниот процес на планирање.

Како заклучок, целите се камен-темелник на раководната одговорност. Плановите или другите средства за формално наведување на целите со коишто се идентификуваат мерливи, варијабилни и очекувани нивоа на успешност се одлична алатка за комуникација помеѓу највисокото раководство и оперативните раководители. Во плановите, исто така, треба да се одредат и ресурсите потребни за постигнување на целите и да се имаат предвид стратешките приоритети. Со таков пристап се обезбедува учеството на оперативните раководители во процесот на одредување на целите.

Точки за дискусија

1. Различни нивоа на самостојност – од административна до раководна одговорност. 2. Процесот на каскадни цели до пониските нивоа на организацијата – добри практики. 3. Како да се мери успешноста – добри и лоши практики.

3. Нивоа на зрелост на раководната одговорност

Како што е споменато погоре, идејата за раководна одговорност претставена во овој документ за дискусија се заснова на три почетни услови: (1) прописи за јавниот сектор со коишто се воспоставува рамка за добра јавна администрација, (2) рамка во којашто јасно се дефинираат одговорностите на оперативните раководители и делегирањето на надлежноста за донесување одлуки на овие раководители, како и (3) јасно наведени цели на политиките, не само за организацијата туку и за оперативните раководители кои имаат признаено и разумно ниво на самостојност.

Со ова ќе се одреди средината или „хабитатот“ во којшто раководителите треба да ги испорачаат резултатите. Тие ќе бидат одговорни за изборот и одлуките кои ги донеле за да се постигнат резултатите.

Во дел 2 се опишуваат трите практични елементи (одговорноста, надлежноста и самостојноста) кои треба да бидат јасно дефинирани за да се обезбеди здрава средина за раководна одговорност. Нивото на овие услови зависи од тоа колкав акцент се става на прашањата поврзани со успешноста. Општата претпоставка е дека со тек на време аспектите во врска со успешноста стануваат сè поважни. Затоа, сè поголемата важност на прашањата поврзани со успешноста во рамката за раководна одговорност е основата за одредување на три нивоа на зрелост:

Основно – Начелата на јавната администрација13 најчесто се применуваат. Постојат основни механизми за внатрешна контрола. Целите се наведени на многу општо ниво.

Развиено – Начелата на јавната администрација се применуваат. Системот на внатрешна контрола се евалуира преку ревизорски служби според меѓународно признаени стандарди. Постојат прописи за успешноста со коишто се одредуваат минималните стандарди за јавните услуги. Раководителите во јавниот сектор може да влијаат на правната рамка во областа во нивна надлежност. Обично, обезбедувањето на јавните средства е поврзано со таргети на успешноста (буџетирање врз основа на успешноста).

Напредно – Начелата на јавната администрација се применуваат. Системот на внатрешна контрола се евалуира преку ревизорски служби според меѓународно признаени стандарди. Раководителите во јавниот сектор ја максимизираат „додадената вредноста“

13

Види го полето за Краток преглед.

9

на јавните услуги, односно разликата помеѓу реалното ниво на јавните услуги и законските обврски. Буџетите и таргетите за успешноста се строго поврзани на ниво на внатрешните единици во рамки на институциите, што значи дека раководителите имаат одреден буџет за извршување на таргетите. Имајќи предвид дека е воведено делегирање на одговорноста и надлежностите, раководителите активно може да бараат подобрувања на регулативата за областа во нивна надлежност и да советуваат други раководители да вршат подобрувања во други области. Постојат одредени поттици за евидентирање на успешноста.

Трите горенаведени нивоа на раководна одговорност покажуваат како може да се изврши транзицијата од административен во раководен систем на управување во јавниот сектор. Главната придобивка од транзицијата е подецентрализиран систем на јавни финансии кој е ориентиран кон граѓаните. Друга придобивка е тоа што највисокото раководство има повеќе време да посвети на политиките и стратегиите наместо на потпишување финансиски документи, бидејќи е воведено делегирање на одговорноста и надлежностите.

Концептот на „додадена вредност“ претпоставува дека раководителите во јавниот сектор имаат автономија да го подобрат квалитетот на јавните услуги во рамки на распределените средства. Нивните напори за подобра ефикасност подразбираат дека може да се обезбедат подобри услуги од оние коишто се бараат со закон.

За преминот од административен кон раководен систем на управување не се потребни само одреден број прописи туку и промени во организациската култура или во општествените ставови коишто обично се одвиваат постепено. Тоа значи дека регулаторните напори секогаш треба да бидат надополнети со обука и меко право (стандарди итн.), како и со поттици за политичкото лидерство да работи во насока на подобро управување во нивните структури.

Точки за дискусија

1. Различни нивоа на зрелост – каде сме ние? 2. Чекор по чекор до зрелост – дали раководната одговорност води или следи?

4. Фактори со коишто се подобрува раководната одговорност

Раководната одговорност, исто така, зависи и од „меки“ фактори. Поточно, некои елементи од социјалната рамка, административната традиција (макро ниво) или организациската култура (микро ниво) може да ја подобрат раководната одговорност или може да создадат сериозна пречка за напредокот. Најопштата рамка за развивање раководна одговорност е нивото на социјален капитал во општеството. Социјалниот капитал14 е вредноста (од економски аспект) на социјалните конекции и мрежи. Колку луѓето повеќе си веруваат и се поддржуваат, толку е поголема вредноста на социјалниот капитал. Ова е клучен фактор за делегирање, соработка и споделување информации. Делегирањето на надлежностите е поверојатно во средина со повисок социјален капитал. Пристапот со прекумерна контрола ќе се применува во средина каде што луѓето не си веруваат едни на други. Тоа не значи дека делегирањето на надлежностите и на одговорноста не може да се случи туку дека трансакциските трошоци на сложен контролен систем може да бидат сериозна пречка.

На микро ниво, елементите на организациската култура, исто така, може да го подобрат развојот на раководната одговорност. Нивниот развој треба да се разгледува паралелно со развојот на трите првични услови:

Симетрично планирање и линии на известување – во средина каде што планирањето и линиите на известување се симетрични, односно информациите за планирањето го следат

14

За повеќе информации околу социјалниот капитал види: Скривенс, К. и Смит, К. (2013), „Четири толкувања на социјалниот капитал: Агенда за мерење“, работни документи за статистика на ОЕЦД, бр. 2013/06, издание на ОЕЦД, Париз. DOI: http://dx.doi.org/10.1787/5jzbcx010wmt-en

10

истиот пат како информациите за известувањето, раководната одговорност се заснова на квалитетот на информациите. Особено, кога системите за планирање и известување навлегуваат подлабоко во организацијата (одделенија, проектни тимови), дефинирањето на одговорностите е појасно, а сопственоста посилна.

Среднорочно и долгорочно планирање – колку е подолга перспективата на планирање којашто се применува во организацијата, толку е постабилен патот за поставување на целите. Тоа, исто така, поттикнува размислување за резултатите на долг рок – особено кога показателите засновани на резултатите за мерење на постигнувањето на целите или резултатите се користат за подолга перспектива. Тоа поттикнува размислување од аспект на резултатите наместо на производите.

Аналитички компетенции – додека за административните системи на управување е потребно претежно правно знаење, системите со понапредни карактеристики на раководна одговорност налагаат поаналитички компетенции. Конструирањето индекси, анализирањето податоци, проектирањето – бараат аналитички компетенции во јавниот сектор. Тоа особено може да се види во поголеми организации.

Култура на прегледување – извештаите за извршувањето на целите се предмет на редовни состаноци за прегледување. Највисокото раководство учествува во овие прегледи. Раководителите одговорни за дадените таргети ги претставуваат отстапувањата од планот и корективните мерки или мерките за приспособување. Состаноците се документираат, а заклучоците се следат.

Поттици за остварување на целите – некои системи за надоместоци и плати во јавниот сектор овозможуваат плаќања за резултатите од активноста. Тоа поттикнува средина (администрација) ориентирана кон резултатите каде што традиционално приоритет се проверките на регуларноста. Други (нефинансиски) форми на наградување не само што се можни туку и силно се препорачуваат.

Кон оваа листа може да се додадат дополнителни точки, на макро и на микро ниво. Има два генерални заклучоци за средината на раководната одговорност. Првиот е дека развојот на раководна одговорност бара инвестирање во средината, бидејќи оптималната ситуација подразбира балансиран развој. Вториот заклучок е дека промената на директните фактори одзема многу време, бидејќи постојат елементи на социјална и организациска култура. Сепак, свеста за индиректните фактори треба да го надополнува развојот на раководната одговорност.

Точки за дискусија

1. Кои други меки фактори може да го подобрат развојот на раководната одговорност? 2. Како може да ја промениме културата на организациите во јавниот сектор?

11

Благодарност:

Тимот на СИГМА за управување со јавните финансии би сакал да ја изрази својата благодарност до Адам Њеѓилски и колегите од работното тело за ЈВК во ГД за буџет кои дадоа значителен придонес за овој документ за дискусија.