Denis Merklen, M. Vallone. Dimensión social Cooperac Intern - Libro Completo

LA DIMENSIÓN SOCIAL DE LACOOPERACIÓN INTERNACIONAL

LA DIMENSIÓN SOCIAL DE LA

COOPERACIÓN INTERNACIONAL

Aportes para la construcción de una agenda post neoliberal

Ana Josefina AriasAdriana Clemente

José Pedro GómezFernando M. Jaime

Denis MerklenFélix Sabaté

Emilio Tenti FanfaniMiguel Gabriel Vallone

Carlos M. Vilas

Índice

PRÓLOGO Miguel Vallone y Ana Josefina Arias 9

INTRODUCCIÓNCohesión social y Cooperación Internacional.La utilidad de un concepto en las relaciones de América Latina y la Unión Europea 15Miguel Gabriel Vallone La cooperación española y su impacto en las políticas sociales 41José Pedro Gómez

Cooperación para el desarrollo y reforma del EstadoEl rol de la cooperación externa en la territorialización de las políticas socialesde atención a la pobreza 71Adriana Clemente

El impacto de la cooperación ¿Qué tipo de relaciones sociales generala solidaridad internacional? 101 Denis Merklen

Algunas maneras de analizar la cooperación internacional(Apuntes para el debate) 117 Carlos M. Vilas

La cooperación internacional y los sistemas de protección social en América Latina:itinerarios de una política social global 131Fernando M. Jaime y Félix Sabaté

Notas sobre exclusión e inclusión(Documento para la discusión) 157Emilio Tenti Fanfani

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Prólogo

Miguel Vallone y Ana Josefina Arias1

El campo de la cooperación internacional ha cobrado especial interés en los últimos años como espacio de conocimiento. Han sido varios los cen-tros académicos, especialmente europeos, que han desarrollado espacios para la investigación que conducen no solo al estudio de la interacción entre países, sino también a interrogarnos sobre las propias prácticas de la cooperación internacional, de manera tal que logren trascender el mero tecnicismo de la aplicación de metodologías de desarrollo de proyectos.

Sin embargo, han sido pocos los lineamientos desarrollados desde América Latina como expresión de una reflexión propia sobre el tema. Tanto el espacio de las relaciones internacionales, como el de la econo-mía para el desarrollo, han hegemonizado los pocos estudios acerca de la cooperación internacional en la región, siendo escasas las reflexiones desde la óptica de los Estados receptores sobre las políticas desarrolla-das al influjo de la cooperación internacional.

La cooperación internacional, a partir de la década del 60, co-mienza a influir tanto en la implementación de políticas sociales como en la forma de conceptualizar los problemas sociales.

Si pensamos que la propia definición de problema social entraña una disputa de poder (simbólica y efectiva), podemos inferir que la misma se transforma en un actor privilegiado en la constitución de la cuestión social en la Región Latinoamericana, utilizando dos herramientas fabulosas en la disputa: el recurso y el discurso.

Esta área del conocimiento se transforma así en algo mucho más presente en nuestra vida cotidiana que lo que sospechamos habitualmen-te. En el diálogo, en el debate, en la imposición o en la oposición con el territorio, con el Estado y con las organizaciones sociales, es como se va

1 Miguel Vallone es Licenciado en Ciencia Política y Magíster en Ciencias Sociales. Profesor Titular de Proble-mas Sociales Argentinos en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Codirector de la Maestría en Cooperación Internacional en la Universidad Nacional de General San Martín. Miembro del CICI+D (Centro de Investigación en Cooperación Internacional y Desarrollo).Ana Josefina Arias es trabajadora social, docente e investigadora sobre temáticas de intervención social y pobreza. Es adjunta de la materia La Dimensión Social de la Cooperación Internacional de la Maestría de Cooperación Internacional de la UNSAM, adjunta de la Materia Problemas Sociales Argentinos de la Carrera de Trabajo Social de la UBA, ha sido subsecretaria de Investigación de la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA y actualmente se desempeña como directora de la Carrera de Trabajo Social en dicha universidad.

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transformando el discurso, la visión y la conceptualización de los proble-mas sociales, emergencia encarnada de la cuestión social.

Profundizando lo anterior, podemos agregar que el impacto de la co-operación internacional pensada desde sus diferentes acepciones, se cristaliza en proyectos concretos que operan simultánea o alternativa-mente sobre un territorio determinado, organizaciones sociales ligadas o enmarcadas en ese territorio y una organización estatal determinada (municipal, provincial o nacional). El tipo de organización sobre la que opera la cooperación ya es una definición de política y supone un tipo de impacto específico.

Una de las características fundamentales de las transformaciones de la sociedad argentina de las últimas décadas es la de una creciente frag-mentación territorial, fundamentalmente del espacio público. Estos cam-bios de las dinámicas territoriales, sumados a la heterogeneidad de la pobreza a partir de los años 80, enmarcan el desarrollo de los proyectos de cooperación internacional, fundamentalmente de las políticas socia-les financiadas con crédito externo, que operan sobre los factores antes enumerados.

Este libro apunta a problematizar las formas de intervención de la co-operación, construyendo teóricamente directrices desde las cuales mirar las prácticas, para, haciendo eje en la dimensión social de la cooperación, estimar posibles cursos de acción hacia el futuro.

Los ejes o elementos que se intentarán profundizar particularizarán al-gunas cuestiones generales del diagnóstico sobre los impactos sociales de la cooperación, que se abordarán desde perspectivas complementa-rias en los artículos:

� Lógica de proyecto en la gestión de políticas de coopera-ción internacional.� Creación de instancias estatales paralelas para la adminis-tración de los programas y debilitamiento de las capacida-des instaladas del Estado.� Gestión a partir de competencia para el financiamiento de organizaciones territorializada.

Estas características, se entiende, afianzan los aspectos negativos de la modificación de la estructura social argentina. Si el financiamiento in-ternacional tiene una función estratégica, en tanto opera sobre las con-diciones de producción de un problema, podemos rápidamente ver que las condicionalidades exigidas, lejos de mejorar, empeoraron una de las condiciones-problema, como la fragmentación institucional y territorial.

Estas cuestiones generales, que se encontraban en los debates que veníamos sosteniendo en nuestros espacios docentes y de investigación,

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Miguel Vallone y Ana Josefina Arias

han encontrado en este libro una posibilidad importante de profundiza-ción. Si es cierto, entonces, que en la cooperación internacional confluyen distintas disciplinas, que se entrelazan para hacer descifrable sus cla-ves, este libro pretende ser un aporte a esa interdisciplinariedad. Distintas perspectivas son abordadas en los textos, donde confluyen autores con trayectorias y desarrollos académicos diversos.

Miguel Vallone, codirector de la Maestría de Cooperación Internacional de la Universidad Nacional de General San Martín, realiza un desarrollo centrado en la noción de cohesión social, que en los últimos años se convirtió un uno de los conceptos más invocados en el lenguaje de los or-ganismos internacionales, analizado desde la perspectiva de las ciencias sociales latinoamericanas. Asimismo, realiza una caracterización histórica sobre las formas de la cohesión en Europa y América Latina y su posible impacto en la agenda de relacionamiento entre estas dos regiones.

Pedro José Gomez, economista español y profesor de la Univesidad Complutense de Madrid, realiza un análisis de la cooperación española donde es posibles observar algunas de las características salientes que asumió la misma en el pasado reciente y su participación en la Ayuda Oficial al Desarrollo. Es muy interesante poder observar el papel de un instrumento notable en la cooperación española como es el Plan Director, así como la descripción del papel de la cooperación descentralizada y de las ONG.

Adriana Clemente, trabajadora social y docente e investigadora de la Universidad de Buenos Aires, avanza sobre la relación entre cooperación internacional y procesos de ajuste fiscal y endeudamiento de las econo-mías, haciendo eje en el caso argentino. El planteo de la “deuda disci-plinadora”, como dato desde el cual mirar las transformaciones locales, resulta sumamente provocador para entender lo que la autora denomina la “trasnacionalización de las políticas” sobre las que operan los organis-mos internacionales. El desagregado sobre los municipios y ONG como “agentes de territorialización” es un interesante aporte para una reformu-lación necesaria de la agenda de la cooperación.

Denis Merklen, sociólogo uruguayo e investigador en la Escuela de Al-tos Estudios de París, nos propone una lectura acerca de la influencia de la cooperación internacional en lo que él denomina la “transnacionaliza-ción de lo social”, que comienza paulatinamente a abandonar la estre-chez de las fronteras nacionales. Tres son los registros abordados en este artículo: los modos de conceptualizar la acción social, los cambios a nivel de los actores implicados en la implementación de las políticas sociales,

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Prólogo

y la naturaleza misma de las nuevas políticas sociales propuestas en el marco de la cooperación internacional. El tema subyacente, al igual que en otras de sus obras, lo constituye el paulatino abandono de la cuestión del trabajo como categoría central para el abordaje de la cuestión social y el ocultamiento de las relaciones existentes entre pobreza y globalización. Conceptos como “empoderamiento” y “capital social” son agudamente analizados desde esta perspectiva, que introduce el análisis del lazo so-cial y contrapone las ideas de cooperación y solidaridad.

Carlos Vilas, consultor internacional analista de las reformas del Estado y Director de la Maestría en Políticas Públicas y Gobierno de la Universidad de Lanús, liga a la cooperación internacional con la Política y la Ideología. Un análisis de tres formas de concebir la cooperación internacional y sus lecturas desde América Latina, aporta toda una agenda de investigación posible sobre las implicancias que tienen estas formas sobre la cuestión social y la agenda gubernamental que se despende de ellas, incluso ana-lizadas en el marco de la reciente crisis del capitalismo global.

Emilio Tenti Fanfani, especialista en el desarrollo de la cuestión social educativa, académico de la Universidad de Buenos Aires, investigador del CONICET y consultor de organismos internacionales, nos propone un análisis del concepto de exclusión en sus acepciones, pero también en su desarrollo, que muchas veces está presente en la estrategia trasnacional de lucha contra la pobreza. Realiza un ineludible itinerario por los concep-tos necesarios para interpretar la dimensión social, vistas desde distintas miradas, donde se van entrelazando las nociones básicas que se utilizan –a veces acríticamente– en el desarrollo de la cooperación internacional.

Fernando Jaime y Félix Sabaté, economistas y profesores de la Maes-tría de Cooperación Internacional de la Universidad de General San Mar-tín, desarrollan un análisis pormenorizado de la implementación de los Fondos de Inversión Social, tal cual fueron implementados en la década del 90 en la Región Latinoamericana y su evolución hacia las transferen-cias condicionadas de ingreso, como dominantes en la agenda de coope-ración internacional vinculada a los organismos multilaterales de financia-miento del desarrollo. El artículo aporta un interesante debate acerca de la emergencia de la cuestión social en el seno de los organismos interna-cionales y sus posibles interpretaciones.

De esta manera, esta serie de artículos tiene la pretensión de aportar a la reflexión acerca de las formas de interrelación posibles entre la coope-ración internacional y las transformaciones de la cuestión social.

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Miguel Vallone y Ana Josefina Arias

Esta publicación es el resultado de los esfuerzos realizados en forma conjunta por la Universidad Complutense de Madrid y la UNSAM (Univer-sidad Nacional de San Martín). Recoge las ponencias del seminario “La dimensión social de la Cooperación Internacional”, realizado el 1al 3 de abril de 2009 y ha contado con el financiamiento de la Fundación de la Universidad Complutense.

Agradecemos a los autores y al equipo de trabajo del Centro de In-vestigación en Cooperación Internacional y Desarrollo de la UNSAM los aportes efectuados en la elaboración del mismo.

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Prólogo

Cohesión social yCooperación InternacionalLa utilidad de un concepto en las relaciones de América Latina y la Unión Europea1

Miguel Gabriel Vallone

1. Presentación

El término cohesión social encierra en sí mismo una polisemia, que refle-ja épocas, realidades geográficas y procesos, representativos de la dis-cusión por la cuestión social. La emergencia del término en la agenda internacional merece destacarse por la fuerza de coacción que suelen tener los actores nucleados en torno a la cooperación internacional, en la definición de conceptos y de categorías de pensamiento mediante los cuales pensar la cuestión social.

Asimismo, si bien trabajaremos los alcances conceptuales del término y sus implicancias para América Latina en virtud de su historia reciente, compartimos los criterios vertidos por Sanahuja (2009) en el sentido de encontrar en este concepto, una nueva legitimación de la política exte-rior española-europea, y una serie de desafíos que puede traer aparejado este compromiso, en su relación con América Latina. Desde ese punto, nos interesa reseñar algunas características que asume la cohesión social en Europa, describir cómo los organismos internacionales han intervenido en América Latina afectando la cohesión, y, finalmente, rescatar algunos desafíos posibles de plantear en la relación bilateral América Latina - Eu-ropa.

1 El presente texto fue elaborado en base al trabajo realizado en conjunto con la UniversidadJuan Carlos I de Madrid para la Revista Iberoamericana de Integración.

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2. Acerca de la trashumancia de los conceptos

En este punto en particular, intentamos responder a una pregunta-de-safío que proponen Tironi y Sorj en un reciente artículo (Tironi y Sorj, 2007:110):“¿Tiene sentido introducir en el debate latinoamericano esta reflexión promovida por la UE (Unión Europea), volviendo en cierto modo sobre temas que estuvieron presentes en el pensamiento desarrollista de los años cincuenta y sesenta?”.

América Latina tiene una vasta tradición conceptual en cuanto a las formas de pensar la cuestión social. Desde los albores de la vida indepen-diente, pasando por los organizadores de las repúblicas oligárquicas, y los pensadores ensayistas de la primera mitad del siglo xx, en los diferen-tes proyectos en pugna siempre estuvieron presentes tanto la discusión del modelo social, como la de los diferentes mecanismos de inclusión social, o al decir de Robert Castel (1997), los soportes que permitían, en cierta manera, la “afiliación” o la integración social.

Sin embargo, es claramente en la segunda mitad del siglo xx, donde América Latina va configurando su particular perfil de sociedad de masas, merced a un importante flujo de migración a las grandes ciudades.2 Los diferentes procesos de industrialización, por sustitución de importaciones, y la emergencia de Estados que garantizan ciertas protecciones sociales, van a terminar de completar el cuadro hacia la década del sesenta.

En paralelo, se empieza a configurar en la región una rica tradición de análisis social, que va a marcar el debate en las ciencias sociales latinoa-mericanas. A nuestro entender, son dos las cuestiones esenciales que intentan dilucidar los científicos sociales en esta época: a) la participación de las masas en la política, y b) el déficit de integración social, eviden-ciado en la emergencia de grandes bolsones de pobreza alrededor de las grandes ciudades.

La primera de las preocupaciones tiene su origen en las crisis de las polis oligárquicas, ligadas a la explotación del monocultivo y gerenciadas por una minoría de familias del patriciado local, con fuertes vínculos eco-nómicos con las potencias hegemónicas del momento, pero, por cierto, caracterizada por un alto grado de integración social, basada en el papel subalterno de las clases populares,3 y en una tradición cultural de fuerte matriz católica mestiza. Esta crisis produce una demanda de participa-ción sobre el sistema político, primero de los sectores medios –en el caso argentino, provenientes de los hijos de los inmigrantes europeos–, y pos-teriormente de los sectores populares, que va a ser encauzada a lo largo del continente por diferentes movimientos políticos (varguismo, ibañismo,

2 Indudablemente en todo el artículo hay una impronta muy fuerte de los procesos que se han dado en el Cono Sur del continente, no en vano escribimos este artículo desde Argentina.3 Ver Adamovsky (2009), capitulos 1 al 3.

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peronismo, entre otros). Según algunos autores, el “déficit de institucio-nalidad” es una de las causales de las recurrentes crisis de los sistemas democráticos, que desembocan en las trágicas dictaduras de los años sesenta y setenta.4 Hasta el día de hoy existe una fuerte influencia de quienes piensan que esta es la causa principal de la falta de cohesión social, es decir, la ausencia de instituciones arraigadas que permitan ca-nalizar la participación y dirimir los conflictos.

En segundo lugar, las preocupaciones van a estar ligadas a explicar la emergencia y visualización del pobre en los contornos de las grandes ciudades, sus causas, las consecuencias para el tan ansiado desarrollo, y las políticas públicas aplicables para su posible superación.

En el transcurso de las décadas del cincuenta al setenta, surgen así tres grandes teorías que intentan explicar el origen de la marginalidad y la pobreza en América Latina: la teoría de la modernización, la de la margi-nalidad y la de la dependencia. No analizaremos aquí las implicancias que tienen las mismas para el pensamiento latinoamericano, ni su influencia en las políticas públicas de la época, simplemente haremos referencia al origen que cada una de ellas le adjudica al surgimiento de la marginalidad, o, lo que es lo mismo, al déficit de cohesión social.5

La teoría de la modernización da cuenta de la teoría sociológica nor-teamericana a través de la influencia de Talcott Parsons en el gran inspi-rador de la sociología científica en la región: Gino Germani. Desde una óptica dicotómica se establece la conformación de las sociedades la-tinoamericanas en su transición hacia la modernidad, basadas en dos polos diferenciados, el tradicional y el moderno. La marginalidad va a ser caracterizada como “falta de participación de individuos y grupos en aquellas esferas en las que de acuerdo con determinados criterios les correspondería participar” (Germani, 1962), y es vista como una carac-terística propia de la desagregación del mundo tradicional y la falta de conformación de un polo moderno. La ecuación es sencilla: cuanto mayor sea el desarrollo que traerá aparejado el modo de producción industrial, menor va a ser la marginalidad, y en todo caso, mayor la cohesión. No está en dudas, desde esta teoría, la capacidad de integración que genera la sociedad moderna, basada en el desarrollo capitalista.6 La caracteriza-ción del polo moderno se toma del modelo europeo-norteamericano, y fundamentalmente, analizando las etapas que atravesaron estos países, que para Germani son las que marcan el proceso de secularización de neto corte weberiano.

4 Ver sobre el particular: O’Donnell, Guillermo (1982), El estado burocrático autoritario, Editorial de Bel-grano, Buenos Aires.5 Estos aspectos fueron analizados en un trabajo anterior (Vallone, 1991).6 Germani analiza el proceso de sustitución de importaciones argentino de mediados de la década del 1930.

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Cohesión social y Cooperación Internacional

La teoría de la marginalidad (Desal 1964) fue la segunda de las teorías que influenciaron las ciencias sociales en América Latina. En esta con-cepción, la marginalidad se origina en la superposición de culturas, sien-do la colonización del continente americano por parte de los españoles, una de las principales causas de la aparición de sociedades escindidas y fragmentadas, con una fuerte influencia étnica. Los problemas asociados a la pobreza en las grandes ciudades, y el surgimiento de guerrillas, tanto urbanas como rurales, son consecuencia de esta fragmentación social. La falta de solidaridad orgánica de estos grupos lleva a la constitución de guetos y a la necesidad de intervenir desde el Estado para quebrar el cír-culo de la marginalidad. Estas ideas están aún vigentes en ciertas formas de pensar la pobreza en la región.

La teoría de la dependencia constituye el mayor aporte original a las ciencias sociales generado desde América Latina.7 Es a partir de la relec-tura de la historia que se sitúa la problemática de la marginalidad, clara-mente en relación a la imposición del modo de producción capitalista en latinoamérica. El debate va a estar presente en torno a la aplicación o no de la categoría de “ejército industrial de reserva”, tal como la describiera Marx para el caso europeo occidental. Para algunos autores (Nun, Quija-no) son necesarios nuevos conceptos para describir la realidad en Améri-ca Latina de la segunda mitad del siglo xx. Estas categorías giran en torno a la idea de que una masa marginal no puede ser incorporada ni siquiera en las épocas de expansión del modo de producción capitalista, gene-rando así un excedente de población que es necesario atender con políti-cas sociales para evitar que sean disfuncionales al modo de producción. José Nun (2003), recuerda cuáles eran las razones del debate en los años 60 para establecer estas categorías: primero, la relación directa existente entre los procesos económicos de expansión del capitalismo y los fenó-menos de la marginalidad y desigualdad creciente en la región; segundo, la creciente segmentación del mercado laboral, con el consecuente im-pacto que esto tiene sobre la conformación de identidades (y conciencia) en torno al trabajo, y tercero “llamar la atención acerca de los modos en que incidía sobre la integración del sistema la necesidad de afuncionalizar los excedentes de población para evitar que se volviesen disfuncionales, dando lugar, por ejemplo a mecanismos de dualización y de segregación que eran mucho menos supervivencias de un pasado todavía tradicional que expresiones de un presente ya moderno” (Nun, 2003: 295).

En esta última forma de explicar el fenómeno de la marginalidad queda claramente expuesto, que no es solo fruto directo de la forma de desa-rrollo del capitalismo en la región, sino que además, la fragmentación de la sociedad y del mercado de trabajo (a través de un creciente desarrollo

7 Entre otros autores podemos citar a Enzo Faletto, Aníbal Quijano, Pedro Paz, Theotonio Dos Santos, Osval-do Sunkel, Fernando Henrique Cardoso, José Nun y Juan Carlos Portantiero.

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del mercado informal) es una estrategia deliberada para lograr mantener la desigual distribución del ingreso.8 La falta de cohesión -en este caso entendida como desintegración- se transforma en una necesidad de fun-cionamiento del capitalismo periférico.

El recorrido por las teorías principales del pensamiento social en Amé-rica Latina nos permite constatar cierta matriz dualista para concebir las sociedades. Los polos tradicional-moderno, marginal-integrado, centro-periferia, son las categorías de análisis de las sociedades hasta entrados los años ochenta. Una primera conclusión nos lleva a afirmar que es difícil pensar la cohesión social desde categorías que apuntan a remarcar el carácter dual de las sociedades latinoamericanas. Si bien entonces es pertinente traer la discusión sobre la cohesión social en América latina a la luz de las profundas transformaciones de los últimos 30 años, no cree-mos que la cohesión como tal, haya sido un concepto clave desarrollado desde las ciencias sociales, por lo menos en las discusiones de los años cincuenta al setenta. A esta altura conviene realizar algunos señalamien-tos básicos sobre qué entendemos por cohesión social.

3. El debate por la cohesión

Mas allá de la persistencia por la preocupación de las sociedades, y por asegurar su funcionamiento en la tensión entre el orden y el conflicto, el nuevo debate por la cohesión social evidencia una serie de promesas incumplidas de la modernidad, por lo menos en cuanto a América Latina se refiere.

La discusión decimonónica planteada por Durkheim en sus estudios sobre la política europea después de la consolidación de la Revolución Industrial, sigue interpelando a las ciencias sociales (y a la política): se trata de cuál es la relación de igualdad y qué tipo de lazo social es nece-sario para asegurar el funcionamiento de una sociedad. Es decir, cuáles son los mecanismos que permitan construir una sociedad de semejantes, que es el fundamento del funcionamiento de las democracias, o dicho de otro modo, cómo se consigue el ejercicio pleno de los derechos políticos, económicos, sociales y culturales de los individuos.9

8 La cita original de Nun aclara el concepto “llamaré masa marginal a esa parte afuncional o disfuncional de la superpoblación relativa. Por lo tanto, este concepto [...] se sitúa a nivel de las relaciones que se establecen entre la población sobrante y el sector productivo hegemónico. La categoría implica así un doble referencia al sistema que, por un lado, genera este excedente y por el otro, no precisa de él para seguir funcionando” (Nun, 2003: 87).9 El ex directivo de la CEPAL (Comisón Económica para América Latina y el Caribe), José Luis Machinea, plan-tea en un artículo del que es co-autor: “Que un concepto decimonónico como el de cohesión social, acuñado por Durkheim, goce actualmente de tan buena salud puede resultar paradójico. Pero en Europa la cohesión social ha sido un objetivo prioritario de las políticas públicas durante las últimas décadas” (Durán-Machinea; 2007). Y ha estado ausente de las de América Latina, podríamos agregar.

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Por otro lado, Durkheim indaga acerca de cuáles son las formas que permiten a los individuos asociarse entre sí; allí aparece el concepto fun-damental de solidaridad y las formas que asume en sociedades primitivas y modernas. La constitución de lazos sociales que permitan la relación entre individuo y sociedad, y la emergencia de instituciones que regla-menten la vida social, son las consecuencias inmediatas del análisis:

“Veamos el programa de Durkheim. Está claro que su punto de partida es el temor por el deterioro de los lazos sociales que corroen la cohesión y transforman al individuo en un ser desamparado. Descartada la ficción contractualista que imagina a la sociedad como un agregado racional de voluntades libres: ¿desde qué basamentos, entonces, fundar la solidari-dad, reconstruir una totalidad moral? La respuesta -teórica y metodológi-ca- fue la reificación de lo social, la postulación de la sociedad como un dios oculto, externo y coercitivo” (Portantiero, 1997).

Si de este modo podemos acercarnos al concepto de cohesión social por su carencia, en el autor clásico que venimos analizando, la ausen-cia de cohesión no es la exclusión o la marginalidad, sino claramente la anomia. Esta es pensada como la falta de normas, valores y creencias compartidos, que presentes y cristalizados en instituciones, permitirían la amalgama social y lograrían que los individuos se sientan parte de un todo social.

Estos términos nos permiten pensar a la sociedad en su conjunto, y no tangencialmente sobre grupos desfavorecidos que necesitan ser “incor-porados” a la sociedad. “La inclusión o exclusión se refieren a un asunto más limitado, como es el acceso relativo de ciertos grupos a los recursos sociales y/o al bienestar que resulta de ellos, así como a las percepciones que tienen los individuos o grupos, a partir de lo anterior, de su posición relativa dentro del ordenamiento social” (Tironi y Sorj, 1997: 120).

Así como Durkheim analiza la sociedad de fines de siglo xix y busca reconstituir la integración social en las nuevas relaciones de la sociedad industrial de Europa Occidental,10 casi cien años después es Robert Cas-tel (1997), quien aporta elementos para pensar la integración social ante la crisis de la sociedad salarial nacida en el modo de producción industrial.

¿Cuáles han sido para este autor los pilares de la cohesión social eu-ropea? En principio, la constitución de Estados nacionales muy fuertes que aseguraron las protecciones sociales básicas, específicamente las ligadas al trabajo, o según sus propias palabras: “la manera (que el Esta-do) logró dominar y manejar los principales riesgos de disociación social, imponiendo las condiciones de realización de una seguridad social gene-ralizada” (Castel, 2008).

10 “La insuficiente integración del individuo con la sociedad es el síntoma patológico de las sociedades moder-nas, que no han logrado recuperar en las nuevas condiciones del sistema industrial, los valores de equilibrio de las sociedad preindustrial” (Portantiero, 2004: 30).

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Estos “treinta gloriosos años” de crecimiento europeo, son signadas por los autores como las décadas recientes donde Europa se aboca a la construcción de sociedades cohesionadas hacia adentro y entre sí.11 Vea-mos algunas condiciones que favorecieron en Europa esta construcción.

Sanahuja (2009: 68) afirma, al analizar la preocupación por la cohesión social en los Tratados de la UE: “La tardía aparición y desarrollo de la po-lítica de cohesión en los Tratados y en las políticas de la UE no se explica sin hacer referencia al ciclo de expansión económica de posguerra y a su declive posterior. En los años cincuenta y sesenta, se optó por un modelo de integración que pretendía obtener mejoras de eficiencia a través de la liberalización comercial, sin que se previeran mecanismos comunes para atenuar los costes del ajuste que se derivaría de la apertura de los merca-dos y la reestructuración productiva. Como ha señalado Loukas Tsoukalis (2004: 63), el fuerte crecimiento económico de este periodo y la expan-sión del Estado del Bienestar permitió asumir con relativa facilidad esos costes a través de las políticas keynesianas nacionales”. Es decir, una primera condición necesaria para la construcción, en la experiencia euro-pea, fue el crecimiento y la aplicación de políticas de corte keynesiano.

Un segundo elemento, reseñado en este caso por el propio Robert Castel (2008: 54), es que este crecimiento fue homólogo en todos los paí-ses de Europa occidental, lo que permitió desarrollar una fuerte presión impositiva para asumir gastos sociales sin perder competitividad econó-mica.

El tercer elemento lo citamos íntegramente para ponerlo en boca de un europeo, para más dato, francés: “Una tercera condición, aun cuando no sea muy gloriosa, es que en aquel entonces esos países estaban en posición dominante en el plano de los intercambios económicos interna-cionales, ya fuera en forma directa del colonialismo o en formas más di-simuladas de dominación económica. Esos Estados-nación europeos se apropiaban de una parte de la riqueza del resto del planeta y disponían de una suerte de plusvalía que les permitía financiar sin demasiado dolor sus gastos públicos, sus políticas sociales. En el fondo teníamos una forma de globalización o de mundialización fundada en relaciones de fuerza que regían esos intercambios y que son positivas para los Estados-nación de Europa Occidental, aun cuando descansen en una inmensa injusticia” (Castel, 2008: 54).

Resumiendo, podemos afirmar que son tres, por lo menos, las con-diciones sobre las que se funda el modelo europeo de cohesión social: un crecimiento con una alta productividad, basado en políticas de fuerte intervención estatal en la economía, un crecimiento homogéneo en la re-

11 Ver la Revista de Pensamiento Iberoamericano citada oportunamente, el trabajo compilado por Cotler (2006), y un nuevo trabajo auspiciado por el BID (Banco Interamericano de Desarrollo) y EUROsociAL, Carrillo Flores (2009).

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gión, que permite una fuerte presión impositiva sin perder competitividad económica entre los vecinos, y una apropiación de cierta plusvalía mun-dial para financiar gastos sociales. Quizás procesos irrepetibles en otras zonas del planeta.

Pero ¿cuál es el modelo europeo de cohesión social? Sanahuja (2009: 66) establece algunos criterios de identificación establecidos por la Co-misión Europea:

� “Las políticas sociales y económicas están construidas so-bre valores compartidos tales como solidaridad y cohesión, igualdad de oportunidades, la lucha contra la discriminación, etc., reflejando una preferencia europea por una economía social de mercado.� Los ciudadanos europeos tienen mayores expectativas del Estado que las que se encuentran en Asia o en Estados Uni-dos, con lo cual el sector público suele desempeñar un papel importante en la organización y financiación de sistemas na-cionales.� Existe una ‘dimensión europea’ que responde a la lógica de la integración, y que complementa y refuerza a los siste-mas nacionales.� Existe una fuerte tradición de diálogo social y asociación entre los gobiernos, las empresas y los sindicatos, aunque los mecanismos varían de país en país.”

Sin embargo, haciendo más hincapié en la historia política europea, hay autores que sostienen que el concepto de cohesión social es una hi-bridación entre dos tradiciones: “Para decirlo de otro modo, el concepto de cohesión social europeo surge de la necesidad de crear un espacio de convergencia entre las dos grandes tradiciones políticas que han do-minado y siguen dominando el paisaje político de este continente, y que comparten entre sí el propósito de mantener, aunque con reformas, el modelo social europeo. Estas tradiciones son la social-demócrata, con su énfasis en el Estado, la política y los derechos, y la socialcristiana, con su acento en la familia, la sociedad civil y la vida comunitaria. En suma, la noción europea de cohesión social tiene un origen y una función política; y esto es necesario asumirlo así para no pedirle al concepto algo que éste no puede ofrecer” (Tirón y Sorj, 2007: 111).

En el recorrido de la emergencia en Europa del concepto de cohe-sión, pareciera que los países europeos la concretaron sin declamarla, y empezaron a declamarla cuando existía el riesgo cierto de perderla, a mediados de la década de 1970, cuando crece la tasa de inflación y el déficit fiscal, se empieza a cuestionar el Estado Benefactor y se resiente

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el modelo industrializador de tipo fordista. “La principal tendencia de este proceso es la degradación de la condición salarial y, consecuentemente, de todos aquellos atributos que garantizaban el acceso a las prestaciones sociales. Se replantea así la cuestión social en términos de un ascenso de la vulnerabilidad social y de un neopauperismo que se creían exorcizados. [...] hay que recordar la firme acción sindical y política que, en Europa, ha frenado esta tendencia a la flexibilización [...]” (Torrado, 2004).

Sanhauja hace un exhaustivo análisis de las menciones a la cohesión en los documentos de la Unión, y demuestra cómo el concepto comienza a estar presente en el horizonte de las declaraciones entrados los años 80, justo cuando “se intentó promover un nuevo ciclo expansivo a partir de la fórmula neoliberal, basada en la estabilización macroeconómica y la desregulación de los mercados de bienes, servicios y capitales, con el objeto de promover la reestructuración económica, la generación de economías de escala y aprendizaje, y mayor competitividad internacional […]. Sin embargo, ello podría acentuar los desequilibrios sociales y terri-toriales en el seno de la UE, y supondría costes sociales y económicos elevados que no podrían ser absorbidos por las políticas nacionales, en particular en un contexto de mayores asimetrías como el que comportaría la ampliación de la UE, con la incorporación de países como España y Portugal” (2009: 69). Dicho proceso se acentúa por la aplicación de polí-ticas de ese corte impuestas en la décadas de los noventa, y en paralelo, con la incorporación de los países del Este europeo a la Unión. 12

En este punto, nos interesa contraponer dos estilos de enfrentar el de-safío de la cohesión: el modelo europeo y el modelo norteamericano.13 El modelo europeo se basa en las características enunciadas anteriormente, el Estado-nación como garante de las protecciones sociales, básicamen-te ligadas al trabajo. Estas formas generan estructuras de solidaridad or-gánica “de interdependencia entre los miembros de esa sociedad que ha-cen que justamente ciudadanos pertenezcan a un mismo conjunto social y puedan tener entre sí relaciones de interdependencia y no solamente de dependencia.” (Castel, 2008: 53). Claramente, estas características sur-gen de las formas que asume la cuestiòn social en el apogeo de la Revo-lución Industrial, y la emergencia del pauperismo como problema social, resumidas en las dos fuertes tradiciones enunciadas anteriormente.

El modelo norteamericano es el caso opuesto, basado en el mercado como principal distribuidor de bienestar, la promesa de la movilidad so-

12 Castel (2008: 55) cita el caso de lo ocurrido en la primea etapa del gobierno de Miterrand, que demuestra los cambios en las relaciones de fuerza al interior de Europa: “En un primer momento ese gobierno quiso aplicar políticas, en particular, una política social que volviera a establecer lazos con las orientaciones más ambiciosas del Estado Social, en base a una economía de inspiración keynesiana. [...] Fue un fracaso. Al cabo de un año hubo un cambio en el gobierno y se alineó con las directivas europeas. [...] Para conservar su orientación habría sido necesario que el gobierno francés renunciara a Europa.”.13 Seguimos en este punto las diferencias marcadas por Tironi y Sorj en el artículo ya citado (2007).

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cial ascendente (“el sueño americano”).14 La sociedad civil -recordemos la descripción de Tocqueville al respecto-, blindada por una alta asociati-vidad en un marco de igualdad de oportunidades, es la principal garantía de la cohesión que solo se pierde ante hechos extraordinarios (violencia racial, crisis económica del 29),15 y que de alguna manera, naturaliza la pobreza. El Estado solamente asegura el orden, para el normal desarrollo del mercado y la sociedad civil.

No es claro sobre qué bases se constituiría la cohesión social en Amé-rica Latina. Es cierto que el caso de Argentina, junto con algunos otros países de la región, constituye una excepción, al haber desarrollado un modelo basado en pilares similares a los europeos. En las décadas del cuarenta y cincuenta se generó en Argentina un Estado de Bienestar con una alta protección social del trabajo, con una impronta no solo proteccio-nista, sino además distribucionista,16 abortado por los diferentes golpes militares que implementaron en el país primero políticas de corte desa-rrollista (promovidas desde la CEPAL), y posteriormente, a partir de 1976, de corte neoliberal. Los fundamentos de una cierta integración social, sociedades salariales al estilo de las descriptas por Castel y la realidad de una importante movilidad social ascendente, producen una estructura de clases muy similar a la europea. Dicho proceso fue cercenado definitiva y violentamente por una de las dictaduras más sangrientas de las que ten-ga memoria la región, y desmantelado en los 25 años subsiguientes.

Más allá de las particularidades que asume el caso argentino, hay quienes afirman que estas protecciones, bajos diversas formas, se ex-tendieron por todos los países del continente, cubriendo esencialmente a los asalariados de las ciudades. De esta manera, se establece un factor fundamental para nuestro análisis “lo social latinoamericano se inscribió en una filosofía que aspiraba a la universalidad de los derechos sociales” (Merklen, 2005: 106). El Estado se encuentra indisolublemente presente en la cuestión social como garante de la cohesión: “Como en casi todo el resto del mundo, en la región se desarrollaron por un periodo significativo regímenes nacionales populares. Hubo, además, una semejanza mayor entre estos regímenes dentro de un marco general de la posguerra, dado que la gran parte de ellos intentaron aplicar lo que podríamos denominar como un ‘modelo integrador de desarrollo nacional’, el que concebía tan-to el desarrollo como la integración social a partir de la ‘mezcla’ entre lo

14 Reforzada hoy más que nunca tras la asunción de Barack Obama a la presidencia de lo Estados Unidos.15 Por supuesto es una descripción que responde a un tipo ideal y de ninguna manera decimos que este es el funcionamiento actual de la sociedad estadounidense. 16 Diferente por ejemplo al caso francés, donde el Estado fue “débilmente redistributivo pero fuertemente protector” (Castel, 2008: 52). Ver al respecto del modelo de acumulación justicialista en Torrado, Susana (1992: 52-58).

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social, lo económico y lo nacional, todo ello teniendo al Estado como eje articulador del modelo”. (Touraine y Contreras, 2009: 150).

Lo anteriormente expuesto no invalida la pregunta acerca de las for-mas de la cohesión en América Latina y compartimos la inquietud por la hipótesis formulada por Tironi y Sorj (2007: 113,114): “Una hipótesis a investigar sería que en su caso, la cohesión social se ha sustentado básicamente en el plano de la cultura y la reciprocidad, con elementos como la comunidad, el mestizaje, la religiosidad, las relaciones familiares, el patronazgo, el caciquismo, el populismo, entre otros. Sin sustituirlos, estos elementos ocupan un lugar más central que el Estado, la sociedad civil o el mercado, al menos si se le compara con las trayectorias de Eu-ropa o los Estados Unidos.” Sea cual fuera la respuesta por el pasado, es indudable que la región hoy muestra Estados debilitados por las políticas neoliberales implementadas y sociedades fragmentadas. Cabría enton-ces preguntarse qué papel ocupa la dimensión territorial como forma de inscripción en colectivos dadores de identidad, y en algunos casos, de reafiliación social,17 vinculados con el elemento cultural enunciado en la cita anterior.18

4. El estado de las discusiones conceptuales en América Latina:el papel de los organismos internacionales

A partir de la década del ochenta, los organismos internacionales y los de financiamiento internacional comienzan a tener un destacado papel en la definición de políticas sociales, y en la forma de conceptualizar los problemas.

Si pensamos que la propia definición de problema social entraña una disputa de poder, podemos afirmar que a partir de la década del ochenta la cooperación internacional se transforma en un actor privilegiado en la constitución de la cuestión social en América Latina, utilizando dos he-rramientas fabulosas en la disputa: el recurso y el discurso. Las fuentes de legitimación del discurso son enunciadas por Golbert y Kessler: “a) estas son las únicas organizaciones que sistemáticamente producen in-vestigaciones comparativas acerca de la magnitud y la extensión de la pobreza; b) prestigiosos profesionales proveen legitimidad académica a los estudios; c) los medios masivos de comunicación consideran a estas fuentes más confiables que las nacionales; d) estas organizaciones no

17 Ver al respecto el trabajo de Merklen, Denis (2005).18 El cine nos da una muestra interesante para comprender los procesos en ambos continentes. Desde el neorrealismo italiano de “Feos, Sucios y Malos”, hasta el más actual como la “Mejor Juventud”, o la francesa “Recursos Humanos”, comparadas con la cruda visión de la pobreza del cine brasilero con “Estación Central”, “La Ciudad de Dios” o “Tropas de elite”, o la colombiana “Virgen de los sicarios”, o la movilidad social descen-dente en el cine argentino de “Made in Argentina” o las más recientes “Pizza, Birra y Faso” o “Mundo Grúa”.

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solo proveen información, sino que también en algunos casos, financian las políticas publicas” (1996: 499 en Lo Vuolo, 1999:108).

Recordemos la fuerte impronta neoliberal que tomaron los gobiernos incluso con anterioridad al consenso de Washington -como en los casos paradigmáticos de Chile y Argentina-, que produjeron el desmantelamien-to del Estado Benefactor y la sociedad salarial en los países donde exis-tían, así como una retracción en la acción del Estado y un aumento de la concentración económica en toda la región.

Los organismos internacionales han cooperado con esta lógica, im-poniendo, a través de los mecanismos antes enunciados, el dogma del pensamiento único en la región, al decir de uno de sus actores: “Cabe re-cordar, además, que la cohesión social, al igual que las ideas de igualdad y de justicia con las que dialoga, ha sido un objetivo ajeno a la perspectiva de los organismos que parcialmente norman las relaciones económicas internacionales” (Machinea y Durán, 2007: 16).

La pregunta que constituye en sí misma un programa de investigación, es en qué medida los propios organismos han determinado, a través de políticas impulsadas por ellos, una fragmentación social importante ope-rada sobre las organizaciones sociales, el Estado y el territorio.

Podemos rastrear en la década del ochenta la influencia de los orga-nismos en la conceptualización de la cuestión social en América Latina. Justo cuando las ciencias sociales en la región comienzan a ocuparse prioritariamente de las formas de transición de las dictaduras hacia la consolidación de la democracia, y la “cuestión política se desacopló de la cuestión social”.19

Comienzan a aparecer, entonces, las primeras influencias en las for-mas de pensar las estrategias de supervivencia “Así, los estudios sobre estrategias se interrogan sobre ‘¿cómo subsiste materialmente la po-blación que no puede percibir un ingreso suficiente para satisfacer sus necesidades?’ […]. La pregunta por la sobrevivencia limita el campo de estos estudios a grupos sociales que se encuentran a nivel de subsisten-cia: ‘excluidos’ de los beneficios del orden económico y subordinados desde el punto de vista de la organización sociopolítica imperante. En general los estudios de este tipo asumieron un consenso no demasiado explicitado: la ausencia de preguntas sobre la génesis de estos sectores, preocupación recurrente de las ciencias sociales de la región unos años antes a través de las distintas teorías de la marginalidad. De hecho ya no interesa qué los origina, parece bastar con saber que aquí están y sin conflictos demasiado evidentes, ni tensiones masivas, logran sobrevivir” (Hintze, 2004). El cambio que se opera parece claro, se comienza a des-cribir, medir, cuantificar; pero se abandonan las preguntas por las causas

19 Ver al respecto Merklen (2005: 23 y ss). Otros autores la definen como el silencio conceptual en América Latina (Touraine y Contreras, 2009).

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de la pobreza. La propia Susana Hintze en el mismo artículo, desarrolla los puntos de contacto entre estas teorías y las de capital social utilizadas por los organismos con posterioridad.

El consenso de Washington y las políticas implementadas en la región latinoamericana desarrollaron un modelo de acumulación basado en la apertura de los mercados de bienes, servicios y capitales, que promovió un importante crecimiento económico alternando con los efectos de crisis internacionales, algunas de ellas iniciadas fuera de América Latina. Este proceso se produjo a la par de una creciente disparidad en la distribución del ingreso y con una concentración económica inédita para la región. A la par, es el período de mayor inversión de capitales europeos, aprove-chando la tendencia de transferir activos sociales, bajo la forma de em-presas públicas a manos privadas (o curiosamente a empresas públicas europeas). En ocasiones, las políticas de racionalización de esas empre-sas privatizadas impactaron en la tasa de desempleo, y especialmente, en la cohesión social de grandes sectores de población, que habían orga-nizado su vida en torno a las seguridades que les brindaba el trabajo en esas empresas.20

En los discursos de los organismos internacionales prima, en ese momento, la necesidad de los ajustes y las reformas estructurales que permitirían aumentar la competitividad y el crecimiento económico que actuaría sobre los sectores pobres en base al “derrame” de la riqueza. Algunos organismos comienzan a plantear el ajuste “con rostro humano” y el PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo), con el “desarrollo humano”, comienza a ocuparse de la pobreza. 21

Se genera, entonces, lo que parecen ser “estrategias trasnacionales de lucha contra la pobreza” (Merklen, 2005: 102), que en todo caso se cristalizan en el año 2000 con el llamado a alinearse con los Objetivos del Milenio. Lo cierto es que por lo menos una década atrás, ya comienza a operarse esta metamorfosis en la forma de concebir la cuestión social basada exclusivamente en la pobreza, en gran parte, gracias al influjo de los organismos internacionales actuantes en la región. Esto transforma la cuestión social en problemas fragmentarios, pero impide la mirada sobre la sociedad, y por supuesto, saca el foco de la cohesión como problema,

20 Ver al respecto los trabajos de Maristella Svampa (2003) sobre el impacto de las privatizaciones en las zonas bajo la influencia de YPF, la empresa petrolera argentina.21 Tal como lo señala Pattacini: “En esta década, junto al avance en los desarrollos doctrinales descriptos, se integran nuevos objetivos y se profundizan propósitos en la acción de la ayuda (derechos humanos, medio- ambiente, equidad de género, provisión de bienes públicos globales), vinculados a una seria de Cumbres y Conferencias Internacionales (Jomtien, 1990: Desarrollo y educación, Nueva York 1990: Infan-cia, Río de Janeiro 1992: Desarrollo y medio ambiente, Viena 1993: Derechos Humanos, El Cairo 1994: Población y desarrollo, Copenhague 1995: Desarrollo social, Beijing 1995: Mujer, Estambul 1996: Asenta-mientos humanos, Roma 1996: Alimentación, Dakar 2000: Desarrollo y educación)” (Pattacini, 2009: 33).

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sin cuestionar si el modelo de acumulación lo permite, o por lo menos, qué tipo de modelo de desarrollo es más afín a este propósito.

Es conveniente en este punto, reseñar cuál es la concepción de la po-breza subyacente en los organismos. En primer lugar, compartimos con Lo Vuolo la idea de que no hay grandes diferencias conceptuales entre los organismos al considerar la pobreza (reconociendo, sin embargo, que algunos de ellos tuvieron un papel fundamental en su denuncia), hay más bien una disputa por operar con los mismos destinatarios y sobre el mismo territorio.22 Para el mismo autor, los organismos participan de una “visión tecno-liberal” de la pobreza, “que proponen que la situación ideal está por venir porque la enfermedad sería fundamentalmente de crecimiento económico” (Lo Vuolo, 1999: 105), en cierta manera coincide treinta años más tarde, con la visión de la modernización germaniana, anteriormente descrita. Se entiende a la pobreza como “insuficiencias de ingresos” que determina la no satisfacción de necesidades básicas. Las soluciones es-tán ligadas a mejorar su capital humano para poder incorporarse al mer-cado de trabajo; de ninguna manera se trata de un problema distributivo, como si el problema de la pobreza se generaría en la oferta, y no en la demanda, del mercado de trabajo. El discurso cepaliano revisa este en-foque, pero parece “tirar el agua de la bañera con el niño adentro”23 des-preciando al empleo como el factor principal de cohesión: “La protección social en América Latina y el Caribe exige un cambio de enfoque ante el nuevo orden global y su efecto en las sociedades nacionales. La principal razón que lleva a repensar los mecanismos instituidos de solidaridad con fines de protección social es que el mercado del trabajo no ha mostrado una capacidad incluyente, ni en términos de creación de empleo de ca-lidad, ni en términos contributivos. Por lo mismo, ni a corto ni a mediano plazo podrá ser el único mecanismo utilizado para proteger al grueso de la población frente a riesgos relacionados con la falta de ingresos, la salud y el envejecimiento, entre otros” (Durán y Machinea, 2007: 19).

La primera consecuencia práctica opera sobre las políticas sociales en el marco de una economía en crecimiento, con reparto desigual de los beneficios. Esta debe atenerse a contener a aquellos que todavía no re-ciben los logros del crecimiento, con políticas focalizadas. “Muchos otros tendrán retrasos temporales debido a variaciones en el ingreso, perdidas del principal sostén familiar, hambruna o shock macroeconómicos adver-sos. Por lo tanto, una aproximación comprensiva para reducir la pobreza, incluye transferencias bien focalizadas y redes de seguridad para com-

22 La duplicación de programas se realiza incluso al interior de la propia familia de organismos (Naciones Unidas, Sistema Interamericano, etc.) lo que esteriliza en gran medida los esfuerzos y dilapida los recursos. Los mismos organismos reconocen esta dificultad y son constantes los llamamiento a la coordinación de acciones. Como ejemplo podemos nombrar los esfuerzos que realiza el sistema de Naciones Unidas con la estrategia ONE-UN, tendientes a unificar la estrategia al interior de los países.23 Tradicional frase inglesa tomada y popularizada por Carlos Marx.

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plementar la estrategia básica” (World Bank, 1991:2, citado en Lo Vuolo, 1999: 111). No se concibe a trabajadores pobres, básicamente la pobreza está ligada a aquellos que quedan fuera del mercado de trabajo.

Se ha cristalizado ya para ese entonces un doble desacople: el de la cuestión social-empleo y el de la pobreza-empleo, o lo que Merklen (2005:111) llama “la alquimia al revés”, esto es, cómo trasformar a los tra-bajadores en pobres. A partir de esta compleja operación se reconfiguran los límites de los problemas sociales, estos comienzan a girar en torno a la pobreza y específicamente a las estrategias de supervivencia, lo que también redetermina la relación del Estado con los sectores populares y los ámbitos de la acción política. Varias cuestiones aparecen ligadas a estas conceptualizaciones.

En primer lugar, cuanto más se focaliza la atención sobre la pobreza, más se pierde la atención sobre aquellas condiciones socioeconómicas que las generan. En una página magistral lo describe Zygmunt Baunman, al analizar el tratamiento de los medios de comunicación de las gran-des hambrunas: “La ecuación pobreza = hambre oculta muchas otras dimensiones complejas de la pobreza –condiciones de vida y vivienda espantosas, enfermedad, analfabetismo, agresión, disolución de la fami-lia, debilitamiento de los lazos sociales, falta de futuro, improductividad–; males que no se curan con bizcochos de alto contenido proteico y leche en polvo […]. Agreguemos que las horrendas ilustraciones de la hambru-na, tal como la presentan los medios, evitan cuidadosamente toda aso-ciación con la destrucción de puestos y lugares de trabajo (es decir, con las causas globales de la pobreza local) […]. Las riquezas son globales, la miseria es local… pero no hay vínculo causal entre ambas” (Bauman, 1999: 99).

Se ausenta la discusión por la política y se pretende reemplazarla por el “empoderamiento de los pobres”, que es apenas una nueva apelación a organizarse para gestionar los recursos que atienden las formas elemen-tales de la supervivencia, como si la pobreza por sí misma podría cons-tituirse en una fuente de identidad y constituir un sujeto social. El efecto académico se evidencia en la multiplicación de estudios que se centran en la descripción microsocial sobre las formas de vida y estrategias de los pobres centrados en la carencia y la negatividad que difícilmente permi-ten establecer relaciones causales24 (Arias, 2008).

El segundo elemento que trae consigo esta mutación, es la ausencia de conflicto en el análisis, como si en el combate contra la pobreza, to-

24 “Llamar a la reflexión sobre necesidad de generar estrategias de investigación que superen la lógica de pe-queños proyectos, que son tan funcionales a identificaciones de las características de los sectores populares estigmatizantes por lo recortado del abordaje que ponen el foco en la carencia y describe pero no explica. En este sentido la generación de programas de investigación articulando proyectos, aumentando la escala de los abordajes e incorporando perspectivas más federales resultará de conocimientos que sean insumos valiosos para la redefinición de la política pública” (Arias, 2008: 4).

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dos ganaran. Los intentos de aumentar los recursos públicos, por parte de algunos gobiernos latinoamericanos, afectando intereses de grandes capitales concentrados parecen eximir de mayores comentarios al res-pecto.25 Lo curioso es la persistencia de estos análisis como lo demuestra el reciente trabajo de Touraine y Contreras auspiciado por el BID (Banco Interamericano de Desarrollo) donde justamente se plantea, que el pro-blema para pensar la integración ha sido en la región la matriz estructu-ralista y dependentista del pensamiento latinoamericano, que ha impedi-do asumir la integración de los términos de competitividad económica y justicia social, como si ambas conceptos pudieran tener un mismo nivel de aspiración y de importancia en la cohesión social latinoamericana y no se generaran conflictos entre ellos.26 Recordemos que el planteo depen-dentista describía la alta fragmentación social como uno de los requisitos del sistema para afuncionalizar la población que ha quedado marginada de la dinámica económica (Nun, 2003), es decir justamente para evitar la conflictividad, contradiciendo las afirmaciones de Durán y Machinea (2007:18): “Ciertos hallazgos son importantes: sociedades altamente fragmentadas pueden ser más propensas al conflicto que sociedades homogéneas; la intensidad del conflicto es mucho más severa en socie-dades altamente polarizadas, aún cuando la ocurrencia del conflicto sea menos frecuente; el inicio del conflicto depende del sistema político, es decir de la existencia de instituciones eficaces que faciliten la solución sin conflicto.”

El tercer elemento a tener en cuenta, es la transformación de los ac-tores intervinientes, en este deslizamiento conceptual. En el proceso industrializador -caracterizado por una amalgama del proceso político, social y económico-, básicamente la cuestión social se edifica entre tres interlocutores de los sectores populares, el Estado, los sindicatos y los partidos políticos. En la nueva situación se constituye un nuevo tripartito: el Estado, los organismos internacionales y las ONG (Organizaciones No Gubernamentales), como principales proveedoras, que operan sobre un

25 Por dar solo tres ejemplos podemos citar las políticas de recuperación de los recursos naturales en Bolivia, las limitaciones de los privilegios financieros en Ecuador, o el conflicto con los sectores ligados a la producción agricola en Argentina26 “Nos resulta necesario insistir en lo que creemos es una confusión que se repite permanentemente en la región: la frontera entre los procesos positivos y negativos de crecimiento y desarrollo es a la vez la separación y la complementariedad entre la competitividad económica y la justicia social. Si se abandona una de estas metas fundamentales, el fracaso es inevitable. Más aún, es necesario mantener una tensión entre las dos metas, entre las iniciativas capitalistas y los esfuerzos políticos y sociales para recrear una integración social, dificultada por una inadecuada distribución de la riqueza, así como de los recursos que la sociedad produce. Esto quiere decir que se hace necesario fomentar los espacios para la libre iniciativa del capitalismo, lo que implica a la vez un fomento de políticas sociales robustas que tiendan a la superación de la desigualdad. Con esto queremos afirmar que es justamente la desigualdad el principal factor que no permite un desarrollo real, ni de la sociedad ni de la economía en el continente” (Touraine y Contreras; 2009: 153). De ninguna manera se considera que es el modelo de acumulación el que produce la desigualdad.

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territorio determinado y lanzan a sus habitantes a una pelea, a veces muy competitiva, por los recursos que proveen.27

La característica más novedosa del mundo de la pobreza lo constitu-ye su heterogeneidad. A las desigualdades estructurales conocidas en ambos continentes, que reflejan las diferencias de ingreso entre catego-rías sociales, se le han sumado en los últimos treinta años las llamadas desigualdades dinámicas, que establecen diferencias intracategoriales, en gran parte generadas por el acceso y permanencia en el mercado la-boral.28 A esto se le suma el creciente empobrecimiento de las clases medias, lo que determina una heterogeneidad de las condiciones de la pobreza y sobre todo una heterogeneidad territorial-barrial. “Esto significa que puede otorgarse […] la partida de defunción al principio de la homo-geneidad intrabarrial, tanto como colectivo cuanto en relación con los sujetos sociales; […] se ha profundizado el principio de heterogeneidad interbarrial, con la consecuencia de que las distancias entre barrios conti-guos de han ahondado hasta el infinito” (Feijoo, 2001: 81).

En las recetas de las políticas auspiciadas por los organismos interna-cionales esta heterogeneidad en las formas de la pobreza se va a trans-formar en heterogeneidad de las políticas y programas de lucha contra la pobreza, curiosamente cuando se consagra la homogenización de la política económica. Las diferencias de los tipos de pobres hace imposi-ble aplicar políticas universales, el argumento podría sintetizarse: dada la falta de homogeneización, las políticas deben generarse especialmente para cada grupo. “Si bien todos los pobres están en problemas, hay que seleccionar quiénes son los que merecen una solución mas urgente. Esto explica la preferencia por financiar consultorías que se ocupen de des-cribir a los pobres” (Lo Vuolo, 1999: 113). En consecuencia, las políticas de lucha contra la pobreza se transforman en un racimo de programas específicos (para niños menores de cinco años, de la calle, ancianos, ma-dres adolescentes, y podríamos continuar en una innumerable lista) sin coordinación entre ellos; en el caso de los países federales, con varios niveles de intervención sobre un territorio determinado y sin evaluaciones globales de impacto que midan mas allá de la población meta, “los pro-gramas se negocian por separado con cada dependencia administrativa y con los distintos grupos de interés. A priori, no se supone la existencia de superposiciones entre programas y cada grupo con interés en el tema puede reclamar para sí una determinada jurisdicción o espacio del área social. El organismo de financiación internacional se vuelve así un arbitro en las disputas políticas por asumir la representación de los distintos gru-pos de pobres” (Lo Vuolo, 1999: 114).

27 Ver la descripción de Merklen acerca de cómo opera la lógica del cazador en los sectores populares obli-gados a dar una pelea por el recurso en manos de estos tres proveedores-presa.28 Ver Fitoussi y Rosanvallon, (1997), Cap. II.

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No parece distinta la situación observada desde los países donantes en cuanto a la fragmentación de la cooperación “derivado de la presencia en su seno de múltiples actores que operan con notable autonomía [...]. El surgimiento de este tipo de cooperación ha permitido enraizar respuestas solidarias en instancias más cercanas a la ciudadanía, pero a costa de dispersar la ayuda. No siempre estas instituciones han dispuesto, ade-más, de los medios técnicos y humanos para garantizar una cooperación de calidad, por lo que buscaron en las ONG la vía preferente de canaliza-ción de sus recursos. [...] un factor que ayuda a explicar la fragmentación del sistema. [...] Conviene señalar que la fragmentación de la ayuda no sólo afecta a la eficacia y coherencia del sistema, sino también presiona a los gobiernos receptores” (Alonso 2008). El efecto en los receptores de la ayuda ya fue suficientemente mencionado en el presente artículo.

Resumiendo, para los organismos internacionales en general la cohe-sión social estuvo ausente de su agenda. Por el contrario, han tenido un papel sumamente importante en la concepción de la cuestión social, y sobre todo en su metamorfosis operada desde la década del 80. Esto ha determinado cambios en la forma de concebirla, centrando su atención en la pobreza y la exclusión, con el consiguiente abandono de pensar la sociedad en su conjunto. Las políticas, programas y proyectos generados a partir de la cooperación internacional han generado, en muchas ocasio-nes, una mayor fragmentación en el Estado, el territorio y las organizacio-nes sociales, e, indudablemente, se ha constituido en un actor relevante que opera sobre la cuestión social.

Llegado este punto, convendría volver a centrarnos en el análisis de que puede aportar la discusión de la cohesión social generada en el ám-bito de la cooperación entre Unión Europea y América Latina.

5. A modo de conclusión: la cohesión social como fundamentode la relación Unión Europea - América Latina

Nos hemos propuesto reseñar cómo se concibe la cuestión social en un periodo de unos 50 años, en las ciencias sociales de América Latina. Intentamos comprobar que por una matriz de tipo dual, o por una cons-tricción a la pobreza como única expresión de la cuestión social, la co-hesión ha sido un concepto ausente en el debate en la ciencias sociales, que recién comienza a tener una influencia en el pensamiento social de America Latina a mediados de los noventa, merced a la influencia de los autores franceses, pero opacado por la creciente influencia de los orga-nismos internacionales, especialmente de financiamiento, en la definición de políticas sociales, pero además en la gestación de los conceptos que pretenden comprender el fenómeno. Además, reseñamos los modelos de

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cohesión social y cómo el modelo europeo tiene más puntos de contacto con el desarrollo de la cuestión social en America Latina.

Aquí, conviene entonces marcar cuál es la importancia de plantear el concepto de la cohesión social desde el ámbito de la cooperación inter-nacional y cuáles son algunos desafíos posibles.

En primer lugar, un importante desafío lo constituye pensar si la co-hesión permite desandar el camino y volver a pensar la cuestión social, abandonando la miopía de considerarla exclusivamente desde la pobre-za o la exclusión, independientemente de los procesos que la generan. Dicho de otro modo, volver a plantear la cuestión social desde la resolu-ción del ámbito de “la política” y no exclusivamente como un problema técnico. Esto implica evaluar los modelos de acumulación o de desarro-llo, no exclusivamente en términos de crecimiento y mucho menos de competitividad económica. Nos parece importante en este punto rescatar la experiencia europea: “A la luz de los Tratados y de las competencias atribuidas a la UE, la cohesión económica y social forma parte del núcleo central de las políticas de la Unión, en particular en lo referido a la política económica, la política social y de desarrollo socioeconómico. No es, por lo tanto, una mera política compensatoria de los costes del ajuste en los grupos sociales y los territorios “perdedores” del proceso de integración, ni se limita a ser un mecanismo para reducir asimetrías entre países y re-giones, aunque ambas cosas sean componentes relevantes de la política de cohesión.” (Sanahuja, 2009). No se trata de pensar “políticas sociales económicamente sustentables”, sino de pensar políticas económicas social-mente sustentables.

En segundo lugar, y en relación al punto anterior, es necesario revisar las estrategias de intervención de la cooperación internacional desde la perspectiva de la cohesión, para evitar los procesos de fragmentación que han operado sobre el Estado, el territorio y las organizaciones socia-les. La “Declaración de París Sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo” puede constituir una oportunidad para generar el debate en torno a esta perspectiva, pensada prioritariamente desde una base territorial.

Es necesario fortalecer la coherencia de la política de cooperación de la UE con su política económica, con el fin de evitar la esquizofrenia, si es que aspira a actuar como una “potencia civil” y que la cohesión social constituya “una fuente de legitimidad e influencia en sus relaciones con el mundo en desarrollo, e incluso un elemento constitutivo de su identidad como actor internacional en construcción (Sanahuja, 2009: 93). Nos re-ferimos básicamente a que Europa debe coordinar sus posiciones en los ámbitos de la negociación bilateral con América Latina en forma integral, pero además debe mantener esta coherencia en los ámbitos multilatera-les cuando sus posiciones afectan al desarrollo de América Latina, espe-cíficamente en los organismos que regulan el comercio o las finanzas, y

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donde persisten evidentes problemas de coherencia de políticas, como por ejemplo en política de subsidios agrícolas.29

Entender seriamente a la cohesión social como la orientadora de los procesos de integración regional. En este marco, es necesario situar los esfuerzos que se realizan por la constitución de fondos de cohesión al estilo europeo por ejemplo el FOCEM (Fondo para la Convergencia Es-tructural del MERCOSUR –Mercado Común del Sur–), que tienen la gran virtud de plantear la solidaridad en los procesos de integración, pero a la vez también será necesario desmitificarlo, porque como hemos visto, la gran herramienta de construcción social europea fueron las políticas de protección llevadas a cabo por los países y sus estados, y en ese marco pudieron aprovecharse los fondos de cohesión. Los procesos de integra-ción regional deben atender varios aspectos ligados a la cohesión: por un lado la social, de la cual nos hemos ocupado, pero tienen además un desafío, quizás mayor, como lo es el de atender a la fragmentación territo-rial, en zonas que muchas veces escapan, incluso, al dominio del Estado. Es necesario plantear ciertas pautas sociales comunes, que operen como piso por debajo del cual es imposible pensar la integración, que deban adoptar los países, que tendría que operar con las mismas fuerzas coerci-tivas que las cláusulas democráticas de los tratados de integración.

Un último desafío lo constituye para todos los países representados en la Cumbre de América Latina, Caribe y Unión Europea, el generar en el ámbito multilateral sistemas de regulación social que permitan lograr “mínimos civilizatorios”,30 al estilo de lo planteado por Bobbio, que con-trarresten la lógica inequitativa del mercado o dicho en otra forma, “do-mesticar al mercado”, en los términos de Robert Castel. A partir de los acuerdos de Bretton Woods se han generado una serie de regulaciones ligadas a la economía y al comercio, pero ninguna referida a las protec-ciones sociales –salvo en algún sentido la OIT (Organización Internacional del Trabajo)–, más bien han tenido sobre ellas un efecto adverso, muchas veces constituyéndose en factores de presión a favor de los acreedores externos o de la banca internacional, y nunca en defensa de las poblacio-nes afectadas por las crisis internacionales. El imperativo es urgente: “Si no se logra en esas instancias intermedias generar sistema de protección,

29 Que no casualmente ha sido uno de los pilares de la cohesión europea “Entre los instrumentos financieros de la UE se encuentran las ayudas directas a la producción del FEOGA (Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola), sección garantía, que complementan las rentas agrarias y que tienen importantes efectos en la cohesión social y territorial. Hay que recordar al respecto que la política agrícola común es, en muchos aspectos, una política de rentas que trata de mantener ciertos equilibrios entre el campo y la ciudad” (Sana-huja ,2009:74).30 Norberto Bobbio (1995) plantea que, dado que el mercado no tiene ninguna moral distributiva, la lógica inequitativa del capitalismo debe ser contrarrestada con una voluntad política que tienda a la igualdad de oportunidades y de compensación por la trayectoria recorrida, que establezca un “mínimo civilizatorio” para todos (CEPAL, 2007: 15).

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corremos el riesgo de que las condiciones empeoren a nivel mundial” (Castel, 2008: 66). La crisis del sistema capitalista global puede ser un momento para afrontar este desafío, y generar en el ámbito internacional una serie de acuerdos e instancias institucionales que aseguren y velen por la cohesión social y por un sistema de protección, ampliado al con-junto de la población.

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La cooperación españolay su impacto en las políticas sociales

José Pedro Gómez1

1. Presentación

Quiero iniciar esta intervención manifestando que experimento un gran placer y agradecimiento por haber tenido la posibilidad de participar en estas Jornadas en torno a la relación entre la Cooperación al Desarrollo y las Políticas Sociales. No solo me siento motivado por el interés objeti-vo del tema, sino también por el hecho de poder compartir impresiones con personas de otras áreas geográficas, que, sin duda, poseen una per-cepción de las relaciones Norte-Sur y del conjunto de acciones que de-nominamos cooperación que intuyo significativamente distinta a las que predominan en España. De alguna manera tengo la impresión de que en mi país, al tiempo que la preocupación social por la cooperación ha ido creciendo, como consecuencia del aumento de la información respecto a las diferencias internacionales, del impacto de las campañas de sensibi-lización promovidas por las ONG (Organizaciones No Gubernamentales), y del notable incremento del número de personas inmigrantes, la visión que ha empezado a predominar entre nosotros subraya los aspectos téc-nicos sobre los sociales y políticos, diluye el componente crítico del aná-lisis económico, al tiempo que –cual nuevos ricos–nos ubica claramente en el rol de los “donantes”, perdiendo perspectiva respecto al trasfon-do estructural e histórico en el que se insertan las abismales diferencias socioeconómicas que caracterizan a nuestro planeta. Ante esta curiosa amnesia española –que se repite en el ámbito de los movimientos migra-

1 Dr. en Economía y Bachiller en Teología. Profesor Titular de la Universidad Complutense de Madrid, Depar-tamento de Economía Aplicada I: Economía Internacional y Desarrollo.Director del Curso de Experto en Desigualdad Cooperación y Desarrollo de la Universidad Complutense de Madrid. Colaboró sistemáticamente en la formación de voluntarios y cooperantes internacionales de nume-rosas organizaciones (Intered, Manos Unidas, Setem, UNICEF, Ocsi, Entreculturas) y es profesor invitado en el Master en Cooperación de la Universidad Pontificia Comillas y en el Magíster en UCM (Cooperación del Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación).

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torios–, que deja en el olvido que mi país fue destinatario de fondos de ayuda al desarrollo hasta la década del setenta, y que, hasta ahora mis-mo, se ha beneficiado sensiblemente de los fondos de cohesión de la UE (Unión Europea), bueno es escuchar a estudiosos del tema que enraízan su reflexión en la experiencia de economías en desarrollo.

Resulta también para mí una satisfacción personal tener la oportuni-dad de conocer a las alumnas, alumnos y algunos de los profesores de la Maestría en Cooperación al Desarrollo de la Universidad de San Mar-tín con la que –gracias al Programa de Cooperación de la Universidad Complutense de Madrid– hemos podido llevar a cabo un proyecto de actividad docente compartida desde el Curso de Experto en Desigual-dad, Cooperación y Desarrollo, en el que participo. Esta iniciativa está permitiendo, entre otras cosas, que estudiantes residentes en Argentina y España puedan discutir los mismos documentos de trabajo e intercam-bien sus inquietudes y puntos de vista, demostrando que la globalización puede tener también un contenido educativo francamente positivo. Des-de luego, los alumnos de nuestro Curso de Experto –a quienes no deno-mino “españoles” porque, de hecho, proceden de más de una docena de países distintos– han valorado muy positivamente esta actividad realizada entre las dos orillas del “charco”, a pesar de las dificultades técnicas, ad-ministrativas y de calendario que han tenido que afrontar.

En cuanto al contenido de mi exposición, que debido a que se inscribe dentro de una mesa redonda, tendrá que ser por necesidad breve, tiene una triple finalidad: clarificar mi punto de vista sobre el alcance real de la cooperación para el desarrollo, describir los rasgos característicos de lo que ha sido la evolución de cooperación española en los últimos años y, por último, considerar en qué medida se ha producido un apoyo efectivo a la promoción de las políticas sociales de los países del Sur. Pensé que, al ser el único participante español, esta perspectiva –aunque se saliera parcialmente del tema central de las jornadas– podría tener mayor interés para los asistentes, y permitiría, asimismo, contrastar los puntos de coin-cidencia y discrepancia en el discurso vigente en torno a la cooperación al desarrollo que existen entre los analistas de distintas áreas y con diversas responsabilidades sociopolíticas. Vaya por delante la convicción de que no considero a la cooperación al desarrollo como actor principal de las políticas sociales, aunque sí, un instrumento que puede ayudar a catali-zarlas o intensificarlas en una u otra dirección.

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2. Diferentes conceptualizaciones de la Cooperación al Desarrollo

Con frecuencia, en el ámbito de las ciencias sociales los conceptos ad-quieren vida propia, evolucionan profundamente con el paso del tiempo y cambian de significado, hasta el punto que, según qué autores los utili-cen, pueden emplearse en sentidos distintos, y aún opuestos, o terminar careciendo de toda precisión semántica. Esto ha ocurrido, como sabe-mos perfectamente, con términos como “progreso”, “modernización”, “globalización” o “desarrollo”,2 y también, muy claramente, con el de “co-operación al desarrollo”.3 Por eso querría detenerme brevemente en lo que entiendo por tal expresión. A mi modo de ver, en el ámbito de los me-dios de comunicación, pero también en el académico, suelen permutarse continuamente términos utilizados como sinónimos, cuando no lo son en sentido estricto. De hecho, no es extraño que empleemos las mismas palabras para referirnos a distintas realidades. Cuando nos referimos a la cooperación al desarrollo, ello tiene consecuencias no solo en términos analíticos, al generar innecesariamente confusión en el estudio de ciertos fenómenos, sino también –y esto tiene repercusiones importantes– en los planos de la concienciación, la acción social y la intervención política.

En mi opinión, existen cuatro matrices teóricas que pretenden dar cuenta de las causas que explican la enorme dimensión de la desigualdad y la pobreza en nuestro mundo, así como su permanencia y ampliación en el tiempo. Cada experto en particular, o cada institución colectiva, puede encontrarse netamente ubicada dentro de uno de estos paradigmas o situarse a caballo entre varios de ellos. Identificarlos tiene una gran im-portancia, porque de cada uno de estos diagnósticos se derivan, como es lógico, no solo valoraciones éticas diversas, sino también “terapias”, o estrategias de desarrollo distintas. Se trata, pues, de un campo de análi-sis en el que no existe posible neutralidad política.

Una primera aproximación a las causas de la fractura Norte-Sur su-braya la importancia de los factores aleatorios. Nos referimos aquí a un amplio conjunto de aspectos que condicionan seriamente las posibilida-des de progreso económico de cualquier país: la variable disponibilidad de recursos naturales (tierra fértil, agua, energía, minerales, etc.), el clima (con su incidencia, tanto en la fecundidad de las tierras de cultivo, como en la mayor o menor salubridad del entono físico y la distinta facilidad

2 IBARRA, P. y K. UNCETA (2001), Ensayos sobre el desarrollo humano, Icaria, Barcelona. MEALLA, E. (2006), “El regreso del desarrollo”. Ética, Desarrollo y Región, CICCUS, Buenos Aires, págs. 117-141.3 GÓMEZ GALÁN, M. y J. ASANAHUJA (2001), La cooperación al desarrollo en un mundo en cambio. Pers-pectivas sobre nuevos ámbitos de intervención, Cideal, Madrid. IGLESIA CARUNCHO, M. (2005), El impacto económico y social de la cooperación al desarrollo, Los Libros de la Catarata, Madrid.

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La cooperación española y su impacto en las políticas sociales

con la que el ser humano puede llevar a cabo labores productivas), la orografía (con su impacto en el despliegue de infraestructuras), la ubica-ción geográfica (que afecta a la proximidad o lejanía respecto a los polos mundiales de actividad económica o al acceso al mar), la predisposición habitual a padecer desastres naturales (terremotos, tornados, tsunamis, inundaciones, etc.), el tamaño (con su innegable influjo sobre el posible aprovechamiento de las economías de escala), etc. El reconocimien-to de la importancia de estos factores queda reflejado claramente en la creación, por parte de las Naciones Unidas, de un colectivo, el de PMAs (Países Menos Adelantados), que está definido, además de por padecer un bajísimo nivel de renta y disponer de una mano de obra carente de cualificación, por el hecho de estar caracterizados por alguna de estos otros rasgos que reflejan vulnerabilidad económica: encontrarse en una ubicación remota de los principales centros comerciales (ser isla apartada o carecer de acceso al mar) y concentrar las exportaciones en muy pocas materias primas.4

Detrás de este planteamiento –que había sido denostado durante las últimas décadas, pero que se encuentra en un momento de plena recupe-ración intelectual– encontramos la argumentación de algunos historiado-res económicos de prestigio como David Landes,5 o el renacimiento de la disciplina de la Geografía Económica, con aportaciones como las de Paul Krugman6 o el Banco Mundial.7

Naturalmente, para quienes sostienen esta visión del desarrollo econó-mico, los pueblos del Sur son calificados como desfavorecidos, y la res-puesta adecuada a la tragedia de la pobreza no puede ser otra que el auxi-lio humanitario. En definitiva, la reacción de ayuda espontánea que nace del impacto emocional que produce la desgracia ajena. Podemos pensar que casi todas ideologías económicas y las actitudes éticas comparten la necesidad de prestar socorro inmediato a quienes padecen cualquier fatalidad. El extraordinario éxito mediático y político de esta terminología –países o grupos sociales “desfavorecidos”– se explica con facilidad: na-die resulta responsable de nada –el azar es ciego– y, por consiguiente, toda acción de solidaridad, sea cual sea el agente que la realice, resul-ta automáticamente legitimada. Numerosas investigaciones económicas confirman la importancia de estos factores casuales en la pervivencia del subdesarrollo de muchos países, aunque también cuestionen el deter-

4 La lista de los PMAs es revisada cada tres años por el Consejo Económico y Social de las NNUU. La UNCTAD realiza informes sistemáticos sobre su situación socioeconómica.5 LANDES, D. (2000), La riqueza y la pobreza de las naciones, Crítica, Barcelona.6 KRUGMAN, P. (1992), Geografía y Comercio, Antoni Boch editores, Barcelona. 7 BANCO MUNDIAL, Informe sobre el desarrollo mundial 2009: Una nueva geografía económica, Mundi-Prensa, Washington 2008, Madrid 2009.

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minismo geográfico, poniendo de relieve significativos contraejemplos como el de la “maldición de las riquezas naturales”.8

Un segundo acercamiento a la problemática del subdesarrollo y de su superación hace hincapié en el comportamiento de los afectados, lo que conduce rápidamente a hablar de países subdesarrollados, países atra-sados, etc. Nuevamente, en este caso, el conjunto de fenómenos identi-ficados son muy numerosos: el predominio de la corrupción en todos los niveles de la administración, la falta de competencia técnica de los ges-tores públicos, el comportamiento rentista de los empresarios, la falta de propensión al ahorro de la población, el insuficiente esfuerzo educativo, la marginación de las mujeres de la actividad económicamente productiva, las pautas demográficas familiares, la falta de cultura del trabajo o del esfuerzo, los prejuicios sociales de todo tipo, el mal funcionamiento de las instituciones económicas (mercados, leyes mercantiles, contratos, bolsas, entidades financieras), etc. En este caso, no se trataría de imponderables que impiden el avance económico, sino de comportamientos inadecua-dos que “sabotean” el desarrollo desde dentro. No debemos pensar que esta argumentación subraya solamente el comportamiento moralmente criticable: muchos de estos fenómenos se explican por un contexto de pobreza, que convierte en perfectamente racionales formas de actuación que sirven para sobrevivir a corto plazo, pero que hipotecan el desarrollo a largo plazo. Pensemos, por ejemplo, en la tendencia de muchas familias pobres a tener numerosos hijos que empiezan a trabajar a una edad muy temprana, con lo que su situación tiende a reproducirse generación tras generación. Dejando a un lado si tienen o no acceso a recursos de salud reproductiva, lo cierto es que, en contextos de alta mortalidad infantil, au-sencia de seguridad social y pocas oportunidades de empleo, tener una familia numerosa es plenamente sensato.

Sobre la base de este marco teórico se ha construido buena parte de la conceptualización de la ayuda al desarrollo y, desde luego, esta ha sido la visión predominante durante muchos años en la mayoría de los organis-mos económicos internacionales.9 Estos han considerado, con frecuen-cia, que los países menos desarrollados no conocían el modo de gestión económica más adecuado para salir de su situación, o que no eran capa-ces de aplicar las medidas oportunas por diversos motivos (falta de recur-sos financieros, inestabilidad sociopolítica, populismo, etc.). De entrada, la existencia de la ayuda al desarrollo puede considerarse positiva como expresión voluntaria del deseo de contribuir desde afuera, con fondos o

8 COLLIER, P. (2008), El club de la miseria, Turner, Madrid. GALEANO, E. (1971), Las venas abiertas de Amé-rica Latina, Siglo XXI, México.9 ALONSO, J. A. y CH. FREES (2000), Los organismos internacionales y la ayuda al desarrollo, Civitas, Ma-drid. SANAHUJA, J. A. (2001), Altruismo, mercado y poder. El Banco Mundial y la lucha contra la pobreza, Intermon-Oxfam, Barcelona.

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conocimientos, al proceso de desarrollo que se considera, fundamental-mente, responsabilidad de los propios países del Sur.10 Este planteamien-to amerita varias críticas en profundidad. En primer lugar, identifica con claridad la responsabilidad de una parte de los agentes sociales involu-crados en el subdesarrollo, pero olvida por completo el peso del entorno internacional que genera el desarrollo desigual de la economía mundial, así como las responsabilidades que cabe atribuir a los países del Norte en el pasado colonial y en el modo de articulación de las relaciones eco-nómicas internacionales en el presente. Además, toda relación de ayuda –se produzca en el ámbito personal, nacional o internacional– parte del “pecado original” de ser meramente discrecional o voluntaria, y puede generar fácilmente dos consecuencias muy negativas: la dominación (por parte del donante, que fija los términos de la relación) y la dependencia (por parte del receptor, que puede asumir una actitud pasiva e irresponsa-ble respecto al problema que le afecta). No es de extrañar que, a la ayuda, le lleguen críticas tanto desde la derecha (por considerarla intervención pública ineficaz),11 como desde la izquierda (por considerarla una forma de neocolonialismo interesada y paternalista).12

Un tercer posicionamiento teórico en la economía del desarrollo haría recaer la responsabilidad del subdesarrollo en el funcionamiento del sis-tema económico capitalista, por lo que serían los propios mecanismos del sistema los generadores de la desigualdad y la pobreza. Visto desde esta perspectiva, el sistema económico mundial habría generado el desarrollo y el subdesarrollo como dos caras de la misma moneda, como dos pro-cesos interdependientes. El desarrollo del centro del sistema se habría producido –en parte– a costa del subdesarrollo de la periferia. Como sa-bemos, esta es la perspectiva que subyace a las teorías estructuralista y de la dependencia.13 Para esta visión económica, los países del Sur son empobrecidos, ya que su situación es “subproducto” o “efecto colate-ral” de la lógica propia del despliegue del capitalismo. No es de extrañar que se produzca este resultado cuando quienes compiten en el merca-do mundial –sean empresas o países– lo hace con armas absolutamente desiguales (acumulación de capital, conocimientos tecnológicos, tamaño de los mercados y de las unidades productivas, capacitación de la fuer-za de trabajo, etc.). Todo sistema competitivo tiende a generar ganado-res y perdedores, máxime si los competidores son tan desiguales. Más

10 SACH, J. (2005), El fin de la pobreza. Cómo conseguirlo en nuestro tiempo, Debate, Madrid. SEN, A. y B. KLINSBERGER (2008), Primero la gente, Deusto S.A., Barcelona.11 EASTERLY, W. (2006), The White Man´s Burden, Oxford University Press.12 El sociólogo norteamericano James Petras ha destacado por sostener esa posición crítica, en particular cuando analiza el papel de las ONG.13 BUSTELO, P. (1998), Teorías contemporáneas del desarrollo económico, Ed. Síntesis, Madrid. HIDALGO, A. L. (1998), El pensamiento económico sobre desarrollo. De los mercantilistas al PNUD, Publicaciones de la Universidad de Huelva.

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aún, en economía, tanto el éxito económico como el fracaso tienden a reproducirse, generando, respectivamente, círculos virtuosos o viciosos. Ciertamente, la emulación o la competencia entre iguales puede tener un efecto positivo para todos los participantes en el juego, pero no es este el escenario predominante en la economía mundial.

La respuesta adecuada a esta interpretación del estado del mundo debería ser la cooperación al desarrollo. Esta presupondría la búsqueda de soluciones globales, jurídicamente vinculantes, a problemas cuya res-ponsabilidad se encuentra repartida entre todos los actores del sistema económico, en proporción, claro está, a lo que sus mecanismos les be-nefician. Por tanto, concibo la verdadera cooperación como un proceso basado en asumir responsabilidades compartidas, que lleva a co-definir los problemas y a colaborar en los esfuerzos orientados a paliar los efec-tos más negativos del capitalismo. Al igual que el pacto socialdemócrata se consolidó en Europa como mecanismo corrector de las tendencias disgregadoras de la economía capitalista, introduciendo mecanismos de redistribución de la riqueza y de protección social, cabría defender un enfoque análogo a escala internacional, especialmente si se tiene en cuenta que las diferencias de ingresos y de condiciones sociales a escala planetaria son notablemente mayores a las que existen a escala nacional. Si se trasciende la miopía nacional del corto plazo, parece evidente que a la mayoría de los seres humanos nos beneficiaría vivir en un plane-ta más equitativo y seguro. De ahí que la auténtica cooperación tendría que fundamentarse en intereses socioeconómicos comunes y en valores humanos compartidos entre el Norte y el Sur. Del mismo modo, debería incorporar, no solo las políticas de transferencias de recursos, sino todo el conjunto de políticas que afectan a las relaciones económicas internacio-nales (comerciales, financieras, tecnológicas, migratorias, de seguridad, etc.) para evitar que lo que se da con una mano se quite con otra.

Por último, cabe identificar una corriente analítica que sitúa la raíz de la falta de equidad en el reparto asimétrico del poder a escala mundial. De este modo, ciertos pueblos o grupos sociales no serían desfavoreci-dos, subdesarrollados o empobrecidos, sino, propiamente, víctimas, no ya de unos mecanismos económicos anónimos que excluyen a los me-nos eficientes y competitivos, sino de decisiones humanas individuales o colectivas, pero en cualquier caso identificables, que se ejercen desde gobiernos, empresas o instituciones multilaterales. Sin necesidad de lle-gar a los extremos de abuso de poder representados por los sobornos, la subvención de la violencia, las invasiones armadas o las conspiracio-nes políticas –que, de hecho, están a la orden del día–, o asumir alguna teoría de la conspiración, baste recordar el contenido de la mayoría de las normas económicas internacionales (claramente favorables a los inte-reses de los países desarrollados), el doble rasero con el que actúan los

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organismos económicos internacionales cuando de exigir ciertas políticas económica se trata, según sean desarrollados o no los destinatarios, y la estructura interna de poder de estas entidades. Ni qué decir tiene que esta hegemonía de las principales potencias se superpone a las diferen-cias estrictas de capacidad y eficiencia económicas, haciendo muy difícil la tarea de “subir por la escalera del desarrollo”, dado que los países que la usaron en el pasado quieren retirarla para evitar la llegada de nuevos competidores.14

En coherencia con este análisis, la superación del muro Norte-Sur re-clama un orden económico internacional radicalmente distinto, en el que los países postergados puedan reclamar la creación de un marco norma-tivo que opere en su favor por una cuestión de estricta justicia. Ya en su discurso inaugural de la primera reunión de la UNCTAD (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo), el economista argen-tino Raul Prebisch –su primer presidente– manifestó que dar el mismo trato a quienes son radicalmente desiguales era injusto.15 Una concep-ción moderna de este planteamiento puede estar representada por los movimientos sociales alternativos que perfilan sus reflexiones en torno al Foro Social Mundial. El conocido eslogan “menos ayuda y más comercio” podría representar gráficamente este modo de pensar y sentir.

Tras haber presentado este panorama, sin duda excesivamente esque-mático, deseo explicitar mi propio punto de vista. En primer lugar, consi-dero que la realidad del subdesarrollo nos obliga a considerar las cuatro perspectivas señaladas de un modo complementario. No creo que solo una de las interpretaciones tenga elementos de verdad, y que las demás se encuentren equivocadas. Eso sí, en cada caso, los factores del azar, la actuación de los implicados, las tendencias alimentadas por la lógica capitalista, el impacto de las decisiones normativas, o el ejercicio más o menos tosco del poder, tendrán un peso distinto que corresponderá a los analistas ponderar adecuadamente. Por otra parte, y por lo que se refiere a las respuestas que se están llevando a cabo efectivamente para afron-tar el desafío de la coexistencia de la miseria y la opulencia planetarias, creo que lo honesto sería decir que hay algo de ayuda de emergencia (menos, en todo caso, de la necesaria), una modesta ayuda al desarrollo (cuyos recursos, como es de sobra sabido, son un tercio de lo acordado en 1970 y la mitad de lo comprometido en la Conferencia del Milenio en 2000), apenas existe verdadera cooperación al desarrollo (habida cuenta que los mecanismos redistributivos a escala mundial son mínimos y com-pletamente discrecionales) y que, hasta ahora, la reforma del entramado

14 CHANG Ha-Joon (2008), ¿Qué fue del buen samaritano?, Intermon, Barcelona.CHANG, Ha-Joon:(2007), Retirar la escalera, Libros de la Catarata, Madrid.REINERT, Erik S. (2007), La globalización de la pobreza, Crítica, Barcelona.15 TAMAMES, Ramón (2003), Estructura económica internacional, Alianza, Madrid, págs. 159-187.

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institucional nacido de la Segunda Guerra Mundial no se ha producido en ningún ámbito significativo.

Es posible que la crisis financiera actual obligue a replantear a fondo el modo de regulación económica internacional, pero hasta la fecha los titulares de prensa no se han traducido en reformas concretas. Al com-parar el valor de los flujos de ayuda oficial al desarrollo con los perjuicios ocasionados por el efecto discriminatorio de las normas y políticas inter-nacionales, el resultado no puede ser más decepcionante. Guillermo de la Dehesa ha estimado que durante la década del 90 los países en desa-rrollo sufrieron una merma anual de ingresos equivalente a más de diez veces la AOD (Asistencia Oficial para el Desarrollo): proteccionismo en el textil, el calzado y la artesanía, 110.000 millones de dólares; proteccionis-mo agrícola, 150.000 millones; restricciones migratorias, más de 100.000 millones, al tiempo que las subvenciones a la agricultura en los países desarrollados representaba más de 150.000 millones de dólares –dos ve-ces y media el monto de la ayuda– y el servicio de la deuda externa, cuyo origen era cuanto menos dudoso, unos 436.000 millones.16

Desde estas coordenadas voy a describir los rasgos más destacados de la cooperación española que deberíamos llamar, más bien, ayuda. Uti-lizaré, pues, la palabra cooperación por convencionalismo y para evitar reiteraciones excesivas.

3. Algunos rasgos de la Cooperación Española

La cooperación española presenta una serie de particularidades, que ex-plican tanto sus fortalezas y debilidades, como la profunda evolución ex-perimentada a lo largo de estas dos décadas de existencia.17 Creo que narrar los hitos de esta mutación puede tener interés para los participan-tes en estas Jornadas, a fin de que puedan confrontar los planteamientos y prácticas que predominan en un país como España, con la percepción que de esta problemática se da entre quienes reflexionan desde una na-ción que recibe algunos recursos en este rubro, aunque, como ocurre en el caso de Argentina, se encuentre dentro del grupo de países que el Banco Mundial clasifica como de renta media-alta, y por consiguiente, pueda acceder de forma muy limitada a los montos de Ayuda Oficial al Desarrollo.18

16 DEHESA, Guillermo de la (2003), Globalización, desigualdad y pobreza, Alianza, Madrid. 17 TEZANOS, Sergio (2007), “España ante el reto de la cooperación internacional para el desarrollo” Sistema. Revista de ciencias sociales, Nº 201, págs. 47-76.18 Un análisis muy interesante de esta situación en ALONSO, José Antonio (coord.) (2007), Cooperación con países de renta media, Editorial Complutense, Madrid.

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De entrada, bueno será recordar que España se incorporó tardíamente al Sistema Internacional de Ayuda, en correspondencia con el relativo atraso de su desarrollo a lo largo de la mayor parte del siglo XX. De hecho, España recibió recursos de ayuda al desarrollo hasta la década del 70. Ha-blando en sentido estricto, inició su labor como donante en 1986, coinci-diendo con su incorporación plena a la entonces denominada Comunidad Económica Europea, ya que esta comportaba la aceptación del “acerbo comunitario”, esto es, el conjunto de acuerdos y decisiones adoptadas por los países miembros antes de nuestra incorporación, que incluía este compromiso internacional que, surgido en el seno de la UNCTAD en los años 60, estaba siendo regulado por le Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico). Con anterioridad a esa fecha, lo más parecido que había realizado el esta-do español había sido la promoción de nuestra cultura en América Latina a través de un conjunto de acciones impulsadas por el ICI (Instituto de Cooperación Iberoamericana).

Este origen coyuntural marcó durante años la actuación española. La entrada en el mundo de la cooperación no partió, por consiguiente, de un fuerte convencimiento político, ni de un sólido respaldo social, lo que hizo que, durante muchos años, la política española de cooperación fue modesta en sus recursos, oscilante en su intensidad, carente de una es-trategia definida y dependiente de las estructuras institucionales preexis-tentes, que perseguían el reforzamiento de los lazos económicos y cultu-rales que existían con los países de Iberoamérica por motivos históricos obvios. Valgan como ejemplos de esta situación híbrida el hecho de que el nuevo órgano de la administración responsable de la política de coope-ración se denominó SECIPI (Secretaría de Estado para la Cooperación In-ternacional y Para Iberoamérica), forma gramaticalmente errónea –como si América Latina no formara parte del ámbito de actuación privilegiado de la cooperación española–, o el hecho de que la sede de la recién crea-da Agencia Española de Cooperación Internacional –organismo especia-lizado en gestionar cooperación española dependiente del Ministerio de Asuntos Exteriores– se situara en el edificio que había venido ocupando el ICI.

Los primeros análisis de la cooperación española efectuados en los años 90 –momento en el que dos huelgas de hambre protagonizadas al inicio de la década por un pequeño grupo de activistas a favor del cum-plimiento inmediato del compromiso clásico de donar el 0,7% del PNB (Producto Nacional Bruto) a países en desarrollo, convirtieron la coope-ración al desarrollo en tema de dominio público– pusieron de manifiesto sus muchos defectos: falta de definición de objetivos concretos jerarqui-zados, presupuestos erráticos que no se ejecutaban (entre el 0,20% y el 0,24% del PNB español), inexistencia de una visión estratégica de la po-

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lítica de desarrollo articulada sobre criterios propios, carencia de perso-nal capacitado para gestionar los fondos de la cooperación (los primeros encargados fueron diplomáticos cuyo perfil profesional –por sensibilidad y conocimientos– se encontraba completamente alejado del mundo del desarrollo), ausencia de un marco normativo que permitiera orientar la actuación de los distintos agentes de la cooperación; exclusiva preocu-pación por el seguimiento contable de los gastos sin evaluación del im-pacto real de las distintas actuaciones, desconocimiento casi absoluto de los contextos socioeconómicos sobre los que –en teoría– la cooperación española aspiraba a incidir, peso excesivo –en términos internacionales– de América Latina como región destinataria de los recursos españoles (un continente en el que predominaban y predominan, con claridad, los países de renta media y no los de renta baja), enorme dispersión geográ-fica de los receptores de fondos (más de 100 países) con unas cuantías ridículas para la mayoría de ellos, etc.19

Dos cuestiones, en particular, fueron objeto de una amplia crítica, for-mulada tanto por los movimientos sociales como por los estudiosos: la falta de consistencia institucional del sistema de ayuda, y el predominio que, dentro del mismo, tuvieron los intereses económicos nacionales so-bre los de la erradicación de la pobreza y la promoción del desarrollo económico y social. De hecho, ambas cuestiones se encuentran estre-chamente relacionadas. España padeció durante años una aguda “bice-falia” institucional, debido a que más de la mitad de los fondos de la ayu-da estaban gestionados por el Ministerio de Economía y Hacienda, con criterios de actuación claramente orientados a la expansión comercial de España, mientras el resto de los recursos eran administrados por el Minis-terio de Asuntos Exteriores, con criterios más atentos al peso estratégico de ciertas regiones, dado que se concebía la Ayuda Oficial al Desarrollo como un instrumento más de intervención diplomática, que podía fortale-cer los vínculos políticos con algunas naciones. El Ministerio de Economía potenció el FAD (Fondo de Ayuda al Desarrollo), que permitía financiar exportaciones a países en desarrollo en condiciones altamente concesio-nales, hasta el punto en que algunos años llegó a representar el 60% de la ayuda española, otorgándole un sesgo marcado por el puro interés co-mercial y orientándolo a países de renta media, donde los intereses eco-nómicos de nuestro país primaban con claridad sobre cualquier otra con-sideración. Dentro del Ministerio de Asuntos Exteriores se creó la Agencia Española de Cooperación Internacional, con el objetivo de disponer de un ente especializado en cooperación, que pudiera dotar de calidad, conti-

19 Para el análisis y seguimiento crítico de la cooperación oficial española ha desempeñado un servicio excep-cional la publicación de Intermon-Oxfam: La realidad de la ayuda, de homónimo título a la que Oxfam publica a nivel internacional, pero que en la edición española –progresivamente más original– se centraba en analizar pormenorizadamente el comportamiento anual de nuestro país en este terreno.

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nuidad y progreso a la política de cooperación, pero sus avances fueron muy limitados, y centrados en diseñar un sistema que permitiera, sobre todo, implementar proyectos de desarrollo. Recién llegados a un campo en el que España había carecido de referencias, durante el final del siglo pasado los distintos protagonistas de la cooperación (administraciones, ONG, académicos, etc.) intentaron asimilar la doctrina internacional vi-gente y “ponerse al día” en las buenas prácticas que se desarrollaban en este terreno a nivel internacional. Para ilustrar esta cuestión baste recor-dar que el primer manual de evaluación de proyectos de la cooperación española fue, si más, la traducción del noruego.

Las evaluaciones de la política de cooperación al desarrollo que, de forma periódica, realiza el CAD (Comité de Ayuda al Desarrollo) de la OCDE revelaron el conjunto de carencias que hemos descrito y calificaron con “suspenso” la praxis global de la cooperación española durante los años 90, tanto en términos cuantitativos –ya que el esfuerzo español se situaba entre los menores del grupo de donantes–, como desde el punto de vista cualitativo, subrayando con énfasis el excesivo peso de la ayuda ligada a intereses económicos nacionales, la falta de criterios claros y de continuidad en la política de cooperación, la excesiva concentración en la región iberoamericana, etc.20 Defectos, estos, que, curiosamente, en algunos casos resultaban relativamente similares a los perceptibles en las políticas de cooperación de las dos mayores potencias económicas del mundo, Estados Unidos y Japón, que no se caracterizan precisamente por el ejercicio de una cooperación transparente, rigurosa, equilibrada y altruista.

A pesar de que, en términos económicos, la década del 90 fue de-cepcionante, algunos aspectos cualitativos empezaron a mejorar como consecuencia de varios factores: el aprendizaje derivado de la propia ex-periencia, la mayor conciencia social respecto a estas cuestiones, que convirtió a algunas de ellas en tema del debate político (por ejemplo, la condonación de la deuda externa del Sur), las críticas provenientes de las ONG y de algunos estudiosos e investigadores, y el propio desarrollo de la agenda política. Entre los avances dignos de mención podríamos recoger los siguientes:

� La aprobación, el 7 de julio de 1998, de una Ley de Coope-ración Internacional para el Desarrollo, que sirviera de marco normativo orientador de la actuación gubernamental en este terreno y que, tras un largo debate, terminó contando con un amplio respaldo político y social, mejorando sensiblemente los sucesivos borradores presentados.

20 El CAD ha sometido a España a exámenes periódicos inter pares, los más recientes referidos a los periodos 1999-2001 y 2005-2006.

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� La discusión y puesta en marcha del Primer Plan Director (2001-2004), que permitiría llevar a cabo una incipiente pla-nificación cuatrienal de la política de cooperación española, algo que venían reclamando desde bastante tiempo atrás los actores sociales, tanto nacionales como foráneos.21

� La mejora de los recursos humanos dentro de la adminis-tración, mediante la progresiva ampliación numérica de la plantilla y la mejora en el grado de profesionalización y mo-tivación del personal encargado de la gestión de la política española de cooperación. � La pérdida de peso relativo de la ayuda ligada reembolsa-ble, aunque este fenómeno fuera parcial, debido al aumento de los reembolsos y al modo en el que se computa: valor de los nuevos créditos, menos ingresos por intereses y amorti-zaciones procedentes de créditos anteriores.� El inicio de los procesos orientados a evaluar el impacto real de las actuaciones derivadas de la AOD. Hasta entonces, habían primado los criterios de corte burocrático centrados en garantizar que los fondos habían llegado a su destino y que se habían dedicado a los fines previamente estableci-dos: presentación de facturas, justificación contable, etc.22

� La consolidación de un fenómeno típicamente español. como el de la denominada cooperación descentralizada, es decir, la participación activa de los niveles inferiores de las Administraciones Públicas (municipios y comunidades autó-nomas) en el esfuerzo financiero de la Ayuda al Desarrollo.

Con todo, este período, situado políticamente bajo el influjo del PP (Par-tido Popular), fue también testigo de numerosas tensiones: el de un grave conflicto en el seno del Consejo de Cooperación23 que desembocó en la retirada de varias de las ONG más representativas del sector, cuando el secretario de estado alteró su composición y forma de nombramiento de modo unilateral; la decepción generalizada de los protagonistas de la acción solidaria internacional ante la profunda desvirtuación del proyecto del Pri-mer Plan director; el lamentable estancamiento en la cuantía de los recursos

21 El gobierno encargó a José Antonio Alonso –como experto en cooperación– la redacción de un borrador de dicho Plan Director, pero este elaboró un estudio mucho más amplio que analizaba con detalle, tanto las características previas de la cooperación española –poniendo de relieve sus muchas debilidades–, como una síntesis de la doctrina más avanzada sobre cooperación internacional para el desarrollo, así como un esce-nario presupuestario múltiple que perseguía dar un salto de calidad en este ámbito. ALONSO, José Antonio (1999), Estrategia para la cooperación española, Ministerio de Asuntos Exteriores, SECIPI, Madrid. 22 A partir de 1998 España empezó a disponer y publicar los criterios propios de evaluación.23 Órgano consultivo, encargado de emitir informes sobre cuestiones relacionadas con la cooperación, forma-do por representantes de la administración, agentes sociales (sindicatos y empresarios), ONGD, y expertos procedentes del ámbito universitario.

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dedicados por el gobierno a las AOD (tras haberse celebrado la Cumbre del Milenio), o la legitimación del discurso que convertía la cooperación al desa-rrollo como un instrumento más de una política exterior caracterizada por la defensa de los intereses comerciales y diplomáticos españoles.

El tono de la cooperación oficial española cambió significativamente cuando el PSOE (Partido Socialista Obrero Español) ganó las elecciones generales tras el atentado terrorista del 11 de marzo de 2004 perpetrado en la estación de Atocha. El nuevo gobierno quiso hacer de la política de cooperación una bandera distintiva de su gestión, alterando la jerarquía de valores que había mantenido el anterior ejecutivo en materia de política exterior, en el marco de la “Alianza de las Civilizaciones” preconizada por el presidente José Luis Rodríguez Zapatero. Y esta intención se demostró con el nombramiento de Leire Patín24 como responsable de la política de cooperación al desarrollo, una persona profundamente conocedora de esa realidad, que había protagonizado la oposición política en este ámbi-to durante las anteriores legislaturas y ocupado la presidencia de la ONG Solidaridad Internacional.El equipo del que se rodeó asumió con convicción la filosofía sobre co-operación más acreditada a nivel internacional.

Desde entonces, han sido muy numerosas las modificaciones positivas que ha experimentado la AOD española. Algunas de corte formal (aunque políticamente significativas desde la perspectiva de la expresión de las prioridades del gobierno), como el cambio de nombre del Ministerio de Asuntos Exteriores, que pasó a denominarse, a partir del año 2005, Mi-nisterio de Asuntos Exteriores y de Cooperación. De hecho, el ministro, José Antonio Moratinos, señaló al respecto que “no se trataba sólo de un cambio de nombre, sino de filosofía”, indicando con ello el ascenso de la cooperación en el ranking de prioridades de su departamento. En el mis-mo sentido, la SECIPI se convirtió en SECI (Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional) y la AECI (Agencia Española de Cooperación Internacional) sufrió una reforma profunda de su estructura interna plas-mada en un nuevo estatuto y pasó a llamarse, en octubre de 2007, AECID (Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo).

Ha habido, con todo, transformaciones de mucho mayor calado. En primer lugar, en el compromiso público del nuevo ejecutivo por acercar el esfuerzo financiero al mítico 0,7% del PNB en el transcurso de un par de legislaturas. Las cifras no admiten duda respecto a la sinceridad de este propósito. El cuadro 1 muestra con nitidez esta evolución, que además contrasta con el panorama dominante en el escenario internacional, en el que durante los últimos cuatro años, el monto total de la ayuda ha des-cendido, tras el tímido ascenso experimentado en el inicio del nuevo siglo

24 Que era persona de confianza del presidente de gobierno quedó de manifiesto cuando, en julio de 2008, fue nombrada secretaria de organización del PSOE.

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con la formulación de los Objetivos del Milenio. Pueden realizarse, como es lógico, observaciones críticas a esta evolución, como la relevancia que han podido tener partidas como la condonación de la deuda externa a ciertos países africanos o el aumento de las cuantías destinadas a orga-nismos y fondos multilaterales, pero ello no anula el carácter continuado y significativo del aumento de los desembolsos.

En la actualidad, la cooperación española encuentra un límite, tanto o más importante que el presupuestario, en la capacidad de gestionar de un modo eficiente unos recursos financieros que han crecido a un ritmo mucho mayor que los humanos e institucionales.

CUADRO 1: Evolución del coeficiente AOD/PNB de España,la UE y el CAD

Fuente: TEZANOS, Sergio. Cooperación para el desarrollo. Asignación geo-gráfica de la ayuda española, Biblioteca Nueva, Madrid, 2008. pág. 54.

Tan importante como el avance en el desembolso de fondos moneta-rios ha sido la mejora cualitativa de la cooperación, plasmada claramente en el Segundo Plan Director (2005-2008), que fue capaz de fijar unos cri-terios de actuación mucho más cercanos a los objetivos explícitos de la cooperación: la reducción de la pobreza y la promoción del desarrollo.25 De haberse aplicado en su integridad, el segundo plan habría dado un vuelco radical al patrón español de la ayuda. No se logró tanto, pero el cambio de rumbo fue incuestionable. Así lo reconoció el mismo Comité

25 Aunque pueda parecer anecdótico, la extensión y profundidad de los sucesivos Planes Directores muestran el avance de la reflexión: Primer Plan (47 págs.), Segundo Plan (123 págs.) y Tercer Plan (246 págs.)

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1986/87 1991/92 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007*

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* Datos de 2007 provisionales

España CADU.E

Fuente: OCDE, CAD (2008). Eaboración propia.

de Ayuda al Desarrollo de la OCDE cuando en su evaluación de 2007, efectuada por Austria y Francia, reconoció los indudables avances de España en este terreno y calificó globalmente su actuación con un “no-table”. Sin duda, queda mucho margen para la mejora y ninguno de los avances constatados se encuentra consolidado irreversiblemente, pero la senda adoptada desde hace un quinquenio parece la correcta. El Tercer Plan Director, iniciado en un período de profunda incertidumbre, aspira a permitir un nuevo salto de calidad en este terreno.

CUADRO 2: La cenda hacia el 0,7% de AOB/PNB de los países del CAD, 2007

Fuente: La Realidad de la Ayuda 2008-2009, Intemón-Oxfam, Barcelona, 2008, pág. 25.

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0,37

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1

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0,81

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En conclusión, como refleja el cuadro 2, que recoge las contribucio-nes de los distintos miembros del CAD en el año 2007, podemos decir con sinceridad que España ha mejorado notoriamente su posición como donante en los últimos años, y que de continuar la progresión, podremos colocarnos en un plazo medio entre quienes realizan una actuación más cuantiosa, adecuada e innovadora en este ámbito. Todo dependerá, tam-bién, de que se alcance un umbral asociativo, profesional e investigador suficiente como para crear el caldo de cultivo necesario para todo avance ético o intelectual. De los tres “escalones” que pueden observarse en el esfuerzo cuantitativo y cualitativo hacia la cooperación al desarrollo entre los miembros del CAD, podemos constatar, de un modo realista, que he-mos pasado del último, al intermedio.

No quiero dejar de señalar, finalmente, la mejora en las relaciones insti-tucionales entre la Administración y los demás actores sociales, después de las tensiones experimentadas al inicio de la década. También puede contarse en el haber de la praxis de la cooperación el amplísimo respaldo que expresa la población española hacia sus iniciativas: uno de los más altos de Europa.26 Este respaldo, en la medida en que no quede erosiona-do por el impacto negativo de la crisis económica, constituye una condi-ción necesaria para que la voluntado política no decaiga en los próximos años. Además, España, que ha sido criticada en los foros internacionales por orientar su apoyo a lo países de renta media en mayor medida que el resto de los miembros del CAD, está elaborando una reflexión propia en la que se sostiene, tanto la necesidad de incorporar principios internaciona-les de buena gestión de la ayuda, como la legitimidad de realizar opciones particulares adecuadas a su capacidad para incidir en la transformación de la realidad, a partir de nuestra “ventaja comparativa” con ciertos paí-ses como los latinoamericanos o los árabes.

26 ANGULO, G. (2007), “Opinión pública, participación ciudadana y política de cooperación en España”, Do-cumento de trabajo (WP) Nº 03/07, ICEI.

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4. La Cooperación Española y su incidencia en las políticas sociales

Pasemos, por último, a considerar la contribución de la cooperación es-pañola al fortalecimiento de las políticas sociales, algo particularmente di-fícil de analizar por la dispersión de la información disponible y la enorme complejidad del tema.27 No obstante, intentaré realizar una aproximación introductoria.

¿Qué entendemos por políticas sociales? De entrada, parecen corres-ponder a las actuaciones públicas que aspiran a cubrir las necesidades sociales, más o menos básicas, a saber: educación, salud, pensiones, vivienda e integración social. Si bien estas dimensiones de la vida social se encuentran contempladas por todos los gobiernos, existen distintos modos de enfocar su intervención. Simplificando un poco por motivos pedagógicos, cabe diferenciar cinco modelos de actuación pública:

� La que restringe al mínimo el papel del Estado, cuyo objeti-vo se circunscribe a garantizar los derechos políticos básicos de los ciudadanos y el funcionamiento de las instituciones pero que –absolutizando la libertad individual y recelando de la capacidad y eficiencia de la Administración– intenta evitar todo tipo de paternalismo o apoyo a personas y colectivos en situaciones difíciles y considera legítimas las desigual-dades económicas existentes. Como es sabido, este plan-teamiento está representado por el neoliberalismo en estado puro.28

� La que concibe que el Estado ha de realizar una función subsidiaria de respaldo a aquellos sectores situados en posi-ciones de pobreza, exclusión y marginación. Esta actuación focalizada en colectivos claramente definidos, tiene como finalidad última reinsertarlos en un entorno social concebido prioritariamente como ámbito de interrelación entre indivi-duos autónomos que colaboran y compiten en la persecu-ción de sus objetivos particulares. Se trata de la visión con-servadora de la actuación pública.29

� Desde la perspectiva socialdemócrata, el Sector Público ha de intervenir activamente en el espacio socioeconómico, tanto “ex ante” (garantizando la igualad de oportunidades y

27 En el año 2007 el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación publicó las Estrategias Españolas de “Género en desarrollo”, “Educación”, “Lucha contra el hambre”, “Salud” y “Desarrollo sostenible”, en los que se explicitan, con gran detalle, los objetivos de la cooperación española. Faltan aún, sin embargo, evaluacio-nes solventes de sus resultados.28 FRIEDMAN, Milton y Rose (1992), Libertad de elegir, Grijalbo, Madrid.29 Y que ha sido la que ha predominado en Estados Unidos durante los mandatos del presidente Bush.

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creando mecanismos que prevengan la explotación), como “ex post” (redistribuyendo los ingresos, prestando servicios públicos universales, protegiendo a los perjudicados por el dinamismo del mercado, etc.). El Estado del Bienestar –par-ticularmente desarrollado en Europa– concibe los problemas sociales (empleo, salud, formación, seguridad, participación) como colectivos –males de la sociedad–, que reclaman res-puestas políticas de corte general.30

� Relativamente diferente es el rol del Estado en numerosas economías asiáticas. En ellas, las Administraciones Públicas han tenido un fuerte protagonismo en la definición e imple-mentación de estrategias nacionales de desarrollo, pero la cobertura de las necesidades sociales básicas se ha llevado a cabo –en la medida en la que los recursos financieros lo permitían– mediante una combinación de bienes públicos, servicios proporcionados por el mercado y prestaciones garantizadas por las empresas a sus trabajadores y sus fa-milias. Ello ha ocasionado un modelo de “crecimiento con equidad”.31

� Por último, y en franco retroceso en todo el mundo tras la caída del muro de Berlín, se encuentra el modelo que defien-de el control público del conjunto de la actividad económica y social. Sus problemas –además del que se deriva de en-contrase en un entorno internacional adverso– son conoci-dos: falta de libertad política, exceso de burocracia, desmo-tivación, exceso de corrupción, ineficiencia económica, etc.

Podemos decir que, en España, la mayoría de la sociedad sostiene la necesidad de una fuerte intervención del Estado para garantizar que los servicios básicos lleguen a todos, que la economía se regule en función del interés general –especialmente generando empleo– y que se fortalez-ca la cohesión social. La universalización de la educación, la salud y las pensiones, o el apoyo a la vivienda de protección oficial cuentan –pese a las críticas respecto a algunos aspectos de su funcionamiento prácti-co– con un apoyo mayoritario entre la población. El partido que planteara una reforma radical del sistema pagaría muy cara la opción en términos de votos. La discusión teórico-práctica en nuestro país se sitúa, hoy en día, en el terreno del “modo de gestión” más adecuado de esos servicios públicos y en el grado de presión fiscal que resulta más adecuado para poder financiarlos. La presión fiscal en España representa, en la actuali-

30 NAVARRO, Vicenç (2000), Neoliberalismo y Estado de Bienestar, Ariel, Barcelona. 31 WATKINS, Kevin (1999), Crecimiento económico con equidad. Lecciones del este asiático, Intermón-Oxfam, Barcelona.

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dad, en torno al 37,2% del PIB (Producto Interno Bruto) y se ha moderado levemente en los últimos años por motivos electorales. La crisis actual y el déficit fiscal que ha generado, conducirá, con toda probabilidad a una elevación de la misma a corto plazo.

Los españoles son conscientes de que los servicios públicos y la se-guridad social universales resultan más sólidos, equitativos e integrado-res, que los apoyos selectivos concentrados en sectores vulnerables. La experiencia norteamericana muestra que la fórmula por la que quienes financian los servicios públicos (los contribuyentes) no se benefician de los mismos, por disponer de una alternativa de mayor calidad en el ám-bito privado, tiende a generar serios problemas: estigmatización de los usuarios (los grupos desfavorecidos), financiación insuficiente, saturación y baja calidad de los servicios públicos, profundas desigualdades territo-riales y personales en el acceso a las prestaciones, alto riesgo de caer en la precariedad por pérdida de empleo, incertidumbre sobre la solidez fi-nanciera a largo plazo de ciertos sistemas de cobertura (véase los fondos de pensiones privados que dependen de la evolución de los mercados financieros) e, incluso, un gasto global en estos sectores (sumando los ámbitos público y privado) que puede ser muy superior al del modelo clásico del Estado del Bienestar europeo, a pesar de no cubrir las necesi-dades de todos los ciudadanos.32

De hecho, la confianza de la mayor parte de los ciudadanos españoles en la legitimidad de las iniciativas del Estado para favorecer la cohesión social puede ejemplificarse, fácilmente, por el amplio respaldo obtenido por la Ley de la Dependencia, cuyo ambicioso objetivo es incorporar lo más plenamente posible a la vida social y laboral a quienes padecen cual-quier tipo de discapacidad. Más radical aún es la propuesta –admitida a estudio por parte de una comisión parlamentaria– de la posibilidad de crear una Renta Mínima de Integración de carácter universal e incondi-cionado para quienes no dispongan de un trabajo. La situación actual de crisis no ha hecho sino elevar el número de quienes la defienden, a pesar de los obvios riesgos de generar actitudes de pasividad y dependencia o la dificultad de evitar la posibilidad de fraudes. Con todo, resulta evidente que este tipo de planteamientos solo tiene cabida en países cuyos nive-les de desarrollo, fortaleza del sector público y relativa equidad permiten sostener económicamente estas iniciativas.

En lo que respecta al modo en el que puede articularse lo público y lo privado en la prestación de los servicios públicos, sí existe un vivo debate en nuestro país: ¿empresas públicas?, ¿privadas?, ¿conciertos?, ¿cheques?, ¿becas?, etc. Al menos en el discurso –no tan claramente en la práctica– el Partido Popular se muestra más partidario de encomendar

32 SEBASTIAN, Luis (1998), “La Pobreza en USA”, Cuadernos de Cristianismo y Justicia Nº 85, Barcelona.

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la gestión de muchos servicios a empresas privadas, e incluso, de pri-vatizar algunos sectores o crear empresas de capital mixto, mientras el Partido Socialista manifiesta una mayor confianza en la gestión pública. A mi modo de ver, esta no es una cuestión que pueda resolverse de un modo genérico (no todo lo público es mejor que lo privado, ni viceversa). Convendría alejarse un poco de los prejuicios ideológicos y analizar em-píricamente, en cada caso, las ventajas e inconvenientes que presenta para la sociedad la introducción de la lógica administrativa o de la priva-da. Ambas tienen sus fortalezas y sus talones de Aquiles. Ambas pueden colaborar positivamente a mejorar el bienestar de la población y ambas pueden deteriorarlo. Algo parecido podría decirse del “tercer sector”, for-mado por cooperativas, entidades sin ánimo de lucro, asociaciones, etc. Su indudable mayor sensibilidad social y democrática no las exime de padecer, en ocasiones, fuertes carencias en la solvencia, la gestión o la profesionalidad. De todos modos, resulta claro que en España, la provi-sión privada de educación, sanidad y pensiones desempeña un papel complementario de la pública.

Esta perspectiva muy favorable ante las políticas sociales se considera adecuada en términos generales y, por consiguiente, se estima deseable también para los países menos desarrollados. De hecho, la promoción de la cohesión social y el fortalecimiento del sector público para que pueda llevar adelante políticas sociales adecuadas forman parte de uno de los ejes fundamentales de la política de cooperación europea, en general, y española, en particular, con América Latina.33 No obstante, ante la cons-tatación de la magnitud de las carencias sociales de muchos países en desarrollo, de la restricción financiera que pesa sobre sus Administracio-nes Públicas, y del exiguo volumen de los recursos de la cooperación internacional, los gestores de la cooperación española han optado por asumir como criterio operativo la persecución de los Objetivos del Mi-lenio, y en este contexto, concentrar el esfuerzo en la lucha contra la pobreza, y no tanto en la universalización de la cobertura de necesidades sociales básicas, tarea que requeriría un compromiso económico interna-cional mucho más ambicioso. También hay que reseñar que, en el terreno doctrinal, durante los últimos años se ha ido abriendo camino la idea de que son preferibles los programas sectoriales a los proyectos aislados, y cuando la capacidad institucional de los países así lo indique, proceder directamente al apoyo presupuestario de los ministerios de educación o sanidad. No obstante, los desembolsos realizados con este planteamien-to –que simplificaría mucho los trámites de gestión, pero que requiere una gran confianza en el destinatario– han sido hasta ahora muy limitados. En concreto, el apoyo presupuestario a los Sectores Sociales Básicos ape-

33 FERNÁNDEZ POYATO, A. (2007), “Cohesión social y sector público”, en Avances y retos de la cooperación española (Miguel Iglesia-Caruncho coord.), Siglo xxi-Fundación Carolina, Madrid, págs. 245-254.

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nas ha ascendido al 1% de la AOD bilateral española en el último año, el de mayor esfuerzo económico de la historia.

Si entramos ya en el análisis del impacto de la cooperación española en las políticas sociales podemos tomar en consideración dos aspectos. Uno, más general, que no suele contemplarse habitualmente dentro de este campo, pero que a mí me parece de una gran importancia, se refe-riría al modo en el que los recursos de la cooperación fortalecen el tejido social, tanto en España como en los países en desarrollo, y otro, más específico, que trataría de captar la incidencia de la AOD española en la mejora de las necesidades sociales fundamentales en las naciones del Sur.

Respecto a la primera cuestión, cabe reseñar que las ONGD españolas gestionan en torno al 15% de la AOD total, un porcentaje sensiblemente superior a la media del CAD.34 Ello representa, aproximadamente, la mitad de los recursos que manejan estas organizaciones en su conjunto (el res-to procede de aportaciones privadas e ingresos por algunas de sus acti-vidades). Ante la necesidad de canalizar un volumen creciente de fondos, y al haber recuperado la normalidad en las relaciones de la Administración con la sociedad civil, cabe pensar que este porcentaje podría elevarse en el medio plazo, debido a la flexibilidad, experiencia, alta motivación y calidad que caracteriza el comportamiento promedio de estas entidades. Precisamente, sus proyectos representan una parte muy significativa de la cooperación que se dirige a los sectores sociales básicos, especial-mente en los países con menor renta. Lo verdaderamente llamativo en este terreno es que las ONG españolas canalizan hacia sus proyectos cerca del 60% de la Ayuda descentralizada, y solo el 7,1% de la Ayuda procedente del Gobierno Central. Podemos sacar como consecuencia que la cooperación descentralizada desempeña un papel muy significati-vo en el crecimiento y consolidación del sector no gubernamental, lo que debería valorarse positivamente si la actuación de las ONG es transpa-rente y eficaz. Frente a quienes sostienen que lo ideal sería que las estas asociaciones dejaran de ser necesarias, soy de los que considera que una sociedad es mucho más rica y sana cuando entre el aparato estatal y los ciudadanos individuales se multiplican organizaciones y movimien-tos sociales capaces de concientizar a la sociedad, controlar, proponer y exigir a los políticos, y realizar acciones solidarias ajenas a las lógicas del negocio o del poder.

Una parte significativa de los recursos manejados por las ONG es-pañolas está fortaleciendo también a sus socios del Sur, no siendo in-frecuentes los casos en los que las entidades españolas dan cobertura

34 Todas las cifras que se proporcionan en este apartado proceden del Seguimiento del PACI (Presupuesto Anual de Cooperación Internacional) 2007 y años anteriores, publicado por el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.

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formal a proyectos e iniciativas, que han nacido, se ejecutan y se evalúan, por organizaciones de los propios países destinatarios. De un modo cre-ciente, las asociaciones españolas consideran que su verdadero ámbito de actuación se encuentra en nuestro país, tanto contribuyendo a sen-sibilizar al conjunto de la opinión pública respecto al abismo Norte-Sur, como investigando los procesos concretos bajo los que se reproducen las relaciones económicas internacionales, y presionando a los represen-tantes políticos para que adopten medidas que contribuyan a impulsar la justicia global. Como ya se ha señalado, la labor que están realizando es muy valorada por el conjunto de los españoles.

En lo que se refiere a los rasgos que presenta el apoyo de la coopera-ción española a las políticas sociales de los destinatarios de sus fondos cabe señalar varias cuestiones. En primer lugar, que el modesto nivel de los recursos comprometidos en este ámbito y la gran dispersión geo-gráfica de la cooperación española obligan a concluir que su incidencia tiene que ser por necesidad, muy limitada. Dada la enorme diversidad de situaciones, resulta imposible realizar una valoración global. En segundo lugar, que España no ha tendido a cooperar con los países más pobres, aunque la tendencia vaya mejorando con el paso del tiempo. Así, en 1999 la ayuda destinada a los PMAs representó el 0,02% del PNB (el compro-miso internacional es del 0,15-0,20% del PNB), mientras que en el año 2007 –gracias a las aportaciones a Organismos Multilaterales– ascendió al 0,08% del PIB (con el 19,83% de la AOD española total). Por último, resulta necesario recordar también que quienes llevan a cabo las políticas sociales son las administraciones públicas de los países menos desarro-llados, y que es dentro de ellas donde cabe insertar alguna forma de apo-yo externo. En el caso de los PMAs y demás países de renta baja –con los que España coopera relativamente poco– el peso de la AOD respecto a sus propios desembolsos y actuaciones puede ser muy significativo; en el resto de los países, la contribución de los donantes debiera materializarse en un refuerzo presupuestario y en la incentivación de un amplio debate político sobre las políticas sanitarias educativas o de seguridad alimentaria más adecuadas a cada contexto social, cultural, económico y político.

En el terreno de los planteamientos, tras la promulgación de la Ley de Cooperación Internacional, el objetivo expresado reiteradamente por los diversos gobiernos fue alcanzar el compromiso de que el 20% de los fondos que pueden ser computables de forma sectorial se dedicara a los Sectores Sociales Básicos. Así, el Primer Plan Director (2001-2005), a pesar de su relativa simplicidad, lo indicaba expresamente: “Los cam-pos sectoriales de actuación, según el Plan Director, son la salud básica, educación básica, población y salud reproductiva, nutrición, trabajos ele-mentales de suministro de agua, saneamiento, vivienda, actuaciones de emergencia y programas integrados, de entre los que destacan los ámbi-

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tos de planificación familiar y lucha contra enfermedades de transmisión sexual, ayuda alimentaria y de emergencia, y formación de profesores y cuadros. Esta prioridad sectorial se establece en el apartado a) del artícu-lo 7 de la Ley de Cooperación. Los objetivos de la cooperación española en este sector son: A) Cumplimiento de los compromisos internacionales en este campo. La Cumbre de Desarrollo Social de Copenhague emplazó a los países donantes a asignar un promedio del 20 % de la AOD a este capítulo. Como contrapartida, los países en desarrollo deben destinar el 20 % de sus presupuestos a los mismos fines (lo que se conoce como el compromiso 20/20)”.35 La media de los países del CAD se situaba por aquel entonces entre el 10% y el 13% del total.

Del mismo modo, bajo el supuesto –basado en el compromiso electo-ral del PSOE– de alcanzar el 0,5% del PIB al final de la primera legislatura, el Segundo Plan Director (2005-2008) volvía a insistir en dar prioridad a los “los sectores sociales básicos, con especial incidencia en la salud, sa-neamiento, educación, obtención de la seguridad alimentaria y formación de los recursos humanos. El protagonismo de este sector con relación al cumplimiento de objetivos y metas de la Declaración del Milenio del Pro-grama de Acción de la Cumbre sobre Desarrollo Social de Copenhague se traslada en términos de prelación relativa sobre otros sectores al Plan Director de la Cooperación Española 2005-2008, de modo que, a lo largo de su vigencia, se tienda a alcanzar para la cobertura de necesidades sociales básicas, el 20% del total de la AOD, en los términos definidos por el CAD”.36

Afinando un poco más el análisis hay que señalar que la partida de “infraestructuras y servicios sociales” –que es la que incluye los fondos que en mayor medida fortalecen las políticas sociales– ha representado una parte muy importante de la AOD española de manera tradicional. El Plan Director preveía, como hemos visto, destinar la quinta parte del presupuesto a la cobertura de Necesidades Sociales Básicas, pero, final-mente, los datos del periodo arrojaron un balance del 20,4% en “lo social” (básico y no básico) y del 22,5% en lo “económico”.37 Esta situación ha ido mejorando poco a poco. Así, en el año 2007, la cuantía de los fondos destinados a “infraestructuras y servicios sociales” ascendió al 59,1% de la ayuda sectorial, desglosándose del siguiente modo en sus principales subpartidas: educación 11,3%, salud 7,2%, salud reproductiva 3,8% y agua (potabilización y saneamientos) 6,5%. Lamentablemente, una buena parte de esta forma de cooperación ha adoptado la forma de ayuda reem-bolsable. De hecho, muchos créditos FAD (Fondo de Ayuda al Desarrollo)

35 1er Plan Director (2001-2004), pág. 21.36 2º Plan Director (2005-2008), pág. 40.37 GUDIÑO, Florencio (2007), “La cooperación en el ámbito social”, en Miguel Iglesia-Caruncho (coord.), Avan-ces y retos de la cooperación española, Siglo xxi-Fundación Carolina, Madrid, págs. 255-264.

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han sido empleados durante más de dos décadas y media en financiar infraestructuras de este género. Los créditos vinculados constituyen, a mi parecer, una herramienta muy poco adecuada para cooperar en estos campos, en los que la rentabilidad social es muy grande a largo plazo, pero donde la rentabilidad financiera a corto plazo puede ser muy baja.

Las sucesivas ediciones de La realidad de la Ayuda –la prestigiosa pu-blicación anual de Intermón-Oxfam– han puesto de relieve que España, en contra de lo manifestado por la administración en alguna ocasión, no ha cumplido, hasta ahora, el compromiso de la Declaración de Copenhague en 1995, y que, como ya hemos señalado, implicaba que los países donan-tes destinaran el 20% de su ayuda a los denominados Sectores Sociales Básicos (alimentación, agua, salud, educación, pero solo en sus niveles más elementales), aunque se acerca progresivamente a este objetivo. En concreto, en el año 2007, el apoyo a dichos sectores representó el 18,68% según la administración española y el 17,63%, según el cómputo de la pro-pia Intermón, cuando en 1999 ese peso apenas había ascendido al 6,30%.38 Lo que indica que buena parte de la cooperación española en estos ámbi-tos cubre necesidades sociales que son de un nivel medio o superior. Así, el equipamiento de un hospital o la instalación de un laboratorio informático pueden catalogarse de ayuda a la salud o a la educación, pero no pueden computarse como respaldo a los Sectores Sociales Básicos que, en este caso, serían la asistencia sanitaria básica o la enseñanza primaria.

CUADRO 3: Cómputo de la AOD destinada a SSB, 2005-07 (euros)

Fuente: Elaboración propia con datos según Seguimiento PACI 2005,2006 y 2007.Nota: Durante los años 2005 y 2006 no se computan aportaciones bilaterales a OMUDES.

Fuente: La Realidad de la Ayuda 2008-2009, pág. 37.

38 ATIENZA, Jaime et al., “La ayuda al desarrollo en 2008-2009”, La Realidad de la Ayuda 2008-2009, pág. 37.

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Concepto 2005 2006 2007 bulateral sin OMUDES

2007 bulateral con OMUDES

Educación básicaSalud básicaProgramas/Políticassobre población y saludAbast. básico de agua potabley saneamiento básico

Ayuda multisectorial para SSB

45.079.19076.017.20223.286.581

32.582.490

17.019.979

36.790.77758.362.28932.581.131

37.224.298

27.316.965

31.847.53380.340.82427.149.695

31.480.551

45.815.773

97.316.349118.032.93142.527.758

45.192.760

58.265.773

Total AOD bruta distribuible a SSBTotal AOD bruta no reembolsable a SSBTotal AOD bruta distribuible por sectores% AOD a SSB según PACIs% AOD a SSB según Intermón Oxfam

193.985.442154.689.809911.234.613

21,29%16,98%

192.275.460177.807.117

1.113.467.39717,27%15,97%

216.634.376193.912.986

1.133.589.64819,11%17,11%

361.335.571338.614.181

1.920.319.28718,82%17,63%

Aunque, sin duda, parece razonable intentar cubrir primero las necesi-dades más elementales y, posteriormente las de de mayor nivel, resulta extraordinariamente problemático valorar como poco necesarias las in-versiones en sectores sociales no básicos. Como resulta previsible, las acciones de las ONG financiadas con dinero público, sí se encuentran plenamente orientadas al apoyo a los sectores sociales básicos, aunque su carácter puntual y disperso impida captar el alcance global de sus pro-yectos. Sí resulta esperanzador el hecho de que España, en los últimos años, ha renunciado prácticamente a utilizar la ayuda reembolsable en los Sectores Sociales Básicos. Del mismo modo, cabe valorar positiva-mente la mayor contribución de España a los Fondos internacionales más comprometidos en la lucha contra la pobreza en los ámbitos que estamos considerando FTI (educación), FG Sida, Tuberculosos y Malaria, PNUD, en un contexto de verdadera “racanería” de las principales potencias eco-nómicas. Para España, la posibilidad de incrementar las cuotas a estos organismos ha constituido una forma sensata de elevar su ratio AOD/PNB sin tener que gestionar un volumen de recursos económicos para los que no dispone de una plantilla suficientemente numerosa y preparada.

Otro factor que puede contribuir a la mejora de a calidad de la coope-ración española a medio plazo, es el aumento de los análisis externos sectoriales que llevan a cabo distintas ONGD, y que permiten un segui-miento crítico y constructivo de la actuación de la Administración que, de suyo, tiende siempre a magnificar sus logros y a omitir sus fracasos. Si Intermón inició esta senda evaluando la Ayuda al Desarrollo en general, otras entidades están realizando una labor análoga respecto a dimensio-nes particulares de la misma. Así, por ejemplo las fundaciones ALBOAN, ENTRECULTURAS y ETEA, han efectuado conjuntamente un estudio pormenorizado de la cooperación española en materia de educación, y coinciden en señalar tanto la mejoría progresiva de la cooperación en este campo (aumento de los presupuestos y avances en la planificación y la gestión) como su falta de estabilidad, la dispersión de esfuerzos y reducida utilización de la herramienta de apoyo presupuestario.39 Así, por ejemplo, en lo que se refiere a la calidad de la ayuda en Educación se alcanzan las siguientes conclusiones: “a) se está dando una alineación de la cooperación con los compromisos internacionales y una profundi-zación en el marco de planificación en la cooperación española; b) pero existe una elevada descoordinación entre los actores de la ayuda; c) se detecta una limitada cualificación y especialización de los recursos hu-manos especializados en educación; y d) empieza a aparecer en la co-

39 ALBOÁN, ENTRECULTURAS, ETEA (2008), La AOD en Educación a Examen: un análisis de la cooperación española 2005-2006, Madrid.

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operación española una cultura más selectiva de la ayuda orientada hacia resultados educativos”.40

En el campo de la salud, las organizaciones Médicos del Mundo, Pro-salus y Medicusmundi han efectuado también un estudio de la coopera-ción en su propio sector: el sanitario. Entre las principales conclusiones de su investigación, referida a los últimos años, destacan las siguientes: en un contexto de crecimiento de recursos, la salud (como la educación), pierden peso relativo dentro de la AOD española; la ayuda reembolsable parece inapropiada para cooperar en el ámbito sanitario, y sin embargo, representa todavía el 17,53% del total; la ayuda en salud canalizada a través de Fondos internacionales ascendió al 58,3% –un porcentaje muy elevado– y España no parece tener criterios claros respecto a la filosofía que desea impulsar en esos foros y a la proporción que considera de-seable de ayuda bilateral y multilateral. Felizmente, la reorientación geo-gráfica hace que en este sector se destine más del 20% de la AOD a los países más pobres (más del 33% va a África y más del 20% a los PMAs); y, por último, se han realizado avances significativos en la planificación y coordinación de las acciones, pero queda camino por recorrer, en parti-cular para coordinar la cooperación descentralizada.41

En definitiva, no podemos considerar que España esté realizando una contribución excepcional a la potenciación de las políticas sociales de los países en desarrollo, sobre cuyo diseño y ejecución nuestro país tiene una muy limitada capacidad de incidencia, pero las tendencias que se vienen observando en los últimos tiempos parecen estar bien orientadas en términos generales. El refuerzo presupuestario, el apoyo a iniciativas puntuales de investigación y debate, para que puedan mejorar la calidad institucional de esas políticas que a nosotros no nos toca definir, y el apo-yo a los Fondos globales, pueden ser importantes campos de actuación en el futuro próximo.

5. Conclusión: la cooperación española en un tiempode crisis mundial

Estamos, sin duda en un momento de grave crisis económica mundial que amenaza con recortar los ya de por sí modestos recursos de la co-operación internacional. Sin embargo, el discurso predominante en el go-bierno español ha consistido en mantener el compromiso para que en el año 2010 la AOD represente el 0,56% del PNB y en 2012 se alcance el 0,7%. El desafío es formidable, cuando el resto de los miembros del CAD

40 ROMERO, José Juan:,“Recensión del Informe AOD en Educación de Entreculturas , Alboán y Etea”41 MEDICUS MUNDI, PROSALUS y MÉDICOS DEL MUNDO (2008), La salud en la cooperación al desarrollo y la acción humanitaria, Madrid, págs. 148-150.

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están retrocediendo claramente en sus esfuerzos financieros. Por ejem-plo, en febrero de este año Irlanda anunció una reducción del 10% de su presupuesto anual. El Tercer Plan Director (2009-2012) fue aprobado el 13 de febrero de 2009, cuando la gravedad de la situación macroeconómica era patente, por lo que no tiene mucho sentido que sufra grandes recortes en los próximos meses. No obstante, aunque el ministro de asuntos exte-riores y de cooperación ha asegurado varias veces que no tenía previsto disminuir el esfuerzo en este campo (algo que de todos modos puede estar sometido a los avatares presupuestarios generales), es sabido que algunas comunidades autónomas y municipios van a reducir sensible-mente las partidas destinadas a la ayuda.

Lo que resulta menos probable es que se produzca un deterioro en los planteamientos referidos a la mejora en la calidad de la ayuda, que están siendo objeto de un creciente consenso entre todos los actores del sec-tor. Al menos, mientras no tenga lugar un cambio en la formación política encargada de gobernar. En concreto, el Plan Director que acaba de iniciar su andadura presenta las siguientes prioridades sectoriales:

� Se dedicará al menos el 25% de la AOD distribuible secto-rialmente a la dotación de servicios sociales básicos.� Se tenderá a destinar a programas de género y salud repro-ductiva el 15% de la AOD distribuible sectorialmente (el 9% a género y el 6% a salud reproductiva).� Se dedicará al menos el 10% de la AOD a la promoción del desarrollo rural y la lucha contra el hambre.� Se completará la contribución al Fondo de Agua, al que Es-paña aportará hasta un importe de 1.500 millones de dólares (aproximadamente 1.050 millones de euros).� Se contribuirá al compromiso de la UE de aumentar la apor-tación del conjunto de los Estados miembros a asistencia técnica para el comercio y a otros ámbitos relacionados.42

No existe garantía de que semejantes objetivos terminen plasmándose en la realidad, pero la terrible situación que padecen la mayoría de los seres humanos y la permanente amenaza de conflicto que tal situación genera, debería hacer aún más patente la necesidad de reformar en pro-fundidad el marco de las relaciones económicas internacionales, para ha-cerlas más seguras y solidarias. Necesitamos un fortalecimiento, y no una debilitación, del fragilísimo sistema de cooperación internacional.

42 3er Plan Director (2009-2012) pág. 237.

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Cooperación para el desarrollo y reforma del Estado. El rol de la cooperaciónexterna en la territorialización de laspolíticas sociales de atención a la pobreza

Adriana Clemente1

1. Introducción

Los organismos de cooperación externa, en particular los BMD (Bancos Multilaterales de Desarrollo), además de impulsar las principales reformas económicas en la región, tuvieron un rol muy activo en la reconfiguración del EB (Estado de Bienestar) en América Latina. Ellos fueron los principa-les impulsores de las políticas descentralizadas, la focalización del gasto social y la participación no gubernamental en la ejecución de políticas sociales. Los argumentos de su intervención en materia de organización y administración de los sistemas de política social apuntaron a la necesidad de aumentar el impacto del gasto social. De este modo, los programas de ajuste tuvieron un capítulo social con recursos financieros para el sector, que habilitaron, principalmente en los países más endeudados, la inge-rencia de los BMD en las políticas sociales como parte del paquete de reforma del Estado.

El abordaje de la cuestión social y sus derivaciones en materia de de-sarrollo guarda particularidades, referidas tanto a los escenarios (nacio-nal, regional o local), como a los actores sociales que construyen ese campo. En este trabajo nos preguntamos por la expresión territorial que tuvieron las políticas de ajuste en su capítulo social, particularizando el desempeño de gobiernos municipales y ONGD (Organizaciones No Gu-bernamentales de Desarrollo), principales ejecutores de las políticas so-ciales descentralizadas.

Con el objeto de nutrir con base empírica el análisis, y no perder el contexto en el que producen las reformas, el documento comparte re-

1 Docente e investigadora de la FCS/UBA y del IIED-AL (Argentina).

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sultados del Caso Argentino en el periodo 1998/04, y el modo en que los BMD actuaron en el campo social en momentos de máxima tensión social. Este caso permite sustentar una segunda hipótesis (asociada a la anterior) sobre la influencia de los BMD en la nueva configuración de los sistemas de bienestar sobre la base de condicionalidades derivadas del endeudamiento, más que sobre el financiamiento para el sector. Esta afirmación pondera el carácter político y el rol de las burocracias técnicas y administrativas en el proceso de reformas.

El documento tiene ocho secciones. Entre la primera y la tercera se aborda la relación entre cooperación y endeudamiento, y se indaga sobre las agendas de los OCI (Organismos de Crédito Internacional) que abarca a la cooperación multilateral y a la bilateral. La cuarta sección describe las reformas descentralizadoras en el campo de las políticas sociales de atención a la pobreza. La quinta, la situación de actores implicados en el proceso como las ONG (Organizaciones No Gubernamentales) y los go-biernos municipales. En la sexta se presenta el Caso Argentino, y finalmen-te se comparten observaciones.

2. Sobre el enfoques de análisis

Como objeto de estudio, la problemática del impacto del endeudamien-to externo y sus consecuencias ha sido abordada principalmente en el campo económico. En el campo social se observa vacancia de trabajos que indaguen, en base a evidencia empírica, sobre las transformaciones institucionales derivadas de las condiciones con las que el Estado actuó en materia social, al tiempo que aumentaba el endeudamiento público y se producían las principales reformas económicas.2

La hipótesis que propone y plantea preliminarmente este trabajo es que el ciclo acumulativo de endeudamiento en el campo económico de-termina la orientación de la cooperación externa en materia social, y esta, a su vez, consolida cambios en los sistemas de bienestar sobre la base de su influencia política y técnica, más que financiera.

El análisis de la problemática de la deuda en su capítulo social nos re-mite a indagar sobre el EB y el contexto que favoreció el endeudamiento, principalmente con los BMD por motivos sociales. (Ver Recuadro Nº 1).

Las políticas de ajuste se empiezan a implementar a mediados del 80, y al terminar los 90 el crecimiento económico para la región fue la mitad

2 Hugo Ruiz Balbuena (2003) resume las reformas económicas propiciadas por el modelo neoconservador de la siguiente manera: i. Reducción drástica del gasto público para establecer restricciones al consumo interno, ii. Privatización de empresas públicas y servicios rentables en manos transnacionales, iii. Reducción de restricciones impuestas a las inversiones extranjeras, y iv. Liberalización del comercio. El modelo, a su vez, comprendió el acceso al crédito como parte del apoyo para materializar las reformas en un contexto de liquidez financiera.

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del de los años 50 y 60. Entre 1980 y 1990 el crecimiento se estancó, y la región exportó 375 mil millones de dólares netos por servicios de la deu-da. Entre tanto, a nivel mundial, la distancia entre el país más rico y el más pobre creció de 70 veces a 430 veces (Ugarteche, 2001).

La definición de EB no es unívoca, si bien existen diferentes acepcio-nes, la mayoría coincide en que se trata de un proceso donde el estado asume algún nivel de responsabilidad (principalmente en el campo de la política social y seguridad social) destinado a cubrir las necesidades y brindar protección a aquellos que no la pueden obtener sin la ayuda del estado (Amartyan, Sen, 1995; Claus Offe, 1999). Por su parte, Castel (2004) prefiere hablar de Estado Social, con énfasis en el rol político del Estado, y su función en el corazón del sistema de regulaciones de las sociedades modernas “para asegurar su cohesión”. Para este autor, en las últimas décadas se profundizaron las diferencias y se multiplicaron los tratamientos especiales para la “población en problemas”, población que en el caso de AL (América Latina) creció dramáticamente a la par de las reformas económicas que se impulsaron a partir de mediados de los 70 y cuyas derivaciones son objeto de este articulo. 3

En el contexto de las reformas neoliberales, la influencia del enfoque globalizador se emparentó con las nuevas fórmulas para impulsar el de-sarrollo que adoptaron los OIC (Organismos Internacionales de Crédito) ante señales económicas que responsabilizaron al EB y al modelo de sus-titución de importaciones, por los problemas económicos de la región, concibiendo un conjunto de recomendaciones para AL que se conocen con el nombre de Consenso de Washington (1989).4 Según García Delga-do (2003), en necesario analizar la relación Estado-nación con los OMC (Organismos Multilaterales de Crédito), pues en este marco de recomen-daciones y reformas el Estado-nación pierde poder, competencias y fun-ciones, tanto hacia arriba, como hacia abajo. Para Robinsón (1998) el Estado-nación, se convierte en un subsistema del estado trasnacional no territorial, no por un pacto político democrático, sino configurado por un carácter económico y de facto.

3 Durante el período 1976-87 el PBI (Producto Bruto Interno) per capita de AL pasó de ser el 60,5 % del promedio medio mundial y el 22,5% del de los países industrializados al 57,7 % y 16,6% respectivamente. A esto se debe sumar la concentración del ingreso, que en AL es mayor que en los países desarrollados. En este punto la desigualdad y la pobreza fueron problemas que ya estaban instalados antes de las reformas neoconservadoras de los 80. Período en el que EEUU optó por una política expansiva y una política monetaria restrictiva que generó altos déficits fiscales y convirtió a ese país en un gran importador neto de capitales. Para AL este modelo se traduce en el encarecimiento de la deuda y en un aceleramiento de la fuga de ca-pitales, que se combinó de manera negativa con medidas contraccionistas y alta tecnología de los países industrializados, que generan un mercado poco dinámico para las exportaciones de la Región. (Conferencia Regional sobre la Pobreza en ALyC –América Latina y el Caribe–, noviembre de 1990).4 Jhon Williamson (1990), es el experto encargado de sistematizar estas recomendaciones, que fueron el resultado de los debates que llevaron adelante un grupo de expertos en representación de 10 países de AL y fueron el marco hegemónico para orientar las reformas neoliberales en la región.

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Cooperación para el desarrollo y reforma del Estado...

En el campo social, el modelo de política social neoconservador fami-liarizó la política social (Sping-Andersen, 1998). Según este autor, cuanto más generalizados son los riesgos, más probable resulta que la familia y el mercado “fallen”, volviéndose incapaces de absorber esos riesgos de manera suficiente.5

Cuando se indaga por las motivaciones que impulsaron las reformas en la región, las evaluaciones coinciden en que la descentralización tuvo la intención de desplazar el conflicto gremial y excluir a los trabajadores del control de las instituciones sociales, favoreciendo la participación de los sectores privados en la prestación de servicios públicos. Los años 80 coronan esta tendencia en países como Argentina y Chile, mientras que en casos como Brasil, en el mismo período se evoluciona hacia un siste-ma de seguridad público y universal en el área de salud. Estas diferencias hacen que no se pueda hacer una lectura lineal de la evolución de los sis-temas de protección social en la región, al tiempo que tampoco se puede asimilar su análisis de manera comparada con los países desarrollados (Kaufman, 2005; Ugarte, 2007).

Como hipótesis es posible sostener que la evolución de las reformas está directamente relacionada con el estadio de desarrollo previo a las reformas, y que a mayor desarrollo del EB, mayores fueron las resisten-cias de los gobiernos nacionales para introducir los cambios sugeridos y financiados por los BMD. En el caso específico de la descentralización del gasto social, no se puede decir que la evolución de los procesos se vincu-le con la acción de grupos de presión social; por el contrario, inicialmente los procesos se presentaron despolitizados y más vinculados a la agenda del buen gobierno que impulsaban los organismos de cooperación exter-na, que a la dinámica socio política de los países (Clemente, 2005).

El párrafo precedente nos remite a peguntarnos sobre cómo el en-deudamiento externo y sus condicionalidades (para acceder a nuevos financiamientos) afectaron la orientación y fueron motivo de restricción del gasto social en los países de la región, que tuvo poca, y en algunos casos, ninguna resistencia, por parte de sectores organizados (sindica-tos, movimientos sociales), los que en poco tiempo serían los principales afectados por los cambios en el enfoque y en la calidad de las políticas universales.

5 Sping-Andersen expresa que la política social es gestión pública de riesgos sociales. En ese sentido. el modo en que se definen los recursos y en qué medida se comparten los riesgos en una sociedad, da cuenta de su modelo distributivo.

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3. Cooperación y endeudamiento. Dos caras de la misma moneda

En este apartado analizaremos el desempeño de la cooperación externa, en particular, la materializada por medio de los BMD, y sus derivaciones: la pérdida de canales de integración social por el vaciamiento de los sis-temas de bienestar, que aunque de manera incompleta y deficiente, fun-cionaban antes de las reformas.

En las últimas tres décadas el endeudamiento por programas sociales ha sido una constante en la mayoría de los países de la región, aun para gastos corrientes y en áreas donde el Estado podría asegurar la provisión de servicios con recursos propios. Esta tendencia se verifica también en épocas de superávit fiscal, en la segunda mitad de la década de 2000, y a pesar de las políticas de des-endeudamiento con el FMI (Fondo Mone-tario Internacional), que llevan adelante algunos de los principales países de la región (como Argentina y Brasil). En tal sentido, el endeudamiento para el financiamiento del gasto corriente de programas sociales, estaría institucionalizado como una política de Estado para fondeo de la agenda social. Se debe observar que el endeudamiento por motivos sociales es un fenómeno relativamente nuevo, y que fue siempre menos significativo que el de inversión, y ambos mucho menores que el destinado a refinan-ciar los vencimientos de la deuda.6

Para los BMD, el crédito para temas sociales (créditos sectoriales) fue una herramienta de apoyo, creada a mediados de los 80 para apoyar el proceso de ajuste estructural, que se impulsó desde mediados de la dé-cada del 70 en toda la región. Los programas de ajuste fueron la supuesta solución, que se difundió desde los países centrales en el marco de la de-bilidad democrática, y del crecimiento del endeudamiento, que a inicios del 80 tenían los principales países de la región. El PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) estima que en la década de 1980 los tipos de interés para los países pobres fueron cuatro veces más altos que para los países ricos, debido a su menor grado de solvencia y las previsiones de una depreciación de la moneda nacional. En este periodo, EEUU, que había sido parte de la política de endeudamiento de la región a partir de tasas muy bajas de interés, modificó por problemas inflaciona-rios propios los intereses, que pasaron de 6 o 7% a un promedio del 18 %, generando en poco tiempo la denominada “crisis de la deuda”.7

6 Según los datos del Banco Mundial, la deuda total de los países en desarrollo a fines del 2002 alcanzó la suma astronómica de 2.400 millones de dólares; es decir, que en 20 años fue multiplicada por cuatro. Entre 1980 y 2002 los países deudores reembolsaron a los acreedores más de 4.600 mil millones de dólares, lo que equivale a ocho veces lo que debieron, para finalmente encontrarse hundidos en el espiral de la deuda, después de pagarla (Hugo Ruiz Díaz Balbuena, 2003).7 En el comienzo de los años 80 los tipos de interés de los créditos subieron, empujados por el crecimiento de estos en los EEUU (a consecuencia del déficit fiscal). Paralelamente, se incrementó de nuevo el precio del petróleo y cayeron los precios y los productos agrícolas en los que los países del Sur basaban sus exporta-

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El historial de crisis económicas que afectó a la región en los últimos 40 años: crisis del petróleo (década del 70), segunda alza extraordinaria del petróleo y procesos hiperinflacionarios (década del 80), crisis mexica-na (década del 90) y default de Argentina (2001) son la evidencia de una región atravesada por el riesgo a la pérdida de estabilidad democrática por efecto de su debilidad económica y financiera. Las sucesivas crisis,

ciones. Como consecuencia, estos países estaban recibiendo menos dinero que antes por sus exportaciones y pagando más que nunca por los préstamos y por las importaciones. Los nuevos préstamos fueron en gran medida para refinanciar vencimientos (Bolonia, Carlos 2003).

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Recuadro 1: ¿Qué son los BMD?

Los BMD Bancos Multilaterales de Desarrollo son instituciones que proporcionan apoyo financiero y asesoramiento profesional para actividades orientadas al progreso económico y social en los países en desarrollo. La expresión BMD generalmente designa al Grupo del BM (Banco Mundial) y a cuatro bancos regionales de desarrollo dos de los cuales actúan en AL: el BID (Banco Interamericano de De-sarrollo) y el BERF (Banco Europeo de reconstrucción y Fomento). Estos bancos se caracterizan por su variada composición, ya que entre sus miembros figuran tanto países en desarrollo prestatarios como países desarrollados donantes, y todos admiten miembros de regiones distintas de la propia. Cada banco tiene su propio estatuto jurídico y de operaciones. Los BMD proporcionan financiamiento para el desarrollo mediante los siguientes mecanismos: préstamos a largo plazo con las tasas de interés del mercado; para financiar estos préstamos, los BMD obtienen recursos en los mercados in-ternacionales de capital y los prestan a los gobiernos de países en desarrollo, y los préstamos a muy largo plazo (que suelen denomi-narse "créditos"), a tasas de interés mucho más bajas que las del mercado, que se financian mediante contribuciones directas de los gobiernos de países donantes, y en menor medida, con financia-miento a título de donación, por lo general para asistencia técnica, servicios de asesoría o preparación de proyectos.Otros bancos y fondos que otorgan préstamos a países en desarro-llo también se conocen como instituciones multilaterales de desa-rrollo y generalmente se agrupan en la categoría de otras institucio-nes financieras multilaterales. Se diferencian de los BMD en que sus estructuras son más limitadas en lo que se refiere a sus propietarios y sus miembros, o en que están dedicadas a sectores o actividades especiales, como es el caso de la Comunidad Europea.

y sus consecuencias en materia de aumento de la pobreza y exclusión, no se pueden dejar de contrastar con otros procesos económicos, que a pesar de ser deficitarios, no impactaron en los países desarrollados del mismo modo, como es el caso de EEUU, que en los últimos 25 años tuvo una balanza de pagos deficitaria de 2,5 % anual, sin que esto significara un problema serio para su economía real.8

4. En cuanto a las agendas de la cooperación internacionalen torno a la pobreza

La cooperación internacional (tanto la bilateral, como la multilateral) fue central en la instalación regional de los programas de ajuste, que signifi-caban, entre otras medidas, el recorte del gasto social y la reducción de la masa asalariada. Como ya se expresó, estos planes de ajuste fueron una precondición para aquellos países que quisieron refinanciar sus deudas a fines de los 80. La agenda social, si bien cobró progresiva importan-cia política, siempre actuó como complemento del paquete principal de inversiones. Por lo tanto, aunque desarrollar el tema estrictamente eco-nómico excede los objetivos de este trabajo, es necesario marcar que la agenda social fue subsidiaria desde el punto de vista financiero, pero notablemente mediática, a pesar de que los montos nunca fueron signi-ficativos, para asegurar el financiamiento de ninguno de los sistemas de política social en los que intervinieron.

Al observar la agenda de los BMD entre 1980 y el 2000, se puede ver la centralidad que adquiere la pobreza en la agenda de estos organis-mos de crédito. En el informe para el desarrollo mundial de 1980, el BM propone por primera vez el tema de la pobreza como parte de la agenda del desarrollo. En ese informe, son los temas de salud y educación, y la importancia de mejorar sus niveles “no solo por su significado intrínseco”, sino también para aumentar los ingresos de la población pobre. 9

El informe del BM de 1990 propuso una estrategia doble para mitigar la pobreza. Por un lado, la apertura económica y la inversión en infraes-tructura, para favorecer una utilización intensiva de la mano de obra; y por otro, el suministro de servicios sociales básicos de salud y educación a la población pobre. En lo concreto, se impulsan programas para la atención

8 Los BMD clasificaron a los países en relación a su capacidad de endeudamiento según sus activos. En 1983 el 86 % de la deuda de los países latinoamericanos se concentraba en los países de mayor tamaño y desarrollo económico relativo: Brasil, 27%; México, 26 %; Argentina, 12 %; Venezuela ,10 %; Chile, 5 %, Colombia y Perú ,3 % cada uno.9 Tradicionalmente, para los economistas, ser pobre significaba ganar un dólar al día o menos. El dólar al día fue utilizado por el BM para definir el umbral de la pobreza, en 1990. Después fue corregido, alcanzando 1,08 dólares/día a paridad de poder de compra del año 1993. En otras palabras, la famosa línea de pobreza se situaba en 1,08 dólares de 1993 por día (Policy Research Working Paper 4620, May 2008).

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de la salud (principalmente materno infantil) y programas en el sector de educación (principalmente básica) en los países más endeudados. 10

En el decenio de 1990 pasaron a primer plano la agenda del buen go-bierno y el sector institucional. Estos recortes temáticos se justificaron en la necesidad de acelerar y/o profundizar las reformas en marcha, y en adjudicar a la debilidad de los gobiernos nacionales y a la corrupción generalizada los retrasos en materia social.

La agenda de la gobernabilidad fue hegemónica, pero sin consecuen-cias prácticas en materia de presupuestaria para atender la pobreza. La evaluación de esas estrategias, y los magros resultados obtenidos en materia de reducción de la pobreza, promovieron la agenda del 2000, que propuso la adopción de medidas en tres esferas: oportunidad, po-tenciamiento y seguridad. La oportunidad refiere a la importancia de que los pobres puedan acceder a bienes y servicios que ofrece el mercado, el potenciamiento, a la colaboración activa entre pobres, clase media y otros grupos de la sociedad, así como a la responsabilidad del Estado y la rendición de cuentas. Finalmente, seguridad se enfoca a la de gestión de riesgos, atento a que son los pobres los que más sufren las crisis sociales y económicas. En este punto se incluye tanto los desastres naturales, como los estallidos sociales.11

Esta agenda, que en apariencia recoge la experiencia de las anteriores, no llega a plasmar este supuesto de integralidad en su oferta, y tampoco anticipa recursos que puedan contribuir a detener los estallidos sociales que se avecinaban a principios del 2000 en países como Bolivia y Argenti-na. Como se verá más adelante, en este período, a pesar del agotamiento del modelo, se continúan endureciendo los términos de la cooperación en la misma medida y aún más que a fines de los 90. (Ver Recuadro Nº 4).

Respecto a las diferencias de agenda entre la CM (Cooperación Multi-lateral) y la CB (Cooperación Bilateral), José Blanes (2005), en relación al caso emblemático de Bolivia, explica las diferencias entre ambas coope-raciones.12

Según Blanes, para Bolivia la CM se centró en la implementación del marco general, particularmente en formulación y aplicación de los siste-mas administrativos, de información, planificación y control. Por su parte, la CB se encargó de campos específicos, como los temas indígenas y

10 Los BMD establecen una clasificación de los países de la región como parte de su política crediticia y se-gún la capacidad de endeudamiento de estos países. El BID, por ejemplo, establece 3 grupos: A) Argentina Brasil, México y Venezuela, B) Chile, Colombia y Perú, C) Bahamas, Barbados, Costa Rica, Jamaica, Trinidad Tobago y Uruguay, y D) Bolivia, Guyana, Haití, Honduras y Nicaragua. El BID se involucra en programas para población de bajos recursos en 1970, denominados créditos sectoriales. En 1990 se crean los créditos de ajuste, también llamados de desembolso rápido o basado en políticas (Diana Tussie, 1997).11 Para ampliar estos aspectos ver Informe del BM sobre el desarrollo mundial 2000/2001: Lucha contra la pobreza.12 En el caso de Bolivia la cooperación externa llego a representar en el 2000 alrededor del 120 % del PBI (Producto Bruto Interno) y el 50 % de las inversiones públicas.

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de género. En el caso de Bolivia las agencias de cooperación también se dividieron el país y los municipios, lo que llevo a una situación caótica en la coordinación y el cumplimiento de la agenda social. Mas allá de las particularidades del caso boliviano, el reparto de tareas entre organismos (según se trate de ONG o gobierno), la distribución de temas y la distin-ción entre sujetos de crédito y subsidio, es común a todos los países que fueron objeto de programas de cooperación y endeudamiento.13

Respecto a la agenda de la CB, los montos globales de la coopera-ción hacia AL se incrementaron hasta 1995 a una tasa del 45 % anual, para luego disminuir progresivamente (ya en 1998 eran un 19 % menor).

13 Un primer indicador del nivel de endeudamiento de un país es el DX (ratio deuda externa) con relación al PBI. Este ratio mide la solvencia del gobierno y, como tal, es un indicador incompleto de la sostenibilidad de la política fiscal del gobierno. De acuerdo al BM (1997), podemos clasificar a los países endeudados en extremo a aquellos cuyos ratios DX/PBI es superior al 200%: Congo y Angola, 247%; Nicaragua, 244%; le siguen aquellos con 100 a 200 %: Mauritania, Costa de Marfil, Zambia, Mozambique, Etiopía, Siria y Jordania. Un tercer grupo, con 50 a 100%: Bulgaria, Camerún, Jamaica, Sierra Leona. Luego, Panamá, 88%, Honduras, 86% y Ecuador, 72%, entre otros. El criterio de convergencia de la unión monetaria europea establece que los miembros deben tener un ratio DX/PBI no mayor de 60%. Los países latinoamericanos, según el BM, cumplen en general con el criterio: Bolivia, 51%; Perú, 45%; Chile, 43%; Venezuela, 41%; Argentina, 38%; México, 37%; Costa Rica, 34%; Uruguay, 32%; Colombia ,27%; Brasil, 23% ; Haití , 21%, y Paraguay, 20% (Carlos Bolonia, 2007).

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Recuadro Nº 2: La cooperación bilateral

Para Valderrama (2005), el hecho de que naciones como Alemania, Canadá e Italia, entre otras, apoyaran el proceso de descentraliza-ción en AL, principalmente en la región andina, se relacionaría con la propia historia y la configuración política y económica de esos países, que tienen como modalidad la asignación de fondos es-peciales y la co-ejecución con ONGD y gobiernos municipales. En cuanto a montos, por ejemplo, la línea de acción más importante de Italia en la región andina fue en Perú (Fondo Perú Italia) que era un canje de deuda para proyectos de desarrollo de 125 millones de euros (2002-2006). También en Perú el Banco de Fomento Alemán tenía en el 2000 una cartera de proyectos por 20 millones de euros implementado a través del FOCONDES (Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social). Las evaluaciones sobre la experiencia con la cooperación europea en Bolivia dan cuenta de caos y fal-ta de complementariedad, así como de trato clientelar con ONG y gobiernos municipales, y falta de transparencia en la aplicación de los recursos.

En cuanto a la distribución de recursos para AT (Asistencia Técnica) por sectores, los principales sectores en orden descendente eran en 1997: educación, agricultura, salud e industria-minería-construcción. La ten-dencia de la Unión Europea, que representa alrededor 2/3 del total, fue la reducción de sus montos. Entre 1996/98 en salud (-30%), para Japón el rubro de mayor reducción fue agua y saneamiento (-17%), Alemania redu-jo para el mismo período el 42 % en salud. Sobre 20 países, 10 redujeron sus aportes (que en promedio no superan el 0,7 del PBI) y solo 2 casos se planteaban incrementos para el bienio 2000-02. Estas reducciones se ad-judican tanto a la crisis asiática, como la reorientación de la cooperación a los países del ex bloque soviético.14

Las áreas de PS (Protección Social) en las que participaron más acti-vamente los BMD se desprenden de la composición de sus recursos en el periodo 1986-2004. En el caso del BM, la cartera de proyectos para los sectores de salud y educación es del 23 % y 45% del total del gasto sec-torial. En el caso del BID, el total de su cartera de préstamos sociales en el mismo período ponderó igual que el BM a los sectores de salud (16%) y educación (31%) (Jaime y Sabaté, 2005).

A su vez, se observa que del total de estos fondos sectoriales destina-dos a PS, en el caso del BM y el BID, el 30 % se implementó a través de FIS (Fondos de Inversión Social). Cuando devinieron las crisis de finales del 90 y creció el conflicto social en la región a inicios del 2000, los BMD reemplazaron progresivamente los proyectos FIS por los PIC (Programas de Ingreso Condicionado)15 El cambio de enfoque es muy significativo; entre otras cosas, estos programas dejan de actuar a través de media-ciones institucionales con base territorial, como en el caso de los FIS que actuaban a través de ONG y los gobiernos municipales, y establecen una relación bancarizada entre el Estado y los beneficiarios de estos subsi-dios, que son familias en situación de pobreza estructural e indigencia.

5. Sobre las políticas sociales y las reformas

Las reformas neoliberales tuvieron diferentes efectos en los países. Mien-tras que en Argentina y Chile se profundizó la participación del mercado en la PS, en casos como Brasil y Costa Rica, en el mismo período se evolucionó hacia un sistema público y universal en las áreas de educación y salud. A su vez, países como Bolivia y Colombia introdujeron innova-

14 Visión LA de la Cooperación Internacional Nº. 3/octubre 1999.15 Los PIC son una iniciativa de transferencia directa de ingresos que surge en Brasil a propuesta del PT y que luego se extiende como estrategia de alivio a la pobreza, aunque con una concepción residual y no incremen-talista como en su origen. Los BMD lo definen como programas despojados, aludiendo a la poca complejidad que tienen al momento de territorilizarse la prestación monetaria.

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ciones en su legislación destinadas a ampliar la participación de sectores excluidos (indígenas y mujeres), y/o reconocer la provisión de servicios básicos de infraestructura como un derecho. Las diferencias hacen que no se pueda hacer una lectura lineal de la evolución de los sistemas de protección social en la región. Sí, es posible reconocer consecuencias adversas del endeudamiento y del sistema de condicionalidades.

El proceso de endeudamiento vinculado a la reforma del Estado tiene clara manifestación a partir de que se generalizan los programas de ajus-te en la región. En materia social dos son las políticas que tienen mayor impacto en la institucionalidad de las PS: la sistemática reducción presu-puestaria del GPS (Gasto Público Social), y las reformas descentraliza-doras. Estas dos políticas principales operaron en un contexto restrictivo de la oferta (por reducción del gasto) y aumento de la demanda social por efecto de otras medidas (privatizaciones, precarización del empleo y desindustrialización).

En el contexto restrictivo de fines de los 80, y por el imperativo de ali-mentar el circuito virtuoso de las reformas, las políticas descentralizadas tendrán para su impulso financiamiento externo (en porcentajes que irán desde un 60 a un 20 % de su presupuesto total). El modo en que los organismos internacionales de cooperación transfirieron recursos de PS a la región fue inicialmente a través de los FIS. Esta figura les permitió trasnacionalizar políticas y actuar en sectores claves de la política social sin cambiar de manera sustantiva su lógica bancaria (crédito en base a condiciones de pago pactadas con los gobiernos).

Los fondos actuaron con recursos sectoriales, diferentes de las líneas destinadas a inversión o ajuste, también denominado de rápido desem-bolso.

En este punto, la bibliografía sobre el tema señala a la participación de los BMD en la PS como una instancia forzada por las resistencias que motivaron las políticas de ajuste en los países emergentes (Jaime y Sa-baté, 2005). Así, en la evolución de las agendas se puede ver cómo crece el componente social en relación a otros sectores tradicionales, como infraestructura y saneamiento.

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Para analizar el acceso de los países a estos fondos de crédito se de-ben considerar por lo menos dos variables, una política y otra económica. La política refiere al grado de conflictividad de la sociedad (como resulta-do de los ajustes) y a la urgencia conque las autoridades nacionales nece-sitan del crédito para mejorar su posición. La económica remite a la capa-cidad de endeudamiento (según la clasificación establecida por los BMD) y/o su importancia geopolítica. Es el caso de Bolivia en la región andina y el efecto de réplica que este país, a fines de los 80 extremadamente pobre

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Recuadro Nº 3: Los mandatos

El capítulo de los mandatos requiere un breve apartado por sus im-plicancias y el momento de la relación BMD y estado de las reformas en que se definen. Se trata de un conjunto de máximas referidas a condiciones que deben introducir y respetar los BMD al momento de establecer acuerdos y desarrollar proyectos.Los nuevos mandatos fueron planteados como una reforma institucio-nal (de tipo operativa) que implementaron los propios bancos como una necesidad a partir de ser objeto de cuestionamientos y descrédi-to principalmente por parte de las ONG del Norte (principales países aportantes). Primero el BM (1994) y luego el BID (1995) incorporaron nuevos mandatos para aumentar la transparencia de sus activida-des, mejorar su fiscalización y adoptar métodos participativos en sus proyectos. La transparencia, según expresa Tussie (1996), hace re-ferencia a procedimientos ex-ante para dar a luz la naturaleza de los proyectos. La fiscalización es un recurso ex-post de última instancia para compensar a los potenciales damnificados por los proyectos. El mandato de participación es el mas amplio y difuso de los tres (Nelson, 2006), y refiere a la necesidad de fomentar la participación creciente de los beneficiarios y otros actores implicados, tanto en el diseño del proyecto, como en su ejecución. Este mandato se mate-rializará luego en un Comité consultivo, una consulta país, reuniones anuales regionales, etc. Los mandatos se conciben en un contexto donde las reformas y los programas de ajuste ya mostraban su inca-pacidad para resolver los problemas de pobreza preexistentes. Para mediados de los 90 el espiral del endeudamiento era un hecho, así como creciente la conflictividad social. Los mandatos, aún vigentes, fueron perdiendo peso político, y si bien implican procedimientos institucionalizados, no han podido contrarrestar el descrédito de los BMD, principalmente del BM, con motivo de las devaluaciones y los conflictos sociales de inicios del 2000.

y particularmente influenciable, podía tener respecto a otros países de su misma región. Para la cooperación bilateral se agrega otro elemento, que es la extensión de la agenda pública del país donante en los países bene-ficiarios y la combinación (complementación) de sus agendas de crédito con las de subsidio administradas por medio de ONG.

Como ya se expresó, los BMD actuaron a través de sus programas de crédito en los principales campos (educación, salud y pobreza), con particularidades comunes a la mayoría de los países de la región. Inde-pendientemente de su tamaño y situación económica, el modelo de in-tervención es parecido; lo que cambia es la respuesta de los gobiernos nacionales. Las regularidades, si bien se materializan en el campo de la gestión, tienen antecedentes políticos y económicos que se pueden ve-rificar con facilidad a través del análisis comparado de los programas sociales, las características comunes son:16

I. Condiciones de mayor flexibilidad en la financiación (que los créditos de inversión).II. Proyectos replicables (potencial o probado) en otros paí-ses de la región. III. Apertura de oportunidades para el sector privado den-tro de los proyectos sociales (licitaciones y terciarización de servicios).IV. Introducción de cambios en las políticas con mayor repre-sentación institucional.V. Apertura de campos según la agenda del primer mundo (género, ciudadanía y gobernabilidad).VI. Dotación de infraestructura técnica y administrativa para la ejecución de los programas por fuera y/o de manera para-lela a las políticas universales.VII. Participación de uno o más actores en la etapa de ejecu-ción (gestión asociada).

Entre los resultados negativos de los enfoques de política social in-fluenciados por los BMD, sobresalen: i. la fragmentación de los grupos de beneficiarios y de sus problemas y ii. las deficiencias de cobertura de los programas sociales por problemas de accesibilidad, propios de una focalización que no consideró la magnitud de la pobreza estructural y su crecimiento por efecto del ajuste. En cuanto a gestión, se observa la falta de adecuación de las estrategias a sus diferentes contextos de aplica-ción, así como el debilitamiento de los equipos de la administración pú-

16 En este caso se tomaron programas en tres áreas y cuatro países de la región (Chile, Argentina, México, Brasil). Las áreas de intervención de los programas analizados son: ingresos, salud materno-infantil, y mejo-ramiento barrial.

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blica, por la conformación de equipos paralelos que actúan por fuera de la estructura, que una vez finalizada la cooperación debe hacerse cargo de dar continuidad a los proyectos.

6. El rol de los Municipios y las ONG.Los agentes de la territorialización

Hay evidencia de que en el territorio se expresan las desigualdades so-ciales y que la acción de los gobiernos municipales puede intervenir po-sitiva o negativamente en los procesos de segmentación que genera el mercado. Esto se hace visible en la acción de gobierno, cuando se toman decisiones respecto a la obra pública, el equipamiento en salud, la regu-larización de tierras, las políticas de recuperación y conservación del es-pacio público, etc. En tal sentido, lo territorial es parte de una trama cuya centralidad se define por la posesión y disposición del gasto social y de quien la detenta. Entonces nos preguntamos por cómo es esta relación, cuando una de las partes implicadas pertenece a la cooperación externa y es la que propone la estrategia a ejecutar en los territorios.

En relación a los objetivos de este trabajo, la situación de autonomía relativa de los gobiernos municipales en materia de políticas sociales es particularmente verificable. Los municipios fueron el principal laboratorio de prueba de las llamadas nuevas políticas sociales, especialmente de las financiadas a través de los BMD, que les significaron fondos adicionales para ejecutar políticas públicas en áreas emergentes para las que no se disponen de recursos.17

Dentro del grupo de los denominados programas de alivio a la pobreza encontramos el principal menú de intervenciones que se apoyaron en los gobiernos municipales para su ejecución.18 Estas estrategias (con lógica compensatoria) se propusieron actuar en torno a las omisiones y fallas de las políticas universales, y establecieron una agenda de “buenas prácti-cas” tendientes a homogeneizar las estrategias de atención a la pobreza en toda la región, a partir (entre otras cosas) de la financiación compartida entre BMD y gobierno.

Las modalidades de estos programas en los distintos campos (salud, educación, discapacidad, infancia en riesgo, etc.) han sido muy diversas, pero la territorialización de las intervenciones y la coparticipación de los

17 Las áreas emergentes se refieren a los problemas sociales que se manifiestan en el territorio, pero no están dentro de las competencias reconocidas por la nación o la provincia, lo que supone transferencia de recursos.18 La categoría de programas de alivio a la pobreza es una definición sin arraigo conceptual, que retrae el debate sobre la atención del fenómeno de la cuestión social a principios del siglo pasado, donde todavía se sostenía que la pobreza era un fenómeno que se podía tratar de manera aislada, desde la perspectiva de los sujetos que la padecían y no de la sociedad qua la produce.

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beneficiarios y efectores locales (gubernamentales y no gubernamenta-les) es una constante.

A lo largo de 10 años las modalidades de atención a la pobreza han variado de una predominancia de transferencias indirecta a otra de trans-ferencia directa.

Los cambios en la modalidad de transferencia directa o indirecta de ingresos repercute en el rol que la nación o la provincia le asigna a los go-biernos municipales, que también se ha modificado según la modalidad del subsidio, resultando los programas de ingreso que suponen menos intervención municipal en la administración del subsidio, pero múltiples mecanismos para la contención e integración de estas familias.

Como balance respecto al rol de los municipios en torno a la agenda descentralizada de la pobreza, es posible observar que en términos gene-rales los gobiernos municipales han demostrado su capacidad para ges-tionar con muy pocos recursos en áreas centrales de la PS. En las com-petencias de los municipios recayeron estrategias novedosas, referidas a programas de economía social, calificación para el trabajo, nutrición, rein-serción educativa, y más recientemente, prevención del abandono infan-til, uso indebido de drogas y violencia familiar. La lista de intervenciones es mucho más extensa que los recursos efectivamente descentralizados. Los municipios medianos y grandes son los que pueden mostrar mejores resultados en dos o más de estos campos.

La relación de los municipios con los BMD siempre estuvo mediada por los gobiernos nacionales y/o provinciales, que son los que contraen los créditos. Por lo general, se buscan mecanismos que les impiden manejar en sus propias cuentas públicas los presupuestos que deben ejecutar. Este punto no ha sido impedimento para que los gobiernos municipales se interesaran por estos programas y desarrollaran capacidades para ser competitivos a la hora de acreditar para un nuevo proyecto. Respecto a la competencia entre municipios por los proyectos, se debe señalar que el modelo propuestos por los BMD, y aceptado por los gobiernos, toma como principal variable la concentración de pobreza, lo que hace que los municipios grandes, y no necesariamente más pobres, acrediten con más facilidad. La falta de proporción entre recursos y problemas es lo que fa-vorece el efecto de reproducción de los problemas que pretenden superar los programas focalizados en pobreza.

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6.1. Sobre las ONG

La cooperación externa a través de los BMD se planteó como una estra-tegia que implicaba el involucramiento de las ONG, principalmente las denominadas ONGD, que fue un grupo preferencial dentro de las deno-minadas políticas descentralizadas.19 Para poder materializar esta estra-tegia se procedió a: redefinir el objeto y caracterizar sus atributos (impli-cancia conceptual), definir funciones y competencias en sus proyectos (implicancia presupuestaría) y generar una visión común asociativa y de incidencia (implicancia política). Aspectos que describimos brevemente a continuación:

Respecto al enfoque conceptual, se impuso la noción de “tercer sec-tor” para denominar un amplio grupo de expresiones organizativas que podían ser parte de las nuevas orientaciones de política social. Es posi-ble afirmar que se buscó una conceptualización reduccionista, útil desde el punto de vista operativo, para englobar el universo asociativo, a par-tir de dividir a la sociedad en sectores y constituir un conglomerado no gubernamental con el conjunto de organizaciones que no son parte del mercado, ni están en la esfera del Estado. En tal sentido, sus atributos es-pecíficos estarían definidos por las similitudes y diferencias con los otros sectores (Rotter, 2004).

Demás está observar la expectativa neofilantropizadora y despolitiza-dora que se observa en esta reconceptualización del campo no guberna-mental.

En lo que respecta a la implicancia presupuestaria, el capítulo no gu-bernamental tuvo un lugar en el armado de los programas y su posterior ejecución. En este punto, el fenómeno de reconocimiento no significó mayor solvencia financiera en el mediano plazo, pero sí motivó cambios en las practicas de las ONG; las más contestatarias se relacionaron –al-gunas por primera vez– con el gobierno municipal en torno a proyectos comunes, y las ONG más tradicionales, como es el caso de las confesio-nales (con menos capacidad técnica) se profesionalizaron a partir de ser convocadas y reconocidas como parte de la sociedad civil. Curiosamen-te, es en este segundo grupo, por lo general más conservador, donde se observaron menos cambios y adecuación en sus programas. El hecho de tener otras fuentes de financiamiento puede ser un elemento que influya en este sentido.20

19 Las ONGD son el grupo que dentro de las ONG se caracterizan por tener una agenda alternativa y progre-sista sobre temas de desarrollo. Están altamente profesionalizadas, y su objetivo principal es el trabajo con sectores populares desde principios de participación y democracia. Si bien representan alrededor de un 30 % del universo no gubernamental, son vectores de gran parte de la cooperación para el desarrollo en la región.20 El caso de Cáritas (ONG dependiente de la iglesia católica), con sedes en varios países de la región, es el más representativo en materia de profesionalización, a la vez que de consolidación de agenda propia.

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En términos financieros se observa que el protagonismo discursivo so-bre la importancia de la participación de la sociedad civil en las políticas territoriales, no tuvo su correlato presupuestario a lo largo de la década. Como ya se expresó, en los 90 se consignó el nivel más bajo de coope-ración internacional hacia la región en relación al PBI de los países do-nantes, que fue del 0, 23 % en 1997 (Valderrama, 1998). En el caso de los BMD, los recursos para este sector estaban implicados en el presupuesto de asistencia técnica que puede representar en promedio hasta un 10 % de presupuesto total de cada proyecto. A cambio, las ONG debieron acomodar sus agendas, aumentar su escala de intervención (a niveles no manejables) y aceptar nuevas modalidades de contratación, en muchos casos competitivas y poco vinculantes con los postulados que caracte-rizaron al sector en las décadas del 70 y el 80. El caso de Chile resulta el más paradigmático en ese sentido, puesto que el gobierno aliancista obligó a las ONGD, para captar recursos, a competir con las consultoras de mercado.

A partir del informe de 1990, el BM (el BID lo hará más tarde) para promover la participación de ONG en el nivel local incrementó de 6 % en 1988 a 48% en 1996 el número de proyectos que financió, y donde parti-cipan, de algún modo, organizaciones comunitarias. En lo que respecta a la distribución de fondos de la CB, por ejemplo en Perú, en 1996, el 35 % de los recursos fueron ejecutados por el sector privado (iglesias, ONG y asociaciones de productores). Por otra parte, la participación de las ONG en programas financiados por los BMD significó un aumento de fondos provenientes del Estado como resultado de los programas de crédito. Por ejemplo, en el caso de Argentina en 1996, se consigna que el 34 % de los fondos de las ONG provenían del Estado, equiparando a la cooperación del Norte, que para el mismo período era del 40 % (Valderrama, 2006).

Respecto a una visión común del sector no gubernamental, se consig-na el apoyo a la formación de redes (principalmente temáticas) y ámbitos de intercambio sectorial e intersectorial, destinados a construir un para-digma común del desarrollo y del rol de las ONG y OB (Organizaciones de Base) en las nuevas políticas sociales. Programas de capacitación re-gionales (para ONG y para funcionarios de gobierno) y foros de debate e intercambio atravesaron a casi todos los países de AL. Esto se comple-menta con el primer punto, y es parte del sistema de ideas que postulaba los efectos positivos que traería el crecimiento económico (por efecto de las desregulaciones económicas) en el desarrollo de nuestros países. 21

El riesgo de cooptación, el desprestigio del poder político, y la falta de recursos por parte del Estado (en todos sus niveles) son elementos que

21 En cuanto a redes se destaca La ALOP (Asociación Latinoamérica de Organizaciones Populares) y en materia de Programas de capacitación los más importantes fueron FICONG (IIED-AL/Gobierno de Holanda y BM) para las ONGD y el INDES (BID) para funcionarios y técnicos del Gobierno.

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se combinan para poner en riesgo las mediaciones, que en otro momento podían realizar con algún grado de éxito las ONGD con las OB y los muni-cipios, ya que necesita capacidad de inversión por una de las partes, par-ticularmente, la que represente el Estado en cualquiera de sus niveles.

6.2. La relación entre la cooperación multilateral y las ONG

Hay que considerar que la relación de las ONG con la cooperación para el desarrollo (relación Norte-Sur) hace a la naturaleza del sector no guber-namental y su sustentabilidad, motivo por el cual no hay observaciones significativas en esa relación, salvo el rol que asumió la cooperación des-centralizada en ese período y que se describe a continuación.

En AL, por más de 30 años se extendieron múltiples experiencias de descentralización de los gobiernos nacionales hacia niveles intermedios y municipales. En el proceso de descentralización de las PS en la re-gión, es posible reconocer por lo menos 4 etapas: un periodo fundacional (desconcentrador), otro normativo (en el que se generalizan las reformas constitucionales y legislativas) y una etapa instituyente tendiente a con-solidar logros y corregir errores y por la que actualmente se estaría atra-vesando (Clemente, 2005).

Los períodos identificados en torno a las reformas descentralizadoras tienen correlatos en los enfoques y prácticas institucionales de munici-pios, ONG y OB, principales receptores de los recursos para ejecutar los nuevos proyectos sociales, principalmente los de atención a la pobreza.

El periodo fundacional tuvo como característica principal la descon-centración de funciones en materia social, y alude al pasaje de competen-cias de un nivel central de gobierno hacia otro dependiente (por ejemplo, una dirección provincial), mientras que la descentralización tiene que ver con la transferencia de recursos y competencias de un nivel de gobierno a otro.22

A principios de los 80 la primera señal que dio la cooperación para el desarrollo de los países del Norte, fue la reducción de su apoyo financiero que ya no tenía a la lucha contra las dictaduras como motor. El pasaje de la agenda de represión a la de la pobreza fue una transición que introdujo l paradigma descentralizador como parte del mismo, a pesar que algunas reformas descentralizadoras en salud y educación se habían iniciado a mediados de la década del 70 en el marco de las dictaduras de Chile y Argentina.

22 Fernando Carrión (2001) agrega que tanto la desconcentración como la descentralización, remiten a la re-distribución de la centralidad del Estado. La primera, facilitando la participación y representación y la segunda la gobernabilidad.

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En este período hay coincidencia entre los BMD y los organismos de cooperación bilateral, que a través de sus gobiernos son también parte mayoritaria de los directorios de los BMD. Se puede decir que la conver-gencia entre los principales representantes políticos y financieros de la cooperación internacional al principio de las reformas y la puesta en mar-cha de los programas de ajuste no tuvo fisuras, solo algunas diferencias metodológicas según intereses particulares de los países, principalmente europeos. Por otro lado, las ONG del Norte que desplazan un volumen importante de sus recursos (de subsidio) hacia AL (alrededor del 30 % en promedio del total) también vieron en la descentralización una herramien-ta válida, especialmente para dar continuidad a su cruzada democrati-zadora y el trabajo con los movimientos sociales como derivación de su agenda por los derechos humanos en la región.

La principal estrategia que se crea para acompañar las reformas son los FIS que sobre fines del 80 identificaron como co-ejecutores ( a la par de beneficiarios) de sus fondos a los municipios y las ONG, principalmen-te a las de mayor capacidad técnica, como son las ONGD.23 Sin embargo, por las características de la primera generación de programas, mayori-tariamente de infraestructura, su participación fue reducida en términos de ejecución de recursos, pero importante en materia de reconocimiento. En este punto se debe considerar que la salida de las dictaduras motivó que la lucha contra la pobreza reemplazara a la de la lucha contra la re-presión.

Democratizar y descentralizar fueron asimilados como sinónimos, lo que explica parte de la gran aceptación que tuvieron en su origen, y por más de 20 años, estas reformas. Hasta fines de los 80 lo que se en-cuentra son aproximaciones de enfoque respecto a la importancia de los problemas de las personas concretas tuvieran solución local. La variable territorial era familiar para las ONG, eternas opositoras al poder partidario hegemónico. Lo novedoso de la etapa que denominamos fundacional, no fue recurrir a las ONGD que ya tenían una tradición de trabajo en torno a la pobreza, sino introducir a los municipios en la agenda social y precon-figurar un escenario de cooperación entre gobierno municipal y ONG. En este punto se debe considerar que para la mayoría de las democracias de la región los gobiernos municipales representaban el ámbito más conser-vador y con menor desarrollo técnico.

En el período fundacional se hacen los primeros estudios de enverga-dura para conocer y definir las características (cuantitativas y cualitativas) del sector de las ONG, particularmente del autodenominado sector de

23 Acá se debe consignar que las reformas descentralizadoras no solo se explican por acción de los progra-mas de ajuste de los 80, sino que hay antecedentes en materia de salud (Argentina) y educación (Chile) en la década del 70 en el marco de dos de las peores dictaduras de la región.

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ONGD, que a su vez sería en el que cifraron las expectativas de participa-ción en el nuevo modelo.24

Una de las principales observaciones de estos estudios es que la situa-ción del sector no gubernamental varia según el país y su grado de de-sarrollo, las temáticas y la cantidad de organizaciones a principios de los 90 tenían expresiones diferentes, como en los casos de Perú y Colombia, que contabilizaban en 1989, 400 y 666 ONG respectivamente, mientras en Uruguay y Argentina, para el mismo año, se consignaban 114 y 115 ONG, respectivamente (Bombarolo et al., 1992). Es posible decir que la especialización y número de ONG en cada país, hasta la década del 90, era consecuencia de las áreas de vacancia en materia de política social, y que donde había más presencia del Estado, menor era la cantidad de ONG.

Las fortalezas que los BMD identifican en el sector de las ONGD fue su inserción territorial, su preparación técnica (compensatoria de la fal-ta de recursos humanos en los municipios), su capacidad de mediación con las organizaciones de pobladores y su metodología sustentada en la participación social y el trabajo en red. Es posible afirmar que resultaron necesarias para mejorar la posición de los municipios en los proyectos sociales, rol que actualmente (principalmente los medianos y grandes) cumplen con buenos resultados, aún sin el apoyo técnico de las ONG.

La etapa que denominamos como normativa, por la cantidad de refor-mas constitucionales descentralizadoras que la mayoría de los países de la región introducen desde fines de los 80 en adelante con las siguientes características: 1) Se completan y ponen en práctica –parcial o totalmen-te– las reformas legisladas en los primeros años de los noventa,

2) Se acumulan experiencias de trabajo conjunto entre sociedad civil y gobierno municipales, y

3) Se restringe el sistema de políticas asistenciales con enfoque univer-salista. El referido informe sobre pobreza del BM de 1990 profundiza en su estrategia de cooperación la relación entre ajuste y pobreza, planteando a esta última como prioritaria, y a la primera, como una etapa necesaria.

En la etapa normativa, la participación de las ONGD en los procesos de ejecución de programas sociales se complementa con la participación de las OB como contraparte de los proyectos, especialmente de asistencia directa. Es de considerar que en la etapa fundacional, las ONGD oficiaban frente a gobiernos y BMD como voceros de la sociedad civil y de sectores populares en su conjunto. La posibilidad de sumar nuevos actores (diri-gentes barriales y de base) constituyó un avance en las relaciones entre el Estado y la pobreza estructural. Esta etapa también fue normativa para las ONG y aún para los BMD, que debieron ajustar sus prácticas según

24 Los estudios de GADIS con apoyo de la IAF, de ABOG (Brasil) y del IIED-AL (1990 y 1998) a nivel regional, son algunos de los más representativos en cuánto caracterización del universo de las ONG en la región.

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los mandatos de participación, transparencia y fiscalización que describi-mos en este artículo.

En la etapa post reformas, y atentos a las crisis que atravesó la región, desde la crisis mexicana hasta el default de Argentina, es posible pensar que se viene atravesando una etapa instituyente, donde la descentraliza-ción de las políticas es objeto de evaluación y que se asiste a la recen-tralización de algunos sectores en las áreas de educación y en menor medida en salud, donde se consignan mejores resultados. En lo que hace a la atención de la pobreza, si bien se reconocen las ventajas del abordaje territorial, son los gobiernos municipales fortalecidos los responsables de relacionarse con otros actores sociales, resultando las ONGD un actor más entre otros.

En esta etapa, el rol que la cooperación multilateral le asigna a las ONG es subsidiario, y según el país y la temática puede o no ser objeto de financiamiento adicional. La relación Estado/sociedad descansa más en las OB que están bajo las competencias e influencia de los gobiernos locales. En cuanto a las CB, se observa que sus agendas han sido objeto de revisión, y en tal sentido dos son los procesos a los que están sujetas: la reducción del financiamiento de proyectos sociales y la concentración del subsidio en los países más pobres de la región.

7. La deuda disciplinadora. El caso de Argentina

Este artículo problematiza sobre la relación entre endeudamiento y refor-ma de los sistemas de bienestar social en los que descansan (aunque de manera incompleta y deficiente) los mecanismos de integración que se dan nuestras sociedades a través de las políticas sociales. Hasta ahora hemos presentado los enfoques y las tendencias generales de la coope-ración externa, particularmente la multilateral en la región, con foco en la territorialización de sus enfoques en materia social.

Para abordar el tema de los efectos disciplinadotes que puede tener el endeudamiento en el impulso de las reformas del sistema de política social, se propone tomar el caso de Argentina en el período 2000/ 2004. Este caso se presenta de manera resumida y haciendo hincapié en los momentos donde la emergencia social y el desempeño de la cooperación multilateral se combinaron de manera más crítica.

7.1. La deuda eterna

Cuando Argentina cae en default la relación deuda/ PBI en Argentina era de solo el 45 %, mientras que la de otros como Uruguay era del 100 %. Al respecto Stingling (2003) dice que del default de Argentina se podría

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haber evitado si el FMI no hubiera contribuido a desprestigiar uno de sus más dilectos seguidores.

En Argentina, la deuda externa tiene una evolución inversamente pro-porcional al desarrollo histórico del país. Entre comienzos de la dictadura (marzo 1976) y el año 2001, la deuda se multiplicó casi por 20, pasan-do de menos de 8.000 millones de dólares a cerca de 160.000 millones. Durante el mismo período, la Argentina reembolsó alrededor de 200.000 millones de dólares, o sea, cerca de 25 veces lo que debía en marzo de 1976 (Cafiero, M., 2003). Según el informe del PNUD (1998) se estimó que AL destinaba hasta en ese momento casi un tercio de los ingresos de exportación en el servicio de la deuda. En el caso argentino, el pago significó más endeudamiento, puesto se utilizaba para refinanciar deudas anteriores o para asegurar nuevos pagos. Pasada la crisis del 2001/02, la incidencia de la deuda en la vida cotidiana de los argentinos quedó plasmada en el presupuesto público del 2004, cuando se estableció que el pago de intereses por la deuda significara tres veces el presupuesto asignado a salud para el mismo año (Lozano, C., 2003).

En el caso de Argentina, los montos financieros aportados por los BMD durante la década del 90 no fueron significativos, en 1999 suponían alre-dedor de un 4 o 5 % del GPS (Gasto Público Social) total. Estos recursos lograron influir en la orientación estratégica del gasto público y motivaron transformaciones en el sistema de protección y asistencia social a muy bajo costo financiero (Clemente, 2005).

La participación de los BMD en programas tradicionales como el de salud materno infantil (BM), programas de vivienda social (BID), la reforma del sistema educativo (BM), y la creación de nuevas áreas de focalización como fueron los primeros subsidios de empleo (BM), cuestionaron la efi-cacia del enfoque universalista e introdujeron innovaciones en sistemas eficientes y moderaron la manifestación de los nuevos problemas (como el de la desocupación) con programas cuya escala era propia de una ONG, más que del Estado.25

7.2. Sobre agendas y condicionalidades

En las relaciones que se establecen entre el gobierno nacional, la cues-tión social y la participación de los organismos multilaterales y el FMI, es posible identificar tres períodos que, según la agenda de negociación de los organismos con el país, podrían definirse de la siguiente manera: 1) agenda de la reforma (1990-2000), 2) agenda de las condicionalidades

25 Por ejemplo, antes de los estallidos de diciembre del 2001, con más del 20 % de desocupación, el progra-ma de subsidios de empleo con financiamiento del BM llegaba solo a 150.000 jefes de familia.

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(2001-2002), y 3) agenda de la negociación asimétrica (2002-2004) (Cle-mente, 2004).

El período de las reformas refiere a la introducción de los principales cambios en las políticas. El primer elemento de presión del neoliberalis-mo sobre la democracia fue el proceso hiperinflacionario (más de tres dígitos anuales) de fines del 80. Hay acuerdo en atribuir a ese período un alto grado de disciplinamiento de la sociedad y sus instituciones sobre la base que tan bien había dejado la represión durante la dictadura militar (Manzanal, 2002).

Este período culminó con el default de 2001 y demostró que la par-ticipación de los BMD, con más de 40 programas sociales ejecutados en menos de 10 años, no solo no mejoró la asignación del gasto social, sino que contribuyó al endeudamiento. En este período el porcentaje de los servicios de la deuda pública dentro del gasto público total, pasó del 5,2% en 1990 al 15,1% en 2001. El gasto social, por su parte, se mantuvo relativamente estable a pesar del aumento de la pobreza, lo que dio cuen-ta de la retracción del Estado en este tópico. De manera paradójica, el crecimiento del gasto público entre 1998 y 2001 se debió a los intereses de la deuda y a la caída del PBI (De Simone, 2003).26

La etapa que se define como agenda de las condicionalidades refiere al conjunto de restricciones que se introdujeron para poder recibir y ejecutar las partidas financieras disponibles por la vía de créditos preexistentes, aunque estuviesen destinadas a temas de urgencia social. (Ver BOX 4).

La presión que el FMI ejercía, aun en los momentos en que todavía corría riesgo la gobernabilidad alcanzada por el gobierno de Duhalde, da cuenta del rol político de este organismo y de su participación en el capí-tulo económico y social de la degradación del EB en Argentina. Desde la declaración del default y hasta diciembre de 2003, entre intereses y capi-tal de la deuda, Argentina pagó a los organismos financieros internaciona-les 6.553 millones de dólares más de lo que le refinanciaron de capital.27

Es importante señalar, que entre marzo y mayo del 2002, desde el go-bierno nacional se definieron las más importantes políticas de contención social –por escala, cobertura y enfoque– en torno a las tres problemáticas más críticas: ingresos, salud y alimentación. En materia de ingresos se define una política de transferencia a más de millón y medio de hogares, en salud se promueve la ley de medicamentos genéricos, y en alimenta-ción, se implementó el programa de emergencia alimentaría con recursos duplicados. Lo novedoso de estas políticas fue su voluntad de tender a universalizar las prestaciones a todos los beneficiarios potenciales, y

26 En este período, el gasto total pasó de 90 mil millones a casi 95 mil millones, pero los intereses subieron de 8 mil millones a 14 mil millones.27 Según el informe del PNUD (1998) se estima que AL destina casi un tercio de los ingresos de exportación al servicio de la deuda.

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fundamentalmente, haber sido encaradas como políticas de Estado y con recursos propios, por lo menos en su etapa inicial.

Finalmente, la que llamamos etapa de negociación asimétrica, refiere a la que se atravesó hasta que se saldó la deuda con el FMI y se renegoció la deuda en default. Es en este punto que se establecen los denominados programas de segunda generación, aludiendo a un tipo particular de inter-venciones que busca superar los efectos de la fragmentación heredada del modelo neoliberal puro –en su concepción, y especialmente en su financiamiento– pero en los que se observa la persistencia de los proble-mas de enfoque y metodología de las políticas de primera generación. El endeudamiento por motivos sociales será una debilidad que acompañe la etapa de recuperación de la economía, y a pesar de la política de des-endeudamiento por parte del gobierno, la aceptación de nuevos créditos de los BMD evidencia la persistencia de los organismos por participar de la agenda social, y desde allí incidir también en la agenda política.

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Recuadro Nº 4: El Banco Mundial suspendió el créditopara reformar la salud

El viernes, antes de volver a Washington, la misión del Banco Mun-dial encargada de monitorear el programa de reconversión de las obras sociales y el PAMI dejó en Buenos Aires una dura comunica-ción: el organismo internacional no desembolsará la tercera parte del crédito para salud –100 millones de dólares– porque el Gobier-no argentino no aportó 105 millones de pesos –la contraparte del segundo tramo del crédito– y tampoco se hizo cargo, a través de la Secretaría de Desarrollo Social, del pago de las pensiones no contributivas, que siguen siendo pagadas por el PAMI. Ambos re-clamos son un tiro por elevación contra Roque Fernández, quien maneja las cuentas públicas y que, por las dificultades para cumplir con los compromisos fiscales ante el FMI, no puso en práctica esas dos medidas. Pero, además, la misión del BM le dio un espaldarazo al reciente cambio en los traspasos entre las obras sociales dis-puesto por el decreto 504, que se pone en práctica a partir de hoy, y que sigue siendo resistido por Economía. El texto del organismo internacional dice que el Banco ha visto con agrado un gran interés por parte de los afiliados a las obras sociales a ejercer su opción de elegir libremente. Después de revisar cuidadosamente el decreto 504, el Banco considera que éste tiene elementos importantes que permitirán mejorar la opción, sobre todo la posibilidad de ejercer la

En lo que respecta a los efectos de estas prácticas de control y presión que desarrollaron principalmente el FMI y el BM en los momentos más críticos, se puede observar la prescindencia que tuvieron gobernadores e intendentes en las negociaciones, a pesar de su rol en el sostenimiento de condiciones básicas de integración y cohesión social en sus territorios.

De hecho, sí funcionó la reasignación de fondos en el sentido de la emergencia, y tanto el BID como el BM –más tarde–, aceptaron reasignar los recursos que tenían comprometidos en torno a temas que se conside-raron urgentes, ya sea por su capacidad de producir ingresos –obra pú-blica– o por su rápido impacto, como fue la provisión de medicamentos, aún hoy vigente.

Respecto a las ONG y su rol no hay mayores observaciones, pues en los momentos más críticos tampoco fueron identificadas como canales de llegada a los sectores que habían quedado en situación de emergencia social, de ahí el protagonismo de Cáritas, que cubrió con recursos pro-pios algunos temas de los más urgentes, como la asistencia alimentaria.

Consideramos lícito terminar este apartado preguntándonos sobre la funcionalidad que puede tener el crédito para propósitos sociales dentro de un proyecto más amplio de gobierno. En tal sentido, nos preguntamos por qué, ante una misma oferta de “productos” –como los BMD llaman a su cartera de proyectos–, se observan resultados diferentes según la administración de gobierno con la que se producen los acuerdos. Esto sugiere la necesidad de explorar el fenómeno de condicionamientos e influencia de la cooperación externa en las políticas sociales desde la perspectiva de los actores locales, más que desde los organismos de cooperación y sus prácticas.

8. Observaciones de cierre En relación a los objetivos de este documento cerramos con algunas ob-servaciones y recomendaciones sobre la relación que se establece entre la cooperación externa y las políticas sociales. Los ítems retoman los pun-tos principales de los desarrollos precedentes.

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opción durante todo el año. La comunicación del BM provocó una sensación de alivio en la Jefatura de Gabinete [...].

Diario Clarín – Argentina- Martes 26/5/90.

- La regionalización de la pobreza y las desigualdades es un efecto comprobado de la falta de presencia del gobierno nacional en el proceso de descentralización. En los últimos 20 años se descentralizaron la mayo-ría de las administraciones nacionales en la misma proporción que la re-gión vio crecer la brecha entre ricos y pobres. Las diferentes capacidades técnicas e institucionales entre municipios tienden a profundizarse con la descentralización, sin la participación reguladora de los niveles centrales en dichos procesos. De ahí la importancia de evaluar y jerarquizar el rol de los gobiernos centrales como promotores de la descentralización, desde una perspectiva de desarrollo.

- Para la cooperación externa la descentralización del Estado fue una política que se promovió por lo menos con dos intencionalidades: una política y otra económica. La política refiere a la necesidad de des-comprimir el escenario de conflicto que devendría de los planes de ajuste estructural, y la económica, al imperativo de reducir y optimizar el gasto social –entre otras cosas– a partir de su territorialización.

- Sobre el territorio y sus ventajas. Los BMD, y en menor medida la Unión Europea y la CB (España, Holanda, Alemania e Italia, entre otros), fueron los impulsores de una agenda de proyectos sociales destinados a acompañar la reforma descentralizadora del Estado. El punto de conver-gencia respecto a las ventajas del modelo de gobierno descentralizado y las ventajas comparativas del territorio para favorecer el desarrollo y combatir la pobreza fue un paradigma compartido, aunque la evidencia de los primeros 15 años de reformas no arrojan resultados atribuibles a este proceso en ninguno de los países. Por otra parte, las mejoras en los indicadores de salud y educación son claramente atribuibles al aumento del gasto social.

- Los BMD participan como actores políticos de las negociacio-nes de la deuda externa a través de los programas que contribuyen a financiar. Esta participación tiene consecuencias negativas cuando la fi-nanciación está localizada en programas prioritarios, y una posible dis-continuidad pone en riesgo la prestación. Del mismo modo, el endeuda-miento por motivos sociales baja el efecto redistributivo que podrían tener algunos de estos programas.

- Es recomendable que la cooperación para el desarrollo pueda definir una política que no preconfigure su oferta, sino que pueda conso-lidar un enfoque centrado en la demanda del país y/o región sujeto del futuro endeudamiento. En este caso, y para fines sociales, la principal ob-servación sería que solo se recurra a este tipo de recursos en situaciones

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excepcionales, para inversiones a largo plazo y de envergadura –equipa-miento o infraestructura– y nunca –salvo emergencias– para gasto co-rriente y provisión de insumos cuya utilización sea masiva y urgente.

- Los gobiernos municipales han demostrado capacidad para desenvolverse de manera oportuna, tanto en campos tradicionales, como nuevos, de la política social, pero la falta de recursos hace que las ex-periencias no puedan mostrar resultados significativos. Por su parte, las ONGD han dado prueba de que pueden aumentar su escala, pero que su mejor desempeño es en el campo de agenda de la innovación y el trabajo, en torno a problemas del desarrollo que se expresan de manera cotidiana y afectan la vida de los sectores más pobres (vivienda social, saneamien-to, cultura, adicciones, etc.). Y las ONG comparten con los movimientos sociales, las OB y el gobierno municipal responsabilidades en torno a la dinámica de desarrollo de la comunidad; en ese sentido, la participación multiactoral para diseñar la agenda es una estrategia válida para todos los sectores. Esto, a su vez, permite recuperar el rol de las organizaciones como agentes de influencia en la agenda pública.

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El impacto de la cooperación.¿Qué tipo de relaciones sociales generala solidaridad internacional?1

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Desde hace ya más de 25 años, una serie de actores, que podríamos inscribir de modo general en el campo de la cooperación internacional, se ha instalado en el área de las políticas sociales. Esto representa un cambio fundamental, dado que hasta ese momento el área de lo social había estado exclusivamente reservada a actores nacionales, principal-mente estatales. Hasta entonces, los conflictos políticos que daban lugar a la definición de lo “social” se circunscribían a las fronteras nacionales, y las solidaridades que se buscaba promover a través de la intervención pública eran igualmente pensadas en función de esos límites territoriales. Desde los años ochenta, esta manera de concebir lo social se ha visto fuertemente cuestionada en los países del “Sur”, a raíz de la intervención de nuevos actores internacionales. Nos encontramos entonces frente a lo que podríamos denominar la “transnacionalización de lo social”.

Si bien la constatación de este cambio puede parecer un lugar común hoy en día, queda aún por saber cuáles son las principales consecuencias de este modo de intervención sobre lo social. Nuestro interés es respon-der aquí a esta cuestión a través del análisis de tres registros distintos: 1) los modos de conceptualizar la acción social; 2) los cambios a nivel de los actores implicados en la implementación de las políticas sociales; y

1 Traducción de Lorena Poblete sobre un texto original en francés. Conferencia pronunciada en el Centro Cultural de la Cooperación, Buenos Aires, el miércoles 1 de abril de 2009, en la apertura del Seminario Inter-nacional Dimensión Social de la Cooperación Internacional, organizado por la Universidad Nacional General San Martín y por la Universidad Complutense de Madrid.2 Denis Merklen es sociólogo egresado de la UBA. Miembro investigador del Centro de Estudios de los Movi-mientos Sociales, Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales de París, ha publicado en libros y diversos artículos en diarios y revistas nacionales e internacionales los resultados de sus más de 20 años de trabajo de campo. Participa en Congresos, jornadas y distintos eventos con ponencias que exponen su temática de investigación: las clases populares y sus formas de organización en relación con el trabajo y la política.

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3) la naturaleza misma de las nuevas políticas sociales propuestas en el marco de la cooperación internacional. Veremos cómo la acción social ha sido profundamente marcada por este cambio ocurrido en los ochenta, ya que la cooperación internacional genera un nuevo abordaje de lo social. Veremos también que todavía estamos sumidos en la lógica propia a la “transnacionalización de lo social”, a pesar de los cambios en la coyuntu-ra política internacional ocurridos a partir del 2000.

Con el objeto de analizar los efectos de la cooperación internacional en la estructuración de relaciones sociales, presentaré una serie de ob-servaciones basadas en las investigaciones que he desarrollado sobre este tema en los últimos 20 años. Estas observaciones son el producto tanto de una exploración teórica como de diferentes trabajos empíricos realizados en diversos lugares. Cabe entonces evocar mi experiencia la-tinoamericana –principalmente en Argentina, Haití y Uruguay–, así como también los trabajos de campo realizados en Francia, China y Senegal, todos ellos consagrados al análisis de las políticas sociales, las políticas de “lucha contra la pobreza” o las políticas de “desarrollo” local.

Dicho esto, América Latina ocupará un lugar de privilegio en nuestra reflexión por dos razones. En primer lugar, porque ella tiene una posición central en las experimentaciones neoliberales desde los años setenta. En segundo lugar, porque el giro hacia la izquierda que la mayoría de los países de la región ha vivido a partir del año 2000 no ha significado, en la mayor parte de los casos, un cambio radical en las formas de acción social concebidas 30 años antes bajo la influencia de organismos inter-nacionales, es decir estructuradas en función de lo que hoy nos reúne: la cooperación internacional.3

La conceptualización de lo social, o ¿cómo sabemos qué es necesario hacer para resolver problemas sociales?Toda acción social se basa en una definición más o menos precisa de los problemas sociales. Un “diagnóstico”, es decir, una definición pública sobre cuáles son los problemas reconocidos como tales, precede nece-sariamente a la acción. Pero, ¿cómo identificamos cuáles son los proble-mas más importantes, los más urgentes, aquellos que necesitan mayor atención? ¿Cómo definimos las políticas capaces de dar respuesta a los problemas sociales? ¿Cómo definimos el perímetro de la acción social? ¿Cuáles son las preguntas pertinentes, es decir, aquellas que merecen ser

3 Debe decirse que el gobierno del Frente Amplio en Uruguay (2005-2009) es figura de excepción en la mate-ria. El gobierno de Tabaré Vázquez puso en marcha un verdadero arsenal de políticas sociales, de protección y de regulación del mercado de trabajo, que incluyen una reforma impositiva y una reforma educativa que se inspiran más bien de las tradiciones socialdemócratas europeas o de la propia tradición batllista de ese país.

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mencionadas incluso antes de pensar en respuestas posibles? La acción social que encuentra financiamiento en el marco de la cooperación inter-nacional responde a todas esas preguntas e intenta de ese modo dotar su accionar de una base de legitimación.

El diseño de nuevos dispositivos de acción social en el marco de la cooperación necesitó de nuevos útiles conceptuales. Son estos los que han hecho posible la reorientación de la política social a partir de los años 80. Asimismo, permitieron la elaboración de una verdadera “teoría” de lo social que resulta de la exclusión progresiva de la cuestión del trabajo. Tanto organismos internacionales, como ONG y organismos financiado-res, se implicaron en la reelaboración de formas de concebir lo social, provocando el abandono de los esquemas de razonamiento que habían estructurado la acción social hasta entonces. Coloquios, simposios, libros colectivos, números de revistas científicas, toda una agitación intelectual tuvo como objetivo el desarrollo de esos nuevos útiles de conocimiento, de esa nueva “teoría” de lo social y de la metodología que la acompaña, haciendo posible la elaboración de un consenso sobre los “diagnósticos”; es decir, sobre lo que es necesario hacer y sobre lo que es necesario dejar de hacer.

A partir del momento en el que la vieja cuestión social centrada en el “trabajo” es redefinida en términos de una “nueva pobreza”, se despliega todo un aparato estadístico destinado a cuantificarla, a medir el nivel de pobreza de cada sociedad.4 Durante la primera parte de los años ochenta tiene lugar un importante debate sobre la metodología apropiada para “luchar contra la pobreza”. A la cuestión del ingreso por familia que per-mite estimar la línea de pobreza, se agregan otras “dimensiones” de la pobreza, tales como la habitación, el acceso a servicios urbanos (la cues-tión del agua potable será central), o ciertos aspectos sanitarios (como por ejemplo el problema del SIDA).

Las nuevas metodologías propuestas van desde las más simples, como la de “dos dólares por día” presentada por el Banco Mundial, a otras más complejas, como la metodología del “Índice de desarrollo humano” pro-puesto por el PNUD (Programa de Naciones Unidas por el Desarrollo). Entre estos dos polos, pueden también citarse otros tantos métodos. Al-gunos conciben la pobreza como una situación transitoria, otros como una condición permanente. En el primer caso se encuentra la “línea de pobreza” (esencialmente basada en el ingreso y en consecuencia muy ex-puesta a las coyunturas económicas, como la inflación o la devaluación, siguiendo la huella de los trabajos de Altimir). En el segundo, la denomi-

4 En 1979 la CEPAL (Comisión Económica para América Latina de las Naciones Unidas) publicó una he-rramienta metodológica para estimar la pobreza que tuvo una influencia enorme en el continente. ALTIMIR, Oscar (1979), “La dimensión de la pobreza en América Latina”, Cuadernos de la CEPAL N° 27, Santiago de Chile.

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nada “pobreza estructural” o “NBI” (Necesidades Básicas Insatisfechas) que toma en cuenta aspectos tales como el acceso a la educación o a los servicios urbanos, que no están directamente relacionados con los ingresos de los individuos o de los hogares y que tienden a ser más es-tables.5

Esta variedad y diversidad de métodos dio lugar a importantes quere-llas que se presentaron como meros debates metodológicos. Sin embar-go, la intensidad de la discusión disimulaba el hecho de que en realidad estábamos frente a un cambio de problemática. Se trataba de un despla-zamiento semántico que marcaba el abandono de la figura del “trabaja-dor” y su reemplazo por aquella del “pobre”.6

Por mucho que pueda sorprender, hay allí un momento de quiebre en el que un conjunto de actores busca reorientar las políticas sociales para que ya no se centren en la figura del trabajador, sino que fijan su atención en la del pobre. Este cambio no apunta a remplazar un tipo beneficiario por otro. Es un cambio en la orientación de la política social. Se apunta a los mismos beneficiarios, solo que ahora se piensa “pobre” allí dónde la política pensaba “trabajador”, pero siempre mirando a los mismos grupos de individuos. Evidentemente, ese cambio en el modo de ver provocará un cambio en el modo de actuar frente a ellos.

En efecto, el conjunto de puntos de vista que se opusieron sobre las cuestiones de método compartían en el fondo una filosofía común: una nueva definición de la cuestión social. Esas querellas metodológicas es-condían una cuestión más importante: las modalidades de intervención sobre lo social. La nueva problematización de lo social redefinía lo que era legítimo hacer para luchar contra la pobreza e identificaba lo que era recomendable hacer. Si analizamos los documentos que orientaron las políticas sociales durante los años ochenta y noventa, observamos la ex-clusión sistemática de toda referencia al trabajo. Es decir que los nume-rosos dispositivos de lucha contra la pobreza van a desarrollarse contra la tradición que América Latina había heredado de las principales corrientes occidentales de conceptualización de lo social.7

La tradición latinoamericana que ponía al trabajo en el centro de lo social se consolida desde principios del siglo xx. Es el caso de Chile, con la creación hacia 1910 de la Oficina del trabajo, que era, al mismo tiem-

5 Un ejemplo de este último tipo de medición por NBI se encuentra en el Mapa de la pobreza en la Argentina, publicado por el INDEC (Instituto Nacional de Estadísticas y Censos) en 1980.6 Analicé este desplazamiento semántico y sus consecuencias para la acción social en varios textos. Pueden verse: Merklen, Denis (2003), « Du travailleur au pauvre. La question sociale en Amérique latine », Etudes ru-rales, n° 165-166, Paris, Editions de l’EHESS, págs. 171-196, y Merklen, Denis (2005), “Una alquimia al revés o cómo convertir trabajadores en pobres”, en D. Merklen: Pobres Ciudadanos. Las clases populares en la era democrática, Ed. Gorla, Buenos Aires, págs. 99-130.7 La obra de Robert Castel constituye una referencia fundamental en lo que concierne a la articulación de lo social entorno del trabajo. Ver Las metamorfosis de la cuestión social, Ed. Paidós, 1997.También puede consultarse, Jacques Donzelot, La invención de lo social, Nueva Visión, 2007.

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po, la encargada de establecer las estadísticas “sociales” y de controlar a las empresas. También podemos citar el caso del gobierno argentino que solicita al ingeniero Juan Bialet Massé un informe sobre la situación del país con el objeto de preparar la primera ley del trabajo. Este informe se convertirá en el célebre Informe sobre el estado de la clase obrera publicado por primera vez en 1904. Podemos así citar toda una serie de informes, de políticas y de propuestas legislativas entre las cuales la más acabada es, sin lugar a dudas, la obra del presidente uruguayo José Bat-lle y Ordoñez (1903-1907 y 1911-1915). A lo largo del siglo xx, toda una serie de corrientes políticas se construyeron en un juego de conflictos, pero sus oposiciones se desarrollaron dentro de una problematización que ubica al “trabajo” como eje de lo social. Vistas las cosas desde hoy, todo esto puede parecer propio de las corrientes de izquierda (socialistas y comunistas principalmente), pero es también central para los “populis-mos” (desde Juan Domingo Perón a Getulio Vargas), o para las corrientes “desarrollistas”.

El último momento de esta conceptualización latinoamericana de lo social centrada en el trabajo está marcado por la aparición de la polémi-ca sobre la “marginalidad”, durante los años sesenta y setenta. Implica-dos en este debate podemos encontrar una serie muy dispar de actores: investigadores de la CEPAL (Comisión Económica para América Latina de las Naciones Unidas), del proyecto DESSAL, de universidades nor-teamericanas, financiados por la Fundación Ford o miembros de redes jesuitas; participaron Gino Germani, Fernando Enrique Cardoso o José Nun –por no citar más que algunos de los sociólogos más influyentes en el sub-continente–. Ahora bien, ¿qué es lo que hace que todos esos mo-vimientos y corrientes políticas compartan la misma “problematización”, es decir, una concepción problemática unificada que sostiene el mismo tipo de acción social?

Esta concepción de lo social se funda en la noción clásica heredada de la época del “pauperismo”, observado en Inglaterra a partir del siglo xix. La cuestión que aparece en ese momento es la de saber cómo proteger a los trabajadores contra la pobreza. Es decir, aparece la convicción de que es necesario introducir una serie de protecciones y de regulaciones “sociales” para evitar que los trabajadores caigan en la pobreza. Esta pro-blematización establece, al mismo tiempo, que la causa de la pobreza y el lugar de su resolución son las relaciones sociales cuyo epicentro es el trabajo. La acción social toma principalmente la forma de una regulación de las dinámicas sociales que conducen hacia la pobreza y que generan los principales conflictos sociales.

La acción social centrada en la protección del trabajador y en la regula-ción del mercado trabajo y de las principales dinámicas económicas per-mitió un cambio radical en la modernidad europea. Mientras que en el si-

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glo xix la condición de trabajador equivalía a la de un miserable, explotado y sometido a condiciones de trabajo frecuentemente inhumanas (como las descriptas por Emile Zola, por ejemplo), las reformas introducidas a lo del siglo xx convirtieron al trabajador en un personaje protegido y tor-naron la condición de “asalariado” en una posición social codiciada por las clases medias, y en un vector de progreso para las clases populares. Muy tempranamente, la acción social de los Estados latinoamericanos, cuando ella existió, buscó inscribirse en este movimiento.

Por el contrario, la concepción de lo social que orientó las políticas sociales a partir de los años ochenta se presenta en ruptura total con esta tradición. La nueva problematización busca “sacar” a los pobres de la pobreza, dado que según esta noción, la pobreza es el resultado de pro-cesos intrínsecos a la organización social. La pobreza es pensada simple-mente como un estado, una situación lamentable en la que se encuentra una parte de la población. Por lo tanto, las políticas sociales no pueden ser sino una transferencia de recursos, de útiles, de ayudas para que los pobres elaboren proyectos que les permitan superar esa condición. Desde ese punto de vista, las políticas de lucha contra la pobreza son políticas que buscan la “movilización” de aquellos que se encuentran en situación de pobreza. Se trata entonces de políticas de activación social, para las que promover la “participación” de los individuos es fundamental.

Por el contrario, en la antigua concepción de lo social los trabajadores no tenían otra cosa que hacer que trabajar. No se les exigía nada más, no se buscaba “activarlos”. El solo hecho de trabajar era suficiente para que merecieran acceder a una vida “digna”. En consecuencia, el Estado debía proteger a los individuos de los principales riesgos sociales a los que los exponía el trabajo para así evitar que cayeran en la miseria. De allí la na-turaleza de las principales políticas sociales que se implementan antes de los ochenta: seguros de desempleo, seguros de salud, protección contra los accidentes de trabajo, sistemas de jubilaciones y pensiones.

A ese pasaje de una política social centrada en la “protección” hacia una política centrada en la “activación” social, se agrega la “territorializa-ción”, que va a jugar un rol central en la elaboración de la nueva proble-matización de lo social. Pensar a los individuos a partir del lugar en donde viven (las villas o los barrios pobres, por ejemplo) permite, en primer lugar, concebir a los “pobres” fuera de la trama de relaciones sociales que los mantienen en situación de pobreza. En segundo lugar, el hecho de pensar a los pobres a partir de su anclaje territorial da la ilusión de un “acerca-miento” que permite ayudarlos a “salir” de su situación. La ilusión de que se puede “ir hacia los pobres” borra los conflictos que toda política social realista debería tomar en cuenta y afrontar. Como lo ha señalado Else

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Oyen, pretender que los pobres salgan de la pobreza sin conflicto no es más que un verdadero engaño colectivo.8

Los diagnósticos de la “nueva pobreza” sufren de lo que podríamos llamar, siguiendo a Pierre Bourdieu, una “ilusión empirista”. Unos y otros comparten la convicción de que es necesario acercarse a los pobres para saber cuáles son sus carencias. Esta actitud puede estar motivada por una sincera inspiración humanista que busca una “cercanía” con el pobre. Sin embargo, en la práctica, se traduce en una desconexión completa entre las principales dinámicas sociales y la pobreza. En efecto, el origen de la pobreza no se piensa ya como una consecuencia de la organiza-ción jerárquica de la sociedad, sino que aparece como desconectada de toda referencia al “poder” y de toda conflictividad social. Lo que es aún más sorprendente es que los organismos internacionales, las ONG, y los agentes de la cooperación internacional, han evitado sistemáticamente toda concepción de lo social que pudiera asociar el destino de los pobres a los sistemas de intercambios internacionales, o si se prefiere, a toda referencia a la mundialización.

Un nuevo sistema de actores necesarios a una nueva política social

La reorientación de las políticas sociales propuesta en el marco de la cooperación internacional implica ante todo un cambio del sistema de ac-tores. Al igual que en el caso de la reconceptualización de lo social –que acabamos de describir–, las nuevas políticas sociales representan una ruptura radical con el modelo social reinante durante el siglo xx. Pero esta vez, no se trata de una ruptura en términos teóricos, sino directamente en lo que respecta a las prácticas.

En este plano, observamos, en primer lugar, un cambio en el objetivo o en el blanco de las políticas sociales. Contrariamente a lo que ocurre con la tradición social, las políticas de lucha contra la pobreza no buscan intervenir sobre las dinámicas sociales o las relaciones sociales conside-rándolas como los fundamentos de la pobreza. Se dirigen principalmente a los sujetos, a los pobres, que se encuentran ya sometidos a esa condi-ción. Este cambio de orientación fundamental, es también un cambio en la manera de interpelar a los beneficiarios de las políticas sociales. Ahí donde antes se pensaba en el trabajador, hoy se interpela hoy al pobre, al habitante, al vecino o al miembro de una comunidad. El sujeto a quien se le solicitará su “participación” en la puesta en marcha de las nuevas políticas, no es un individuo concebido en función de su situación dentro de la división social del trabajo, del lugar que ocupa en el conjunto social,

8 OYEN, Else (Décembre 1999), «Les aspects politiques de la réduction de la pauvreté», Revue Internationale de Sciences Sociales 162, Paris, págs. 527-533.

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sino en relación al lugar donde vive. Podemos fácilmente observar que el universo de posibles que se abre a esta “participación” cambia, porque ahora convocamos a un sujeto a participar desde “su” lugar, un lugar que se define por fuera del trabajo. Los individuos, los hogares y las formas de organización o de asociación que la política interpela se movilizan en torno de lo que la sociología llamaría las “condiciones de vida”. No es, entonces, sorprendente, que el barrio se vuelva uno de los espacios pri-vilegiados de la nueva política social (volveremos a la dimensión territorial o localizada de la acción).

Este cambio fundamental de la acción respecto de la redefinición del beneficiario se acompaña y se completa con la intervención de dos acto-res directamente ligados al origen transnacional de la nueva política: las ONG por un lado, y los organismos internacionales y de financiación por el otro. Las organizaciones llamadas “no gubernamentales” constituyen un caso singular. Si bien la intervención de actores “sociales” propiamen-te dichos –es decir, de actores que sitúan su acción dentro de la sociedad civil, manteniéndose al mismo tiempo al margen de la esfera política y por fuera de la economía en el sentido de que no buscarían ni poder ni lucro– no es una novedad del último cuarto del siglo xx. Las ONG no hacen sino profundizar o reforzar toda la tradición de la acción “social” en oposición con la política o la economía. Sin embargo, más allá de esta continuidad evidente, las ONG implican una inflexión mayor de la cual da cuentas su misma apelación. Una mirada sobre el personal de las ONG puede ayu-darnos a comprender mejor la naturaleza de este nuevo actor.

Cuando miramos la génesis y la sociología de las ONG, observamos el surgimiento de un verdadero mercado de trabajo que beneficia principal-mente a un segmento de las clases medias “locales” (así como también a los trabajadores extranjeros provenientes de los países cooperantes). Alrededor de los años ochenta, los miembros de las ONG aparecen como actores post-militantes, universitarios y transnacionales –es decir, que piensan su acción en función del país extranjero en el que trabajan–. El circuito de cooperación internacional representa para ese grupo social un verdadero medio de vida en el que pueden aspirar a ingresos considera-blemente mayores que los salarios locales, dado que toman como eferen-cia los salarios europeos o norteamericanos.9 Por esta razón, para estos agentes el perpetuar su actividad generando proyectos susceptibles de ser financiados se vuelve capital; y la posibilidad de conseguir financia-mientos depende de que los proyectos den cuenta de su distanciamiento respecto de las luchas políticas y los conflictos sociales. Se entiende en-

9 Respecto del rol de las ONG en la creación de un nuevo segmento de clases medias, ver el interesante trabajo de Béatrice Pouligny : «Haïti : recompositions politiques et interventions extérieures ‘en faveur de la démocratie’», in Ch. Jaffrelot : Démocraties d’ailleurs, Paris, CERI/Karthala, 2000, págs. 543-585. Al respecto se puede agregar que en el caso de América del Sur, muchas de las ONG han sido creadas por antiguos exiliados de los años 70 que encontraban en esto un medio de volver al país aprovechando el capital social acumulado durante el exilio.

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tonces mejor que la defensa de la “sociedad civil” y la reivindicación de una laicidad “apolítica” aguda obedecen en realidad a las exigencias de aquel sistema de actores que financia esta modalidad de intervención so-cial. Los actores de las ONG apuntan “naturalmente” a “la sociedad civil”, buscan dar un perfil “técnico” a sus proyectos y no pueden hacer sino presentarse como actores no-políticos, que es lo que pretende decirse con “no gubernamental”. Es por ello que los miembros de las ONG son muchas veces diplomados, universitarios capaces de dar un cierto “tec-nicismo” a los proyectos. En otro plano, este tecnicismo y esta toma de distancia de los conflictos locales permite a las ONG distinguirse también de los movimientos sociales clásicos. Y es por ello que las ONG no apelan a los espacios públicos nacionales, sino que hacen que la legitimidad de su acción repose únicamente sobre el humanismo “cosmopolita” propio del espacio público transnacional.10

Un tercer cambio en el sistema de actores se da a partir de que la cooperación internacional comienza a mostrar interés en el ámbito de lo social. Es el nuevo rol, asumido tanto por los organismos internaciona-les como por la cooperación bilateral. Es un cambio relevante, dado que hasta ese momento lo social era dominio exclusivo de los Estados, y la resolución de ese tipo de problemas se circunscribía a una política de fronteras adentro. Así, el BM (Banco Mundial) y el BID (Banco Interame-ricano de Desarrollo) han estado entre los primeros promotores de las nuevas políticas sociales destinadas a América Latina. No solo porque se encuentran entre los principales financiadores, sino también porque junto a agencias como la CEPAL, la UNICEF (Fondo de las Naciones Uni-das para la Infancia), la UNESCO (Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura) o el PNUD, han generado una importante inversión intelectual en pos del cambio en las orientaciones políticas. Mientras que hasta los años setenta estos organismos limitaban su intervención a los sistemas financieros, o a obras de infraestructura, como represas, rutas, puentes, oleoductos, centrales eléctricas, etc., a partir de los ochenta comenzaron a financiar políticas sociales; y ahí don-de antes financiaban a Estados y gobiernos, empezaron a financiar a “la sociedad civil”, es decir, a las ONG.

Observamos entonces un sistema de acción que intenta reemplazar a otro. Hasta los años setenta, lo social constituía un campo de acción dominado esencialmente por el Estado y los sindicatos, campo que se or-ganizaba en torno a la figura del trabajador. Desde los ochenta, se articu-la un nuevo grupo de actores que buscan específicamente posicionarse en ruptura con el modelo precedente. Organismos internacionales o de

10 Dentro de la heterogénea y diversa constelación de ONG, hacemos sobre todo referencia a las « ONG de desarrollo » que representan a los actores directamente implicados en las políticas de « lucha contra la pobreza ».

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cooperación y ONG que apuntan a pobres por fuera de la política y man-teniéndose a distancia de las dinámicas económicas, así se compone el nuevo sistema de acción.

Al observar la estructuración de este nuevo sistema de actores, pode-mos comprender mejor los cambios que hemos descrito anteriormente respecto de la “teoría” que subyace a la nueva política social centrada en la pobreza. El antiguo sistema intentaba apresar el corazón de los con-flictos y problemas sociales definiéndolos en relación con el trabajo. El nuevo, tiene como eje a los habitantes, las ONG y los organismos de financiamiento internacional, y deja voluntariamente de lado al Estado y a los sindicatos, que fueron los actores principales del antiguo sistema. Ahí donde la política social buscaba proteger a los individuos de las diná-micas propias al empobrecimiento y de los riesgos sociales, los nuevos actores intentan funcionar bajo la lógica de “proyectos”, lógica que busca una salida a la pobreza evaluando caso por caso, y “movilizando” o “ac-tivando” a los pobres. Es esta nueva lógica de acción que describiremos a continuación.

La política social en el marco de la cooperación internacional¿Qué es lo que financia la cooperación internacional? ¿Qué es lo que promueven las organizaciones internacionales? ¿Cuáles son las acciones que privilegian las ONG?

Dentro del abanico de proyectos promovidos, hay un cierto número de características que se hacen visibles cuando observamos lo que no financian estos organismos, es decir todo lo que curiosamente es consi-derado como fuera de lo social. Durante los años ochenta y noventa, rara vez las ONG, los organismos de cooperación bilateral o los organismos internacionales de financiamiento se acercan al Estado para mejorar los sistemas de jubilaciones, o para mejorar la política salarial o la protección social. Difícil es encontrar líneas de acción como estas en las agendas de estos nuevos actores.

Lo que la sociología ha bautizado como “lógica del trabajo por proyectos”11 aparece en el lenguaje de los nuevos actores como una tríada metodológica: “focalización”, “descentralización” y “participación”. Una vez más, la metodología propuesta busca diferenciarse de los antiguos modelos de la acción social. La intervención internacional quiere de esa manera mantener su acción al margen de “la sociedad” entendida como conjunto nacional, o al margen del Estado-nación, si se lo prefiere. Es también por ello, que en un primer momento se observa una promoción

11 Luc Boltanski y Eve Chiappelo describen la orientación de las políticas públicas en: Boltanski, Luc y Chia-pello, Ève (2002), El nuevo espíritu del capitalismo, AKAL.

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exagerada de las virtudes de la “sociedad civil”, de los “micro-proyectos” y de la “proximidad”.

¿Por qué se observa una voluntad tal de evitar pensar “la sociedad” como un todo y de promover únicamente proyectos estrictamente “fo-calizados” sobre poblaciones bien definidas? Frecuentemente se evocan cuestiones “técnicas” como respuesta. Sin embargo, los nuevos actores comparten una verdadera convicción política, y eso a pesar de su auto-proclamada voluntad de actuar de manera “apolítica”.

Los actores de la nueva política social están convencidos de que una de las causas de la pobreza es la corrupción de las elites dirigentes loca-les. El Estado y la administración son percibidos como máquinas “buro-cráticas”, colonizadas por querellas politiqueras, que no hacen sino man-tener la corrupción en estado endémico. La promoción de las políticas sociales responde entonces a una táctica precisa. Según la convicción neoliberal entonces de moda, los organismos internacionales buscaban claramente la transformación del Estado en materia de economía. Sin em-bargo, en materia social, la cooperación internacional procura evitar el conflicto, ladear al Estado. En ningún caso, su objetivo es transformarlo para volverlo más eficaz.

Con el mismo afán de centrarse en la sociedad civil, además de la “lucha contra la pobreza”, el discurso de las nuevas políticas sociales evoluciona hacia otros temas, sobre todo a fines de los noventa y a partir del 2000. Toda una serie de actores inspirados en los trabajos de Robert Putnam comenzó a estructurar proyectos con el fin de promover una me-jora del “capital social”. En la misma lógica, un poco más tarde, el térmi-no “empowerment” hace su aparición con un éxito tal que migra hacia América Latina para ser adoptado como “empoderamiento”.12 Pero todos esos temas se inscriben en una misma lógica de acción. El objetivo de la política no es atacar a una dinámica social perversa que produce el em-pobrecimiento, que sería necesaria frenar. Su objetivo son los individuos o las poblaciones pobres a los que hay que ayudar, y sobre todo, se piensa, hay que ayudarlos a “activarse” o “participar”.

Las políticas sociales promovidas por la cooperación internacional, ya lo hemos dicho, se ubican al margen de lo político. Pero también, se po-sicionan al exterior de la economía. En efecto, “regular el mercado de trabajo”, o reforzar la distribución de recursos universales, es visto, en todos los casos, como una “intervención perversa” del Estado en el cam-po económico. La política social puede ayudar a la gente, y no debe en ningún caso provocar distorsiones económicas. Es ese doble a priori (la exterioridad de lo político y de la economía) lo que abre el campo de ac-ción de las políticas sociales, y es exactamente en ese espacio en el que

12 Esta vez, no lejos de la influencia ejercida por las posiciones de Amartya Senn sobre las “capabilities”.

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se posicionan las ONG. Esta doble limitación evita que las políticas socia-les intervengan sobre las dinámicas que conducen a la pobreza. Es en el divorcio entre el proceso de empobrecimiento y la lucha contra la pobreza que se observa el punto ciego de ese tipo de intervención social.

La exterioridad nacional de los nuevos actores contribuye a esta sepa-ración entre política social y causas del empobrecimiento. Cada vez que los agentes de las ONG “llegan” a un contexto local con un proyecto entre las manos (proyectos de lucha contra el sida dirigido a madres solteras, de alojamiento, de acceso al agua potable…) tienen la sensación de que la historia local comienza con ese proyecto. El momento de su interven-ción se transforma en el año cero donde una solución comienza a vislum-brarse. Pero, cuando observamos la intervención de las ONG desde el punto de vista de las poblaciones beneficiarias, descubrimos que cada uno de estos proyectos aparece como episodio de una larga historia de intervenciones extranjeras. Cooperantes, estudiantes, militantes de ONG, se han sucedido unos a otros, la mayor parte del tiempo, integrados a estructuras diferentes, cada uno ignorando la intervención de su antece-sor. Cada grupo de cooperantes cree entonces traer consigo un nuevo comienzo, una nueva solución. Sin embargo, para los beneficiarios, no son más que un agente de los tantos que los invitaron a “participar” para salir de la situación de pobreza.

Las intervenciones se suceden, idénticas las unas a las otras, en ge-neral desarticulando la realidad social en innombrables proyectos que exigen la participación de los habitantes. Dado que los procesos de em-pobrecimiento y que las relaciones sociales que estructuran lo social son ignorados, treinta años de intervenciones internacionales han tenido efec-tos evidentemente nulos sobre la reducción global de la pobreza. Esto se debe a la distancia –ya antes señalada– entre lo que cada proyecto aporta individualmente y los efectos globales de una política social fragmentada que no puede (o no quiere) intervenir respecto de “la sociedad” en su conjunto.

Conclusión: ¿qué relaciones sociales produce la cooperacióninternacional?Me gustaría, para terminar, explicitar dos cuestiones. En primer lugar, se trata de preguntarnos qué tipo de relación social se establece entre quie-nes deciden acordar fondos de un organismo financiador –europeo o nor-teamericano– y los beneficiarios de ese proyecto, que se encuentran, por ejemplo, en algún país de América Latina o de África.

En segundo lugar, se trata de analizar qué tipo de relación promueve localmente una política social que se estructura a partir de la cooperación

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internacional. Es decir, preguntarse si el tipo de relación promovida pro-tege a lo individuos contra una eventual recaída en las aguas turbias de la pobreza. La cuestión del “lazo social” es pocas veces interrogada en el marco de las nuevas políticas sociales o de los proyectos de lucha contra la pobreza. ¿Cómo pensar entonces una política social si no cuestiona-mos la naturaleza de las relaciones sociales que la animan y la naturaleza de las relaciones sociales que intenta instituir?

Respecto de la primera cuestión, observamos que los recursos que hacen posible las políticas de lucha contra la pobreza en el marco de la cooperación no se someten a ninguna obligación social, no se inscriben en el marco de “deberes” vinculantes. El flujo de dinero que va desde el Norte al Sur es voluntario, y puede, en consecuencia, interrumpirse en cualquier momento, sin que esto produzca mayores consecuencias en el Norte. De hecho, los proyectos se terminan o se cortan, los cooperantes parten, y las poblaciones locales carecen de toda capacidad para impedir esa partida. Esta es una característica intrínseca de la relación que resulta de la ayuda internacional.

Mi trabajo me ha permitido visitar barrios justo cuando un cooperante llega con un proyecto nuevo, pero también, estar ahí en el momento que parte, abandonando el proyecto, o porque este finalizó. La distancia social que separa a un agente de la cooperación internacional (un “cooperante” o incluso un “militante”) de los beneficiarios es tanta, que los proyectos son percibidos por estos últimos como un fenómeno “natural”, dado que constituyen un recurso cuya reproducción escapa a todo control de parte de los beneficiarios. Los fondos, las ONG y los militantes humanitarios simplemente llegan un día sin que se sepa qué cantos o qué danzas es necesario interpretar para invocar su llegada.

Me parece que tenemos, entonces, que tomar en serio ese elemento, porque en este contexto, “cooperación” se opone a “solidaridad”, al me-nos en el sentido que le ha dado la corriente “solidarista” de finales del siglo xix. La solidaridad que ha permitido crear “lo social” no es el resulta-do de una cooperación voluntaria (o voluntarista), sino de una obligación. Es esta solidaridad constreñida, que se impone a cada agente, la que inscribió lo social en el centro de un sistema de intercambios que Emile Durkheim (y con él toda la sociología clásica) llamaba la “división social del trabajo”. Por el contrario, las políticas sociales sostenidas por la co-operación internacional salen de ese espacio de obligaciones, y se alejan así, igualmente, del espacio político.

En el mejor de los casos, los Estados y los organismos internaciona-les exponen su acción frente a opiniones públicas, en espacios públicos nacionales sin constreñimientos. A veces, los financiadores actúan en función de una difusa “opinión pública mundializada”, suponiendo que tal cosa exista. Y cuando actúan así, lo hacen desconectados completa-

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mente de la política. Lo social aparece en los fórum de una ética huma-nitaria, aparece como un “deber” que no tiene detrás ninguna institución capaz de garantizar su cumplimiento. Toda discusión sobre la política so-cial resultante de la cooperación internacional debería poder dar cuenta del flujo de recursos que aporta, dentro de una contabilidad que midiera el conjunto de los intercambios internacionales. Esto debería hacerse de la misma manera que medimos el “peso” de un sistema de jubilaciones respecto de un presupuesto de un Estado o respecto del PIB (Producto Bruto Interno) de un país.

La segunda pregunta es igualmente importante. Supongamos que la solidaridad internacional no se inscribe en ningún sistema de intercam-bios perenne, y que depende únicamente de la buena voluntad de los donadores. Incluso en ese caso, esa inversión puede traducirse en una política importante con efectos considerables. De hecho, una ayuda pue-de provocar un impacto mayor, sobre todo si se trata de países pobres. Pero, ¿cómo hacer que esos miles de proyectos puestos en marcha cada año, por decenas de ONG y de otros organismos, tengan alguna proyec-ción en el futuro?

Hemos asistido a la construcción de numerosas redes de agua potable en América Latina y en África. Frecuentemente, cuando volvimos al lugar, un año después, ya el agua no salía de las canillas. A veces, estuvimos presentes cuando se estaban construyendo escuelas que nunca contaron con maestros para poder enseñar. Podríamos citar cientos de ejemplos de microcréditos sin futuro, de centros de salud sin médicos ni medica-mentos, ambulancias que hemos visto herrumbrarse en barrios pobres por falta de mantenimiento, con sus neumáticos en llanta y con sus equi-pos de alta tecnología rotos. Imposible es enumerar tantos buenos pro-yectos cuya vida terminaba al mismo tiempo que se agota la financiación que les dio origen.

Sin embargo, estos casos nos permiten afirmar que algo parece es-caparse del razonamiento que subyace a este tipo de política social. La pobreza es el resultado de un conjunto de relaciones sociales que la pro-vocan. Sin regulación eficaz de ese tipo de relaciones, todo recurso desti-nado a aquellos que tienen necesidades entrará muy probablemente en el mismo circuito que traslada las riquezas desde abajo hacia arriba, desde la periferia hacia el centro. ¿Cómo hacer entonces para que un micro-crédito que apunta a la creación de un proyecto económico escape a las leyes del mercado? Las inversiones que apuntan a los servicios urbanos necesitan de instituciones capaces de garantizar su funcionamiento. El problema no es la instalación de una red de agua potable, si ella consiste simplemente en la instalación de una tubería. El problema del agua pota-ble reside en las instituciones que puedan asegurar el suministro de agua de buena calidad cada día, sin interrupciones. Lo contrario sería creer que

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el problema del agua potable tiene que ver con la calidad de las cañerías o con el diseño de la red.13

No es por vocación “estructuralista” o por devoción al “materialismo” que ponemos el acento en las dimensiones políticas de los problemas que deben ser tratados. Es simplemente que la observación repetida del fracaso de numerosos proyectos implementados nos ha recordado, una y otra vez, que la vida cotidiana es siempre una cuestión de jerarquías so-ciales, de relaciones y de conflictos. Por razones perfectamente prácticas o pragmáticas, regular los intercambios económicos o hacer funcionar los servicios públicos o los equipamientos urbanos impone la pregunta sobre un poder público capaz de hacerlo.

Debemos obrar para que las poblaciones más vulnerables no estén obligadas a recomenzar cada vez, que no estén condenadas a una per-petua “movilización”, que no estén obligadas a “participar” eternamente para asegurarse lo mínimo e indispensable. Debemos crear, de una vez por todas, las condiciones que permitan que esas poblaciones puedan apoyarse en lo que ya han adquirido. Saber que se cuenta con agua pota-ble puede permitir ocuparse del problema del transporte, así como saber que se cuenta con servicios de salud permitirá poner su energía en una mejor educación. Es solo de esta manera que podremos inscribir la ac-ción social en el sentido de un progreso, si ese “progreso” lo pensamos desde el punto de vista de los individuos y de las familias que son hoy “pobres”.

13 Mientras escribo la última versión de este texto, en su edición del 24 de julio de 2009, el diario Los Andes de Mendoza –Argentina– publica un artículo de una página entera bajo el título: “Hace 4 años que pusieron los caños pero siguen sin agua”. Puede leerse: “Los caños de agua potable están puestos desde hace casi cuatro años. Los colocó la Municipalidad pero nunca se completó el trabajo y seguimos recibiendo el agua de un camión municipal que viene una vez a la semana, explica Antonio Esquivel, vecino del carril San Pedro, una zona rural al norte de la ciudad de San Martín, en el distrito de El Central”.

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Algunas maneras de analizarla cooperación internacional(Apuntes para el debate)

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1. Introducción

La cooperación internacional suele ser enfocada desde diferentes pers-pectivas de acuerdo a los intereses que están en juego. En esta presenta-ción se presta atención, desde una perspectiva de política de desarrollo, a tres de ellas: la cooperación como una dimensión de la solidaridad in-ternacional, como un proceso de interés mutuo, y como herramienta de política internacional. El texto llama la atención sobre los supuestos teó-ricos en los que se apoya cada una de esos enfoques. El diseño y la eje-cución de la política de cooperación internacional implican siempre una determinada concepción respecto de la organización económica y social y del sistema político internacional deseables, por más que los programas respectivos raramente expliciten esa dimensión. El ángulo desde el que estas notas se escriben busca poner de relieve las dimensiones macropo-líticas e ideológicas que enmarcan la problemática específica y las cues-tiones técnicas y operativas de la cooperación internacional, dimensiones que gravitan pesadamente en los resultados que se obtienen.

2. La cooperación internacional como solidaridad internacional

De acuerdo a esta visión, los países más desarrollados en términos eco-nómicos y tecnológicos se involucran a través de ella en los esfuerzos de los países menos desarrollados y contribuyen a que estos superen los obstáculos a su propio progreso, ya en términos generales, o en aspec-

1 Director de la Maestría en Políticas Públicas y Gobierno, Universidad Nacional de Lanús. Presidente del ERAS (Ente Regulador de Agua y Saneamiento). Ha sido consultor del PNUD y de agencias de cooperación externa de Suecia y Noruega. Las opiniones contenidas en este documento son exclusivamente personales y no vinculan a las instituciones mencionadas.

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tos particulares o específicos. En el fondo se trataría de una cuestión de sensibilidad humanitaria, e incluso de índole moral. Es el enfoque que se encuentra en muchas exhortaciones de dirigentes eclesiásticos y en ma-nifiestos de intelectuales y académicos, y también en muchos discursos pronunciados en foros y asambleas internacionales.

Este enfoque también está presente, con tonalidades particulares, en algunas argumentaciones de los países menos desarrollados en esos mismos ámbitos. En este caso, la obligación moral de los países más avanzados de cooperar con los más atrasados deriva no ya de una sen-sibilidad moral, sino de su responsabilidad en el diseño de un orden in-ternacional basado en la apropiación desigual de los frutos del comercio internacional, el progreso científico-técnico, los flujos financieros y otras dimensiones normales de la economía internacional, que se traducen en una transferencia neta de excedentes desde los países menos desarro-llados a los más desarrollados (González Casanova, 1999; Gandarilla Sal-gado, 2005). Por medio de la cooperación internacional, estos últimos asignarían una porción de esos beneficios extraordinarios, producto de sus propias ventajas y del atraso ajeno, a reducir la creciente brecha del desarrollo internacional.

Se trata de un argumento que alcanzó auge en el último tercio del si-glo pasado en los debates acerca de la construcción de un NOEI (Nuevo Orden Económico Internacional). Esos debates, se recordará, estuvieron estimulados por la decisión del gobierno de Estados Unidos de dejar flo-tar el dólar (1971) y por el primer shock petrolero (1974). En el plano in-telectual, ejercían fuerte influencia las tesis de Raúl Prebisch y la CEPAL (Comisión Económica para América Latina de las Naciones Unidas) sobre el “sistema centro-periferia”, el “capitalismo periférico” y sus reelabora-ciones y desarrollos posteriores, como la tesis del “desarrollo del subde-sarrollo” de André Gunder Frank, el “desarrollo desigual” de Samir Amin, el “sistema-mundo” de Immanuel Wallerstein, y las muchas variantes de las tesis “dependentistas”(ver, por ejemplo, Wilber, 1979; Portes y Kin-caid, 1990). Pero es necesario aclarar un punto: salvo en el caso de Pre-bisch y la CEPAL, y de los autores y diseñadores de políticas directamen-te influenciados por ellos, la cooperación internacional no figuró entre los corolarios de política que era posible extraer de los otros enfoques men-cionados, que de una u otra manera planteaban, al contrario, el carácter inevitablemente antagónico de los procesos que estudiaban.

Estos aproximaciones, que vinculaban el progreso de unos al atraso de otros –no como juego suma cero, sino como apropiación desigual de las ventajas y los perjuicios del sistema económico mundial– fructificó en algunas resoluciones de organismos de la ONU (Organización de las Na-ciones Unidas), en cuya virtud los países más desarrollados se compro-metieron a asignar un porcentaje de su PIB a la cooperación al desarrollo.

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Sin embargo, muy pocos y durante corto tiempo honraron el compromiso, en algunos casos por cambios en los gobiernos –por ejemplo, el regreso de los conservadores al gobierno inglés, o el de los republicanos al de Estados Unidos–, en otros, por cambios en la economía nacional de los aportantes o por el impacto en ellas de crisis internacionales. Además, en la medida en que los fondos eran canalizados a través de agencias multilaterales en las que los países receptores podían hacer escuchar sus opiniones e incluso hacerlas valer, el mecanismo era poco atractivo para los donantes, que perdían capacidad de decisión respecto del uso de recursos extraídos a sus propios contribuyentes y de los que debían dar cuenta ante sus representantes parlamentarios. La cooperación a través de organismos multilaterales aparecía como mucho menos atractiva o confiable, para algunos gobiernos donantes, que la cooperación bilateral, mejor adaptable a los propios objetivos de política exterior.

Debe reconocerse, además, que el argumento, tal como era planteado por los voceros del mundo en desarrollo, incurría en una evidente contra-dicción lógica: si, como se planteaba, parte de la riqueza, el desarrollo y el bienestar de las economías más avanzadas se debe en definitiva a las transferencias de recursos que hace posible el atraso de los atrasados, ¿en virtud de qué argumento ético los países avanzados deberían contri-buir a su propio perjuicio? ¿Cómo convencer a sus parlamentos, y a sus votantes, de pagar impuestos para beneficio ajeno? El revestimiento dis-cursivo de todo este asunto con argumentos morales obedeció, en este sentido, a la imposibilidad de hacer efectivos los compromisos frente a la renuencia o negativa de los potenciales donantes.

3. La cooperación internacional comoun asunto de interés recíproco

Si en la visión anterior la cooperación internacional podía llegar a ser vista como un proceso unidireccional donde, en principio, los recursos del co-operante contribuyen a generar beneficios en el receptor, en esta segunda perspectiva se afirma que la cooperación internacional satisface en rea-lidad intereses de ambas partes, en cuanto contribuiría a achicar la bre-cha de desigualdad que caracteriza al sistema económico internacional, brecha que se agrava de manera incesante. Se aduce que la desigualdad entre países pobres y países ricos alimenta las corrientes migratorias del Sur al Norte de gente que huye de la pobreza, la inseguridad, etc. en sus propios países, pero que desde hace décadas encuentra crecientes dificultades para insertarse satisfactoriamente en los países receptores, tendiendo a convertirse en un grupo de alta conflictividad. Más reciente-mente, la literatura sobre la inseguridad internacional y las llamadas “nue-

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Algunas maneras de analizar la cooperación internacional

vas amenazas” (terrorismo internacional, narcotráfico y otras formas del crimen organizado) pone el acento en las desigualdades internacionales entre ricos y pobres como fuentes generadoras de tensiones en esca-la global (López y Saín, 2003). Se argumenta que el atraso, la pobreza masiva, la falta de perspectivas de progreso, alimentan la frustración y el resentimiento en sectores de la población de los países más pobres y crean condiciones favorables a la difusión de ideologías fundamentalistas y a la utilización del recurso a la violencia. En consecuencia, programas de cooperación orientados a desarrollar condiciones de retención de los migrantes potenciales en sus países de origen, a crear oportunidades de educación y empleo, mejorar la inserción productiva, etc., son vistos en consecuencia como de interés común para desarrollados y subdesarro-llados.

La debilidad de este enfoque radica en que cualquier programa que aspire a desmontar las condiciones que favorecen el desarrollo de esos fenómenos debe fijarse metas de mediano y largo plazo, ya que en ge-neral se trata de derivaciones de factores estructurales, mientras que los efectos ya están presentes. De ahí las discusiones en torno a las agendas de la cooperación. La búsqueda de efectos inmediatos pone el acento en acciones que apuntan a contener o revertir las manifestaciones del problema (migraciones ilegales, disturbios sociales, consumo de drogas ilícitas, delito, u otras), normalmente de carácter represivo. Resucita, en los inicios del siglo xxi, la preocupación por las “clases peligrosas” de los siglos xvii y xviii.

Típico de este enfoque es el énfasis asignado a cuestiones institucio-nales relativamente separadas de sus enraizamientos socioeconómicos y culturales: reforma administrativa del Estado, nuevos métodos de ges-tión pública, transparencia institucional, etcétera. Así como la literatura cepaliana o dependentista, con el acento puesto en las transformaciones estructurales, alimentó en las décadas de 1970 y 1980 la búsqueda de un NOEI, desde la década de 1990 las tesis neoinstitucionalistas nutren teóricamente este enfoque de utilidad recíproca de la cooperación inter-nacional, claramente visible en la literatura producida por el Banco Mun-dial. Tendiendo un puente entre el institucionalismo “histórico” de Wilson, Veblen y otros (Wilson, 1896; Veblen, 1915; Gerschenkron, 1962; etc.), y los principios de la teoría económica neoclásica (por ejemplo, Coase, 1988; Williamson, 1996), en el clima intelectual de auge del neoliberalismo de los años 80 y 90 del siglo xx. El neoinstitucionalismo asigna prioridad a la reforma de los mecanismos institucionales del Estado, encargados de tomar las decisiones de política pública. Si, parafraseando el título de un difundido texto de Peter Evans (1996), el institucionalismo histórico veía en el Estado la solución del problema del desarrollo, y al contrario, la es-cuela neoclásica consideraba al Estado la causa principal del problema, el

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enfoque neoinstitucional afirma, a partir de una relectura de la historia del capitalismo, que la condición ineludible del desarrollo y el bienestar de las naciones es la realización de una arquitectura institucional que salvaguar-de los derechos de propiedad y el respeto a los contratos (North, 1984, 1993, 2005; March y Olsen, 1997; Peters, 2003; etc.). En consecuencia, se postula que más importante, o urgente, que asistir en la efectuación de modificaciones socioeconómicas, es asistir a los países receptores en el rediseño administrativo de sus redes institucionales públicas; re-diseño que incluye con notable prioridad la introducción de criterios de racionalidad económica en la toma de decisiones políticas, el combate a la corrupción, la formalización de los procedimientos administrativos, la introducción en la gestión pública de enfoques, procedimientos y diná-micas trasplantadas de la microeconomía de las empresas de negocios (Pollitt & Bouckaert 2000; Barzelay, 2001).

La adopción del enfoque por el Banco Mundial en la década del no-venta, y la asignación del Premio Nobel de Economía durante varios años a sus más prominentes sustentadores, contribuyó a su encumbramiento, y a su conversión en una especie de sentido común y en eje central de la cooperación internacional, tanto bilateral como multilateral (Banco Mun-dial, 1991, 1997, 2003; World Bank, 1992, 1994; Vilas, 2000, 2001, 2002). Es dudoso, sin embargo, que esto hubiera sido posible, o que lo hubiera sido con la fuerza política que adquirió, sin la instalación del neolibera-lismo como visión doctrinaria orientadora de las agendas de gobierno en Inglaterra y Estados Unidos en la década del setenta, desde donde se proyectaron la cooperación y los enfoques de política de los principales organismos financieros multilaterales.

La cooperación al desarrollo es así, en esta perspectiva, cooperación para la generación de las condiciones político-administrativas para la toma de decisiones racionales y un uso más eficiente de los recursos. En la medida en que esto se consiga, los países receptores estarán en me-jores condiciones para lidiar con sus propios problemas. Una derivación interesante es la atención preferencial, adquirida en años recientes, por el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas y por la gobernación de los procesos sociales y políticos; es decir, la “puesta a punto” de los instrumentos institucionales encargados de poner en prác-tica las decisiones políticas (ver por ejemplo, Bresser-Pereira et al. 2004; BID, 2006; Franco y Lanzaro, 2006).

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4. La cooperación internacional como herramienta de política exte-rior de los países desarrollados

De acuerdo a esta perspectiva, los gobiernos, a través de la cooperación internacional, buscan alcanzar determinados objetivos de poder: ganar aliados frente a terceros actores, mantener la estabilidad política en sus áreas de influencia, preservar su propio liderazgo internacional, acceder a recursos estratégicos, u otros. Así vista, la cooperación internacional sería una manifestación de lo que el politólogo Joseph Nye Jr. denominó hace unos años “poder suave” (soft power) ejercido a través de la asignación de recursos económicos y financieros, y difusión cultural, por diferencia-ción con el poder coactivo de los ejércitos y las policías (Nye Jr., 2004; Brzezinski, 2004).

En el hemisferio occidental pueden señalarse como ilustración de este “uso” de la cooperación internacional: el “punto IV” del programa de go-bierno enunciado por el presidente estadounidense Harry Truman (1949), en la Alianza para el Progreso (1961), del presidente John Fitzgerald Ken-nedy, y en la Iniciativa para la Cuenca del Caribe (1982), del gobierno de Ronald Reagan. El primero estuvo enmarcado por los años iniciales de la guerra fría y tuvo a África como destinataria principal, aunque no exclusi-va, en una clara competencia con la URSS por el alineamiento geopolítico de ese continente en uno de los dos bandos del sistema bipolar. La Alian-za para el Progreso estuvo claramente vinculada al desafío a la hegemo-nía hemisférica de Estados Unidos que significó la Revolución Cubana y su alineamiento internacional con la URSS, mientras que la Iniciativa para la Cuenca del Caribe formó parte del enfrentamiento del gobierno estadounidense a las revoluciones centroamericanas. De manera menos dramática, pueden incluirse en esta interpretación los programas de co-operación de algunos países europeos con sus ex colonias de ultramar, con el fin de mantener vinculaciones comerciales, culturales e institucio-nales después de los procesos de independencia. También los países en desarrollo han recurrido a la ejecución de programas de cooperación externa como parte de sus estrategias de política internacional. Las mi-siones militares, educativas y sanitarias de Cuba en países de África y América Latina probaron ser un medio eficaz para contrarrestar, al menos parcialmente, la política anticubana de Estados Unidos en esas áreas del mundo; algo equivalente puede decirse de las misiones sanitarias y la política exterior petrolera del gobierno de Venezuela.

Las experiencias anteriores refieren todas a formatos de cooperación bilateral (aunque la Alianza para el Progreso incluyó la creación del CIAP –Comité Interamericano de la Alianza para el Progreso–), un comité multi-lateral encargado de la asignación de los recursos, pero el enfoque tam-bién se aplica a la cooperación multilateral, cuyos organismos (FMI, BM,

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BID, PNUD, OCDE) tienden a ser sensibles a las orientaciones impulsadas por los países más avanzados, que son asimismo los principales apor-tantes de recursos. Estos organismos alcanzaron notable prominencia en la reestructuración económica e institucional de las naciones latinoa-mericanas en las décadas de 1980 y 1990. La cooperación no consistió meramente en la transferencia de capacidades técnicas (know how), sino en el diseño de las agendas, ejemplo paradigmático de lo cual fue el de-nominado “Consenso de Washington”, en alusión a la convergencia de prescripciones de política económica e institucional de tres gravitantes agencias domiciliadas en esa ciudad de Estados Unidos: el FMI, el Ban-co Mundial y la Secretaría del Tesoro del gobierno estadounidense. A su vez, la circulación de altos funcionarios entre esos organismos y algunas grandes casas de bolsa de Nueva York habilitó la denominación irónica de “triada Wall Street/FMI /Tesoro” (Wade & Veneroso, 1998). Ironías al margen, el recurso a la intervención de estos organismos multilaterales es de utilidad para disminuir los controles parlamentarios sobre el ejecutivo en materia de política exterior o presupuestaria, a lo que siempre están expuestos los programas de cooperación bilateral.

5. Agendas, política e ideología

Cualquiera sea que el enfoque sobre la cooperación internacional, lo cier-to es que supone la existencia de una masa de recursos económicos, fi-nancieros, técnicos, humanos, militares, etc., transferibles temporalmente con el fin de que el receptor desarrolle capacidades y adopte acciones de política para resolver determinados problemas. Esos problemas compo-nen la agenda de la cooperación, que siempre guarda relación con una determinada concepción respecto de la organización económica desea-ble y de la inserción del receptor en el sistema regional o global. Esa agenda es, en último análisis, política, en cuanto refiere a los objetivos de desarrollo, bienestar, seguridad de una sociedad políticamente organiza-da, independientemente de que las acciones de cooperación se focalicen en asuntos parciales o sectoriales. En tal sentido, la cooperación interna-cional puede ser vista también como el proceso, en cuya virtud, los re-cursos son aplicados de acuerdo a una agenda que siempre expresa una negociación entre los actores involucrados (nacionales o multilaterales, gubernamentales o no gubernamentales) respecto del diseño de dicha agenda.

Intervienen en ese diseño una variedad de factores, entre los cuales destacan las concepciones predominantes acerca de en qué consisten aquellos grandes objetivos y cómo alcanzarlos. Como siempre ocurre, las definiciones doctrinarias o ideológicas están vinculadas a intereses

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políticos y estratégicos. De ahí, el interés de muchos grandes organismos estatales o multilaterales en instalar determinadas concepciones del de-sarrollo, el bienestar, la seguridad, la democracia, etc., como una especie de “sentido común” de la profesión económica, las relaciones internacio-nales, y por supuesto, la cooperación internacional (Babb, 2001; Dezalay y Garth, 2002). Más precisamente, respecto de qué objetivos, estrategias y acciones, estarán disponibles en esa cooperación. La idea de que el organismo que presta la cooperación acepta a pie juntillas la agenda que elabora quien la requiere, debe ser sometida a un cuidadoso examen an-tes de ser aceptada sin más. Los organismos prestadores de cooperación tienen sus propias agendas; la disparidad de recursos y capacidades en-tre emisores y receptores, producto de la asimetría propia de toda relación que surge de la necesidad, usualmente acota los márgenes de autonomía de estos últimos. La experiencia recogida a lo largo de medio siglo, con las diferentes modalidades de cooperación internacional prestada por los organismos financieros multilaterales, debería ser suficientemente alec-cionadora para evitar incurrir en este tipo de ingenuidades.

Estas condicionalidades refieren tanto a la ejecución de determinadas acciones o estrategias de política pública a las cuales viene subordinado el acceso a recursos de cooperación, como al modo de conceptualizar los temas y problemas que ingresarán a la agenda. Un ejemplo particu-larmente gráfico es el de los programas de emergencia social impulsados por el BM y otros organismos multilaterales en las décadas de 1980 y 1990 para mitigar los efectos sociales negativos (crecimiento de la po-breza y la desigualdad social, deterioro de los mercados de trabajo, etc.) del ajuste neoliberal. La hipótesis central de esos programas afirmaba el carácter transitorio de esos efectos; tan pronto como las reformas ma-croeconómicas e institucionales hubieran madurado, el derrame de efec-tos benéficos permitiría reinsertar a los excluidos en el círculo virtuoso del crecimiento y la equidad (Vilas, 1997). Como bien se sabe, la hipótesis resultó desacertada; el deterioro social probó ser estructural y no mera-mente coyuntural, y contribuyó de manera significativa a incrementar el malestar social, a estallidos de violencia masiva que dieron por tierra con los gobiernos que habían aceptado aquella agenda, y a cambios insti-tucionales que modificaron sustancialmente el panorama político de la región, con el surgimiento, a partir del voto ciudadano, de un número creciente de gobiernos que ponen énfasis en la movilización de los recur-sos propios y en la coordinación regional de estrategias de desarrollo y políticas públicas.

Producto de la necesidad y la experiencia, y no solo de definiciones ideológicas, esta reorientación de los esfuerzos responde asimismo a la evidencia de que el sesgo ideológico y político, aún predominante en los grandes organismos multilaterales de cooperación, y en los gobiernos que

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gravitan en ellos, es poco propicio para auspiciar estrategias y programas de desarrollo, que de una u otra forma, están probando ser alternativas exitosas donde hasta hace pocos años se afirmaba que no existían al-ternativas. Tanto más en las circunstancias actuales, cuando es evidente para todo el mundo la responsabilidad que cabe a dichos organismos y gobiernos, por acción u omisión, en la gigantesca crisis presente.

Los frutos recogidos por la heterodoxia macroeconómica y política de los años recientes colocan a los respectivos gobiernos y países en condi-ciones más favorables para enfrentar el impacto de la crisis que a aquellos que permanecieron pegados hasta el final al esquema que estalló en pe-dazos. El “aislamiento del mundo”, que según los críticos era el principal defecto de esas heterodoxias, resultó ser una ventaja. El relajamiento de los vínculos de dependencia respecto de los grandes organismos multila-terales de cooperación, y el tensionamiento de las relaciones con algunos de los gobiernos de fuerte influencia en ellos, ha estado acompañado por el desarrollo de mecanismos bilaterales y regionales de coordinación y compatibilización de estrategias de desarrollo, fortalecimiento de los pro-cesos de integración, y desarrollo de nuevas experiencias de cooperación “horizontal”.

Al mismo tiempo, la movilización de recursos propios obliga a redefinir las relaciones internas de poder, explicita conflictos encubiertos o laten-tes y realineamientos políticos, y a la postre, a favorecer una mayor trans-parencia respecto de los intereses que están en juego. En estas condicio-nes de profundos reajustes locales, regionales y globales, la cooperación internacional, tanto como los organismos que fueron sus principales pro-tagonistas, deberá ser sometida a profunda revisión.

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La cooperación internacionaly los sistemas de protección social en América Latina: itinerarios de una política social global

Fernando M. Jaime y Félix Sabaté(UNSAM)

1. Introducción

América Latina experimentó durante el fin de siglo pasado un pasaje de un modelo particular de economía, regulada por estados asistenciales, a un esquema de libre mercado. A dos décadas de distancia, las críticas a este paradigma son por demás difundidas entre los especialistas en la materia. Sus resultados en términos de pobreza, distribución del ingreso y exclusión han expuesto sus rasgos característicos, minimizando el papel de las instituciones de desarrollo y el rol de la política social.

Sin embargo, este derrotero tuvo sus altibajos. Durante la década de los 90, los efectos sociales de las políticas de estabilización y ajuste fueron una fuente de preocupación para las élites latinoamericanas. El reemplazo de las redes de protección social, basadas en mecanismos de solidaridad del trabajo, por un nuevo modelo de regulación fundado en el mercado –y que introdujo fuertes mecanismos de flexibilidad laboral y salarial– no obtuvo los resultados esperados por sus implementadores. En efecto, a medida que se profundizaba la reforma de la estructura económica y de la matriz pro-ductiva se comenzó a percibir una reducción en los procesos de creación de nuevos empleos. A su vez, la reingeniería empresarial y la incorporación de nuevas tecnologías, ahorradoras de mano de obra, contribuyeron a la destrucción de puestos de trabajo y no crearon un número suficiente de nuevas ocupaciones que permitieran reemplear a quienes perdían su inser-ción laboral.

En este contexto, el temor de efectos político-económicos desestabili-zadores de los procesos de reforma estructural, en países con frágiles pro-cesos de democratización, llevó a los organismos de cooperación interna-

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cional, especialmente a los bancos multilaterales de desarrollo, a otorgar un peso cada vez más significativo a la problemática social dentro de los contextos de ajuste. El argumento central de esta reconversión estuvo dado por el entendimiento de que las políticas sociales no debían obstruir las estructuras de los mercados, e incluso, bajo ciertas circunstancias, debían contribuir a su emergencia.

El objetivo de este trabajo consiste en analizar los cambios en las ló-gicas operativas de los principales programas sociales implementados en Latinoamérica, y aproximarse a las explicaciones sobre el cambio de política de los organismos de cooperación internacional y sus mecanis-mos de intervención en materia de protección social en América Latina y el Caribe. Para ello, se analizará la relevancia de los FIS (Fondos de Inversión Social) dentro de las políticas sociales en la región, teniendo en cuenta su relación con las agendas de los BMD (Bancos Multilaterales de Desarrollo), en tanto principales actores de la cooperación internacional y del financiamiento al desarrollo en la región. Asimismo, se abordará el cambio de agenda de intervención de estos organismos en los últimos años, a la luz de la creciente relevancia de los programas de transferen-cias condicionadas de ingreso como política de reducción de la pobreza en la región.

Este trabajo buscará contribuir a los estudios que, durante la última década, han abordado la investigación sobre las políticas sociales desde su dimensión internacional. El principal propósito de estos estudios es analizar cómo impactan los procesos de globalización dentro de las polí-ticas públicas, haciendo foco en las prácticas y los discursos de actores internacionales de la política y sus impactos en las arenas nacionales. En el campo de estudio de las políticas sociales, estos cambios han dado lugar a nuevas líneas de investigación. Después de un período inicial cen-trado en el análisis de casos nacionales y de una reciente fase de estu-dios comparados, los nuevos abordajes se han concentrado en el estudio de las políticas sociales transnacionales (de Swaan, 1994; Yeates, 2002; Deacon, 2005). En este sentido, estos abordajes entienden a las políticas sociales como nuevos escenarios que articulan las arenas nacionales e internacionales, entendidas como espacios convergentes donde diferen-tes actores despliegan sus estrategias de negociación, y donde los ban-cos de desarrollo ocupan un rol central, tanto en el financiamiento de las políticas, como en su difusión y legitimación.

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2. Globalización, políticas sociales y Cooperación Internacional

En el campo de estudio de las políticas públicas, una idea dominante considera que el análisis de fases o etapas en las cuales puede descom-ponerse una política tiene como marco de referencia, en la mayoría de los casos, escenarios nacionales.1 Pocos autores de este campo han fijado su atención en la dimensión internacional, la cual emergió como factor re-levante durante las últimas décadas, debido al rol central que ha adquiri-do la cooperación internacional en el desarrollo de políticas públicas. Así, para abordar este aspecto de las políticas sociales es necesario recurrir a cuerpos teóricos desarrollados en disciplinas afines.

Existe un nutrido cuerpo de producciones teóricas y aplicadas cen-tradas en el análisis comparativo, tanto de los cambios operados en las políticas sociales a partir de las transformaciones de los Estados de Bien-estar europeos (Esping-Andersen, 1996; Stephens, Huber y Ray, 1999), como en los mecanismos de implementación de políticas sociales en la Unión Europea (Leibfried y Pierson, 1994) o en los países post-comu-nistas (Vobruba, 1994), y en la influencia de las agencias internacionales de crédito en los procesos de formulación de políticas sociales (Deacon, Hulse y Stubbs, 1997).

En América Latina, los escasos estudios realizados sobre el desarrollo de la política social en contextos internacionales han hecho énfasis en el rol de los distintos grupos de presión (y, en especial, los organismos inter-nacionales de crédito) como clave interpretativa de la implementación de las políticas sociales, como los sistemas de seguridad social (Mesa-Lago 1996). Asimismo, estos estudios se han centrado en la relación entre Es-tado y grupos de interés en el desarrollo de los sistemas de bienestar en varios países de la región (Malloy, 1979), o en el estudio comparado de las transformaciones en el contexto global y de la influencia que las mismas han tenido sobre la estructura y relaciones de clases domésticas (Huber, 1997).

Sin embargo, los mayores aportes al estudio del papel que desempe-ñan los organismos de cooperación internacional en espacios nacionales e internacionales han surgido desde abordajes teóricos que no están di-rectamente relacionados al campo de las políticas públicas. Los primeros acercamientos al estudio de los organismos internacionales vinieron del campo de las relaciones internacionales y la economía política internacio-nal. En este contexto, Susan Strange sostiene que los teóricos de la eco-nomía política internacional usualmente presentan dos interpretaciones alternativas sobre el rol de los organismos internacionales: para los ne-oinstitucionalistas y los neofuncionalistas, la creciente autoridad de estos

1 Sobre el particular Quade (1975); Brewer y de Leon (1983); Lindblom (1991); Pressman y Wildavsky (1998).

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organismos es el embrión de un gobierno supranacional, ejecutado en el interés de la comunidad mundial. Por otro lado, los estructuralistas radi-cales, posmodernistas y otros críticos del capitalismo moderno, piensan que atrás del velo de las organizaciones internacionales puede percibirse la autoridad hegemónica de los Estados Unidos como dominante en la economía internacional (Strange, 1996).

Dejando de lado estas argumentaciones, resulta evidente el creciente rol de los organismos multilaterales en la difusión de reformas durante el proceso de descolonización de África, la democratización de América La-tina y de los países de la ex Unión Soviética luego de la caída del régimen comunista. Durante la década de 1980, los BMD han modificado sus po-líticas de financiamiento, transformando sus estructuras operativas para financiar, en gran medida, reformas sectoriales y estructurales, en vez de los grandes proyectos de inversión de infraestructura que caracterizaron las décadas anteriores. Este nuevo rol de los organismos internacionales llevó al desarrollo de nuevos instrumentos financieros –los préstamos ba-sados en políticas– y así poder movilizar recursos necesarios para “trac-cionar” estas reformas, generalmente asociadas a lo que fuera resumido por Williamson (1990) como el “Consenso de Washington”. A través de estas medidas de estabilización y reforma, las instituciones financieras internacionales buscaban “despolitizar” la asignación de recursos en la economía para ayudar a los gobiernos a facilitar la estabilización econó-mica (World Bank, 1996:22).

A pesar de que los costos políticos de embarcarse en tales reformas resultaban altos, los recursos financieros disponibles –ante la ausencia de mercados locales e internacionales de capitales dispuestos a financiar los déficits públicos– representaban un fuerte incentivo para los gobier-nos de países en desarrollo. Asimismo, los programas de ajuste podían resultar funcionales a estos gobiernos para sobrellevar las resistencias sociales y crear un consenso doméstico (Tussie, 1997; Phillips, 1998).2 De esta forma, los incentivos políticos y financieros permitieron la difusión y legitimación –aunque a veces solo parcialmente– de las reformas de mer-cado en los países en desarrollo, generando un marcado cambio en las funciones de los Estados.

Esta reconfiguración de las estructuras políticas y económicas, que Acuña (1994) denominara la “revolución neoliberal”, generó una situación en la que el nuevo eje de influencia unía las redes internacionales de po-lítica con las agencias centrales de los gobiernos, por una combinación de presiones externas con realineamientos de las relaciones de poder internas entre los grupos de poder domésticos (Cox, 1987).

2 Este tipo de comportamiento de los hacedores de política domésticos puede ser vistos como un juego a dos niveles (two-level games) en el sentido de Putnam (1988) y Evans, Jacobson y Putnam (1993).

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Sin embargo, el objetivo de introducir reformas de mercado también generó resistencias y reacciones, que finalmente produjeron un cambio en la agenda pública de los organismos de Bretton Woods y de los ban-cos regionales de desarrollo. Este nuevo enfoque, que fuera denominado “post Consenso de Washington”, intenta introducir fuertes reformas en las agendas de los organismos, como ser la participación de la sociedad civil, el buen gobierno, transparencia, una nueva arquitectura financiera internacional, la construcción de instituciones y las redes de protección social, sin rechazar de manera alguna el énfasis del Consenso de Was-hington en los mercados (Higgott, 2000; Higgott y Phillips, 1999).

En este marco, entonces, han evolucionado los enfoques de políticas sociales de los organismos internacionales de crédito en Latinoamérica durante las dos últimas décadas, caracterizándose como mecanismos operativos más estandarizados, tanto los FIS, como más recientemente, los PTCI (Programas de Transferencia Condicionadas de Ingreso).

3. De las redes de contención a la política de incentivos sociales

A partir de la década de los 80, se han distinguidos cinco grandes grupos de políticas de reducción de la pobreza: 1) políticas sociales sectoriales, generalmente de inversión en servicios básicos de educación y salud, políticas de subsidios a viviendas, equipamiento comunitario e infraes-tructura sanitaria; 2) políticas que apoyan el aumento de la capacidad productiva de los sectores pobres, como ser capacitación para el trabajo y medidas de reconversión laboral, así como apoyo a actividades produc-tivas a pequeña escala (microempresas rurales y urbanas); 3) políticas de apoyo a la organización social y de capacitación en sectores pobres para proveerlos de información y “calificarlos” para tener “voz” y participar en las decisiones que los afectan; 4) políticas laborales y de remuneraciones; y 5) políticas asistenciales de empleos de emergencia o de transferen-cias directas de dinero y/o bienes (alimentación, por ejemplo) (Raczynsky, 1995:12).

Desde fines de los años 80 hasta el final del siglo, los FIS han sido quizás los mecanismos de asistencia más utilizados y replicados en la región. La lógica programática de este mecanismo de intervención se ha desarrollado bajo el entendimiento de que los Fondos son a la vez una organización y un proceso (Rao e Ibáñez, 2003). Habitualmente, los FIS adquirieron la forma de agencias gubernamentales semi-independientes, fuertemente ligadas al Poder Ejecutivo. En este sentido, la idea central de este esquema estaba enfocada en la posibilidad de contar con disposi-tivos de administración más flexibles, y mecanismos de transferencia de

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recursos financieros a organizaciones sociales, más rápidos y transparen-tes que los existentes en la estructura central de los Estados.

De esta forma, su función primaria era distribuir subsidios a organiza-ciones de la sociedad civil con el fin de financiar inversiones en bienes de uso social con contribuciones comunitarias en materiales, trabajo o recursos financieros en pequeñas proporciones (generalmente entre el 5 y el 20 % del total de la inversión).

En Latinoamérica, los FIS se replicaron rápidamente a partir de la expe-riencia del Fondo de Emergencia Social Boliviano implementado en 1986.3 Los FIS de “primera generación” se diseñaron como instituciones tempo-rarias encargadas de mitigar los impactos adversos de los programas de ajuste estructural.4 Por ello, la tarea de los Fondos era establecer proyec-tos pequeños y poco complejos de infraestructura económica y social en zonas pobres. Bajo este esquema operativo, y en el entendimiento de que el deterioro del capital social es uno de las causas de fondo de la repro-ducción intergeneracional de la pobreza, los Fondos estaban diseñados como instituciones con múltiples funciones, operando en varios frentes sobre este foco. De esta forma, los FIS de “primera generación” actuaban como proveedores de un amplio set de proyectos de empleo temporario que incluían actividades en infraestructura, crédito, capacitación para mi-croempresas y provisión de insumos para la producción agropecuaria.

Con el tiempo, los objetivos de “emergencia” inicialmente fijados para los Fondos se reemplazaron por objetivos de más largo plazo. La crea-ción de empleo temporario dejó de ser el principal propósito y comenzó a otorgarse más importancia a los proyectos en sí. La principal idea de la “segunda generación” de Fondos era implementar mecanismos de desa-rrollo liderados por la comunidad (mechanisms of community driven de-velopment), donde ella misma participa en la selección de los proyectos a implementar.5 En este sentido, algunos autores afirman que el principal logro de este tipo de proyectos era incrementar las capacidades comuni-tarias para la acción colectiva, debido a que los mismos generarían una fuerte cohesión social e incrementarían las habilidades sociales con vis-tas a construir vías sustentables de reducción de la pobreza (Narayan-Parker y Ebbe, 1997).

3 Es habitual calificar al FES de Bolivia como el primer Fondo de inversión social, ya que fue el primero en su tipo que tuvo apoyo y reconocimiento internacional. Sin embargo, el primer fondo de la región fue el de Costa Rica de 1977 (BID, 1998: 4).4 En este sentido, la lógica de intervención por parte de los organismos internacionales también puede verse asociada a una estrategia política, al plantearse que la necesidad de “compensación a grupos adversamente afectados por las reformas (que no siempre pueden ser los más pobres de la sociedad) para ayudar a asegu-rar su apoyo” a estas reformas estructurales (World Bank 1997, 14).5 Este mecanismo de participación comunitaria en el desarrollo de proyectos a partir de sus necesidades tiene como objetivo superar la visión tradicional del tipo “top-down” en la formulación y ejecución de políticas públicas.

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En este sentido, los Fondos rápidamente direccionaron su cartera de inversión hacia proyectos de infraestructura social básica, especialmente en escuelas y centros de salud. Además, a diferencia de los Fondos de “primera generación”, los hacedores de política buscaron generar ins-tituciones especializadas que proveyeran servicios en forma focalizada. De esta forma, también se reducirían los gastos fiscales de los gobiernos centrales en el marco de los acuerdos de estabilización y ajuste. Este impacto esperado –basado en consideraciones teóricas, ya que en ese momento no se contaban con evaluaciones en este sentido– se generaría a través del clásico efecto multiplicador de la expansión del gasto públi-co, producto de la captación de fondos externos (efecto de corto plazo) y de los procesos de fortalecimiento del capital humano y social resultantes del incremento del acceso de los pobres a los servicios de salud y educa-ción (efecto de largo plazo).

Con el tiempo, los FIS comenzaron a enfrentar problemas funcionales dentro del mismo sector público. Tal como fuera descripto, una de las principales ideas detrás de la creación de Fondos fue el hecho de llenar un vacío operativo del sector público, por medio de un mecanismo de gestión eficiente y transparente, con capacidad de ejecutar proyectos en gran volumen a nivel local.

Esta visión partía de la aceptación de que las estructuras burocráticas de línea no eran instituciones apropiadas para enfrentarse a la nueva pro-blemática social.6

Sin embargo, las reformas institucionales encaradas a partir de estos objetivos no fueron exitosas por diversas razones. En primer lugar, los cambios organizacionales introducidos por los FIS chocaron con un pro-blema general de todos los procesos de reforma realizados sin la partici-pación de las burocracias tradicionales. En la medida en que los Fondos se revelaban como instituciones rápidas y eficientes para canalizar bienes sociales, las rivalidades y competencias en torno al poder, los recursos y el prestigio que los FIS movilizaban se hicieron más evidentes dentro del aparato estatal.7 Estas disputas llevaron a que en varios países de la región los Fondos pasaran a depender de los ministerios encargados de las áreas sociales.

6 En los diagnósticos iniciales se enfatizaba que dichas instituciones carecían de personal calificado para plani-ficar, supervisar y coordinar en forma participativa una cartera de inversión focalizada; además, los ministerios generalmente estaban limitados por los reglamentos de contratación estatal, los cuales reducían la eficiencia operativa a costa de obtener una mejor rendición de cuentas. Finalmente, las crisis económicas de la región habían erosionado la capacidad técnica de dichas organizaciones, haciendo que los mejores cuadros técnicos estén afuera del sector público estatal (FISE, 1997: 14 y 15).7 Estos cambios esperaron en un nivel global de transformaciones de los patrones de funcionamiento de las estructuras estatales del estado asistencial. Sobre el particular, puede consultarse Coleman (1990) y Ostrom (1995). Respecto de los cambios en los mecanismos de coordinación de las políticas en general y sociales en particular sociales, ver Israel (1989), Hood (1991) y Grindle y Thomas (1991).

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A su vez, la estrategia territorial de los Fondos colisionó con los pro-cesos de descentralización de los gobiernos centrales, generando arenas de disputas sobre todo en torno a la provisión de infraestructura social básica en salud y educación con los gobiernos estaduales y locales. En términos generales, los FIS reforzaron operativamente el centralismo esta-tal por dos motivos: en primer lugar, la intervención de los FIS en el marco de esquemas de transferencia de la provisión de servicios sociales hacia gobiernos subnacionales o a las comunidades fue visto como una ruptura de las posibilidades de generar servicios sociales integrales (Rojas Hur-tado, 1997). A su vez, este centralismo se vio reforzado por la estrategia de intervención territorial de los FIS a través de ONG en desmedro de las estructuras burocráticas de los municipios (Clemente, 2003: 18).

A los conflictos funcionales se sumó la escasa atención al monitoreo y evaluación de las acciones de los Fondos. Si bien se disponía de in-formación acerca de la magnitud y aplicación de los fondos financieros, esa información no se utilizaba para relevar el impacto de las inversiones realizadas.8 Atento a esto, dentro del debate sobre la institucionalización de manera permanente, de los programas de lucha contra la pobreza, los organismos internacionales pujaron para que la continuidad del financia-miento a los Fondos de Inversión estuviera condicionada al diseño de mecanismos permanentes de medición del impacto de la inversión pú-blica y estos análisis orientaran el menú de proyectos y la asignación de recursos (Jaime, 2000).

Las estrategias de focalización implementadas por las primeras ge-neraciones de Fondos habían mostrado buenos logros en alcanzar a la población es situación de pobreza, aunque con resultados relativos en alcanzar a la población situación de pobreza extrema. La mayoría de los FIS incorporaron distintas herramientas para mejorar su focalización, ge-neralmente a partir de la utilización de mapas de pobreza para alcanzar progresivamente un mejor impacto territorial. Pero aún así, los resultados mostraban grandes problemas de focalización, llegando incluso a incor-porar una gran cantidad de hogares no pobres dentro del grupo de pobla-ción atendida (Rawlings, Sherburne-Benz y Van Domelen 2002).9

8 Algunos trabajos iniciales recurrieron al análisis de datos secundarios elaborados de informes del Banco Mudial, del BID o del PNUD. Véase al respecto Van Domelen (1989), Wurgaft, (1993) y Pollack (1994).

9 La única excepción era el caso chileno: el 48% de proyectos alcanzaban beneficiarios pobres, 10% extrema-damente pobre, 10% un mezcla de extremadamente pobre y pobre, y 15% en comunidades heterogéneas. El 17% de proyectos restantes alcanzaba a beneficiarios no pobres (Van Domelen y Owen, 1998: 133).

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4. La Cooperación Internacional en el financiamiento de los FIS

En lo referido a protección social, los FIS han sido quizás los mecanis-mos de asistencia más utilizados y replicados en la región por la ayuda multilateral, y prueba de ello es la gran participación que dichos progra-mas han tenido dentro del portafolio de los BMD. En un trabajo anterior (Jaime y Sabaté, 2004) dimos cuenta de las tendencias que las distintas carteras de financiamiento habían ido adquiriendo a lo largo de las dos últimas décadas del siglo pasado.

Hacia finales de esta década es posible realizar un análisis más pre-ciso de las tendencias del financiamiento de proyectos sociales en pers-pectiva. En este sentido, puede observarse que la cartera de préstamos para proyectos en sectores sociales del BM (Banco Mundial) en el período 1987-2008 ascendió a cerca de U$S 28.600 millones. Si bien en esta cartera se destaca el sesgo hacia el financiamiento de proyectos secto-riales en educación y salud –con más de U$S 17.200 millones de monto total de préstamos– el financiamiento de proyectos de inversión social se presenta como una de los pilares de la estrategia de financiamiento al desarrollo.

En este conjunto de intervenciones de inversión social, los FIS repre-sentan alrededor del 20% de la cartera de proyectos en la región (U$S 1.220 millones) en el período.

Banco Mundial - Distribución de prestamos sociales en América Latina 1987 - 2008

La financiación a esta tipología de programas sociales fue creciente a lo largo de la década, producto tanto de la estandarización y difusión en diversos países de la región de este tipo de intervención, así como el financiamiento creciente a los FIS ya establecidos.

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Fuente: Elaboración propia sobre datos Banco Mundial.

No obstante, resulta manifiesta la tendencia de crecimiento del finan-ciamiento a este tipo de programas hasta fines de la década de 1990. En este sentido, hasta 1999 la participación de los FIS en el financiamiento para la inclusión social del BM correspondía a más del 45% del financia-miento (U$S 984 millones sobre una cartera de préstamos para inversión social de U$S 2.121 millones), mientras que en la primera década de este siglo la participación se redujo a apenas un 7% sobre esta cartera de préstamos.

Por su parte, en el caso del BID (Banco Interamericano de Desarro-llo), el total de préstamos sociales en el mismo período ascendió a U$S 31.072 millones,10 destacándose, como en el caso del BM, una sustancial participación de los sectores de educación y salud en el financiamiento total. En lo referido al financiamiento de Fondos de Inversión Social en Latinoamérica y el Caribe, el BID contribuyó, entre mediados de la década de 1980 y la actualidad, con más de U$S 1.830 millones en préstamos para estos fines.11

10 Información disponible en la página web del BIDhttp://www.iadb.org/projects/index.cfm?language=english#11 Tendler (2000: 87) analiza 18 fondos de inversión social en Latinoamérica, aunque con cifras de inversión menores a las aquí analizadas.

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Banco Interamericano de Desarrollo - Distribución de préstamos sociales en América Latina 1987-2008

Fuente: Elaboración propia sobre datos BID – Se excluyen los préstamos de sectoriales de rápido desembolso.

Así como en el caso del BM, el financiamiento a este tipo de programas sociales fue incrementándose a lo largo de la década de 1990. Si bien la participación de este tipo de financiamiento de proyectos sociales parece una reducida parte del financiamiento a la protección social (apenas un 10% del total), su monto a lo largo del período resultó un 50% mayor que el puesto a disposición por el BM a los países de la región.

Evolución de los Préstamos para Fondos de Inversión Social en América Latina - Banco Interamericano de Desarrollo 1987 - 2008

Fuente: Elaboración propia sobre datos BID .

En el mismo sentido que las operaciones del BM en la región, la par-ticipación del financiamiento a los FIS en la cartera de préstamos de in-versión social del Banco Interamericano de Desarrollo hasta fines de la

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década de 1990 fue sustancial. Esta participación de los FIS correspondía a casi la cuarta parte del financiamiento total para la inclusión social (U$S 1.512 millones sobre una cartera de préstamos para inversión social de U$S 6.685 millones), con valores absolutos del financiamiento sustancial-mente mayores a aquellos provistos por el BM.

Con el inicio del nuevo milenio, si bien el financiamiento a estos FIS se mantuvo en algunos casos, la participación de estos préstamos en la car-tera de protección social del BID se redujo sustancialmente. Mientras que el financiamiento a proyectos de inversión social en el período 2000-2008 se duplicó con respecto al período 1987-1999 (pasando a más de U$S 13.300 millones), la participación de los FIS apenas alcanzó un 2,4%.

La retracción del financiamiento a los FIS como metodología de inter-vención en la protección social en la región resulta manifiesta a la luz de este análisis. En la siguiente sección se buscará indagar en algunas ex-plicaciones para este marcado cambio de agenda en los mayores actores de la cooperación internacional en la región.

5. Razones del Cambio de Agenda

El nuevo siglo encontró a los FIS en la disyuntiva de consolidarse como instituciones estatales especializadas en lo social o adaptarse a nuevas reglas de juego. Dentro de este contexto, los organismos multilaterales de desarrollo comienzan a producir cambios en sus carteras de financia-miento. Las ideas y políticas de desarrollo implementadas por las organi-zaciones internacionales operan a través de ciclos o múltiples equilibrios que tienden inflacionar la agenda de políticas a financiar, esto es, nuevos temas (issues) comienzan a ser considerados como estratégicos por las burocracias internacionales sin que los mismos afecten, por lo menos en el corto plazo, la cartera de financiamiento (Jaime, 2003).

En este sentido, los cambios que comienzan a operarse en la estruc-tura programática de las políticas sociales deben ser contextualizados en referencia a una serie de discusiones que se produjeron en distintas arenas. Por una parte, el desgaste del modelo relacional estado, sociedad y mercado, implementado por el modelo de ISI (Industrialización por Sus-titución de Importaciones) modificó el carácter integrador de las políticas sociales. Se provocó un viraje de políticas públicas orientadas al fortale-cimiento o subsidio de la oferta (supply-side subsidy) –basado en políticas donde el financiamiento y la producción de recursos estaba básicamente en manos del Estado a partir de un conjunto de agencias y programas dedicados a ello– a un modelo de subsidio de la demanda (demand-side subsidy).

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Este nuevo enfoque está caracterizado por la necesidad de “subsi-diariedad del Estado”, entendiéndose que la institucionalidad pública no debe reemplazar a los actores sociales en las decisiones y riesgos de la gestión de los problemas para los cuales se implementó un determina-do programa social. En este marco, los objetivos de intervención estatal están orientados a brindar fuentes de financiamiento que fomenten las capacidades económicas, técnicas o infraestructurales de los ciudada-nos. La actividad de apoyo debe vincularse con la demanda del sector privado para que guíe las políticas públicas. La labor de las instituciones de fomento no es subsidiar las ineficiencias del mercado, sino generar procesos de cambio que favorezcan su desarrollo progresivo. Por lo tan-to, al estimular la demanda social se generarían condiciones para que, en el menor tiempo posible, los esfuerzos privados reemplacen a los del sector público.12

De esta discusión no eran ajenos los organismos internacionales ni la lógica programática derivada de los préstamos de inversión. Dentro de este contexto, el análisis de las políticas implementadas mediante FIS mostraba que el énfasis excesivo puesto en proyectos de infraestructura social iba en desmedro de programas de más largo plazo que habrían contribuido a sustentar proyectos terminados o al desarrollo de aptitudes que hubieran producidos incrementos más permanentes de los ingresos (BID, 1996). Esto mostraba que, pese a los efectos positivos que pudieron tener los FIS en las comunidades pobres, los Fondos no sirvieron para aumentar considerablemente el ingreso de los beneficiarios.13 El paso si-guiente mejorar las condiciones de ingreso de las poblaciones en situa-ción de pobreza para que los mismos puedan alcanzar la oferta de servi-cios desarrollada por los Fondos y hacer dichos proyectos sustentables (Katsura y Romanik, 2002).

Otro mecanismo de instalación de la idea de programas de apoyo al ingreso fue un proceso discusión muy fuerte a nivel de elites políticas, en donde quizás el caso más emblemático sea el de Brasil. En 1991, el pri-mer senador electo por el PT (Partido dos Trabalhadores), Eduardo Supli-cy, presentó en el Senado el Proyecto de Ley que instituía el PGRM (Pro-grama de Garantía de Renta Mínima), el cual beneficiaba, bajo la forma de impuesto de renta negativo, a todas las personas residentes en el país, mayores de 25 años, que obtuviesen rendimientos brutos mensuales in-feriores a Cr$ 45.0000, lo cual correspondía a 2,5 veces el salario mínimo efectivo de la época. Este proyecto venía precedido de un extenso debate

12 Sobre el particular puede consultarse Franco (1996) y Dini y Katz (1997). 13 Rawlings, Sherburne-Benz y Van Domelen (2002: 20) muestran que, en cifras absolutas, el aumento de in-greso a los beneficiarios de los Fondos significa entre U$S 62 dólares por año por persona pobre en Uruguay, U$S 11 en El Salvador, Nicaragua y Perú, y U$S 3 en Guatemala, Haití y Honduras

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al interior del PT sobre la necesidad de un ingreso familiar basado en los hijos en edad escolar (Suplicy, 2002).

La implementación de los programas Bolsa Escola y PGRM en el Dis-trito Federal y en Campinas, fue seguida, en 1995, por el Programa de Renta Mínima de Ribeirão Preto (São Paulo), en la gestión del prefeito Antônio Palocci. Según diversos análisis, esos programas contribuyen a reducir el ausentismo escolar y la tasa de repitencia, así como a mejorar la calidad de vida de las familias, su autoestima y la actividad económica de las respectivas regiones.

Como consecuencia, en 1995 y 1996 nuevos proyectos de ley fueron presentados en la Cámara Federal y en el Senado, por diputados elegidos en diversos estados, como Nelson Marchezan (PSDB-Partido da Social Democracia Brasileira), Chico Vigilante (PT) y Pedro Wilson (PT), por los senadores Ney Suassuana (del PMDB –Partido do Movimento Democrá-tico Brasileiro–), Renan Calheiros (PMDB) y José Roberto Arruda (PSDB), proponiendo que se estableciesen proyectos de renta mínima asociados a la educación, o Bolsa Escola. A partir de esos proyectos, fue aprobada y sancionada, el 10 de Diciembre de 1997, la Ley 9.533, que autorizaba al gobierno federal a conceder apoyo financiero, del 50% de los gastos, a los municipios que estableciesen un programa de renta mínima asociada a acciones socioeducativas.

Por último, los programas de transferencia condicionada de ingreso has surgido como respuesta de los gobiernos de la región a las crisis macroeconómicas. El principal objetivo de estas políticas ha sido prote-ger los estándares de vida de las familias más afectadas por estas crisis (Galasso y Rovallion, 2003). Ejemplo de ello son los programas PJJHD (Jefas y Jefes de Hogar Desocupados) y el IDH (Ingreso para el Desarrollo Humano), implementados por el gobierno argentino como respuesta a la severa crisis política y económica sobrevenida hacia finales del 2001. En efecto, el colapso final del plan de convertibilidad, seguido de una marcada evaluación y la cesación de pagos sobre la deuda externa, com-binados con el congelamiento de los depósitos, tuvieron como resultado una importante contracción de la producción nacional. Los impactos casi inmediatos sobre el bienestar fueron severos, creciendo en forma agu-da el desempleo al igual que varios indicadores de pobreza (Corbacho, García-Escribano e Inchauste, 2003:12). La crisis económica dio lugar a una extendida inestabilidad política y social, lo que llevó al gobierno a im-plementar una red de protección social de emergencia cuyo centro fueron los PTCI.

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6. Cooperación Internacional y Programas de TransferenciaCondicionadas de Ingresos

Hacia mediados de la década de 1990, diversos PTCI fueron estableci-dos en América Latina. El Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA-Oportunidades) fue establecido en México, Familias en Ac-ción en Colombia, la Red de Protección Social en Nicaragua, así como experiencias en Jamaica (PATH), Honduras (PRAF II) y Argentina (Trabajar, en 1997, en 2002, PJJHD y el IDH, y en 2005 el Programa Familias).

La lógica de intervención de los PTCI se centra en la provisión de fon-dos a familias pobres con hijos, exigiendo como contraprestación la visita a centros médicos de forma periódica (Familias en Acción, PRAF II, PATH, PROGRESA y Red de Protección Social, IDH), la permanencia de los hijos de las familias beneficiarias en el sistema educativo (condición de todos los programas ejecutados en Latinoamérica), o algún tipo de contrapres-tación en trabajo comunitario. De esta forma, estos programas intentan quebrar la transferencia intergeneracional de la pobreza al incrementar el capital humano de los niños.

Un informe preparado por el BM (Sedlacek, Ilahi y Gustafsson-Wright, 2000) identifica cinco objetivos esenciales de los PTCI. Por un lado, inten-tan incrementar la asistencia escolar y/o mejorar la salud y, de esa forma, reducir la pobreza futura. En segundo término, al restringir los subsidios a pobres actuales, a la vez que mejoran sus condiciones de salud, los programas tienden a reducir también la pobreza actual. Por otro lado, al requerir que los niños de los hogares beneficiarios tengan un mínimo de asistencia a las escuelas, los programas pretenden reducir el trabajo in-fantil. Otro objetivo implícito de este tipo de programas está dado en que al proveer de apoyo al ingreso de las familias pobres, este actúa como una red de protección social parcial, por ejemplo al prevenir que estas familias caigan en la indigencia como consecuencia de un shock adverso. Finalmente, algunos de estos programas proveen apoyo financiero por el lado de la oferta, a escuelas y proveedores de salud.

Asimismo, en términos conceptuales, los mecanismos de intervención por el lado de la demanda de servicios sociales, involucrados en este tipo de programas, representan un quiebre de los enfoques vigentes de acción sobre la oferta de servicios sociales, como subsidios generales, o inversiones en escuelas y centros de salud, apoyándose en principios de mercado (Rawlings y Rubio, 2003).

De esta forma, los PTCI, que en Latinoamérica fueran iniciados por los propios gobiernos nacionales, con financiamiento local, pronto encontra-rían eco en las agendas de los organismos multilaterales de desarrollo, por su evidente impacto positivo en términos sociales a la luz de los re-

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sultados de las modalidades de intervención apoyadas en las décadas de 1980 y 1990 (BID, 1998).

El BM adhirió a este enfoque, sosteniendo que los PTCI son correctos en su focalización en el desarrollo humano entre los pobres. De esta for-ma, el informe evalúa que estos programas tienden a ser más exitosos en reducir la pobreza de corto y largo plazo que otros enfoques utilizados anteriormente en la región (Sedlacek, Ilahi y Gustafsson-Wright, 2000).

Por otro lado, la magnitud de los PTCI en Latinoamérica ha requerido una considerable movilización de fondos por parte de la banca multilate-ral de desarrollo. En el caso del BM, ha aprobado préstamos para opera-ciones de este tipo por un monto superior a U$S 3.600 millones. Desde el comienzo de esta década, el financiamiento a este tipo de programas14 ha representando un 78% de sus operaciones en el área de inversión social.15

Evolución de los Préstamos para Programas de Transferencias Condicionadas de Ingresos en América Latina - Banco Mundial 1987-2008

Fuente: Elaboración propia sobre datos Banco Mundial

Por su parte, el BID también focalizó fuertemente su operatoria en el área de inversión social en los PTCI, otorgando préstamos para este fin por un monto de U$S 7.021 millones entre 1995 y 2008.

14 El monto total de financiamiento a Programas de Transferencia Condicionada de Ingresos en el período 2000-2008 asciende a U$S 2.619,9 millones. 15 Paralelamente, el financiamiento a Fondos de Inversión Social apenas representó un 7% de las operaciones de préstamo en inversión social en el período 2000-2008.

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Evolución de préstamos para Programas de Transferencia Condicionadas deIngresos en América Latina - Banco Interamericano de Desarrollo 1987 - 2008

Fuente: Elaboración propia sobre datos BID

A partir del año 2000, el BID ocupa un lugar preponderante en el fi-nanciamiento de los PTCI en América Latina, movilizando un 250% más de recursos que el BM. Esto conllevó una concentración marcada de la cartera de operaciones del BID, en la que los PTCI representan el 35% de su financiamiento al sector social como un todo, versus un 16% al sector educación y un 5% al sector salud.

Resulta claro que la potencialidad de movilización de recursos al sec-tor social de este tipo de operaciones, por su alcance y lógica de interven-ción, es claramente mayor a los esquemas de FIS aplicados en las dos últimas décadas. De la misma manera, los costos de transacción de la formulación y ejecución de estas operaciones –tanto para los países pres-tatarios como para los organismos– se ven reducidos sustancialmente.

7. Algunas Conclusiones Preliminares:los peligros de la “frazada corta”

La implementación de los PTCI ha desatado un amplio debate, tanto en foros académicos como en decisores de políticas. Sin lugar a dudas, el primer disparador de este debate fueron los impactos insuficientes de la red programática vinculada a los programas de protección social imple-mentados durante la década de los 90. Más allá de que todavía en muy prematuro considerar los resultados que los PTCI están ocasionando so-bre los sectores pobres de la región, debido en gran parte a lo precario de las evaluaciones existentes (Cardoso y Portela Souza, 2003), este debate se canalizó hacia la necesidad de generar mecanismos que permitan po-líticas sociales integrales.

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Desde la perspectiva del estudio de la cooperación internacional, se destaca el hecho de que estos programas, diseñados e implementados inicialmente por países receptores de cooperación como México o Brasil, pasan a convertirse –por su asociación al financiamiento de los BMD– en programas estándar de intervención para la protección social en la región. La difusión por parte de los BM, con la tracción de grandes montos de financiamientos, ha convertido a estos programas en piezas clave de las políticas sociales en América Latina y el Caribe.

En ese sentido, tal es la estandarización como mecanismo de inter-vención en las políticas sociales que el BM ha editado recientemente un documento (World Bank, 2009) en el que busca definir cuáles son las op-ciones de políticas y diseño de estos programas, cuándo son los PTCI los instrumentos de política “correctos” y cómo diseñar un PCTI “eficiente”.

Por otra parte, podría pensarse que la participación de los BMD en el financiamiento de los PCTI de la región ha brindado una legitimidad mayor a la que se obtendría como política nacional independiente. En este sentido, hasta la conservadora publicación The Economist sostiene –basándose en datos del BM– que en comparación con la mayoría de programas de asistencia social, los PTCI se focalizan mucho más preci-samente en los pobres.16

El crecimiento de los PTCI ha estado asociado a los buenos resultados que en término de políticas sociales estos programas han podido mostrar. Asimismo, la participación de los organismos de cooperación internacio-nal en estos programas se ha dado, en general, en el marco de algunos de los principios de la Declaración de París, como ser la apropiación, la ali-neación a las políticas nacionales y el uso de los sistemas de los países.

Sin embargo, a diferencia del énfasis dado por los FIS en permitir la disponibilidad de bienes sociales como estrategia de construcción de re-des de protección social con una fuerte base comunitaria, los PTCI deben actuar sobre unidades de intervención más pequeñas (las familias), a la vez que se sostienen sobre las estructuras de provisión de servicios de los Estados, como ser los sistemas educativos y de salud.

De esta forma, hacia el interior de los organismos de cooperación in-ternacional deberá evaluarse la pertinencia de la concentración de su car-tera de proyectos sociales en la región en los PTCI. Si bien se evidencia un incremento de los montos del financiamiento a proyectos sociales en esta década, también es cierto que ha habido un marcado efecto despla-zamiento del financiamiento a la oferta de servicios sociales (tales como educación y salud) hacia la demanda de estos servicios a través de las condiciones establecidas en los PTCI.

16 The Economist, New thinking about an old problem, The Economist (edición impresa), 15 de septiembre de 2005.

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En este sentido, entonces, adquieren mayor relevancia para las es-trategias de intervención social el fortalecimiento de los mecanismos de prestación de tales servicios por parte de los Estados y, en ciertos ca-sos, su adecuación para atender la nueva problemática en un contexto de restricciones presupuestarias. Todo parece indicar, que aún habiendo agrandado la frazada, continúa siendo corta.

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Bibliografía

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Notas sobre exclusión e inclusión

(Documento para la discusión)

Emilio Tenti Fanfani1

Buenos Aires, abril 2008.

1. El de exclusión es un concepto relativamente reciente sin mucha his-toria y ni legitimidad en el campo sociológico. En sentido estricto, no tiene una posición central ni en el pensamiento de los clásicos de la disciplina (Marx, Weber, Durkheim...) ni en el de los contemporáneos más destaca-dos (Bourdieu, Elías, Giddens, Goffman, etc.). Según Anthony Giddens, se trataría de un término muy usado, pero impreciso y polisémico, mul-tifacético y de “geometría variable” (puede incluir muchos sentidos y re-ferentes empíricos, o bien muy pocos casos precisos). Es una noción más frecuente en el lenguaje ensayístico, político y periodístico, que en el lenguaje académico de las ciencias sociales.

2. Su uso comenzó a volverse frecuente en el campo de la ensayística social francesa, en especial durante la década de los años 90. De alguna manera, vino a reemplazar el clásico concepto marxista de explotación para denotar la “expresión de la negatividad social”. El concepto de ex-plotación adquiría su sentido en el marco de una teoría de las clases so-ciales y de una relación específica con el trabajo. En cambio, la exclusión remite a diferentes formas de distanciamiento de la esfera de las relacio-nes productivas y laborales. La forma extrema de exclusión refiere a los desempleados “de larga duración”.

3. Según Boltanski y Chiappello (2000), el libro de René Lenoir “Les exclus”, de 1974, se refería a aquellos que por una razón particular que-dan fuera del proceso de trabajo y de distribución de la riqueza o de cualquier otro bien o servicio (enfermos, ancianos sin cobertura social, niños y jóvenes con handicap escolar, etc.), por razones particulares y

1 Profesor titular de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires, investigador del CONICET y consultor internacional del IIPE/UNESCO, Sede Regional Buenos [email protected]

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no sociales o estructurales. Al contrario del concepto de explotación, la exclusión comporta una situación negativa, pero sin identificación, de una causalidad social (los excluidos “no son víctimas de nadie”). Lenoir, en su texto de 1974, estimaba que un 10% de la población francesa estaba “excluida”. Anthony Giddens recuerda que por esas épocas se comenzó a describir a la estructura social en términos de la fórmula “50 – 40 – 10”. Es decir, la mitad de la población activa con empleo estable, un 40% con empleo no totalmente garantizado, y un 10% de excluidos del mercado de trabajo (Giddens, 2007: 74). El mismo autor, al operativizar en forma enunciativa una definición estrecha del concepto de exclusión menciona a las siguientes categorías sociales: a) los que no trabajan, ni estudian, ni realizan actividades de formación; b) los que tienen ingresos bajos (me-nos del 60% del ingreso medio); c) los que no tienen lazos sociales con-solidados con otras personas (los “desafiliados” de Robert Castel), y d) los que perciben que viven en áreas de alta criminalidad, vandalismo y degradación material. De acuerdo con esta definición, solo el 1% de los ingleses reúnen estos cuatro criterios juntos.

4. A mediados de la década de los años 80, el término se asocia con la aparición de los “nuevos pobres”, víctimas de la nueva miseria social, ori-ginada por la incapacidad del mercado de trabajo para incorporar a toda la población económicamente activa. Por eso, el término pasa a formar parte del discurso de las nuevas políticas sociales del Estado post wel-fare, el cual, mediante intervenciones dirigidas “a combatir la exclusión” implementa programas, tales como el de ingreso mínimo, para garantizar la sobrevivencia de estos grupos.

5. En ese contexto, dos visiones comienzan a hacerse presentes. Una mira la estructura social como ocupada por una gran clase media. En las posiciones más privilegiadas, una franja superior concentra poder y riqueza, mientras que por debajo de la clase media están los excluidos, es decir, los desocupados de larga duración, gente con handicaps naturales o sociales (niños de familias marginalizadas, madres solteras, inmigrantes indocumentados, “inadaptados sociales”, etc.). Además de esta primera visión, que podría calificarse de “macrosocial”, hay otra, microsocial esta vez, que piensa en términos de red. Los incluidos son los conectados, ligados a otros (administraciones, familias, empresas, asociaciones, etc.) por lazos múltiples y diversos. Por contraste, los excluidos son quienes han perdido sus lazos de pertenencia y de intercambio con otras perso-nas o instituciones, y que por lo tanto se sitúan en los márgenes de la red, “donde pierden toda visibilidad, toda necesidad y casi toda existencia” (Boltanski y Chiappello, 2009: 428). El concepto de desafiliación de Ro-bert Castel (1994) se sitúa en este registro. Según Boltanski y Chiappe-

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Emilio Tenti Fanfani

llo, la exclusión es un concepto alternativo al de clases sociales y tiene sentido en un mundo donde la idea de “red” reemplaza a la de estructura social. Desde este punto de vista, la exclusión es una amenaza para to-dos, no solo para los “marginales” tradicionales. Un ejecutivo altamente especializado y bien remunerado puede también correr el riesgo de la exclusión, si pierde su empleo en una reestructuración o desplazamiento empresarial. Sin embargo, el término sigue remitiendo a los pobres, los miserables, los que no tienen domicilio fijo, los indocumentados, los in-migrantes, los habitantes de las villas miseria, etc. Pero esta vez, cuando se habla de ellos no se hace referencia a ninguna causalidad social. El discurso de la exclusión pareciera manifestar únicamente la indignación frente al sufrimiento social. Estos excluidos de fin de siglo no son porta-dores de ninguna cualidad positiva (como era el caso de la clase obrera en la primera parte del siglo xx). Los excluidos ahora se definen por sus carencias y negatividades; se podría definirlos como “hombres y mujeres sin”, es decir, sin trabajo, sin casa, sin identidad, sin documentos, sin derechos, sin moral, etc. Si hay que ocuparse de ellos es por una razón humanitaria, y no política o social. La exclusión se resuelve mediante for-mas de reinserción en un sistema que no es puesto en discusión.

6. Al calor de la relativa novedad de las nuevas manifestaciones de la “negatividad social” comienzan a generarse nuevos actores sociales, los “movimientos sociales”, que asumen la causa de los excluidos median-te estrategias y formas institucionales también novedosas, en especial cuando se las compara con los movimientos sociales típicos del capitalis-mo de la postguerra, es decir, los sindicatos y los partidos de la izquierda. Los movimientos, más que al mecanismo de la “delegación”, recurren a la acción en presencia, a la ayuda a los oprimidos, en una relación de proximidad. A las organizaciones rígidas que incurren siempre en todos los vicios de la burocratización y la oligarquización de las dirigencias, se oponen formas flexibles que generan acontecimientos precisos, muchas veces enmarcados en proyectos (por ejemplo, ocupaciones de viviendas, etc.). Estos proyectos trabajan muchas veces en red, donde cada uno trabaja con otros, pero manteniendo al mismo tiempo su identidad. Los compromisos de los militantes ya no son totales, sino parciales, y locali-zados temática y temporalmente.

7. El problema mayor de estos movimientos sociales es pasar de la no-ción de exclusión a una, más causal y explicativa, como la de explotación, que permitiera aliviar a los “excluidos” del peso de una responsabilidad individual unilateral o de una fatalidad inexorable y reestablecer también un lazo entre su suerte y la de los más dotados, particularmente aquellos que ocupan las posiciones sociales más privilegiadas. De esta manera se

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podría ir más allá de la denuncia, la indignación moral y la apelación al discurso humanista para encontrar las causas más profundas que gene-ran las situaciones de sufrimiento social (más allá de la “falta de califica-ción”).

8. Para una crítica del concepto de exclusión. Una primera crítica es el esencialismo o el substancialismo. Más que a una visión relacional, la exclusión se concentra en el efecto, pero no permite encontrar una rela-ción de causalidad. La exclusión no beneficia a nadie, por lo tanto nadie puede ser acusado de colaborar con esta situación. En segundo lugar, ya lo dijimos antes, la exclusión solo contiene connotaciones negativas, de ausencia y de falta, en aquellos que son sus víctimas, y como tal tiende a convertirse en una especie de “destino”. Es más, algunos, como Jean-Baptiste de Floucauld (y muchos otros en América Latina) oponen exclu-sión y explotación. Mientras que el segundo término remite a una relación asimétrica pero necesaria, y por lo tanto, de inclusión de ambas partes (el explotador necesita del explotado y viceversa), el excluido es un elemen-to suelto, y ni siquiera está explotado por alguien. Es un supernumerario (Castel, op.cit.), alguien que sobra, que está de más, que no aporta nada al conjunto social. Alguien que no contribuye a la reproducción social, pero a quien hay que darle (por razones humanitarias). La exclusión sería como la pérdida de todo lazo social. “La noción de exclusión es más que nada pertinente en referencia a una forma de explotación que se desarro-lla en un mundo conexionista, es decir, en un mundo donde la realización de la ganancia pasa por la puesta en red de las actividades” (Boltanski y Chiappello, op.cit.: 437). Para establecer la conexión entre explotación y exclusión es preciso “definir la forma específica que toma en este mundo el egoísmo, ya que las teorías de la explotación sistematizan la intuición de que existe una relación entre la miseria de los pobres y el egoísmo de los ricos. La explotación, aun no intencional, de ciertos actores su-pone que otros actores [...] dejen de lado las exigencias de la búsqueda de un bien común por considerar únicamente sus intereses particulares” (ídem.).

9. Para que haya relación entre exclusión y explotación es necesario que los fuertes y los débiles compartan un universo común. La noción de red cumple ese papel. Todos están en la red, los incluidos en el centro del diagrama y los excluidos en los márgenes. “Para pretender que los pequeños han contribuido al proceso de valorización, es preciso mostrar que ellos son útiles a la confección de lazos beneficiosos [...] la contri-bución específica de los pequeños al enriquecimiento en un mundo co-nexionista y la fuente de su explotación por parte de los grandes reside precisamente en aquello que constituye su debilidad en este marco, es

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decir, en su inmovilismo” (Boltanski y Chiappello, op.cit.: 445). Los pode-rosos no están fijos en ningún lugar, deben desplazarse permanentemen-te para tejer nuevos lazos. En cambio, los débiles permanecen fijos o se desplazan mucho menos. Pero la pregunta que hay que responder es ¿en qué medida aquellos que no se desplazan, o se desplazan menos, con-tribuyen a la formación del valor agregado de aquellos que se desplazan más? Y la respuesta es que es preciso comprender que “la inmovilidad de los unos es necesaria para la movilidad de los otros” (ibíd.: 446). El razonamiento de Boltanski y Chiappello es complejo. Los grandes nece-sitan desplazarse permanentemente para incrementar su capital social, es decir, sus relaciones y sus lazos. Pero para mantener estas relaciones y volverlas útiles necesitan administrar o “gestionarlas” in situ. Para ello están los inmóviles, los que se mantienen en el lugar y actúan como “do-bles” de los poderosos. Los que están fijos en un territorio son los que producen, mientras los dominantes se desplazan permanentemente. El capital social no puede ser acumulado y mantenido únicamente “a dis-tancia”. Por ello pueden concluir que “si es verdad que la inmovilidad de los unos es la condición de las ganancias que otros extraen de su aptitud para desplazarse y que la movilidad procura beneficios sin común medi-da con los que se pueden esperar permaneciendo en un lugar, entonces puede decirse que los inmóviles son explotados con relación a los mó-viles, en el sentido en que el rol que ellos juegan en tanto que factor de producción no es reconocido como se merecen y donde su contribución a la formación del valor agregado no es remunerada en el nivel que de-bería serlo para que el reparto pueda ser calificado de equitativo” (ibíd.: 448). La capacidad de movilidad y de acumulación de lazos sociales cada vez más extensos y alejados es un recurso estratégico fundamental. El que está obligado a quedarse en un lugar pierde capacidad de acumular capital social y por lo tanto su estatuto depende del interés que tengan los poderosos de mantener las conexiones locales que el que está allí le asegura. “El valor de los pequeños que se quedan en un lugar viene del lazo que ellos tienen con un grande para quien le es rentable”. Los “dobles” se benefician de los lazos que mantienen con el “grande”. Pero, como señalan nuestros autores, “el grande se desplaza (es lo que hace precisamente a su calidad de grande). Los lazos no son eternos. Las em-presas se suceden. Los proyectos cambian. Y sucede que los dobles se vuelven inútiles [...] Habiendo cortado con aquellos que constituían para ellos el paso obligado hacia conexiones más diversificadas y más lejanas, el doble es empujado hacia los límites de la red e implicado en un proceso de exclusión” (ibíd.: 449).

Según esta mirada, la situación de exclusión está potencialmente en el horizonte de todos en el capitalismo actual. Los dominantes (“los gran-des”) también corren el riesgo de la exclusión (fracasos empresariales,

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crisis financieras, etc.). En relación con esto, dos sociólogos alemanes (Leisering y Leibfried, citados por Giddens, 2007) sostienen que en el capitalismo actual se ha registrado un proceso de “democratización de la pobreza” (además de su temporalización). La pobreza, salvo para los crónicos, es un intervalo o un conjunto de intervalos en una experiencia biográfica, y puede ser el efecto de factores económicos (pérdidas de ingreso y estatus laboral), o bien el resultado de eventos de otro tipo (di-vorcio, enfermedad, etc.).

10. Este razonamiento permite explicar por qué “el enraizarse en un lugar, la fidelidad y la estabilidad hoy constituyen, paradójicamente fac-tores de precariedad y, por otra parte, son cada vez, más vividos como tales, como lo atestiguan las reticencias de los jóvenes que ocupan los lugares marginales (por ejemplo, ejercen profesiones o viven en regiones decadentes), a instalarse en la vida, a tomar un crédito para comprar una vivienda (en lugar de alquilar), a casarse (en lugar de vivir en concubi-nato), a tener hijos (en lugar de abortar con la esperanza de mantener su empleo), etc. De este modo la “desafiliación” puede aparecer como el resultado de conductas de autoprotección en situación de precarie-dad cuyo resultado paradójico es aumentar la precariedad” (Boltanski y Chiappello, op.cit.: 448). La capacidad de moverse en redes diversas y amplias es un factor de desigualdad entre las personas, de modo que quienes dependen de redes locales, densas y cortas, y que se encuentra expuestos a todos los riesgos cuando deben alejarse (como es el caso de los inmigrantes) se oponen a aquellos individuos y grupos que pueden circular en redes largas, los cuales deben su seguridad no a los apoyos y protecciones territoriales y locales, sino a las interconexiones y circuitos en los que se desplazan. Los inmigrantes pobres, corren un gran riesgo para desplazarse (muchos mueren en el intento) y cuando logran llegar a destino se encuentran totalmente desarraigados y pobres de todo lazo o interconexión social. En otras palabras, en muchos casos no encuen-tran lo que pierden en sus territorios de origen (capital social). En relación con lo anterior, el sociólogo Richard Florida (2004) propone un criterio de distinción entre “cosmopolitas” (ciudadanos del mundo globalizado, que pueden desplazarse a cualquier lugar) y “locales”, es decir, agentes “ape-gados” y “fijados” a un lugar o territorio determinado. Los primeros se concentran en determinadas áreas urbanas metropolitanas y constituyen el grupo donde se reclutan los miembros de lo que él denomina “la clase creativa” (en el campo del arte, las ciencias, la tecnología, etc.).

11. El fenómeno de la exclusión social, al igual que cualquier otro objeto social, debe ser analizado en términos de proceso de construcción social intersubjetivo. Esta perspectiva es la que pone en juego el ya clásico libro

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de Norberto Elías y John Scotson, “Las lógicas de la exclusión”, de1997. Este trabajo permite ampliar el campo de significado del concepto de ex-clusión social. Este trabajo presenta un análisis de un caso de exclusión entre dos grupos humanos: “los establecidos” y los “excluidos”, donde estos grupos no se diferencian por ningún factor, ni racial, ni social, ni religioso, ni nacional, ni de cultura. En Winston Parva (nombre de fantasía de un suburbio industrial de Leicester, Gran Bretaña), la relación estable-cidos/outsiders se basaba en las diferencias de tiempo que los grupos llevaban residiendo en el mismo espacio, distinto grado de integración y cohesión interna y organización observable en cada grupo. Además de estas diferencias objetivas, los autores enfatizan el análisis de los meca-nismos simbólicos de estigmatización que operan en las situaciones de exclusión social, que cargan de características negativas ciertas caracte-rísticas objetivas de comportamiento del grupo outsider. Este efecto de etiquetamiento tiene profundas consecuencias en la propia subjetividad de los grupos discriminados, los cuales tienen a verse a sí mismos con los ojos y las categorías de los establecidos. La exclusión, por lo tanto, también tiene un proceso de construcción, donde los factores simbóli-cos operan con una gran eficacia. Escribe el sociólogo alemán Norberto Elias, él mismo excluido de su tierra por la barbarie nazi, con sus padres asesinados, etc., que en las situaciones límites “la principal privación que sufre el grupo de los excluidos no es una privación de alimento”. “¿Qué nombre darle al excluido?” –se pregunta el sociólogo– “¿privación de va-lor?, ¿privación de sentido?, ¿de su parte de amor propio y de respeto humano?”.

12. La exclusión es un producto de una situación de poder, y remite a temas tales como la autoestima, el respeto, la dignidad o el amor propio. De esta manera, sucede que “la exclusión produce la anomia, la incapa-cidad de los individuos para constituirse en actores; ella también fabrica la alineación, la interiorización del estigma, la incapacidad de reaccionar ante las acusaciones excesivas o falsas que generalizan una apreciación negativa y humillante a partir de algunos casos” (Wiewiorka, 1997:18). La exclusión es entonces el resultado de una relación, y no simplemente el producto de ciertas características culturales o de personalidad de los que excluyen. Como tal, puede considerarse un caso del conocido meca-nismo de las “profecías autocumplidas”.

13. Otra mirada posible del fenómeno de la exclusión la provee la fi-losofía. En un libro reciente, “Terza persona”, el filósofo italiano Roberto Esposito hace una historia del concepto de persona y a la distinción entre hombre/cuerpo y persona desde sus orígenes en la cultura occidental, el derecho romano. Este dualismo (espíritu/cuerpo persona/animal, racio-

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nal/irracional, etc.) atraviesa la historia de la cultura occidental. En este esquema, la persona es una construcción artificial, una propiedad que no es universal, sino que se le asigna a algunos y se le niega a otros (los indios, por ejemplo, durante la conquista de América). El derecho y los derechos corresponde a los que son personas. En verdad, el concepto de persona de la declaración de los derechos humanos venía a colmar la distancia que había entre la idea del hombre y la de ciudadano. Sin em-bargo, este término siempre lleva consigo una dualidad (la máscara y su portador), que en términos de derecho la vuelven siempre algo arbitrario, una asignación político-jurídica relacionada con ciertas propiedades, tales como el hecho de haber nacido en un lugar, el tener “uso de razón”, el de ciudadanía, etc. Según Esposito, el dispositivo de la persona mantiene “la separación presupuesta en el interior del ser humano, entre un elemento natural, corpóreo, meramente biológico y otro trascendental, constitui-do sucesivamente en el centro de imputación jurídica, racional, moral. Desde este punto de vista “no todos los seres humanos pueden ambi-cionar a la calificación de personas”. Al venir a menos la idea de cuerpo como sustrato indisociable de la persona, esta se vuelve una calificación condicionada a la presencia de una serie de atributos –razón, voluntad, sentido moral– que no todos los seres humanos poseen o que poseen sólo en parte” (Esposito, 2007:119). De modo que a los efectos prácticos no todos los hombres son personas. Las consecuencias del predominio del dispositivo de la persona hoy son evidentes. En palabras de Esposito “basta una mirada al marco internacional para darse cuenta de que hoy el derecho que de lejos, es el más descuidado es justamente el derecho a la vida. No es que en el pasado lo estuviera mejor. Pero ahora, en rela-ción con los medios técnicos a disposición del hombre, la desproporción entre la parte de vida humana garantizada y aún potenciada mucho más allá de sus necesidades y la parte de vida humana condenada a muerte por hambre, enfermedad, guerra, es insostenible, y esto sucede cuando la bandera de la persona es izada al unísono por toda la cultura filosófi-ca, jurídica y política de occidente” (citado por Gnoli, 2007). Para saldar esta dualidad todavía presente en la idea de derechos de la persona, el filósofo italiano recurre al sentido de lo que es la “tercera persona”, es decir, lo impersonal como cualidad universal de la vida. Para ello, explora una tradición de pensamiento que va de Simona Weil a Alexandre Kojève, Michel Foucault, Maurice Blanchot y Gilles Deleuze. Todos ellos, cada uno a su manera, construyen una noción de lo neutro relacionado con el anonimato de la vida y la existencia. “Todos ellos –explica Esposito– no nos hablan nunca en primera persona, no pronuncian nunca el pronombre ‘yo’, ni nunca se dirigen a un ‘tú’. No son otra cosa que hechos o eventos, en tercer persona” (ídem.).

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Denis Merklen, M. Vallone. Dimensión social Cooperac Intern - Libro Completo

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