Delibera n. 1/2005/G - Portale Cdc · sentita la Commissione per la ... procedura informatica per...
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Deliberazione n. 1/2005/G
REPUBBLICA ITALIANA
la
Corte dei conti
in
Sezione centrale di controllo
sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato
in Adunanza congiunta dei collegi I e II
del 20 dicembre 2004
* * *
Vista la legge 14 gennaio 1994 n. 20;
vista la legge 20 dicembre 1996 n. 639;
visto il regolamento approvato con deliberazione delle Sezioni
Riunite in data 16 giugno 2000;
vista la deliberazione delle Sezioni Riunite in sede di controllo n.
43/CONTR./PRG/03;
sentita la Commissione per la Programmazione, istituita con
Delibera n. 1/2002/G;
uditi i relatori Consiglieri Luigi Mazzillo e Aldo Carosi;
approva la seguente
DELIBERAZIONE
Concernente la programmazione delle attività di controllo sulla gestione
delle Amministrazioni dello Stato per l’anno 2005
ORDINA
La trasmissione della deliberazione stessa al Presidente della Camera dei
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Deputati, al Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente del
Consiglio dei Ministri.
IL PRESIDENTE
Tullio LAZZARO
I RELATORI
Cons. Dott. Luigi Mazzillo
Cons. Dott. Aldo Carosi
1 Premessa
Le indagini di controllo, in base al vigente sistema costituzionale e legislativo,
devono rispondere al duplice fine di informare il Parlamento, il Governo ed i cittadini
sulla correttezza e sulla efficacia dell’azione dell’Amministrazione e di stimolare, ove
occorra, l’autocorrezione di quest’ultima. Tale prospettiva teleologica s’inquadra
nella ridefinizione della collocazione istituzionale della Corte dei conti, la quale, nata
come organo di controllo delle amministrazioni dello Stato, è divenuta
nell’evoluzione dell’ordinamento, secondo l’espresso riconoscimento della Corte
Costituzionale (sent. n. 29 del 1995), organo “al servizio dello Stato-comunità”,
“garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico” e
“della corretta gestione delle risorse collettive, sotto il profilo dell’efficacia,
dell’efficienza e dell’economicità”. Tale connotazione è stata confermata e
sostanzialmente rafforzata dalla riforma del Titolo V della Costituzione e dalle leggi
ordinarie che vi hanno fatto seguito.
Ne consegue anzitutto che l’attività della Sezione deve essere improntata al
criterio di tempestività, riferendo su fatti gestionali vicini nel tempo. In caso di
accertamento di risultati negativi, l’analisi del controllo si spingerà a ricercarne le
cause, avvalendosi dei risultati del controllo interno. L’analisi è finalizzata a
formulare osservazioni paradigmatiche per l’assunzione di comportamenti virtuosi.
Come già negli anni scorsi, si è ritenuto che, nel complesso, il programma
proposto debba privilegiare, nella scelta delle tematiche, quelle di maggior rilevanza
ed attualità, cercando di inquadrarle in un contesto sufficientemente ampio e vario,
idoneo a individuare significativi indici di comportamento per le diverse
Amministrazioni dello Stato.
Più analiticamente, la selezione del programma di controllo è avvenuta
prendendo in considerazione: a) l’entità delle risorse finanziarie dei programmi
inseriti nei bilanci; b) la complessità delle procedure realizzative, sia in termini di
competenze decisionali che di moduli operativi; c) l’importanza strategica attribuita
dalle assemblee parlamentari e dagli organi di governo a determinati obiettivi; d)
l’esigenza di approfondire criticità emerse a seguito di precedenti indagini; e) la
capacità di autocorrezione dell’Amministrazione, con particolare riguardo ad
osservazioni critiche precedentemente formulate dalla Corte; f) elementi sintomatici
di cattivo andamento della gestione, quali ritardi nell’attuazione dei programmi o la
mancata utilizzazione di fondi; g) il grado di innovatività dei programmi in corso di
realizzazione, con particolare riguardo agli obiettivi di contenimento dei costi ed ai
collaterali strumenti di monitoraggio; h) la capacità dell’amministrazione di
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monitorare e verificare i risultati dei programmi finanziati con somme trasferite dal
proprio bilancio, ma gestiti da altri soggetti.
Specifica attenzione è stata in particolare prestata all’esigenza di preoccuparsi
del seguito che le amministrazioni controllate danno ai rilievi ed alle
raccomandazioni della Corte con riguardo a gestioni pubbliche di particolare
rilevanza e criticità. In tale ottica, sono state programmate indagini di seconda fase
che si devono caratterizzare per concisione, essenzialità e concretezza, dovendosi
sostanzialmente risolvere in un esercizio di verifica su profili problematici già
emersi. Un’altra caratteristica deve essere quella dell’assoluta centralità attribuita
alla misurazione dei cambiamenti intervenuti. La programmazione delle indagini di
seconda fase può naturalmente anche consentire di ricalibrare e di integrare
l’impostazione delle precedenti indagini di riferimento, per meglio evidenziarne gli
aspetti che appaiono di rilevanza prioritaria, ma che non erano stati oggetto di
adeguato approfondimento. Di norma, tali indagini dovranno essere svolte dagli
stessi magistrati che, nel tempo, hanno avuto la responsabilità delle precedenti
istruttorie di riferimento.
2. Criteri e procedure di riferimento per lo svolgimento delle indagini.
Per tutto quanto non espressamente previsto dalla presente deliberazione si
applicano, per il procedimento di controllo, le prescrizioni contenute nella
deliberazione delle Sezioni Riunite n. 41/CONTR del 2004.
Conservano piena validità le considerazioni espresse dalla Sezione a Collegi
congiunti con le deliberazioni nn. 15/2000, 11/2001, 1/2002, 1/2003 e 1/2004 e
vengono perciò confermate le direttive e le prescrizioni con le stesse impartite e che
si intendono qui richiamate.
Il Presidente della Sezione può di volta in volta fornire al magistrato
istruttore indicazioni da seguire per quanto riguarda le modalità di svolgimento
delle indagini ed i contenuti e le modalità di definizione dei referti, con l’obiettivo di
assicurarne l’omogeneità e migliorarne la qualità.
Provvederà altresì il Presidente ad assumere iniziative e adottare i
provvedimenti che ritenga idonei a realizzare plurimi momenti di collegialità, che
potranno esplicarsi attraverso moduli diversi anche in relazione all’oggetto della
singola indagine di controllo.
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3 Attività di monitoraggio
3.1. Comparto entrate.
L’attività di monitoraggio per il comparto entrate continuerà ad evolvere verso
il modello di un vero e proprio osservatorio sistematico e tempestivo
dell’andamento delle entrate. Come prodotto del monitoraggio, nel corso del 2005,
proseguendo in un’attività che ha avuto inizio negli ultimi mesi del 2001, verranno
elaborati rapporti mensili che saranno inviati, oltre che ai Vertici della Corte, ai
magistrati della Sezione ed alle altre Sezioni e strutture della Corte interessate a
riceverli.
3.1.1 Nell’ambito dei rapporti periodici, oltre all’analisi dei tradizionali
aggregati per titolo, UPB e maggiori imposte, verrà monitorato l’andamento del
gettito delle fonti di entrata straordinaria o comunque connesse all’attuazione delle
manovre di bilancio decise con la legge finanziaria e delle altre eventuali manovre
correttive (anticipazioni ed acconti, cartolarizzazioni ed altre forme di alienazione
degli immobili e dei crediti, cessione di partecipazioni, emersione del sommerso,
condoni, concordato preventivo, emersione delle attività illegalmente detenute
all’estero, proventi di nuovi giuochi e scommesse, ecc.).
3.1.2 Nell’ambito dei rapporti periodici continueranno ad essere fornite
indicazioni anche sull’andamento delle entrate connesse all’esecuzione delle
sentenze di condanna della Corte dei conti di interesse delle Amministrazioni dello
Stato, per il significato che tali dati hanno, non già in termini quantitativi, ma ai fini
della valutazione dell’adeguatezza delle azioni poste in essere dalle stesse
Amministrazioni per assicurare, con l’effettivo recupero dei crediti, l’efficacia
dissuasiva della giurisdizione di responsabilità della Corte.
Ad integrazione dell’analisi dei flussi di entrata rilevati a tal fine dal sistema
informativo integrato RGS-Corte dei conti, verrà verificata la fattibilità non solo di
continuare l’aggiornamento sistematico – già in atto - dello stato di esecuzione delle
sentenze di condanna della Corte dei conti di interesse delle amministrazioni
centrali, ma eventualmente di riprendere il monitoraggio stesso – sospeso
dall’aprile 2003 - anche per le sentenze d’interesse di enti diversi dallo Stato,
acquisendo dalle Procure regionali le informazioni nel frattempo pervenute e
smaltendo il relativo arretrato che si è accumulato dal 2001 in avanti. E’ un lavoro
che, senza impegnare capacità operative magistratuali - se non per l’indispensabile
funzione di stimolo e di supervisione - potrà essere svolto da un piccolo gruppo ad
hoc di personale della Sezione con l’ausilio di un’apposita procedura informatica.
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3.2 Conto del patrimonio
L’attività di monitoraggio delle variazioni delle partite patrimoniali verrà
condotta dall’apposito gruppo di lavoro dell’Ufficio di controllo sulla gestione dei
ministeri economico-finanziari e sarà finalizzata, da una parte, a valutare, ai fini
della parifica del Rendiconto Generale dello Stato, la coerenza e l’attendibilità
sostanziale dei dati esposti nel conto del patrimonio e la corretta applicazione delle
norme e dei criteri di iscrizione dei valori, e, dall’altra, a fornire elementi di
supporto e di valutazione per lo svolgimento delle indagini di controllo. Il
monitoraggio riguarderà altresì, sia il trasferimento di partite patrimoniali alla
nuova società Patrimonio S.p.A e l’attività svolta in proposito da quest’ultima, sia i
riflessi economici sulla gestione del patrimonio derivanti dall’utilizzazione di
strumenti privatistici.
Per facilitare lo svolgimento sistematico e tempestivo dell’attività di
monitoraggio è indispensabile che si realizzino le condizioni già indicate nel
programma degli ultimi due anni e più specificamente:
- i competenti Uffici Centrali del Bilancio forniscano anche su supporto
magnetico o per via telematica anche per i beni immobili, come già fanno
per i beni mobili, la documentazione finora trasmessa solo su supporto
cartaceo;
- il Servizio per l’Informatica della Corte metta a punto una specifica
procedura informatica per l’archiviazione ed il trattamento dei dati acquisiti
dalla Corte, con riguardo sia agli archivi esistenti, sia alla nuova
documentazione che verrà a mano a mano acquisita.
3.3. Monitoraggio magazzini dello Stato
Continuerà ad essere assicurato il tradizionale monitoraggio sui magazzini
dello Stato.
3.4. Gestioni lavori e infrastrutture da parte delle Amministrazioni
dello Stato.
Riguarda la continuazione dell’aggiornamento di un archivio, costituito a
partire dall’esercizio 1994, contenente notizie riferibili alle stazioni appaltanti delle
Amministrazioni dello Stato. Viene anche utilizzato – come accaduto negli esercizi
precedenti – per attingere elementi istruttori utili alle indagini sulle infrastrutture, di
volta in volta inserite nei programmi annuali, attraverso l’opportuno coordinamento
tra il magistrato responsabile della attività di monitoraggio e il magistrato istruttore
della specifica indagine.
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4 Programmi di controllo
I controlli programmati per l'esercizio 2005 vengono articolati in categorie con
riguardo alle materie oggetto di indagine e sono individuati con doppia cifra, di cui
la prima relativa alla categoria e la seconda al numero progressivo dell'indagine
nell'ambito della categoria stessa.
La programmazione delle attività di controllo per il 2005 si modella,
soprattutto per le gestioni di spesa, su una serie di doppi cerchi concentrici in cui
quello esterno, individuato dalla denominazione della categoria, abbraccia un
campo di tematiche di ampio raggio e, perciò stesso, con scarsa definizione di
dettaglio, mentre il cerchio interno racchiude uno o più temi specifici tra di essi uniti
da connessione di materia, che hanno formato oggetto di attività da parte dell'
Amministrazione dello Stato.
La traccia per il controllo relativo a tali temi è perciò agevolmente
identificabile nel complesso della normativa, primaria o secondaria, relativa a tali
temi.
L'indicazione ad ampio raggio dei temi d'ordine generale consente tanto di
fornire una relazione unitaria che abbracci e in sé comprenda i vari specifici
argomenti - consentendo così una visione più completa - quanto di identificare, nel
corso delle relative istruttorie, problemi non contemplati da specifica
programmazione, ma suscettibili, eventualmente, di formare oggetto di
applicazione della previsione di cui all'art. 3 comma 12 della legge n. 20/94.
Coerentemente a quanto sopra premesso, la programmazione si articola sulle
seguenti aree e sottostanti temi specifici ad esse relativi.
Categoria I. Entrate
a) Indagini di prosecuzione
Sul versante dell'entrata si continuerà l'attività di controllo, già avviata
nell'anno precedente, per alcune indagini – previste dalla delibera n. 1/2004/G e
per le quali, si rendono necessari ulteriori approfondimenti e/o estensioni
dell’ambito dell’istruttoria e dell’analisi, in considerazione sia delle caratteristiche
che le connotano, sia dell’esistenza di una eventuale obiettiva esigenza o di
allargare o di circoscrivere, e comunque di ridefinire, il campo d’indagine, in ragione
di importanti sviluppi nel frattempo verificatisi nel quadro di riferimento.
E’ questo il caso delle seguenti indagini:
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1) I risultati del condono fiscale. l’acquisizione e l’analisi dei flussi
finanziari conseguenti alla presentazione delle dichiarazioni
integrative vanno integrate con la valutazione dei possibili effetti sul
gettito ordinario anche come conseguenza dei riflessi sui
comportamenti delle diverse categorie di contribuenti. A tal fine sono,
fra l’altro, richieste, da una parte, la messa a punto di apposite
tecniche di analisi econometrica e, dall’altra, la rilevazione dei
comportamenti tenuti nel passato dai soggetti che hanno aderito alle
sanatorie fiscali del 2003-2004, anche in termini di eventuale
fruizione di precedenti sanatorie.
2) Gli effetti dell’applicazione degli studi di settore in termini di
ampliamento delle basi imponibili. Gli obiettivi dell’indagine,
indubbiamente complessa, meritano di essere ridefiniti con riguardo a
due principali esigenze di cui non si può non tenere conto: una si
riferisce all’esame delle modalità con cui la revisione degli studi di
settore viene condotta per verificare se esse consentono di rilevare la
formazione di eventuali posizioni di rendita, o comunque di
vantaggio, dovuta, fra l’altro, al changeover dalla lira all’euro; l’altra
attiene alla verifica delle potenzialità di maggior gettito legate alle
misure di revisione e di aggiornamento degli studi di settore previste
dalla manovra del DDL della finanziaria 2005.
3) Le nuove forme dell’alta vigilanza sull’attività di accertamento:
attività svolta e risultati conseguiti. L’attualità e l’accresciuta
rilevanza dell’indagine sono evidenziate, da una parte, dalla relazione
della Corte sul rendiconto del Ministero dell’economia e delle finanze
per l’anno 2003, che ha confermato la persistente carenza di tale tipo
di vigilanza e, dall’altra, dall’ampia estensione delle sanatorie fiscali e
del ricorso ad istituti alternativi all’accertamento tradizionale
(accertamento con adesione, ravvedimento operoso, acquiescenza,
conciliazione giudiziale, autotutela, concordato preventivo, ecc.) che
rendono assolutamente essenziale l’esercizio programmato,
sistematico e continuativo della funzione di vigilanza sui modi di
svolgimento dell’attività di accertamento nelle sue varie articolazioni.
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b) Nuove indagini
I temi proposti per le nuove indagini sono stati individuati e selezionati, come
negli anni scorsi, sia sulla base dei monitoraggi svolti e degli elementi critici emersi
a seguito delle indagini effettuate e dell’attività di analisi connessa agli adempimenti
per la parificazione del rendiconto generale dello Stato e per l’annuale relazione al
Parlamento, con particolare riferimento al capitolo sul Ministero dell’economia e
delle finanze, sia tenendo conto dell’esperienza delle altre Istituzioni Superiori di
Controllo Europee.
I.1. Stato di avanzamento del monitoraggio dei risultati dell’attività di
controllo fiscale.
L’indagine n. 1.1 programmata nel 2003 sugli esiti della riscossione
rapportati a quelli degli accertamenti ha consentito di evidenziare le notevoli
potenzialità di verifica e di miglioramento dell’attività di accertamento legate
all’applicazione delle procedure informatizzate ormai operative “stato della
riscossione”, “modello unificato di verifica (MUV)” e “sistema informativo di
controllo/misurazione della qualità delle verifiche della Guardia di finanza
(S.I.Qual.)”. Dalla stessa indagine è tuttavia emerso anche lo scarso e non
integrato utilizzo che di tali strumenti ha finora fatto l’Amministrazione finanziaria
per criticamente riconsiderare e riorientare l’attività di accertamento. E’ peraltro
emersa l’impossibilità allo stato di un monitoraggio che comprenda anche le fasi del
contenzioso e della riscossione finale. Appare, quindi, essenziale programmare
un’indagine di seconda fase che valga:
- a direttamente evidenziare le indicazioni di ordine gestionale che
emergono dal monitoraggio reso possibile da tali procedure
- a rendere maggiormente consapevole l’Amministrazione delle
opportunità che tale monitoraggio può offrire
- a verificare l’idoneità degli interventi adottati per assicurare il
completamento e l’effettiva operatività delle procedure integrate.
I.2. Evasione dell'IVA: metodologie di quantificazione, stime
comparative, fattori esplicativi del fenomeno e misure di contrasto.
E’ un tipo d’indagine alla quale attribuiscono grande importanza anche la
Corte dei conti europea e le Supreme Istituzioni di Controllo dei paesi membri
dell’U.E.. L’obiettivo è quello di avere una conoscenza corretta delle dimensioni del
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fenomeno e delle cause che lo determinano per poter valutare l’adeguatezza delle
misure di contrasto adottate.
I.3. Il funzionamento del sistema della riscossione dopo la riforma del
d. lgs. n. 112/1999.
Il sistema di riscossione dei tributi è stato interessato da significative
innovazioni con la riforma del decreto legislativo n. 112 del 1999. E’, tuttavia, di
comune percezione la persistente modestia dei risultati conseguiti per quanto
riguarda la riscossione sui residui e in particolare sui ruoli e la riscossione coattiva.
Lo stesso Governo, peraltro, ha in più di un’occasione fatto intendere la sua
insoddisfazione per il funzionamento del sia pur rinnovato sistema, manifestando
l’intenzione di voler ulteriormente intervenire con l’affidamento delle responsabilità
della riscossione all’Agenzia delle entrate che si dovrebbe a tal fine avvalere di
un’apposita società a totale capitale pubblico. Di qui l’opportunità di una verifica dei
costi e dei risultati dell’attuale sistema di riscossione finalizzata ad individuare aree
e cause di inefficienza. L’esame andrebbe condotto alla luce anche di una rassegna
delle migliori pratiche seguite in altri paesi europei in materia di gestione del
sistema di riscossione.
I.4. Il contrasto del fenomeno delle contraffazioni attraverso i
controlli doganali e fiscali.
Sono note le rilevanti dimensioni che il fenomeno delle contraffazioni ha
assunto nel nostro paese, con le evidenti preoccupanti conseguenze che ciò
comporta ai fini delle entrate di bilancio e di danni per gli operatori economici. E’
anche noto che larga parte delle merci contraffatte proviene dall’estero e spesso
utilizza le strutture di ingresso del nostro paese (porti, aeroporti) anche per
raggiungere altre destinazioni comunitarie. Appare, pertanto, di sicuro interesse
un’indagine volta ad operare una ricognizione delle dimensioni e delle
caratteristiche del fenomeno ed una valutazione dell’adeguatezza delle misure di
contrasto predisposte ai diversi livelli. Le modalità di indagine dovranno prevedere
l’acquisizione di elementi informativi e di orientamento anche da parte degli
operatori dei settori interessati.
I.5. Evoluzione nelle modalità di utilizzazione e di dimissione dei beni
immobili pubblici.
Negli scorsi anni sono state programmate e svolte diverse indagini sui
programmi di cessione dei beni immobili pubblici, finalizzati alla riduzione
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dell’indebitamento e/o del debito. Una specifica indagine è stata programmata ed è
in corso di svolgimento relativamente ai vantaggi ed ai costi connessi al ricorso allo
strumento della cartolarizzazioni. Altre modalità di cessione (per blocchi di beni, a
trattativa privata diretta, conferimento a fondi immobiliari, sale and lease back,
ecc.) sono state tuttavia applicate o previste, anche a seguito della constatazione
dei limiti di operatività mostrati dallo strumento della cartolarizzazione. Consistenti
cessioni sono state operate senza che, allo stato, ne sia disponibile un quadro di
riferimento e di raffronto. Non chiare, peraltro, appaiono le implicazioni che tali
cessioni hanno comportato sul piano della gestione corrente del patrimonio dello
Stato, che ha visto, fra l’altro, intervenire le innovazioni della costituzione della
Patrimonio SpA e della trasformazione dell’Agenzia del demanio in ente pubblico
economico. Restano altresì aperte le questioni attinenti allo speciale regime da
rispettare per i beni di interesse storico-culturale. Appare, quindi, opportuno
programmare un filone coordinato di indagini che consenta di acquisire una
conoscenza completa ed affidabile dei cambiamenti intervenuti e dei nuovi problemi
che si pongono.
CATEGORIA II – ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA
II.1. La gestione degli incarichi dirigenziali nello Stato dopo la legge
n. 145/2002
La Sezione ha già svolto indagini sugli effetti delle misure di riordino della
dirigenza statale succedutesi nel corso degli ultimi anni, a seguito del continuo e
tormentato iter delle riforme che hanno interessato l’intera organizzazione degli
apparati pubblici. Dopo il sostanziale assestamento del quadro normativo,
l’attenzione va centrata sull’esame comparativo delle modalità di conferimento degli
incarichi dirigenziali. In particolare, saranno sottoposti ad esame comparativo gli
incarichi di prima fascia nella loro interezza e - attraverso un appropriato campione
– quelli di livello inferiore. Tale analisi sarà limitata ai criteri inerenti al merito
tecnico delle scelte, con esclusione quindi di ogni valutazione della discrezionalità
posta in essere.
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II. 2. Le nuove forme di organizzazione e la esternalizzazione di
servizi ed attività istituzionali da parte del Ministero della Difesa.
Saranno sottoposte ad analisi le nuove formule organizzative e di
esternalizzazione poste in essere dal Ministero in questione.
L’esame, in particolare, riguarderà le stime di risparmio e di efficientazione
sottese a tali scelte, raffrontandole con i risultati effettivamente raggiunti.
II.3. La riorganizzazione dell’Amministrazione Scolastica, con
particolare riguardo alle strutture decentrate (Uffici Scolastici Regionali e
Centri Servizi Amministrativi).
L’attività di controllo è finalizzata all’ulteriore approfondimento dell’analisi
condotta negli scorsi esercizi sul nuovo assetto del sistema scolastico nazionale: in
particolare, si intende focalizzare l’indagine sulla riorganizzazione delle strutture
periferiche, attraverso la selezione di un campione significativo, che consenta la
disamina dei più rilevanti fattori di criticità gestionale e finanziaria.
CATEGORIA III – INVESTIMENTI PUBBLICI ED INFRASTRUTTURE
STRATEGICHE
III.1. Lo stato di utilizzazione delle risorse stanziate per le opere
inserite nel programma della Legge Obiettivo
L’indagine ha per oggetto l’andamento complessivo del grande programma
infrastrutturale promosso con la legge n. 443/2001, il quale sta risentendo della
forte congiuntura economica in atto.
Particolare attenzione sarà, quindi, rivolta alla dinamica delle risorse
disponibili, alla stima dei fabbisogni ulteriori e all’eventuale slittamento dei termini
di ultimazione delle varie opere. Saranno, inoltre, sottoposte ad analisi eventuali
fenomeni inerenti alla utilizzazione delle nuove risorse per oneri pregressi derivanti
dalla situazione di stallo delle opere inserite nel programma ai fini del
completamento.
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III.2. Realizzazione di grandi infrastrutture strategiche di livello
transnazionale – Corridoio V – Lione/Kiev.
L’indagine riguarda lo stato di attuazione della grande infrastruttura
ferroviaria europea di collegamento tra Francia e Ucraina, con particolare riguardo
allo stato dei lavori eseguiti sul territorio nazionale.
Sarà, inoltre, oggetto di esame l’andamento generale del programma, dal
quale non si può prescindere per valutare il raggiungimento dei risultati prefigurati.
Il corridoio V, infatti, potrà svolgere la sua funzione di promozione dello sviluppo
solo dopo il suo completamento che, originariamente previsto per il 2015, è
attualmente slittato al 2017.
III.3. Programmazione e gestione degli investimenti, posti a carico
del bilancio dello Stato, nel comparto autostradale (art. 21 D.L. n.
355/2003, convertito nella legge n. 47/2004).
Con Decreto Interministeriale n. 254/CD dell’11 marzo 2004 è stata approvata
la IV convenzione aggiuntiva stipulata dall’ANAS S.p.A. e Autostrade per l’Italia
S.p.A., ai sensi dell’art. 9 della convenzione di concessione sottoscritta dal Ministero
delle infrastrutture e trasporti con l’ANAS S.p.A., per la regolazione dei rapporti
afferenti alla gestione delle reti autostradali.
La convenzione in questione si configura – come di recente affermato da
Questa Corte nella sede del controllo preventivo di legittimità (deliberazione n.
5/2004/P del 20 maggio u.s.) – quale atto di programmazione nell’ambito della più
ampia attività programmatica di livello nazionale. Gli impegni finanziari cui essa da
luogo risultano prevalentemente posti a carico del pubblico erario: ne consegue
che, in termini di controllo sulla gestione, appare opportuno analizzare gli esiti degli
imponenti investimenti previsti.
III.4. Rapporti negoziali e conseguenti gestioni di spesa poste in
essere dal Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti in materia di lavori
già di competenza dell’ex AGENSUD.
A seguito della soppressione dell’ex AGENSUD talune importanti funzioni
prima espletate dall’ente de quo sono state trasferite ex lege al Ministero dei lavori
pubblici, ora delle infrastrutture e dei trasporti (artt. 9 e 9 bis del d.lgs. n. 96/1993,
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come modificato dal D.L. n. 244/1995, convertito con modifiche dalla legge n.
341/1995).
In particolare, al Ministero è stata attribuita la competenza in ordine alla
approvazione dei contratti di transazione stipulati dall’ex Agenzia con i soggetti
realizzatori degli interventi finanziati mediante le risorse affidate alla sua gestione:
la relativa spesa, conseguentemente, è stata allocata nel pertinente capitolo del
bilancio del Ministero, ove confluiscono le risorse del fondo istituito presso il
Ministero dell’economia e delle finanze (allora del tesoro) in base alla previsione di
cui all’art.19, comma 5, del citato d.lgs. n. 96/1993.
L’attività di controllo, pertanto, è finalizzata ad analizzare l’andamento delle
gestioni acquisite alla competenza dello Stato, in relazione alla rilevanza degli
impegni finanziari ad esse correlate.
III.5. Gli interventi infrastrutturali per la realizzazione delle
“Autostrade del mare”
L’attività di controllo è finalizzata all’ulteriore approfondimento dell’analisi
condotta da questa Corte con il precedente referto (delib. N. 17/2004) sulle opere
pubbliche strumentali alla realizzazione delle c.d. autostrade del mare: ciò in
relazione all’ulteriore consistente flusso di risorse destinato a tale progetto con le
leggi nn. 488/1999, 388/2000 e 166/2002, che testimonia la perdurante centralità
dello stesso nel quadro delle grandi infrastrutture strategiche per l’interesse
nazionale.
III.6. Referto obbligatorio sulla gestione delle opere segretate
previsto dall’art. 33 della legge 109/94.
Il referto concerne le opere per la cui realizzazione sono richieste misure
speciali di sicurezza e segretezza, in conformità all’art.33 della legge n.109/94.
CATEGORIA IV – AMBIENTE E TUTELA DEL TERRITORIO
IV.1. L’azione del Ministero dell’ambiente in relazione alla
organizzazione e gestione del patrimonio idrico nazionale: lo stato di
attuazione del sistema idrico integrato e la realizzazione delle reti idriche.
(Legge n. 350/2003, art. 4, commi 35_37; legge n. 443/2001; Del. CIPE
21/12/2001)
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La legge n. 36/1994 ha conferito allo Stato alcuni fondamentali compiti,
nell’ambito dell’articolato quadro di competenze afferenti la organizzazione e
gestione delle risorse idriche, in particolare con riguardo ai profili della
programmazione degli interventi, della vigilanza e del monitoraggio, nonché
soprattutto del finanziamento degli stessi.
L’attività di controllo, pertanto, è volta a verificare il grado di attuazione delle
previsioni normative di settore e l’andamento della gestione delle risorse affidate
allo Stato, con particolare riguardo alla attuazione del “Piano nazionale degli
interventi nel settore idrico” da parte delle amministrazioni statali centrali e/o da
Uffici periferici – scelti a campione – nonché da Commissari di Governo.
IV.2. La gestione dell’APAT (art. 38, d.lgs. n. 300/99; art. 7, D.P.R. n.
207/2002)
Nel quadro del riordino delle competenze intestate al Ministero dell’Ambiente
e più in generale delle attività istituzionali dello Stato nel settore ambientale, un
ruolo importante – sul piano operativo e gestionale – è stato affidato all’Agenzia per
la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici: in particolare, il dlgs. n. 300/1999
(art. 8, comma 4, lett. e) prevede che venga stipulata, tra il Ministero e l’Agenzia,
un’apposita convenzione di durata triennale con la quale – oltre alle linee direttrici
dell’azione di tutela ambientale – vengono fissati tutti i profili più rilevanti
dell’attività dell’Agenzia, intermini operativi, gestionali e finanziari.
L’indagine di questa Sezione, pertanto, è volta a verificare il concreto assetto
dei descritti rapporti con particolare riguardo alla dinamica gestionale delle
significative risorse correlate ai compiti affidati all’Agenzia.
IV.3. La gestione dell’emergenza rifiuti effettuata dai Commissari del
Governo.
La predisposizione di sistemi industriali di smaltimento e l’individuazione di siti
idonei allo stoccaggio e smistamento dei materiali continua ad essere il problema
nevralgico ed irrisolto sul territorio nazionale in tema di gestione dei rifiuti.
Nonostante il quadro legislativo di riferimento posto con il d.lgs. n. 22/1997,
gli ultimi anni sono stati contraddistinti dal ripetersi di situazioni emergenziali in
varie zone del Paese, in relazione alle quali è stata disposta la nomina di
Commissari straordinari del Governo.
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L’attività di controllo, pertanto, è volta ad analizzare talune gestioni
commissariali, così da consentire la disamina dei più rilevanti fattori di criticità
operativa e finanziaria.
IV.4. Attuazione del Piano Nazionale per la riduzione delle emissioni
dei gas responsabili dell’effetto serra. c.d. “pacchetto antismog”
Con la sottoscrizione del Protocollo di Kyoto la Comunità europea si è
impegnata a ridurre dell'8%, nel periodo 2008-2012, le emissioni dei gas ad effetto
serra e, per conseguire tale impegno, si è dotata complessivamente di una strategia
che opera, sia a livello di Stati membri, con l'introduzione di strategie nazionali, sia
a livello comunitario, con un approccio transettoriale finalizzato a integrare la
dimensione ambientale nelle altre politiche comunitarie.
In tale contesto, l'Italia ha varato un "Piano nazionale per la riduzione delle
emissioni dei gas responsabili dell’effetto serra 2003-2010 (PNR2002)", già
approvato dal Cipe nel 2002 e che è attualmente oggetto di revisione, e nel mese di
luglio 2003, ha presentato il Piano di Assegnazione Nazionale, ai sensi della
Direttiva EU 2003/87/CE.
L’attività di controllo è volta a verificare la gestione delle risorse destinate a
tale progetto, ed i relativi risultati conseguiti, in relazione alle molteplici tipologie di
interventi previsti.
IV.5. La difesa del suolo in relazione al rischio sismico: il Fondo per
interventi straordinari (legge n. 326/2003, art. 32 bis; Ord. PdCM
17/9/2004)
Il Fondo in oggetto è stato istituito per la realizzazione di interventi di
competenza statale al fine di ridurre il rischio sismico, con riguardo, in particolare, a
situazioni di criticità individuate secondo un ordine di priorità tecnica ed ambientale
(art. 1, Ord. 17/09/2004). L’indagine, pertanto, è volta ad esaminare il concreto
dispiegarsi del sistema istituzionale di accesso alle ingenti risorse stanziate nel
fondo - nell’ambito del quale un ruolo centrale è affidato al Dipartimento della
protezione civile - nonché alla verifica gestionale degli interventi ammessi a
finanziamento.
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IV.6. La gestione delle funzioni del Corpo Forestale dello Stato per la
sorveglianza delle riserve naturali dello Stato e la repressione delle frodi in
campo forestale ed agro-alimentare.
L’indagine è finalizzata da un lato all’analisi – sotto il profilo organizzativo e
gestionale – dell’attività del Corpo Forestale dello Stato in relazione agli interventi
di salvaguardia ambientale e, dall’altro, alla verifica dell’azione di controllo e
repressione delle frodi, soprattutto con riguardo al settore agro-alimentare: in tale
ultimo contesto, peraltro, l’indagine è estesa all’esame della gestione degli
interventi per il sostegno della filiera agro-alimentare, in relazione alle previsioni
contenute nelle leggi nn. 289/2000 (art.66) e 350/2003 (art. 4, comma 18).
CATEGORIA V – BENI CULTURALI
V. 1. I servizi di assistenza culturale e di ospitalità per il pubblico
negli istituti e luoghi di cultura dello Stato. Stato di attuazione della
normativa: profili organizzativi e finanziari.
Il codice dei Beni Culturali (Decreto legislativo n. 42 del 22 gennaio 2004),
recentemente approvato, nell’ambito della ridefinizione delle attività di rilievo per la
valorizzazione dell’arte e della cultura, ha previsto la possibilità di istituire presso
Istituti e luoghi di cultura di c.d. servizi aggiuntivi di assistenza culturale e di
ospitalità per il pubblico.
La gestione di tali servizi potrà essere attuata in forma diretta, tramite
strutture interne alle amministrazioni coinvolte, o in forma indiretta – attraverso
affidamento a istituzioni, fondazioni, società di capitali etc. od altri soggetti costituiti
o partecipati maggioritariamente dagli enti proprietari dei beni, ovvero mediante
concessione a terzi (art. 115).
L’attività di controllo, in proposito, è volta alla verifica del grado di attuazione
del disegno normativo e gestionale configurato dal legislatore.
CATEGORIA VI – UNIVERSITA’ E RICERCA
VI. 1. La gestione del Fondo agevolazioni per la ricerca (FAR – D.lgs.
n. 297/1999)
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Il controllo svolto da questa Sezione negli ultimi anni sulla gestione delle
attività di ricerca da parte del MURST (oggi MIUR) ha evidenziato, tra l’altro, che il
Programma nazionale per la ricerca applicata, attraverso il quale si sarebbe dovuto
esplicare il funzionamento del FAR, è stato attuato solo in minima parte: poiché,
peraltro, il richiamato programma era stato concepito per il triennio 2001-2003, ma
le linee guida emanate dal Ministro attualmente in carica riguardano il successivo
periodo 2004-2006, risulta di grande rilievo in termini gestionali condurre una
verifica del suo effettivo stadio di avanzamento. Si tratta, infatti, di una gestione di
primaria rilevanza, in termini qualitativi e di risorse finanziare destinate, tra quelle
rimaste nella competenza dello Stato.
VI.2. La ricerca nelle aree depresse: valutazione qualitativa di
metodologie e risultati del programma di interventi.
L’indagine in oggetto costituisce ulteriore sviluppo ed approfondimento
dell’attività di controllo esercitata nei precedenti esercizi: in particolare l’attenzione
dell’Organo di controllo è rivolta all’analisi dei progetti definiti “negoziali” (top
down) previsti nel bando del 2002, rispetto ai quali le prime stipule delle
convenzioni si sono avute nel corso del 2003 e che, pertanto, proiettano la propria
fase attuativa nel biennio 2004-2005.
In relazione alle dotazioni finanziarie poste a carico del FAR (Fondo per le
agevolazioni alla ricerca), l’attività di controllo è volta alla verifica dei progetti
finanziati in termini soggettivi (caratteristiche dei soggetti destinatari dei benefici)
ed oggettivi (significatività dei contenuti come ricerca industriale e/o sviluppo
precompetitivo), in linea con le indicazioni dell’Unione Europea, preoccupata dei
possibili effetti distorsivi connessi a tale tipologia di interventi di sostegno (cfr.
Comunicazione 96/45/06).
Altro profilo di interesse attiene al sistema dei controlli realizzato sul
complesso della Ricerca nelle aree depresse (Ob.1) dall'Amministrazione, alle
metodologie adottate ed alle reali valutazioni sui risultati conseguiti.
Tali analisi dovrebbero permettere di evidenziare il rapporto costi-benefici
della spesa per la ricerca.
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CATEGORIA VII – PROTEZIONE SOCIALE
VII. 1. Stato di avanzamento dell’attività di raccolta e trasmissione
all’Inpdap dei dati contributivi e previdenziali relativi ai dipendenti statali e
correlativo grado di assunzione da parte del medesimo Ente dei rilevanti
compiti che la legge, in materia pensionistica, da tempo pone a suo carico.
Trattasi di un campo di osservazione già individuato dai programmi degli anni
passati, prima come oggetto di indagine e successivamente di monitoraggio.
L’attività di raccolta e trasmissione all’Inpdap dei dati contributivi e
previdenziali relativi ai dipendenti statali è stata, invero, ritenuta di fondamentale e
strategica importanza, in quanto finalizzata a porre il predetto Istituto in condizione
di assolvere – nei riguardi del personale in questione – alle innumerevoli
incombenze di natura previdenziale che la legge di riforma n. 335, sin dal 1995,
pone a suo carico e che risultano, allo stato, in parte inevase e in parte ancora
disimpegnate dalle Amministrazioni datrici di lavoro.
Come è, infatti, venuto emergendo dalla complessa istruttoria chiusa nel
primo semestre del c.a., che sarà oggetto di apposita relazione attualmente in fase
di stesura, nonostante l’intensificazione degli sforzi operata nell’ultimo biennio,
l’obiettivo di pervenire ad una completa banca dati delle posizioni contributive e
previdenziali dei dipendenti statali è ben lungi dall’essere raggiunto.
Conseguentemente non hanno tuttora trovato realizzazione i molteplici e rilevanti
compiti rimessi all’Istituto di previdenza, che avrebbero dovuto ricevere il
necessario supporto proprio dai suddetti dati.
VII.2. Effetti sull’entità delle pensioni dei dipendenti civili dello Stato
delle innovazioni introdotte in materia di calcolo dei trattamenti di
quiescenza con il metodo retributivo
L'indagine si prefigge l'obiettivo di quantificare gli effetti sull'entità delle
pensioni dei dipendenti civili dello Stato di talune tra le più significative modifiche
introdotte, in materia di modalità di calcolo, dalle normative di riforma succedutesi
nell'ultimo decennio.
L'interesse per le modalità di calcolo dei trattamenti di quiescenza del
personale statale appare particolarmente giustificato, stante l'attenzione ad esse
riservata anche da ultimo dalla legge 23 agosto 2004 n. 243 (c.d. legge Maroni), in
funzione dell’intento di pervenire ad un processo di armonizzazione sempre più
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completo tra dipendenti pubblici e privati.
L’indagine presterà attenzione, in primo luogo, alle previsioni degli articoli 7 e
13 del d. l.vo n. 503/92 che introducono la cosiddetta quota B, relativamente alla
quale la tradizionale base di calcolo costituita dall'ultimo stipendio e dagli altri
assegni e indennità pensionabili percepiti all'atto della cessazione, cede il passo alla
media delle retribuzioni percepite nei periodi di riferimento espressamente indicati.
Parimenti di interesse risulta, inoltre, la statuizione dell'art. 2, comma 9, della legge
n. 335/95 laddove viene stabilito che anche per i dipendenti delle Amministrazioni
Pubbliche, con effetto dal 1 o gennaio 1996, si applica l'art. 12 della legge 30 aprile
1969, n. 153 e successive modificazioni ed integrazioni, ai fini della determinazione
della base contributiva e pensionabile, che, in tal guisa, vengono ad ampliarsi sino a
ricomprendere, per regola, tutti gli emolumenti corrisposti al lavoratore a titolo di
retribuzione in denaro o in natura, tanto appartenenti al c..d. trattamento
fondamentale che a quello accessorio, con le sole eccezionali esclusioni degli
assegni tassativamente indicati nella disposizione stessa.
L'attenzione va rivolta anche alla previsione dell'art. 15, comma 3, della legge
n. 724/94 che ha, innovativamente, inserito l'indennità integrativa speciale nel
meccanismo di calcolo della pensione, con l'effetto che il relativo importo viene,
così, a raccordarsi all'aliquota di pensionabilità.
Oggetto di approfondimento nella direzione sopra tratteggiata, sarà, altresì, la
disposizione dell'art. 59, 1°comma, della legge n. 449/97 che, abrogando la
statuizione transitoria del comma 3 dell'art. 12 del d.l.vo n. 503/92, ha reso
integralmente applicabile, a far tempo dal 1° gennaio 1998, anche nei riguardi dei
dipendenti statali, la disciplina vigente nell'assicurazione generale obbligatoria in
materia di abbattimento progressivo delle aliquote di rendimento per le fasce di
retribuzione eccedenti il tetto pensionabile.
La valutazione dell'incidenza delle suddette innovazioni sarà condotta
attraverso l'analisi di una vasta gamma di concrete casistiche desumibili dagli
archivi del confratello Ufficio di controllo atti.
CATEGORIA VIII – Interventi dello Stato per la promozione ed il
sostegno al sistema imprenditoriale
VIII. 1. Il sistema dei finanziamenti e delle attività di sostegno a
favore delle imprese.(Legge n. 350/2003, art. 4, commi 61-78; DM attività
produttive 11/02/04 e 04/08/2004)
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Il controllo della Corte – premessa la ricognizione del vigente quadro
normativo e delle risorse destinate al comparto – è finalizzato all’esame dell’attività
posta in essere dalle Amministrazioni interessate – in primis il Ministero delle
attività produttive - per la valutazione dei risultati concretamente conseguiti: in tale
ambito l’attenzione è rivolta agli interventi di promozione e sostegno realizzati sia
sul territorio nazionale che all’estero, nonché alla gestione dei finanziamenti
afferenti ai fondi di rotazione.
VIII. 2. La gestione, da parte del Ministero delle attività produttive,
delle risorse destinate ai Programmi di Potenziamento dell’internazionaliz-
zazione del sistema imprenditoriale italiano.
Nel quadro delle iniziative a supporto del sistema imprenditoriale italiano nei
mercati internazionali, il Ministero delle attività produttive ha ritenuto di adottare
specifiche linee di indirizzo per l’attività promozionale, da sviluppare attraverso due
direttrici operative: l’internazionalizzazione “attiva”, imperniata su interventi di
rafforzamento dei rapporti commerciali con l’estero; e dell’insediamento produttivo
di imprese italiane in Paesi stranieri, l’internazionalizzazione “passiva”, finalizzata a
favorire l’ingresso di imprese straniere sul mercato nazionale per migliorarne il
grado di concorrenzialità.
L’attività di controllo è volta ad operare l’analisi degli interventi concretamente
dispiegati e la verifica dell’utilizzazione delle consistenti risorse destinate a tale
settore a carico del bilancio del Ministero.