§ÇU T¦ C¤NG, Nî C¤NG Vµ MøC §é BÒN V÷NG NG¢N …vnep.org.vn/Upload/SO 5 Chuyen de Dau...

THÔNG TIN CHUYÊN ĐỀ

§ÇU T¦ C¤NG, Nî C¤NG Vµ MøC §é BÒN V÷NG NG¢N S¸CH ë VIÖT NAM

PUBLIC INVESTMENT, PUBLIC

DEBT AND STATE BUDGET

SUSTAINABILITY

Không được phép sử dụng bất cứ tài liệu nào do Viện Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) xuất bản

vào mục đích thương mại nếu chưa được FES đồng ý bằng văn bản

Commercial use of all media published by the Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) is not permitted

without the written consent of the FES

TRUNG TÂM THÔNG TIN TƯ LIỆU

Điện thoại – Fax: (04) 37338930 E-mail: [email protected]

TRUNG TÂM THÔNG TIN TƯ LIỆU – SỐ 5/2013

MỤC LỤC

I. Tổng quan về đầu tư công, nợ công, và mức độ bền vững ngân sách................. 1

1. Tổng quan về đầu tư công............................................................................... 1

2. Tổng quan về nợ công ..................................................................................... 2

3. Bền vững NSNN.............................................................................................. 6

4. Mối quan hệ giữa đầu tư công, nợ công và thâm hụt NSNN ......................... 8

II. Thực trạng đầu tư công, nợ công và mức độ bền vững ngân sách ở Việt Nam ...10

1. Thực trạng đầu tư công của Việt Nam.......................................................... 10

1.1. Thực trạng đầu tư công............................................................................... 10

1.2. Đánh giá về hoạt động đầu tư công ở Việt Nam .......................................... 13

1.2.1. Các kết quả đạt được ............................................................................ 13

1.2.2. Những hạn chế thiếu sót ....................................................................... 14

1.3. Nguyên nhân của các yếu kém .................................................................... 19

2. Thực trạng nợ công của Việt Nam................................................................ 21

2.1. Diễn biến nợ công của Việt Nam................................................................. 21

2.2. Đánh giá thực trạng nợ công ở Việt Nam.................................................... 26

2.2.1. Những mặt tích cực .............................................................................. 26

2.2.2. Những hạn chế trong việc sử dụng nợ công .......................................... 26

3. Mối quan hệ giữa nợ công, đầu tư công và mức độ bền vững NSNN .......... 30

III. Kiến nghị một số giải pháp nhằm sử dụng hiệu quả nguồn nợ công, đầu tư công và tăng cường mức độ bền vững NSNN........................................................ 33

1. Tái cơ cấu tổng thể nền kinh tế........................................................................ 33

2. Tái cấu trúc đầu tư công .................................................................................. 33

3. Quản lý nợ công hiệu quả ................................................................................ 36

4. Lành mạnh hóa, đảm bảo kỷ luật tài khóa, an ninh, an toàn tài chính .......... 40

SUMMARY: PUBLIC INVESTMENT, PUBLIC DEBT AND STATE BUDGET SUSTAINABILITY................................................................................................ 41

TÀI LIỆU THAM KHẢO...................................................................................... 47

TRUNG TÂM THÔNG TIN TƯ LIỆU – SỐ 5/2013 1

ĐẦU TƯ CÔNG, NỢ CÔNG VÀ MỨC ĐỘ BỀN VỮNG NGÂN SÁCH

Ở VIỆT NAM

I. Tổng quan về đầu tư công, nợ công, và mức độ bền vững ngân sách

1. Tổng quan về đầu tư công

Hiện nay, có nhiều cách hiểu đầu tư công khác nhau tùy thuộc vào điều kiện và trình độ phát triển kinh tế ở từng nước. Tuy nhiên, một cách khái quát nhất có thể hiểu đầu tư công là việc sử dụng các nguồn vốn Nhà nước để đầu tư nhằm thực hiện các mục tiêu của các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội.

Nguồn vốn cho đầu tư công bao gồm các nguồn chính sau đây:

- Vốn Ngân sách Nhà nước (NSNN): NSNN là hệ thống quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình phân phối các nguồn tài chính của xã hội để tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ nhà nước nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước. NSNN được hình thành từ các khoản thu thuế, phí và lệ phí. Trong đó thuế là khoản thu chiếm tỷ trọng lớn nhất tại hầu hết các quốc gia trên thế giới, không phân biệt chế độ chính trị. Khoản thu này được xây dựng trên cơ sở trao đổi nghĩa vụ giữa công dân với nhà nước. Phí và lệ phí là nguồn thu thường được đề cập đầu tiên trong các nguồn thu vốn có của NSNN vì nó trực tiếp gắn với chức năng cung cấp hàng hóa công.

- Vốn tín dụng Nhà nước: Vốn tín dụng Nhà nước là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theo quy định của pháp luật.

- Vốn ODA: ODA là nguồn vốn hỗ trợ chính thức từ bên ngoài bao gồm các khoản viện trợ và cho vay với điều kiện ưu đãi. ODA được hiểu là nguồn vốn dành cho các nước đang và kém phát triển được các cơ quan chính thức và cơ quan thừa hành của chính phủ hoặc các tổ chức liên chính phủ, các tổ chức phi chính phủ tài trợ.

Đối tượng của đầu tư công ở hầu hết các nước đều là các chương trình mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội, môi trường, quốc phòng, an ninh; Chương trình mục tiêu, dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, kể cả việc mua sắm, sửa chữa tài sản cố định bằng vốn sự nghiệp; Các dự án đầu tư của cộng đồng dân cư, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp được hỗ trợ từ vốn nhà nước; Chương trình mục tiêu, dự án đầu tư công khác theo quyết định của Chính phủ.

Vai trò đầu tư công gắn liền với quan niệm về vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước nói chung và vai trò bà đỡ của bàn tay nhà nước nói riêng trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội theo yêu cầu phát triển bền vững và bảo đảm an sinh xã hội. Thực tế, vai trò của đầu tư công được thể hiện rõ ở các điểm như sau:

Một là, đầu tư công góp phần thúc đẩy quá trình công nghiệp hóa – hiện đại hóa, phát triển kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội: Đầu tư công đóng góp lớn vào tăng


trưởng, chuyển dịch cơ cấu kinh tế,… Trong bối cảnh khủng hoảng kinh tế toàn cầu thì đầu tư công càng nổi bật vai trò duy trì động lực tăng trưởng kinh tế thông qua các gói kích cầu của Chính phủ.

Hai là, đầu tư công góp phần định hình và phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội quốc gia.

Ba là, đầu tư công làm gia tăng tổng cầu của xã hội: Đầu tư công chiếm tỷ trọng lớn trong tổng đầu tư của toàn bộ nền kinh tế. Khi tổng cung chưa thay đổi, sự tăng lên của đầu tư làm cho tổng cầu tăng kéo sản lượng cân bằng và giá cân bằng cũng tăng.

Bốn là, đầu tư công làm gia tăng tổng cung và năng lực kinh tế: Đầu tư công làm tăng năng lực sản xuất làm tổng cung tăng và sản lượng tăng, giá giảm xuống cho phép tiêu dùng tăng. Tăng tiêu dùng lại kích thích sản xuất phát triển và làm kinh tế- xã hội phát triển.

Năm là, đầu tư công có vai trò như là khoản “đầu tư mồi”, tạo cú huých và duy trì động lực tăng trưởng. Đầu tư công định vị và củng cố nền kinh tế trong mối quan hệ của khu vực và quốc tế. Tạo niềm tin và động lực cho các nguồn đầu tư khác vào trong nước góp phần tăng trưởng kinh tế.

Sáu là, đầu tư công góp phần giải quyết việc làm, giảm thiểu tỷ lệ thất nghiệp, tạo việc làm và thu nhập cho toàn xã hội.

2. Tổng quan về nợ công

Nợ công là một khái niệm tương đối phức tạp, xung quanh khái niệm và nội hàm của nợ công vẫn còn nhiều quan điểm chưa thống nhất. Theo Ngân hàng Thế giới (WB) và Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), Nợ công, theo nghĩa rộng, là nghĩa vụ nợ của khu

vực công, bao gồm các nghĩa vụ của Chính phủ trung ương, các cấp chính quyền địa

phương, ngân hàng trung ương và các tổ chức độc lập (nguồn vốn hoạt động do

NSNN quyết định hay trên 50% vốn thuộc sở hữu nhà nước và trong trường hợp vỡ

nợ, nhà nước phải trả nợ thay). Theo nghĩa hẹp, nợ công bao gồm nghĩa vụ nợ của

Chính phủ trung ương, các cấp chính quyền địa phương và nợ của các tổ chức độc

lập được Chính phủ bảo lãnh thanh toán.

Quan niệm về nợ công của WB và IMF cũng tương tự như quan niệm của Hệ thống quản lý nợ và phân tích tài chính của Diễn đàn Thương mại và Phát triển Liên hợp quốc, bao gồm bốn nhóm chủ thể: (1) nợ của Chính phủ Trung ương và các Bộ, ban, ngành trung ương; (2) nợ của các cấp chính quyền địa phương; (3) nợ của Ngân hàng Trung ương; và (4) nợ của các tổ chức độc lập mà Chính phủ sở hữu trên 50% vốn, hoặc việc quyết lập ngân sách phải được sự phê duyệt của Chính phủ hoặc Chính phủ là người chịu trách nhiệm trả nợ trong trường hợp tổ chức đó vỡ nợ.

Hiện nay, tùy thuộc vào thể chế kinh tế - chính trị, quan niệm về nợ công ở mỗi quốc gia cũng có sự khác biệt. Theo quy định của pháp luật Việt Nam, nợ công được


hiểu bao gồm ba nhóm là: nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương. Trong đó:

- Nợ Chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, ngoài nước, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, ủy quyền phát hành theo quy định của pháp luật. Nợ Chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ;

- Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh.

- Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ký kết, phát hành hoặc ủy quyền phát hành.

Khái niệm về nợ công của Việt Nam được đánh giá là hẹp hơn so với thông lệ quốc tế. Tại hầu hết các nước trên thế giới, Luật Quản lý nợ công đều xác định: Nợ công gồm nợ của Chính phủ và nợ được Chính phủ bảo lãnh. Một số nước và vùng lãnh thổ, nợ công còn bao gồm cả nợ của chính quyền địa phương (Đài Loan, Bungari, Rumani…), nợ của doanh nghiệp nhà nước phi lợi nhuận (Thái Lan, Inđônêxia…).

Như vậy, một cách khái quát nhất, có thể hiểu “nợ công là tổng giá trị các khoản tiền mà Chính phủ thuộc mọi cấp từ trung ương đến địa phương đi vay nhằm bù đắp cho các khoản thâm hụt ngân sách” và Chính phủ phải chịu trách nhiệm trong việc chi trả khoản vay đó. Vì thế, nợ công nói cách khác là thâm hụt ngân sách lũy kế tính đến một thời điểm nào đó. Để dễ hình dung quy mô của nợ Chính phủ, người ta thường đo xem khoản nợ này bằng bao nhiêu phần trăm so với GDP.

Nợ công xuất phát từ nhu cầu chi tiêu công quá lớn của Chính phủ. Chi tiêu công nhằm: Phân bổ nguồn lực; phân phối lại thu nhập; ổn định kinh tế vĩ mô. Tuy nhiên, chi tiêu công quá lớn hay kém hiệu quả cũng sẽ gây ra những bất ổn cho nền kinh tế. Nhu cầu chi tiêu quá nhiều trong khi các nguồn thu không đáp ứng nổi buộc Chính phủ phải đi thông qua nhiều hình thức (như phát hành công trái, trái phiếu, hiệp định tín dụng) và vay tiền trực tiếp từ các ngân hàng thương mại, các thể chế tài chính quốc tế… để bù vào khoản thâm hụt, từ đó dẫn đến tình trạng nợ công.

Phân loại nợ công

Có nhiều tiêu chí để phân loại nợ công, mỗi tiêu chí có một ý nghĩa khác nhau trong việc quản lý và sử dụng nợ công. Tương ứng với mỗi loại nợ sẽ có giải pháp quản lý bảo đảm quy mô nợ phù hợp, qua đó sẽ chủ động tăng hay giảm nợ để tạo nguồn thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội. Các tiêu chí để phân loại nợ công hiện nay gồm:

Theo tiêu chí nguồn gốc địa lý của vốn vay: Nợ công gồm có hai loại: Nợ trong nước và nợ nước ngoài. Nợ trong nước là nợ mà bên cho vay là cá nhân, tổ chức trong nước. Nợ nước ngoài là nợ công mà bên cho vay là Chính phủ nước ngoài, vùng lãnh


thổ, tổ chức tài chính quốc tế, tổ chức và cá nhân nước ngoài. Việc phân loại này giúp xác định chính xác hơn tình hình cán cân thanh toán quốc tế. Việc quản lý nợ nước ngoài còn nhằm đảm bảo an ninh tiền tệ, vì các khoản vay nước ngoài chủ yếu bằng ngoại tệ tự do chuyển đổi hoặc các phương tiện thanh toán quốc tế khác.

Theo phương thức huy động vốn: Nợ công có hai loại: Nợ công từ thỏa thuận trực tiếp và Nợ công từ công cụ nợ. Nợ công từ thỏa thuận trực tiếp là khoản nợ công xuất phát từ những thỏa thuận vay trực tiếp của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền với cá nhân, tổ chức cho vay. Phương thức huy động vốn này xuất phát từ những hợp đồng vay, hoặc ở tầm quốc gia là các hiệp định, thỏa thuận giữa các nhà nước. Nợ công từ công cụ nợ là khoản nợ công xuất phát từ việc cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phát hành các công cụ nợ để vay vốn. Các công cụ nợ này có thời hạn ngắn hoặc dài, thường có tính vô danh và khả năng chuyển nhượng trên thị trường tài chính.

Theo tính chất ưu đãi của khoản vay làm phát sinh nợ công: Nợ công có ba loại: Nợ công từ vốn vay ODA, nợ công từ vốn vay ưu đãi và nợ thương mại thông thường.

Theo trách nhiệm đối với chủ nợ: Nợ công được phân loại thành nợ công phải trả và nợ công bảo lãnh. Nợ công phải trả là các khoản nợ mà Chính phủ, chính quyền địa phương có nghĩa vụ trả nợ. Nợ công bảo lãnh là khoản nợ mà Chính phủ có trách nhiệm bảo lãnh cho người vay nợ, nếu bên vay không trả được nợ thì Chính phủ sẽ có nghĩa vụ trả nợ.

Theo cấp quản lý nợ: Nợ công được phân loại thành Nợ công của trung ương và Nợ công của chính quyền địa phương. Nợ công của trung ương là các khoản nợ của Chính phủ, nợ do Chính phủ bảo lãnh. Nợ công của địa phương là khoản nợ công mà chính quyền địa phương là bên vay nợ và có nghĩa vụ trực tiếp trả nợ.

Đặc trưng của nợ công

Tuy có nhiều cách tiếp cận rộng hẹp, khác nhau, nhưng về cơ bản, nợ công có những đặc điểm chủ yếu sau:

Thứ nhất, nợ công là khoản nợ ràng buộc trách nhiệm trả nợ của Nhà nước được thể hiện dưới hai góc độ trả nợ trực tiếp và trả nợ gián tiếp. Trả nợ trực tiếp được hiểu là cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ là người vay và do đó cơ quan nhà nước sẽ chịu trách nhiệm trả nợ khoản vay. Trả nợ gián tiếp là trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền đứng ra bảo lãnh để một chủ thể trong nước vay nợ, trong trường hợp bên vay không trả được nợ thì trách nhiệm trả nợ sẽ thuộc về cơ quan đứng ra bảo lãnh.

Thứ hai, nợ công được quản lý theo quy trình chặt chẽ với sự tham gia của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm đảm bảo hai mục đích: Đảm bảo khả năng trả nợ của đơn vị sử dụng vốn vay (đảm bảo cán cân thanh toán vĩ mô) và an ninh tài chính quốc gia; Để đạt được những mục tiêu của quá trình sử dụng vốn. Bên cạnh đó, việc quản lý nợ công một cách chặt chẽ còn có ý nghĩa quan trọng về mặt chính trị xã hội.


Thứ ba, mục tiêu cao nhất trong việc huy động và sử dụng nợ công là phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích cộng đồng. Nợ công được huy động và sử dụng không phải để thỏa mãn những lợi ích riêng của bất kỳ cá nhân, tổ chức nào, mà vì lợi ích chung của cộng đồng.

Bản chất của nợ công

Vay nợ là một cách huy động vốn cho phát triển. Bản chất nợ không phải là xấu. Nợ đem lại rất nhiều tác động tích cực cho nền kinh tế của các nước đi vay. Những nền kinh tế lớn trên thế giới như Mỹ, Trung Quốc, Nhật Bản… cũng chính là những con nợ lớn. Nợ công có nhiều tác động tích cực, nhưng cũng có không ít tác động tiêu cực. Tác động tích cực chủ yếu của nợ công bao gồm:

Thứ nhất, nợ công làm gia tăng nguồn lực cho Nhà nước, từ đó tăng cường nguồn vốn để phát triển cơ sở hạ tầng và tăng khả năng đầu tư đồng bộ của Nhà nước. Muốn phát triển cơ sở hạ tầng nhanh chóng và đồng bộ, vốn là yếu tố quan trọng nhất. Với chính sách huy động nợ công hợp lý, nhu cầu về vốn sẽ từng bước được giải quyết để đầu tư cơ sở hạ tầng, từ đó gia tăng năng lực sản xuất cho nền kinh tế;

Thứ hai, nợ công góp phần tận dụng được nguồn tài chính nhàn rỗi trong dân cư. Một bộ phận dân cư trong xã hội có các khoản tiết kiệm, thông qua việc Nhà nước vay nợ mà những khoản tiền nhàn rỗi này được đưa vào sử dụng, đem lại hiệu quả kinh tế cho cả khu vực công lẫn khu vực tư;

Thứ ba, nợ công tận dụng được sự hỗ trợ từ nước ngoài và các tổ chức tài chính quốc tế. Tài trợ quốc tế là một trong những hoạt động kinh tế – ngoại giao quan trọng của các nước phát triển muốn gây ảnh hưởng đến các quốc gia nghèo, cũng như muốn hợp tác kinh tế song phương. Biết tận dụng tốt những cơ hội này, thì sẽ có thêm nhiều nguồn vốn ưu đãi để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, trên cơ sở tôn trọng lợi ích đối tác, đồng thời giữ vững độc lập, chủ quyền đất nước.

Bên cạnh những tác động tích cực, nợ công cũng gây ra những tác động tiêu cực: Nợ công gia tăng sẽ gây áp lực lên chính sách tiền tệ, đặc biệt là từ các khoản tài trợ ngoài nước. Nếu kỷ luật tài chính của Nhà nước lỏng lẻo và thiếu cơ chế giám sát chặt chẽ việc sử dụng và quản lý nợ công sẽ dẫn đến tình trạng tham nhũng, lãng phí tràn lan. Tình trạng này làm thất thoát các nguồn lực, giảm hiệu quả đầu tư và điều quan trọng hơn là giảm thu cho ngân sách. Nhận biết những tác động tích cực và tiêu cực nhằm phát huy mặt tích cực, hạn chế mặt tiêu cực là điều hết sức cần thiết trong xây dựng và thực hiện pháp luật về quản lý nợ công.

Về bản chất, nợ công chính là các khoản vay để trang trải thâm hụt ngân sách. Các khoản vay này sẽ phải hoàn trả gốc và lãi khi đến hạn, nhà nước sẽ phải thu thuế tăng lên để bù đắp. Vì vậy, suy cho cùng, nợ công chỉ là sự lựa chọn thời gian đánh thuế: hôm nay hay ngày mai, thế hệ này hay thế hệ khác. Vay nợ thực chất là cách đánh thuế dần dần, được hầu hết chính phủ các nước sử dụng để tài trợ cho các hoạt động chi ngân sách. Tỷ lệ nợ công/GDP chỉ phản ảnh một phần nào đó về mức độ an toàn hay rủi ro của nợ công. Mức độ an toàn hay nguy hiểm của nợ công không chỉ


phụ thuộc vào tỷ lệ nợ/GDP mà quan trọng hơn, phụ thuộc vào tình trạng phát triển của nền kinh tế.

Quản lý và đánh giá nợ công

Khi xét đến nợ công, không chỉ cần quan tâm tới tổng nợ, nợ hàng năm phải trả mà phải quan tâm nhiều tới rủi ro và cơ cấu nợ, vấn đề quan trọng phải tính là khả năng trả nợ và rủi ro trong tương lai, chứ không chỉ là con số tổng nợ trên GDP. Hiện nay, tiêu chí phổ biến để đánh giá mức an toàn của nợ công được áp dụng cụ thể là:

- Giới hạn nợ công không vượt quá 50% – 60% GDP hoặc không vượt quá 150% kim ngạch xuất khẩu. WB đưa ra mức quy định ngưỡng an toàn nợ công là 50% GDP.

- Dịch vụ trả nợ công không vượt quá 15% kim ngạch xuất khẩu và dịch vụ trả nợ của Chính phủ không vượt quá 10% chi ngân sách. Tuy nhiên, trên thực tế không có hạn mức an toàn chung cho các nền kinh tế. Không phải tỷ lệ nợ công/GDP thấp là trong ngưỡng an toàn và ngược lại. Mức độ an toàn của nợ công phụ thuộc vào tình trạng mạnh hay yếu của nền kinh tế thông qua hệ thống chỉ tiêu kinh tế vĩ mô.

- Để đánh giá đúng mức độ an toàn của nợ công không thể chỉ quan tâm đến tỷ lệ nợ/GDP, mà cần phải xem xét nợ một cách toàn diện trong mối liên hệ với các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô, nhất là tốc độ và chất lượng tăng trưởng kinh tế, năng suất lao động tổng hợp, hiệu quả sử dụng vốn (qua tiêu chí ICOR), tỷ lệ thâm hụt ngân sách, mức tiết kiệm nội địa và mức đầu tư xã hội… Bên cạnh đó, những tiêu chí như: cơ cấu nợ công, tỷ trọng các loại nợ, cơ cấu lãi suất, thời gian trả nợ… cũng cần được xem xét khi đánh giá bản chất nợ công, tính bền vững của nợ công. Khi nợ công tăng cao, vượt quá xa giới hạn được coi là an toàn, nền kinh tế rất dễ bị tổn thương và chịu nhiều sức ép cả bên trong và bên ngoài.

Tóm lại, việc đánh giá đúng thực trạng nợ công và bản chất nợ công của nền kinh tế, quốc gia là vô cùng quan trọng, đặc biệt trong những thời điểm nhạy cảm. Bởi lẽ, nếu chỉ chú trọng vào con số tỷ lệ nợ công cao một cách thuần túy sẽ gây nên hiệu ứng tâm lý hoang mang, kích động, thiếu tin tưởng, làm gia tăng căng thẳng xã hội, bị giới đầu cơ lợi dụng tấn công, dễ gây rối loạn nền kinh tế, thậm chí dẫn nền kinh tế đến bên bờ vực phá sản. Ngược lại, nếu yên tâm với tỷ lệ nợ công còn trong giới hạn an toàn mà không phân tích cẩn trọng, chú ý đúng mức đến khoản nợ đó được hình thành như thế nào, bằng cách nào, thực trạng nền kinh tế ra sao và khả năng trả nợ thế nào…, cũng dễ đẩy nền kinh tế rơi vào vòng xoáy thâm hụt ngân sách, tác động tiêu cực đến tăng trưởng.

3. Bền vững NSNN

Bền vững ngân sách được định nghĩa là tình trạng ngân sách luôn có khả năng cung cấp cho Nhà nước những công cụ tài chính khả dụng; trong bất kỳ tình huống nào, thu, chi và nợ NSNN đều được nhà nước kiểm soát một cách chủ động; trong ngắn hạn, trung hạn và dài hạn đều không đẩy Nhà nước vào tình trạng vỡ nợ, mất ổn định, mất an toàn tài chính. Khi nói đến bền vững NSNN, các chính sách thu, chi tài


chính và nợ công sẽ được xem xét chi tiết, nhất là nợ công. Khi NSNN đạt tới sự bền vững thì các chính sách thu, chi tiến triển ổn định, an toàn, vững mạnh, không chứa đựng những nguy cơ xảy ra mất cân đối nghiêm trọng, không dẫn đến đổ vỡ hoặc khủng hoảng ngân sách.

Dưới góc độ tài chính, bền vững ngân sách cho phép mang lại những nguồn thu, nhất là những nguồn thu từ thuế đối với các doanh nghiệp trong nội bộ nền kinh tế, một cách ổn định và có thể ngày càng tăng, có khả năng đáp ứng được các nhu cầu chi một cách thuận lợi, tạo đủ nguồn cho nhà nước thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trong một giai đoạn. Bền vững ngân sách không phải là bất động, không thay đổi theo thời gian và không gian, bền vững ngân sách phải được hiểu là bền vững trong trạng thái “động”. Mỗi nước, mỗi thời kỳ, tùy theo hoàn cảnh kinh tế - chính trị - xã hội cụ thể mà có các mức độ bền vững tuyệt đối khác nhau. Do đó, sẽ không có những tiêu chí hoặc những ngưỡng cố định về bền vững ngân sách nói chung cho tất cả các nước, cho mọi thời kỳ.

Bền vững ngân sách không đề cập đến việc ngân sách không có bội chi. Ngân sách được xem là bền vững cũng không nhất thiết phải hoàn toàn không bội chi trong những chừng mực nhất định cả về quy mô và thời gian. Bền vững ngân sách có ý nghĩa quan trọng, chiếm vị trí then chốt bảo đảm sự bền vững và an ninh của khu vực tài chính công và kéo theo đó là sự bền vững của cả nền kinh tế - xã hội. Song bền vững ngân sách cũng phụ thuộc vào sự ổn định, bền vững nền kinh tế, tốc độ tăng trưởng kinh tế, các yếu tố cấu thành thu và chi NSNN, quản lý nợ công và quản lý các rủi ro tiềm ẩn có khả năng tác động đến bền vững ngân sách. Trong đó, thu chi nợ ngân sách không chỉ được hiểu đơn thuần là những con số hay những tỷ lệ mà tiềm ẩn bên trong là những chính sách thu, chính sách chi, chính sách nợ, chính sách của Nhà nước đối với DNNN, chính sách an sinh xã hội,… Nói chung là chính sách tài chính công mà các Chính phủ đã, đang và sẽ thi hành. Các chính sách tài chính công là cội nguồn và là những yếu tố định tính quy định sự bền vững NSNN.

Tính bền vững ngân sách được đánh giá dựa trên các yếu tố như khả năng thanh toán; tính thanh khoản; tính dễ bị tổn thương; bảo đảm tăng trưởng bền vững; tính ổn định; tính công bằng trong việc sử dụng NSNN. (Bảng 1).


Bảng 1: Tiêu chí xác định bền vững NSNN

Tiêu chí Nội hàm Thước đo

Khả năng thanh toán

Khả năng của Chính phủ trong việc thực hiện các nghĩa vụ tài chính theo cam kết của mình

Giá trị hiện tại của tổng tài sản bừng hoặc lớn hơn giá trị hiện tại của các khoản nợ;

Giá trị hiện tại của ngân sách cơ bản của kỳ tiếp bằng số dự nợ công kỳ hiện tại.

Tính thanh khoản

Khả năng của Chính phủ trong việc sẵn sàng thanh toán các nghĩa vụ tài chíh hay nghĩa vụ nợ đáo hạn

Tổng tài sản có tính “lỏng” cao (vốn bằng tiền…) hoặc các khoản vay bằng hoặc lớn hơn các khoản nợ đáo hạn.

Mất tính thanh khoản khi tổng các tài sản dễ chuyển đổi thành tiền và các khoản vay không đủ số nợ đáo hạn.

Tính dễ bị tổn thương

Rủi ro mà các khoản nợ phát triển theo chiều hướng vi phạm tính thanh khoản hoặc khả năng thanh toán và báo trước cá nguy cơ xảy ra khủng hoảng

Thiếu khả năng tái tài trọ gây ra tình trạng mất tính thanh khoản, lãi suất cao và do vậy sẽ mất khả năng thanh toán.

Tăng trưởng và phát triển bền vững

Chính sách tài khóa phải thúc đẩy tăng trưởng kinh tế

Các chỉ số về thu, chi, nợ ngân sách với GDP và tăng trưởng GDP

Tính ổn định Khả năng đáp ứng được các nhu cầu chi tiêu của Chính phủ trong khi gánh nặng thuế vẫn được duy trì như cũ, không phải tăng thêm.

Chỉ tiêu tỷ suất thu NSNN và nợ trên GDP được duy trì ổn định.

Tính công bằng

Không làm dịch chuyển gánh nặng thuế sang các thế hệ tương lai

Ngân sách liên thé hệ; tỷ suất nợ trên GDP ổn định

Nguồn: Bùi Đường Nghiêu (2009), Phân tích mức độ bền vững của NSNN Việt Nam và dự báo đến năm 2020, Nhà xuất bản Tài chính, 2009.

4. Mối quan hệ giữa đầu tư công, nợ công và thâm hụt NSNN

Trong điều hành chính sách phát triển kinh tế xã hội, Chính phủ có thể và cần thiết phải sử dụng chính sách NSNN có bội chi để tác động vào nền kinh tế. Mục đích cao nhất của chính sách ngân sách có bội chi là có thêm nguồn vốn để thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Sử dụng ngân sách có bội chi đồng nghĩa với việc duy trì một ngân sách có thâm hụt. Khi thâm hụt, Chính phủ phải sử dụng các công cụ tài chính cần thiết để huy động nguồn bù đắp thâm hụt. Tùy theo bối cảnh có thể sử


dụng nhiều biện pháp như phát hành tiền, vay trong và ngoài nước, tăng thuế, cắt giảm chi tiêu kể cả chi trường xuyên và chi đầu tư phát triển.

Thực tế nhiều biện pháp khi thực hiện lại tạo ra hiệu ứng phụ. Phát hành tiền để bù đắp có nhược điểm là chứa đựng nguy cơ lạm phát. Tăng thuế, cắt giảm chi tiêu ngân sách sẽ phải đương đầu với các phản ứng của các đối tượng nộp thuế và các đơn vị là đối tượng bị cắt giảm ngân sách. Mặt khác, cắt giảm chi tiêu và tăng thuế còn tạo ra hiệu ứng thu hẹp tổng cầu, giảm động lực thúc đẩy sản xuất kinh doanh, kìm hãm tăng trưởng kinh tế. Từ thực tế đó, các Chính phủ các nước thường ưu tiên lựa chọn giải pháp vay trong và ngoài nước để bù đắp. Tuy nhiên, vay trong nước để bù đắp bội chi luôn chứa đựng nguy cơ kìm hãm các hoạt động sản xuất kinh doanh của nền kinh tế. Nếu các biện pháp thu hút tiền vay của Chính phủ càng hấp dẫn thì luồng tiền vốn dịch chuyển từ các khu vực doanh nghiệp và dân cư về ngân sách càng lớn, do đó giảm nguồn tiền chảy vào sản xuất kinh doanh, do đó cản trở tăng trưởng kinh tế. Vay nước ngoài tuy không gây hiệu ứng giảm nguồn vốn của khu vực sản xuất kinh doanh nhưng lại phải chịu sức ép từ bền ngoài. Hơn nữa, vay trong nước và vay nước ngoài đều có hiệu ứng “lãi mẹ đẻ lãi con”, càng ngày càng làm nặng thêm gánh nặng nợ của Chính phủ.

Để vay được tiền, Chính phủ phải đa dạng hóa các hình thức vay, đồng thời phải thực hiện nhiều biện pháp để tăng mức độ hấp dẫn cho người vay như tăng lãi suất, mở rộng ưu đãi thuế thu nhập,… càng tăng cường đi vay, cả nợ gốc và lãi đều ngày càng tăng, Chính phủ càng chất thêm gánh nặng nợ và càng làm giảm quyền lực tài chính của mình bởi phải dành ra một phần để chi trả các khoản nghĩa vụ nợ đáo hạn bắt buộc. Đầu tư công tăng cao, dẫn đến thâm hụt ngân sách lớn, nợ công tăng lên sẽ kéo theo lãi phải trả tăng. Đến lượt nó, lãi phải trả tăng sẽ chất thêm gánh nặng lên thâm hụt ngân sách. Vòng luẩn quẩn này sẽ trầm trọng hơn trong bối cảnh lãi suất tăng cao, tăng trưởng thấp, hiệu quả sử dụng NSNN thấp.

Hình 1: Vòng luẩn quẩn thâm hụt ngân sách và nợ công

Từ phân tích trên có thể thấy, về nguyên tắc trong điều kiện nền kinh tế có tăng trưởng dương, khi tỷ suất giữa tổng mức dư nợ trên GDP ổn định thì Chính phủ có thể tăng chi tiêu, tăng đầu tư triển khai các chương trình, chiến lược phát triển, thực hiện điều chỉnh kinh tế, kích thích tăng trưởng,…Tuy nhiên, không thể vay nợ tràn lan để bù đắp chi ngân sách vì lãi trả nợ sẽ tăng lên, tạo gánh nặng nợ cho Chính phủ.

Vay bù đắp thâm hụt

Nợ công tăng

Thâm nụt ngân sách

Lãi phải trả tăng


II. Thực trạng đầu tư công, nợ công và mức độ bền vững ngân sách ở Việt Nam

1. Thực trạng đầu tư công của Việt Nam

1.1. Thực trạng đầu tư công

Đầu tư công ở Việt Nam hiện được hiểu là đầu tư từ nguồn vốn của Nhà nước, bao gồm đầu tư phát triển từ NSNN, trái phiếu chính phủ, tín dụng nhà nước, vốn viện trợ phát triển chính thức, đầu tư phát triển của các DNNN và các nguồn vốn khác của Nhà nước. Nhìn chung, hoạt động đầu tư vốn nhà nước trong những năm vừa qua có một vị trí, vai trò rất quan trọng, giữ vai trò chủ đạo và góp phần thu hút được nhiều nguồn lực trong nước và ngoài nước cho đầu tư phát triển, góp phần tạo nên những thành tựu phát triển kinh tế, được thế giới đánh giá cao và tin tưởng vào sự phát triển, từ đó nâng cao vị thế của Việt Nam trên trường quốc tế.

- Về quy mô đầu tư công: Cùng với sự phát triển mạnh mẽ của đất nước, tổng vốn đầu tư toàn xã hội cũng liên tục tăng cao. Trong giai đoạn 2002-2012, tổng vốn đầu tư trong toàn xã hội liên tục tăng, bình quân mỗi năm tăng 15,89%. Trong đó, tỷ trọng đầu tư của khu vực kinh tế nhà nước khá lớn (bảng 2).

Bảng 2: Vốn đầu tư của các thành phần trong nền kinh tế

Kinh tế nhà

nước

Kinh tế ngoài nhà

nước

Khu vực FDI

Kinh tế nhà nước

Kinh tế ngoài nhà

nước

Khu vực FDI

Năm Tổng vốn đầu tư (Tỷ đồng) Cơ cấu trong tổng vốn đầu tư

toàn xã hội (%) Tỷ trọng so với GDP (%)

2000 59,1 22,9 18,0 20,2 7,8 6,2

2001 59,8 22,6 17,6 21,2 8,0 6,2

2002 200.145 57,3 25,3 17,4 21,4 9,4 6,5

2003 239.246 52,9 31,1 16,0 20,6 12,1 6,2

2004 290.927 48,1 37,7 14,2 19,5 15,3 5,8

2005 343.135 47,1 38,0 14,9 19,3 15,5 6,1

2006 404.712 45,7 38,1 16,2 19,0 15,8 6,7

2007 532.093 37,2 38,5 24,3 17,3 17,9 11,3

2008 616.735 33,9 35,2 30,9 14,1 14,6 12,8

2009 708.826 40,5 33,9 25,6 17,3 14,5 10,9

2010 830.278 38,1 36,1 25,8 16,0 15,1 10,8

2011 924.495 38,9 35,2 25,9 13,5 12,2 9,0

2012 989.300 37,8 39,9 23,2

Nguồn: Tổng cục Thống kê và Niên giám thống kê qua các năm


Từ bảng trên có thể thấy trong những năm gần đây, tỷ trọng đầu tư của kinh tế nhà nước đã giảm đáng kể, từ mức hơn 50% trong tổng đầu tư giai đoạn 2001 – 2005, xuống còn khoảng 39% giai đoạn 2006 – 2010, 38% trong 2 năm 2011 – 2012. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng tỷ trọng đầu tư Nhà nước trong tổng đầu tư toàn xã hội giảm không phải là do Nhà nước hạn chế đầu tư mà chủ yếu là do sự phát triển của khối doanh nghiệp ngoài quốc doanh khi khu vực này được cởi trói nhờ Luật Doanh nghiệp năm 2000, do sự tăng trưởng của khu vực có vốn FDI khi Việt Nam hội nhập sâu hơn vào nền kinh tế toàn cầu và do quá trình cổ phần hóa một bộ phận khu vực DNNN.

- Về cơ cấu nguồn vốn đầu tư công: Trong thời kỳ 2002- 2012, nguồn vốn từ ngân sách chiếm từ 43% đến 64% trong tổng số vốn đầu tư, nguồn vốn vay (gồm: trái phiếu Chính phủ, tín dụng ngân hàng do Chính phủ bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Chính phủ), vốn vay nước ngoài chiếm từ 15% đến 30% và vốn đầu tư của các DNNN khoảng từ 13% đến 30%. Tỷ trọng nguồn vốn từ ngân sách có xu hướng tăng liên tục, trong khi đó tỷ trọng vốn vay giảm mạnh qua các năm (ngoại trừ năm 2010), tỷ trọng vốn đầu tư của các DNNN tăng mạnh trong hai năm 2006-07 và bắt đầu giảm dần từ năm 2008.

Bảng 3: Cơ cấu nguồn vốn đầu tư công ở Việt Nam

Năm Vốn từ ngân sách

Vốn vay Vốn đầu tư của DNNN

Vốn từ ngân sách

Vốn vay Vốn đầu tư của DNNN

Cơ cấu trong tổng vốn đầu tư công Tỷ trọng so với GDP

2000 43,6 31,1 25,3 8,8 6,3 5,1

2001 44,7 28,2 27,1 9,5 6,0 5,7

2002 43,8 30,4 25,8 9,4 6,5 5,5

2003 45,0 30,8 24,2 9,3 6,4 5,0

2004 49,5 25,5 25,0 9,7 5,0 4,9

2005 54,4 22,3 23,3 10,5 4,3 4,5

2006 54,1 14,5 31,4 10,3 2,8 6,0

2007 54,2 15,4 30,4 9,4 2,7 5,3

2008 61,8 13,5 24,7 8,7 1,9 3,5

2009 64,3 14,1 21,6 11,2 2,4 3,7

2010 44,8 36,6 18,6 7,2 5,8 3,0

2011 52,1 33,4 14,5 7,0 4,5 2,0

2012 54,8 32,4 12,8

Nguồn: Tổng cục Thống kê

Quy mô đầu tư công liên tục tăng cao cả ở 3 bộ phận cấu thành đầu tư công. Trong 3 nhóm này, tỷ trọng nhóm đầu tư từ NSNN có xu hướng tăng, từ mức 43,6%


năm 2000 lên mức 64,3% năm 2009, nhưng lại giảm xuống mức 54,8% vào năm 2011. Trong khi đó, tỷ trọng vốn đầu tư Nhà nước từ vốn DNNN có xu hướng giảm, từ mức 25,3% năm 2000 xuống 12,8% năm 2012. Vốn đầu tư Nhà nước từ vốn vay giảm từ mức 31,1% năm 2000 xuống còn 14,1% năm 2009 nhưng lại tăng vọt trở lại tới 32,4% vào năm 2012. Cần lưu ý, nguồn vốn vay được hình thành tư các nguồn vay trong nước như phát hành trái phiếu và vay nước ngoài bao gồm vốn vay ODA và trái phiếu ngoại tệ. Tuy tỷ trọng vốn đầu tư từ nguồn vốn vay giảm nhưng nó khiến nợ nước ngoài của Việt Nam tăng rất nhanh trong thời gian gần đây.

- Về phân bổ vốn đầu tư công giữa Trung ương và địa phương: Việc phân bổ vốn đầu tư nhà nước được thực hiện theo hai cấp ngân sách, đó là cấp Trung ương và cấp địa phương (cấp tỉnh). Trước năm 2002, tỷ lệ đầu tư nhà nước (chủ yếu từ nguồn thu trong nước của NSNN) theo hai cấp Trung ương và địa phương tương ứng vào khoảng 60% và 40%. Từ năm 2002 đến nay, tỷ lệ vốn được phân bổ theo cấp Trung ương có xu hướng giảm liên tục và năm 2012 theo tính toán sơ bộ tỷ lệ hai cấp Trung ương và địa phương tương ứng là 41,3% và 58,7%.

Bảng 4: Vốn đầu tư của khu vực KTNN phân theo cấp quản lý

Trung ương Địa phương Năm Tổng (tỷ đồng)

Tỷ đồng % Tỷ đồng %

2002 114.738 57.031 49,7 57.707 50,3

2003 126.558 63.870 50,5 62.688 49,5

2004 139.831 70.613 50,5 69.218 49,5

2005 161.635 82.531 51,1 79.104 48,9

2006 185.102 93.902 50,7 91.200 49,3

2007 197.989 95.483 48,2 102.506 51,8

2008 209.031 103.328 49,4 105.703 50,6

2009 287.534 143.241 49,8 144.293 50,2

2010 316.285 155.788 49,3 160.497 50,7

2011 341.555 148.580 43,5 192.975 56,5

2012 (sơ bộ) 374.300 154.586 41,3 219.714 58,7

Nguồn: Tổng cục Thống kê và Niên giám Thống kê các năm

- Cơ cấu đầu tư theo ngành: Tỷ trọng nguồn vốn đầu tư nhà nước theo các ngành nghề kinh tế năm 2011 so với năm 2005 khá ổn định; đầu tư khai khoáng (giảm từ 8,4% xuống 6,% trong cùng kỳ). Đầu tư nhà nước vào ngành vận tải kho bãi chiếm


tỷ trọng cao nhất, là 21% năm 2005 và 20% năm 2011; đầu tư vào sản xuất và phân phối điện, khí đốt chiếm vị trí thứ 2, tương ứng là 14,6% năm 2005 và 14,2% năm 2011; kế đó là công nghiệp chế biến, chế tạo, chiếm 9,2% năm 2005 và 10,3% năm 2011... Như vậy, việc phân định chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trong nền kinh tế và vấn đề tập trung nguồn vốn nhà nước vào các dịch vụ công ưu tiên của nền kinh tế (các dịch vụ không hấp dẫn đối với khu vực tư nhân, khu vực tư nhân hoạt động không hiệu quả hoặc khu vực tư nhân không có khả năng thực hiện, nhưng cấp thiết đối với nền kinh tế) chưa thực sự chuyển biến như mong muốn.

Bảng 5: Cơ cấu đầu tư công theo ngành (%)

Nguồn: Tổng cục Thống kê và Niên giám qua các năm

1.2. Đánh giá về hoạt động đầu tư công ở Việt Nam

1.2.1. Các kết quả đạt được

Trong các động lực cho tăng trưởng kinh tế của Việt Nam giai đoạn 2001 – 2010, đầu tư đóng một vai trò rất quan trọng thể hiện trên các điểm sau: Đầu tư công góp phần quan trọng trong việc duy trì và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế; Đầu tư công góp phần phát triển các cơ sở hạ tầng; Đầu tư công hỗ trợ tích cực cho công tác bảo đảm an sinh xã hội; Đầu tư góp phần vào việc ổn định kinh tế vĩ mô. Cụ thể:

Một là, thông qua đầu tư công, hệ thống cơ sở hạ tầng trong nước tiếp tục được đầu tư và phát triển, tạo ra các tác động lan tỏa, góp phần cải thiện môi trường đầu tư,


thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Cụ thể, vốn đầu tư phát triển từ NSNN đã được tập trung ưu tiên cho các dự án kết cấu hạ tầng, giao thông quan trọng, có ý nghĩa chiến lược của đất nước.

Hai là, trong tổng đầu tư toàn xã hội, nguồn vốn đầu tư công đã góp phần giải quyết kịp thời các nhu cầu đầu tư cho công tác xóa đói, giảm nghèo, đảm bảo an sinh xã hội. NSNN đã được cơ cấu lại để tăng chi cho giáo dục – đào tạo, khoa học – công nghệ, y tế, văn hóa, thông tin,… góp phần nâng cao nguồn lực con người, tạo nền tảng cho phát triển bền vững. Đã chủ động bố trí NSNN để thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia về xóa đói giảm nghèo, qua đó cung cấp thêm nguồn vốn cho phát triển kinh tế - xã hội ở những vùng khó khăn.

Ba là, đầu tư công phát huy vai trò của mình trong việc duy trì ổn định kinh tế vĩ mô. Đặc biệt trong bối cảnh tác động của suy thoái kinh tế toàn cầu giai đoạn 2008 – 2010, chính sách tài khóa được nới lỏng thông qua các chính sách kích cầu đầu tư. Nhờ đó, đầu tư công đã góp phần quan trọng trong việc hạn chế tác động tiêu cực của khủng hoảng kinh tế thế giới, hồi phục và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, nhất là trong bối cảnh đầu tư của khu vực tư nhân và đầu tư nước ngoài suy giảm.

1.2.2. Những hạn chế thiếu sót

a) Chính sách khung pháp lý đầu tư công

Trong những năm gần đây, Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau nhằm cải thiện môi trường đầu tư ở Việt Nam nói chung và đầu tư công nói riêng. Một số Luật liên quan như: Luật NSNN (2002), Luật Đầu tư (2005), Luật Doanh nghiệp (2003), Luật Xây dựng (2005), Luật Đấu thầu (2005), Luật Đất đai (2003), Luật Phòng chống tham nhũng (2005), Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí (2005), Luật Quản lý nợ công (2009), Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước (2008),… Bên cạnh đó, riêng đối với các hoạt động đầu tư công được điều chỉnh bằng các Nghị quyết của Quốc hội, Nghị định, Quyết định của Chính phủ và TTCP1. Ngoài ra, còn có cả hệ thống Thông tư, Chỉ thị hướng dẫn các nội dung cụ thể của các Bộ quản lý chuyên ngành như KH&ĐT, Tài chính, Xây dựng,… Nhìn chung, các văn bản quy phạm pháp luật nói trên đã và đang là cơ sở pháp lý quan trọng để quản lý đầu tư nói chung và hoạt động đầu tư công nói riêng, đồng thời việc thi hành những luật này

1 Nghị định số 52/1999/NĐ-CP ngày 8/7/1999 của Chính phủ về quy chế quản lý đầu tư và xây dựng, trong đó quy định về nội dung kế hoạch đầu tư, quản lý đầu tư các dự án (sau đó ban hành thêm các Nghị định để sửa đổi, bổ sung Quy chế này, gồm: Nghị định số 12/2000/NĐ-CP ngày 5/5/2000, Nghị định 07/2003/NĐ-CP ngày 30/1/2003); Nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 7/3/2005 của Chính phủ về quy chế quản lý đầu tư xây dựng công trình và Nghị định 112/2006 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 16; Nghị định số 131/2006/NĐ-CP ngày 9/11/2006 của Chính phủ về Quy chế quản lý sử dụng nguồn vốn ODA; Nghị định số 113/2009/NĐ-CP ngày 15/12/2009 về giám sát và đánh giá đầu tư; Nghị định 24/2011/NĐ-CP ngày 5/4/2011 sửa đổi một số điều của Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 về đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT; Quyết định số 135/2009/QĐ-TTg ngày 04/11/2009 của TTCP về ban hành Quy chế quản lý, điều hành thực hiện các Chương trình MTQG; Quyết định 210/2009/QĐ-TTg của TTCP về nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư từ NSNN.


đã mang lại một số kết quả nhất định. Tuy nhiên, qua quá trình triển khai thực hiện cho thấy, một trong những yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư công thời gian vừa qua là do hệ thống pháp luật về đầu tư công còn chưa hoàn chỉnh và chưa đáp ứng với yêu cầu thực tế. Những vướng mắc trong khung pháp lý về đầu tư hiện nay, cụ thể là:

- Nhiều văn bản Luật điều chỉnh hoạt động đầu tư công chưa thật cụ thể, rõ ràng, đồng bộ và đầy đủ2.

- Chưa có một văn bản Luật thống nhất điều chỉnh toàn bộ quá trình đầu tư công (một văn bản Luật riêng) làm cơ sở pháp lý cho việc triển khai thực hiện và quản lý đầu tư sử dụng nguồn vốn nhà nước (sử dụng nguồn vốn nhà nước không nhằm mục đích kinh doanh và sử dụng cho cả mục đích kinh doanh). Hiện nay, có quá nhiều các quy định liên quan đến hoạt động đầu tư công nằm ở các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, vì vậy sẽ có những khoảng trống hoặc chồng lên nhau, và đồng thời gây khó khăn cho công tác tra cứu và thi hành.

- Các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành chưa xác định rõ yêu cầu quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công, đối tượng và nội dung quản lý trong các khâu quy hoạch, kế hoạch, chuẩn bị đầu tư, triển khai thực hiện dự án, quản lý sử dụng vốn, quản lý khai thác dự án,… Bên cạnh đó, việc phân định trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quá trình quản lý đầu tư công chưa được rõ ràng, vì vậy khi có sai phạm rất khó xác định được chủ thể có liên quan đến sai phạm trong quá trình quản lý.

- Thiếu các chế tài cụ thể để đảm bảo việc chấp hành kỷ cương, kỷ luật trong đầu tư công, để khắc phục tình trạng đầu tư phân tán, kém hiệu quả.

b) Hạn chế trong cơ chế thực hiện đầu tư công

Cơ chế thực hiện đầu tư công ở Việt Nam hiện nay đang tồn tại nhiều hạn chế. Cụ thể:

- Cơ chế phân bổ nguồn vốn của Việt Nam tuy đã theo xu hướng phân quyền như hầu hết các quốc gia trên thế giới theo đuổi hiện nay nhưng lại không tạo ra được sự cân bằng giữa vốn đầu tư công giải ngân với sự đóng góp vốn ở cấp địa phương. Cơ chế hiện tại cho phép các tỉnh được phê duyệt các dự án đầu tư sau đó trình lên chính quyền trung ương để xin ngân sách. Điều này vô hình chung khuyến khích các địa phương “vẽ” ra nhiều dự án để có thể xin được càng nhiều ngân sách càng tốt. Hệ quả là đầu tư công liên tục tăng cao.

- Quy hoạch trung ương không được tốt cũng là nguyên nhân khiến cho các chính quyền địa phương dễ dàng xây dựng các dự án đòi hỏi vốn từ trung ương. Các quy hoạch khu công nghiệp, cảng hàng không, cảng biển,… đều theo hướng khuyến khích các địa phương phải có nhiều khu công nghiệp, có cảng hàng không, cảng biển cho riêng mình.

2 Tham khảo Vũ Tuấn Anh, 2010 và báo cáo của Vụ Giám sát và Thẩm định đầu tư (Bộ KH&ĐT) (báo cáo phục vụ Hội thảo “Tái cơ cấu đầu tư công” 12/2010 ở Huế).


- Việc thực thi các dự án của Việt Nam phần lớn là vẫn theo hình thức Nhà nước sở hữu 100% vốn. Với các dự án có thời gian ngắn, đơn giản thì hình thức sở hữu này đem lại hiệu quả. Nhưng với các dự án có thời gian dài hơn và phức tạp thì các nhà thầu dễ dàng qua mặt cơ quan quản lý cũng như các cơ quan giám sát nhằm đẩy giá thành dự án lên cao. Tình trạng các dự án đầu tư công của Việt Nam thường bị đội vốn lên rất nhiều lần là một minh chứng cho vấn đề này.

- Vốn ngân sách mà trung ương cấp cho địa phương thiếu cơ chế giám sát. Quốc hội giám sát các dự án cấp quốc gia. Với các dự án cấp địa phương thì khâu giám sát thuộc về Hội đồng nhân dân các cấp. Do các cơ quan phê duyệt, thực thi và giám sát đều trực thuộc địa phương trong khi vốn cấp lại thuộc trung ương nên rất khó tránh khỏi việc các cấp này cấu kết với nhau để “làm đẹp” kết quả dự án thay vì đảm bảo có được dự án có hiệu quả nhằm có thể xin được nhiều ngân sách hơn cho các dự án trong tương lai. Việc thiếu cơ chế giám sát độc lập bên ngoài khiến cho dự án đầu tư công ở các địa phương trở nên kém hiệu quả.

- Cơ chế giám sát hiện nay thiếu những bộ phận chuyên trách. Trên nguyên tắc, Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện nhiệm vụ này. Tuy nhiên, hầu hết các đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân lại không phải là đại biểu chuyên trách và bản thân các địa biểu cũng không có các cơ quan trợ giúp hữu hiệu. Vì lẽ đó, khả năng giám sát có phần không được trọn vẹn. Ngoài ra các hoạt động giám sát cộng đồng còn yếu do các dự án đầu tư công vẫn còn thiếu công khai. Chưa có quy định rõ ràng về quyền và trách nhiệm của cộng đồng trong việc tiếp cận thông tin để có thể giám sát đối với các hoạt động đầu tư công một cách hiệu quả nhất. Hoạt động giám sát thiếu hiệu quả được xem là một nguyên nhân quan trọng khiến cho các dự án trở nên kém hiệu quả.

c) Hạn chế trong phân cấp đầu tư

Việc phân cấp đầu tư công được thực hiện mạnh mẽ ở Việt Nam kể từ năm 2000. Về nguyên tắc, phân cấp quản lý đầu tư công được thực hiện đồng bộ với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội và tổ chức bộ máy hành chính các cấp từ trung ương tới địa phương.

- Cấp trung ương: Quốc hội giữ vai trò quyết định phương án bổ sung ngân sách trung ương cho từng Bộ, ngành và mức bổ sung ngân sách trung ương cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trên cơ sở văn bản trình của Chính phủ. Quốc hội quyết định các chương trình, dự án quốc gia, các công trình xây dựng cơ bản quan trọng đầu tư từ NSNN và điều chỉnh dự toán NSNN khi cần thiết.

- Cấp địa phương: Việc phân quyền trong việc quyết định dự án đầu tư và phân bổ kế hoạch đầu tư phát triển đã được thực hiện mạnh mẽ kể từ năm 1997. Trước đó, tất cả các dự án ở địa phương đều phải do các cơ quan Trung ương thẩm định và phê duyệt. Trong giai đoạn 1997 – 2003, các địa phương được thẩm định và phê duyệt các dự án nhóm B và nhóm C; đối với các dự án nhóm A thì cần phải có sự cho phép của Thủ tướng Chính phủ. Từ năm 2006 tới nay, tất cả các dự án nhóm A, B, C đều thuộc


thẩn quyền thẩm định và phê duyệt của địa phương. Chính phủ chỉ phê duyệt cá dự án trọng điểm quốc gia do Quốc hộ quyết định chủ trương.

Trên cơ sở phân cấp của Trung ương, các tỉnh và thành phố sẽ phân cấp quyết định đầu tư cho cấp huyện và xã trong một số lĩnh vực. Ủy ban nhân dân là cơ quan chịu trách nhiệm lập dự toán và phân bổ ngân sách địa phương cho đầu tư công.

Đặc thù của phân cấp đầu tư của Việt Nam là phân cấp đồng bộ và phân cấp theo địa giới hành chính, nghĩa là phân cấp cùng các chức năng, nhiệm vụ nhất định đối với từng cấp quản lý nhà nước theo địa giới hành chính mà chưa chú ý tới đặc thù về quy mô, trình độ phát triển, các yếu tố tự nhiên của từng địa phương, cũng như đặc thù về phạm vi, hiệu quả của một số dịch vụ công. Cùng với hệ thống quản lý đầu tư còn nhiều bất cập, đầu tư theo phong trào đã diễn ra rầm rộ, dẫn đến vấn đề “tỉnh hóa các cảng biển”, “tỉnh hóa khu công nghiệp”, “tỉnh hóa các khu kinh tế”, “tỉnh hóa các trường đại học”... Hệ quả tất yếu của những vấn đề trên là áp lực đầu tư địa phương lớn, là đầu tư dàn trải, manh mún và lãng phí.

Phân cấp đồng loạt và đại trà: Nếu địa phương như là đơn vị phân cấp thì các tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương ở Việt Nam được chia ra thanh 3 nhóm: Nhóm một gồm Hà Nội và Hồ Chí Minh được hưởng chính sách phân cấp đặc biệt. Nhóm hai gồm ba thành phố trực thuộc trung ương còn lại, bao gồm Hải Phòng, Đà Nẵng và Cần Thơ với hướng chính sách phân cấp không rộng rãi như Nhóm một, nhưng thông thoáng hơn so với Nhóm ba, bao gồm 58 tỉnh thành còn lại, được hướng chung một chính sách phân cấp, bất chấp sự khác nhau hiển nhiên về quy mô, không gian tài khóa, nguồn lực, năng lực,… của những địa phương này. Việc có một tấm áp phân cấp chung cho hầu hết tất cả các địa phương là điều có thể hiểu được từ góc độ chính quyền trung ương, song điều này hạn chế hiệu quả của chính sách phân cấp: “Một hệ thống phân cấp hiệu quả sẽ điều chỉnh mức độ tự quyết của chính quyền mỗi tỉnh sao cho phù hợp với năng lực của chính quyền tỉnh đó. Tất nhiên, khi không gian phân cấp của mỗi địa phương nào đó trở nên rộng rãi hơn thì cũng cần phải quy định trách nhiệm giải trình chặt chẽ hơn và công tác điều hành của chính quyền địa phương đó phải minh bạch hơn.

Phân cấp không đồng bộ: Phân cấp ở Việt Nam không đồng bộ, cụ thể là các nội dung khác nhau của phân cấp không song hành với nhau, và do vậy, không những không tạo ra tác dụng cộng hưởng mà còn hạn chế hiệu quả của phân cấp. Chẳng hạn như phân cấp về thẩm quyền quyết định đầu tư cho địa phương khá rộng, song phân cấp nguồn thu lại không được điều chỉnh một cách tương ứng. Kết quả là trong khi không gian tự quyết được mở rộng thì nguồn lực tài chính của địa phương vẫn như cũ.

d) Hiệu quả đầu tư thấp

Bên cạnh những thành tích đã đạt được, hiệu quả đầu tư sử dụng nguồn vốn nhà nước chưa cao. Do tình trạng đầu tư dàn trải, sai đối tượng hay cùng lúc triển khai quá nhiều các dự án vượt quá khả năng cân đối của nền kinh tế... nên rất nhiều công trình đầu tư dở dang, thời gian hoàn thành và đưa vào sử dụng bị kéo dài.... dẫn đến tình


trạng đầu tư công kém hiệu quả. Xét về tổng thể, hiệu quả đầu tư của toàn bộ nền kinh tế Việt Nam trong những năm vừa qua vẫn chưa xứng so với tiềm năng. Xét về từng dự án, còn không ít dự án đầu tư có hiệu quả thấp hoặc không có hiệu quả, không đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế và xã hội, cá biệt có những dự án, nội dung đầu tư trùng lắp, chồng chéo, hoặc gây cản trở, hoặc làm mất hiệu quả của các dự án đã được đầu tư trước đó.

Hình 2: Hệ số ICOR của khu vực nhà nước so và ICOR của nền kinh tế

Nguồn: Phó Thị Kim Chi, Trần Thị Kim Dung, Đỗ Văn Lâm (2013), Hiệu quả

đầu tư công Việt Nam nhìn từ các công cụ định lượng

Hiệu quả đầu tư tính theo hệ số ICOR của toàn nền kinh tế luôn cao hơn Hiệu quả đầu tư của khu vực công. Điều này đồng nghĩa với việc lượng vốn đầu tư khu công bỏ ra cho tăng trưởng luôn cao hơn con số tương ứng cần bỏ ra của đầu tư trong phạm vi toàn nền kinh tế. Cụ thể, trong các giai đoạn kế hoạch KT-XH 5 năm, giai đoạn từ 1996-2000, vốn đầu tư công cần cho một đơn vị tăng trưởng cao gấp 1,4 con số trung bình của toàn nền kinh tế, sau đó tiếp tục tăng cao hơn trong 2 giai đoạn kế hoạch 5 năm tiếp theo (tương ứng là 1,4 và 1,5 cho giai đoạn 2000-2005 và 2006-2010 giai đoạn từ 2011 đến nay, tuy có giảm hơn nhưng vốn đầu tư công cho tăng trưởng vẫn cao hơn 1,3 lần so với mức vốn đầu tư trung bình toàn nền kinh tế.

Đồng thời, hệ số tương quan giữa tăng trưởng đầu tư và tăng trưởng giá trị tăng thêm của đầu tư sử dụng nguồn vốn nhà nước trong thời kỳ 2001 - 2010 là 1,6 lần, trong đó giai đoạn 2006 - 2010 là 1,9 lần, cao hơn so với giai đoạn 2001 - 2005 (1,5 lần), cho thấy mức tăng đầu tư để đạt được 1% tăng trưởng giá trị tăng thêm của khu vực này giai đoạn sau cao hơn giai đoạn trước, nếu không xét đến các yếu tố khác.

e) Cơ cấu đầu tư chưa hợp lý

Hiện nay nguồn vốn đầu tư công quá chú trọng vào lĩnh vực kinh tế. Tỷ trọng đầu tư cho kinh tế chiếm gần 80% và có xu hướng tăng lên trong các giai đoạn, trong


khi đầu tư vào lĩnh vực xã hội – con người chiếm tỷ lệ khiêm tốn và đang có xu hướng giảm đi. Sự bất cập này thể hiện sự lấn át của kinh tế Nhà nước với kinh tế tư nhân ở nhiều lĩnh vực tư nhân có thể tham gia mà chưa thể hiện được vai trò xã hội và dịch vụ công cộng đúng với mục tiêu hàng đầu của đầu tư công là đầu tư ở những lĩnh vực mà tư nhân không làm được hoặc không muốn làm nhưng lại giải quyết vấn đề công bằng và an sinh xã hội.

Bảng 6: Tỷ lệ đầu tư cho các lĩnh vực kinh tế, xã hội (%)

Năm Kinh tế Xã hội Quản lý

1995 – 2000 77,8 16,0 6,2

2001 – 2005 78,6 16,4 5,0

2006 – 2010 75,3 15,7 9,0

2011 - 2012 77,15 13,55 9,3


Bên cạnh đó, đầu tư công cho lĩnh vực quản lý nhà nước có xu hướng tăng lên, từ 6,2% của giai đoạn 1995 – 2000 lên 9,3% giai đoạn 2011-2012, cho thấy công tác cải cách hành chính đạt hiệu quả chưa cao.

1.3. Nguyên nhân của các yếu kém

Sự yếu kém của nền kinh tế nói chung và đầu tư công nói riêng là do các nguyên nhân sau:

Một là, việc ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến công tác quản lý đầu tư công, nhằm tạo cơ sở pháp lý trong điều hành và quản lý. Tuy nhiên, các văn bản hướng dẫn còn chồng chéo, chưa có sự thống nhất, chưa phù hợp với tình hình thực tế, dẫn đến việc áp dụng rất khác nhau, gây khó khăn cho việc hoàn chỉnh các thủ tục để triển khai thực hiện.

Hai là, quyết định đầu tư công vượt quá khả năng của nền kinh tế dẫn đến đầu tư dàn trải, kéo dài. Việc phân bổ vốn đầu tư cho các dự án vẫn chưa hợp lý: Việc phân bổ vốn cho công trình chưa tính đến công tác bồi thường, tái định cư đến khi khai triển đầu tư xây dựng bị vướng thì mới bắt đầu tính đến; đa số các dự án đều vượt thời gian cân đối vốn theo quy định. Từ đó làm ảnh hưởng đến tiến độ thi công, tiến độ giải ngân vốn đầu tư, đều kéo dài thời gian đầu tư của dự án gây lãng phí và kém hiệu quả.

Ba là, quy hoạch, đặc biệt là quy hoạch đầu tư không phát huy được tính vùng. Công tác quy hoạch triển khai chưa kịp thời, chưa theo kịp với quá trình thay đổi của các yếu tố khách quan. Một số quy hoạch ngành, sản phẩm quan trọng còn chưa được tiến hành xây dựng hoặc đang trong quá trình nghiên cứu; chất lượng một số dự án


quy hoạch chưa cao chưa có tầm nhìn xa, một số công trình đề ra trong quy hoạch còn mang tính giải quyết tình thế.

Bốn là, phân cấp đầu tư không phù hợp năng lực. Hiện tồn tại một số bất cập trong phân cấp quản lý đầu tư công. Việc phân cấp, phân quyền đầu tư cho các địa phương, cơ sở kinh tế mà thiếu sự kiểm soát lại gây ra tình trạng đầu tư dàn trải trầm trọng hơn, đôi khi đầu tư không vì mục đích kinh tế. Địa phương đua nhau xây dựng công nghiệp tràn lan (xây dựng nhà máy đường, luyện cán thép, xi măng, cảng biển,...), phá vỡ quy hoạch và cơ cấu của nền kinh tế.

Năm là, cơ chế phối hợp giữa các địa phương còn yếu. Quan hệ giữa các địa phương với nhau hiện nay mang tính cạnh tranh nhiều hơn là phối hợp. Mặc dù có tổn tại một số cơ chế điều phối vùng, chẳng hạn như thông qua các Ban chỉ đạo vùng, song ban chỉ đạo này hoạt động trên cơ sở kiệm nhiệm và bán thời gian. Hơn nữa nguồn lực về con người, tài chính, và tổ chức của các Ban chỉ đạo đều rất hạn chế. Tất cả những điều này dẫn đến một hệ quả là việc phối hợp giữa các địa phương với nhau hiện nay rất lỏng lẻo.

Do cơ chế và lợi ích cục bộ địa phương, tỉnh nào cũng muốn trở thành một thực thể kinh tế "hoàn chỉnh" nông - công nghiệp - dịch vụ, kèm theo là trường đại học, bến cảng, sân bay, khu kinh tế... mặc dầu không hội đủ điều kiện.

Công nghiệp hóa đất nước không có nghĩa là tỉnh nào, huyện nào cũng công nghiệp hóa mà cần có sự phân công lao động hợp lý phù hợp với lợi thế của từng vùng. Trong khi đó, sự liên kết và quy hoạch vùng còn xa mới đáp ứng yêu cầu làm cho nguồn lực bị phân tán, trùng chéo, hiệu quả thấp, nền kinh tế nước nhà đã yếu càng yếu thêm. Sở dĩ có tình trạng này một phần do sự lẫn lộn khái niệm, một phần khác do tâm lý địa phương chủ nghĩa, căn bệnh nhiệm kỳ và nhất là cách đánh giá thành tích, phân bổ ngân sách và vốn đầu tư từ trung ương đã thúc đẩy cuộc chạy đua về dự án, công trình, tốc độ tăng trưởng "GDP tỉnh-thành”.

Sáu là, theo dõi, giám sát đầu tư không sát, kém hiệu lực, hiệu quả. Các cơ chế giám sát hiện nay vừa tổn tại xung đột về lợi ích. Chủ đầu tư vừa thẩm định, giám sát và đánh giá hiệu quả. Bên cạnh đó cũng tồn tại một cơ chế giám sát nữa ngày càng chứng tỏ vai trò quan trọng đó là thông qua các cơ quan đại biểu dân cử. Tuy nhiên, cho đến thời điểm này, hiệu quả và hiệu lực của hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp còn rất hạn chế. Bên cạnh đó, chưa hình thành được hệ thống thông tin chung về đầu tư công giữa các Bộ, ngành, địa phương để thống nhất trong việc theo dõi, giám sát đầu tư công. Điều này dẫn đến sự không minh bạch, không thuận tiện trong việc quá trình thực hiện đầu tư.

Bảy là, vận hành, duy tu bảo dưỡng đối với các công trình đầu tư cơ sở hạ tầng từ nguồn vốn NSNN không tương hợp với đầu tư. Chính sách đầu tư chỉ quan tâm đến các dự án đầu tư mới, không quan tâm đến công tác bảo dưỡng, vận hành để khai thác có hiệu quả các dự án đầu tư công. Các công trình được đầu tư luôn


cần một lượng chi phí thường xuyên để vận hành và bảo dưỡng. Thế nhưng thời gian qua, Việt Nam chưa chú trọng đúng mực cho chi vận hành và bảo dưỡng. Ngân sách chi thường xuyên và ngân sách chi đầu tư phát triển được soạn lập một cách riêng rẽ làm giảm hiệu quả sử dụng nguồn lực công. Hậu quả là trong một số ngành, phần lớn các công trình qui mô lớn không mang lại hiệu quả do thiếu duy tu, bảo dưỡng.

2. Thực trạng nợ công của Việt Nam

2.1. Diễn biến nợ công của Việt Nam

Việt Nam mở cửa kinh tế được gần 30 năm và đã đạt được những bước phát triển vượt bậc. Tuy nhiên, Việt Nam vẫn thuộc nhóm các nước đang phát triển, quy mô nền kinh tế của Việt Nam nhỏ so với mặt bằng chung của thế giới, nền kinh tế phụ thuộc nhiều vào xuất khẩu sản phẩm nông nghiệp thô và công nghiệp nhẹ là chủ yếu. Do đó, hiện tại và trong tương lai gần, việc tăng vay nợ chính phủ nói riêng và nợ công nói chung là một nhu cầu tất yếu vì Việt Nam vẫn rất cần sự hỗ trợ về mặt tài chính từ các tổ chức đơn phương, đa phương trên thế giới để phát triển nền kinh tế.

- Chính sách quản lý nợ công

Trong những năm gần đây, Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau nhằm quản lý nợ công ở Việt Nam. Một số Luật liên quan như Luật Quản lý Nợ công 2009, Luật NSNN (2002),… Bên cạnh đó, đối với hoạt động quản lý nợ công được điều chỉnh bằng các Nghị quyết của Quốc hội, Nghị định, Quyết định của Chính phủ và TTCP như: Nghị định 134/2005/NĐ-CP của Chính phủ ngày 1/11/2005 ban hành quy chế vay và trả nợ nước ngoài, Nghị định 136/2006/NĐ-CP ngày 9/11/2006 của Chính phủ ban hành quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức, căn cứ vào các nghị định này, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành các quy chế hướng dẫn cụ thể về quy trình, thủ tục đối với từng nghiệp vụ quản lý nợ nước ngoài như phân cấp va quản lý bảo lãnh Chính phủ, cho vay lại từ nguồn vay, viện trợ nước ngoài của Chính phủ, xây dựng chỉ tiêu đánh giá, giám sát tình trạng và báo cáo thông tin nợ.

Nhìn chung, các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động vay nợ nước ngoài tương đối đồng bộ và đầy đủ thể hiện những quan điểm đổi mới trong quản lý nợ của Chính phủ phù hợp với Luật NSNN (2002). Khuôn khổ pháp luật và thể chế cho quản lý nợ công đã có những bước cải thiện đáng kể từ khi Luật Quản lý nợ công (2009) và Nghị định 79/2012/NĐ-CP hướng dẫn nghiệp vụ quản lý về nợ công ban hành và có hiệu lực vào 1/1/1013. Vai trò của các thiết chế chủ yếu như Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàng Nhà nước đã được quy định rõ từ khâu hoạch định chủ trương đến các khâu cụ thể của của quá trình quản lý nợ. Đặc biệt Luật đã quy định rõ Bộ Tài chính có vai trò và trách nhiệm trong quá trình quản lý nợ công. Điều này đã khắc phục được những hạn chế của những năm trước là vai trò và mối quan hệ của Chính phủ và cơ quan Chính phủ như Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, NHNN đều chưa rõ. Hơn nữa việc


thành lập Cục Quản lý nợ thuộc Bộ Tài Chính là một bước tiến lớn về mặt thiết chế quản lý, đưa Việt Nam tiến sát với các nước có khuôn khổ pháp lý và thể chế quản lý vững mạnh trên thế giới.

- Thực trạng nợ công

Trên thực tế, những năm qua nợ của công của Việt Nam tăng nhanh cả về giá trị tuyệt đối cũng như tỷ lệ nợ công trên GDP (bảng 7).

Bảng 7: Số liệu nợ công Việt Nam từ 2006 – 2012

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Tổng Cộng 15,641.33 19,252.56

21,816.50

27,928.67

58,913.07 66,391.18

77,480.98

Nợ nước ngoài 13,920.70

16,626.24

18,833.19 24,149.46 32,741.27

37,643.91 42,097.02

Nợ trong nước

1,720.63

2,626.32

2,983.31

3,779.21

26,171.80

28,747.27

35,383.96

Nợ công/GDP

(%) 44.50 47.00 49.60 52.90 56.30 54.90 55.70 Nợ nước

ngoài/GDP (%) 31.4 32.5 29.8 39

42.20 41.5 41.1

Nợ Chính phủ/GDP

(%) 44.6 43.2 43.3 Nợ Chính phủ so với thu ngân sách (%) 157,9 162,0 172,0

Nghĩa vụ trả nợ so với

thu NSNN (%)

17.60 15.6 14.6

Nghĩa vụ trả nợ so với xuất khẩu

(%) 4 3.8 3.3 4.2

3.40 3.5 3.5

Nguồn: Bản tin nợ số 7, tháng 7/2011 và số 2 năm 2013, Bộ Tài chính

Theo số liệu từ Bộ Tài Chính, quy mô nợ ngày càng lớn và tăng nhanh trong những năm gần đây. Nếu năm 2006, nợ công khoảng gần 16 tỷ USD chiếm 44,5% GDP, tuy nhiên đến năm 2012, mức nợ đã tăng lên 77 tỷ USD (5 lần), chiếm 55,7% GDP.Nợ nước ngoài và nợ trong nước của Chính phủ đều tăng, việc phát hành trái phiếu Chính phủ thành công cùng với việc thu hút vốn ODA từ nước ngoài làm cho tổng mức nợ của Chính phủ tăng lên trung bình đạt 43% trong 3 năm gần đây. Về cơ cấu nợ, trước năm 2010, nợ nước ngoài chiếm tỷ trong khá lớn (hơn 80%) trong tổng số nợ công, tuy nhiên tỷ lệ này có xu hướng giảm trong các năm 2010 – 2012.

Số liệu nợ công của Việt Nam có sự chênh lệch đáng kể so với sự đánh giá của các tổ chức quốc tế. Theo The Economist Intelligence Unit, nợ công của Việt Nam


năm 2001 là 11,5 tỷ USD, tương đương 36% GDP, bình quân mỗi người gánh số nợ công xấp xỉ 144 USD. Nhưng tính đến hết năm 2010, nợ công đã tăng lên 55,2 tỷ USD, tương đương 54,3% GDP và Việt Nam được xếp vào nhóm có mức nợ công trên trung bình. Như vậy, trong vòng 10 năm từ 2001 đến nay, quy mô nợ công đã tăng gấp 5 lần so với tốc độ tăng trưởng nợ trên 15% mỗi năm. Nếu tiếp tục với tốc độ tăng này chỉ trong vòng 5 năm nữa, đến năm 2016, nợ công của Việt Nam sẽ vượt quá 100% GDP như hai nước thành viên EU lâm vào khủng hoảng nợ công gần đây là Hy Lạp (133,6% GDP), Ailen (129,2%GDP). Nợ công đạt trên 100% GDP là một con số không nhỏ đối với nhiều nền kinh tế đang phát triển và quy mô nhỏ, phụ thuộc nhiều vào xuất khẩu sản phẩm nông nghiệp thô và công nghiệp nhẹ như Việt Nam.

Tình hình trả nợ của Việt Nam

Từ năm 2006 đến nay, tình hình trả nợ công của Việt Nam không ổn định và hầu như không có sự gia tăng đáng kể về giá trị, trung bình hàng năm Việt Nam dành ra trên 3,5% GDP để chi trả nợ và viện trợ. Tỷ lệ trả nợ/tổng nợ công giảm dần qua các năm, từ 9,09% năm 2006 xuống còn 6,53% năm 2010. Trong khi đó, quy mô của các khoản nợ công ngày càng tăng lên với tốc độ nhanh chóng.

Bảng 8: Tình hình trả nợ của Việt Nam

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Tổng trả nợ trong

kỳ 764.51

885.90

1,103.88

1,290.94

6,547.07

7,485.76

10,215.77

Tổng trả nợ gốc

trong kỳ 435.51

504.83

679.49

806.56

4,570.34

5,236.11

6,422.21

Trả lãi và phí

329.00

381.07

424.39

484.38

1,976.73

2,249.65

3,793.56

Nguồn: Bản tin nợ số 7, tháng 7/2011 và số 2 năm 2013, Bộ Tài chính

Tình hình quản lý nợ công

Nợ công được đo bằng tỷ lệ phần trăm so với GDP. Nhưng nếu chỉ xét chỉ tiêu tỷ lệ nợ công/GDP để xác định mức độ an toàn là chưa đủ và chưa phản ánh đúng thực chất vấn đề. Do đó, để đánh giá được hiệu quả quản lý nợ công của Việt Nam, ta sẽ dùng phương pháp và cơ sở mà WB (2005) áp dụng đánh giá hiệu quả quản lý nợ công cũng như tình trạng nợ công của các nước nghèo có tỷ lệ nợ cao (HIPCs)3.

Hộp 1: Đánh giá tính ổn định của nợ nước ngoài

Việc đánh giá tính ổn định và mức độ bền vững của nợ công được thực hiện qua việc đánh giá các chỉ tiêu sau:

- Tỷ lệ nợ nước ngoài/xuất khẩu (NPV/X): Đo lường giá trị hiện tại ròng của nợ nước ngoài liên quan đến khả năng trả nợ của quốc gia lấy từ nguồn thu xuất khẩu. Ngưỡng an toàn của tỷ lệ này là 150%.

3 Mai Thu Hiền và Nguyễn Thị Như Nguyệt (2011), Tình hình nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam , Tạp chí Ngân hàng, số 14 năm 2011.


- Tỷ lệ nợ nước ngoài/thu NSNN (NPV/thu ngân sách): Đo lường giá trị hiện tại ròng của nợ nước ngoài liên quan đến khả năng trả nợ của quốc gia lấy từ nguồn thu NSNN. Ngưỡng an toàn của tỷ lệ này là 250%.

- Một quốc gia được xem là an toàn nếu như tỷ lệ NPV/X nhỏ hơn 150%; tỷ lệ NPV/DBR nhỏ hơn 250%. Theo mức ngưỡng của HIPCs, chỉ tiêu thứ hai chỉ được sử dụng nếu như đáp ứng hai điều kiện: Tỷ lệ xuất khẩu/GDP (X/GDP) phải lớn hoặc bằng 30%; tỷ lệ thu NSNN/GDP (thu ngân sách/GDP) phải lớn hơn 15%.

Nguồn: Mai Thu Hiền và Nguyễn Thị Như Nguyệt (2011), Tình hình nợ công và

quản lý nợ công ở Việt Nam, Tạp chí Ngân hàng, số 14 năm 2011.

Qua tính toán của nhóm tác giả Mai Thu Hiền và Nguyễn Thị Như Nguyệt (2011), có thể thấy từ năm 2004 đến năm 2010, tỷ lệ X/GDP của Việt Nam luôn ở mức cao, trung bình là 64,28%; trong khi tỷ lệ thu ngân sách /GDP trung bình ở mức 31,75%, thấp nhất là 22,35% vào năm 2009. Do đó, Việt Nam đáp ứng được hai điều kiện X/GDP 30% và DBR/GDP 15%. Trong khi đó, tỷ lệ NPV/X 150% (NPV/X thấp, luôn dưới mức 60%) và NPV/thu ngân sách 250% (NPV/thu ngân sách luôn dưới 150%). Như vậy, nợ công của Việt Nam đáp ứng được yêu cầu về nợ bền vững và được đánh giá là vẫn ở ngưỡng an toàn mà WB4.

Trong vài năm gần đây, một cách tiếp cận mới mà WB đưa vào để đánh giá chất lượng quản lý nợ công đó là dựa vào chất lượng chính sách và thể chế. Các quốc gia có chính sách và thể chế tốt thì có thể chống đỡ được mức nợ cao hơn so với mức ổn định nợ cơ bản. Cách tiếp cận này đưa ra giá trị mức ngưỡng dựa vào tỷ lệ nợ truyền thống để làm cơ sở đánh giá thể chế và chính sách của quốc gia. Dựa vào giá trị ngưỡng, WB phân loại 3 mức thực hiện chính sách: kém, vừa và mạnh (Bảng 9). Trong quá trình đánh giá chính sách, quản lý được xem là có trọng số lớn nhất.

Bảng 9: Mức ngưỡng phụ thuộc vào chính sách và thể chế theo tiêu chuẩn của HIPCs

Mức ngưỡng Kém

CPIA ≤ 3

Vừa

3< CPIA<3.9

Mạnh

CPIA≥3.9

Nợ nước ngoài so với GDP 30% 45% 60%

Nợ nước ngoài so với xuất khẩu 100% 200% 300%

Nợ nước ngoài so với thu ngân sách 200% 275% 350%

Nguồn:WB 2005

Thực tế từ năm 2004 đến năm 2010, ba chỉ số nợ công của Việt Nam là NPV/GDP 30% trong khi NPV/X < 60%, NPV/Thu ngân sách <150%. Điều này cho



thấy thể chế và chính sách quản lý nợ nước ngoài củaViệt Nam xếp vào chỉ số CPIA3, tức là ở mức kém.

Về sử dụng nợ trong nước. Nợ trong nước được đánh giá qua hai chỉ số là Nợ trong nước/GDP và Nợ trong nước/Thu ngân sách. Với tỷ lệ Nợ trong nước/GDP nhìn chung luôn ở mức thấp hơn nhưng khá sát với ngưỡng 20%-25%, tương tự, Nợ trong nước/ Thu ngân sách luôn ở mức thấp hơn nhưng khá sát với ngưỡng 92% (Bảng 10), do đó, nợ trong nước của Việt Nam được đánh giá là ổn định.

Bảng 10: Ngưỡng nợ trong nước theo tiêu chuẩn của HIPCs

Tỷ lệ Mức ngưỡng

Nợ trong nước/GDP 20 – 25%

Nợ trong nước/Thu ngân sách 92-167%

Nguồn:WB, 2005

Như đã phân tích ở trên, thông qua chỉ số ICOR, có thể thấy rằng hiệu quả sử dụng nợ công và hiệu quả của các dự án đầu tư còn rất thấp. Việt Nam vay nợ để đầu tư và phát triển kinh tế - xã hội, song hiệu quả đầu tư thấp khiến nguồn thu hồi để trả nợ trong tương lai từ các dự án này thấp và bị hạn chế. Các khoản vay và chi tiêu hiện tại của chính phủ không tạo nên nguồn thu hiệu quả trong tương lai; chúng làm tăng sức ép lên bội chi mới. Hậu quả là, thế hệ tương lai sẽ phải chịu gánh nặng nợ cao hơn thế hệ hiện tại. Tóm lại, tính công bằng liên thế hệ về gánh nặng nợ ở Việt Nam được đánh giá là thấp5.

Bảng 11: Một số chỉ số đo lường hiệu quả quản lý nợ công của Việt Nam năm 2004 – 2010 theo mức ngưỡng của HIPCs (%)

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Nợ trong nước/GDP 10.31 12.54 12.66 19.14 21.09 19.67 25.67

Nợ trong nước/Thu ngân sách

37.12 37.07 34.44 50.65 59.07 88.01 91.42

Nguồn: Mai Thu Hiền và Nguyễn Thị Như Nguyệt (2011), Tình hình nợ công và

quản lý nợ công ở Việt Nam , Tạp chí Ngân hàng, số 14 năm 2011



Như vậy, áp dụng phương pháp đánh giá hiệu quả quản lý nợ công của Ngân hàng Thế giới, có thể thấy nợ công của Việt Nam vẫn nằm trong giới hạn an toàn theo mức ngưỡng của HIPCs, song nếu xét tính công bằng liên thế hệ về gánh nặng nợ công thì quản lý nợ công của Việt Nam còn kém hiệu quả, cần phải được cải thiện tốt hơn nữa trong thời gian tới6.

2.2. Đánh giá thực trạng nợ công ở Việt Nam

2.2.1. Những mặt tích cực

Thông qua các chương trình đầu tư công, nợ công của Việt Nam được chuyển tải vào các dự án đầu tư nhằm cải thiện cơ sở hạ tầng, tạo nền tảng cho sự phát triển kinh tế bền vững. Nhìn chung, việc sử dụng nợ công của Việt Nam trong những năm vừa qua đã mang lại một số hiệu quả tích cực. Cụ thể như sau:

Một là, nợ công đã đáp ứng được nhu cầu bổ sung vốn cho đầu tư phát triển và cân đối NSNN. Nợ công giai đoạn 2006 - 2012 là 23%, bù đắp bội chi NSNN khoảng 5% GDP. Ngoài ra, nhiều dự án cơ sở hạ tầng, các chương trình xóa đói giảm nghèo, cải thiện môi trường, giải quyết việc làm, an sinh xã hội, các dự án tăng trọng quốc gia... đều được đầu tư bằng nguồn vốn vay công.

Hai là, các chỉ số nợ công hiện nay nếu theo chiến lược dài hạn và chương trình nợ công trung hạn thì đang trong giới hạn an toàn.

Ba là, các khoản vay nước ngoài của Chính phủ có kỳ hạn dài, lãi suất cố định và ưu đãi; Chẳng hạn như các dự án của WB hay ADB thường khoảng 20 - 30 năm, thậm chí có dự án 40 năm; thời gian ngắn hạn từ 5 đến 10 năm; lãi suất 11 - 12%. Thực tế khoảng 80% khoản vay là vay ưu đãi nên áp lực nợ công không lớn lắm và có thể nói là nằm trong tầm kiểm soát được.

Bốn là, cơ cấu đồng tiền vay đa dạng, đặc biệt những năm gần đây tỷ giá đồng Việt Nam và đồng đô la tương đối ổn định, Nhật Bản nới lỏng chính sách tiền tệ nên đồng yên yếu đi, Việt Nam sẽ có lợi rất nhiều trong chính sách tỷ giá, giảm thiểu rủi ro.

Năm là, xu hướng giảm tỷ trọng nước ngoài trong cơ cấu Chính phủ với tiêu chí tỷ trọng hàng năm là nợ trong nước tăng lên và nợ nước ngoài giảm đi.

Sáu là, hình thức huy động vốn ngày càng đa dạng, linh hoạt, không chỉ vay từ các tổ chức tài chính mà hiện nay vay rất nhiều từ các dịch vụ phái sinh và các văn phòng tài chính khác.

Bảy là, thể chế chính sách dần được hoàn thiện, công tác quản lý nợ ngày càng tốt hơn và tiếp cận được thông lệ quốc tế.

2.2.2. Những hạn chế trong việc sử dụng nợ công

6 Mai Thu Hiền và Nguyễn Thị Như Nguyệt (2011), Tình hình nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam , Tạp chí Ngân hàng, số 14 năm 2011


Trong tình trạng lạm phát toàn cầu đang gia tăng, nguy cơ bùng nổ một cuộc chiến về tiền tệ trên thế giới thì quản lý nợ công thế nào cho hiệu quả là vấn đề đáng quan tâm hàng đầu tại Việt Nam. Vấn đề nợ công của Việt Nam mặc dù được đánh giá là an toàn nhưng cũng đang tiềm ẩn hàng loạt các mối lo ngại từ quy mô, đến tính an toàn và khả năng tài trợ nợ công. Rõ ràng, nợ công ở Việt Nam đang tăng nhanh trong khi thâm hụt ngân sách đã trở thành căn bệnh kinh niên, đầu tư không ngừng mở rộng kéo theo lạm phát và lãi suất tăng cao khiến cho việc tài trợ nợ công ngày càng trở nên đắt đỏ và tạo áp lực tín dụng dài hạn. Cụ thể, các rủi ro và yếu kém trong việc sử dụng và quản lý nợ công có thể được nhắc tới bao gồm:

Một là, nợ công của Việt Nam có xu hướng tăng nhanh cả nợ trong nước và nợ nước ngoài với mức bình quân 5-7%GDP/năm. Bản tin nợ nước ngoài của Bộ Tài chính cho thấy gánh nặng nợ nước ngoài đang ra tăng liên tục cả về quy mô nợ, nợ phải trả, và điều kiện nợ. Tỷ lệ nợ công Việt Nam hiện chiếm 55,7% GDP năm 2012, mặc dù tỷ lệ nợ này vẫn nằm trong tầm kiểm soát (dưới 60% GDP theo cách tính chỉ tiêu tỷ lệ nợ công/GDP của Liên hợp quốc) nhưng quá cao so với mức phổ biến ở các nền kinh tế đang phát triển (từ 30% – 40% GDP) và so với một số nền kinh tế mới nổi như Trung Quốc (17,4% GDP), Inđônêxia (25,6% GDP). Mức nợ công tính trên đầu người của Việt Nam tăng từ 638,55 USD (năm 2011), lên 698,71 USD (năm 2012) vẫn thấp hơn so với 817,22 USD (Trung Quốc), 808,52 USD (Inđônêxia), 4.626,4 USD (Malaixia), 1.195,29 USD (Philippin), 2.261.78 USD (Thái Lan). Nhưng so với mức nợ công bình quân đầu người của Việt Nam xấp xỉ 112 USD (năm 2001) thì mức nợ công đã tăng gấp 6 lần trong một thập kỷ (2001 – 2011). Theo đánh giá của CIA World Factbook, nợ công Việt Nam đứng ở vị trí 41/50 quốc gia có tỷ lợ nợ công trên đầu người cao nhất thế giới (năm 2011). Gánh nặng nợ/đầu người đang ngày càng gia tăng. Theo ước tính với tốc độ tăng nợ công như hiện nay thì sau 5 năm, nợ công Việt Nam sẽ vượt quá 100% GDP và có thể xảy ra khủng hoảng nợ công.

Hai là, tình trạng chậm trễ trong giải ngân vốn: Tình trạng chậm trễ trong giải ngân nguồn vốn đầu tư từ NSNN và nguồn vốn trái phiếu Chính phủ diễn ra khá thường xuyên. Tình trạng dự án, công trình thi công dở dang, chuyển tiếp, kéo dài, chậm tiến độ vẫn chậm được khắc phục. Điều này cùng với sự thiếu kỷ luật tài chính trong đầu tư công và trong hoạt động của các doanh nghiệp Nhà nước cũng như các tập đoàn lớn, dẫn đến đầu tư dàn trải, lãng phí, thất thoát vốn đầu tư ở tất cả các khâu của quá trình quản lý dự án đầu tư.

Ba là, nguyên tắc cơ bản của quản lý nợ công bền vững đó là nợ công ngày hôm nay phải được trả bằng thặng dư ngân sách ngày mai. Nhưng thực tế tại Việt Nam, thâm hụt ngân sách đã trở thành kinh niên và mức thâm hụt đã vượt xa ngưỡng “báo động đỏ” 5% theo thông lệ quốc tế, đe dọa đến tính bền vững của nợ công.

Bốn là, trong thời gian qua, lãi suất và tỷ giá liên tục biến động theo hướng tiền đồng Việt Nam bị mất giá nên đã tạo ra áp lực lãi suất đối với nợ trong nước và áp lực


tỷ giá đối với nợ nước ngoài. Trong tương lai, các nguồn vay ưu đãi sẽ giảm dần, chi phí vay nợ sẽ tăng lên do Việt Nam đạt ngưỡng nước cho thu nhập trung bình.

Bên cạnh các khó khăn nội tại, Việt Nam cũng giống như các quốc gia khác trên thế giới, chịu ảnh hưởng bởi khủng hoảng tài chính toàn cầu. Tiền đồng Việt Nam bắt đầu mất giá so với các đồng tiền có sức mạnh khác điều này vô hình chung đẩy giá trị các khoản nợ nước ngoài của Việt Nam lên cao. Song song với đó, giới đầu tư đã không còn coi Việt Nam là một điểm đến hấp dẫn như trước nữa. Mặc dù việc tiền đồng mất giá có thể gia tăng xuất khẩu và cán cân thương mại, nhưng tác động tích này không nhiều do Việt Nam chỉ xuất khẩu những hàng hóa thô với giá cả thấp.

Năm là, khả năng so sánh và giám sát quốc tế về độ an toàn nợ thông qua các chỉ số giám sát của Việt Nam thấp do hạch toán NSNN chưa được chuẩn hóa và công khai. Có sự chênh lệch khá lớn về Tỷ lệ nợ công/GDP của Bộ Tài chính và các tổ chức tài chính quốc tế. Sở dĩ có sự chênh lệch như vậy vì chúng ta đã bỏ sót 2 tiêu chí tương đối quan trọng là lương hưu và không thống kế hết các khoản vay được chính phủ bảo lãnh khi thống kê nợ công.

Ngoài các khoản thu đưa vào ngân sách, còn một số khoản thu và hơn 20 quỹ ngoài ngân sách thực hiện các chức năng của chính phủ trong các lĩnh vực phát triển kết cấu hạ tầng, thực hiện chính sách xã hội, tái cơ cấu doanh nghiệp Nhà nước,… Những khoản chi ngoài NSNN đều không được tính vào ngân sách tổng hợp hoặc trong các tính toán thâm hụt NSNN. Việc chưa tập trung thống nhất thu chi của tất cả các khoản thu chi công ở một đầu mối cho thấy nếu chỉ xem xét bội chi NSNN so với GDP thì chưa thấy đầy đủ quy mô cũng như sự mở rộng của chi tiêu công. Ngoài NSNN được cân đối, đã có một lượng lớn trái phiếu Chính phủ phát hành để đầu tư các công trình giao thông và thủy lợi, công trái giáo dục được phát hành để đầu tư kiên cố hóa trường lớp học đã để ngoài cân đối NSNN. Nếu cộng tất cả các loại trên vào cân đối, thì bội chi trong những năm qua không phải chỉ là 5% GDP. Tính cả trái phiếu Chính phủ thì bội chi ngân sách lên tới 9,7% GDP và 8,7% GDP trong hai năm 2009 và 2010. Việc thống kê ngân sách chưa chuẩn xác dẫn đến rất khó tính toán chính xác các chỉ tiêu tài chính quan trọng như thâm hụt ngân sách hay ngưỡng nợ công.

Sáu là, thông tin về nợ công không minh bạch. Hiện nay, Bộ Tài chính cũng đã bước đầu có những thông tin công khai về nợ công. Trong nợ công cũng mới chỉ quan tâm đến nợ chính phủ nên khó có thể thấy được toàn cảnh vấn đề tài chính công và nợ công vì khu vực Nhà nước là rất lớn và Chính phủ vẫn phải chịu trách nhiệm đối với khu vực này. Thực trạng này dẫn đến việc khó kiểm soát chính xác quy mô, tính chất của các khoản nợ. Thông tin không minh bạch làm cho các tổ chức đánh giá tín dụng quốc tế không có căn cứ để đánh giá thực chất tình hình tài khóa của quốc gia đi vay nợ, dẫn đến đánh giá không chính xác, quốc gia vay nợ cũng sẽ phải chịu mức chi phí vay nợ cao. Các bằng chứng cho thấy, các nước có tài khóa minh bạch cũng có chi phí đi vay thấp hơn bởi vì thị trường có được bức tranh chuẩn xác hơn về các nguy cơ tài khóa. Hệ số rủi ro xếp hạng tín dụng của Việt Nam còn ở mức cao, lại thêm thanh


khoản thấp, nên khi đi vay bao giờ cũng phải vay với lãi suất cao. Trong khi đó, Inđônêxia và Philippin có hệ số rủi ro tương đương Việt Nam nhưng họ vẫn được ưu đãi hơn khi đi vay nhờ tính thanh khoản cao hơn và tích cực hơn trong hợp tác quốc tế.

Sự không minh bạch trong số liệu về nợ công dẫn tới việc không hình thành được cơ chế cảnh báo sớm, hoặc nếu xây dựng được thì cũng sẽ đưa ra các cảnh báo thiếu chính xác. Thực tế này dẫn đến nguy cơ nếu xảy ra khủng hoảng nợ thì cuộc khủng hoảng sẽ đến rất đột ngột, khả năng ứng phó khó kịp thời.

Bảy là, Việt Nam mới chỉ quan tâm quản lý nợ bắt buộc, trực tiếp mà chưa quan tâm tới nợ ẩn. Các nghĩa vụ nợ thường được phân loại thành nợ bắt buộc trực tiếp, nợ bắt buộc gián tiếp (hay nợ bắt buộc bất thường), nợ ẩn trực tiếp, nợ ẩn gián tiếp (nợ ẩn bất thường). Nợ ẩn trực tiếp là khoản nợ mà việc hình thành nó phụ thuộc vào các quyết định chính sách của Nhà nước. Chẳng hạn, nếu trong tương lai, Chính phủ thực hiện điều chỉnh chính sách lương hưu hoặc các chương trình bảo hiểm xã hội, tài trợ cho các chương trình y tế thì sẽ hình thành các khoản nợ của Chính phủ. Ngoài ra nợ ẩn trực tiếp còn bao gồm chi phí thường xuyên trong tương lai của các khoản đầu tư công.

Nợ ẩn gián tiếp các loại nợ mà nghĩa vụ nợ không được bảo lãnh của chính quyền địa phương, tổ chức thuộc Nhà nước và doanh nghiệp Nhà nước, nợ phát sinh từ việc giải quyết các nghĩa vụ của Nhà nước khi tư nhân hóa, giải quyết vấn đề phá sản của các ngân hàng, phá sản của các quỹ lương hưu không có bản lãnh hoặc các quỹ bảo hiểm xã hội khác, các khoản chi khắc phục môi trường, khôi phục sau thảm họa thiên nhiên. Các khoản nợ này chính phủ không có nghĩa vụ phải trả nợ mà phụ thuộc vào quyết định can thiệp, hỗ trợ chính phủ. Nếu Chính phủ thấy cần thiết phải trả nợ thay để giúp hệ thống ngân hàng khỏi bị đổ vỡ thì khi đó các khoản nợ tư nhân trở thành nợ chính phủ.

Nói chung, các loại nợ ẩn rất khó dự tính, không ổn định và thường có quy mô lớn hơn rất nhiều so với nợ bắt buộc. Trong khi đó, ở Việt Nam một số rủi ro thị trường chưa được tính toán đo lường chính xác. Rủi ro tín dụng chưa được phản ánh trong phí cho vay lại và phí bảo lãnh của Chính phủ. Quy mô của các khoản nợ ẩn, nợ bất thường còn chưa được xác định rõ, nhưng có thể ước đoán rằng đó sẽ là con số không nhỏ. Nợ của doanh nghiệp Nhà nước và hệ thống ngân hàng có nguy cơ tạo nên rủi ro đối với an toàn nợ.

Tính đến nay, nợ xấu trong các ngân hàng là gần 300.000 tỷ đồng, nợ của DNNN khoảng 1,3 triệu tỷ đồng. Nợ xấu cho vay bất động sản khoảng 5% tổng nợ xấu của hệ thống ngân hàng, trong khi thị trường này đang dư thừa nguồn cung rất lớn. Theo số liệu của Bộ xây dựng, đến cuối năm 2012, cả nước tồn kho hơn 42.000 nhà ở gồm căn hộ và nhà thấp tầng, 92.800 m2 sàn văn phòng cho thuê, đất nền nhà ở tồn kho gần 800 ha, ước tính giá trị tồn kho ước khoảng 112.000 tỷ đồng. Số liệu tồn kho này chưa phản ánh đúng tình hình thực tế do nhiều dự án tồn kho nhưng chưa báo cáo, nhiều dự án đã giải phóng mặt bằng, đầu tư kinh phí xây dựng hạ tầng nhưng chưa tiếp tục triển khai được, nhiều loại bất động sản được các nhà đầu tư thứ phát mua nhưng không bán được. Điều đó cho thấy, rủi ro đối với nợ bất thường của


Việt Nam có thể cao mặc dù cho đến nay chưa có đủ số liệu tin cậy để có thể xác định rõ quy mô nợ. Khi có cú sốc phá sản của các khu vực này thì nợ Chính phủ có thể sẽ tăng lên rất nhanh. Điều đáng quan ngại là, mặc dù khá nỗ lực, nhưng Chính phủ chưa thu thập được các số liệu tin cậy để có thể ước tính được giá trị của các khoản nợ ẩn này.

Nhiều khoản chi tiêu không thông qua quy trình phê duyệt ngân sách của cơ quan lập pháp. Cơ quan hành pháp các cấp vẫn có nhiều thẩm quyền trong việc quyết định nhiều khoản chi tiêu, đặc biệt là chi cho đầu tư phát triển. Các khoản chi không thông qua ngân sách phê duyệt nhưng vẫn được thực hiện sẽ là khoản nợ ẩn mà NSNN sẽ phải gánh trả trong tương lai, nhưng nguy hiểm là các khoản nợ này bị qua trong quá trình xác định giá trị nợ công.

Bên cạnh đó, việc phân cấp quá rộng, đồng thời thiếu các biện pháp quản lý đồng bộ dẫn đến tình trạng phê duyệt quá nhiều dự án vượt khả năng cân đối vốn NSNN và vốn trái phiếu Chính phủ, thời gian thi công kéo dài, kế hoạch đầu tư bị cắt khúc ra từng năm, hiệu quả đầu tư kém, gây phân tán và lãng phí nguồn lực của nhà nước. Giá trị các khoản tiền Nhà nước nợ các doanh nghiệp ứng trước vốn đầu tư xây dựng cơ bản cũng đã đến mức báo động. Năm 2011, tổng số nợ vốn đầu tư của 63 tỉnh, thành phố là 91.273 tỷ đồng của 47.209 dự án; trong đó, nợ vốn xây dựng cơ bản hoàn thành là 25.423 tỷ đồng; nợ vốn xây dựng cơ bản của 20.921 dự án đang triển khai, nợ 41 dự án giãn tiến độ với tổng số vốn là 38.320 tỷ đồng. Với các khoản nợ này, rất nhiều doanh nghiệp đang lâm vào tình trạng khó khăn. Nhu cầu trang trải các khoản nợ ngoài cân đối vốn ngân sách trở thành gánh nặng lớn với ngân sách và đe dọa tính bền vững tài khóa.

3. Mối quan hệ giữa nợ công, đầu tư công và mức độ bền vững NSNN

Theo quy định hiện hành của Việt Nam, đầu tư công và nợ công có mối quan hệ rất mật thiết. Căn cứ pháp lý quan trọng nhất quy định mối quan hệ giữa đầu tư công và nợ công là Điều 8, Luật NSNN 2002, Cụ thể:

Một là, NSNN được cân đối theo nguyên tắc tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp phần tích lũy ngày càng cao vào chi đầu tư và phát triển, tiến tới cân bằng thu chi, chi ngân sách.

Hai là, bội chi NSNN được bù đắp bằng nguồn vay trong nước và ngoài nước. Vay bù đắp bội chi NSNN phải đảm bảo nguyên tắc không sử dụng cho tiêu dùng, chỉ được dùng cho mục đích phát triển và bảo đảm bố trí ngân sách để chủ động trả nợ khi đến hạn.

Ba là, về nguyên tắc, ngân sách địa phương không được cân đối với tổng số chi không vượt quá số tổng chi; trường hợp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có nhu cầu đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp bảo đảm, thuộc danh mục đầu tư trong kế hoạch 5 năm đã được Hội đồng Nhân dân cấp tỉnh quyết định, nhưng vượt quá khả năng cân đối của ngân sách cấp tỉnh năm dự toán, thì được phép huy động vốn trong nước và phải cân đối ngân sách cấp tỉnh hàng năm để


chủ động trả hết khi đến hạn. Mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh.

Đầu tư công và nợ chính phủ và thâm hụt NSNN

Trên thực tế sau nhiều năm mở rộng đầu tư công dẫn đến hệ quả là mức chi từ NSNN ở mức cao, dẫn đến sự thâm hụt NSNN thế tăng mạnh cả về số tuyệt đối và tỷ lệ trên GDP. Năm 2012, thâm hụt NSNN nhà nước là 163,750 tỷ đồng và bằng khoảng 6% GDP.

Bảng 12: Thâm hụt NSNN giai đoạn 2000 - 2012

Năm Thu NSNN (tỷ đồng)

Chi NSNN (tỷ đồng)

Thâm hụt NSNN (tỷ đồng)

Tỷ lệ thâm hụt NSNN/GDP (%)

2006 279.472 308.058 (28.586) 2,93

2007 315.915 399.402 (83.487) 7,30

2008 416.783 494.600 (77.817) 5,24

2009 442.340 584.695 (142.355) 8,58

2010 559.170 671.370 (112.200) 5,66

2011 674.500 736,000 (121,500) 4,79

2012 741.500 905,250 (163,750) 6,00


Để bù đắp bội chi, Việt Nam buộc phải đi vay trong nước và vay nước ngoài. Do số nợ vay được sử dụng vào những mục đích không sinh lợi nên toàn bộ số chi trả nợ gốc phải trông chờ vào phát hành nợ mới, đặc biệt là vay trong nước và NSNN đang đứng trước vòng xoáy nợ nần với quy mô nợ ngày càng lớn.

Bảng 13: Số phát hành bù đắp thâm hụt NSNN giai đoạn 2007 - 2012 (tỷ đồng)

2007 2008 2009 2010 2011 2012

Vay nợ trong nước 13.315 11.710 30.860 39.060 55.050

Số phát hành 51.572 48.009 75.150 82.100 92.600

Số trả nợ gốc 38.257 36.299 47.290 43.040 37.550

Vay nợ nước ngoài 6.779 15.037 30.338 20.050 16.310

Số phát hành 12.995 19.668 36.292 31.000 28.000

Số trả nợ gốc 6.216 4.631 5.954 10.950 11.690

Tổng số nợ vay 20.094 26.747 61.198 59.110 71.360 140.200

Nguồn: Số liệu Quyết toán NSNN các năm 2007 - 2012


Số phát hành vay trong nước năm 2009 vượt dự toán tới 24,15% và vay nước ngoài vượt tới 71,1% dự toán do cần nguồn lực tài chính đối phó với khủng hoảng. Ngược lại, năm 2010 do khó khăn huy động trong nước nên vay trong nước giảm gần 17% so với dự toán, trong khi vay nước ngoài tăng tới 47,6% để bù đắp lại.

Giai đoạn 2006 – 2010 khác các giai đoạn trước khi nguồn bù đắp thâm hụt NSNN dựa chủ yếu vào vay trong nước với tỷ trọng chiếm từ 2/3 đến trên 4/5. Tính chung giai đoạn 2006 – 2010, tổng số nợ phát hành là 409.856 tỷ đồng (tương đương 21% GDP năm 2010), trong đó tổng nợ phát hành trong nước là 306.065 tỷ đồng, chiếm 74,7% tổng số nợ phát hành tương đương 15,7% GDP năm 2010). Trong tổng số nợ phát hành 5 năm có 219.162 tỷ đồng trả nợ gốc, chiếm hơn ½ tổng số nợ phát hành, trong đó trả nợ gốc vay trong nước chiếm 82,3% tổng số trả nợ gốc. Tổng số nợ mới phát sinh để bù đắp thâm hụt NSNN 5 năm 2006 – 2010 là 190.695 tỷ đồng (tương đương 9,77% GDP năm 2010), trong đó tổng nợ mới phát sinh trong nước là 125.763 tỷ đồng, chiếm gần 66% tổng số. Rõ ràng, trong giai đoạn 2006 – 2010, nghĩa vụ nợ Chính phủ đã và đang gia tăng nhanh chóng, trong đó chủ yếu là vay nợ trong nước. Nếu tính thêm cả phần Chính phủ vay về cho vay lại thì tổng nợ của Chính phủ 5 năm 2006 – 2010 lên tới 506.776 tỷ đồng, xấp xỉ 26% GDP năm 2010, trong đó nợ nước ngoài chiếm 39,6%, tương đương 10,3% GDP năm 2010. Giai đoạn 2011 – 2015, Quốc hội đã không chế vốn TPCP phát hành ở mức 45.000 tỷ đồng/năm.

Như vậy có thể khẳng định là đầu tư công có mối quan hệ trực tiếp với nợ công khi toàn bộ số thâm hụt NSNN là dành để cho đầu tư công và được tài trợ bởi vay nợ trong và ngoài nước, thêm vào đó, tuyệt đại đa số vay nợ trong và ngoài nước cũng dành để đầu tư công, hoặc là đầu tư trực tiếp của Chính phủ, của chính quyền địa phương là chuyển cho DNNN đầu tư

Đầu tư công và nợ chính phủ bảo lãnh

Nợ được Chính phủ bảo lãnh là các khoản vay được Chính phủ bào lãnh cho một số tập đoàn, tổng công ty Nhà nước trong việc thực hiện một số dự án đầu tư công trong các lĩnh vực như dầu khí, điện, xi măng, hàng không, viễn thông,… Nguồn vốn này chiếm một tỷ trọng khá lớn trong tổng vốn đầu tư của các DNNN. Trong cơ cấu nợ được Chính phủ bảo lãnh có xu hướng tăng lên, từ 4% tổng dư nợ năm 2001 lên 10% năm 2005, và 18,6% năm 2011, tương đương khoảng 11,6% GDP7.

Đầu tư công và nợ chính quyền địa phương

Mức dư nợ phát hành trái phiếu của chính quyền địa phương hiện nay còn khá thấp, hiện ước khoảng 0,6% GDP. Mức dư nợ của chính quyền địa phương hiện năm trong giới hạn quy định của Luật NSNN không quá 30% tổng chi đầu tư xây dựng cơ bản trong nước của các địa phương.

7 Dự án 50739 – CFBA (2011), Báo cáo nghiên cứu “Đổi mới tài chính công ở Việt Nam: thực trạng và định hướng đến năm 2020”.


III. Kiến nghị một số giải pháp nhằm sử dụng hiệu quả nguồn nợ công, đầu tư công và tăng cường mức độ bền vững NSNN

1. Tái cơ cấu tổng thể nền kinh tế

Hội nghị Ban chấp hành Trung ương Đảng lần thứ ba – khóa XI đã khẳng định cần đẩy nhanh thực hiện tái cơ cấu nền kinh tế, tập trung 3 lĩnh vực quan trọng nhất là: Tái cơ cấu đầu tư, trong đó trọng tâm là đầu tư công; Tái cơ cấu thị trường tài chính với trọng tâm là tái cơ cấu hệ thống các ngân hàng thương mại và các tổ chức tài chính; tái cơ cấu DNNN, trọng tâm là các tập đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước. Theo định hướng đó, trong thời gian tới, Việt Nam cần kiên quyết thực hiện việc tái cấu trúc nền kinh tế hướng tới phát triển theo chiều sâu, mang lại giá trị gia tăng nhiều hơn thông qua việc đảm bảo sự phát triển của cơ sở hạ tầng, nguồn nhân lực và nền tài chính lành mạnh. Phát huy nội lực của nền kinh tế nội địa, gia tăng tiết kiệm nội địa để giảm dần sự lệ thuộc quá nhiều vào các dòng vốn đầu tư nước ngoài. Giải pháp này là cơ sở để gia tăng thu ngân sách, đáp ứng nhu cầu chi tiêu cho đầu tư phát triển và giảm bớt rủi ro khi có sự suy giảm của các dòng vốn đầu tư nước ngoài, có sự biến động của nền tài chính toàn cầu về lãi suất, tỷ giá… Một điểm quan trọng trong việc đảm bảo sự bền vững NSNN là cần thực hiện tái cấu trúc các tập đoàn, tổng công ty nhà nước, định vị lại vai trò của các khu vực này trong nền kinh tế, xác định rõ vai trò chủ sở hữu của nhà nước, lành mạnh hóa năng lực tài chính của các DNNN qua đó góp phần lành mạnh hóa năng lực tài chính của nhà nước. Thực hiện đẩy nhanh quá trình cổ phần hóa, giảm bớt số lượng doanh nghiệp mà nhà nước cần nắm giữ cổ phần chi phối trên cơ sở thực hiện rà soát lại ngành nghề kinh doanh. Kiên quyết khắc phục tình trạng các DNNN đầu tư ra các ngành mà không phải ngành nghề chính. Giảm dần sự lệ thuộc của nền kinh tế vào vốn ngân hàng, vốn đầu tư nước ngoài. Chỉ có tái cấu trúc nền kinh tế và cải thiện chất lượng tăng trưởng mới giúp Việt Nam duy trì được tốc độ tăng trưởng cao trong tương lai.

2. Tái cấu trúc đầu tư công

Nhận thức được những yếu kém của đầu tư công trong những năm vừa qua, Đảng, Quốc hội và Chính phủ đã xác định sự cần thiết của việc tái cơ cấu đầu tư công trong tổng thể tái cơ cấu nền kinh tế:

- Hội nghị Ban chấp hành Trung ương Đảng lần thứ ba – khóa XI đã khẳng định tái cấu trúc đầu tư công là một trong ba lĩnh vực trọng tâm tái cơ cấu trong thời gian tới.

- Nghị quyết số 10/2011/QH13 ngày 08/11/2011 về Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm 2011-2015 đã khẳng định về phương hướng tái cơ cấu đầu tư công như sau: “Cơ cấu lại đầu tư công theo hướng sửa đổi quy chế phân cấp quản lý, trước hết là đầu tư từ nguồn NSNN và trái phiếu Chính phủ, phải bảo đảm nguyên tắc chỉ quyết định đầu tư đối với các dự án đã đủ thủ tục theo quy định và khi đã xác định rõ

nguồn, mức và khả năng cân đối nguồn vốn. Khẩn trương xác định các tiêu chí và thứ

tự ưu tiên làm căn cứ để phê duyệt hoặc cắt giảm dự án đầu tư. Việc quyết định phê


duyệt dự án có nguồn vốn hỗ trợ từ Ngân sách Trung ương thông qua các Chương

trình mục tiêu quốc gia, các Chương trình mục tiêu, các khoản hỗ trợ có mục tiêu

phải được kiểm soát chặt chẽ, có sự thẩm định về nguồn vốn và cân đối vốn của cấp

có thẩm quyền ở Trung ương. Bảo đảm các yêu cầu về tiến độ, trình độ công nghệ, chất lượng và an toàn các dự án, công trình quan trọng quốc gia”.

Ngày 19/2/2013, Thủ tướng Chính phủ đã ký quyết định phê duyệt Đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế gắn với chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả và năng lực cạnh tranh giai đoạn 2013 – 2020. Đề án đã tạo, góp phần quan trọng trong việc thống nhất và cụ thể phương hướng, kế hoạch tái cơ cấu đầu tư công, trong giai đoạn 2013 – 2020. Đề án xác định cần đổi mới cơ bản thể chế phân bổ, phân cấp, quản lý, sử dụng và giám sát, đánh giá đối với đầu tư nhà nước. Thủ tướng Chính phủ cũng đã ban hành một số văn bản quan trọng nhằm thực hiện tái cơ cấu đầu tư công, như Chỉ thị 1792/CT-TTg ngày 15/11/2011 về tăng cường quản lý đầu tư từ nguồn vốn NSNN và vốn trái phiếu Chính phủ; Chỉ thị 32/CT-TTg ngày 07/12/2012 về việc loại bỏ những rào cản và hoàn thiện cơ chế, chính sách để nâng cao hiệu quả đầu tư; Chỉ thị số 27/CT-TTg ngày 10/10/2012 về những giải pháp chủ yếu khắc phục tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản ở các địa phương, Chỉ thị số 14/ CT-TTg ngày 28/6/2013 về tăng cường quản lý đầu tư và xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản từ nguồn NSNN, trái phiếu Chính phủ. Bên cạnh đó, Chính phủ cũng ban hành nhiều văn bản, chính sách nhằm tăng cường thu hút, đa dạng hóa nguồn vốn đầu tư xã hội. Thủ tướng Chính phủ đã ký Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg ngày 09/12/2010 về việc ban hành quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức hợp tác PPP. Ngoài ra, hệ thống pháp luật chuyên ngành liên quan đến các cấu phần của đầu tư công cũng từng bước được hoàn thiện.

Tuy nhiên để đầu tư công thực sự mang lại hiệu quả trong thời gian tới cần thực hiện tốt các biện pháp sau đây:

Một là, xác định rõ mục đích của chính sách đầu tư công phải phục vụ trước hết cho việc thúc đẩy và hỗ trợ phát triển theo hướng bền vững, nâng cao chất lượng cuộc sống và phúc lợi cho người dân. Tái cơ cấu đầu tư công không chỉ làm giảm đầu tư nhằm đạt tốc độ tăng trưởng kinh tế cao mà còn hướng đến việc kết hợp hài hòa phát triển kinh tế với đảm bảo ngày càng tốt hơn công bằng và tiến bộ xã hội, sử dụng hợp lý các nguồn tài nguyên, bảo vệ môi trường, đảm bảo nguyên tắc phát triển bền vững. Do đó, cần phát huy vai trò định hướng của đầu tư công trong phát triển kinh tế - xã hội, thu hút các nguồn lực khác. Từng bước điều chỉnh cơ cấu đầu tư theo hướng giảm dần tỷ trọng đầu tư công trong tổng đầu tư xã hội, nhất là đầu tư từ nguồn vốn NSNN, ưu tiên sử dụng vốn NSNN tập trung đầu tư các dự án lớn, quan trọng quốc gia, đặc biệt là hạ tầng giao thông, hạ tầng đô thị quy mô lớn, dự án có tính chiến lược quốc gia và vùng kinh tế,... Rà soát lại toàn bộ danh mục đầu tư đã được phê duyệt, bao gồm cả những danh mục đầu tư nhưng chưa triển khai. Cương quyết loại bỏ các danh mục đầu tư không còn phù hợp với điều kiện và tiêu chí mới, ngăn ngừa việc tiếp tục sinh ra những danh mục đầu tư "ba không” (không rõ mục đích; không cân đối được nguồn


lực, gây chậm trễ việc đưa dự án, công trình vào sử dụng, làm triệt tiêu hiệu quả; không xác định được phân kỳ đầu tư phù hợp, gây lãng phí lớn nguồn lực của dân).

Hai là, trong tái cơ cấu đầu tư công cần tăng đầu tư phát triển các dịch vụ phục vụ sản xuất nông nghiệp, tiêu thụ nông sản, khoa học và công nghệ, đào tạo và y tế; giảm cấp vốn ngân sách cho khối các tổng công ty, tập đoàn kinh tế nhà nước và chuyển trọng tâm đầu tư công ra ngoài lĩnh vực kinh tế, để tập trung vào phát triển các lĩnh vực hạ tầng và xã hội. Ngoài ra, cần đổi mới tư duy về vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế, cụ thể là giảm bớt chức năng “Nhà nước kinh doanh”. Không nên phân bổ đầu tư Nhà nước vào các ngành mà khu vực tư nhân có thể đảm nhiệm và đảm nhiệm tốt, phát triển thể chế và phát triển năng lực để tạo được ngoại ứng tích cực lan tỏa đến khu vực tư nhân, hỗ trợ khu vực này trong quá trình kinh doanh và đóng góp vào tăng trưởng kinh tế.

Ba là, phối hợp bố trí nguồn vốn đầu tư công trên cơ sở quy hoạch đầu tư công được xây dựng có chất lượng cao và ổn định. Một mặt cần coi trọng nâng cao chất lượng và giữ ổn định các quy hoạch đầu tư phát triển các loại được lập cả ở cấp quốc gia, ngành cũng như địa phương như một căn cứ chủ yếu định hướng đầu tư công; hạn chế tiến tới không đầu tư công ngoài quy hoạch, phá vỡ quy hoạch và bất chấp quy hoạch. Việc quy hoạch cần hướng tới xem xét phát triển kinh tế - xã hội theo vùng kinh tế thay vì theo vùng hành chính địa phương. Quy hoạch vùng cần dựa trên một số tiêu chuẩn về hạ tầng nhất định (như số sân bay, số cảng, lượng đường bộ và đường sắt) đủ để đáp ứng lợi ích phát triển kinh tế của toàn bộ vùng đó. Các tỉnh hoặc địa phương nằm trong quy hoạch vùng cần tuân thủ các chỉ tiêu này và tự thỏa thuận để phân bổ chỉ tiêu (tránh tình trạng tỉnh nào cũng xây sân bay, và xây cảng trong cùng một vùng gây lãng phí và giảm hiệu quả kinh tế, thậm chí triệt tiêu do áp lực cạnh tranh). Mặt khác, tiến hành điều chỉnh và hoàn thiện các quy hoạch đầu tư đã lập, nếu quy hoạch sai, lộ trình đầu tư không hợp lý và không được thẩm tra đầy đủ thì quá trình đầu tư sẽ không thể có hiệu quả trong dài hạn.

Bốn là, sửa đổi và hoàn thiện các quy chế về phân cấp đầu tư, quy định rõ về quyền quyết định đầu tư của từng cấp, gắn với quyền phân bổ nguồn lực và cân đối vốn. Thực hiện đảm bảo nguyên tắc chỉ quyết định đầu tư khi dự án có đủ thủ tục theo quy định, xác định rõ nguồn vốn và khả năng cân đối vốn ở từng cấp ngân sách. Nghiên cứu hình thành cơ chế mở cho tất cả các địa phương trong thu hút các nguồn lực cho phát triển phù hợp với quy hoạch, năng lực cũng như đặc điểm của từng địa phương cùng với việc hoàn thiện các cơ chế giám sát, đảm bảo sự phù hợp trong định hướng phát triển của địa phương với định hướng phát triển của từng vùng, miền.

Bên cạnh đó, để tránh tình trạng các địa phương lập dự án tràn lan để xin ngân sách trung ương, việc phê duyệt cũng như giám sát từ cấp trung ương là cần thiết. Trong khi ngân sách trung ương sẵn sàng cam kết dành một khoản ngân sách nhất định cho các địa phương thì các dự án mà địa phương đệ trình cần đảm bảo một số tiêu chí cần thiết như thiết thực với sự phát triển của địa phương và không phá vỡ quy hoạch chung thì mới được giải ngân. Cách thức này đã được các quốc gia cấp vốn


ODA thực hiện đối với Việt Nam. Trong khi hàng năm, các quốc gia dành cho Việt Nam một khoản ngân sách nào đó nhưng có thể chỉ một phần rất nhỏ trong đó được giải ngân vì Việt Nam không đệ trình được các dự án khả thi, thỏa mãn tiêu chí của các nước đó. Bản thân các dự án ODA này, một khi được giải ngân cũng sẽ được giám sát bởi các tổ chức cấp vốn. Chính sách một mặt đảm bảo quyền tự chủ trong việc xây dựng và lựa chọn dự án của địa phương nhưng mặt khác giúp ngăn cản địa phương xây dựng dự án tràn lan, phá vỡ quy hoạch chung.

Năm là, hình thành các tiêu chí xác định các ưu tiên ngân sách cũng như xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá hiệu quả chi NSNN cho các dự án đầu tư. Trên cơ sở đó thực hiện phân loại các nhiệm vụ chi theo thứ tự ưu tiên gắn với các định hướng phát triển theo từng lĩnh vực, từng vùng, từng miền. Xây dựng kế hoạch tài chính trung hạn và kế hoạch chi tiêu trung hạn, đảm bảo việc phân bổ nguồn lực hàng năm định hướng vào các mục tiêu kinh tế - xã hội trong trung và dài hạn, tăng cường tính có thể dự báo được, chủ động, tính hệ thống trong phân bổ nguồn lực.

Sáu là, thực hiện đa dạng hóa nguồn vốn đầu tư, thu hút nguồn vốn tư nhân vào quá trình thực hiện đầu tư. Xây dựng khuôn khổ pháp lý để đẩy mạnh hình thức PPP cho các dự án đầu tư công kéo dài nhiều năm, có tính phức tạp và tạo ra loại dịch vụ có tính thương mại. Việc triển khai rộng rãi đầu tư công theo hình thức PPP đối với các dự án có tính chất kể trên sẽ giúp cho Nhà nước tránh phải gánh chịu toàn bộ rủi ro trong quá trình thực thi dự án. Hơn nữa, bằng việc kéo nhà thầu vào vai trò sở hữu sẽ giúp cho Nhà nước thực hiện được nhiều dự án công hơn với cùng một lượng ngân sách. Nó cũng góp phần thúc đẩy sự phát triển của khố doanh nghiệp tư nhân Việt Nam.

Bảy là, xây dựng, phát triển và hoàn thiện hệ thống thông tin về đầu tư công. Trong đó có sự liên kết thông tin giữa các cơ quan trung ương và địa phương, giữa các Bộ, ngành... nhằm hoàn thiện cơ sở thông tin dữ liệu và hệ thống hóa các chỉ tiêu thu thập thông tin, phân tích và xử lý các dữ liệu về đầu tư công phục vụ cho công tác hoạch định chính sách.

Tám là, ban hành một số Luật mới cho phù hợp với thực tiễn và yêu cầu phát triển của nền kinh tế trong giai đoạn mới như Luật Đầu tư công, Luật Đầu tư cơ sở hạ tầng và Luật Quy hoạch... Để phù hợp với yêu cầu thực tiễn của việc quản lý đầu tư công.

Cuối cùng Việt Nam cần phải phát triển các cơ quan giám sát và chuyên trách và nâng cao khả năng tham gia của cộng đồng vào việc giám sát các dự án đầu tư công để có các dự án đầu tư công hiệu quả, công tác giám sát, từ khâu phân bổ ngân sách cho đến khâu thực hiện đầu tư, có ý nghĩa rất quan trọng. Muốn vậy, trong thời gian tới Việt Nam cần có những giải pháp để nâng cao năng lực cho Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp. Ngoài ra, Quốc hội cần đề ra Luật về tiếp cận thông tin đối với các dự án đầu tư công để người dân có khả năng kiểm tra và giám sát nếu muốn.

3. Quản lý nợ công hiệu quả

Để nâng cao hiệu quả quản lý nợ công, Thủ tướng Chính phủ đã có Quyết định số 958/QĐ-TTg, ngày 27/7/2012 về Phê duyệt Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài


của quốc gia giai đoạn 2011 – 2020 và tầm nhìn đến năm 2030 theo đó, mục tiêu của việc quản lý nợ công là tổ chức huy động vốn vay với chi phí và mức độ rủi ro phù hợp, đáp ứng nhu cầu cân đối ngân sách nhà nước và đầu tư phát triển triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ; việc phân bổ, sử dụng vốn vay phải đúng mục đích, có hiệu quả, đảm bảo khả năng trả nợ; duy trì các chỉ số nợ công, nợ Chính phủ và nợ nước ngoài của quốc gia ở mức an toàn, đảm bảo an ninh tài chính quốc gia, phù hợp với điều kiện của Việt Nam và thông lệ quốc tế.

Chiến lược cũng đề ra những chỉ tiêu cụ thể về nợ công của Việt Nam, theo đó: Nợ công (bao gồm nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương) đến năm 2020 không quá 65% GDP, trong đó dư nợ Chính phủ không quá 55% GDP và nợ nước ngoài của quốc gia không quá 50% GDP; Nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ (không kể cho vay lại) so với tổng thu ngân sách nhà nước hàng năm không quá 25% và nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của quốc gia hàng năm dưới 25% giá trị xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ; Đảm bảo chỉ tiêu tỷ lệ dự trữ ngoại hối nhà nước so với tổng dư nợ nước ngoài ngắn hạn hàng năm trên 200%.

Để đạt được các mục tiêu và chỉ tiêu cụ thể đó, Chiến lược đã đề ra tám biện pháp cụ thể bao gồm: Hoàn thiện thể chế chính sách và công cụ quản lý nợ; Tiếp tục nâng cao hiệu quả huy động và sử dụng vốn vay; Tăng cường công tác giám sát, quản lý rủi ro, bảo đảm an toàn về nợ và an ninh tài chính quốc gia; Phát triển thị trường trái phiếu Chính phủ; Tăng cường quản lý nợ Tập đoàn, Tổng công ty nhà nước; Đảm bảo kinh phí xây dựng và thực hiện chiến lược nợ; Thực hiện việc công khai, minh bạch thông tin về nợ thông qua chế độ báo cáo, đánh giá về tình hình huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay và trả nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia theo định kỳ hoặc đột xuất, phù hợp với quy định của Luật quản lý nợ công và thông lệ quốc tế; Hoàn thiện bộ máy tổ chức, đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính, hiện đại hóa và nâng cao hiệu quả hoạt động cơ quan quản lý nợ

Tuy nhiên, để đảm bảo sự an toàn tài chính quốc gia, bền vững NSNN, Việt Nam cần thực hiện đồng bộ các giải pháp. Trong đó, đáng chú ý là các giải pháp sau đây:

Một là, xây dựng chiến lược vay nợ phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội, kế hoạch thu chi NSNN trong từng thời kỳ. Kế hoạch chiến lược về vay nợ công cần xác định mục đích vay (vay nợ để bù đắp thâm hụt ngân sách, để tái cơ cấu nợ, để bổ sung cho các chương trình, dự án đầu tư quan trọng) hay vay nhằm đảm bảo an ninh tài chính quốc gia. Trong đó, cần chỉ rõ: Khoản vay trong nước hay nước ngoài, thời hạn vay tương ứng (ngắn hạn, trung hạn hay dài hạn), hình thức huy động và mức lãi suất phù hợp. Đối tượng sử dụng các khoản vay, hiệu quả dự kiến; xác định chính xác thời điểm vay, số vốn vay từng giai đoạn, tránh tình trạng tiền vay không được sử dụng trong thời gian dài hoặc chưa thực sự có nhu cầu sử dụng (huy động vốn, vay vốn lại đem gửi tiền không kỳ hạn tại ngân hàng thương mại trong khi vẫn phải trả lãi cao).

Hai là, xây dựng kế hoạch quản lý nợ công hiệu quả theo đó, việc quản lý nợ công Việt Nam cần dựa trên 4 công cụ chính gồm:


- Chiến lược dài hạn về nợ công. Căn cứ để xây dựng chiến lược dài hạn về nợ công là kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội 5 năm và 10 năm, các kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, vùng lãnh thổ cũng như các nghị quyết, quyết định về chủ trương huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ của Đảng và Chính phủ…

- Chương trình quản lý nợ trung hạn, gồm các mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp về huy động, sử dụng vốn vay, trả nợ và cơ chế, chính sách, tổ chức quản lý nợ trong giai đoạn 3 năm liền kề để thực hiện chi tiêu an toàn về nợ đã được Quốc hội xác định trong mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công.

- Kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm của Chính phủ, gồm: Kế hoạch vay trong nước (gồm huy động vốn NSNN và kế hoạch huy động vốn cho đầu tư phát triển); Kế hoạch vay nước ngoài, được thực hiện thông qua các hình thức huy động, gồm vay ODA, vay ưu đãi, vay thương mại và được chi tiết theo chủ nợ nước ngoài; Kế hoạch trả nợ, được chi tiết theo chủ nợ, có phân định trả nợ gốc và trả nợ lãi, trả nợ trong nước và trả nợ nước ngoài;

- Các chỉ tiêu an toàn và giám sát nợ công. Các chỉ tiêu giám sát nợ công, nợ nước ngoài của quốc gia bao gồm: nợ công so với tổng sản phẩm quốc dân (GDP), nợ nước ngoài của quốc gia so với GDP, nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của quốc gia so với tổng kim ngạch xuất khẩu, nợ Chính phủ so với GDP…

Ba là, nâng cao hiệu quả huy động vốn và tăng cường kiểm soát sử dụng vốn vay, vốn được Chính phủ bảo lãnh. Giải pháp này rất quan trọng nhằm đảm bảo cho khả năng trả nợ và tính bền vững của nợ công. Vay mượn thì mới có nguồn đầu tư cho tăng trưởng. Chính phủ là người đứng ra vay nợ, nhưng không phải là người sử dụng cuối cùng các khoản vốn vay, mà là các chủ dự án, các đơn vị thụ hưởng ngân sách, các doanh nghiệp…; trong mọi trường hợp, NSNN phải gánh chịu hậu quả, rủi ro trong toàn bộ quá trình vay nợ. Do đó, vấn đề sử dụng vốn vay sao cho hiệu quả, bởi đó là những đồng tiền vay mượn, phải trả lãi và đến hạn sẽ phải trả nợ. Huy động, sử dụng vốn vay đáp ứng các mục tiêu và nguyên tắc quản lý nợ; Vay cho ngân sách phải kiểm soát chặt chẽ đảm bảo bù đắp bội chi NSNN không quá 5% GDP; Rà soát danh mục dự án sử dụng vốn trái phiếu chính phủ, vay lại vốn vay nước ngoài và bảo lãnh; Nâng cao chất lượng công tác thẩm định, đấu thầu; Tăng cường theo dõi, giám sát và dự báo thị trường.

Bốn là, giảm bớt gánh nặng cho chi tiêu công, gia tăng nguồn thu ngân sách. Cân đối thu chi NSNN là cân đối lớn trong nền kinh tế quốc dân, vừa là nguyên nhân vừa là kết quả của các mặt cân đối khác trong nền kinh tế quốc dân. Để giảm bớt gánh nặng nợ công thì phải giảm bớt gánh nặng về chi tiêu công.

Năm là, đảm bảo tính bền vững, an toàn về quy mô và tốc độ tăng trưởng của nợ công. Thiết lập ngưỡng an toàn nợ công. Chú trọng công tác quản lý rủi ro đối với danh mục nợ, bao gồm rủi ro về đồng tiền vay, lãi suất, tỷ giá, khả năng thanh toán và hoạt động. Tiến hành phân tích bền vững nợ để hình thành các đối sách phù hợp. Đa dạng hóa các công cụ quản lý nợ trong nước thông qua việc tiếp tục phát triển thị


trường thứ cấp nhằm, tăng cường khả năng tự quản lý rủi ro thông các nghiệp vụ phái sinh. Theo dõi chặt chẽ, đảm bảo thanh toán nợ đầy đủ, đúng hạn; Xây dựng ngưỡng an toàn và hạn mức vay phù hợp; Thu thập, báo cáo, công khai các chỉ tiêu giám sát an toàn nợ; Định kỳ báo cáo Chính phủ, hoặc báo cáo đột xuất khi dự đoán có nguy cơ mất an toàn nợ; Phối hợp với các cơ quan chính phủ xây dựng các giải pháp an toàn nợ mang tính thống nhất với các mục tiêu tài khóa và tiền tệ.

Sáu là, công khai, minh bạch và có trách nhiệm giải trình trong quản lý nợ công. Trong thời đại hội nhập kinh tế quốc tế minh bạch luôn là một đòi hỏi lớn. Việc công khai, minh bạch nhằm tăng cường trách nhiệm trong quản lý, sử dụng các khoản nợ công và trách nhiệm giải trình của các cơ quan quản lý nợ công. Để thực hiện tốt nguyên tắc quan trọng đó, nợ công cần phải được tính toán, xác định đầy đủ trong quyết toán NSNN và phải được cơ quan chuyên môn xác nhận.

Quy định rõ nhiệm vụ kiểm toán nợ công trong Luật Quản lý nợ công và Luật Kiểm toán nhà nước. Kiểm toán nhà nước kiểm tra, xác nhận số liệu nợ, đánh giá tính bến vững của nợ công/GDP, trong mối quan hệ với bảo đảm an ninh tài chính quốc gia; cơ cấu nợ, tỷ lệ vay nợ nước ngoài trong tổng số nợ; cơ chế quản lý nợ, mục đích sử dụng các khoản vay nợ (nhất là nợ nước ngoài); tính minh bạch trong các khoản nợ… giúp Chính phủ có số liệu xác thực để đề ra các giải pháp tổng thể bảo đảm bền vững của ngân sách trong tương lai. Kiểm toán nợ công cần được tiến hành thường xuyên để kiểm soát kịp thời các rủi ro trong quản lý.

Để nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm toán nợ công, cần tiến hành kiểm toán độc lập các hoạt động quản lý nợ công hàng năm. Cho phép các công ty kiểm toán độc lập không trực thuộc nhà nước tham gia vào hoạt động kiểm toán nợ công để đảm bảo tính khách quan, minh bạch. Việc sử dụng các công ty kiểm toán độc lập để kiểm toán nợ công có hai ý nghĩa: Một là, tính khách quan sẽ cao; Hai là, sẽ giảm bớt chi phí của nhà nước trong việc duy trì bộ máy của các công ty kiểm toán nhà nước.

Bảy là, đẩy mạnh quan hệ hợp tác quốc tế. Tăng cường quảng bá, giới thiệu trái phiếu chính phủ trên thị trường quốc tế; Tạo các kênh cập nhật thông tin về kinh tế vĩ mô, nợ công, nợ nước ngoài của quốc gia; Tích cực cập nhật tin tức và dữ liệu thị trường từ các cổng thông tin tài chính quốc tế; Học hỏi kinh nghiệm quản lý và xây dựng chính sách từ các tổ chức quốc tế có uy tín, các quốc gia thành công trong công tác quản lý nợ; Nghiên cứu để từng bước cải thiện hệ số tín nhiệm quốc gia.

Tám là, thành lập Quỹ tích lũy trả nợ. Quỹ tích lũy trả nợ được hình thành nhằm đảm bảo khả năng thanh toán nghĩa vụ nợ của các khoản vay nước ngoài của Chính phủ về cho vay lại hoặc nghĩa vụ nợ dự phòng của NSNN phát sinh từ các khoản bảo lãnh của Chính phủ. Bộ Tài chính thực hiện quản lý Quỹ tích lũy trả nợ với nguyên tắc bảo toàn và phát triển nguồn vốn tạm thời nhàn rỗi của Quỹ, sử dụng nguồn vốn của Quỹ đúng mục đích, bảo đảm tập trung đầy đủ, kịp thời các nguồn thu của Quỹ.


4. Lành mạnh hóa, đảm bảo kỷ luật tài khóa, an ninh, an toàn tài chính

- Lành mạnh hóa tài khóa, từng bước giảm dần mức bội chi NSNN theo lộ trình xác định trước với các bước đi thích hợp, đảm bảo cân đối giữa mục tiêu đảm bảo tổng vốn đầu tư toàn xã hội, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững nhưng vẫn lành mạnh hóa được tình hình tài khóa.

- Thiết lập lại kỷ luật tài khóa, giảm thâm hụt ngân sách không phải bằng việc tăng thu, mà là giảm chi trên cơ sở tăng hiệu quả chi tiêu. Các khoản thu vượt dự toán không được dùng để tăng chi tiêu mà phải được dùng để bù thâm hụt ngân sách.

- Tăng cường sự phối hơp giữa chính sách tài khóa và tiền tệ, đảm bảo việc thực hiện các chính sách này được gắn với các mục tiêu và định hướng thống nhất, cụ thể là:

(i) Nâng cao sự phối hợp và trao đổi thông tin giữa chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa ngay từ khâu xây dựng và hoạch định chính sách. Thiết lập cơ chế phối hợp hiệu quả giữa các bộ, ngành trong điều hành chính sách kinh tế vĩ mô, trong việc giám sát và duy trì các cân đối lớn của nền kinh tế; ứng phó hiệu quả với những tác động bất lợi đối với nền kinh tế;

(ii) Củng cố năng lực tổ chức thực hiện, đánh giá tác động và dự báo chính sách tài chính. Đẩy mạnh công tác tuyên truyền, thông tin chính sách. Hình thành hệ tống thu nhận thông tin phản hồi về các chính sách, cơ chế tài chính từ người dân và doanh nghiệp để khắc phục kịp thời những bất cập và hạn chế của chính sách và quá trình thực hiện chính sách;

(iii) Đổi mới phương thức và cách thức giám sát tài chính vĩ mô thông qua việc thiết lập hệ thống cảnh báo sớm về tài chính - tiền tệ để kịp thời cảnh báo những nguy cơ làm mất an ninh trong hệ thống tài chính trên cả ba cấp độ: quốc gia, ngành và doanh nghiệp.


PUBLIC INVESTMENT, PUBLIC DEBT AND STATE BUDGET SUSTAINABILITY

I. Overview of public investment, public debt and State budget sustainability

1. Public investment

Public investment generally refers to the use of state capital for investments aimed at fulfilling targets of public programs and projects in service of socio-economic development. Capital sources for public investment include: the state budget, state credit, ODA, revenues from taxes, fees and charges

Subjects of public investment: national target programs and projects for physical, technical, economic, social and environmental infrastructure, national defense and security development; national target programs and projects in service of activities of state bodies, non-business units, political organizations, socio-political organizations, including procurement and repair of fixed assets through non-business expenditure; investment projects of residential communities, political-social-professional organizations financed by state capital as per regulations of law; national target programs and other public investment projects as decided by the Government.

Role of public investment: public investment plays an important role in (i) speeding up industrialization and modernization, fostering economic development and ensuring social security; (ii) shaping and developing national socio-economic infrastructure; (iii) increasing agrregate demand; (iv) increasing aggregate supply and economic capacity; (v) kicking off investment, triggering and maintaining growth momentum; and (vi) generating jobs for the society.

2. Public debt

Public debt, in a broad sense, imply debt obligations of the public sector, including obligations of the central government, local authorities, central banks and independent organizations (those with operating capital subject to state budget decisions or having over 50% of state-owned capital and in case of default, the state must repay debt). In a narrow sense, public debt includes debt obligations of the central government, local authorities and debt of independent organizations with government guarantee.

Presently, depending on the economic and political institutions, the concept of public debt varies among countries. In accordance with the provisions of the law of Vietnam, public debt is understood to include three groups as follows: government debt, government-guaranteed debt and local government debt.


Public debt classification

There are many criteria for public debt classification; each has different a meaning in management and utilization of public debt. General criteria for public debt classification include the following:

• By geographical origins of capital: Public debt consists of two categories: domestic debt and foreign debt.

• By capital mobilization modality: Public debt consists of two categories: public debt from direct deals and public debt from debt instruments.

• By preferential nature of loans incurring public debt: there are three types of public debt: Public debt from ODA loans, public debt from concessional loans and conventional commercial debt.

• By liability for creditors: Public debt is classified as public debt in need of payment and public debt with government guarantee.

• By debt management levels: Public debt is classified as public debt of central government and public debt of local authorities.

Public debt characteristics

There are various approaches to public debt. Basically, however, public debt has the following main characteristics: (i) Public debt refers to the binding debt repayment of the state; (ii) Public debt is managed in accordance with closely interconnected procedures with the participation of competent state bodies; and (iii) The ultimate goal of mobilization and use of public debt is to support economic development for the benefit of the community.

Public debt nature

Naturally, public debt refers to loans to finance budget deficits. These loans will require the repayment of principal and interest when due, and the state will have to increase taxes for compensation. So, ultimately, public debt just gives one the option to choose whether to tax today or tomorrow, whether to tax this generation or the next. Debt borrowing essentially refers to gradual taxing, which is widely used by governments to finance increased government spending. The ratio of public debt over GDP reflects the safety or risk of public debt only partially. The level of safety or danger of public debt not only depends on the ratio of public debt over GDP but, more importantly, on the level of development of the economy.

3. State Budget sustainability

Budget sustainability refers to the status of the state budget always being capable of providing the state with efficient financial tools; revenues, expenditures and debt of the state budget are all controlled proactively by the state in any circumstances; and the state is never pushed into bankruptcy, instability, and/or threatened in its financial security either in the short term, medium term or long term.


Criteria for evaluating budget sustainability cover important aspects which are closely interrelated, including: solvency, liquidity, vulnerability, ensuring sustainable growth, stability and fairness.

II. Status of public investment, public debt and state budget sustainability in Vietnam

1. Status of public investment

Public investment in Vietnam is generally referred to investment from capital sources of the state, including development investment funded through the state budget, government bonds, state credit, ODA, development investments of state-owned enterprises (SOEs) and other state capital sources. In line with the strong development of the country in recent years, total social investment capital has steadily increased. Public investment has accounted for a relatively large proportion of total investment and has proven to play a very important role in socio-economic development.This is particularly reflected in the following facts: public investment has had an important contribution to maintaining and promoting economic growth; public investment has contributed to infrastructure development; public investment has proactively ensured social security; and public investment has made a significant contribution to macroeconomic stability.

However, actual performance of public investment in Vietnam is still subject to many constraints, leading to low efficiency, waste and loss of state capital. These constraints can summarized as follows: investment mechanisms have not been reasonable and effective; investment has soared for many years, causing substantial budget deficit; low investment efficiency has been due to a lack of rationality in the structure of investments, the protfolio spread of investments, low construction quality, slow and delayed construction progress, lack of transparency regarding information about investments and weak accountability, together with chronic corruption and high waste of investment resources.

The above-mentioned limitations stems from several causes, notably including the following reasons: investment decisions go beyond the capacity of the economy, leading to scattered investment, repeated delays; an asymmetric investment structure results in a lack of synergies; lack of close and effective monitoring and supervision of investments; operation and maintenance with regard to infrastructure funded by the state budget lack behind the level of investment; lack of proactive execution of major macro balances in the economy; planning, particularly investment planning, fails to accommodate regional strengths and advantages; decentralization of investment management is exposed to various problems, including a lack of corresponding capabilies at the management level.

2. Status of public debt

In recent years, Vietnam's public debt has increased rapidly both in absolute terms as well as in terms of the ratio of public debt over GDP. According to data from


the Ministry of Finance, if in 2006, public debt accounted for 44.5% of GDP, then in 2012, the debt increased to 55.7% of GDP. At the same time, foreign and domestic debt have tended to increase; the successful issuance of government bonds together with attracting ODA from external sources has led to an average increase of 43% in total government debt in the last 3 years.

Although in Vietnam the rate of public debt remains under control, it is still too high compared to the average level in developing economies. Besides, the use of public debt in Vietnam is not efficient; delays in the disbursement of investment capital from the state budget and government bond funds take place quite often. There remains a lack of effort and determination to overcome the status of slow and delayed construction progress. These constraints, together with a lack of financial discipline in public investment and in the operation of SOEs and large business corporations results in scattered investment, waste , loss of investment capital at all stages of the management of investment projects. All of the aforementioned limitations have exposed Vietnam to numerous risks in the management of public debt, notably including the following:

- The percentage of Vietnam's public debt has tended to increase, both domestic debt and foreign debt, at 5-7% of GDP per annum. With the current growth rate of public debt, it is estimated that after 5 years, Vietnam's public debt will exceed 100% of GDP and at that time, a debt crisis may occur;

- The volatility of interest rates and exchange rates toward a depreciation of the Vietnamese Donghas created pressure on interest rates for domestic debt and pressure on exchange rate for foreign debt;

- The international monitoring capability on the safety of debt through the monitoring indicators of Vietnam has remained low given the fact that state budget accounting has not been standardized and publicized;

- Lack of transparency in public debt information;

- Vietnam has just only paid attention to mandatory debt management, but not hidden debt management

3. Relationship between public investment, public debt, and state budget

sustainability

According to the current regulations of Vietnam, public investment and public debt are closely related. Specifically:

- The State budget shall be balanced on the principle that the total revenue from taxes, charges and fees must be larger than the total regular expenditures and should accumulate more and more funds for spending on development investment; eventually the balance between budget revenue and expenditures shall be achieved.

- The state's budget deficit shall be funded from domestic and foreign sources. Borrowing to make up for the state's budget deficit must comply with the principle


that they must not be used for consumption, but only for development purposes and it must be ensured that the budget arrangement include an initiative to repay all debt when due.

- In principle, the local budgets shall be balanced with the total expenditures not exceeding the total revenue. Where provinces or centrally-run cities need to invest in infrastructure projects which run under the scope of the provincial-level budgets and are on the list of investment projects in the five-year plans already decided by the provincial-level People’s Councils, but are beyond the balance capability of the provincial-level budgets in the estimation year, they shall be allowed to mobilize domestic capital but must balance the annual provincial-level budgets so as to take initiative to repay all debt when it is due. The debit balance from the mobilized capital source must not exceed 30% of the provincial-level budget’s annual investment capital for construction. .

III. Recommended solutions for efficient use of public investment, public debt and improved budget sustainability

There are various ways to improve the efficiency of public investment, ensure public debt safety and enhance state budget sustainability. However, comprehensive solutions must include the following elements:

Economic restructuring

Restructuring the economy is directed towards in-depth development, providing moreadded value for the economy through ensuring sustainable development of infrastructure, human resources and finance. Promoting internal resources of the economy and increasing domestic savings aims at gradually reducing excessive dependence on foreign capital inflows. This solution is the basis for increasing budget revenue, meeting expenditure needs for development investment and reducing the risks associated with decreased foreign investment inflows and global volatility of interest rates and exchange rates, etc.,. It is also necessary to restructure SOEs that fail to operate efficiently. Gradually reduce the economy's dependence on bank loans and foreign investment capital. Onlyrestructuring the economy and improving growth quality can help Vietnam to sustain high growth in the future.

Public investment restructuring

Restructuring of public investment and diversification of investment capital sources aim to improve the investment efficiency for society. The public investment policy must primarily serve to promote and support sustainable development and enhance the quality of life and welfare for everyone. Restructuring of public investment should not only target high growth rates based on reduced public investment but also aims at the harmonious combination of economic development and better assurance of justice and social progress, including the rational use of land and water resources, protection of the environment, and ensuring sustainable development.


In the restructuring of public investment, it is necessary to increase investment in the development of services for agricultural production, consumption of agricultural products, science and technology, education and health; to reduce the provision of the state budget for state corporations and business groups; to refocus public investment to invest in infrastructure and social development. At the same time, there should be a strong determination not to carry out investment projects that fail to meet criteria of socio-economic efficiency and to focus budget resources on projects that demonstrate the ability to be completed within deadlines and that exert a high level of efficiency. Furthermore, the number of public investment projects funded through the state budget that are big in scope and require long-time investment but are not urgent should be reduced. It is important to stress that strict control of public investment is important to help reduce budget deficits.

Development and implementation of a debt management strategy

The development and implementation of a debt management strategy should clearly state purpose and scope of tools and activities as well as a long-term perspective in debt management. At the same time, it is necessary to inspect and monitor closely the implementation of the strategy and the execution of debt management policies, including the development of a debt limit and the monitoring compliance with the set limits. The strategy must focus on the risk management of debt portfolios, including currency risk on loans, interest rates, exchange rates, liquidity and operations. It should also include an analysis of debt sustainability to propose appropriate responses. Debt management tools should be divesified through continued development of the secondary market in order to enhance the ability to manage risks through derivative transactions. Debt management organizations need to be restructured to gradually strengthen and promote the role of debt management so that they are capable of uniformly managing domestic and foreign debt.

Improving transparency, publicity and enhancing public accountability in the

use of public resources

Improvement of transparency, publicity and public accountability with regard to the use of public resources would require the following: (i) Expand forms and contents of publicity; enhance accountability and overcome the current situation of formalistic publicity; (ii) Enable people to have access to information on principles, objectives and orientations of fiscal policy as well as data relating to the state budget. This should expand and enhance public policy consultation and discussion by communities and society; (iii) Enhance oversight responsibilities of the National Assembly for national key projects, of the People's Council with regard to investment projects in the locality; and (iv) Strengthen community supervision, improving mechanisms for people to check and monitor activities relating to budget, land and property of the state.


TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Bản tin nợ nước công số 2 (2013), Bộ Tài chính, 10/2013;

2. Bản tin nợ nước nước ngoài 7 (2011), Bộ Tài chính, 7/2011;

3. Bùi Quang Bình (2012), Tái cấu trúc đầu tư công Việt Nam: Vấn đề và giải pháp, Tạp chí Nghiên cứu Kinh tế, số 4, 2012;

4. Đinh Thị Nga (2013), Chi tiêu công – những nguyên tắc chủ yếu và thực tiễn ở Việt Nam, Tạp chí Nghiên cứu Kinh tế, số 1, 2013;

5. Đinh Thị Nga (2013), Khủng hoảng nợ công và giải pháp ngăn ngừa khủng hoảng nợ công ở Việt Nam, Tạp chí Những vấn đề Kinh tế và Chính trị Thế giới, số 4, 2013;

6. Đỗ Thiên Anh Tuấn (2013), Tương lai nợ công của Việt Nam: Xu hướng và thử thách, Tạp chí Ngân hàng, số 3, 2013;

7. Kiều Hữu Thiện (2013), Quản lý nợ công nhìn từ bài học Argentina, Tạp chí Ngân hàng, số 5, 2013;

8. Lý Hoàng Ánh (2013), Nâng cao hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam, Tạp chí Ngân hàng, số 19, 2013;

9. Niên giám Thống kê các năm 2016 – 2012, Nhà xuất bản Thống kê;

10. Phạm Thế Anh (2012), Thâm hụt tài khóa: thực trạng, tác động và khuyến nghị chính sách, Tạp chí Nghiên cứu Kinh tế, số 10, 2012;

11. Phạm Xuân Hoan, Hoàng Quốc Tùng (2012), Thu chi Ngân sách Nhà nước Việt Nam: phân tích quy mô và khuyến nghị đối với khuôn khổ pháp lý, Tạp chí Nghiên cứu Kinh tế, số 12, 2012;

12. Trần Văn Hưng, Phạm Sỹ An (2013): Thâm hụt ngân sách Nhà nước giai đoạn 2000- 2012: Thực trạng, nguyên nhân và đề xuất một số giải pháp, Tạp chí Nghiên cứu kinh tế, số 8, 2013;

13. Vũ Đình Ánh (2012), Mối quan hệ giữa đầu tư công và nợ công, Tạp chí Nghiên cứu kinh tế, số 6, 2012;

14. Vũ Tuấn Anh (2009), Tóm tắt về tình hình đầu tư công Việt Nam từ 2006 đến nay, Viện Kinh tế Việt Nam, 2009;

15. Một số nguồn khác trên báo chí, báo điện tử, tạp chí.

§ÇU T¦ C¤NG, Nî C¤NG Vµ MøC §é BÒN V÷NG NG¢N …vnep.org.vn/Upload/SO 5 Chuyen de Dau...

Documents

Transcript of §ÇU T¦ C¤NG, Nî C¤NG Vµ MøC §é BÒN V÷NG NG¢N …vnep.org.vn/Upload/SO 5 Chuyen de Dau...