Claves para una Gestión Pública Eficaz
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Juan José Martínez Ortíz
Abogado por la Pontificia Universidad Católica.
Magister en Derecho por la New York University
School of Law. Diplomado en Economía por la misma
universidad.
Egresado del Doctorado en Derecho por la
Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
Especialista en Derecho Administrativo Económico,
Gestión Pública, Promoción de la Inversión Privada,
Regulación de Servicios Públicos y Análisis
Económico del Derecho. Profesor Universitario en
cursos de su especialidad (Universidad del Pacífico,
Pontificia Universidad Católica del Perú, Universidad
San Martín de Porres, Universidad Peruana de
Ciencias Aplicadas y Universidad ESAN).
“Desde que nacemos hasta que morimos,
las actividades del Estado influyen
de innumerables maneras
en nuestras vidas”
Joseph Stiglitz
Premio Nobel
Roles de Estado
Roles de Estado
El Estado establece el marco jurídico que regula todas nuestras
actividades (económicas, profesionales, personales).
El Estado establece reglas que debemos seguir y las hace
cumplir.
Ejemplo: Las reglas de tránsito, el Código Civil.
Ejemplo tenemos que pedir licencias. Otro ejemplo: las
Municipalidades nos registran en un libro de nacimientos.
Roles de Estado
El Estado nos presta servicios, que consideramos muy
importantes.
Ejemplo: algunos hemos estudiado en escuelas públicas.
Otros usamos hospitales estatales.
Roles de Estado
Utilizamos pistas, carreteras, autopistas construidas y
administradas por el Estado.
Pagamos nuestros impuestos al Estado. Afecta nuestros
ingresos, nuestro patrimonio, nuestro nivel de riqueza.
Quisiéramos obtener el máximo por nuestro dinero. Que se nos
den los mejores servicios.
Función del Estado
Funciones del Estado
El Estado surge como una modalidad avanzada de organización
de las personas en la vida social, que permite la satisfacción de
sus necesidades, a través de ella.
Al Estado le otorgamos poder. Le damos autoridad para que rija
sobre la vida de los ciudadanos.
Funciones del Estado
Su rol es instrumental.
El Estado existe para para servir y beneficiar el interés de sus
ciudadanos.
Para eso lo hemos creado y le hemos dado poder.
Funciones del Estado
Si bien el Estado es una organización creada para beneficiar al
pueblo y a la Nación, sería imposible que éstos lo administren o
gestionen directamente.
Por ello se ha creado un cuerpo especializado que “a nombre” o
en representación de los ciudadanos (el pueblo, la Nación) dirige
y administra el Estado.
La Administración del Estado
La Administración del Estado
A este grupo le llamamos “Administración Pública”.
La Administración Pública debe actuar, para proteger y promover
los intereses y el bienestar de la ciudadanía, la Nación, el pueblo.
El Estado como Red de
Organizaciones
El Estado como Red de Organizaciones
Usualmente se habla del “Estado”, como si se tratara de una
única organización.
Consideramos mejor plantear al Estado como una red de
organizaciones o una organización compleja.
Deberíamos hablar de las organizaciones del Estado o de las
organizaciones del Sector Público.
El Estado como Red de Organizaciones
Visto así, veremos que el Estado Peruano o el Sector Público
Peruano está constituido por cerca de 2,000 organizaciones.
Nos son iguales, ni homogéneas.
Pueden tener hasta intereses contrapuestos.
Las Organizaciones en General
Las Organizaciones en General
Las Organizaciones en General
Una organización es una unidad, una estructura en donde
concurren recursos (humanos y materiales), que ordenados y
coordinados; persiguen objetivos y metas establecidas.
Las organizaciones reciben recursos (inputs), para proveer un
resultado (un bien o servicio).
Al interior de la organización se produce un “proceso de
transformación” que convierte los inputs en outputs.
Características de la
Organización Estatal
Características de la Organización Estatal
La sustitución del mercado por el proceso político como
mecanismo de asignación de recursos. El elemento político
siempre está presente.
Existe interdependencia entre organizaciones del Sector Público
y la política. El proceso político también afecta el proceso de
toma de decisiones. Es inescindible del Estado y de sus
organizaciones
Características de la Organización Estatal
No definen su ámbito de actuación. Viene predefinido por el
proceso político y –adicionalmente– por el sistema jurídico (la
normatividad).
Usualmente tienen potestades superiores, derivadas de su
carácter estatal o público. Ejercen “poder público”.
Características de la Organización Estatal
Tiene potestades monopólicas o cuasi monopólicas.
Prácticamente no hay sustitutos para lo que el Estado hace.
Por eso sus deficiencias se sienten tanto.
Tienen una estructura y procesos tradicionales.
Pocas presiones estructurales que conduzcan a gestión más
eficiente.
Características de la Organización Estatal
No dependen del mercado.
Recaudan tributos o reciben transferencias.
No tienen incentivos para innovar.
Funcionamiento altamente regulado. Sujeto a mecanismos de
control y revisión.
Sujeción a políticas públicas, Sistemas Administrativos, Sistemas
Funcionales.
Características de la Organización Estatal
Rígida gestión de recursos humanos. Contratar, evaluar,
desplazar, despedir es complejo.
Es difícil definir que outputs deben generar.
Hay diversos grupos e intereses en juego. Son intereses
diferentes.
Es más difícil todavía, darle valor a dichos outputs.
Difícil medir la eficacia. Medir la eficiencia más difícil todavía.
Organizaciones del Sector
Público vs
las del Sector Privado
Sector Privado Vs. Sector Público
Sector Privado:
Organizaciones económicas
cuya racionalidad está orientada
a la maximización de beneficios
económicos
Beneficios monetarios son
determinados por su desempeño
Buscan Utilidad
Gerencia libre
Compite-Precios
Priorizan resultados
Sector Público Organizaciones cuya racionalidad depende los objetivos del Estado
No pueden ligar desempeño a
beneficios monetarios Por eso las mantenemos con impuestos
Objetivo Equidad y bienestar Cadena de mando jerárquica
Monopolios
Prioriza reglamentos y normatividad (regulación)
Doble Dimensión de las
Organizaciones Estadales
Doble dimensión de las Organizaciones Estatales
Es conveniente mirar a las organizaciones estatales desde una
doble dimensión.
Primero: desde una dimensión externa a la organización. Como
parte de esta red de organizaciones del Sector Público.
Aquí hay considerar los factores políticos, las políticas públicas
establecidas y la regulación (los sistemas administrativos y los
sistemas funcionales, por ejemplo).
Doble dimensión de las Organizaciones Estatales
Segundo: desde una dimensión organizativa o interna.
Ojo: Los factores externos inciden grandemente en esta
dimensión interna.
La Dimensión Externa de la
Organización Estatal
Organización del
Sector Público
Políticos
designados
Organismos del
Estado vinculados
Políticos
Electos Sistema Judicial
Grupos de interés
Medios de
comunicación
Funcionarios
y servidores Elementos
“externos” que
impactan en la
organización del
Sector Público.
Organización del
Sector Público
Políticos
designados
Organismos del
Estado vinculados
Políticos
Electos Sistema Judicial
Grupos de interés
Medios de
comunicación
Funcionarios
y servidores
Ciudadanos Clientes–Usuarios–Beneficiarios
Normas que
regulan el funcionamiento
del Estado
Elementos
“externos” que
impactan en la
organización del
Sector Público.
La Dimensión Externa de la Organización Estatal
Las políticas nacionales y sectoriales.
Los Sistemas Administrativos del Estado.
Los Sistemas Funcionales del Estado.
Son reglas especiales, que en el Sector Privado no existen.
Si usted trabaja en el Estado o quiere trabajar para el Estado
o con el Estado, tiene que saber de ellos.
La Dimensión Externa de la Organización Estatal
Las políticas nacionales y sectoriales.
Son definidas y aprobadas por el Gobierno Nacional (el Poder
Ejecutivo) y son cumplimiento obligatorio por todas las entidades
del Estado en todos los niveles de gobierno.
Los sistemas administrativos.
Los Sistemas Administrativos
Los Sistemas Administrativos
Son el conjunto de principios, normas, procedimientos, técnicas
e instrumentos que regulan la utilización de recursos en las
entidades de la administración pública.
Son vinculantes para todas las entidades estatales.
Constituyen una modalidad de control de las entidades estatales.
1.
GESTION DE RECURSOS HUMANOS 2.
ABASTECIMIENTO
3.
PRESUPUESTO
4.
TESORERIA
5.
ENDEUDAMIENTO
6.
CONTABILIDAD
7.
INVERSIÓN PÚBLICA
8.
PLANEAMIENTO
ESTRATÉGICO
9.
DEFENSA JUDICIAL DEL
ESTADO
10.
CONTROL
11. MODERNIZACIÓ
N GESTIÓN PÚBLICA
Organización de los Sistemas
Administrativos
Organización de los Sistemas Administrativos
Cada sistema administrativo está normado por leyes especiales
y cuenta con sus propios principios, procedimientos,
instrumentos, etc.
Está a cargo de una entidad del Gobierno Nacional que es su
órgano rector, llamado coloquialmente “cabeza del sistema”.
Organización de los Sistemas Administrativos
La mayoría de los entes rectores forman parte del Poder
ejecutivo salvo el caso del Sistema Nacional de Control. La
Contraloría General de la República es un organismo
constitucionalmente autónomo.
• Autoridad Nacional del Servicio Civil – Servir
• Organismo Público Especializado Gestión de recursos humanos
• Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado – OSCE
• Organismo Público Especializado Abastecimiento
• Dirección General de Endeudamiento y Tesorería (MEF)
• Órgano de línea Tesorería
• Secretaría de Gestión Pública (SGP-PCM)
• Órgano de línea Modernización del Estado.
• Contraloría General de la Nación – CGR
• Organismo Constitucionalmente Autónomo Control
• Consejo de Defensa Judicial (MINJUS)
• Órgano de línea Defensa Judicial del Estado
• Centro de Planeamiento Estratégico (CEPLAN - PCM)
• Organismo Público Especializado Planeamiento estratégico
• Dirección General de Inversión Pública - MEF)
• Órgano de línea Inversión Pública
• Dirección General de Contabilidad Pública (MEF)
• Órgano de línea Contabilidad
• Dirección General de Endeudamiento y Tesoro Público (MEF)
• Órgano de línea Endeudamiento Público
• Dirección General de Presupuesto Público (DNPP)
• Órgano de línea Presupuesto público
Organización de los Sistemas Administrativos
Cada órgano rector supervisa, administra y regula el sistema
administrativo a su cargo. Funciones:
Programar, dirigir, coordinar, supervisar y evaluar la gestión del
Sistema.
Expedir las normas reglamentarias que regulan el Sistema.
Mantener actualizada y sistematizada la normatividad del
Sistema.
Organización de los Sistemas Administrativos
Emitir opinión vinculante sobre la materia del Sistema.
Capacitar y difundir la normatividad del Sistema, en la
Administración Pública.
Llevar registros y producir información relevante de manera
actualizada y oportuna.
Supervisar y dar seguimiento a la aplicación de la normatividad
de los procesos técnicos de los Sistemas.
Organización de los Sistemas Administrativos
Promover el perfeccionamiento y simplificación permanente de
los procesos técnicos del Sistema Administrativo.
Cada entidad pública (nacional, regional y local) cuenta con una
oficina o un responsable para cada uno de los sistemas
administrativos, quienes deben actuar conforme a las normas y
procedimientos dictadas por el ente rector.
Organización de los Sistemas Administrativos
Ejemplo: Oficina Tesorería,
Oficinas de Presupuesto, Oficinas
de Recursos Humanos
Sistemas Funcionales
Sistemas Funcionales
Finalidad: asegurar el cumplimiento de políticas públicas que
requieren la participación de todas o varias entidades del Estado.
Tienen también una entidad que asume la rectoría del sistema.
Ejemplos:
Sistema de Defensa Civil
Sistema de Estadística Nacional
Dimensión Interna de la
Organización Estatal
Dimensión Interna de la Organización Estatal
La organización
estatal
Técnica formal
(Estructura, recursos, procesos
Político Cultural
(relaciones de poder,
cultura
Control y mejora
(cambio, mejora
Factores o Elementos de la
Organización Estatal
Factores o Elementos de la Organización Estatal
Técnica – formal. Estructura de la organización, dotación
recursos, procesos de trabajo así como los productos o
resultados generados (bienes y/o servicios).
Político – cultural. Relaciones de poder al interior de la
organización, conflicto y aspectos culturales que caracterizan
forma de funcionamiento y operación de organización.
Factores o Elementos de la Organización Estatal
Control y mejora. Procesos de cambio y mejora constante, así
como condiciones que los posibilitan.
Los Límites de la
Organización Estatal
Los Límites de la Organización Estatal
No es novedad señalar los problemas, fallas o limitaciones que
tienen las organizaciones estatales en cuanto a su desempeño.
Nuestro Estado en los últimos años ha tenido más recursos que
nunca antes. Ver la información del SIAF de los últimos 10 ó 15
años.
Frente a ello, hay que considerar las dos dimensiones de las
organizaciones estatales: la externa y la interna.
Cambios en las Organizaciones
del Sector Público
Cambio en las Organizaciones del Sector Público
Mecanismos externos:
Sistemas administrativos. Convenios de gestión o de resultados
Generación de competencia
Descentralización
Privatizaciones y concesiones
Reordenamiento institucional
Desintegración o separación de funciones.
Cambio en las Organizaciones del Sector Público
Modificar los sistemas administrativos.
Enfocarlos más en resultados que en procedimientos, pasos y
actividades.
El Presupuesto Público como herramienta de cambio.
Enfoque en resultados e impacto.
A partir de allí se encadena hacia atrás
Cambio en las Organizaciones del Sector Público
Convenio por resultados
Para enfrentar el problema de Principal – Agente en el Sector
Público.
Generan incentivos.
Se enfoca en resultados.
Cambio en las Organizaciones del Sector Público
Generación de competencia.
Para romper el “monopolio” o “cuasi monopolio” que tienen las
entidades estatales.
Podría utilizarse para comparar y medir desempeño. Por ejemplo,
en educación, salud.
Se podría utilizar APPs, Fideicomisos, etc.
Cambio en las Organizaciones del Sector Público
Descentralización
Reforma organizativa.
Transferencia de funciones.
Para ser más perceptivo a la demanda de la ciudadanía. Mejor
capacidad de respuesta.
Pero tiene sus riesgos. Hay mejorar controles.
Cambio en las Organizaciones del Sector Público
Privatizaciones y concesiones
Se “reforma” una organización prescindiendo de ella.
Transferencia al Sector Privado pero “regulado”. Servicio Público
como instrumento.
Cambio en las Organizaciones del Sector Público
Reordenamiento institucional
Supresión de organizaciones.
Limitación formal (normativa) de su estructura.
Barreras para su creación.
Reglas de fusión, reestructuración y disolución
Test para la creación de entidades: Eficacia, duplicidad de
funciones, economías de escala o de ámbito, mercado.
Cambio en las Organizaciones del Sector Público
Desintegración o separación de funciones.
Separación de funciones de definición de políticas de las de
ejecución o gestión (managers especialistas).
Mejor evaluación de la gestión.
Cambio en las Organizaciones del Sector Público
Mecanismos Internos
Diagnóstico debe ser multifacético: Considerar estructura,
procesos, sistemas, personas y valores.
Identificar puntos críticos, cuellos de botella y nudos
institucionales.
Definir estrategia.
Diseñar el plan de intervención
Cambio en las Organizaciones del Sector Público
Mecanismos Internos
Asegurar liderazgo interno. De las cabezas pero también de
actores clave.
Negociar con los actores clave.
Establecer equipos de promoción o generación del cambio.
Establecer el listado de proyectos de cambio. Priorizarlos y
ponerlos en funcionamiento.
Cambio en las Organizaciones del Sector Público
Mecanismos Internos
Preocuparse del personal. Tratarlo como un proyecto especial.
Negociar y comunicar.
Establecer una instancia de alto nivel que controle avances y
dirija el proceso.
Difundir, comunicar, ganar aliados, reforzar.
Coordenadas
Juan José Martínez Ortíz
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