Cien años de política de vivienda en Chile

1906 / 2006Cien años de política de vivienda en Chile

María José Castillo, Rodrigo Hidalgo (Editores)

Pontificia Universidad Católica de Chile Universidad Central de Venezuela

1906-2006. Cien años de política de vivienda en ChileMaría José Castillo, Rodrigo Hidalgo (editores)

Esta publicación es un proyecto de la Facultad de Arquitectura y Diseño de la Universidad Nacional Andrés Bello y del Instituto de Geografía de la Facultad de Historia, Geografía y Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica de Chile.

El libro recoge los trabajos presentados en el Seminario 100, 1906/2006. 100 años de política de vivienda en Chile, organizado por la Facultad de Arquitectura y Diseño de la Universidad Nacional Andrés Bello, la Facultad de Arquitectura, Diseño y Estudios Urbanos y el Instituto de Geografía de la Facultad de Historia, Geografía y Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica de Chile, y la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Central de Venezuela, realizado los días 10, 11 y 12 de octubre de 2006.

Ediciones UNAB Serie Arquitectura N° 1 Serie GEOlibros Nº 10Facultad de Arquitectura y Diseño UNAB - Instituto de Geografía UC

Gestión proyecto editorialNicolás Rebolledo (URO1.ORG)

EditoresMaría José Castillo y Rodrigo Hidalgo

Edición de textosCamila Sepúlveda y María José Castillo

Diseño del libroFauna Diseño e Isidora Castillo

Diseño de la portadaFauna Diseño

ImpresiónAlvimpress Impresores Ltda.

Inscripción Registro de propiedad intelectual: Nº 166867I.S.B.N.: Nº 978-956-7247-47-9© Universidad Andres Bello. Todos los derechos reservados.

Primera ediciónSantiago, Noviembre de 2007

Ninguna parte de esta publicación puede reproducirse sin previa au-torización de la Facultad de Arquitectura y Diseño de la Universidad Andrés Bello.

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Prólogos

Tareas… Chile, una cantera de casas: Cien años de política de vivienda, 1906-2006

Introducción

Cien años de política habitacional en Chile

Presentación

Presentación

Capítulo 3: Estrategias de recuperación y revitalización de conjuntos

de vivienda social

IntroducciónProcesos de recuperación y repoblamiento de centros urbanos: ¿Para qué? ¿Para quién? 1. ¿Cómo?Recuperación de la vida social en conjuntos de vivienda social y mejoramiento de barrios: 2. nuestras certezasProyecto piloto 9x18, una alternativa a la expansión de Santiago3. Desarrollo de metodología para prevenir la ocurrencia de patologías en las viviendas sociales4. Procesos informales y componentes constructivos5.

Capítulo 2: Los desafíos de la participación en la política de vivienda actual

IntroducciónParticipación: compartir los poderes de decisión y acción sobre la ciudad1. Participación, habilitación social y autoconstrucción: ampliaciones de viviendas sociales dinámi-2. cas sin deuda (VSDsD)La dimensión habitabilidad desde el Programa Puente: una intervención en construcción3.

Capítulo 4: La experiencia internacional

IntroducciónDesarrollo urbano y habitacional en América Latina y el Caribe1. La política de vivienda para Venezuela2. ¿Puede establecerse complementariedad entre el saber profesional y técnico y el saber cons-3. tructivo popular para habilitar las edificaciones de los barrios?

Los autoresLos autoresÍndice de autores

Capítulo 1: El palimpsesto de la política de vivienda social

IntroducciónLa primera vivienda social en Valparaíso. Fines siglo XIX - inicios siglo XX1. Cien años de política de vivienda social, cien años de expulsión de los pobres a la periferia de 2. la ciudad de SantiagoLa Caja de Habitación Popular: El rostro cambiante de la vivienda en Chile, 1936-19523. Vivienda obrera en Concepción. La Villa Presidente Ríos, primera ciudad moderna en Chile4. La política habitacional como instrumento de desintegración social. Efectos de una política de 5. vivienda exitosa

CONTENIDOS

Presentación

ALBERTO ETCHEGARAY AUBRY

p. 7

Presentación

Alberto Etchegaray Aubry

Ministro de Vivienda y Urbanismo 1990 - 1994

El libro “1906-2006. Cien años de política de vivienda en Chile”, iniciativa impulsada por desta-

cados académicos e investigadores de la Universidad Andrés Bello, la Pontificia Universidad

Católica de Chile y la Universidad Central de Venezuela, es una publicación maciza, completa,

interesante y necesaria, no sólo para conocer lo sucedido en este campo durante estos 100

años, sino principalmente para iluminar acciones futuras que permitan perfeccionar las políticas

que las sustentan.

En él se recoge la opinión autorizada de arquitectos, urbanistas y profesionales de la sociedad

civil que abordan temas como las consecuencias de la política de vivienda social en la confor-

mación de la identidad de las grandes ciudades y su impacto en la integración —o desinte-

gración— de los cuerpos sociales que las habitan.

También se analizan los procesos formales e informales de asociación y de construcción que

dichas políticas generan, la implementación del plan de mejoramiento de determinados barrios,

la estrategia de repoblamiento de los centros urbanos, y el tema siempre crucial de la partici-

pación en estos procesos, donde los ciudadanos resultan afectados por la implementación de

los diferentes programas.

En lo técnico social se incluyen estudios sobre habitabilidad, radicación de allegados, recu-

peración y desarrollo de la vida social, complementariedad entre saber técnico y profesional,

acompañados de una descripción de los procesos migratorios, las expulsiones sufridas por los

pobres hacia las periferias urbanas y la desintegración social que ello provoca.

Especial mención merece el análisis de experiencias no siempre conocidas de Valparaíso y su

patrimonio, de proyectos de vivienda social en Concepción, así como del desarrollo urbano y

habitacional de América Latina y el Caribe.

En suma, este trabajo recoge la opinión de especialistas que opinan sobre estos 100 años y

critican las políticas de vivienda, cuya puesta en práctica, en muchos casos, ha afectado el

tipo de ciudades que hemos construido, el cuerpo social que se ha desarrollado en ellas y, de

alguna manera, la calidad de las relaciones sociales que hemos establecido.

Es importante analizar y difundir este libro en los medios académicos y entre los encargados de

formular las políticas públicas, con el fin de extraer las experiencias necesarias para el diseño y

la implementación de éstas a futuro.

PRESENTACIÓN 7

Prólogos

ALBERTO SATO JOSÉ ROSAS VERA

p. 11 / 16

Tareas...Alberto Sato1

Decano Facultad Arquitectura y Diseño, Universidad Nacional Andrés Bello

Es asunto universitario la formación de las generaciones que en el futuro se ocuparán de nue-

vos problemas, pero también de viejos asuntos que desde hace tiempo están inconclusos y

en agenda. De estos últimos, que constituyen costosas deudas, se ocupa la universidad: es

la producción de conocimiento para disponer de instrumentos, conceptos y talantes nuevos

o distintos. De este modo, transferencia, producción de saberes y finalmente su divulgación

constituyen la tarea universitaria.

En esta oportunidad recogemos un tema, nada menos el que caracteriza a la arquitectura mo-

der na: la vivienda. Han transcurrido al menos cuatro mil años de arquitectura sin que el tema de

la vivienda tuviera relevancia en la institución arquitectónica, pero en estos últimos doscientos

años el debate disciplinar pivotó sobre este asunto. Este significativo acontecimiento puede

ser explicado desde la política, como señalaba Foucault: “a partir del siglo XVIII, se desarrolla

una reflexión sobre la arquitectura como función de los objetivos y de las técnicas de gobierno

de las sociedades”2. Pero también el fenómeno tiene explicación desde la disciplina. Citando

una de las más conocidas proposiciones de Le Corbusier: “Estudiar la casa, para el hombre

corriente, universal, es recuperar las bases humanas, la escala humana, la necesidad-tipo, la

función-tipo, la emoción-tipo”3.

Así, a diferencia de otros temas estelares de la arquitectura, en

los siglos XIX y XX la vivienda se abordó con la sistematicidad

que exigía la cadena de producción, el tipo, el estándar, tomando

distancia del arte y acercándose más a la producción capitalista

industrial: perdió su aura, razón por la cual en ocasiones el tema

perdió cierto interés o fue abandonado. No obstante, continúa

siendo el tema que caracteriza e identifica a la modernidad. De

hecho, en la actualidad no abunda el debate, la investigación

y el proyecto de vivienda masiva, sino la pieza arquitectónica,

retomando antiguas tradiciones. Sin embargo, como mascullaba

amargamente un habitante del antiguo Berlín: “el hecho de que

se terminó el socia lismo, no quiere decir que se acabó la pobre-

za”. Y el tema de la vivienda, pese a que para algunos jóvenes

arquitectos no sea un tema que motive su entusiasmo, sigue

vigente como tema arquitectónico, no ha desaparecido ni está

ce rrado, sino todo lo contrario: sólo que exige una actitud más

reflexiva y un compromiso disciplinar más profundo.

11PRÓLOGOS

Como se puede suponer de estos prolegómenos, el tema tiene muchas aristas y es inago-

table. En realidad, su propio carácter moderno exige que nunca se termine de resolver, porque

pertenece a la dinámica social y a la naturaleza humana: no se puede afirmar con seguridad que

en algún momento se ha satisfecho la necesidad de vivienda. En esta dinámica y acercándonos

a nuestra realidad, sin duda que Chile ha avanzado más que otros países del continente, pero

menos que otros países del mundo, y así como al interior de sus políticas públicas, de la inves-

tigación y del proyecto, la condición actual no es suficiente ni satisfactoria. Todos insatisfechos,

condición de modernidad, pero entusiastamente insatisfechos, como ocurre con la necesidad

de conocimiento.

Esta es otra de las razones que motivaron el evento: la continua alimentación

y el enriquecimiento del tema, la vigilia permanente y la alerta crítica. Así, la

afortunada oportunidad de recopilar los ensayos y las ponencias realizados

por destacados investigadores y proyectistas especializados en el tema en

Chile, en Venezuela y en otros países latinoamericanos, la posibilidad de de-

batirlos en el contexto de la celebración del centenario de la primera ley de

vivienda en Chile, con la asistencia de figuras relevantes que han participado

en las políticas públicas, en proyectos y realizaciones, constituye una signifi-

cativa contribución al conocimiento y la actualización, a los últimos avances en

materia de vivienda masiva.

Estamos complacidos y honrados de haber apoyado y participado activamente

en este evento y en la presente edición, así como también de haber logrado

esta fructífera asociación entre la Universidad Central de Venezuela, la Pontifi-

cia Universidad Católica de Chile y la Universidad Nacional Andrés Bello, sin

las cuales habría sido imposible la convocatoria de tan notable presenta ción.

Dejemos entonces hablar a los especialistas, a quienes agradecemos su va-

liosa contribución.

12 1906-2006. CIEN AÑOS DE POLÍTICA DE VIVIENDA EN CHILE

Chile, una cantera de casas: Cien años de política de vivienda, 1906 - 2006José Rosas Vera1

Decano Facultad Arquitectura, Diseño y Estudios Urbanos, Pontificia Universidad Católica de Chile

El libro que aquí se presenta, con el título “1906-2006. Cien años de política de vivienda en

Chile”, fue realizado a partir de las ponencias que diversos autores presentaron en el seminario

de igual nombre, que tuvo lugar en Santiago de Chile, en octubre de 2006. Ambas actividades

resultan de una iniciativa impulsada conjuntamente entre la Facultad de Arquitectura, Diseño

y Estudios Urbanos de la Pontificia Universidad Católica de Chile, la Facultad de Arquitectura y

Diseño de la Universidad Nacional Andrés Bello y la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de

la Universidad Central de Venezuela, cuyo objetivo es abordar en profundidad este tema, más

allá de lo que la celebración de un siglo de experiencias de por sí ameritaba.

En efecto, ya era hora de entregar una visión, no tan

sólo panorámica de lo sucedido en este campo en

el arco de tiempo comprendido entre 1906 y 2006,

sino también presentar una explicación didáctica

dirigida a confrontar los diferentes saberes universi-

tarios en torno a las políticas de vivienda aplicadas

en Chile durante este período, y analizar lo que ello

ha significado en la economía material de la ciudad.

De este modo, anticipamos al lector que este documento constituye una re-

flexión crítica seria y profunda, un registro de experiencias que permiten en-

tender mejor el papel que ha tenido el poder político del Estado chileno en el

desarrollo de diferentes ideas y propuestas de ciudad y sociedad. Con ellas, y

ya por más de un siglo, este Estado ha abordado el tema de la vivienda social,

campo donde ha puesto en práctica de un modo excepcional diversos progra-

mas, cuyos resultados merecen difundirse en el contexto regional, al menos

por sus logros cuantitativos.

Otra dimensión apuntada es proponer, a partir de los diferentes flancos

problemáticos que los autores aquí consignados —destacados académicos

e investigadores— exponen, una instancia que contribuya a ampliar las bases

conceptuales y operacionales de la docencia y la investigación universitaria

en tales materias.

En esta perspectiva, y dado el sentido de oportunidad que tiene el tema en

cuestión para las actuaciones futuras en la materia, hemos creído conveniente

—en nuestra condición de decano— exponer una serie de reflexiones en torno

13PRÓLOGOS

al horizonte que este trabajo ofrece a los estudiantes de arquitectura, y a los

paradigmas bajo los cuales actualmente se enseña el proyecto de vivienda en

nuestras escuelas, cuestión no menor para avanzar en el futuro.

De hecho, como lo confirma el académico Rodrigo Hidalgo (2005)3 en su estudio sobre diferentes operaciones orien-tadas a dar respuesta arquitectónica y urbana al problema de la vivienda de los sectores de menores recursos, en el período estudiado, un significativo conjunto de estas ope-raciones fueron intervenciones unitarias que generaron un

nuevo tejido urbano.

En estos casos, el uso estratégico de la forma como síntesis proyectual —al decir de Aravena4— permitió que las políti-cas de vivienda social se materializaran en unos conjuntos notables al interior la estructura urbana, y al mismo tiempo ocuparan el suelo de una manera que le da tamaño y relieve al proyecto de ciudad moderna en el siglo XX. También es-tos proyectos crean un interesante repertorio de soluciones habitacionales y prácticas de la arquitectura doméstica que

todo estudiante de arquitectura debería dominar.

Considerando lo anterior, nos atrevemos a sugerir que la problemática de la vivienda social no es sólo una necesi-dad institucional y la justa normalización académica de una agenda interdisciplinaria, aún pendiente en muchos de nues tros planes de estudio de arquitectura. Es también una imperiosa necesidad para los estudiantes e investi-gadores de la arquitectura y del urbanismo que requieren

Es más, dado el foco que aquí se privilegia, en relación con el papel estructurante que han

tenido las políticas públicas de vivienda social en la construcción física de la ciudad, podría-

mos sostener —parafraseando lo planteado por Aravena, Pérez y Quintanilla en “Hechos de la

arquitectura” (Pérez, Aravena y Quintanilla, 2006)2— que este tipo de operaciones de infra-

estructura social, cuando son acertadas —como muchos de los casos emblemáticos registra-

dos— constituyen un aporte fundamental para la realidad social que intentan modificar. Así,

el tipo de vivienda y el tipo de urbanización —desde la configuración del espacio urbano—,

pueden considerarse en estricto rigor como un territorio de oportunidades en la construcción

de determinadas realizaciones notables o hechos del urbanismo.


una cierta extraterritorialidad disciplinar para sus opciones de investigación proyectual, puesto que el diseño y el uso de la forma requieren ser “traccionados” hacia otras fronteras del conocimiento que contribuyen a la práctica profesional desde perspectivas innovadoras.

Por otro lado, tanto el sector público como el privado re-

conocen que, en la fábrica de la ciudad actual, aún persisten

problemas derivados de las intervenciones residenciales,

cuyas consecuencias nefastas para un importante porcentaje

de la población son la segregación espacial y social, la mala

calidad de vida y la falta de identidad urbana de los ba rrios.

Así, parece del todo pertinente explorar nuevas estrategias

proyectuales que tengan la capacidad de enfrentar los de-

safíos y las dimensiones que aún presentan deficiencias.

Ello por sí solo justifica la atención y la dedicación prioritarias de nuestros investigadores, profe-

sionales y estudiantes en el desarrollo de un saber específico, a partir del cual nos encaminemos

hacia soluciones habitacionales correctas. Nuestra academia está decidida y dispuesta a asumir

los desafíos que exige esta lógica de proyectos en términos de cadena de decisiones. Teniendo

en cuenta el renovado interés que la convocatoria de Elemental del año 2003 (Aravena et al.,

2004) ha despertado entre los arquitectos; los diversos aportes que en el campo de la vivienda

ha venido realizando este equipo —de suerte que como profesionales nos aproximemos con

nuevas soluciones a los problemas asociados a las deficiencias que tiene la vivienda social

en la realidad urbana donde se inserta—; y, naturalmente, otras contribuciones, importantes y

significativas, emergidas en la región de América Latina en esta primera década del siglo XX5

se puede afirmar que asistimos a la emergencia de nuevos marcos de referencia que pueden

contribuir al mejoramiento de las políticas de vivienda social, a partir del entendimiento de la

lógica desde la cual se originan este tipo de proyectos.

En efecto, ante la pregunta básica que nos ha formulado Elemental en relación

con el desafío de pensar una vivienda hoy, esto es, que “mantenga su sus-

tancia y materia arquitectónica frente a los cambios que tienen los distintos

terrenos y los diferentes habitantes, que introducen situaciones de aumento,

alteraciones y disminución de acciones en el espacio asignado”, no cabe duda

que a la arquitectura, en tanto disciplina y profesión, se le exige aproximarse

con nuevas soluciones a los diferentes problemas que la vivienda social pre-

senta en la realidad urbana en que está inserta.

15PRÓLOGOS

En el más estricto sentido pedagógico, necesitamos interpretar las políticas públi-

cas referidas a estas materias y traducirlas en consonancia con la dimensión social,

económica y cultural en que interactúan, de tal modo que el conjunto residencial que

diseñemos tenga siempre presente una doble dimensión del problema, a saber: la

dimensión urbana de la intervención y, naturalmente, la dimensión arquitectónica y

experiencial de la unidad contenida en el conjunto.

Y es que, si hay algo cierto en términos de la lección que nos deja

este seminario, es que en el lapso de cien años de políticas de vi-

vienda se ha registrado y sucedido un continuo de innumerables

historias de casas.

Como lo anticipa Viollet-le-Duc en 1871, cuando establece un

modelo opuesto al de la Academia de Bellas Artes para la ense-

ñanza de las construcciones domésticas en arquitectura, ya en

ese entonces era necesario aceptar que en el diseño de una casa

“el procedimiento proyectual nace de la concepción cerebral de

la obra” (Le-Duc, 2004: 30)6.

Y ello, a nuestro juicio debería ser no sólo una de las tareas más

significativas que nos deberíamos proponer las universidades,

dados los problemas que enfrenta un alto porcentaje de la po-

blación que habita hoy en las ciudades y que carece de casas,

sino una responsabilidad ética y social irrenunciable de la arqui-

tectura.


Introducción

MARÍA JOSÉ CASTILLO, RODRIGO HIDALGO

p. 19 / 24

Cien años de política habitacional en ChileMaría José Castillo1, Rodrigo Hidalgo2

En diversas magnitudes y con diferentes expresiones, el problema de la vivienda sigue siendo

acuciante en la sociedad mundial. La carencia de servicios de urbanización, a la que buscaba

dar solución la vivienda higiénica de comienzos del siglo XX, se manifiesta aún con gran inten-

sidad en los países del tercer y del cuarto mundo, razón por la cual es difícil abordarla, al menos

en el corto plazo. Según la Organización de Naciones Unidas, casi un quinto de la población

mundial —unos 1.000 millones de personas— no tiene acceso al agua potable y casi el 40%

—unos 2.500 millones— carece de las condiciones de saneamiento básico adecuado (PNUD,

2006).

En las naciones desarrolladas, el alto costo de la vivienda y la dificultad que tienen las familias

de bajos ingresos para acceder a ella constituyen un grave problema, situación que se ha visto

considerablemente afectada por la llamada “burbuja inmobiliaria”, que elevó en forma notable

el precio de los bienes inmuebles y generalizó el acceso del ciudadano común a los créditos

hipotecarios de largo plazo. Sin embargo, la dificultad de los deudores para cumplir sistemáti-

camente con el pago de las cuotas mensuales está poniendo en jaque al sistema económico

mundial, lo que lleva a pensar que la especulación de los bienes inmuebles es un asunto que,

tarde o temprano, tendrá consecuencias en los vaivenes de la economía y, en definitiva, en la

forma en que los sin casa accedan a la vivienda (Sánchez, 2003).

La vivienda se sitúa entre dos mundos: el privado y el públi-

co. En el primero, las personas llevan adelante su propia vida,

habitan ese espacio y con ello le imprimen un carácter único

y personal. Sus sueños y anhelos se manifiestan muchas

veces cuando se adquiere la propiedad de la vivienda. En

el segundo, la vivienda forma parte de un sistema mayor, el

territorio donde se emplaza. En el ámbito urbano, la vivienda

configura el espacio residencial, que no sólo está compuesto

por las unidades residenciales, sino también por personas y

grupos de personas, con su diversidad social y cultural, con

sus necesidades de bienes y servicios, los que deben brin-

darse adecuadamente para que se produzca en propiedad

el hecho urbano (Hidalgo y Sánchez, 2007).

Las acciones del poder público se han basado en múltiples

enfoques. Han ido desde proveer una vivienda terminada

hasta entregar suelo semiurbanizado, pasando por solu-

19INTRODUCCIÓN

ciones intermedias que han otorgado una unidad básica

de tamaño mínimo con sus respectivos servicios de ur-

banización. Todas estas alternativas han ido construyendo

una sección considerable de las áreas urbanas del país y

en especial de las grandes áreas metropolitanas como la de

Santiago. Estas intervenciones han contribuido a configurar

los límites del espacio social de las ciudades, donde se han

materializado los anhelos de gobernantes y pobladores por

satisfacer una necesidad básica como lo es la vivienda.

Chile fue uno de los países de América Latina que más pronto contó con una legislación habi-

tacional. El primer instrumento jurídico que aborda el problema de la habitación popular es la

Ley de Habitaciones Obreras, promulgada en 1906. Por un lado, este texto legal es el punto de

partida de un largo recorrido realizado por el país para aproximarse a la solución de sus pro-

blemas sociales. Por otro lado, esta normativa marcó el comienzo de las actuaciones públicas

en el contexto de la vivienda social y tuvo importantes implicaciones en el inicio de la discusión

en torno a cómo debían planificarse las ciudades chilenas, considerando los requerimientos que

planteaba la localización de los primeros barrios obreros en aquellas áreas urbanas. Con una

marcada orientación higienista, esta ley permitió un amplio margen de acción en la edificación

de habitaciones baratas y salubres a los agentes privados. Esta labor comenzó a dibujar en la

ciudad de Santiago los primeros bosquejos de barrios de viviendas obreras (Hidalgo, 2005).

Es precisamente este primer intento por normar el problema de la vivienda obrera el que sienta

las bases de la realización de este libro: “1906-2006 Cien años de política habitacional en

Chile”. Hoy parece necesario recabar antecedentes que alimenten la memoria urbana del país.

El espacio de las ciudades no es todo nuevo y necesitamos comprender las respuestas que

el Estado ha diseñado para abordar el problema de la vivienda, su evolución en el tiempo y la

explicación de las estrategias que éste despliega en la actualidad.

Problemas en discusión: aportes y enunciados del seminario

Ante este desafío, un grupo de arquitectos, geógrafos y urbanistas de la Uni-

versidad Nacional Andrés Bello, la Pontificia Universidad Católica de Chile y la

Universidad Central de Venezuela convocaron al Seminario “1906-2006, 100

años de política de vivienda en Chile”. Este encuentro, realizado en el marco

de la XV Bienal de Arquitectura, tuvo lugar en el Centro Cultural Palacio La

Moneda entre el 10 y el 12 de octubre de 2006. Durante su desarrollo surgie-

ron una serie de interrogantes, desafíos y enunciados que marcaron significa-

tivamente la discusión de las diferentes sesiones. Entre ellos destacamos:


Como parte del fenómeno territorial y urbano la vivienda es una construcción hu- -

mana compleja. La solución formal que se le dé no es sino un aspecto dentro de un

universo de problemas que se busca resolver al momento de diseñar un proyecto de

vivienda social.

Entre 1906 y 2006, la construcción de nuevas viviendas refuerza una tendencia cen- -

trífuga de los más pobres a la periferia.

¿Por qué los habitantes rechazan las soluciones de vivienda que antes aceptaban? -

Entre sus objetivos, la política de vivienda debe generar topofilia (amor al lugar).

El problema del suelo y su “supuesta” escasez produce las principales limitaciones -

para el desarrollo de una política de vivienda sustentable, que tenga presente los

valores de la vida urbana: el contacto social entre los diferentes grupos y el acceso

fluido a bienes, servicios y oportunidades de todo tipo (comercio, empleo, educación,

salud, etc.).

Sin desconocer la importancia del suelo como variable, existen otros tan relevantes -

como éste, y entre ellos, la participación del ciudadano. Pero ¿cómo integrarla? No

se trata sólo de acceder a la información en el momento oportuno, ni de ser con-

vocado para dar una opinión; tampoco es suficiente compartir las decisiones. La

participación debería iniciarse en el ámbito mismo de las competencias, teniendo

en cuenta que el habitante conoce su realidad y tiene capacidad para dar solución

a sus problemas.

El ejercicio de la participación no tiene recetas sino principios: es una práctica. Supone -

un aprendizaje mutuo y la elaboración progresiva de un lenguaje compartido. Además

la participación debe guiarse por un axioma: en el juego democrático todo ciudadano

tiene el mismo derecho a hacer valer su punto de vista y sus preferencias.

Si el camino es partir por una política de suelo, tal vez la política de vivienda debe -

reinventarse con nuevos objetivos: disposición del sujeto a comprometerse en la

solución de su problema, valorar correctamente el papel del diseño, las costumbres y

la cultura de los participantes. Pero también mirar hacia atrás y valorar la experiencia

acumulada; tal vez tengamos ya algunas respuestas en la rica y variada tradición de

nuestra política (9x18, conjuntos modelo de pequeña escala o escala humana).

Hace falta crear conciencia en los técnicos y planificadores del problema de la vi- -

vienda y de las dimensiones que éste implica. Aunque parece una perogrullada, gran

parte de los escollos de la política han pasado justamente por errores o “fallas técni-

cas” que van más allá del carácter mínimo de las soluciones.

21INTRODUCCIÓN

A la luz de estos enunciados, la cuestión de la vivienda es más que una suma

de miradas a la que deben converger los habitantes, los actores políticos y los

distintos profesionales; es una construcción conjunta donde debe prevalecer

el afán incesante por mejorar la ciudad y su calidad de vida con un sentido de

equidad, no sólo en el espacio privado sino en el usufructo de los espacios

públicos y equipamientos urbanos.

Respecto del quehacer de la arquitectura y del urbanismo, esta realidad com-

pleja y multiforme nos obliga a repensar la formación universitaria en arqui-

tectura respecto del tema de la vivienda social, con el fin de reconocer que,

en el ejercicio de su profesión, y respecto de la vivienda social, el arquitecto

debe necesariamente complementar su mirada con la de otras disciplinas.

En efecto, el problema de la vivienda no se resuelve sólo a partir de la forma

arquitectónica o del concepto urbano. No puede limitarse a ellos porque antes

de presentarse la necesidad de una forma concreta ya debe haber una de-

cisión política, unos recursos económicos y una consideración de los aspec-

tos sociales, temas de los que el ejercicio de la arquitectura ha estado alejado.

Recién entonces puede iniciarse la búsqueda de soluciones formales.

El problema de la vivienda tampoco es un ejercicio culto que permita experimentar con las

posibilidades de la forma física, mientras la ciudad se construye, se mejora —o se destruye, se

deteriora— como resultado de decisiones que no tienen relación con los problemas formales del

diseño. Son decisiones políticas y económicas, a las que se suma la acción de miles de habi-

tantes —acaso la mayoría— que prescinden totalmente de la asesoría profesional para concebir,

construir, demoler, reconstruir y/o ampliar su vivienda, al ritmo de sus propias posibilidades.

Entonces, el desafío consiste en poner las herramientas técnicas, la visión integral y la coordi-

nación de los distintos saberes, al servicio de los barrios en transformación y de aquellos que

están por levantarse.

Los aportes del seminario: el trazado de la obra

Estos enunciados estuvieron presentes en la elaboración de los trabajos presentados en el

seminario y recogidos ahora en este libro, estructurado en cuatro grandes apartados. El pri-

mero, titulado El palimpsesto de la política de vivienda social, tiene relación con el origen y la

evolución de la vivienda social en Chile, desde los primeros intentos desarrollados en ciudades

como Valparaíso y Santiago, pasando por el estudio de conjuntos racionalistas de mediados del

siglo XX en Concepción, hasta el análisis de los efectos sociales y espaciales de las políticas de

vivienda de las últimas décadas en Santiago. De esto se derivan importantes preguntas y po-

sibles respuestas: ¿qué entendemos por equidad en términos habitacionales? ¿cómo se logra la


integración social? ¿cómo se regenera el capital social? ¿quiénes, si no los propios habitantes,

tienen la capacidad de mejorar sostenidamente su vivienda y su entorno?

En el segundo apartado, centrado en Los desafíos de la participación en la política de vivienda actual, se analiza el resurgimiento de la demanda por participación —y sus matrices discursivas subyacentes— en el escenario actual, en que los actores implicados en la producción y gestión de la ciudad se reorganizan frente a los requerimientos que la economía, la sociedad y la cultura le imponen a la ciudad en su nuevo ciclo de desarrollo. Se señala que uno de los objetivos de la política habitacional debería ser, junto con proporcionar la solución habitacional, apoyar la evo-lución de la vivienda y en particular su crecimiento. Es necesario hacer un acercamiento desde la gran escala de la política pública, a lo pequeño y cotidiano, traducido en las posibilidades de ampliar su vivienda que manejan las familias, a fin de conducir el proceso hacia la consolidación

de la vivienda como un capital, un patrimonio y, en definitiva, un bien durable y transable.

El tercer apartado consiste en discutir las Estrategias de recuperación y re-vitalización de conjuntos de vivienda social. En él se expone cómo el pro-blema del crecimiento de la ciudad en extensión que resulta de las políticas habitacionales tiene su contrapunto en el abandono de los centros, y como a partir de esta situación se pueden proponer estrategias para recobrar el valor urbano de dichos espacios. A su vez se exponen las limitaciones que han tenido los programas de mejoramiento de barrios. Como conclusión, se se-ñala que deben modificarse profundamente las políticas urbanas y de vivienda social. En este contexto es fundamental reconocer que el desarrollo urbano no se puede dejar sólo en manos del mercado, que no se pueden construir viviendas sin considerar la vida familiar que éstas acogerán ni los barrios que se constituirán.

Hemos destinado la cuarta y última sección a debatir sobre La experiencia internacional, con trabajos sobre la realidad latinoamericana, en general, y con la discusión sobre el caso venezolano, en particular. Estos trabajos describen la situación del déficit de vivienda en América Latina, y presentan algunos indicadores referidos a la inequidad existente en términos de calidad de la vivienda. En esta parte del libro se proponen alternativas para diseñar políticas de vivienda sensibles a las necesidades de los más pobres, así como posibles cursos de acción. La intervención de nuestros invitados venezolanos consiste en una reflexión sobre proyectos e intervenciones realizados en los asenta-mientos precarios, a lo que suman lecturas de las desigualdades urbanas en función de la brecha que presenta la distribución del ingreso, a partir de lo cual se preguntan: ¿cómo llegar a los más pobres? También proporcionan algunas respuestas a esta interrogante.

23INTRODUCCIÓN

Hidalgo, R. La vivienda social en Chile y la construcción del espacio urbano en el Santiago del siglo XX. -Santiago: Serie Sociedad y Cultura, DIBAM, 2005.Hidalgo, R. y Sánchez, R. Del conventillo a la vivienda. Casas soñadas poblaciones odiadas. En: Sagredo, -R. y Gazmuri, C. Historia de la Vida Privada en Chile. Tomo 3. Santiago: Aguilar, p. 49-83.Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Informe sobre Desarrollo Humano 2006. -Más allá de la escasez: Poder, pobreza y la crisis mundial del agua. Nueva York: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2006.Sánchez J.E. El mercado inmobiliario y los promotores: cambios en la gran empresa inmobi liaria. Scripta -Nova. Revista electrónica de geografía y ciencias sociales. Barcelona: Universidad de Barcelona, 1 de agos-to de 2003, vol. VII, núm. 146(091). Disponible en internet http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-146(091).htm


Capítulo 1

EL PALIMPSESTO DE LA POLÍTICA DE VIVIENDA SOCIAL

p. 27 / 123

Introducción / Capítulo 1

El palimpsesto de la política de vivienda social

En febrero de 2006 se cumplieron cien años de la promulgación de la Ley de Habitaciones

Obreras de 1906, la primera normativa social chilena, que sienta las bases para una de las ac-

ciones más potentes en el campo de la provisión de bienes y servicios públicos que ha realizado

el Estado chileno en el último siglo.

Si se analiza el conjunto de las iniciativas emprendidas por el sector público para sa-

tisfacer las necesidades de los grupos sociales más desprovistos, la elaboración de

planes y programas de vivienda social ha sido todo un símbolo de la acción estatal.

Ello ha impactado en el territorio en la medida que una alta proporción de la superficie

de las ciudades chilenas ha surgido a partir de las intervenciones fiscales con fines

habitacionales durante el siglo XX y especialmente entre 1950 y 2000.

Desde la década de los 80, el sistema financiero de acceso a la vivienda ha contribuido

a disminuir a la mitad el déficit habitacional. De hecho, en los últimos 16 años se han

producido 120.125 viviendas sociales al año en el país, según las cifras entregadas por

el propio gobierno en 2006. Sin embargo, el Estado ha centrado su política habitacional

en la construcción de “soluciones habitacionales”, esto es, en proveer a las familias una

unidad mínima de vivienda propia, independiente del lugar donde se emplace y de sus

condiciones de habitabilidad. Estas soluciones disminuyen cuantitativamente el déficit

acumulado, pero en su diseño no se tienen en cuenta la localización, ni el entorno, ni la

necesidad de una flexibilidad que acoja distintas modalidades de alojamiento. Tampoco

incluyen la calidad arquitectónica del espacio construido y la personalización estética.

Muchas veces la vivienda masiva y seriada que se entrega a los beneficiarios ha sido

progresivamente demolida, transformada y ampliada hasta volver la intervención es-

tatal prácticamente irreconocible.

Pensamos que es fundamental recorrer los pasos dados por la política habitacional

chilena en estos cien años e identificar sus aciertos y desaciertos, con el fin de en-

tender mejor la manera en que ésta opera actualmente. En definitiva, se trata de saber

cómo ha influido la vivienda y su entorno en la calidad vida de quienes las habitan y, lo

que es más importante, conocer la forma en que éstos determinan el éxito o el fracaso

de cualquier intervención social. Es precisamente ésta la dirección a la que apunta esta

primera parte del libro, donde pretendemos adentrarnos en algunas de las consecuen-

cias sociales, espaciales y políticas de la vivienda social durante los diferentes períodos

de estos cien años.

27EL PALIMPSESTO DE LA POLÍTICA DE VIVIENDA SOCIAL

Tema 1

La primera vivienda social en Valparaíso. Fines siglo XIX – inicios siglo XX

Mario Ferrada, Cecilia Jiménez

p. 29 / 49

La primera vivienda social en Valparaíso. Fines siglo XIX - inicios siglo XXMario Ferrada1, Cecilia Jiménez2

Como primer puerto del país, Valparaíso ha sido históricamente el destino de constantes migra-

ciones tanto de personas provenientes del resto del país como del extranjero, convirtiéndose

en una suerte de laboratorio donde confluyen y se observan diversas influencias y evoluciones

derivadas de procesos políticos, económicos y socioculturales complejos, generándose un re-

gistro singular sobre la arquitectura y el espacio urbano.

En Valparaíso, aún en nuestros días, la problemática habitacional cruza transversalmente es-

tos temas, desde las carencias de la vivienda, las interrogantes sobre su forma ajustada a las

condicionantes del medio, hasta los contrastes que presentan las soluciones para los pobres y

aquellas para los ricos y las situaciones diferenciadas de los cerros en relación al plan. A partir

de la gran ebullición social provocada por las evidentes desigualdades, recién a fines del siglo

XIX el Estado enfrentaría el problema de la vivienda, mediante la creación de las instituciones

de ahorro.

En Valparaíso, las soluciones habitacionales casi centenarias de la Caja de Crédito Hipotecario

—sean éstas conjuntos, poblaciones, edificios, viviendas pareadas, continuas o aisladas— cons-

tituyen valorables exponentes de la arquitectura de principios del siglo XX, cuya vigencia se

prolonga hasta hoy. Sus valores históricos, arquitectónicos y urbanos han sido reconocidos

como parte del patrimonio cultural, a tal punto que el Plan Regulador Comunal los ha protegido

legalmente al declararlos Inmuebles de Conservación Histórica (ICH).

Valparaíso a fines del siglo XIX y comienzos del XX

A partir de la segunda mitad del siglo XIX Valparaíso expe-

rimenta grandes procesos de transformación en diversos

ámbitos, manifestándose dos tipos de inmigraciones que

marcarán urbana y arquitectónicamente a la ciudad Así,

junto con los grupos de inmigrantes europeos (ingleses y

alemanes), se genera una gran inmigración rural atraída por

las múltiples expectativas laborales que ofrece el entonces

primer puerto del país e importante centro comercial del

Pacífico Sur. Paralelamente se genera un auge en la cons-

trucción de obras públicas y edificios de carácter historicista

o ecléctico en el plan de la ciudad.

Este es un período de contradicciones e insatisfacción en

el cual se van acumulando las reivindicaciones sociales y


No obstante, en esta época, la explotación del cobre viene a estabilizar la economía del país

y a transformar a Chile en el segundo productor mundial de este mineral. Esta situación se

complementará con la explotación del carbón en la zona sur y un incipiente proceso de indus-

trialización y actividad agrícola; la primera como apoyo a la minería y la segunda en la comer-

cialización de productos tales como tejidos, telas, papel y otros requeridos por la industria. El

fenómeno contribuye a la formación de núcleos urbanos mineros e industriales, intensificán-

dose la problemática social debido a las constantes migraciones a los centros laborales, lugares

que no ofrecían condiciones dignas de vida, conformándose barrios de obreros compuestos de

conventillos en condiciones ambientales y residenciales paupérrimas.

económicas. Emergen la clase media y los grupos de obre-ros con conciencia social, que protagonizan huelgas y en-frentamientos con el gobierno y desarrollan movimientos sindicales cuyo propósito es mejorar la calidad de vida de las clases desfavorecidas. En 1903, la protesta de los tra-bajadores portuarios de Valparaíso da origen a uno de los estallidos sociales más significativos, a consecuencia del cual se promulga, en febrero de 1906, la Ley 1.838 sobre Habitaciones Obreras. Así, el gobierno central enfrenta por primera vez el problema de la vivienda en el contexto na-cional, puesto que las disposiciones anteriores sólo hacían mención al mejoramiento de las condiciones sanitarias de

ésta (Jiménez y Ferrada, 1995: 55)3.

La asunción al poder de Arturo Alessandri Palma, en 1920, y la promulgación de la Constitución de 1925 sientan las bases de la nación, con el establecimiento de las garantías constitucionales, la separación entre la Iglesia y el Estado y la incorporación de la educación y la salud como derechos ciudadanos. También se vela por el trabajo, la industria y la previsión social, con el fin de asegurar a los chilenos el derecho a un bienestar mínimo y el acceso a la propiedad de una vivienda económica, digna, higiénica y segura.

EL PALIMPSESTO DE LA POLÍTICA DE VIVIENDA SOCIAL 31

Por otra parte, a principios del siglo XX, la economía del país giraba predominantemente en tor-no a las exportaciones de salitre utilizado en Europa como fertilizante natural y en la fabricación de explosivos, el que era explotado por capitales británicos y norteamericanos, constituyendo la mayor fuente de trabajo del período. A partir de la posguerra, con la creación del salitre sin-tético, el país sufre una violenta depresión económica que provoca déficit fiscal y aumenta el descontento social.

La vivienda en Valparaíso

A partir de mediados del siglo XIX, Valparaíso como centro

administrativo, comercial y portuario, se convierte en uno de

los principales exponentes del proceso migratorio hacia los

centros urbanos, lo que sumado a la problemática residen-

cial, aún no abordada institucionalmente, produce manifesta-

ciones urbanas de importancia. Es el caso de la ocupación no

planificada de las quebradas, lugares que aún en este período

se presentan en estado natural, y que acogen espontánea-

mente el emplazamiento de viviendas autoconstruidas y con-

ventillos de condición precaria, convirtiendo al hacinamiento,

la promiscuidad y las enfermedades en signos evidentes de

preocupación pública (Jiménez y Ferrada, 1995:54)4.

En este escenario de ebullición social y escasez de vivienda

adecuada, emerge la acción de filántropos preocupados

de entregar soluciones habitacionales a los más desposeí-

dos; es el caso de Juana Ross de Edwards, promotora de la


construcción de la Población Obrera La Unión, emplazada

en la parte alta del cerro Cordillera. El fundamento de este

proyecto fue solucionar el problema habitacional para nu-

merosas familias de escasos recursos, procurando una cer-

canía con los lugares de trabajo.

Este tipo de solución filantrópica se manifestó desde dos

ámbitos: por un lado, de parte de personalidades de la clase

burguesa de inspiración católica, y por otro, por organiza-

ciones laicas de tendencia progresista. En el primer grupo

están Juana Ross de Edwards con un destacado trabajo de

apoyo a la vivienda en Valparaíso, y Melchor Concha y Toro,

quién en 1891 instituye en Santiago la Fundación León XIII,

promotora de grandes iniciativas en el plano social y resi-

dencial.

Dentro de la segunda vertiente de acción filantrópica, tene-

mos el diseño y construcción de edificios destinados a

conjuntos de viviendas de carácter social que albergan po-

blación obrera en condiciones de arriendo. Casos represen-

tativos de este nuevo sistema son los colectivos Favero (en

los cerros Florida y Cordillera), Montgolfier (cerro Panteón)

y Cité Barón. Sus emplazamientos se concentran principal-

mente a pie de cerro o próximo a la estructura vial que los

conecta con el sector plano de la ciudad.

Urbanísticamente, hasta fines de siglo XIX, el proceso de ocupación de la parte alta de los ce-rros con fines habitacionales encontró en la geografía dificultades de difícil resolución. Sólo a partir de 1880 comienza el proceso de abovedamiento sobre los cauces de las quebradas más importantes de la ciudad. Este hecho, que se convierte en tendencia creciente, permite que en las primeras décadas del siglo XX la urbanización de terrenos montanos sean aprovecha-dos para emplazar soluciones colectivas de vivienda y, a partir de 1923, por el revolucionario sistema de “poblaciones modelo”, que son propuestas habitacionales impulsadas por organiza-ciones de crédito y ahorro, entre las que destacó la Caja de Crédito Hipotecario y la Caja de

Crédito Popular5.

La solución de habitaciones populares en sistema de colectivo para el arriendo contrasta con los esquemas residenciales desarrollados por inmigrantes extranjeros y criollos burgueses que se emplazan en forma organizada y planificada en los cerros Alegre y Concepción a partir de 1825. Estas soluciones, basadas también en una concepción urbana planificada, corresponden


a viviendas unifamiliares que dan respuesta a amplios y confortables programas arquitectónicos

de acuerdo a patrones culturales europeos adaptados a la realidad topográfica de Valparaíso.

La Población Obrera La Unión constituye un destacado ejemplo representativo de la solución

de vivienda social colectiva de fines de siglo XIX. Está construida en la cota 100 m snm, en un

sector de clase obrera de limitados recursos. El colectivo fue fundado en beneficio de la Unión

Social de Orden y Trabajo por Juana Ross de Edwards el 9 de enero de 1898.


El conjunto, que ocupa casi la totalidad de la manzana, aportó en la consoli-

dación de la estructura urbana del cerro Cordillera, al poco tiempo de iniciada

la ejecución del proyecto Camino Cintura en 1880 (del arquitecto Fermín Vi-

vaceta Rupio), ubicándose en la intersección de éste con la calle Castillo,

principal vía de comunicación con el sector plano de la ciudad. El sector co-

rresponde al primitivo asiento de los terrenos del antiguo Castillo de San José

y del primer observatorio astronómico del puerto, el que ya estaba definido

por el edificio religioso Vice Parroquia Santa Ana, colindante con el edificio, y

emplazado justamente en esa zona como respuesta a la necesidad espiritual

de los habitantes de los primeros asentamientos obreros.


El edificio compuesto de tres pisos, se destaca volumétrica-

mente por su carácter compacto, monolítico, unitario, pre-

sentando austeridad en su diseño. Logra constituir un hito

urbano hasta nuestros días, cuya característica volumétrica

original debió ser notablemente más monumental en la fecha

de su construcción, considerando la existencia de construc-

ciones modestas y de menor altura en el entorno urbano del

período.

El conjunto se organiza en torno a un patio central abierto,

circundado por el volumen perimetral de tres pisos, com-

puesto de corredores que gradúan la relación exterior-

interior permitiendo las circulaciones y accesos a los pisos

superiores y a los servicios comunes tales como lavaderos,

tendedores de ropa, juegos de niños y lugar de encuentro

de los residentes. La hermeticidad exterior del volumen no

da cuenta de la riqueza espacial del interior del edificio.


El edificio tiene dos accesos, uno por el Camino Cintura, y el otro por la calle Castillo. Las

viviendas del primer piso cuentan con acceso directo a la calle sin perder el acceso al patio

interior comunitario. El conjunto habitacional está conformado por 34 viviendas distribuidas en

los tres pisos. En el primero, además, se emplazan los baños y duchas comunes. En general

las unidades habitacionales están constituidas por dos recintos y un baño, lo que le otorga una

flexibilidad espacial, permitiendo la distribución interior de acuerdo al programa arquitectónico

requerido por el número de integrantes de las familias (Ortega, 1985: 19)6.

El edificio está construido de gruesos muros de albañilería de ladrillo macizo a la vista, en el que

predomina el lleno por sobre los vanos, debido al trabajo de compresión que realiza la albañi-

lería. Los corredores abiertos cubiertos que rodean el patio interior son de estructura metálica

con madera. El edificio sorteó los fuertes efectos sísmicos de 1906 y de 1985, presentando en

la actualidad un buen estado de conservación de la estructura, aunque se evidencian agrie-

tamientos producto del esfuerzo cortante sobre ésta.

El interior del conjunto, sin embargo, se encuentra en franco deterioro, principalmente por la

falta de mantenimiento de los elementos metálicos, la cubierta y las instalaciones sanitarias y

eléctricas. Esta situación se deriva de un problema legal sobre la tuición de la propiedad que se

arrastró por largos años, permitiendo que residentes ocasionales, faltos de títulos de dominio,

se convirtieran en sus ocupantes permanentes. Esta situación ha sido saneada recientemente

con la intervención del Ministerio de Vivienda y Urbanismo y la Junta de Andalucía.

En definitiva, la Población Obrera La Unión ha demostrado ser hasta hoy una solución resi-

dencial colectiva acertada y vigente, resolviendo con una propuesta ajustada a su época la

demanda de vivienda social colectiva y planificada. Sin duda que la iniciativa de rehabilitación

gestionada entre el Ministerio de Vivienda y Urbanismo y la Junta de Andalucía, en el marco del

Bicentenario de la Independencia, ha permitido vincular, aunque de forma incipiente, las políti-

cas de vivienda social actuales con la urgencia de poner en valor el patrimonio arquitectónico

de Valparaíso.

El colectivo se emplaza en el barrio de la Aguada, entre el cerro Bellavista y

el cerro Mariposa del sector Almendral de Valparaíso, territorio urbano en el

cual, a inicios del siglo XX, comienzan a construirse barrios alrededor de las

quebradas vinculadas funcionalmente con el sector del plan.

A mediados del siglo XIX se inicia el poblamiento espontáneo de este sector,

pero en 1888 el desbordamiento del tranque Mena arrasa con la quebrada y

gran parte de las construcciones allí instaladas. No obstante la magnitud de

los daños resultantes, esta catástrofe mayor produjo consecuencias positivas

desde el punto de vista urbano y residencial, ya que se construyen muros de


Colectivo Favero, pie del cerro Florida

contención, y se canaliza y se aboveda el estero. Por otra parte, la construc-

ción del Camino Cintura en 1880 intensifica la relación entre los cerros y el

plan y contribuye a la densificación de la quebrada.


El terremoto del 16 de agosto de 1906 y los incendios que le sucedieron,

vinieron a cambiar la imagen y trazado urbano del Almendral al derrumbarse

la mayor parte de los edificios allí emplazados. Este hecho, sumado a la cons-

trucción en 1906 del Ascensor Florida y la promulgación de la Ley de Re-

construcción del Almendral en 1910, influirán en la concreción del Colectivo

Favero. Esta Ley permite planificar las expropiaciones necesarias para las fae-

nas de reconstrucción, lo que origina un nuevo trazado de calles, naciendo la

calle Colón. Se ejecutan rellenos, nivelamiento de terrenos y pavimentaciones,

se abovedan los esteros de la Aguada y de Jaime (actual Av. Francia). La ex-

periencia asimilada con los efectos del terremoto permite además desarrollar

nuevas soluciones formales y tecnológicas, bajo esquemas que se alimentan

del último período ecléctico experimentado en la ciudad.

Por otra parte, la promulgación de la Ley sobre Habitaciones Obreras de 1906

permite canalizar diversos incentivos destinados a la construcción de vivien-

das para las clases más necesitadas, mediante beneficios tales como la exen-

ción de impuestos, la gratuidad en el consumo de agua, y las garantías a las

sociedades constructoras, todas medidas que dinamizan la actividad de los

privados, generándose negocios de venta o arriendo de edificios habitaciona-

les, lo que facilita la disminución del déficit habitacional en la ciudad.


En este marco se concibe y levanta el Colectivo Favero para el arriendo de departamentos para

familias de clase media y clase trabajadora, que se desempeñan en actividades productivas y

comerciales en la ciudad y el puerto y no poseen recursos o capacidad para su adquisición. El

edificio es construido en 1912, y su arquitecto financista es Giocondo Favero, italiano nacido

en Castelfranco que llega a Chile en 1889. El propietario inicial es Mauricio Schiavetti. Además

de este colectivo, Favero diseña, gestiona y construye varios edificios similares en diversos

sectores de la ciudad, hasta su muerte, en 1920.

Este conjunto de vivienda colectiva en bloque se adapta a la topografía del lugar, logrando articular adecuadamente la funcionalidad, lenguaje e imagen del cerro y del plan (Jiménez y Astudillo, 1997:131)7. Su orientación volumétrica en el eje longitudinal nororiente y suroriente permite que las unidades habitacionales y los corredores de circulación ob-tengan una adecuada iluminación, situación que se

complementa con múltiples patios interiores.

El edificio tiene muros de contención y cimientos ejecutados en piedra. El prime r piso está construido con muros de albañilería de ladrillo reforzada transversalmente con cables de acero, y los pisos superiores con tabiquería de roble pellín rellenos con adobillo dispuestos de soga. Los envigados de entrepi so son de pino oregón de 2”x10” y 2”x12”. La estructura de las vigas principales es de concreto con hierro y las secundarias de pino oregón. Los accesos tanto al edificio como a las viviendas están construidos en mármol blanco, y las barandas de balcones y puerta de acceso en hierro forjado. En cuanto a los cortafuegos, su técnica de construcción, previa al uso del hor-migón armado, comprende perfiles de hierro similares a rieles de tren y hor-migón. La estructura de la techumbre es de madera y la cubierta de hierro galvanizado ondulado.

Durante las tres primeras décadas del siglo XX, la situación de arriendo de los departamentos y su ocupación por familias numerosas provoca situaciones de hacinamiento. A esto se suman las dificultades de organización de parte de los propietarios, lo que afecta el adecuado mantenimiento del edificio, así como

impide solventar los gastos comunitarios de luz y agua del colectivo.

A fines de 1940 las unidades de vivienda se transfieren a sus actuales propietarios, producién-

dose un mejoramiento de las condiciones habitacionales a causa de los mejores ingresos de las

familias beneficiadas. Sin embargo, al no estar aún acogidas a la Ley de Copropiedad Inmobi-

liaria, persisten problemas de convivencia observados en el uso y administración del inmueble,

especialmente en lo que se refiere a sus espacios comunes.

Las primeras instituciones de ahorro y crédito y su influencia en Valparaíso

En el primer tercio del siglo XIX, con el aumento de la prosperidad económica del país, se da

paso a la acción de la iniciativa privada, expresándose en la creación de instituciones de fomento

del ahorro y el crédito, en sus inicios destinados principalmente para el desarrollo agrícola. Así,

en 1838 se crea la Sociedad Nacional de Agricultura, entidad que reúne a personas de influencia

social y política, que fomentan el desarrollo de la agricultura y el mejoramiento de la calidad de

vida del campesinado.


Por su parte, sin acceso a las instituciones de crédito, los obreros

localizados en los centros urbanos de la zona central y norte resuel-

ven parcialmente su problema con pequeños préstamos, basados en

garantías o fianzas, que otorgan entidades como el Banco del Pobre,

Montes de Piedad o La Bienhechora. En 1855, se crea la Caja de

Crédito Hipotecario, cuyos créditos otorgados a largo plazo, se esti-

maba, permitirían financiar la compra de un bien inmueble.

En 1884 se crea la Caja de Ahorros de Santiago con supervisión de

la Caja de Crédito Hipotecario, cuyo objetivo es fomentar la economía

entre las diversas clases sociales, aunque destinada especialmente a

sectores medios y obreros. En la primera década del siglo XX, la Caja

de Crédito Hipotecario crea diferentes sucursales a lo largo del país,

con actuación independiente, pero supervisadas administrativamente

por la Caja central, radicada en la capital. Bajo esta política, se inau-

gura en 1901 la Caja de Ahorros de Valparaíso (Jiménez y Estrada,

1995: 724)8.

En 1910 se dicta la ley que agrupa a todas las instituciones que fun-

cionaban en provincias, creándose una sola Caja que se denominó

Caja Nacional de Ahorros, la que para dicha fecha aún permanecía

subordinada a la Caja de Crédito Hipotecario, manteniéndose la au-

tonomía de la Caja de Ahorros de Santiago. En 1927 se fusionan

ambas Cajas centralizándose su funcionamiento con el objeto de

racionalizar los recursos debido a la gran cantidad de afiliados.

Entre las obras realizadas por la Caja de Ahorros de Valparaí-

so, destacan tres poblaciones construidas simultáneamente

en los cerros San Juan de Dios (1922 con 60 viviendas),

Barón (1923 con 61 viviendas) y Playa Ancha (1925 con

79 viviendas). A medida que se levantaban las viviendas de

estas poblaciones, la demanda habitacional de los sectores

más pobres iba en aumento, lo que hace que en 1925 la Caja

de Ahorros abra un nuevo mercado para viviendas de meno-

res precios, manteniendo la calidad higiénica, constructiva

y urbana que la caracterizó (Jiménez y Ferrada, 1995:35)9.

No obstante, y en paralelo a este auge constructivo, amplios

grupos sociales seguían experimentando una desmedrada

situación social, sin vivienda propia y ocupando los viejos

colectivos y conventillos legados de fines del siglo XIX.

A lo anterior se agrega el funcionamiento de la Caja de Crédito Agrario, orientada al apoyo y

fomento de la producción agrícola, así como el Instituto de Crédito Industrial referido a activi-

dades de ese rubro. Estas dos últimas instituciones, sumadas a la Caja Nacional de Ahorros y a

la Caja de Crédito Hipotecario, continúan su funcionamiento hasta 1953, fecha en se fusionarán

mediante el DFL N°126, naciendo el Banco del Estado de Chile.

En Valparaíso, a partir de la segunda década del siglo XX, la Sección Técnica de la Caja Na-

cional de Ahorros es dirigida por el destacado arquitecto Alfredo Azancot Levi, profesional de

vasta trayectoria en la región (Valparaíso y Viña del Mar), que inicia una importante gestión en

pro de la construcción de soluciones habitacionales masivas dirigidas tanto a sectores obreros

organizados como a la clase media; esto en reemplazo de los conventillos y su secuela social,

aportando al notable mejoramiento de la calidad de vida de un sector de la clase media con

capacidad de ahorro.

Azancot, de origen francés, aunque nace en aguas portuguesas, llega a Chile en 1896, con-

tratado por la Empresa de Ferrocarriles, para extender una nueva línea en el sur, pero es en

Valparaíso y Viña del Mar donde deja una profunda impronta con sus obras, entre las que se

destacan el Palacio Rioja, el Sporting Club, el Balneario Recreo—hoy desaparecido—, el Edificio

Cori de calle Condell, uno de los primeros rascacielos de Valparaíso en la época, la Escuela

Ramón Barros Luco, el Arco del Triunfo y una gran cantidad de viviendas unifamiliares en am-

bas ciudades. En su prolífera trayectoria profesional, destaca el concepto de planificación en el

proceso de poblamiento y consolidación de sectores relativamente periféricos de la época, pero

dotados de grandes potencialidades de integración funcional y paisajística con la trama urbana

existente. Tal es el caso de los cerros San Juan de Dios, Barón y Playa Ancha.


La construcción de la población Barros Borgoño proyectada por el arquitecto Alfredo Azan-

cot en el cerro Barón, en el cuadrante de las calles Setimio, Castro y Vega, constituye una las

primeras obras de la Caja de Crédito Hipotecario en Valparaíso. En 1924 el diario La Unión pu-

blicaba: “las nuevas construcciones económicas se están realizando simultáneamente en tres

de nuestros barrios principales: Barón, Playa Ancha y San Juan de Dios” (Jiménez y Vergara,

1994:82)10.

El terreno donde se emplaza el conjunto de viviendas corresponde a una porción de los predios

de la Orden de San Francisco, asentada en el cerro Barón a partir de 1845. Los terrenos son

transferidos a la Caja Nacional de Ahorros por escritura pública del 20 de octubre a 1923 “por

la provincia franciscana de la Santísima Trinidad en la suma de ciento dos mil pesos al contado”.

El planteamiento arquitectónico, urbanístico y social implementado por la Caja de Ahorros en

Valparaíso, permite definir una estrategia de vanguardia para la época, que sin resolver absolu-

tamente la falta y la calidad de la vivienda popular; aporta esquemas integrales de planificación,

bajo conjuntos residenciales que permitieron configurar barrios con interesantes mezclas so-

ciales, producto de la oferta de precios diferenciada. La Caja de Ahorros ayuda a superar

técnicamente las falencias higiénicas, programáticas y constructivas que primaron durante el

siglo XIX en Valparaíso, con variadas soluciones arquitectónicas muy bien adaptadas a las

condiciones topográficas de Valparaíso.


Población Luis Barros Borgoño, cerro Barón

El conjunto se emplaza en el cerro Barón, en un tejido ur-

bano en proceso de consolidación, con asentamientos de

clase obrera ligada a la actividad ferroviaria del sector Barón.

Precisamente se ubica en un terreno aledaño a la iglesia San

Francisco, construida a mediados del siglo XIX y declarada

Monumento Histórico.

El conjunto configura una unidad arquitectónica identifica-

ble, constituida por 61 viviendas, que se desarrolla en uno y

dos pisos. La construcción respeta el sistema de edificación

continua y la línea de edificación, conformando pasajes inte-

riores y volúmenes que se vuelcan hacia el interior. El mate-

rial predominante es la madera, la cual a través de certeras

soluciones constructivas adoptadas con posterioridad al te-

rremoto de 1906, le han permitido un buen comportamiento

a través de los años, presentando un perfecto estado de

conservación.


De esta manera, los trabajos de limpieza y preparación del terreno se inician

ese mismo año en un área ocupada previamente como antigua huerta de la

Orden. La instalación de la población contribuyó a la consolidación de este

barrio obrero, asentado originalmente en torno al antiguo camino a Quillota, la

señalada orden franciscana y las instalaciones del ferrocarril de 1852.

Los planos del conjunto son aprobados por la Dirección de Obras de la I.

Municipalidad de Valparaíso el 12 de febrero de 1924. En 1925 se procede a

la recepción de las viviendas y su infraestructura constituida por servicios de

agua, alcantarillado, alumbrado a gas y luz eléctrica, inaugurándose las obras

el 17 de noviembre de 1925. El diario La Unión publicaba el 17 de noviembre

de 1925: “En medio de aclamaciones el excmo Señor Barros Borgoño, reco-

rrió gran parte de la población que desde ayer y por voluntad de sus pobla-

dores se llamará “Luis Barros Borgoño”.

Con objeto de rebajar los costos de construcción, el proyecto original sufrió

modificaciones, lo que afectó en parte la materialidad, expresión formal de sus

fachadas y variación de accesos originales. Sin embargo, se preservaron las

características que actualmente le otorgan identidad, homogeneidad y carácter

unitario al conjunto, con un acentuado ritmo otorgado por la verticalidad y es-

calonamiento de los cortafuegos de las viviendas de dos pisos. La organización

espacial interior del conjunto, enfatizada por una trama de pasajes peatonales,

vinculados a los accesos, le otorgan una integración relevante con las calles y

el espacio urbano circundante.


Las primeras manifestaciones de planificación y ordenamiento del cerro San Juan de Dios datan de 1886, momento en que se efectúa el primer loteo de la quebrada San Juan de Dios, a partir de seis grandes manzanas que abarcaban hasta trescientos metros sobre el Camino Cintura. Años antes ya existía una población obrera con el

nombre de Lord Cochrane.

La instalación de la población Lord Cochrane es un efecto del proceso de urbanización del sector, propiciado por el abovedamiento en 1886 del antiguo cauce del Cho rrillo que corría por la quebrada de San Juan de Dios. En 1910 se aboveda el tramo com-prendido entre el inicio de ésta y el Camino Cintura, momento a partir del cual se preparan las condiciones para que la Caja Nacional de Ahorros gestione la compra de los terrenos donde se levantará la población Lord Cochrane, permitiendo generar el

trazado de calles y pasajes del sector.

En 1922, la intervención de la Caja comprende tres de las manzanas del antiguo loteo,

adquiridas a su propietario, don Juan Crisóstomo Vera. Este evento posibilita la consoli-

dación definitiva de la estructura urbana del cerro San Juan de Dios, mediante

una propuesta residencial y urbana que vino a elevar y valorar la relación de

este sector respecto al resto de la ciudad.

La oferta diversificada de soluciones habitacionales planteadas por la po-

blación se expresa en viviendas aisladas situadas en el sector plano de la

Avenida San Juan de Dios, conjuntos de viviendas pareadas y continuas en

pendiente, entre los que destacan los de Bernardo Vera y Placilla, así como

por un bloque de departamentos, que representa una de las primeras solu-

ciones de vivienda colectiva, con espacios comunes y comercio. La vivienda

aislada se presenta con soluciones singulares en cada caso, manteniendo no

obstante una fuerte unidad de conjunto y de relación con el paisaje urbano

de la quebrada y el cerro. En el caso de las viviendas pareadas también se

rescata la unidad, a través de la delineación de los cortafuegos, que explican

su adaptación a la gradiente del suelo.



Los acontecimientos históricos del país, desencadenados durante la segunda mitad del siglo

XIX y que se extienden hasta las primeras décadas del siglo XX, expresados en sus variables

políticas y económicas, sociales y culturales, generan cambios radicales en la sociedad chilena

y en las formas de construcción y apropiación del concepto de vivienda social, teniendo un

relevante impacto sobre la arquitectura y el urbanismo.

Las grandes diferencias entre los privilegios de la oligarquía y las condiciones deplo-

rables de la clase obrera traen consigo una serie de enfrentamientos y conflictos labo-

rales en busca de soluciones a los problemas de trabajo, educación y vivienda. Por otra

parte, la acción de filántropos, junto a la creación de las instituciones de crédito, cons-

tituyen factores impulsores en el campo de las soluciones habitacionales colectivas,

apoyadas éstas en una serie de leyes logradas en pro del bienestar de las clases más

desposeídas y de la naciente clase media. Esto permitirá el paulatino, pero definitivo,

reemplazo del conventillo insalubre por soluciones de vivienda social, ofreciendo una

cualitativa mejora en las condiciones sanitarias de habitabilidad y seguridad.


En este período, Valparaíso destaca como lugar de concreción para destacados

ejemplos de soluciones habitacionales masivas para la clase obrera impulsadas

por benefactores, así como por gestores inmobiliarios de la época. Tales son

los casos de la Población Obrera La Unión en el cerro Cordillera, y el Colectivo

Favero en el cerro Florida, ambos planteados como soluciones organizadas y

planificadas ante la demanda crítica de vivienda salubre del período.

No obstante, habiendo sido la clase proletaria el agente social y cultural impulsor en

la creación de instituciones y promulgación de la primera legislación residencial, es la

clase media con capacidad de ahorro la más beneficiada en el logro de la casa pro-

pia, concepto de propiedad por largo tiempo anhelado y lejano a sus posibilidades.

Tendrán que sobrevenir cambios mayores en la organización del Estado a partir de la

década de 1930 para que esta situación sea aminorada, mediante cambios y adapta-

ciones del rol del Estado en relación a la vivienda como un derecho.

En Valparaíso, las poblaciones construidas por la Caja de Crédito Hipotecario y Caja

Nacional de Ahorros, bajo la autoría técnica del destacado arquitecto Alfredo Azancot

Levi, vienen a dar solución a las demandas principalmente de viviendas de la clase me-

dia con capacidad de ahorro y representan soluciones que permanecen vigentes hasta

hoy, rescatando valores propios del entorno y adaptándose a las condiciones topográ-

ficas del puerto. Adquiere también relevancia en la planificación de estas poblaciones

el lenguaje que se logra en los conjuntos a través de la diversidad de tipologías uti-

lizadas que dan respuesta a los diferentes niveles económicos de los beneficiados.

Presentan diferentes alternativas entre 60 m2 y 140 m2 ya sea en tipologías aisladas,

pareadas o continuas, individuales o en conjuntos tipo bloque.

En cuanto a la organización interna de las nuevas viviendas, la altura de piso a cielo

es ostensiblemente menor y las condiciones de iluminación natural y soleamiento

son óptimas. Las fachadas presentan, en general, elementos de una arquitectura que

podría pertenecer al movimiento historicista tardío en transición hacia la arquitectura

modern a.

El emplazamiento de estos conjuntos se concretó preferentemente en los cerros de la

ciudad, donde se experimentó, a partir de fines del siglo XIX, un proceso de gradual

consolidación, contándose con valores de suelo atractivos para los inversionistas, en

particular de la Caja Nacional de Ahorros. La acelerada respuesta constructiva y la

emergencia del tema social en torno a la vivienda se manifestó, por ejemplo, con la

construcción simultánea de las poblaciones del cerro San Juan de Dios y Barón. Estos

dos sectores, en conjunto con los proyectos de vivienda en Playa Ancha, contribuyen

decididamente a la ocupación permanente de los asentamientos humanos, mejorando la cali-

dad urbanística del entorno, y sumando estas áreas del territorio urbano al funcionamiento y

relación paisajística con el resto de la ciudad.

Las soluciones habitacionales implementadas por la Caja Nacional de Ahorros

en Valparaíso, en las primeras décadas del siglo XX, constituyen acertados

exponentes de la arquitectura de vivienda colectiva representativa de la ciu-

dad, en respuesta a sus condicionantes ambientales, históricas y topográficas

singulares. No sólo dan respuesta eficiente al problema habitacional con una

arquitectura ajustada a los modelos demandados por las condicionantes de

la época; sino que constituyen un aporte a la conformación del espacio ur-

bano, formando en la actualidad parte del patrimonio cultural de la ciudad,

reconocidos en el Plan Regulador Comunal como Inmuebles de Conservación

Histórica (ICH), insertos en Zonas de Conservación Histórica (ZCH).



Jiménez, C. y Vergara, C. Conjunto de Viviendas Cerro Barón, Valparaíso. Valparaíso: Universidad Católica -de Valparaíso, 1994.Jiménez, C. y Estrada, L. Viviendas del Cerro San Juan de Dios de fines de siglo XIX y principios del XX -Valparaíso. Valparaíso: Universidad Católica de Valparaíso, 1995.Jiménez, C. y Ferrada, M. Vivienda Colectiva en Bloque. Población Lord Cochrane. Cerro San Juan de Dios -Valparaíso. Valparaíso: Proyecto DIUV, Universidad Católica de Valparaíso, 1995.Jiménez, C. y Ferrada, M. Vivienda Colectiva en Bloque. Población Lord Cochrane. Cerro San Juan de Dios -Valparaíso. Valparaíso: Proyecto DIUV, Universidad Católica de Valparaíso, 1997.Ortega, O. El Cité en el Origen de la Vivienda Chilena. Revista CA, 1985, Nº 41, p. 19. -

Tema 2

Cien años de política de vivienda social, cien años de expulsión de los pobres a la periferia de Santiago

Rodrigo Hidalgo

p. 51 / 63

Cien años de política de vivienda social, cien años de expulsión de los pobres a la periferia de la ciudad de Santiago1 Rodrigo Hidalgo2

A lo largo del siglo XX, y según el contexto político, social, cultural y económico, la relación

entre necesidades de habitación y política estatal de vivienda ha mostrado diversas manifesta-

ciones constructivas y una amplia diversidad en su diseño, pero con un parámetro locacional

que las ha unido: la periferia de la ciudad.

El nacimiento de la política de vivienda en Chile está asociado a la respuesta que tiene que dar

el Estado ante las deplorables condiciones en que viven las clases proletarias hacia finales del

siglo XIX y comienzos del siglo XX. Esto no quiere decir que dicha situación no existiera antes;

lo que sucede durante ese período de transición es que se generan una serie de condiciones

sociales, políticas y económicas que desencadenan una reacción de la autoridad ante un pro-

blema social acuciante.

Las duras condiciones de vida que afrontaban los grupos

populares y la población obrera en general fueron recono-

cidas por los diferentes actores de la sociedad chilena de

aquella época. Las descripciones sobre su condición deja-

ban ver con claridad que muchas veces el relato era menos

cruel que la misma realidad. Así lo hace ver, por ejemplo,

el médico higienista Federico Puga Borne, que fue presi-

dente del Consejo Superior de Higiene Pública, y que hace

una tipificación en la cual señala: “las casas habitadas por

los individuos menos favorecidos de la fortuna se hallan de

ordinario en calles estrechas, desprovistas de un pavimento

artificial, lo que es causa de humedad en invierno, de polvo

en el verano; las construcciones son poco elevadas sobre el

suelo y su piso a veces de nivel inferior al de la calle; son por

consiguiente estrechas, oscuras, húmedas y frías... Cómo es

posible admirarse entonces de que las enfermedades que

se declaran en los habitantes de estas moradas tomen un

carácter de gravedad excepcional ni de que las epidemias

encuentren en ellos el terreno más apropiado a su extensión”

(Puga Borne, 1891).

Ante esta cruda realidad y la creciente importancia que comienza a tomar la “cuestión social”,

relacionada con la preocupación de los círculos intelectuales y políticos por la pobreza y las


condiciones de vida de los obreros, es que se promulga la Ley de Habitaciones Obreras de

1906 (Espinoza, 1988; Garcés, 2002). Dicha Ley es reconocida como la primera normativa

social chilena y es una de las primeras que se promulgan en la materia en el continente ameri-

cano; es más, es contemporánea a iniciativas del mismo tipo que se llevan a cabo en Europa

(Hidalgo, 2005).

Teniendo como referencia el caso de la ciudad de Santiago, el presente trabajo intenta aden-

trarse en el modo en que las consecuencias de la aplicación de la citada Ley se siguen repro-

duciendo en la actualidad. Dicha normativa provocó, sin construir un número significativo de

viviendas, y atendiendo un margen reducido de la demanda, la expulsión de los pobres a la

periferia de la ciudad. Después de un siglo, en un escenario constructivo caracterizado por

la masificación de la construcción de viviendas sociales, estamos ante la misma situación. Es

precisamente teniendo en consideración esta paradoja que pretendemos, en este artículo, des-

cribir, analizar y ofrecer posibles explicaciones a la situación señalada.

La Ley de Habitaciones Obreras de 1906: características y consecuencias

La discusión y el debate sobre la problemática de la vivienda popular a nivel parlamentario

en Chile se vuelven más significativos a comienzos del siglo XX. El presidente Germán Riesco

forma una comisión para estudiar el problema de la habitación obrera, y en 1903 se realiza el

primer intento por aprobar una legislación de carácter global sobre vivienda obrera, emanado

de la mencionada comisión. El Congreso designa a un grupo de parlamentarios que da su visto

bueno; sin embargo el proyecto no tiene acogida en la cámara y fracasa, al igual que las inicia-

tivas anteriores (Montaner, 1925).

La Ley de Habitaciones Obreras de 1906 es presentada por dicha comisión

de la Cámara de Diputados el 28 de julio de 1905, y finalmente es aprobada el

18 de febrero de 1906. La mencionada legislación crea el Consejo Superior de

Habitaciones Obreras con sede en Santiago, que tiene a su vez reparticiones

departamentales en las diferentes provincias del país. Entre sus funciones

está el favorecer la construcción de viviendas higiénicas y baratas destinadas

al arriendo o a la venta; tomar medidas conducentes al saneamiento de las

habitaciones obreras existentes; fijar las condiciones de las nuevas viviendas

destinadas a los grupos proletarios y fomentar la creación de sociedades de

construcción. El Consejo tiene una función higienizadora importante, que con-

siste en rehabilitar aquellas viviendas que no cumplen con los mínimos vigen-

tes en materia de higiene, o en demolerlas en caso de inhabitabilidad. Estas

habitaciones insalubres corresponden fundamentalmente a los “conventillos”.


El “conventillo” es una tipología de habitación popular que comienza a di-

fundirse en Chile hacia el último tercio del siglo XIX. Se asocia fundamen-

talmente a una vivienda colectiva de variados matices y diversos orígenes.

Por una parte, puede definirse como un conjunto de habitaciones a lo largo

de una calle que sirve de patio común; en este caso se trata de construc-

ciones precarias concebidas originalmente para el arriendo. Por otra parte,

los “conventillos” también surgen por la acción deliberada de los antiguos

propietarios de casas ubicadas en la zona central de Santiago, que luego de

subdividirlas comienzan a arrendar las habitaciones en forma separada. En

dicho caso, el proceso se da a partir del momento en que los grupos aris-

tocráticos abandonan esas localizaciones, y posteriormente, con una pequeña

inversión reacondicionan sus viviendas para arrendarlas y obtener la renta

correspondiente.

En los aproximadamente diecinueve años de vigencia de la Ley de Habitaciones Obreras, resal-

ta el significativo empuje que el Consejo y sus reparticiones provinciales le dan a los aspectos

vinculados con la higiene. En efecto, un informe efectuado en 1926 por el Ministerio de Higiene,

Asistencia, Previsión Social y Trabajo, para enviarse a la Oficina Internacional del Trabajo, per-

mite conocer la acción higienizadora que realizan las mencionadas entidades públicas entre los

años 1906 y 1924 (Córdova, 1926). En dicho informe se señala que en la ciudad de Santiago

se han demolido 1.626 “conventillos”, constituidos por 16.713 piezas y habitados por 46.794

personas, habitaciones que la labor constructiva del Consejo no repone.


Otra de las funciones que le otorgó la ley de 1906 a los consejos fue la de incentivar la construc-

ción de habitaciones higiénicas y baratas mediante la construcción directa o el fomento a las

sociedades y empresas. Dentro de las edificaciones levantadas tanto por la acción directa como

por las franquicias que otorga la Ley de 1906, hay algunos ejemplos de las obras efectuadas

en la ciudad de Santiago. La primera de las poblaciones que se acoge a los beneficios ya men-

cionados es el conjunto residencial Huemul, construido por la Caja de Crédito Hipotecario en

1911. El Boletín de la Oficina del Trabajo, publicado el segundo semestre de 1911, reproduce en

detalle el discurso que pronuncia el director de la Caja de Crédito Hipotecario, Luis Barros Bor-

goño, al momento de entregar las obras a la comunidad. En torno a la localización del proyecto

en cuestión, y respecto del proceso de adquisición de los terrenos, el director de la caja señala

que: “aquí, en medio de las fábricas y talleres, en las grandes calles y avenidas, al lado de

magníficas construcciones de la ciudad, podrá hallar el obrero el hogar apacible, abrigado y

luminoso que asegura la vida y la felicidad de las familias. La compra de los solares destinados a

la edificación es una negociación provechosa en todas las ciudades que, como nuestra capital,

atraviesan una época de verdadera transformación” (Barros Borgoño, 1911).

Lo señalado por el presidente de la Caja de Crédito Hipotecario da una idea

de cómo se van localizando los nuevos conjuntos habitacionales para obreros

en la ciudad de Santiago. Para los promotores inmobiliarios vinculados a las

operaciones de viviendas para obreros y para el Estado, la periferia es el sitio

más buscado para construir edificaciones baratas, principalmente debido a los

bajos costos del suelo en esos lugares.


La Ley deja un amplio margen a la acción de los agentes privados. Con sus intervenciones estos

imponen un particular diseño que privilegia el rendimiento del suelo por unidad construida, y

dan origen al tipo residencial característico del área central de Santiago, el “cité”, definido como

un “conjunto de viviendas, generalmente de edificación continua, que enfrentan un espacio

común, privado, que tiene relación con la vía pública a través de uno o varios accesos. Su de-

nominación tiene como origen esta forma especial de relacionarse con el espacio público que

recuerda la ciudadela medieval amurallada” (Arteaga, 1985).

El número de casas de cada uno de estos conjuntos es variable. Cuando son dirigidos a los

estratos obreros son de mayor cantidad que los dirigidos a los sectores medios; en general,

los de menor superficie cuentan con dos o tres habitaciones, baño, cocina y, en ocasiones, un

pequeño patio. Estas agrupaciones de vivienda se incorporan a la trama urbana sin alterarla,

sino por el contrario, densificando el interior de las manzanas con un tipo de residencia que

aún perdura.

En lo económico, el “cité” da buenos resultados, ya que debido a su mor-

fología se aprovechan de manera eficiente las particulares dimensiones de la

subdivisión predial del área central de Santiago. Al alinear viviendas en torno

a un eje perpendicular a la calle, el “cité” consigue aprovechar completamente

el terreno, creando a la vez un espacio común de acceso que, entre otras

funciones, sirve de acceso, patio y jardín.

En la perspectiva del presente trabajo queda preguntarse por las consecuen-

cias de estas intervenciones en la geografía social de la ciudad. Si analizamos

las Figuras Nº 1 y Nº 2 observamos que los grupos más pobres son expulsados

hacia la periferia de la ciudad. Es decir la demolición de conventillos y cons-

trucción de “cités” llevan a los grupos sin poder de pago a sectores situados

en los márgenes de la ciudad, de modo que se incrementa el arriendo de sitios

y otras formas de habitación precaria en dichos lugares (De Ramón, 1992).

La Figura Nº 2, realizada a partir de información censal sobre la población

alfabeta y analfabeta, demuestra la situación señalada; dicho en otras palabras,

tras la demolición de los conventillos, luego de la acción “higienizadora” —o


demoledora— de conventillos realizada por la Ley de 1906, los analfabetos

son expulsados hacia la periferia. Al mismo tiempo, en las áreas saneadas se

construyen “cités” que son luego habitados por población “alfabeta”.


La política de vivienda social hacia el año 2006: características y consecuencias

Cien años han transcurrido desde la promulgación de la Ley de 1906 hasta el año 2006, período

durante el cual se han ensayado las más diversas soluciones al problema de la vivienda. Ésta s

han involucrado diseños arquitectónicos que demuestran los desvelos de los profesionales

encargados y las necesidades tanto de los beneficiarios como de los recursos económicos

comprometidos en la materialización de los proyectos. En este lapso, en lo urbanístico, las solu-

ciones al problema de la vivienda van desde la ciudad jardín hasta la el racionalismo “corbusie-

rano”, que deja una impronta inconfundible en la ciudad de Santiago, con conjuntos diseñados

por discípulos directos de Le Corbusier. Ejemplo de ello es la Unidad Vecinal Portales, obra de la

oficina de Bresciani, Valdés, Castillo y Huidobro (BVCH), edificada entre 1954 y 1966. Durante

ese lapso, la política habitacional también es marcada por algunos acontecimientos que son

producto de la incapacidad de la oferta para satisfacer el total de la demanda con unidades

terminadas. En efecto, surgen movimientos sociales que presionan por disponer de alternativas

de vivienda de rápida solución. La respuesta del Estado es, por una parte, la propuesta de

autoconstrucción a partir de la erradicación, esto es, el traslado paulatino de la población hacia

nuevas viviendas, y por otra, el saneamiento in situ, es decir, la conexión a los servicios de ur-

banización, como agua potable, alcantarillado y luz eléctrica (Haramoto, 1983).

El gobierno militar reprime duramente las formas de asentamiento espontáneo, por

lo que se potencian modalidades como el “allegamiento”. Esto detona la tugurización

de los conjuntos de vivienda social construidos en las décadas anteriores y de los

asentamientos precarios existentes (Necochea, 1987). También aumenta conside-

rablemente el déficit habitacional, puesto que de 1982 a 1992 se pasa de casi 800.000

unidades faltantes en todo el país a poco más de un millón (Mac Donald, 1994).

Con el advenimiento de la democracia, en 1990, el problema de la vivienda social se

centra en la forma de abordar el ingente déficit de viviendas, y el principio de acción

apunta a construir el mayor número de viviendas posible. Entre 1990 y 2002 se cons-

truyen más de 1.270.000 viviendas, lo que reduce el déficit a algo más de 242.000 (Ra-

vinet, 2004). Si bien es cierto que los logros cuantitativos de la política de vivienda en la

citada década están a la vista —muchos chilenos salen de la marginalidad habitacional,

lo que redunda en una mejoría de las condiciones de salubridad de la población de

bajos ingresos— es precisamente sobre los principios en que ella descansa donde se

observan también las principales debilidades y por consiguiente los flancos que sus-

tentan las sustanciales críticas realizadas (Ducci, 1997; Rodríguez y Sugranyes, 2004).

En este sentido, la edificación masiva de viviendas sociales trae consigo una serie de

dificultades que repercuten tanto en la administración de los programas como en la

población beneficiaria. Al respecto, cabe resaltar la pérdida del “sentido del lugar” de


un gran sector de la población beneficiada, la generación de guetos urbanos peri-

féricos estandarizados que caracterizan hoy en día el espacio urbano de la periferia

pobre de Santiago: un espacio normalizado, carente de vitalidad y con bajos niveles

de interacción social.

Pese a que el retorno de la democracia abre nuevas posibilidades

para cambiar el rumbo de la política habitacional, durante la década

de 1990 se continúa con el patrón de localización iniciado en las dé-

cadas anteriores. En Santiago, la vivienda social se sigue acumulando

en unos pocos sectores de la ciudad y, para optimizar el uso del “re-

curso suelo” se construyen conjuntos que en algunos casos superan

las 1.000 unidades (Hidalgo, 2007).

A fines de los 90 se entra a un nuevo estadio respecto de la locali-

zación de estos conjuntos, relacionado con la construcción casi ex-

clusiva de viviendas sociales en comunas situadas en sectores peri-

urbanos o rururbanos. En otras palabras, en las áreas metropolitanas

de Chile la vivienda social prácticamente ya no se construye en el

límite de la mancha urbana, sino que se levanta en espacios distantes

de la frontera edificada de la ciudad, tanto en el medio rural como

en las ciudades menores existentes en los confines de las grandes

conurbaciones (Hidalgo, 2007).

Respecto del universo urbano en el cual tradicionalmente se han situado los conjuntos

de vivienda social, las formas de segregación y separación de los pobres son ahora

diferentes. Si antes estos conjuntos se ubicaban en barrios ya consolidados o cerca

de ellos, ahora se construyen alrededor de los núcleos poblados menores del anillo

exterior del área metropolitana. Aunque la democracia trae consigo una esperanza, la

mayoría de los problemas que se manifiestan en las décadas pasadas —el aumento de

las distancias a los lugares de servicio y el rompimiento de la matriz de las relaciones

sociales primarias y secundarias debido a la localización en los límites de la gran ciu-

dad— ahora se presentan con mayor fuerza; en vez de corregirse, se reproducen con-

trariedades estructurales a partir de una supuesta escasez de suelo.

Desde la segunda mitad de los 90, aumenta considerablemente el número de vivien-

das sociales construidas en las comunas periféricas del área metropolitana de Santiago,

principalmente debido a la consolidación de una política de libre mercado que repercute

con fuerza en todas las iniciativas sectoriales impulsadas por el Estado de Chile. Si se

toma un marco temporal de referencia mayor, entre 1984 y 2002, se observa que, en

el conjunto de las comunas comprendidas en la mancha urbana continua, la cantidad


Viviendas sociales construidas en

comunas externas al área metropolita-

na del Gran Santiago, 1978 - 2003 (1)

Viviendas sociales construidas en

comunas internas al área metropolitana

del Gran Santiago, 1978 - 2003 (2)

3.467

37.908

1978-1983 1984-1989 1990-1995 1996-2002 Total

10.628

55.268

3.575

68.804

9.076

37.369

26.746

199.349

(1) Colina, Peñaflor, Padre Hurtado, Melipilla, Talagante, Buin, Paine, El Monte, Lampa, Isla de Maipú, Curacaví, Til-Til, San José de Maipú, María Pinto, Calera de Tango, Pirque, San José de Maipo y Alhué.

(2) Puente Alto, La Pintana, San Bernardo, La Florida, Maipú, Pudahuel, Renca, El Bosque, Peñalolén, Quilicura, La Granja, Lo Prado, Macul, Cerrillos, Cerro Navia, Lo Barnechea, San Ramón, Conchalí, Lo Espejo, Estación Central, Las Condes, Pedro Aguirre Cerda, Huechuraba, Santiago, La Reina, San Joaquín, La Cisterna, Ñuñoa, Providencia, Recoleta, San Miguel y Quinta Normal.

de viviendas sociales construidas ha disminuido progresiva-

mente. Por otro lado, el análisis de la estadística de edifi-

cación de viviendas sociales (Cuadro Nº 1) permite señalar

que esta disminución es sólo aparente, y que corresponde,

en realidad, al éxodo de la vivienda social hacia las comunas

periféricas de la conurbación santiaguina. Según los datos

mencionados, entre 1978 y 1983, en estas comunas se edi-

fican 3.467 unidades de vivienda; entre 1984 y 1989, 5.575

unidades; entre 1990 y 1995, 10.628 unidades; y entre 1996

y 2002, 9.076 uni dades. Aunque muchas de estas viviendas

son para familias que efectivamente residen en localidades

de estas comunas periféricas de la conurbación santiaguina,

las cifras son elo cuentes y evidencian que la vivienda social

ya no se localiza preferentemente en la periferia inmediata de

la ciudad, sino que comienza a construirse en las comunas

que limitan con el área metropolitana propiamente tal.

Tras esta breve descripción del comportamiento de locali-

zación de la vivienda social en la periferia metropolitana

surge una pregunta: ¿cuáles son las consecuencias socio


espaciales de esta nueva localización? Al analizar los datos

de la aplicación del Índice de Desarrollo Socioeconómico

(IDS)3 para el período 1992-2002, se puede afirmar que el

los sectores en los que se construyen conjuntos de vivienda

social el IDS desciende, se mantiene, cuestión que lleva a

afirmar que, en los lugares donde se ubican, estos conjuntos

residenciales son motores de un cambio regresivo.

La política de mercado aplicada al suelo urbano,

impuesta desde mediados de los 80, expulsa a la

vi vienda social cada vez más lejos de la ciudad. De

esta manera, comunas periurbanas comienzan a re-

cibir nuevos habitantes que, debido a su condición

de pobreza, disminuyen la condición socioeconómi-

ca de la comuna, y, más específicamente, la de los

distritos censales donde habitan. Este proceso se

observa al comparar los valores del IDS de los sec-

tores con vivien da social para los años 1992 y 2002.

En 1992 las zonas con conjuntos de vivienda social

tienen un mayor IDS que el resto, mientras que, tras

una década, esta situación se invierte y la influen-

cia de la vivienda social en los distritos censales se

vuelve latente. La evidencia empírica muestra una

relación entre la generación de focos de pobreza

y las políticas habitacionales del Estado. También

cabe considerar que en muchos distritos censales

se cons truyen condominios cerrados y vigilados, de

modo que, aunque se reduce la segregación es-

pacial, se mantiene la segregación social. En estos

casos, las cifras pueden denotar un aumento del

IDS, pero éste no resulta de un proceso que esté

actuando a nivel del distrito censal, sino de la lo-

calización de sectores medios y medios altos que

se autoexcluyen física y simbólicamente de la po-

blación más pobre.

Se asiste entonces a la construcción de una ver-

dadera “precariopolis” estatal, la cual, además de

tener bajos indicadores objetivos de calidad de vida


—medidos a partir de los componentes del IDS—

presenta otros problemas, como la relación entre los

lugares donde se construye vivienda social y algu-

nos aspectos de la base económica y la dependen-

cia funcional de las actividades de estudio y trabajo.

En concreto, los conjuntos de vivienda social se

localizan en distritos censales con una importante

proporción de población cesante o desempleada.

Además sus habitantes están “sometidos” a los ser-

vicios y fuentes de trabajo que se ofrecen al interior

del área metropolitana, o en la ciudad consolidada,

debido a lo cual muchos deben recorrer grandes

distancias para satisfacer sus necesidades laborales

y educacionales.

Consideraciones finales y alternativas propuestas

Este trabajo ha pretendido hacer un contrapunto, al poner de relieve la forma en que se

han reproducido las consecuencias socio espaciales de la política de vivienda social en

Santiago de Chile, a la luz de los efectos que han tenido, en la geografía social de la ciu-

dad, tanto la Ley de Habitaciones Obreras de 1906 como la actual política de vivienda.

Con la aplicación de esta última normativa se demuelen casi todos los “conventillos”

insalubres y se construyen escasas viviendas por iniciativa directa. En efecto, durante

1906 y 1925, por cada 1,5 habitaciones derribadas se levanta una sola, de modo que

muchos de los habitantes de estos conventillos se ven expulsados a la periferia de la

ciudad. Tras la demolición, los te rrenos liberados son ocupados por una población

diferente, alfabeta, que muy probablemente iría a dar a los “cités”. Aunque la Ley de

1906 fomenta la construcción de este tipo de viviendas, para acceder a ellas se nece-

sita un determinado poder adquisitivo.

A pesar de que las políticas habitacionales de las primeras décadas del siglo XX no

alcanzan a solucionar íntegramente la carencia de vivienda de las clases sociales más

pobres del país, desde la perspectiva del presente trabajo, creemos que en el período

analizado se dieron importantes pasos para ir generando una institucionalidad pública

y social en torno al problema habitacional. De hecho, el Estado reconoce las demandas

de los movimientos de arrendatarios e interviene directamente poniendo en marcha

iniciativas directas en la construcción de casas baratas. Después de un siglo, la opera-

toria del mercado de suelo asociado a la producción de vivienda social sigue teniendo


consecuencias similares, pero en una escala espacial muy dife rente. Los pobres de

comienzos del siglo XX se trasladan a la periferia de una ciudad que, en 1930, bordea

las 11.000 hectáreas y cuenta unos 500.000 habitantes, esto es, una ciudad con las

dimensiones de una comuna.

Hoy la situación es bastante diferente, Santiago es una ciudad con dimensiones

metropolitanas, donde la superficie de la mancha urbana continua es cercana a las

65.000 hectáreas y la población es de aproximadamente seis millones de habitantes.

Trasladarse a los confines de esta gran urbe es muy diferente, tanto por las distancias

reco rridas, como por el tipo de solución y el espacio residencial que resulta de las

diferentes intervenciones. Este último es de carácter monofuncional, segregado y frag-

mentado; se lo podría denominar “precariopolis estatal” y definir por la presencia de

servicios de urbanización —electricidad, agua potable, alumbrado público y, en algu-

nos casos, calles pavimentadas—. En estos lugares, la población habita en residencias

cuyo tamaño promedio no supera los 45 m² edificados, lejos de los demás sectores

sociales, de los equipamientos y de servicios como escuelas, centros de salud, áreas

de esparcimiento y centros de comercio, entre otros.

En base a lo anterior, cabe señalar que la construcción de vivienda social en las co-

munas periféricas del área metropolitana de Santiago corresponde a un nuevo estadio

del que no se sabe adónde conducirá, no sólo en términos físicos del tipo de ciudad

—sus edificaciones, servicios y equipamientos— sino también en el ámbito social, ya

que los nuevos guetos de concentración de pobres estarán ahora aún más distantes

de la ciudad tradicional. Talvez esta tendencia ya no pueda ser revertida, pero no por

ello debería cerrarse la posibilidad de localizar proyectos de vivienda social al interior

de la ciudad de Santiago, siguiendo principios de equidad socio espacial, puesto que

una política habitacional no debe sólo integrar el derecho a la vivienda sino también el

derecho a la ciudad.


Bibliografía citada

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Tema 3

La Caja de Habitación Popular: El rostro cambiante de la vivienda en Chile, 1936-1952

Luis Valenzuela

p. 65 / 84

La Caja de Habitación Popular: El rostro cambiante de la vivienda en Chile, 1936-19521 Luis Valenzuela2

La creación de la Caja de Habitación Popular, en 1936, es parte de la búsqueda de una casa

modelo y de una ciudad modelo. A lo largo de los 26 años de operación de la Caja, durante

tres gobiernos, se construyen 43.310 casas, lo que representa un modo de desarrollar el país,

modernizar la sociedad, impulsar la economía, reforzar la industria, y, sobre todo, señalar el rol

continuo que, para el resto del siglo, han tenido los programas públicos de vivienda.

Durante este período Chile experimenta cambios radicales,

particularmente Santiago. En efecto, esta ciudad indiana

tradicional, de arquitectura poscolonial, se transforma en

una metrópolis con nueva infraestructura y tecnologías do-

mésticas como el gas y la electricidad. Mientras los gobier-

nos anteriores están principalmente motivados por políticas

partidistas, el emergente período de administración pública

basaría sus acciones en un sistema de planificación objetivo.

Esta nueva noción de gobierno y de funcionario público es

profundamente influida por el modelo europeo, con profe-

sionales y técnicos que manejan la modernización combi-

nando la teoría y el pragmatismo para poner en marcha el

Estado benefactor. La Caja de Habitación Popular realiza

proyectos sin interrupción por más de dos decenios, y se

convierte así en el principal proveedor de vivienda y arqui-

tectura del medio urbano. Aunque muchas veces la calidad

de sus diseños y su eficiencia se han juzgado deficientes, in-

dudablemente su papel en establecer las bases del Santiago

moderno ha sido de importancia.

Sus esfuerzos por satisfacer una demanda sostenida de vivienda durante un largo período de

tiempo resultan en un legado de proyectos donde, por un lado, se aplican las potencialidades

del diseño, y por otro, se experimentan las limitaciones de éste. La verdadera importancia de

este diseño no reside en el caso particular de un proyecto de vivienda, sino más bien en la

cantidad y variedad de los diseños. A lo largo del tiempo, y vistos en su conjunto, estos proyec-

tos constituyen parte integral y significativa del rápido crecimiento y en la evolución del tejido

urbano. En este sentido, la acción de la Caja permite cambiar la imagen de la casa como un

elemento aislado inserto en la manzana, a una vivienda que relaciona el mundo doméstico con

su contexto urbano.


La urbanización chilena

Este período de desarrollo temprano también está marcado por una serie de

profundos cambios demográficos, y en particular, por la masiva migración ha-

cia las ciudades. Las innovaciones en los sistemas de transporte, específica-

mente en los ferrocarriles, y en las infraestructuras de servicios urbanos, como

el mejoramiento de los sistemas de alcantarillado, electricidad y teléfono, así

como el crecimiento del aparato estatal, convertido en una organización más

compleja y profesional, son fenómenos que, en parte, contribuyen y acompa-

ñan el crecimiento de las ciudades. Así, en 1920, la población rural es significa-

tivamente mayor que la urbana, mientras que hacia 1930 ya son equivalentes.

De hecho, en 1950 se confirma la tendencia y, por primera vez, la población

urbana excede en número a la población rural. En la década de los 60, un 60%

de los chilenos vive en alguno de los principales centros urbanos.

Entre 1930 y 1950, la población de Santiago se duplica, producto de la migración interna del

país. De hecho, durante los años 40, un promedio de 20.000 personas por año se mudan a

la capital, y ciudades chilenas con población superior a los 20.000 habitantes suman, en total,

el mismo 16% de población que representa Santiago en 1930, mientras que, hacia 1940, el

conjunto de estas ciudades sólo alcanza un 17,4%. Aún más, en 1930, el resto de las ciu-

dades con menos de 20.000 habitantes representan exactamente el mismo 16%, y una década

después este porcentaje ha disminuido a 14,4%. En esta década, mientras algunas ciudades

simplemente crecen y otras tantas se reducen, Santiago aumenta sus índices de crecimiento

demográfico con una tendencia que sólo cambiaría al final de la década de los 70.

En 1930, Santiago aún no tenía el tamaño de una metrópolis. Su área era de 6.500 hectáreas, y

su población era cercana a los 700.000 habitantes y tenía una serie de parques y áreas verdes

consolidadas. La totalidad de áreas verdes sumaba 800 ha, esto es, un 12,3% del área urbana

y representaba sobre 11 m2 por persona (Pavez, 2000). En ese momento, la expansión y el

proceso de transformación también afectaron las políticas de planificación (Gross et al., 1985).

En 1940, la población de Santiago representaba un 19% de la po-

blación chilena. Sin embargo, se agregó muy poca superficie de

parques o áreas verdes a la ciudad. El déficit de vivienda nuevamente

se incrementó hacia finales de la década de los 40, lo que se cons tata

en la ocupación ilegal de poblaciones alrededor de Santiago (Correa,

2001). Esto genera una serie de problemas sociales, como por ejem-

plo, cesantía, problemas de salud y hambruna. Durante este período,

el área urbana crece de 6.500 ha en 1930, a 20.900 en 1960, es



decir, a razón de 4.800 ha por década. Se estima que en 1940, cuan-

do Santiago superaba las 10.000 ha y el millón de habitantes, más

de la mitad de la población chilena vivía en áreas urbanas. A esas

alturas, las autoridades tienen que crear e implementar instrumentos

de planificación más eficaces y complejos —como el Plan Intercomu-

nal— para responder a los nuevos requerimientos de la metrópolis

emergente.

De ese modo, las nuevas políticas públicas de incentivo al desarrollo nacional y de reformas

institucionales, no solamente transformaron la estructura económica y productiva de Chile, sino

también impactaron la migración urbana y el crecimiento demográfico. Si bien la migración a

las ciudades comenzó en 1907 como consecuencia de la crisis económica internacional, hacia

1920, alrededor de 250.000 personas ya habían sido atraídas a la capital. En las siguientes dé-

cadas, Santiago duplicaría su población; de hecho, alrededor del año de la creación de la Caja

de Habitación Popular, entre 1930 y la década de los cuarenta, la ciudad creció de casi 700.000

habitantes a un millón. Para cuando la Caja termina de operar en 1952, la población de Santiago

prácticamente se había duplicado (Hidalgo, 2000a).

El rostro cambiante de nuestras casas. La vivienda en la modernización y el de-sarrollo urbano

Históricamente, el gobierno chileno ha implementado políticas de vivienda para atender las

necesidades básicas de los sectores más necesitados. Desde la década de 1920, y antes, se

han promulgado leyes para la provisión de vivienda y el fomento de la economía incentivando el

sector de la construcción y la actividad industrial. Estas políticas se implementan en dos etapas:

primero, el Estado toma medidas para regularizar los estándares de la vivienda, y segundo,

desarrolla su propia capacidad para producir vivienda (Hidalgo, 2000a).

En gran medida, en Santiago, la evolución de la vivienda se inicia a la par del

desarrollo urbano y de la forma que éste toma, en un proceso que refleja una

compleja relación de renovaciones urbanas interiores, con un crecimiento de-

mográfico acelerado, y con transformaciones a escala metropolitana (Cáceres,

1995). En este sentido, en ese momento se intenta introducir una acción

pública con un concepto técnico y profesional. La administración, en cuanto

a su actividad pública, se relaciona con la idea de un gobierno moderno que

busca lograr objetivos mayores de planificación, y no solamente los propósi-

tos de partidos políticos de dar respuesta a situaciones inmediatas. Con esta

nueva idea se intenta construir un sistema de planificación que coordine

diferentes burocracias para la toma de decisiones, así como también basar


estas decisiones en aspectos técnicos, en vez de depender de las presiones

políticas de las instituciones (Hidalgo, 2000a). Durante estos años, ingenieros,

planificadores y arquitectos, ocupan gradualmente cargos claves dentro de

la administración pública, y consecuentemente, profesionales especialmente

capacitados toman decisiones objetivas en cuanto a la asignación de recursos

públicos, sin ser influidos por presiones políticas.

Desde luego, los temas de vivienda no son sólo preocupación del sector público. El sector privado también tiene un importante rol al realizar inver-siones incentivadas por la política del desarrollismo. La modernización de la sociedad exigía reformar el gobierno y establecer colaboraciones con el sector privado; entonces el concepto de modernización mediante la vivienda adquie-re el doble objetivo de elevar el nivel de la administración pública y atraer la inversión privada por medio de incentivos.

Los planes y esquemas de vivienda propuestos para Santiago por Karl Brunner

El planificador urbano proveniente de Viena, Karl Brunner, es invitado por primera vez, en 1929,

por el presidente de Chile Carlos Ibáñez del Campo, para estudiar la ciudad de Santiago. Brun-

ner hace una serie de recomendaciones para el desarrollo de la ciudad y sus suburbios, y tres

años más tarde propone un plan estratégico para la transformación de Santiago en su publi-

cación “Ciudad de Santiago: Estudio del Futuro Ensanche” (Brunner, 1932). En enero de 1931,

Brunner participa como asesor del gobierno chileno en el Segundo Congreso de Alcaldes.

Además diseña la Exposición de Urbanismo y Progreso Industrial, en la cual se exhiben una serie

de proyectos elaborados por la Oficina de Arquitectura de la Dirección de Obras Públicas del

Ministerio de Desarrollo. Estas propuestas muestran cómo Brunner, en estrecha colaboración

con planificadores del gobierno, como Luis Muñoz Maluschka, elabora proyectos para la orga-

nización de la ciudad. Arquitectos y planificadores chilenos como Muñoz acaban por introducir

e implementar los trabajos de planes urbanos de Brunner de 1929 y 1932, con propuestas para

la estructura de la ciudad. De hecho, en vista de la falta de espacios urbanos y metropolitanos,

en el plan de 1933 para Santiago, Brunner propone diseñar el espacio mediante la configuración

de una serie de nuevos ejes y centros, además de la apertura de nuevos espacios abiertos como

un modo de darle forma legible a la ciudad (Almondoz, 2003). Este proceso culmina con el Plan

Regulador de Santiago de 1939, basado en las guías y principios anteriores.

En 1934 Brunner recibe una segunda invitación, esta vez de la Municipalidad de Santiago. Esa visita culmina con el estudio “Santiago: Estudio sobre el Plano Regulador de la Parte Central”, realizado con el apoyo de un equipo interno del municipio liderado por el arquitecto Roberto Humeres, Jefe de Urbanismo de la Municipalidad. De hecho, el Plano Oficial de Urbanización

De este modo, la influencia de Brunner se extiende más allá de su seminario. El grueso de su propuesta urbana, sintetizado en el Plano Oficial de Urbanización de la Comuna de Santiago, ya describe los conjuntos de vivienda como relaciones que se configuran entre las formas residenciales y la composición volumétrica de los espacios abiertos. Esta propuesta se transformaría entonces, durante las si-guientes dos décadas, en un instrumento útil al momento de diseñar y desarrollar los conjuntos de vivienda. Al utilizar edificios residen-ciales de dos o tres pisos junto con la correcta proporción de par-celas para acomodar las densidades adecuadas, Brunner incentiva la creación de nuevas tipologías para la vivienda hacia zonas periféricas de la ciudad, en oposición a los conventillos existentes. Las edifica-ciones residenciales serían agrupadas en volúmenes colectivos para construir una nueva fachada urbana, y como resultado, la agrupación introduce una nueva escala urbana basada en la construcción do-méstica. De este modo, el primer diseño de vivienda masiva en San-tiago, realizado en las afueras de su centro fundacional, adquirió una fisonomía e identidad claramente preservada hasta el día de hoy.

En otras palabras, las intervenciones realizadas a partir de “rema-nentes, memorias, fragmentos y directrices” (Solà-Morales, 2002), son esencialmente propuestas para desarrollar barrios de vivienda como proyectos urbanos. Claramente, con estas propuestas se hace un esfuerzo por ir más allá de la vivienda, como lo demuestra

de la Comuna de Santiago es en gran parte una versión modificada del plan anterior de Brunne r, realizada por Humeres y oficialmente aprobada en 1939.

En 1932, Brunner publica una muestra de sus propuestas para Santiago en su libro “Santiago de Chile: su estado actual y futura formación” (Brunner, 1932). La idea de estos diseños es asumir cada una de las condiciones existentes en los sitios como datos para relacionar el proyecto con su contexto urbano, casi como si el proyecto propusiera una solución a un problema no resuel-to. Por un lado, los diseños presentan una continuidad del tejido urbano al penetrar las áreas de vivienda con estructuras viales que son la prolongación de las existentes. En otras palabras, las propuestas de vivienda son un intento por reconstruir las discontinuidades de la ciudad. Por otro lado, las cualidades espaciales, configuraciones, densidades y otras características del diseño, apuntan a crear un conjunto único de vida doméstica diaria (Pavez, 2004). Si bien las propuestas inicialmente buscan los hechos y realidades de la ciudad para basar las decisiones de diseño en el contexto urbano existente, también dan origen a un nuevo espacio urbano con

una propuesta de vivienda de un modo específico en escala y ubicación.



el hecho que la génesis de estos diseños emergentes de vivienda masiva aparezca en el libro de Brunner casi como un anuncio de las formas y estructuras residenciales contenidas en el plano de 1934. Intrínsecamente, estas propuestas representan un proceso inverso al de la planificación, que comienza de una visión general y se acerca a una definición detallada, de una escala urbana —macro— a una dimensión doméstica —micro—. Es más, el plan presentado por Hu-meres en 1939, coincide en gran parte con las localizaciones y formas de los futuros diseños de la vivienda que realiza la Caja de Habitación Popular desde 1936 hasta 1952.

La “Caja de Habitación Popular”

La organización de la institución

La nueva institución de vivienda, la primera en Chile y una de las primeras en Latinoamérica,

se constituye en 1936 como una oficina técnica. Su propósito es centralizar la producción de

la vivienda y se provee del financiamiento y de los recursos necesarios para implementar sus

políticas de incentivos y su administración. Con la fusión de las funciones administrativas y

ejecutivas, la nueva entidad consigue incorporar las experiencias anteriores, y por ende, ha-

cerse cargo de aplicar una serie de políticas de vivienda que ya habían producido un abanico

de opciones de vivienda, que incluye la vivienda social, las casas huerto, y los préstamos de

tierra, entre otras. El objetivo central de la Caja es promover la construcción de vivienda higié-

nica para la totalidad de la población chilena, y para tal efecto, cuenta con facultades como la

asignación de recursos para la construcción de los conjuntos, el otorgamiento de préstamos

hipotecarios, el mejoramiento de las viviendas existentes y la asignación de subsidios, además

de otras responsabilidades financieras y administrativas (Bravo, 1959).

Desde finales de los años 20, se implementan muchos mecanismos de finan-ciamiento de vivienda, por ejemplo, la necesidad de tener ahorros previos para postular al beneficio. La Caja sigue con algunas de estas prácticas e implementa nuevas fórmulas de pago. Las nuevas construcciones residen-ciales están disponibles para el arriendo, con un compromiso de compra a largo plazo a partir del pago de un pie. La transferencia final se produce dos años después de iniciado el arriendo, con la condición que el arrendatario hubiese cumplido rigurosamente con los pagos y las obligaciones requeridas. Una vez que se había pagado el 25% de la vivienda y otorgado el título de propiedad, la Caja reducía el saldo de la deuda en un 10%, y cuando ya se había pagado el 50% del préstamo, la Caja reducía otro 25% del saldo pen-

die n te (Bravo, 1959).


La Caja de Habitación Popular, como se ha mencionado, fue la primera institución en lidiar con

el problema de la vivienda a escala nacional. En consecuencia, entre un proyecto y el siguiente,

su trabajo tiene un carácter experimental, lo que resulta en una amplia gama de respuestas,

en términos de escala de intervención, aproximación al diseño urbano, ordenamiento de con-

juntos de vivienda y configuración de los espacios domésticos. Además, paradójicamente, la

flexibilidad que caracteriza la toma de decisiones respecto de las propuestas, a su vez, exige

un cuidado especial por cada diseño, esencialmente por las lecciones que se extraen de estos

diseños y la capacidad de producir conocimiento al realizarlos. En cuanto a los diversos casos

de vivienda en Santiago y otras ciudades chilenas, la Caja no sólo realiza proyectos de vivienda,

sino que también reúne información significativa sobre las necesidades de vivienda en el país

y las prioridades de sus usuarios, entre otras cosas. De este modo, en la evolución de los as-

pectos de diseño de los proyectos, se reflejan influencias arquitectónicas extranjeras, debates

internos, nuevas metodologías para los planes maestros de ciudades, así como el desarrollo

económico local, y los habitantes involucrados en el proceso.

El modelo de la Caja de Habitación Popular refleja tendencias de modernización cuyo

objetivo central es lograr un desarrollo nacional mediante la reforma institucional, los

incentivos a la inversión y el desarrollo de los sectores productivos. Así, se cree enton-

ces que sólo una nueva institución de vivienda sería capaz de introducir modernidad a

la calidad y el estilo de vida de los chilenos más necesitados. En coherencia con esta

idea emergente, la Caja tuvo la doble tarea de reducir el déficit acumulado de vivienda

y establecer un estándar en el diseño de ésta. Rápidamente, esto se convertiría en

el modo en que los gobiernos responderían activamente a la necesidad de vivienda,

primero, estableciendo un estándar mínimo de calidad, y luego, reduciendo su acción

al problema de su tamaño, y a un número total de unidades producidas por la entidad

responsable de la cuestión habitacional. De hecho, el gobierno, las asociaciones de

trabajadores, los grupos sociales, los arquitectos y la población como un todo, tuvieron

muchas expectativas en cuanto a la capacidad de esta nueva entidad para lidiar con el

déficit habitacional y la mala calidad de la vivienda existente.

Dualidades

Con todo, la Caja recibe serias críticas desde el inicio de su gestión. En efecto, durante la Ex-

posición de Habitación Económica de 1936 (Hidalgo, 2000a), Luis Muñoz Malushka, Director

del Departamento de Arquitectura de la Dirección General de Obras, expone las ideas funda-

mentales para un Plan Nacional de la Vivienda. En su presentación señala que, aunque la Caja

había previsto un déficit de 13.000 viviendas anuales, según sus propios cálculos, la demanda

de vivienda se había incrementado hasta alcanzar 37.000 viviendas anuales (Muñoz, 1937).


Muñoz afirma que el verdadero problema de la vivienda radica en el

crecimiento de las ciudades, para lo cual se requiere un plan basado

en el desarrollo económico. Respecto de la necesidad habitacional

de la población insolvente (construcciones muy deterioradas o simple

déficit), Muñoz insiste en que es imposible entregarle a cada una

de estas familias una casa moderna e higiénica. En cambio, propone

que se resuelva el problema de la vivienda de bajo estándar y de las

poblaciones ilegales, traspasándole la gestión a los municipios y a

las iniciativas privadas (como los cités y conventillos, o la acción de

los filántropos). El propósito de su argumentación es muy práctico,

dado que la factibilidad del Plan Nacional depende de la provisión de

habitación a un sector específico: el productivo. Al focalizar la acción

del plan en un sector específico, Muñoz logra inmediatamente re-

ducir el déficit habitacional a una cuarta parte, el cual, calculado para

entonces por la Asociación de Arquitectos, alcanzaba las 370.000

viviendas. Así, las categorías edificatorias utilizadas en el cálculo, se

establecen con una lógica selectiva: las casas “provisionales” o “livia-

nas” se consideran entonces como una categoría opuesta a la de las

casas “definitivas”.

La presentación de Muñoz refleja una aproximación pragmática al problema de la vivienda. Para

lograr diseños residenciales más eficientes, según él, la primera condición es integrar y estan-

darizar el “mobiliario doméstico popular” adecuado a las viviendas modernas, lo que serviría

para educar a las personas en los hábitos de la vida moderna. El segundo asunto que se debía

considerar era el diseño urbano en relación con los proyectos de vivienda.

En la última parte de su discurso, Muñoz se refiere a la Caja de Habitación Popular

y a su carácter independiente. De acuerdo con la Ley General de Construcciones y

Urbanización, escrita por el mismo Muñoz y promulgada en 1929, toda ciudad de más

de 20.000 habitantes debe obligatoriamente realizar un plan maestro, que estaría a

cargo del Departamento de Arquitectura dirigido por Muñoz. En términos prácticos,

Muñoz se asegura con esto que el diseño definitivo del Plan Nacional de Vivienda se

rija por sus planes urbanos, a pesar de la gestión de la semi autónoma Caja de Habi-

tación Popular, que como se señaló anteriormente, fue creada en 1936. En la misma

exposición, y para sentar un precedente respecto de la aplicación de la ley general,

Muñoz presenta un borrador del Plan de Vivienda para Santiago, aparentemente in-

corporado en gran medida y con mayor detalle en el documento “Gran Santiago: Plan

Regulador” de 1939, muy similar al plan de Roberto Humeres del mismo año. De

hecho, los proyectos de vivienda aparecen en el plan realizado por el departamento


dirigido por Muñoz, y que finalmente la Caja adopta respecto de la localización y la

configuración de sus proyectos, aún cuando el plan se había realizado antes que la

Caja empezara a funcionar.

Pese a lo profundos que eran los desacuerdos relacionados con la implementación

política dentro del aparato público, los conflictos más graves surgen una vez que este

organismo semi público de vivienda opera al margen de la nueva estructura centra-

lizada del gobierno. De hecho, se elimina el Departamento de la Habitación, depen-

diente del Ministerio de Desarrollo, y su personal es transferido a la nueva organización

de vivienda.

De hecho, Francis Violich, arquitecto norteamericano, profesor de la Universidad de

Berkeley que investiga sobre planificación urbana en América Latina, señala que, du-

rante sus reuniones con Muñoz a principios de los años 40, la Sección de Urbanismo

se crea dentro del Ministerio de Desarrollo en 1936 para ser dirigida por Luis Muñoz.

Esta oficina tiene autoridad absoluta para realizar los estudios urbanos que requiere

toda comuna del país con más de 8.000 habitantes, y para elaborar los planes maestros

respectivos. Eventualmente, la principal razón por la cual la Caja no consigue respon-

der al déficit de vivienda radica en los conflictos políticos internos de la organización y,

de ésta, con las autoridades del gobierno que resultan en la falta de apoyo financiero.

Esta situación de conflicto político y financiero se vería agravada cuando Muñoz crea

otras entidades paralelas al interior del gobierno, y la Caja efectivamente no consigue

aminorar el déficit habitacional. Pese a que los fondos comprometidos no se traspasan

a la Caja, entre 1937 y 1942, ésta logra construir 9.180 casas, de las cuales realiza

directamente un 58%.

Durante la inauguración de la Exposición de Vivienda, en la primavera de 1936, se en-

frentan dos conceptos opuestos de política y administración. Por una parte, el senador

Alejo Lira Infante tiene una visión muy positiva de la acción de la Caja de la Habitación

Popular, de la que destaca la construcción de sus propios proyectos de vivienda, los

que más tarde son vendidos o arrendados a familias de trabajadores. Lira calcula que

Pese a que Muñoz no logra controlar la transferencia del financiamiento, el diseño y la construc-

ción de la vivienda a la Caja, conspicuamente establece, dentro del aparato administrativo del

gobierno, una serie de condiciones para conseguir que el Plan de Vivienda permanezca bajo

el control de su departamento. Si por alguna razón Muñoz no hubiese logrado su propósito, de

todas formas hubiese seguido teniendo una importante influencia en las decisiones de plani-

ficación de las ciudades chilenas, porque al menos la base de la planificación urbana nacional

habría seguido bajo su supervisión directa.


durante los siguientes 13 años la producción de esta institución semi independiente

sería de unas 166.000 casas que se construirían paulatinamente, a medida que los

fondos se fueran acumulando. Teniendo en mente los nuevos principios de descentra-

lización, Lira sostiene que la asignación de las inversiones debía distribuirse proporcio-

nalmente de acuerdo con la población de cada región del país. Mientras el discurso de

Lira está lleno de optimismo, Muñoz, que desaprueba la Caja y sus gestiones, mantiene

una posición no sólo diferente, sino claramente antagónica, que se mantendría por

un largo tiempo (Infante, 1937). Finalmente, en 1952, otras instituciones de vivienda

creadas por Muñoz se incorporarían a la Caja para formar una entidad enteramente

diferente, una corporación de vivienda centralizada, la CORVI. Esta corporación, que

operaría al alero del Ministerio de Desarrollo, sería dirigida por Muñoz, y unos años

más tarde, en 1965, se crearía el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, en el que Muñoz

también tendría un papel protagónico.

El impacto de la Caja en Latinoamérica

En su libro de 1949, Violich compara la cantidad de viviendas

construidas en Chile con la de otros países latinoamericanos

(Violich y Jones, 1949). Aún cuando basa sus cálculos en

varios informes e indagaciones propios, éstos son claros al

indicar el estado de avance de la vivienda en Chile, así como

el papel significativo que la Caja de Habitación Popular ha

tenido en este progreso. En el contexto latinoamericano, la

producción de vivienda en Chile es notoriamente mayor que

la de los demás países de la región en una etapa similar

de modernización. Así, por ejemplo, Chile lidera la lista, con

18.000 viviendas; lo sigue Brasil, con 15.000; luego, aparece

Argentina, con 7.500, y finalmente Venezuela, con 5.000 vi-

viendas. En el resto de los países latinoamericanos se pro-

ducen menos de 2.500 viviendas, y en algunos casos sólo

unos cientos.

En el caso de Argentina, a mediados de los años 40, el Presidente Perón lanza

un programa de vivienda de interés social y acaba con el método anterior,

basado en la entrega de viviendas completamente financiadas por el Estado.

Este sistema está a cargo de la Comisión de Casas Baratas (Gaggero y Garro,

1996; Violich, 1944; Ballent, 1999) que opera durante tres decenios, y su ac-

ción se focaliza en el Municipio de Buenos Aires. En cambio, la nueva política

consiste en otorgar créditos directos a los futuros compradores.


Paralelamente, en Brasil se dictaban las primeras políticas de vivienda en 1926 (Hidalgo, 2000a).

Diez años después se lanzan nuevas iniciativas con la creación de una serie de instituciones

de vivienda que operan a diversos niveles del gobierno brasileño. Éstas incluyen los Institutos

de Aposentadoria e Pensões (Cajas de previsión, o IAP) creados en los años 30, la Fundação

da Casa Popular (Fundación de la Casa Popular, o FCP) creada en 1946, y el Departamento

de Habitação Popular da Prefectura do Distrito Federal (Departamento de Habitación Popular).

Están todas coordinadas al alero de un proyecto de desarrollo nacional, iniciado durante el

período de gobierno de 34 años del presidente Getulio Vargas, entre 1930 y 1964. Los 36

proyectos de vivienda construidos por la IAP entre 1937 y 1950 —prácticamente el mismo

período en que opera la Caja de Habitación Popular en Chile— suman un total de 31.587 uni-

dades de vivienda (Bonduki, 2001). En su conjunto, las instituciones realizan 142.127 unidades,

de las cuales más de la mitad se localizan en Río de Janeiro y São Paulo. Se construye un 15%

del total en el estado de Minas Gerais y en Brasilia, mientras que el resto de las viviendas se

construirían en varios otros estados (Bonduki, 1998).

Los problemas y la reforma

El terremoto de 1939

En enero de 1939, un fuerte terremoto afecta la zona central y el sur del país,

y entre las ciudades más afectadas se encuentran Chillán y Concepción, a

300 y 400 km de Santiago, respectivamente. Este desastre natural, asociado

al continuo crecimiento de Santiago y de otras ciudades chilenas, da origen a

la creación de una nueva entidad pública de vivienda. En efecto, la Sección de

Urbanismo —la oficina dirigida por Luis Muñoz Maluschka— organiza un mo-

delo de institución orientado a las políticas de desarrollo, que crecería durante

los años de la Segunda Guerra Mundial. Muñoz encuentra en el terremoto la

oportunidad perfecta para replantear las políticas de vivienda y la planificación

urbana nacional de un modo radicalmente diferente a la forma en que opera

la Caja de Habitación Popular.

A fines de abril de 1939, se constituyen dos nuevos organismos de vivienda,

la Corporación de Reconstrucción y Auxilio y la Corporación de Fomento de

la Producción (CORFO). Como inicialmente se crean para responder a los

efectos del terremoto, ambas organizaciones se dedican a desarrollar planes

de reconstrucción (Violich, 1944). Los procesos de planificación llevados

por estas oficinas atienden especialmente los problemas de salud, higiene,

condiciones de transporte, tránsito vehicular, zonificación y usos del suelo.

La Corporación de Reconstrucción y Auxilio tiene un departamento de plani-

ficación también denominado Sección de Urbanismo, que en ese entonces

dirige Federico Oherens, donde se elaboran planes maestros para gran parte

de los centros urbanos afectados por el desastre. La CORFO, por su parte,

se dedica a los planes relacionados con la industria y el desarrollo económico

nacional, aunque por extensión, también le preocupan los planes de largo

plazo relativos a los recursos naturales e industriales (Merino, 1948).

Pese a que a estos organismos les conciernen los temas de vivienda, en cierto

modo se sobreponen a las responsabilidades de la caja, y de esta forma el de-

sarrollo de los proyectos de vivienda se vuelve progresivamente más complejo

(Hidalgo, 2000a). En efecto, la administración duplica sus funciones con la

consecuente pérdida de recursos. Si bien la meta de las iniciativas es re-

solver problemas de vivienda, el sistema administrativo crece gradualmente y

se vuelve confuso e innecesariamente burocrático, y termina trabándose en

mecanismos mediante los cuales se busca financiamiento para los proyectos.

En vez de complementarse, las diversas instituciones de vivienda compiten

entre sí, y no logran trabajar coordinadamente las distintas inversiones asig-

nadas para las necesidades de vivienda. Finalmente, en 1943, se revisan, re-

organizándose la política de vivienda y sus instituciones.


Razones de fracaso

A mediados de los años 30, el Frente Popular, partido de

gobierno, promueve el desarrollo nacional desde el inicio de

su gobierno, incentivando la industria local y buscando una

justificación social para el desarollo. El objetivo principal para

ello es la superación de la pobreza y, en consecuencia, la vi-

vienda se convierte por primera vez en uno de los principales

vehículos para conducir este proceso. De hecho, en 1938,

cuando la inoperancia de la Caja ya se ha vuelto evidente,

para el partido de gobierno es cada vez más imperativo man-

tener una política de vivienda razonable y representada por

una entidad fuerte y eficiente, que traduzca las ideas políti-

cas en proyectos reales. A pesar de ello, los fondos com-

prometidos para financiar dichos proyectos no son traspasa-

dos ni asignados a la Caja, en parte debido a las rivalidades

políticas, y a la escasa coordinación administrativa.

Hay coincidencia en que son dos las razones fundamentales para realizar una completa re-

visión y reorganización de la Caja, a principios de los años 40 (Hidalgo, 2000a; Bravo, 1959).

Primero, el estado financiero real de la Caja dista mucho de corresponder con lo establecido

por la política de vivienda que crea la entidad, respecto de los recursos que se le asignan a

ésta. De hecho, hay diversas transferencias de fondos entre organismos estatales que nunca se

concretaron, aunque aparecen detallados en el presupuesto de la Caja, y consecuentemente,

los resultados del organismo no alcanzan las metas comprometidas. Lo que promete ser una

respuesta constante y eficiente a la cuestión de la vivienda, resulta en una cantidad de sólo

5.324 viviendas construidas directamente hasta 1942, y de 18.195 unidades tras la reforma. La

producción indirecta de vivienda es de 3.856 durante la primera etapa de funcionamiento de

la entidad y de 16.979 durante la segunda. En efecto, al momento de su reestructuración, la

Caja ha recibido menos del 45% de los fondos presupuestados, debido a lo cual su producción

de vivienda corresponde a menos de la mitad de lo que era posible lograr. Con todo, en ese

entonces, la Caja sigue siendo una de las instituciones de vivienda más destacadas internacio-

nalmente. En segundo lugar, pese a que la Caja se concibe como el único organismo público

encargado de proveer vivienda, la realidad es muy diferente. La Caja coexiste con otras institu-

ciones y las operaciones de vivienda son numerosas (Merino, 1948).

Ambos factores disminuyen, ante la opinión pública, el prestigio de la

Caja y de su contribución a la vivienda en Chile. El sentir generalizado

de la época y la imagen de la Caja hasta la actualidad es que se trata

de un organismo bien intencionado, pero cuyos resultados no son tan

buenos. Hasta la fecha, muchos textos e investigadores subestiman

sus proyectos de vivienda e ignoran su potencial. Los proyectos de

la entidad son considerados relativamente buenos, pero también se

los ve como ingenuas aproximaciones al diseño urbano en relación

con la vivienda.

La Caja en su nueva etapa

Con la nueva estructura de la Caja se pretende refocalizar el trabajo

en la promoción y construcción de viviendas económicas e higiéni-

cas. En 1940, durante las primeras etapas de la reforma, las auto-

ridades de la entidad son nombradas en diversas reparticiones del

gobierno como un departamento independiente, al interior de la

estructura pública. Como un modo de complementar el aumento de

autonomía y de capacidades de la Caja, se diversifican las fuentes

de financiamiento, y los recursos son obtenidos a partir de una serie

de nuevos impuestos y de mayores transferencias que provienen de



la Caja de Previsión. Prácticamente todas las fuentes de impuestos,

como por ejemplo, la minería, y los fondos sociales como las pen-

siones, créditos hipotecarios, y seguros, serían socios directos de la

Caja, al recolectar los fondos e invertirlos en vivienda.

La reforma de la Caja también mejora el estándar para la vivienda y su diseño. Por primera

vez se debate sobre el tamaño de la casa y la escala del conjunto de viviendas, y se incluyen

estos aspectos en la política habitacional. Tras la reestructuración de 1943, se establece que la

vivienda económica, o social, tendría entre 36 m2 y 100 m2, en una gama de superficies que

permite una variedad de tipologías. Por otra parte, la Ordenanza de Construcción se relacionaría

con los proyectos de la Caja no sólo para establecer las condiciones mínimas requeridas en

las edificaciones, sino también para fijar estándares de urbanización aplicables a los conjuntos

de vivienda. Por ejemplo, el tamaño mínimo de los sitios, la altura libre mínima entre piso y

cielo, la exposición solar, la ventilación y las circulaciones interiores de las casas son algunos

de los aspectos regulados por la ordenanza. También se incorporan criterios generales, como

consideraciones relativas al diseño urbano, los espacios públicos, el tipo de agrupación de los

edificios, la densidad, el ancho de las calles y las líneas de edificación. Otro tema comprendido

en la ordenanza, como consecuencia de los movimientos higienistas de principios del siglo, se

refiere a la infraestructura urbana para la provisión de agua potable, alcantarillado, alumbrado

público, electricidad y gas, que requieren las nuevas urbanizaciones en las zonas de expansión

de las ciudades. Finalmente, la combinación de nuevos estándares establece el marco norma-

tivo que daría paso a la construcción masiva de vivienda, distinguiendo claramente entre las

habitaciones “saludables”, las “no saludables” y las “no vivibles” (Hidalgo, 2000b).

La reforma de la Caja da origen a una segunda generación de proyectos de vivienda

que se incorporan a las ciudades chilenas y especialmente al nuevo paisaje santia-

guino. En algunos casos, los nuevos proyectos de la Caja alcanzan mayores densi-

dades, en otros, las propuestas están muy bien integradas al tejido urbano, y, en la

mayoría de los casos, los conjuntos propuestos tienden a ser de mayor tamaño, a

incluir más unidades de vivienda y a ocupar terrenos de mayor superficie. En prome-

dio, el número de viviendas aumenta a pesar de las críticas dirigidas a la Caja, cuyos

resultados contribuyen muy poco a disminuir el déficit habitacional. Cabe señalar que

esta necesidad de masificar la construcción de vivienda no se refleja en la innovación

de las urbanizaciones, respecto de un diseño similar al de los conjuntos de casas sub-

urbanas aisladas, probada en proyectos anteriores a la creación de la Caja. En cambio,

la configuración urbana de los conjuntos habitacionales refleja más bien una opción de

diseño urbano inspirada en el modelo alemán Siedlung o en el vienés Höfe. Así, con la

reforma de la Caja se mantiene la influencia europea en la institución.


La cuestión de la vivienda

El problema de la vivienda y su rol en la configuración de la emer-

gente metrópolis de Santiago no ha sido suficientemente tratada por

los expertos, y las investigaciones sobre los proyectos de la Caja de

Habitación Popular no son una excepción. Los diseñadores de la Caja

ofrecen una colección de propuestas de vivienda, al menos durante

los años iniciales, influenciada por las cambiantes ideologías en torno

a conceptos urbanos y arquitectónicos. Estos conjuntos de vivienda

se extienden por la ciudad formando nuevos perfiles de calle, deli-

mitando patios interiores y sumando un cáracter urbano diferente.

A medida que cambian los estilos de vida, entre los años 30 y los 60,

la Caja de Habitación Popular mantiene un papel protagónico indis-

putable en el campo de la vivienda. En el Departamento Técnico de

la Caja, las oportunidades de experimentar son estimulantes, en la

medida que con cada diseño emergen nuevas posibilidades. Segura-

mente los arquitectos, ingenieros y planificadores de la Caja estaban

conscientes de estar formando una nueva aproximación al concepto

de vivienda. En cada caso, el proceso de gestión, las políticas y los

contextos sociales, en los cuales cada conjunto fue ideado, y su re-

sultado final, impactaron fuertemente las sucesivas propuestas.

Organización y racionalización de un mundo perfecto

Aunque el primer intento de adoptar un plan nacional de vivienda se anuncia por primera vez

en la Exposición de la Vivienda de 1936, sólo en 1953 éste se consolida con un notable com-

promiso del gobierno. Cada proyecto de vivienda ofrece lecciones aplicables a los diseños que

le siguen. De hecho, muchos de los principales profesionales vinculados al diseño de vivienda

participan activamente durante varios decenios, y, de una u otra forma, aseguran la continuidad

de la política de vivienda. En aquel entonces se espera que los funcionarios públicos, los políti-

cos, los técnicos y los profesionales colaboren entre sí y operen coordinadamente, con el fin de

enfrentar seriamente las problemáticas de vivienda.

Desafortunadamente, desacuerdos políticos y técnicos sobre cómo organizar la entidad de

vivienda en la estructura del gobierno, pone a la Caja en una situación comprometida. Los

defensores de un gobierno centralizado no se sienten cómodos con un organismo ajeno, a

cargo de tareas tan relevantes como la vivienda. El malestar de Luis Muñoz Maluschka con la

condición institucional de esta Caja semipública se basa, en gran parte, en su fuerte convicción


de la necesidad de una administración perfectamente centralizada, y organizada a partir de una

estricta jerarquía de funciones y responsabilidades. Muñoz sigue muy de cerca el concepto de

planificación científica, basado en una organización centralizada de planificación pública para

diseñar e implementar un plan de vivienda, pero que se enfrenta con la realidad de una Caja

con atribuciones autónomas.

La vivienda después de la nueva vivienda

Parte de la dificultad de reconocer el valor del diseño de los proyectos de

la Caja, así como la confusión que genera, depende de la revelación de las

causas reales del aparente fracaso de la institución. Conflictos políticos sobre

cuestiones presupuestarias afectan más profundamente que la producción

limitada de la Caja. También se cuestiona el legado arquitectónico de la vi-

vienda masiva en el proceso de modernización de Santiago y de otras ciu-

dades chilenas.

La Caja —a pesar de funcionar en condiciones políticas adversas, de con-

tar con problemas de financiamiento y de tener escasos canales de planifi-

cación— se dedica a cada proyecto como un potencial generador de un nuevo

trozo de ciudad. Cada propuesta es una oportunidad para transformar efec-

tivamente la trama de la ciudad en una nueva versión de tejido urbano más

denso y con mayor variedad de espacios colectivos integrados. En su esfuerzo

por adaptarse y ajustarse a nuevos requerimientos de una ciudad y un barrio

determinados, la Caja explora gran variedad de diseños. Por ejemplo, la diver-

sidad de proyectos es impresionante, tanto en su variedad morfológica, en sus

tamaños, en sus densidades como en sus ocupaciones de primer piso. Esta

diversidad de soluciones —que comúnmente confunde a los investigadores

que piensan en ellas como inconsistencias— inicia la expansión de la ciudad

por medio de proyectos de vivienda.

El trabajo de la Caja en términos de modernización de la ciudad tiene una

contribución única, aunque muchas veces la bibliografía la subestima. El pro-

ceso de urbanización resultante de la implementación de las propuestas de vi-

vienda masiva diseñada por la Caja marca una etapa de expansión cuidadosa

de la ciudad del siglo XIX, desde su grilla urbana colonial hacia una nueva for-

ma urbana, más enriquecida y compleja. La siguiente institución de vi vienda,

CORVI, heredaría algunas de estas aproximaciones, como los proyectos de

escala múltiple en diversas localidades centrales, cercanas o periféricas.

La vivienda en la trama urbana

Las propuestas de la Caja de Habitación Popular son pensadas para integrarse como parte del

nuevo crecimiento de Santiago, y no simplemente para construir proyectos de vivienda social en

la periferia remota de Santiago —como sucede en otros casos latinoamericanos y europeos—.

Los proyectos se sitúan en bordes urbanos como los que deja el Plan de Transformación de

Santiago de Vicuña Mackenna y Emilio Ansart. De hecho, un número significativo de casos se

encuentra en las inmediaciones del anillo de ferrocarriles del plan. No existe modo de compro-

bar si esto responde a una decisión consciente de la Caja, aunque Roberto Humeres diseña

metódicamente el plan maestro para Santiago bajo la cuidadosa supervisión de Brunner. El

plan de Humeres considera propuestas de vivienda en los límites urbanos de la época, con la

intención de generar una nueva versión de la ciudad antigua por medio de la forma y de nuevos

patrones de crecimiento.

Los primeros lineamientos de las propuestas de la Caja en el plan de Humeres, e incluso antes,

en el plano de Muñoz de 1936, indican una gran expresividad de la vivienda en la emergente

metrópolis. La atención a la composición del espacio urbano, por medio de la forma de las calles

y la colocación estratégica de los espacios abiertos, aluden directamente a los conceptos mor-

fológicos de Karl Brunner, para el cual las normas de composición implican una relación directa

con el contexto urbano inmediato al seleccionar elementos que garanticen la continuidad.


En esta etapa se privilegian soluciones orientadas a definir los bordes de las

intervenciones, con espacios internos intermedios, algunas veces en forma de

patios, en una intencionada articulación de bloques de edificios y calles se-

cundarias, que alimentan la propuesta (Forster, 1999). Los espacios urbanos

intermedios, situados entre el ámbito público y el privado, continúan utilizán-

dose con éxito en la mayoría de las propuestas de la Caja, lo que se convierte

en una característica del período, y se puede distinguir hasta ahora, como uno

de los aportes más significativos a la consolidación de los barrios. La Caja

modifica lo que había hasta los años 30: una estricta división entre las áreas

públicas y privadas, que negaba la oportunidad de introducir el desafío de una

nueva calidad de espacios urbanos.

A fines de los años 50, las operaciones de la Caja se alejan de la estrecha relación con el

contexto urbano, y optan por potenciar un modelo de barras más alargadas e indepen-

dientes entre sí. Las urbanizaciones de mayor escala dan paso a espacios abiertos, con

propuestas más simples en cuanto a la forma de las viviendas. Los bloques horizontales

y las torres se independizan de los espacios públicos inmediatos.

La experiencia del espacio colectivo o semipúblico

Como se ha mencionado, los espacios semipúblicos representan una evolución en las

tipologías residenciales elaboradas por la Caja, que resulta en un beneficio no intencio-

nado derivado de la necesidad de proveer accesibilidad apropiada a cualquier vivienda

del conjunto. Ya en 1937, un año después de su creación, la Caja introduce este nuevo

elemento en el diseño de la Población Central de Leche.


Se incorporan espacios intermedios localizados estratégicamente para

servir de transición entre la residencia y la vida urbana exterior. Es-

tos espacios colectivos de gran variedad —plaza verde, plaza dura,

patio, pasaje peatonal o calles con un diseño especial—, unidos a la

forma y a la disposición de las edificaciones, se convierten en nue-

vos componentes del sistema de distribución y nuevos atributos del

sistema de parcelación. Antes de la introducción de estos espacios,

la parcela se asignaba exclusivamente para uso y beneficio privado;

el espacio colectivo relativiza esta situación agregando un nuevo valor

en el mercado inmobiliario: el espacio colectivo. Este nuevo tipo de

vacío sugiere nuevas asociaciones en la espacialidad urbana, donde

el uso del espacio colectivo viene a demostrar que la morfología de la

ciudad, a partir de la vivienda, se ha redefinido y ha madurado en su

conceptualización.

El espacio colectivo también proporciona soluciones al controvertido

tema de la identidad de una comunidad, al reflejar, en la forma física

de un conjunto, la imagen de un lugar donde los residentes se visua-

lizan circulando en su vida cotidiana. En estos nuevos espacios se

refleja la idea de que el conjunto de vivienda trascienda los límites de

la habitación, y configure una imagen colectiva de vida moderna que

se desarrolla en comunidad.


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Tema 4

Vivienda obrera en Concepción. La Villa Presidente Ríos, primera ciudad moderna en Chile

Pablo Fuentes, Leonel Pérez

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Vivienda obrera en Concepción. La Villa Presidente Ríos, primera ciudad moderna en Chile1 Pablo Fuentes2, Leonel Pérez3

La Villa Presidente Ríos, llamada también la Ciudad Obrera de Huachipato, y popularmente

conocida como Población Higueras, constituye el primer ejercicio de urbanismo moderno en

Chile. Pero su condición de moderna no sólo la obtiene por ser un asentamiento de nueva fun-

dación, sino por incorporar las últimas ideas del urbanismo moderno del siglo XX (Figura Nº 1).

En este sentido, este trabajo intenta mostrar que los conceptos de ciudad jardín, de Ebenezer

Howard, de unidad vecinal, propuesta por Clarence Perry, y de ciudad funcional y sus deriva-

ciones, emanadas de los CIAM, encuentran en el caso chileno una interpretación aglutinada

de sus principios.

El concepto de ciudad jardín es desde los años 30 un modelo

urbano de uso preferencial en el crecimiento de la capital del

país, y se aplica sobre todo en los nuevos barrios de la bur-

guesía santiaguina ubicados en comunas como Providencia,

Ñuñoa y Las Condes. Sus resultados comprometen la orga-

nización urbana en torno a la materialización de las ventajas

de la ciudad y del campo en un solo conglomerado, con un

claro mejoramiento ambiental. En el prototipo de Howard,

estos aspectos tienen que ver con una situación intermedia

entre ambos contextos —el urbano y el rural—, en aprove-

chamiento de los sectores agrícolas inmediatos y su distan-

ciamiento de los inconvenientes del caos urbano. Se trata de

asentamientos emplazados en suelos menos afectados por

las rentas de plusvalía de la ciudad. Howard propone una

ocupación de hasta 32.000 habitantes, con una densidad de

60 habitantes por ha (Sica, 1981: 13-18). Se trata de conjun-

tos bien conectados, con funcionamiento autónomo y, sobre

todo, eran una respuesta a los inconvenientes sociales de la

ciudad, a saber, la alta densidad, el aumento de la plusvalía,

el crecimiento descontrolado, etc.

Por otra parte, el concepto de unidad vecinal propuesto

por el estadounidense Clarence Perry no había tenido ex-

presión en Chile, salvo si se considera la organización de la

Población Huemul (1911-1918), obra del arquitecto Ricardo


Larraín Bravo, en esta categoría. En sí misma, según Perry,

una unidad vecinal queda establecida por la organización de

funciones sociales con las necesidades de la vida cotidiana

de la familia: escuelas primarias, pequeños parques, tiendas

de ámbito local, etc. Su dimensión se calcula en función de

la población escolar de primaria. Su perímetro es estable-

cido por calles mayores; sus espacios libres son destinados

a áreas verdes y deportivas; sus equipamientos colectivos

se agrupan en un área central a una distancia de entre 400

y 800 m de las viviendas, y son accesibles a pie para lo

cual se evitan rigurosamente las interferencias con las vías

vehiculare s4.

Por su parte, la ciudad funcional promovida por Le Corbusie r

y los CIAM en la Carta de Atenas, y promulgada en 1933

(aunque publicada diez años más tarde) establecía la or-

ganización urbana contemporánea separando las cuatro


funciones fundamentales: habitación, circulación,

recreación y trabajo. Sus fundamentos debían sos-

tenerse en bases científicas, al margen de la historia,

que dieran lugar a respuestas coherentes con el de-

sarrollo evolutivo de los procesos vitales biológicos y

sociológicos del Hombre (Sica, 1981:170).

Estos conceptos fueron la base organizativa del conjunto que constituyó la Ciudad Obrera de

Huachipato a fines de los años 40, y determinaron la base cultural de su creación. Sin embargo,

su resolución también fue una respuesta a las posiciones críticas del urbanismo moderno doc-

trinal sostenidas por teóricos como Bardet, Mumford o Sharp. Del mismo modo, también se

enmarcó en las teorías y planes urbanísticos que entonces se desarrollaban en Chile, proceso

auspiciado en la Corporación de Reconstrucción y Auxilio liderado por urbanistas como Luis

Muñoz Maluschka, Federico Oherens, entre otros. En consecuencia, su formación estuvo sujeta

a un ambiente histórico específico que entintó su creación de varias formas.

Entonces hubo una serie de sucesos que cuestionaron e impulsaron el desarrollo urbano de

varias ciudades latinoamericanas, por ejemplo, en 1947 se desarrolló el VI Congreso Panameri-

cano de Arquitectos en Lima, Perú. Se trató del primer encuentro continental de arquitectos

después de terminada la Segunda Guerra Mundial. No parece casual que una de sus partes ver-

sara sobre las “características y funciones de las unidades vecinales en las ciudades de América”.

Aparentemente, este tema venía siendo de mucho interés, por una parte, en cuanto compro-

metía uno de los principales problemas del continente, a saber, el déficit habitacional, y por

otra, porque era capaz de acercar por ese medio las soluciones que la ciudad latinoamericana

requería para entonces.

Simultáneamente tenía lugar otro acontecimiento latinoamericano relacionado con las vicisi-

tudes internacionales del urbanismo moderno. Entre 1942 y 1959 José Luis Sert y Paul Lester

Wiener, socios de la firma Town Planning Associates, realizaron una serie de planes de urba-

nismo para ciudades de Brasil, Perú, Colombia, Venezuela y Cuba, ya sea debido a su proceso

de crecimiento, ya sea por su condición de ciudades nuevas. En ese marco Paul Wiener visitó

Chile en 1947, invitado por la Escuela de Arquitectura de la Universidad de Chile. En esa opor-

tunidad Wiener describió las unidades vecinales como núcleos residenciales a escala humana

que contenían todos los servicios y comodidades necesarias, y que, pese a estar separadas

por áreas verdes, estaban unidas a un centro cívico por vías vehiculares segregadas (Revista

Arquitectura y Construcción, 1947). La visita de Wiener coincidía con la formación de la filial

CIAM chilena. Un poco más tarde, Sert fue elegido Presidente del VI CIAM de Bridgwater, en

1947. A partir de entonces, en sus intervenciones latinoamericanas, Sert y Wiener difundieron


activamente los principios emanados de los CIAM, especialmente los de la Carta de Atenas y

las últimas recomendaciones del CIAM de Bridgewater.

En el caso de Sert, el concepto de unidad vecinal aparece como modelo del desarrollo de

la vivienda. Sert trató especialmente este tema en Can our cities survive? (1943), donde lo

definió como un conjunto formado por grupos de viviendas y servicios comunitarios rodeados

de espacio y otros elementos capaces de mejorar las condiciones de vida. Sert enfatizaba la

escala humana como un acuerdo entre el urbanismo y la célula habitacional. La unidad vecinal

era para Sert la unidad básica de planeamiento de una ciudad, y estaba constituida por un

número suficiente de viviendas capaces de aprovechar los servicios de una escuela primaria.

Estaría constituida por una población de 5.000 a 10.000 habitantes. Sert consideraba la ciudad

moderna como una estructura social orgánica capaz de facilitar la vida comunal y los contactos

sociales sin perjudicar las actividades individuales; en sus palabras, un “principio democrático

básico de vida aplicado al planeamiento” (Schnitter, 2003). Finalmente, respecto de la visita que

Wiener realizó a Chile en 1949, Eliash y Moreno afirman que en esa oportunidad el arquitecto

asesoró a Sergio Larraín, Emilio Duhart y Federico Oherens en el proyecto de Las Higueras

(Eliash y Moreno, 1985).

Con ese marco teórico como fondo, la Villa Presidente Ríos, construida en

Chile a fines de los años 40, fue el resultado de factores internos y externos

que propiciaron su creación. En el primer caso, el terremoto de 1939 aumentó

el grave déficit de vivienda en la zona afectada por la catástrofe; como parte

del proceso de reconstrucción, el Estado emprendió la creación de entidades

promotoras del desarrollo nacional, cuestión que además se encontraba en la

base de las políticas del Frente Popular, entonces en el gobierno. La Corpo-

ración de Fomento (1939), la Corporación de la Reconstrucción y Auxilio, así

como los profesionales encargados de realizar los planes de desarrollo urbano

en Chile durante los años 40, acompañaron los procesos de transformación

de varias ciudades, entre ellas, Chillán, Concepción y La Serena. Fueron estas

políticas las que auspiciaron la construcción de la Villa Presidente Ríos. La

CORFO, institución estatal destinada a la reactivación de la economía me-

diante la planificación coordinada de las actividades productivas, tuvo entre

sus tareas fundamentales la creación e instalación de una nueva planta si-

derúrgica. Este hecho estuvo directamente relacionado con las consecuencias

internacionales de la Segunda Guerra Mundial —que limitó la adquisición de

acero industrial y alzó el precio del metal— y de la política de “buena vecindad”

impulsada por el gobierno estadounidense a fin de cooperar con el desa-

rrollo de la región —que se materializó en estudios económicos, aporte de

capitales, asistencia tecnológica, entre otros—. Así, la CORFO contribuyó con


el capital necesario para la constitución de la industria y obtuvo créditos para

su instalación. La Ley Nº 7.896 permitió, en 1945, formar la Compañía de

Aceros del Pacífico con financiamiento mixto de capitales estatales y privados.

Fueron estos los factores que impulsaron la urgente decisión por instalar una

planta siderúrgica y, en consecuencia, una nueva ciudad para sus obreros y

empleados. En este sentido, también se pueden encontrar ciertas similitudes

teóricas con la ciudad industrial de Garnier, sobre todo en cuanto a la ciudad

nueva surgida a partir de la industria metalúrgica y, más específicamente, en

la abolición de la calle corredor, como se verá.

Como apunta el arquitecto Claudio Sánchez, primer estu-

dioso del tema, la administración de la CAP contó con la

Comisión Ejecutiva de Habitaciones y con el Departamento

de Habitación e Industria Anexas. Estas oficinas se encarga-

ron de solucionar el problema habitacional de los obreros y

empleados de la fábrica, cuestión que derivó en el proyecto

de la Villa Presidente Ríos (Sánchez, 1960).

Diversos estudios determinaron que la ubicación de la indus-

tria debía ser la Bahía San Vicente de Talcahuano . El terre no,

de 983 ha y ubicado al borde del mar, era plano, de poco

va lor comercial y con pocas posibilidades de desarrollo agrí-

cola, pero era susceptible de acoger edificación industrial y

habitacional. Entre las ventajas del lugar elegido, Sánchez

destaca que: estaba próximo a centros de abastecimiento

de materias primas necesarias para el funcionamiento de la

industria; era centro de gravedad para el consumo interno;

tenía rutas que facilitaban el transporte de productos de ex-

portación nacio nal e internacional; estaba provisto de energía

eléctrica y agua dulce necesarias para la producción; disponía

de extensos terrenos, instalaciones portuarias próximas, bue-

nas condiciones climáticas, disponibilidad de mano de obra

y servicios, accesibilidad, descentralización económica, etc.

(Sánchez, 1960) (Figuras Nº 2 y N° 3).

Los límites del terreno escogido eran más o menos los siguientes: por el norte, el sector de la

población Gaete; por el sur, los fundos Hualpencillo, La Aurora y Lenga; por el poniente, la bahía

de San Vicente, y por el oriente estaba flanqueado por la autopista interurbana que conectaba

Concepción con Talcahuano. El sector se encontraba a 15 km de Concepción, capital de la


provincia y segunda ciudad de Chile en importancia, y a 3 km de Talcahuano, el principal puerto

militar, industrial y pesquero nacional. En ese marco, el lugar quedó determinado también por

otras conveniencias: cercanía a los centros de trabajo, proximidad a núcleos importantes de

escala regional y nacional, fácil accesibilidad, independencia y escaso rendimiento económico.

El lugar tenía una topografía adecuada para la instalación de industrias y poblaciones, era pro-

tegido de los vientos dominantes y, por tanto, de posibles emanaciones industriales nocivas.

Las faenas para comenzar la construcción de la planta se iniciaron en 1947. A medida que

avanzaban las obras surgió la necesidad de establecer a los empleados y obreros que traba-

jaban tanto en la construcción como en la producción de la planta. Así, en 1949, la CAP, de

acuerdo con la CORFO, creó un asentamiento vecino destinado a actividades complementarias

y derivadas de la industria.

Esta planta, por su envergadura, tuvo importantes efectos en el entorno regional. El

ordenamiento territorial del proyecto estuvo a cargo del urbanista Federico Oherens,

quien consideró la provincia de Concepción como el centro de una región produc-

tiva más amplia, constituida por cuatro provincias vecinas: Ñuble, Bío-Bío, Malleco y

Arauco. Las tres primeras eran agrícolas, mientras que la cuarta, similar a la de Con-

cepción, era una reserva minera, forestal e industrial (Figura Nº 4). Esto determinó la

imperiosa necesidad de organizar las redes de transporte, marítimas, férreas, y viales,

en el territorio.



Según el relato de Federico Oherens, “(…) para asegurar un adecuado abastecimiento de

productos alimenticios e indumentaria en la provincia de Concepción, y especialmente de la

población de sus centros urbanos industriales, es indispensable impulsar un amplio desarrollo

de las vías de transporte y comunicaciones de estos centros con las zonas agrícolas y urbanas

de las provincias de Ñuble, Bío-Bío, Malleco y Arauco”7.

Estos planes entraban en directa consonancia con los postulados del urbanista Luis Muñoz

Maluschka respecto de la organización de las redes territoriales y productivas propuesta tras el

terremoto que en 1939 asoló la zona. En consecuencia, era una extensión de la misma solución

territorial.

Para instalar el complejo en el terreno elegido se desarrolló un

plan maestro que recomendaba una cuidada zonificación de

las actividades industriales, agrícolas, forestales, habitaciona-

les, recreacionales y de defensa. Las redes ferroviarias y viales

fue ron previstas por este plan (Revista T.C.P., 1957). La entidad

encargada de desarrollar el plan habitacional fue el Departa-

mento de Arquitectura de la CAP, que contó con la asesoría del

urbanista Federico Oherens, de la Corporación de Reconstruc-

ción y Auxilio, para organizar el planeamiento de la zona vecina

a la planta. Este urbanista, firmante del manifiesto CIAM chi-

leno de 1947, determinó el número de habitantes de la ciudad

obrera (Sánchez, 1960:49-50) en base a tres factores: el pri-

mero consideraba a los empleados y obreros de la siderúrgica

de Huachipato; el segundo a las personas relacionadas con las

industrias derivadas de ésta, y el tercero, la superficie necesaria

para el funcionamiento de cada industria. El cálculo arrojó los

siguientes datos:

En función de esta cantidad de empleados y obreros se calculó

que la capacidad demográfica de la nueva ciudad sería de unos

30.000 habitantes, con una densidad de 91 habitantes por ha.

Este resultado es, según Claudio Sánchez, una coincidencia im-

portante por cuanto varios cálculos a nivel internacional reco-

mendaban la misma población para las ciudades nuevas8.

Superficie del sector industrial

Número de empleados

Número de obreros

Total

233, 2 ha

1.023

5.662

6.685 (Sánchez, 1960:50)


El terreno de la CAP estaba dividido en dos por el cerro de la “U”, una pequeña cadena

de cerros bajos en forma de ensenada abierta hacia el oriente. En el estudio de zonifi-

cación se determinó que hacia el poniente, y junto al mar, se establecería la industria

siderúrgica y que al oriente se dejaría una gran superficie para la construcción de un

conjunto habitacional de 330,8 ha, de las cuales 203,1 estaban en terreno plano y el

resto, en pendiente. Esta división del espacio constituyó la primera y gran zonificación

de la ciudad.


Este terreno, libre de trazados urbanos anteriores, permitió

una planificación susceptible de investigar en las nuevas

teorías de diseño urbano contemporáneo. El Departamento

de Arquitectura decidió encargarles el trabajo a los arquitec-

tos Sergio Larraín y Emilio Duhart, jóvenes profesores de la Universidad Católica que entonces dirigían la reforma de la Escuela de Arquitectura9, que trabajaron con la colaboración de Javier Rast, arquitecto de la CAP. Para el estudio solicitó un Plano Regional (escala 1:10.000) de la zona comprendida entre Concepción, Talcahuano, el río Bío-Bío y la Bahía de San Vicente; el plano regulador de la futura ciudad (escala 1: 2.000), su ordenanza y los planos generales de servicios públicos de la ciudad10.

El sector destinado para la vivienda de los obreros y em-

pleados de la industria se asemeja a un triángulo equilátero.

Sus límites son, por el norte, la población Gaete, por el po-

niente y el sur el cerro la “U”, y por el oriente, la autopista

interurbana Concepción Talcahuano. Estaba próximo a los

centros urbanos de Concepción, Talcahuano, Penco, Tomé

y Coronel, y era adyacente a los caminos y vía férreas que

conectaban estas ciudades. El núcleo residencial presen-

taba condiciones higiénicas aceptables y se encontraba lo

suficientemente lejos de la planta siderúrgica para evitar los

problemas de contaminación, pero también a una distancia

conveniente que permitiera a los trabajadores tardar unos

pocos minutos en trasladarse entre la residencia y el lugar

de trabajo. Al estudiar la ubicación del terreno destinado a

la vivienda y su relación con los núcleos urbanos más próxi-

mos, se observa una situación concreta a la que se aplican

los principios del urbanismo de la época. Larraín y Duhart

consideraron que los terrenos destinados a habitación eran

propicios para fundar una ciudad nueva, separada de los

centros urbanos existentes por explotaciones agrícolas, in-

dustrias livianas y áreas verdes. En este sentido, la ciudad

obrera es entendida como una adaptación del modelo de

ciudad jardín de Howard y Huachipato constituyó un ejem-

plo de la descentralización urbana. Por su posición en el con-

junto de los núcleos urbanos de la zona, bastante distante


para mantener su autonomía y bastante próxima para formar parte de una red

interconectada, esta intervención se ha convertido en un nuevo paradigma

urbano en Chile.

Este nuevo modo de organizar el asentamiento urbano, como vecindario y no como ciudad, se

avenía con las nuevas concepciones revisadas del urbanismo moderno y aplicadas por Bardet,

Mumford y Scharp, críticas al funcionalismo a ultranza de Le Corbusier, Hilberseimer y otros ar-

quitectos modernos, tanto en sus aspectos morfológicos como sociales donde ambos factores

estaban preocupados de guardar una escala controlada.

Según Sharp, “el problema de planear para el bienestar social ha sido una de las principales

consideraciones que en los años recientes han llevado a la concepción de la urbanización veci-

nal como plan único de la ciudad. Tal concepción, como también la idea de la ciudad satélite,

con la que guarda un estrecho parentesco, constituye una de las creaciones más importantes

en la historia de la urbanización civil, (…) en consecuencia es la vecindad y no la ciudad el nú-

cleo más favorable para la actividad de conjunto, fuera y más allá de la familia” (Sharp , 1947).

El conjunto se organiza en cuatro unidades vecinales y una unidad cívica central. Las uni-

dades vecinales materializaron los conceptos de Perry y justificaron la organización global del

proyecto. Se calculó que en cada unidad vecinal habría una población estable, de entre 7.000

y 7.500 habitantes, y una pequeña población flotante que se ubicaría en hoteles, pequeños

departamentos, servicios públicos, etc.

Las ensenadas del cerro de la “U” que daban al oriente determinaron la posición y el tamaño de

las cuatro unidades vecinales, así como la red vial del conjunto. Este orden se estableció en fun-

ción de las características del entorno natural, en el marco del cual se decidió separar el sector

industrial del sector residencial, y, al interior de éste, delimitar las distintas unidades y sistemas

de separación y comunicación, casi naturalmente, lo que caracterizó morfológicamente al con-

junto. En este sentido, la geografía fue el primer determinante del diseño urbano y de la magni-

tud espacial de las unidades de esta ciudad. El tamaño de sus partes fue establecido tomando

como referencia la escuela primaria, en correspondencia con las estadísticas demográficas y

las exigencias de la educación en Chile. El siguiente cálculo muestra la adecuación consciente

y racional a los resultados del proyecto.

N° de niños de una misma edad escolar por cada 100 habitantes................................2,4

5 a 10% ausentismo escolar........................................................................................2,4 - 0,22

Total de niños de una misma edad escolar por cada 100 habitantes................2,6 - 2,18

Estimado en 40 el número de alumnos por cada clase, se concluye que de ocuparse

las 6 salas de clases en su capacidad máxima la población necesaria es de 1.754 a

1.850 habitantes.


Partiendo de la conveniencia de tener dos cursos paralelos por nivel, si se trata de

mantener una escuela, se deduce que la población máxima fluctúa entre 3.508 y 3.700

habitantes. Siguiendo este criterio, se necesitan 7.000 a 7.400 habitantes para man-

tener 2 escuelas; el doble para mantener 4, etc.

Por otra parte, las experiencias tenidas a la fecha recomiendan unidades vecinales no

menores de 5.000 habitantes ni mayores de 10.000, lo que permite concluir que cada

unidad vecinal debe tener una población de 7.000 a 7.400 personas. Por lo tanto, para

cuatro unidades vecinales en la ciudad, se obtiene una población total de 28.000 a

29.000 habitante s”11.

En consecuencia, cada una de las cuatro unidades vecinales quedó

conformada por cinco vecindarios, cuestión que siguió el siguiente

procedimiento:

“Como la unidad vecinal tiene la finalidad de organizar una vida in-

terna de la población referente a la educación de niños y al abaste-

cimiento de productos para el consumo diario, se la dotó de un centro

vecinal formado por el conjunto escolar, esto es, la escuela primaria

y la secundaria, y por un conjunto comercial de abastecimiento de

productos de uso diario, compuesto por el mercado vecinal, oficinas

y locales comerciales.

Para satisfacer la demanda por educación preescolar se ubican varios

Kindergarten o jardines infantiles, que a su vez sirven de centro para

los elementos menores llamados vecindarios. Para determinar estos

elementos se procede tomando como base la población del jardín

infantil, total de niños de una misma edad escolar 2,16 a 2,18 por

cada 100 habitantes.

Considerando que el número de alumnos por clase no debe pasar de 30, se

requieren 1.310 a 1.400 habitantes para ocupar cada sala de clases en su

máxima capacidad. Como hay tres salas, para niños de 3, 4 y 5 años, se con-

cluye que para una unidad vecinal de 7.000 habitantes se necesitan de 5,3 a

5,75 jardines infantiles. De acuerdo con lo anterior se decide componer cada

unidad vecinal a partir de cinco vecindarios de 1.400 personas cada uno”12.

En resumen, cada unidad vecinal tiene un centro formado por un conjunto

escolar –con escuela primaria y secundaria—, y un centro comercial de abas-

tecimiento, y se consolida de esta forma el concepto de neighborhood unit


propuesta por Perry. Esta experiencia constituye una de las principales deci-

siones del diseño urbano en cuanto a que cada unidad vecinal queda estable-

cida en torno a un “corazón” particular ubicado con toda claridad en el centro

de cada parte. Con esto se genera la imagen de un conjunto compuesto por

cuatro células (unidades vecinales) que rodean su núcleo educacional y de

abastecimiento (Figuras N° 5 y N° 6). Del mismo modo, cada unidad vecinal

está compuesta por cinco vecindarios que tienen al jardín infantil como centro

menor. Los cálculos realizados a partir del equipamiento educacional están

en correspondencia con varias teorías vigentes en esa época. Thomas Sharp

sostiene que:

“Si para fines sociales el tamaño de una vecindad puede ser más o menos

imaginado, el tamaño para su comodidad puede ser determinado con más

exac titud, variará en cierta medida según el fin para el que se destine el dis-

trito y para precisarlo debemos escoger uno de los servicios básicos indis-

pensables, estudiar la unidad de este proyecto y ver como los otros servicios

se ajustan a él. El servicio local básico e indispensable de nuestra civilización

consiste en la educación de los niños; la unión vecinal debe por lo tanto pres-

tar todo su apoyo a la educación primaria”13.

Todos estos argumentos estaban destinados a cum-

plir ciertos objetivos específicos. Por una parte, es-

timular la convivencia social de forma homogénea y

comunitaria, y por otra, fomentar expresiones plásti-

cas que identificaran espacialmente a cada parte de

la comunidad.

Las viviendas, al igual que la organización urbana,

se definen a partir de factores demográficos como

la edad y la composición familiar. Estas estadísticas

sirven para establecer los tipos de vivienda y su co-

rrespondiente cantidad14. Sus resultados fueron:

Departamento de 1 dormitorio..................................5%

Departamento de 2 dormitorios.............................11%

Casa de 2 dormitorios...............................................11%



Total de viviendas por unidad vecinal..................100%


El número total de viviendas familiares podrá variar de 1.094 a 1.157 unidades (casas o de-

partamentos) para cada U. Vecinal, variación que corresponde a U. Vecinales de 7.000 a 7.400

habitantes.

El 68% del total de las viviendas familiares debe proyectarse

como casas para familias independientes y el 32% como ca-

sas para familias agrupadas, o sea, como casas que deben

permitir el alojamiento de familiares allegados.

Se consideran los colectivos necesarios para el alojamiento

de 389 a 411 solteros (148 dormitorios incluidos los em-

pleados y los obreros).

Se consideran los departamentos necesarios para el aloja-

miento de 41 a 45 mujeres solteras, (22 departamentos de

1 dormitorio c/u)”15.


La tipología arquitectónica de la ciudad obrera se resolvió en

cuerpos de edificación continua para viviendas de dos pisos y

edificios de 4 pisos para departamentos y colectivos16. Estos

últimos se emplazan en un terreno de propiedad común. Las

viviendas unifamiliares en edificación continua quedan con

terrenos particulares e independientes. Cada uno de ellos

es definido por el frente de la casa, de unos 10 m, y por su

fondo, de 30 a 35 m, de modo que las superficies de los pre-

dios oscilan entre 300 a 400 m2. De la superficie total del te-

rreno se permite ocupar el 30% con construcción. El espacio

restante es destinado a patios y antejardines para el caso de

viviendas unifamiliares, y de canchas de juego y áreas verdes

para los bloques de departamentos y colectivos.

Los estudios de orientación de las edificaciones son realiza-

dos por el arquitecto Abraham Schapira y quedan condensa-

dos en el artículo 17° de la Ordenanza del Sector Habitable.

Sus aspectos más relevantes son los siguientes: la orien-

tación preferente para el asoleamiento es la orientación norte

sur; se acepta una variación de 20° al oriente o al poniente; si

los bloques tienen galerías abiertas o crujía simple se puede

aceptar hasta 40° de desviación al oriente o al poniente; la

distancia entre bloques debe fluctuar entre 3,15 m y 3,25 m

por cada metro de altura de la arista proyectante.

La estructura vial del conjunto se caracteriza por tener un eje troncal

de acceso que nace en la autopista que une Concepción y Talca-

huano. Se trata de la Av. Desiderio García, de cuatro pistas, dispuesta

en dirección noroeste . A su costado oriente se ubica el centro cívico

y remata en el área deportiva. Desde ella, hacia el nororiente, salen

a su vez las avenidas Alto Horno y Laminadores, que delimitan las

unidades vecinales 2, 3 y 4. Perpendiculares a estas vías se disponen,

cada 100 m, calles de penetración a las unidades vecinales, sin salida,

puesto que cada una termina en un cul-de-sac. El sistema completo

queda circunscrito por una vía de circunvalación. Las vías vehiculares

fueron definitivamente separadas del resto de las funciones urbanas.

“Se tomarán las disposiciones necesarias para que los vehículos no

puedan salir de las calles y espacios destinados para ellos, evitando


en particular la comunicación vehicular entre las diferentes calles ciegas de

cada Unidad”17.

Por su parte, las vías peatonales convergieron hacia el centro escolar y comer-

cial de cada unidad vecinal y hacia el centro cívico. Las vías rápidas fueron con-

venientemente separadas de las funciones habitacionales por áreas verdes.

Los bloques de vivienda unifamiliar se dispusieron perpendiculares a las calles

secundarias, eliminando la calle corredor, evitando que el automóvil se aproxi-

mara más a la vivienda y al corazón de cada unidad vecinal, y en consecuencia

separando las funciones de habitación, circulación y recreación. Por consi-

guiente, con ello se adopta las recomendaciones de la ciudad funcional de los

CIAM. Del mismo modo, los bloques de departamentos y colectivos de cuatro

plantas se ubican sobre áreas verdes —que nunca se habilitan—, junto al eje

troncal, en correspondencia con su jerarquía espacial y funcional, y separan a

esta vía de la zona de las viviendas unifamiliares de menor escala. Los bloques

de departamentos, tipología de volúmenes dispuestos en forma libre sobre

áreas verdes, responden a los ideales de la arquitectura y el urbanismo fun-

cionalistas.

El centro cívico merece mención aparte por cuanto constituye en sí

mismo el núcleo jerárquico del conjunto. Ubicado en el centro del

terreno y equidistante de todas las unidades vecinales, en él se pre-

tendió ubicar una serie de servicios públicos (municipalidad, oficinas,

policía y bomberos), culturales (cine, teatro circo, club social), religio-

sos (iglesia, baptisterio, casa parroquial), deportivos (estadio, piscina

y canchas deportivas), comerciales (mercado y locales comerciales)

y áreas de esparcimiento (plaza, mercado de flores y restaurante),

etc. (Figura Nº 7). El centro cívico es un lugar jerárquico de fácil

acceso y está destinado a entregar la variedad plástica y espacial al

conjunto, y servir de espacio aglutinador de aquellas funciones so-

ciales colectivas de toda la ciudad obrera. Se entiende como el punto

de encuentro y el espacio mayor en forma y ubicación.

Cabe reconocer que la ciudad no tuvo entre sus fundamentos ningún

tipo de división social, de modo que, en este punto coincidió con uno

de los principios más estimulantes del hecho arquitectónico contempo-

ráneo: la integración social que tiene como fin el bienestar colectivo.

“El bienestar social de la comunidad exige un interés cooperativo, una com-

prensión y respeto mutuos de parte de las diversas clases de ciudadanos que

forman esa comunidad. El interés colectivo y la comprensión mutua hallan su

mejor estímulo en la íntima unión de esas clases. (…) El problema de planear

para el bienestar social ha sido una de las principales consideraciones que

en los años recientes han llevado a la concepción de la urbanización vecinal

como plan único de la ciudad (Sharp, 1947).”

En su diseño urbano, la Villa Presidente Ríos reúne la mayoría de las reco-

mendaciones de la Carta de Atenas. En ese sentido, si se revisa su diseño en

atención de las exigencias del documento, se comprueba que varias de estas

recomendaciones son puestas en práctica en este proyecto, por ejemplo, se

puede reconocer como varios de los artículos han sido materializados.


24.- Que los barrios de habitación ocupen en adelante los emplazamientos mejores en el es-

pacio urbano, sacando partido a la topografía, teniendo en cuenta el clima y disponiendo del

asoleamiento más favorable y de áreas verdes adecuadas.

26.- Que las densidades razonables sean impuestas según las formas de habitación propuestas

por la naturaleza misma del terreno.

28.- Que la alineación de habitaciones a lo largo de las vías de comunicación sea prohibida.

30.- Que, colocadas a gran distancia una de otra, liberen al suelo a favor de amplias áreas

verdes.

36.- Que todo barrio de habitación disponga en delante de la superficie verde nece saria para el

desarrollo racional de los juegos y deportes de los niños, de los adolescentes y de los adultos.

46.- Que las distancias entre los sitios de trabajo y las zonas de habitación se reduzcan al

mínimo.

47.- Que los sectores industriales se independicen de los sectores de habitación, separando

unos de otros con zonas de verdor.

50.- Que el barrio cívico, consagrado a la administración privada o pública, quede asegurado

de buenas comunicaciones con los barrios de la habitación, como también con las industrias o

artesanados emplazados en la ciudad o en sus proximidades.

63.- Que las calles sean diferenciadas según sus destinos; calles de habitación, paseo, de trán-

sito, vías principales” (Revista de Arquitectura y Cons trucción, 1946).

La Villa Presidente Ríos constituye una intervención urbana que

congrega varias teorías modernas: la ciudad jardín propiciada por

los urbanistas ingleses, la unidad vecinal norteamericana, la ciudad

funcional emanada de los encuentros CIAM y las correspondientes

derivaciones críticas de este modelo. Desde este punto de vista, se


trata del primer y único ejemplo en Chile realizado conforme a las

principales ideas del urbanismo moderno. En ese marco, su materia-

lización reconoce los intereses de arquitectos y urbanistas jóvenes

determinados en concretar en Chile las posturas más vanguardistas

en la materia.

La ciudad obrera es al mismo tiempo una respuesta contemporánea a una sociedad contem-

poránea en acuerdo a un origen contemporáneo. Es decir, como materialización del urbanismo

moderno fue también moderna para una sociedad contemporánea ideal formada al alero de

una industria siderúrgica moderna. Es en sí misma una crítica a la ciudad tradicional, para

entonces considerada ineficiente, y se le expresa como una respuesta idónea que posibilita la

descongestión, la descentralización, y sobre todo, materializa una nueva aspiración social. Esta

cuestión, naturalmente, determinó su emplazamiento y su papel urbano.

Desde el punto de vista social, esta ciudad materializa los ideales colectivistas en cuanto pro-

cura detener la segregación social del urbanismo tradicional, al mezclar a obreros y empleados.

Acoge a un grupo social nuevo y homogéneo, con familias en la etapa inicial de su formación.

La unidad vecinal es congruente con su base teórica sustentada en la ciudad polinuclear, en

donde se reconoce la existencia de las entidades particulares y generales que van desde los

vecindarios pasando por las unidades vecinales y el centro cívico hasta llegar a la ciudad,

principio que se refleja claramente en la distribución y las jerarquías espaciales. Por lo mismo,

la organización urbana reconoce al individuo, a la familia y a la colectividad, y en consecuencia

organiza la vivienda individual, familiar y colectiva. Todo ello, sumado a los servicios, las circula-

ciones y las áreas verdes, constituye la ciudad.

La villa es al mismo tiempo prueba de la organización del Estado, del funcionamiento de sus insti-

tuciones fiscales y semipúblicas, y paradigma urbano del proceso de modernización nacional. El

proceso es confiado a profesionales jóvenes acordes con un proceso general de transformación

del gobierno. En este sentido, la Villa Presidente Ríos es una muestra de descentralización de

las tareas modernizadoras nacionales. Al respecto, no sólo su gestión arquitectónica involucra

a un entorno ajeno a la capital, sino que, su ejecución, a la luz de los nuevos conceptos del

urbanismo moderno, es emprendida lejos de Santiago, al margen de las ciudades existentes en

el entorno, y en ella se involucra decididamente el ambiente regional.

Esto es posible, en gran parte, porque se dispone de un terreno en manos de un solo propieta-

rio institucional de carácter semipúblico, y en donde no se había intervenido. En ese marco

cabe agregar que la administración del conjunto, de propiedad mixta, escoge a arquitectos

privados para realizar el diseño de la ciudad. En este sentido, la fórmula escogida permite un

diseño libre de imposiciones burocráticas y abierto a considerar una solución de vanguardia.


La Villa Presidente Ríos pone tempranamente en práctica los nuevos idea-

les del urbanismo contemporáneo en América Latina. En Chile se ubica a

la vanguardia de todas las grandes transformaciones urbanas de la época,

sobrepasando las intervenciones coetáneas que se realizaban en Chillán y

Concepción; pero, sobre todo, se ubica en el polo opuesto de la intervención

que al mismo tiempo se realizaba en La Serena. Si bien en todas estas trans-

formaciones el Estado actúa como gestor, la Población Higueras, como se la

conoce popularmente, se identifica con la modernidad idílica, aquella cuyos

componentes representan la aplicación de lo último, lo nuevo y lo mejor.

A la postre, la materialización no resulta del todo exitosa y no tiene continuidad

en el tiempo. De la ciudad sólo se pueden construir algunas etapas, debido a

la falta de recursos necesarios. En consecuencia, la CAP decide vender parte

del terreno parcelado a otras instituciones ejecutoras de planes habitacionales

para que construyeran viviendas. Entre ellas se encuentran la Corporación de

la Vivienda, CORVI, y algunas cajas de previsión. Finalmente el resultado de la

operación es el siguiente:

Entidad ejecutora Número de viviendas

CAP...............................................................................580 Viviendas

Corvi..............................................................................328 Viviendas

Fundación de Viviendas de Emergencia...............494 Viviendas

Caja de Empleados Particulares.............................298 Viviendas

Fca. Carburo y Metalurgia.......................................8 Viviendas

Corporación de Fomento.........................................12 Viviendas

CAP...............................................................................580 Viviendas18

Total..............................................................................1.720 Viviendas

Este contratiempo origina situaciones que no estaban considera-

das en el proyecto original de la Villa Presidente Ríos, entre otras, la

adquisición de viviendas por personas, ajenas a la planta siderúrgica,

cuya composición familiar era distinta a la prevista, lo que produce un

aumen to de densidad habitacional con las consiguientes alteraciones

espaciales. El plan original debe alterarse para responder a la nueva

variable, esto es, la entrega de terrenos donde construirán otras enti-

dades ejecutoras de proyectos de vivienda.


En este sentido, se deduce que es la misma administración semi-

pública que gestiona el proyecto ideal la que se encarga de desman-

telarlo. En esas condiciones, la ciudad obrera de Huachipato queda

bajo la jurisdicción de Talcahuano pasando de esa forma a constituir

un gran barrio abierto del puerto. Para entonces Puerto Chacabuco,

otra ciudad planificada por iniciativa estatal para ocho mil personas en

la desembocadura del río Aysén comienza su desarrollo sin llegar a

alcanzar mejor éxito (Unión Internacional de Arquitectos, 1958). Con

todo, la Villa Presidente Ríos logra formalizar su condición de primera

ciudad moderna en Chile.

Bardet, G. Le Nouvel Urbanisme, París: Vincent et Fréal Ed., 1948. -Eliash, H. y Moreno, M. Arquitectura Moderna en Chile 1930 - 1960. Testimonio - Reflexiones. Santiago: -Ediciones Cuaderno Luxalón, 1985.Gibberd, F. Diseño de Núcleos Urbanos. Buenos Aires: Ed. Contemporánea, 1956. -Revista Arquitectura y Construcción. Carta de Atenas. Revista Arquitectura y Construcción, 1946, Nº 2, -p. 29-32.Revista Arquitectura y Construcción. Paul Lester Wiener en Santiago. Revista Arquitectura y Construcción, -Sección Informaciones, 1947, Nº 10, p. 18.Revista Arquitectura y Construcción. Ciudad Obrera de Huachipato. Revista Arquitectura y Construcción, -1949, Nº 16, p. 21-25.Revista Arquitectura y Construcción. Proyecto de fábrica de cerveza en Renca. Revista Arquitectura y -Construcción, 1949, Nº 16, p. 26-29.Revista T.C.P. A new Town in Chile. Revista T.C.P (Town and Country Planning), 1957, Vol XXV, N° 5, p. -221-222.Sánchez, C. La Villa Presidente Ríos. Ciudad Industrial de Huachipato. Santiago: Seminario de Vivienda, -Urbanismo y Planeación, Facultad de Arquitectura de la Universidad de Chile. Inédito, 1960. Schnitter, P. Sert y Wiener en Colombia. La vivienda social en la aplicación del urbanismo moderno. Scripta -Nova. Revista electrónica de geografía y ciencias sociales. Barcelona: Universidad de Barcelona, 1 de agosto de 2003, Vol. VII, Nº 146. Disponible en Internet: http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-146(035).htm [ISSN: 1138-9788]Sert J.L. Can our cities survive, en The American Political Science Review, Vol. 37, N° 4, agosto 1943. -Sharp, T. Urbanismo. Buenos Aires: Editorial Pingüino, 1947. -Sica, P. Historia del Urbanismo. El siglo XX. Traducción de Hernández Orozco, Madrid: Instituto de Estu- -dios de Administración Local, 1981.Silva, G. La Villa del Puerto Higueras, Boceto N° 2, Concepción: Imprenta Editorial El Sur, 1967. -


Tema 5

La política habitacional como instrumento de desintegración social. Efectos de una política de vivienda exitosa

María Elena Ducci

p. 107 / 123

La política habitacional como instrumento de desintegración social. Efectos de una política de vivienda exitosaMaría Elena Ducci 1

En un contexto de acelerados cambios en el mundo, América Latina no se queda atrás. La glo-

balización imparable, la supremacía del mercado, las políticas de ajuste que reducen los progra-

mas sociales, estados cada vez más pequeños, son todas características del nuevo escenario al

que se enfrenta nuestra región. Uno de los evidentes resultados de lo anterior es un aumento

de los niveles de desigualdad y pobreza y un empeoramiento de las condiciones de vida de los

más pobres. América Latina no parece ser capaz de erradicar la pobreza sino, por el contrario,

las diferencias entre ricos y pobres se siguen agudizando2.

Nos encontramos así ante un callejón sin salida; si nuestros estados son cada vez más peque-

ños y su capacidad de acción se ve limitada por la reducción de sus recursos, ¿cómo podemos

pretender que el Estado se haga cargo de mejorar la calidad de vida de los más pobres, al

mismo tiempo que lucha por desarrollar la economía, mantener los equilibrios macroeconómi-

cos, generar empleos, resguardar el orden y otra serie de tareas, todas aparentemente urgentes

e indispensables?

La vivienda es, sin lugar a dudas, uno de los elementos más

importantes a la hora de definir las condiciones de vida de

la población, y ha sido, desde los años 60, uno de los temas

centrales de las luchas sociales urbanas. El problema de la

vivienda, que alguna vez se centró en la lucha por la tierra y

por un techo, ha cambiado su eje y ahora nuestras ciudades

alojan a millones de pobres que, aún siendo propietarios de

su terreno y/o vivienda, viven en condiciones muchas veces

deplorables. Sin embargo, los grupos populares que fueron

centrales en la dinámica urbana entre los 60 y los 90 en la

mayor parte de los países latinoamericanos, parecen hacer

perdido fuerza, hasta el grado de desaparecer como actores

relevantes del debate urbano actual.

¿Por qué pelean los más pobres en la actualidad? ¿O ya

no luchan? Pareciera que, una vez que han adquirido con

cierto nivel de seguridad, una propiedad donde pueden ins-

talarse más o menos definitivamente a vivir con sus familias,

las combativas organizaciones de los 70 y 80 han perdido

su bandera de lucha y sus integrantes se han replegado al


interior de su vivienda. Al menos eso es lo que sostienen

muchos representantes populares que consideran que les

es cada vez más difícil contar con el apoyo real de sus re-

presentados3.

Frente a ese escenario, este parece un buen momento para

intentar entender los impactos que están teniendo sobre

la pobreza, las políticas sociales implementadas por el Es-

tado y específicamente en el tema que aquí nos interesa

tratar, el de la vivienda. En el contexto de América Latina

y aún entre los países en desarrollo, Chile se destaca por

los buenos resultados de su política de vivienda social. Este

éxito se basa en el desarrollo de un muy eficiente sistema

de financiamiento para la vivienda, el que ha permitido que

el sector priva do se interese e involucre directamente en la

producción de vivienda social, una vivienda que hasta enton-

ces estaba por completo fuera de los sistemas “legales” de

producción habi tacional. Esto ha generado que Chile pase

a ser consi de rado por muchos países en desarrollo como

un modelo a seguir4. Sin embargo, como han planteado di-

versas revisiones críticas de la política habitacional chilena

(Sugranyes, 2002; Rodríguez, 2004; Ducci, 1997, 2000),

existen efectos poco favorables de ésta que están afectan-

do negativamente la calidad de vida de los más pobres y

generando zonas urba nas que concentran un nuevo tipo de

pobreza dura, cada vez más difícil de enfrentar. Este trabajo

se centra justamente en algunos de estos efectos, así como

en un análisis crítico de la evolución de la política explícita

del MINVU y de los avances experimentados en los últimos

años por la acción habitacional del Estado.

¿Cambios en la política habitacional chilena?

Antes de plantear los problemas que enfrenta la vivienda en Chile, es necesario reconocer los

grandes logros de la política implementada en los últimos 15 años, los que han hecho esta

política reconocida en la región y en todo el mundo en desarrollo.

Es preciso entonces dimensionar a grandes rasgos los éxitos logrados, especialmente en cuan-

to al volumen de unidades habitacionales producidas: “... en el período 1990 – 2003 se cons-


truyeron en el país un total de 1.609.305 viviendas nuevas, lo que supone un promedio anual

de 115.938, de las cuales aproximadamente un 75% contiene financiamiento público” (MINVU,

2004). Este fuerte impulso dado a la construcción habitacional permitió que el número de

viviendas por habitante pasara, entre 1990 y 2002, de 252 a 291 viviendas para cada 1000

habitantes, respectivamente.

A pesar de que los estudios sobre el déficit habitacional suelen variar según la fuente de información y la cercanía a períodos electorales, es indudable que el país ha dado un salto importante en cuanto a la dotación de vivienda propia y de servicios básicos para una gran mayoría de la población, salto asombroso si se considera que el país aún mantiene al-tos niveles de pobreza5. Así, cuando la mayor parte de los países latinoamericanos sostienen que alrededor del 30% o 40% de su población vive en condiciones irregulares en sus áreas urbanas, en Chile se estima que alrededor del 15% de la población no posee una vivienda adecuada, ya sea porque vive como “allegado”6 o por las malas condiciones de su vi-vienda. Por otra parte, los “campamentos” o asentamientos irregulares, muchos de los cuales no cuentan con servicios, representaban menos del 2% del total de familias del país en

2002, según el catastro realizado por “Un techo para Chile” 7.

Según la información oficial del Ministerio de Vivienda y Ur-banismo, el déficit ha ido disminuyendo en forma constante desde 1990 hasta la fecha, y para 2002, con base en el cen-so de ese año, se calcula en 543.542 viviendas. Sin embargo, la Cámara Chilena de la Construcción tiene una proyección diferente del déficit habitacional para 2004, y sostiene que

en el país existen 750.000 familias allegadas8.

En cualquier caso, los volúmenes de soluciones habitaciona-les producidos directa o indirectamente por el Estado chile-no son destacables, como se aprecia en el cuadro siguiente, donde se distingue entre los distintos tipos de programas y

subsidios implementados.

Sin embargo, los importantes logros obtenidos con respecto a la cantidad de

viviendas producidas han dado paso a otro tipo de problemas que adquieren

cada vez más peso en la agenda política nacional. Así, en la segunda mitad


de los 90, el sistema de producción de viviendas sociales chileno comienza a

hacer crisis. El eficiente sistema de financiamiento de la vivienda social que es

responsable del éxito de la política habitacional chilena empieza a complicarse

cuando, en 1997, debido a una fuerte temporada de lluvias, la mala calidad de

las viviendas se hace evidente y explota una crisis que no ha podido ser zan-

jada hasta ahora. Las imágenes de edificios cubiertos por gigantescas mangas

de plástico para intentar detener el agua que inundaba las viviendas fueron

mostradas profusamente por los medios y han pasado al imaginario nacional

como las “casas de plástico”, símbolo de la pésima calidad de las viviendas

producidas por el Estado. Los “coletazos” de este problema siguen afectando

al MINVU, “…que ha gastado $60 mil millones en salir al rescate de las vivien-

das sociales” y que tiene catastradas 64.355 casas con fallas, de las cuales en

mayo de 2005 había reparado 22.600” (El Mercurio, 2006).

Programas 1990 – 2003

Vivienda Básica 290.100

Vivienda Progresiva 46.210

VSDsD 3.659

General Unificado 271.086

PET 204.554

Rural 101.957

Nueva Básica 1.224

Progresiva 1ª Etapa 71.838

Progresiva 2ª Etapa 18.368

Leasing 7.881

Fondo Concursable 7.325

1.064.202

Vivienda Serviu

Subsidios otorgados

Total 1990 - 2003

Uno de los resultados directos de la insatisfacción creciente de los beneficia-

rios con las viviendas recibidas ha sido el alto nivel de morosidad en los pagos

comprometidos (“dividendos”), situación que fue puntualmente enfrentada a

fines de los 80 y en los 90 por decisiones presidenciales, como la de condonar

las deudas pendientes (“perdonazos”). En vez de acabar con la morosidad,

este mecanismo provocó una clara pérdida de interés del sector privado por


continuar participando en la producción de vivienda social bajo las condi-

ciones anteriores (Ravinet, 2003)9.

Así, la rentabilidad del negocio de producción de vivienda

social empezó a ser amenazada después de más de dos

décadas de adecuado funcionamiento, cuando los grupos

populares, para mostrar su insatisfacción por el producto

recibido, comenzaron en forma masiva a negarse a pagar

sus deudas habitacionales. Se genera así un círculo difícil

de romper. Por una parte, el sector privado, comprometido

desde mediados de los 70 en la producción de vivienda so-

cial, requiere, para continuar siendo un actor central de este

proceso, ciertas condiciones que le aseguren la rentabilidad

de sus inversiones. Por otra parte, esta rentabilidad se vio

amenazada a partir del momento en que las familias benefi-

ciarias se negaron a seguir pagando sus deudas mientras no

les solucionen los problemas de calidad (viviendas que se

llueven, baños que funcionan deficientemente, muros y pisos

rápidamente deteriorados, etc.).

A nivel oficial se empiezan a reconocer los nuevos problemas surgidos por el tipo de

habitación que se ha estado entregando a los sectores de menores recursos: “....se

percibe que persistieron limitaciones de la focalización de los programas en los sec-

tores pobres; que el sistema de producción masiva SERVIU generó crisis de calidad y

que las nuevas políticas requerían enfrentar los problemas de segregación socioespa-

cial de las ciudades y consolidar mejores grados de acceso de los pobres a servicios

urbanos y niveles adecuados de calidad de vida.” (MINVU, 2004).

Intentando enfrentar los nuevos retos que plantea la situación habitacional a principios

de la década del 2000, el MINVU presenta una “Nueva política de vivienda”. Como

principal innovación se crea el “Programa de Vivienda Social Dinámica sin Deuda”, “...

donde a partir de un estándar mínimo se apuesta por un crecimiento de la vivienda a

cargo del usuario” y el “FSV” (Fondo Solidario de Vivienda) orientado a los sectores de

más bajos recursos al cual se postula a través de un Fondo Concursable.

Los principales cambios que se realizan en los sistemas de subsidio resultan ser adap-

taciones a los programas anteriores (Cuadro Nº 2). Los nuevos programas de vivienda

(VSDsD y Fondo Concursable y Reglamento Único) incluyen, en teoría, a los progra-

mas tradicionales de Vivienda Básica, PET, Susidio Unificado y Subsidio Rural10.


La “Vivienda Social Dinámica sin Deuda” (VSDsD) está dirigida a personas

por debajo de la línea de pobreza y sin capacidad de obtener crédito en las

entidades financieras. En su etapa inicial entrega una unidad no inferior a 25

m², con la posibilidad de crecer a 50 m² y otorga un subsidio máximo de 280

UF (unos US$ 8.000), el cual se complementa con un ahorro mínimo de 10 UF

(unos US$ 300 dólares).

El “Fondo Concursable para Proyectos Habitacionales Solidarios” está

dirigido a grupos organizados de familias en situación de extrema po-

breza (mínimo 10), patrocinadas por una entidad organizadora, que

además deben contar con un proyecto aprobado por la Dirección de

Obras Municipales. El subsidio, sumado al ahorro previo, les permite

obtener diferentes soluciones habitacionales, desde una vivienda

mínima en terreno propio o nuevo, a una vivienda usada o la reha-

bilitación de edificios antiguos, entre otras. El monto del subsidio y el

ahorro previo promedio son similares a los del caso anterior.

El “Reglamento Único” modifica el subsidio habitacional estableciendo

tres programas: Subsidio General (que reúne los programas de Nueva

Básica, PET y Subsidio Unificado), Subsidio de Interés Territo rial para

zonas de renovación urbana y Subsidio de Rehabilitación Patrimonial

para zonas o inmuebles de conservación histórica. Estos programas

varían los montos de subsidio, los requisitos y las reglas dependiendo

de las zonas territoriales, el tipo de llamado, etc. (Silva, 2004).

En el Cuadro N° 2 se hace un paralelo entre el sistema anterior y los

cambios implementados en 2004.

Como puede apreciarse, más que una nueva política habitacional, los cambios efectuados en

los programas de subsidio que ofrece el MINVU corresponden a una serie de adaptaciones de

los programas anteriores. Este nuevo esquema permite asegurar al capital privado una rentabili-

dad adecuada, y genera un marco de mayor certidumbre para el sector privado para atraerlo

nuevamente a la producción de vivienda social. “La idea es que a los postulantes y entidades

financieras que otorgan créditos hipotecarios les sea más fácil el trámite” (Silva, 2004). Pese a

que se trató de mejorar el funcionamiento de los programas anteriores, predomina la falta de

claridad de las nuevas propuestas, y subsisten los obstáculos para la postulación de los más

pobres, en especial, la exigencia de presentar un proyecto a los fondos concursables. Por otra

parte, es claro que las reformas propuestas por el MINVU generan un marco de mayor seguri-

dad y certidumbre para los sectores financiero y de la construcción, que tanto el gobierno como


ANTIGUO SISTEMA

SUBSIDIO RURAL SUBSIDIO RURAL

REGLAMENTO ÚNICO

VIVIENDA SOCIALDINÁMICA SIN DEUDA

VIVIENDA SOCIAL DINÁMICA SIN DEUDA

Fondo concursable para proyectos habi-tacionales solidarios sin deudaFONDO SOLIDARIO DE VIVIENDA

PROGRAMA ESPECIAL DE

TRABAJADORES (PET)

LEASING HABITACIONAL LEASING HABITACIONAL

VIVIENDA PROGRESIVA En extinción

NUEVA VIVIENDA BÁSICA

SISTEMA GENERAL

1. Unificado2. Renovación urbana3. Rehabilitación

NUEVO SISTEMA

Las nuevas reglas del juego

La nueva pobreza urbana: segregación y trastornos de salud mental

Aún en Chile, pese a un desarrollo económico sostenido y a una celebrada política de

vivienda que ha sido y es considerada como la más exitosa de la región, la pobreza

sigue siendo el eje central de las preocupaciones sociales. No sólo no ha sido posible

hasta ahora erradicar la pobreza, sino que ha surgido una nueva clase de pobreza

urbana, una que tiene que ver con el lugar en que se vive, con la vivienda propia que

el eficiente sistema de financiamiento por fin le ha permitido obtener a los más po-

bres. Hoy hablamos del problema habitacional de los “con techo” (Sugranyes, 2002;

Rodríguez, 2004; Rodríguez y Sugranyes 2005) y encontramos, en nuestros barrios

populares, el germen de una tempestad social que se está formando y que puede

alcanzar dimensiones insospechadas. La impotencia y la rabia que están acumulando

los pobres de nuestras ciudades saldrá a la superficie más temprano que tarde y todos

recibiremos su impacto.

el sector privado ven como motores de la economía nacional. Así, “...el subsidio habitacional

ha sido, desde que nació, el fuerte gatillador de la demanda y de la reactivación del sector”

(Murúa, 2004).


Un análisis más profundo de la situación en que viven los más pobres en Chile permite

descubrir que, aunque sus condiciones materiales sean, en general, muy superiores

a las del resto de los países latinoamericanos, su población no parece sentirse mejor.

Esto es algo difícil de entender si se considera sólo la racionalidad con la que hasta

ahora hemos enfrentado el problema de la pobreza. ¿Por qué una población que recibe

servicios básicos, consigue una casa propia, puede acceder a la educación y tiene

posibilidades reales de elegir a sus representantes se siente tan mal? ¿Por qué las

mujeres se sienten angustiadas, deprimidas y sin ganas de vivir? (Ducci y González,

1996) ¿Porqué los jóvenes están tan desencantados de su vida y de su futuro y optan

cada vez más por ingresar al mundo de la droga? ¿Por qué los vecinos de los nuevos

conjuntos creados mediante subsidios no se sienten dueños de sus espacios públicos

y los dejan en manos de las pandillas que luchan entre ellas para ganar el control del

territorio? Estas son algunas de las incógnitas aún no resueltas.

Se reconoce ampliamente que la forma en que se ha producido la vivienda

social en las últimas décadas en el país, ha determinado su localización en

sectores definidos por el precio de suelo, es decir, en aquellos terrenos de

menor valor para el mercado inmobiliario. Esta tajante división que generan

los precios del suelo ha resultado en sectores de pobreza claramente se-

gregados, los que, en el caso de Santiago, se concentran hacia el sur y el

poniente de la ciudad, esquema que se repite, con ciertas diferencias, en

las otras ciudades del país. Esta tendencia creciente a la segregación de los

sectores más pobres en las zonas de menor valor para el mercado inmobiliario

se confirma claramente al analizar el crecimiento de la capital en los 90. De

hecho, con este análisis se observa que los sectores altos y medio continúan

localizándose en la periferia oriente y nororiente (Ducci y González, 2005).

Como no existen políticas de Estado que rompan las tendencias “naturales”

del mercado a separar los distintos sectores socioeconómicos en el territorio,

la nueva vivienda social que acoge a los grupos de menores recursos se sigue

instalando hacia el poniente y sur de la capital, en la periferia de menor valor.

El resultado de esta segregación creciente es una serie interminable de conjuntos habitacio-

nales populares que ocupan grandes extensiones de territorio y que se caracterizan por la

uniformidad, monotonía y fealdad. Es aquí donde las mujeres que no salen a trabajar se sienten

prisioneras, se angustian y se deprimen, y donde los jóvenes necesitan integrarse a pandillas

locales para poder sobrevivir. En ellas, el alcohol y la droga son el refugio de los hombres y la

violencia aflora transformando los barrios populares en lugares cada vez más inseguros. Hasta

ahora no se han hecho estudios que relacionen las condiciones de aislamiento, monotonía y

fealdad que caracterizan a la mayor parte de los barrios populares con los altos índices de


problemas mentales y dependencia del alcohol y drogas que se observan en el país, pero,

como se muestra a continuación, estos temas están adquiriendo cada vez más relevancia a

nivel mundial.

El deterioro de la salud mental que se presenta en los sectores populares desde prin-

cipios de los 90 (Ducci y González, 1996) no fue considerado seriamente hasta la

publicación, en 1996, de un estudio internacional realizado por la OMS en 15 ciudades

de distintos continentes. Como muestra el Cuadro Nº 3, Santiago apareció en este

estudio como la ciudad con mayor incidencia de problemas mentales, muy por encima

de ciudades como Bangalore, en India, Ibadan, en Nigeria o Río de Janeiro, en Brasil.

El estudio de la OMS se realizó en centros de salud públicos, por lo que básicamente

corresponde a sectores populares del Gran Santiago.

CIUDADES

Ankara, Turquía

Atenas, Grecia

Bangalore, India

Berlín, Alemania

Groningen, Holanda

Ibadan, Nigeria

Mainz, Alemania

Manchester, GB

Nagasaki, Japón

Paris, Francia

Río de Janeiro, Brasil

Santiago, Chile

Seattle, EU

Shanghai, China

Verona, Italia

Promedio

(%)

11.6

6.4

9.1

6.1

15.9

4.2

11.2

16.9

2.6

13.7

15.8

29.5

6.3

4.0

4.7

10.4

(%)

0.9

14.9

8.5

9.0

6.4

2.9

7.9

7.1

5.0

11.9

22.6

18.7

2.1

1.9

3.7

7.9

(%)

1.0

1.0

1.4

5.3

3.4

0.4

7.2

2.2

3.7

4.3

4.1

2.5

15.0

1.1

0.5

2.7

(%)

16.4

19.2

22.4

18.3

23.9

9.5

23.6

24.8

9.4

26.3

35.5

52.5

11.9

7.3

9.8

24.0

Todos los desórdenes (de acuerdo al CIDI*)

Dependencia del alcohol

Ansiedad generalizada

Depresión común


*CIDI: Composite International Diagnostic Interview.

A pesar de los esfuerzos realizados en los últimos años por

el sector de la salud, que ha incorporado apoyo psicológico

y psiquiátrico a los centros de salud primarios, la situación

no parece mejorar. Estudios más recientes muestran que la

dependencia del alcohol y la droga han aumentado, ya que

los niveles de dependencia al alcohol se han incrementado

de 2,5% a 6,4%, y los trastornos ansiosos han disminuido

sólo de 18,7 a 16,2 (Vicente et al., 2002).

Cuando se analizan los factores de riesgo para los trastornos psiquiátricos se encuentra que,

tanto el nivel educacional como el nivel de salario, inciden directamente en los problemas men-

tales. Las personas sin educación o sólo con educación básica tienen mayores posibilidades

de tener algún diagnóstico psiquiátrico que aquellas con educación superior (3,1, 2,2 y 1,

respectivamente). Se destacan especialmente los trastornos ansiosos, donde las personas sin

educación y sólo con educación básica tienen más riesgo de sufrir que aquellas con educación

superior (2,2, 2 y 1, respectivamente). Algo similar ocurre con los trastornos por consumo de

sustancias adictivas (1,6 y 1 para aquellos que tienen educación superior). Respecto del riesgo

a sufrir 3 o más diagnósticos psiquiátricos, la diferencia es aún más impresionante entre las

personas sin educación y sólo con educación básica y aquellas con educación superior (6,6, 3

y 1, respectivamente) (Vicente et al., 2002)11.

Las cifras anteriores nos indican que es en los sectores con menos educación y menos recur-

sos donde se concentran los problemas de salud mental más graves, lo que nos permite inferir

que puede existir una relación entre el ambiente habitacional donde se desenvuelve la vida de

estas personas, y la forma cómo se sienten. Desde luego, se requiere estudios especialmente

enfocados en estos temas para probar científicamente las hipótesis que relacionan el medio

ambiente físico con la salud mental de las personas, y resulta perentorio realizar este tipo de

investigaciones, si se quiere mejorar la acción habitacional del Estado.

Finalmente, es importante al menos enunciar otras manifestaciones que surgen de esta nueva

pobreza, tales como la insatisfacción que expresan los beneficiarios de la vivienda social a


Trastorno

Depresión mayor

Dependencia de alcohol

Abuso de drogas

% hombres

6,4

11,0

1,5

% mujeres

11,3

2,1

0,3

% total

9,0

6,4

0,9

pocos años de haber obtenido la suya, pese a que, al momento de la recepción de

su vivienda, sean evidentes la alegría y el agradecimiento de las familias, algo que fre-

cuentemente registran los medios. Tampoco pueden obviarse la falta de iniciativa y de

interés que demuestran los habitantes de las zonas populares por mejorar sus vivien-

das y sus barrios; la pérdida de la solidaridad que suele ser propia de los grupos más

pobres, y la poquísima disposición a colaborar por el bien del grupo (Young y Willmott,

1957) . Todo esto se refleja en el abandono en que se encuentran los espacios públi-

cos, el deterioro visible de los barrios y las viviendas, y una total carencia de sentido de

pertenencia, debido al cual la mayoría de los beneficiarios de vivienda social expresan

que, si pudieran, se cambiarían de barrio (Sugranyes, 2002).

En el centro de esta “nueva pobreza” se encuentra la desin-tegración social que ha surgido como un efecto no deseado del eficiente programa de producción de viviendas socia-les. En la raíz de esta desintegración está la pérdida de las estructuras sociales tradicionales, basadas en la familia ex-

tensa (Moya, 2004)13.

El mundo moderno se caracteriza por un individualismo cre-ciente y centrado en el consumo de bienes cada vez más diversos y sofisticados, que ha dejado atrás las estructuras sociales tradicionales. La familia predominante es de tipo “nuclear” (constituida por los padres y unos dos hijos) y sus ventajas son la movilidad geográfica y social que permite. La familia ha pasado de ser una unidad de producción a una unidad de consumo, y la crisis actual que enfrenta corres-ponde a un momento de cambio y de búsqueda de nuevas formas organizativas, que se adapten a la integración de la mujer al mercado de trabajo, al alto porcentaje de familias monoparentales, etc. Las nuevas fórmulas familiares son res-puestas a los grandes cambios sociales que estamos experi-

mentando.

El efecto menos deseado: la desintegración

Sin embargo, este proceso de cambio ha sido también facili-tado y acelerado por las formas como los países han imple-mentado sus políticas de vivienda, con el loable objetivo de

mejorar las condiciones de vida de su población.


Las políticas habitacionales, en general, se han abocado a diseñar viviendas para familias tipo,

pero siempre pensando en la familia nuclear, la “verdadera” familia moderna, para la cual se

diseñan las viviendas de las políticas habitacionales de la segunda mitad del siglo XX, tanto en

los países ricos como en los pobres.

Así, la familia extensa, base de la organización económica de los sectores populares, tiende a

desaparecer y, lo que es aún más grave, es menospreciada por la “moderna” familia urbana

popular. Mientras los padres consideran un desprestigio el que los hijos “tengan” que vivir con

ellos, ya que esto indica que no han sido capaces de salir adelante, los hijos declaran que lo

que más ansían es tener una vivienda propia lejos de sus padres.

Este es un fenómeno que se ha producido desde hace décadas en los países desarrollados, en

los cuales el problema de la desintegración familiar tiene gran vigencia y ocupa un espacio im-

portante en el debate social. Sin embargo, el mismo fenómeno adquiere dimensiones diferentes

en los países en desarrollo, donde el sector popular abarca casi la mitad de la población, y para

cuya supervivencia, la organización familiar y social ha sido, y sigue siendo, de vital importancia.

El trabajador que “subemplea” a sus parientes, la madre que se hace cargo de los nietos para

que la hija pueda ir a trabajar, son situaciones comunes en los sectores populares del mundo

en desarrollo, y explican parte importante de las redes de supervivencia que apuntalan a los

más pobres (Lomnitz, 1976). “La mayor incidencia de este tipo de hogares en sectores pobres

parece indicar que se privilegia a la familia en común a partir de la necesidad de sumar ingresos

de distintos miembros…” (SERNAM, 2004). Entre los riesgos más importantes que presenta

la familia extensa, se destaca como el más común el hacinamiento o la falta de espacio, con la

consiguiente pérdida de intimidad de la pareja y la falta de espacios propios para cada uno de

sus integrantes (Moya, 2004).

En estas nuevas condiciones, el panorama que ofre cen los

asentamientos populares que nos ocupan es, al menos, in-

quietante. Los hombres y jóvenes, sin espacios propios ni

lugares agradables de reu nión y convivencia, se sienten pre-

sos en situaciones sin salida, y frente a ello se refugian en

el alcohol y las drogas. La violencia intrafamiliar parece estar

adquiriendo proporciones inéditas en estas zonas populares

(Rodríguez, 2004) y las pandillas son, no sólo algo común

en todos los barrios populares, sino casi una necesidad de

subsistencia para los jóvenes. La droga y el alcohol han lle-

gado a ser parte del paisaje habitual de las zonas populares

actuales, y los niveles de inseguridad que se observan, espe-

cialmente en ciertos barrios, son cada vez más altos14.


La situación femenina, de una forma diferente, también enfrenta serias crisis en estas

áreas. La mujer, aislada en los nuevos guetos urbanos de pobreza, se deprime y se

angustia, vive con temor; observa con aprensión cómo sus hijos se van integrando a las

pandillas mientras ella no puede hacer nada por evitarlo. También se siente desespe-

ranzada ante una total falta de alternativas para su familia. El reflejo más claro de esto

son los altos niveles de angustia reportados entre mujeres de sectores populares. A

nuestro entender, esta situación es síntoma de una crisis social más profunda, dado

que, en América Latina, es la mujer la que está en la base de la estructura familiar y por

ende, social. Si la mujer está constantemente angustiada y deprimida por sus circuns-

tancias personales y familiares, indudablemente el resto de la familia se ve afectado

negativamente (Ducci, 1996).

Nuestra hipótesis, en este sentido, es que la desintegración familiar, y específicamente la pér-

dida de la estructura familiar tradicional de la familia extensa, tiene efectos negativos sobre

los grupos populares, efectos sociales y psicológicos, pero también efectos económicos, cuya

magnitud no ha sido dimensionada hasta ahora. Aunque sin duda se requiere investigar en

profundidad para medir los impactos que están produciendo estos cambios, existen múltiples

trabajos que, utilizando metodologías cualitativas, muestran lo importante que es para la mujer

joven con hijos, contar con su propia madre para el cuidado de sus niños pequeños. Esta solu-

ción no sólo le permite a la joven trabajar en forma más estable y apoyar la economía familiar,

sino también le significa una tranquilidad cuyo efecto psicológico positivo hasta ahora no se ha

medido. Evidentemente esto influye en la salud mental de las madres jóvenes, ya que los sen-

timientos de culpa de las madres por abandonar a los hijos para trabajar son uno de los temas

femeninos más recurrentes en las consultas sicológicas.

Por otra parte, este nuevo esquema social, fomentado por la política habitacional,

separa o deja fuera de la familia nuclear a los ancianos, otro de los grupos sociales

más desvalidos, que crece rápidamente en nuestro país y en el mundo. El anciano se

transforma en una molestia, porque las viviendas no están diseñadas para acoger a

otros miembros además de aquellos de la familia nuclear, y sólo se los admite cuando la

familia no tiene ningún otro lugar donde instalarlo. Lo más contradictorio de esta situa-

ción es que el abuelo o la abuela, antes personajes indispensables en el mante nimiento

de la historia familiar, el cuidado y la educación informal de los niños, se sienten aban-

donados y que su vida carece de sentido, como lo señalan constantemente (Ducci y

González, 1996). Cuando los ancianos tienen la posibilidad de obtener una vivienda

propia por medio del sistema de subsidios, se ven trasladados a vivir en barrios aleja-

dos de su familia y no pueden mantener un contacto frecuente con ellos. Con ello, las

personas mayores están quedando fuera del sistema social y han perdido completa-

mente su trascendencia en el funcionamiento de la compleja red de relaciones sociales


y económicas. Los programas de vivienda social para adultos mayores, promovidos en

los últimos años por el MINVU, ofrecen a estas personas viviendas más pequeñas en

comodato, pero estos programas no han tenido ni la recepción ni el éxito esperado.

Esto porque han generado problemas insolubles, que surgen cuando los ancianos

pasan a depender de cuidados externos y las familias no pueden hacerse cargo de

ellos (Ducci, Quezada, Torres y Rioseco, 2005). En los países desarrollados, los siste-

mas de seguridad social se hacen cargo de los ancianos, pero en nuestros países, de

recursos muy limitados, se están produciendo situaciones difíciles de enfrentar.

Al parecer, el rumbo que ha tomado la situación de los grupos de menores

recursos en las ciudades no es muy promisorio. Los cambios propuestos para

la política habitacional chilena, si bien han servido parcialmente para man-

tener cierta calma social, no han apuntado al eje de los nuevos problemas.

Según declaraciones de la ministra del ramo, se ha propuesto una nueva ley

de calidad de la vivienda, se han cambiado más de 50 estándares de calidad

en la construcción y se ha reforzado la fiscalización a las empresas (Tschorne,

2005). En términos generales, la “nueva política habitacional” representa la

Por último, otro aspecto que quisiéramos relacionar con la desintegración que han

experimentado las familias extensas, como efecto indirecto de la política habitacional,

es el de la inseguridad que caracteriza a los barrios populares, y que aparentemente

no tiene solución. En los barrios populares informales o “espontáneos” de muchas ciu-

dades de países latinoamericanos, como México, Colombia, Ecuador, se observa que

las familias extensas se instalan en un mismo terreno o en zonas inmediatas, forman

sus propias redes de protección y seguridad, y crean áreas protegidas por los grupos

familiares o de amigos, muchas veces con un origen común. Esta es una forma de

capital social que se aplica directamente para generar ambientes más seguros.

¿Hacia dónde nos dirigimos?

Más aún, en América Latina son habituales los grupos que se instalan en un asen-

tamiento ilegal y que provienen de una misma zona rural; esto no sólo les permite

mantener sus lazos sociales y generar redes de seguridad, sino también conservar

costumbres regionales como celebraciones de festividades religiosas, preparación de

comidas típicas, etc. Todas estas actividades sociales y expresiones culturales tienden

a desaparecer en los modernos barrios producidos por la exitosa política habitacional,

y donde, debido a la “modernidad”, las familias nucleares se encierran en sí mismas, y

pierden las tradiciones que mantenían una activa vida social y un ambiente más prote-

gido (Young y Willmot, 1957).


continuidad de los programas anteriores con adaptaciones que buscan, sin un re-

sultado claro hasta ahora, solucionar algunos de los problemas surgidos. Los nuevos

programas habitacionales propuestos muestran escasa claridad y dificultan la partici-

pación de los sectores más carenciados, por ejemplo, en proyectos de fondos con-

cursables, ya sea por lo engorroso de los sistemas de postulación, ya sea que para ello

se requiere una entidad intermediaria a la cual no tienen acceso los más pobres.

Es evidente, eso sí, el aumento de las facilidades y, sobre todo, de las

protecciones dirigidas al sector financiero y al de la construcción, con

el fin de re-entusiasmarlos con la idea de producir vivienda social. El

Estado, que hasta ahora se ha visto imposibilitado para enfrentar la

considerable morosidad en los préstamos de vivienda social, le está

traspasando el problema al sector bancario, al que, por otra parte,

le asegura una ganancia mínima previamente acordada. Con ello, el

sector público se libera del costo político que implica el tener que

obligar a los deudores a pagar sus dividendos, y, en caso de que es-

tos no paguen, el Estado responde ante las instituciones financieras

privadas.

Con todo, también es indudable que, si el Estado interviene y reorienta sus políticas habitacio-

nales, los problemas irán en aumento y se transformarán en un eje del debate urbano en las

próximas décadas. La solución no parece ser disminuir el número de unidades habitacionales

producidas para hacerlas de mejor calidad, sino más bien repensar el tipo de vivienda y el tipo

de barrio que se construyen. Es necesario repensar el tipo de familia o familias que queremos

fortalecer con el subsidio habitacional, y buscar fórmulas para revertir el proceso de desinte-

gración social que está en marcha. Esto sólo puede lograrse fortaleciendo los lazos sociales y

familiares, promoviendo las actividades de jóvenes y ancianos en espacios gratos y adecuados

para cada grupo, trabajando con las comunidades para encontrar formas de hacer barrios más

seguros, generando espacios de encuentro que las personas sientan y manejen como propios

y, ciertamente, agregando belleza y atractivo a los barrios populares.

Acciones de este tipo talvez nos permitirían darle una nueva dirección a la política habitacional

y nos abrirían, al menos, la posibilidad de salvar las capacidades sociales que aún conserva el

sector popular en la mayor parte de América Latina y en otros países en desarrollo. Capaci-

dades sociales, como la colaboración y el respaldo que se prestan los grupos familiares y de

amigos entre sí, pueden ser la base para la redefinición de ciudades más justas, más seguras

y más felices.


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Capítulo 2

LOS DESAFÍOS DE LA PARTICIPACIÓN EN LA POLÍTICA DE VIVIENDA ACTUAL

p. 127 / 180

LOS DESAFÍOS DE LA PARTICIPACIÓN EN LA POLÍTICA DE VIVIENDA ACTUAL 127


Los desafíos de la participación en la política de vivienda actual

El discurso político de los últimos años resalta la importancia de tener políticas

sociales que respondan efectivamente a los requerimientos de la sociedad civil.

Para ello, se debe contar con un Estado al servicio de los ciudadanos, con una

estructura flexible y con una gestión eficiente, participativa y transparente.

Los dos últimos gobiernos —desde el año 2000 a la fecha— se proponen alentar la participación

ciudadana y profundizar la democracia. De hecho se señala que el ciudadano común tiene

derecho a la información y a ser consultado en relación con las políticas sociales. Pero, para

poner en marcha verdaderos procesos de participación es requisito fundamental que las insti-

tuciones públicas generen los canales adecuados. Así entendida, la participación en la gestión

pública puede ser un instrumento de gran utilidad para integrar las demandas ciudadanas en la

consecución de un interés general. Hasta ahora, el concepto de participación se ha limitado a

una disposición a escuchar al ciudadano que tendrían las instituciones públicas, pero no se ha

propuesto integrar a éste al proceso de toma de decisiones.

Chile tiene una larga trayectoria —más de 100 años— en materia de política habitacional. En todo

este tiempo, los sucesivos gobiernos han puesto en práctica distintos programas de vivien da,

que en su acción han incorporado con mayor o menor énfasis diversas modalidades de partici-

pación y escalas de intervención del usuario. Los programas realizados van desde aquellos

denominados “vivienda llave en mano”, que no consideran la intervención posterior del usuari o,

hasta aquellos que de uno u otro modo han contado con la participación del habitante para

completar un núcleo inicial —lote con servicios, vivienda progresiva, vivienda dinámica sin deu-

da, entre otros—. En todos los casos, las ampliaciones y modificaciones efectuadas por las fa mi-

lias propietarias no han sido las previstas por los programas y proyectos y, muchas veces, se han

realizado al margen de la legalidad. En el caso de la política urbana, sólo en los últimos años se

incorpora la participación de los habitantes en los programas de desarrollo local, y en forma muy

incipiente. En consecuencia, los ciudadanos y sus organizaciones generalmente han restringido

su acción participativa a la denuncia, la demanda de información, la reivindicación, el alegato.

En esta sección se presentan experiencias realizadas en el marco de la participación de los

usuarios en diferentes programas de vivienda, cuyos resultados se analizan a fin de identificar

las fortalezas, debilidades e incoherencias, a partir de las cuales se proponen mejoramientos.

Este ejercicio apunta a revertir los efectos no deseados y a sugerir posibles cursos de acción

que abran nuevos caminos, ante una realidad poco conocida y escasamente intervenida, que

de seguro seguirá requiriendo respuestas ágiles y flexibles.

Tema 1

Participación. Compartir los poderes de decisión y acción sobre la ciudad

Rosanna Forray

p. 129 / 149


Participación. Compartir los poderes de decisión y acción sobre la ciudadRosanna Forray1

Desde hace más de medio siglo aparece y reaparece en la discusión pública la demanda por

participación, poniendo en tela de juicio los procesos mediante los cuales se decide y pone

en obra la ciudad. Oscuro objeto de reivindicaciones, conflictos, negociaciones y anhelos, en

torno al cual confluyen consensos afirmativos a la hora de la expresión de intenciones y disen-

sos dubi tativos a la hora de la práctica, la participación retorna a partir de los 90 a la escena

del urba nismo como ingrediente de todos los discursos, cargado de teorías y contenidos tan

diversos que cuesta saber a qué se refiere.

Lo que fue una práctica, una reivindicación e incluso un objeto de lucha urbana frente a las

rigideces del Estado planificador de los años 60, vuelve a la escena hoy en día, en que se reba-

rajan las cartas del juego en la distribución de las atribuciones y competencias que operan en

la transformación de los territorios.

Si los actores públicos, sociales y privados apelan a ella

como una necesidad ¿por qué no da los frutos esperados?

Porque lo que está en tela de juicio detrás de la demanda

por participación es una cuestión de poder, de cómo se

distribuyen los distintos poderes en la toma de decisiones

políticas y técnicas que intervienen en la producción, gestión

y transformación de la ciudad, desde su proyección estraté-

gica como espacio de la sociedad, hasta su materialización

como obra.

Más allá de ser una cuestión técnica la tarea del urbanismo

es esencialmente política, en la medida en que toda inter-

vención en el espacio genera desigualdades con efectos

positivos y negativos. La distribución equitativa de estos

efectos es objeto de un juego de actores en que se dirimen

los diversos poderes sobre la ciudad, y es allí donde la parti-

cipación está llamada a garantizar la custodia de todos los

intereses comprometidos.

Por su parte, más allá de ser resultado del urbanismo, la ciudad es obra de la sociedad

en su conjunto. Sin embargo, uno de los poderes que está escasamente presente a la

hora de la toma de decisiones técnicas y políticas en materia de vivienda y urbanismo

es el “poder de habitar”, aquel que modela y dota de significado al espacio con la

práctica cotidiana, poder que ha participado activamente en la producción de nuestra


ciudad a lo largo de todo un siglo. Con un breve esbozo de los distintos modos en

que, a lo largo del siglo XX, los habitantes contribuyen a la producción de nuestras

ciudades, en este artículo intentaremos mostrar cómo el “poder de habitar” participa

en la producción y gestión del espacio y cómo allí, en el acto de habitar, los habitantes

desarrollan las competencias que les dan toda legitimidad para informar los proyectos

y tomar parte en las decisiones estratégicas y operacionales que conciernen a la ciu-

dad en que viven.

Situando al urbanismo como un instrumento del Estado moderno esbozaremos cómo

se fueron distribuyendo y especializando los roles de los diverso s agentes en la pro-

ducción urbana y cómo la participación se fue posicionando dentro de ella desde hace

medio siglo. Finalmente interrogaremos el resurgimiento de la demanda por partici-

pación —y las matrices discursivas que le subyacen— en el escenario actual, en que

los actores implicados en la producción y gestión de la ciudad se reorganizan frente

a los requerimientos que la economía, la sociedad y la cultura imponen a la ciudad en

este nuevo ciclo de desarrollo.

Ello nos dará algunas claves para someter a discusión las condiciones de un ejercicio

efectivo de la participación de los diversos actores en los procesos de producción

y gestión de la ciudad, desde su orientación estratégica hasta la materialización y

gestión de la obra, tanto en los niveles decisionales como operacionales.

La participación, una cuestión de poder(es)

Jean-Paul Lacaze apunta a la dimensión política de la decisión en materia de vivienda y ciu-

dad, cuando, aludiendo al “carácter estructuralmente desigual de las decisiones en urbanismo”,

señala que toda decisión orientada a una transformación del espacio tiene como consecuen-

cia desigualdades positivas y negativas, las cuales deben ser distribuidas de manera equitativa

(Lacaze, 1990).

Se suele pensar que las decisiones en vivienda y ciudad son eminentemente técnicas, y por

ende atributo de especialistas, enmascarando tras ello que lo que está en juego es el resguardo

de los intereses y las voluntades de quienes están comprometidos en ellas. Las decisiones que

rigen la solución técnica deben entenderse como un acto de poder, esencialmente político,

donde está en juego la distribución de las desigualdades que señala Lacaze —o las externali-

dades positivas y negativas al decir de otros autores— que introduce toda transformación del

espacio. Desde esta perspectiva, la participación es una clave en la democratización de los

poderes de acción sobre la ciudad.


Entendido así, el urbanismo es objeto de un juego de actores con intereses y

proyectos diversos —y muchas veces divergentes— respecto de la producción

del espacio. Actores que gozan de legitimidades, competencias y atribuciones

también diversas, y por ende, cuentan con capacidades de acción desiguales

respecto a la orientación estratégica, la concepción, el diseño, la producción y

la gestión del espacio habitable. Cuando afirmamos que la participación pone

en juego una cuestión de poder, nos referimos a cómo se negocian los intere-

ses de los diversos actores respecto de la ciudad, y cómo se distribuyen para

ello sus legitimidades, atribuciones y capacidades de intervención efectiva en

el destino y producción del espacio urbano.

¿De qué poder se trata? De una multiplicidad de poderes que entran en juego

a la hora de compartir la decisión y la capacidad de acción en todos los pla-

nos. Estos poderes van desde la identificación, el diagnóstico y la definición de

estrategias sobre la situación que se quiere cambiar en el espacio: poder de

orientación estratégica; pasando por la definición conceptual, formal y técnica

de las propuestas: poder de decisión técnica; hasta la organización de los re-

cursos, la realización y la administración de los proyectos: poder operacional.

Para participar en cada uno de ellos, cada grupo de actores cuenta con atribu-

ciones y competencias que le vienen de una “experticia” acumulada a partir

de diferentes fuentes. Los habitantes cuentan para ello con las atribuciones

que les da la experiencia del espacio, que llamaremos —haciendo referencia al

historiador Mario Garcés— “el poder de habitar”.

El “poder de habitar”: Santiago, una larga historia de participaciones

La ciudad es “la obra de ser juntos” dice el filósofo Jean-Christophe Bailly (1992). La ciudad es

y ha sido siempre resultado de una coproducción que se dibuja entre las líneas de los modos

de habitar de las sociedades en el tiempo y en el espacio, al ritmo de sus necesidades de pro-

ducir —la economía y la técnica—, de organizarse y gobernarse —la sociedad y la política—, y de

significar el mundo —la cultura—. La produce quien la habita como quien la sueña, la imagina,

la concibe, la proyecta, diseña, construye o administra. En mayor o menor medida cada uno de

nosotros participamos como “actores” o “sujetos” de la ciudad.

La producción de nuestra ciudad es una larga historia de participaciones. En el plazo de 100

años, observamos que la ciudad la hemos hecho todos; todos hemos participado en lo que

hoy es; en mayor o menor grado, agentes privados, públicos y sociales con distintos énfasis y

poderes, mediante conflictos y negociaciones, en distintos momentos, hemos configurado la

ciudad polimorfa en que hoy vivimos.


Desde fines del XIX y hasta entrado el XX en Santiago, las migraciones de trabaja-

dores expulsados del campo impulsaron la densificación del tejido urbano colonial en

el corazón de sus manzanas. Su llegada a la ciudad incitó a los antiguos propietarios

a subdividir sus casonas y a crear conventillos en los intersticios de sus propiedades

para arrendar “cuartos redondos”. El habitar en estas condiciones miserables instaló

en la escena pública el debate sobre las responsabilidades de la sociedad en relación

con la vivienda popular, dando lugar al surgimiento de una nueva institucionalidad

—la Ley de Habitaciones Obreras, los Consejos de Habitación para Obreros y la Caja

de Habitación Popular (Bravo, 1959; Hidalgo, 2000)— y de nuevos tipos de vivienda

urbana: el cité y el pasaje.

Por su parte, los antiguos propietarios salían del centro, urbanizaban el campo, extendían la

ciudad instaurando en sus periferias un nuevo modelo: el barrio jardín de la vivienda unifamiliar.

Y así sucesivamente, las nuevas olas ya no exclusivamente de campesinos sino también de

obreros expulsados de las crisis mineras, arrendatarios precarios, hacían huelgas contra los

abusos de los propietarios, instalaban callampas en cuanto flanco dejase abierto la ciudad:

intersticios y márgenes urbanos, bordes de vías férreas, riberas de cursos de agua, reservas

de suelo público, sitios eriazos y periferias agrícolas. Así daban origen a otro modelo urbano:

el de las poblaciones.

Paralelamente, profesionales, gente de oficios, inmigrantes, comerciantes, colonizaban barrios

—Patronato, Av. Matta, San Diego, Franklin, Matadero, Santa Ana, Santa Isabel— cargando

diversos sectores de la ciudad con identidades y modos de vida particulares, produciendo la

ciudad republicana, mixta, con carácter diferenciado, pero abierta.

Paulatinamente, con la consolidación del Estado nacional, su proyecto industrializador y su

“contrato social”, los agentes públicos entran en escena y se hacen cargo de la producción de

vivienda, tanto para los más pobres como para los asalariados. El naciente Estado moderno

crea nuevas instituciones —Corporación de Fomento, Ministerio de Obras Públicas, Corpo-

ración de la Vivienda—, planifica, legisla y regula, asumiendo responsabilidades y distribuyendo

roles. Concita la colaboración de patrones y cajas de previsión en la producción de barrios y

viviendas para obreros y empleados. Las instituciones estatales proveen, gestionan, regulan,

(co)financian, proyectan y construyen; los trabajadores aportan un porcentaje de su salario; las

Cajas de Empleados administran. En esta cooperación tripartita se gesta otro modelo urbano:

el de las “Unidades Vecinales” de vivienda en altura destinadas a acoger a la emergente clase

media profesional.

Para los “callamperos” y el “bajo pueblo”, el Estado organiza planes masivos de erradicación y

autoconstrucción, a los que concurren los fondos de la cooperación norteamericana, sentando


las bases de lo que será un modelo urbano perdurable: el del “sitio con servicios”. Así serían

erra dicadas miles de familias del Zanjón de la Aguada, las riberas del Mapocho y los conventi-

llos, en enormes operaciones nunca antes vistas, y se formarían las primeras poblaciones lidera-

das por el sector público: San Gregorio, José María Caro, Lo Valledor, Clara Estrella, entre otras.

Su construcción es el resultado de una participación de facto de los habitantes, los cuales,

mediante la autoconstrucción disminuyen los costos de producción, mientras la cooperación

internacional aporta la tecnología y los materiales, y el Estado el suelo urbanizado.

Sólo a mediados de los 60 aparece por primera vez el término “participación”

como una voluntad política explícita en el discurso de los actores del Estado,

un Estado desarrollista influido por la Alianza para el Progreso y las tesis de la

marginalidad. Estos dos ingredientes convergen en la idea de la “revolución

en libertad”, según la cual el mundo popular cuenta con un potencial de or-

ganización y autogestión susceptible de canalizarse en procesos de partici-

pación tutelados, como una vía de integración a la sociedad en un marco de

modernización liberal y democrática. La participación es entonces una clave

para responder a las reivindicaciones crecientes y contener su potencial con-

flictivo, y a la vez iniciar un proceso de integración social mediante la promo-

ción de las organizaciones de base, la creación de las juntas de vecinos y la

autoconstrucción. El ejemplo más puro es la Villa La Reina (Raposo, 2001;

Espinoza, 1998). Esta forma de “promoción popular” concibe la participación

desde arriba (top-down), según un modelo en el cual a la eficacia productiva

se suma un objetivo de integración psicosocial de la familia a la sociedad,

mediante el “hacer en comunidad”.

Al mismo tiempo, el Estado diversifica y multiplica sus planes y programas de vivienda.

Para ello moderniza sus instituciones y crea nuevas: a la CORVI se suman la Corpo-

ración de Servicios Habitacionales, CORHABIT, que apoyaría los programas de vivien-

da con asistencia técnica y social; se crea la Corporación de Mejoramiento Urbano,

CORMU, que coordinaría grandes proyectos de renovación urbana, y la Corporación

de Obras Urbanas, COU, encargada de las infraestructuras y los equipamientos. Final-

mente, para coordinar todo ello, se crea el Ministerio de la Vivienda, MINVU.

Sin embargo, los no asalariados siguen aumentando, y con ellos la presión por hacerse

de una vivienda y un lugar en la ciudad se va instalando cada vez con más fuerza en

la escena política. Desde la perspectiva de los pobladores (bottom-up) se perfila la

necesidad de participación como la afirmación de una identidad social organizada en

torno a la “lucha contra las exclusiones”. Abandonando la estrategia del camaleón y

la callampa, el mundo popular busca un lugar reconocido no sólo en la ciudad sino


también en la sociedad, emprende las primeras “tomas” y se nombra pobla-

dor. Así, entre conflictos y negociaciones con los actores públicos, logra con-

solidar la “operación sitio” como el modelo urbano que produciría una gran

proporción de la periferia de nuestras ciudades actuales.

Hacia fines de los 60 los esfuerzos del Estado no eran suficientes, los pobla-

dores organizados en comités y juntas de vecinos aumentaban la demanda, y

a ello se sumaba el apoyo de los partidos políticos. El acceso a la vivienda y a

la ciudad dejaba de ser un problema social para convertirse en un problema

político, una cuestión de derecho y de poder. Esa es la arena en la cual las orga-

nizaciones sociales plantean el tema de la participación, como la afirmación de

una identidad, la de actores políticos. Las tomas se multiplican entonces en

terrenos públicos, lo que manifiesta una lucha reivindicativa ante el Estado.

A medida que la presión aumenta y el suelo escasea, el Estado abandona

poco a poco la “coproducción” de viviendas por etapas, afirma la voluntad

de mejorar la calidad y la cantidad en la oferta de vivienda social y se hace

cargo de todo el proceso productivo: desde la dotación de reservas de suelo

público, hasta la construcción de la vivienda y los servicios en conjuntos habi-

tacionales estandarizados, principalmente de altura media. La participación

aquí es de orden político y se materializa en la reivindicación de un derecho

adquirido por el simple hecho de ser ciudadano: la vivienda es un “derecho

irrenunciable del pueblo” y es obligación del Estado proveerla. La vivienda es

así entendida como una conquista política.

Cuando el gobierno militar cambia radicalmente las opciones políticas y con ellas las estrategias

de desarrollo, las ecuaciones que organizan la participación de unos y otros actores también

cambian. En los 80, el Estado abandona la labor de construcción y de financiamiento directo de

la vivienda y la transfiere al mercado, para lo cual subsidia la demanda y delega la oferta en el

sector privado. Entonces concentra sus esfuerzos en apoyar a los sectores incapaces de entrar

en los circuitos del mercado entregando subsidios directos que complementarían un ahorro

familiar y un crédito bancario. Delega la construcción de la vivienda en los agentes privados

y deja sujeta su localización al mercado de suelos. Las organizaciones comunitarias dejan de

ser interlocutoras del Estado. En el marco de una relación cliente-empresa subsidiada por el

Estado, la participación desaparece del lenguaje oficial.

Sin embargo, pese a la ruptura de relaciones con el Estado, las organizaciones comu-

nitarias se mantienen en actividad. Durante más de una década trabajan en todos los

ámbitos de la vida social: vivienda (autoconstrucción), salud, trabajo, alimentación.


Organizados en los más diversos comités —de vivienda, allegados, deudores, salud,

ollas comunes, organizaciones económicas populares— los sectores populares dan

una larga pelea para recobrar las juntas de vecinos que el gobierno había intervenido

con la designación de sus dirigentes. Allí la participación era entendida por los pobla-

dores como una responsabilidad ante ellos mismos, y se fundaba en tres pilares: la

autogestión, la articulación de la organización social como un contrapoder del Estado

y la producción identitaria.

Llegados los 90, el Estado despliega enormes esfuerzos en la producción de

vivienda, perfecciona los sistemas de acceso de las familias a los servicios

públicos, centra su atención en los más desposeídos. La tesis de la partici-

pación ha cambiado: dentro del principio democrático según el cual todo ciu-

dadano está en igualdad de derechos frente al Estado, los beneficiarios están

llamados a inscribirse —como familias o como individuos— en las listas de es-

pera para los subsidios. Así, por una parte, las organizaciones comunitarias no

necesitarían la autogestión, y por otra, perderían sentido como “contrapoder”.

En este contexto, las organizaciones sociales no vuelven a ser la contraparte

social del Estado y dejan el paso a la “sociedad civil”.

La participación vuelve a ser un discurso del Estado y se asocia al derecho

de todo ciudadano a tener acceso a aquello que establece la constitución

(vivienda, salud, educación, trabajo). Para ello, los actores públicos deben

desplegar todas sus capacidades y competencias técnicas en el marco de las

condicionantes de la transición a la democracia. Prevalece así un principio de

eficacia. El Estado se erige como garante del acceso, multiplica los programas

y refuerza su administración, mientras el mercado está llamado a producir

con eficiencia técnica y económica; no obstante, se pierde control sobre la

calidad de las realizaciones y la regulación del mercado de suelos. Desde los

habitantes y la ciudadanía se gesta la reacción a los efectos de esa política

tanto en la vivienda como en la ciudad. Surgen así los movimientos en contra

de proyectos y planes que afectan la calidad de vida de los barrios así como

el patrimonio existencial y económico de sus habitantes. Estos movimientos

se originan como reacciones puntuales y defensivas ante la amenaza de los

intere ses particulares, aunque poco a poco se organizan y entran en la escena

del debate sobre el bien común y el interés público. Entonces pasan a una

acción sostenida en el tiempo y adquieren conocimientos técnicos y compe-

tencias en materias urbanas. Esto les permite fundamentar otras visiones y

proyectos de ciudad, que buscan promover con la demanda por participación,

esto es, por un espacio en la esfera de las decisiones.


Ejemplo de ello son los movimientos contra las carreteras y túneles (Costanera

Norte, Pedro de Valdivia Norte, Nudo Estoril), la densificación incoherente

de sectores con un potencial de mayor rentabilidad (Las Condes, Vitacura,

Providencia), las localizaciones marginales (Toma de Peñalolén), la oposición

y los debates en torno a los cambios en la regulación del uso del suelo en

los planes reguladores (Lo Espejo, Ñuñoa, Providencia, La Reina) y, reciente-

mente, el sistema de transporte público (Transantiago).

El habitar es fuente fecunda de participación y de proyección hacia el futuro:

de historicidad. Y ésta, a su vez, es fuente fecunda de proyecto de sociedad

y de ciudad.

¿Viejo término para nuevos problemas?

Lo ocurrido en el escenario internacional no es muy diferente de lo ocurrido en nuestro país.

En materias de vivienda y ciudad, las demandas por participación datan de más de medio siglo

y han acompañado los ciclos de cambios políticos y económicos ocurridos entretanto. Hoy día

presenciamos su fuerte resurgimiento, particularmente en Europa, como la necesidad de un

nuevo modo de resolución de conflictos en un contexto diferente, marcado por la reestructu-

ración de los territorios y la transformación de las ciudades en el marco de globalización, que

interrogan desde una nueva perspectiva la toma de decisiones y las concepciones clásicas del

urbanismo y sus métodos.

En la historia de la producción de la ciudad, la participación es un problema moderno. De

hecho, recién aparece en el lenguaje del urbanismo en la segunda mitad del siglo pasado, a la

luz de la crítica a la planificación central emprendida por el Estado para acompañar la indus-

trialización europea en su fase fordista, y que en cierto modo se imitaría en nuestros países.

Esta crítica surge con fuerza poniendo en tela de juicio la manera en que el Estado —influido

por la tentación integral— había asumido para sí la responsabilidad, las atribuciones y la auto-

ridad en la organización del territorio y la transformación de las ciudades, desplegando todo

su aparato institucional y toda su batería de instrumentos y de técnicos para llevar a cabo tal

emprendimiento.

En ese momento la demanda por participación emerge como un cuestionamiento

desde dos frentes. Por un lado, los actores sociales —habitantes, citadinos— y los go-

biernos locales ponen en tela de juicio los criterios y métodos en que se basa el Estado

para intervenir en todos los ámbitos —desde el ordenamiento territorial hasta el barrio

y la vivienda—, así como su excesiva confianza en la técnica planificadora funcionalista,

en desmedro de una comprensión fina de las realidades de la vida cotidiana (el Estado

iba por un lado y la sociedad por otro), y reivindican el derecho a ser tomados en

cuenta en la definición de los problemas y en la decisión final. Por otro lado, los actores

del sector privado cuestionan la concentración de la producción de vivienda y equi-

pamientos en el sector público y reclaman una mayor participación en la oferta.

Dos rasgos de los años 80 son la presión por la descentralización y la incursión de los

agentes del mercado en los oficios de la ciudad. Frente a la grave crisis social y urbana

provocada por la deslocalización de la industria pesada, los gobiernos locales emer-

gen como interlocutores de la iniciativa privada para regenerar las ciudades y relanzar

sus bases económicas sobre otros parámetros. Las opciones colectivas evolucionan

dando paso a las opciones individuales. Las reivindicaciones se orientan entonces

hacia los temas ecológicos. Los problemas urbanos se vuelven más complejos, los

modelos provisionales pierden operabilidad en el nuevo régimen de incertidumbres, se

pierde control sobre el largo plazo y se diversifican los sistemas de actores y poderes

de transformación del espacio.

A partir de los años 90, la demanda por participación reaparece en un nuevo campo de juego marcado por la reestructuración territorial de la economía a escala global, el repliegue del Esta-do, la descentralización y la apertura a las cooperaciones público-privadas; la crisis de la ciudad adaptada a la economía secundaria y las tensiones por una modernización asociada al sector terciario; las presiones sobre el medio ambiente; la crisis social-urbana ligada a la segregación, la inseguridad, la movilidad desigual, la congestión; el debilitamiento de las relaciones entre lo social y lo político. Y con ello surgen, por un lado, un ciudadano que busca tomar parte en la decisión sobre las transformaciones que alteran su calidad de vida, y por otro, un consumidor urbano que tiene cada vez más influencia sobre la oferta. Se re-barajan las cartas del juego de actores. La demanda por participación resurge con nuevos datos y nuevos requerimientos

asociados a nuevos paradigmas: la “gobernanza” y el “desarrollo sustentable”.

Desde hace algunos años la participación cobra cada vez más fuerza en el discurso y en las intenciones. Desde arriba hacia abajo (top-down) se la ve como una fuerza revitalizadora de la ciudadanía, como un remedio al debilitamiento de los vínculos entre lo social y lo político, como un medio para asegurar la legitimidad de la decisión técnico-política, como una oportunidad para complementar el esfuerzo público. Sin embargo, desde abajo hacia arriba (bottom-up) se levanta como respuesta ante la amenaza a las condiciones de vida de los ciudadanos, y como medio de cuestionamiento de las propuestas técnicas y de sus criterios de rentabilidad económica. Resiste a los datos funcionales en defensa de la calidad de vida, del reconocimiento

de las prácticas cotidianas, de la historia e identidad de los lugares.

Los contenidos de los discursos que la rodean se debaten en la escena pública —en buena

medida, lo queramos o no— en un estrés entre progresismo modernizador y conservadurismo, y


entre tecnocracia y calidad de vida. La pregunta es: ¿cómo salvar este escollo, que hasta ahora

nos empantana en una figura dualista, en la cual se oponen intereses y perspectivas deposi-

tadas y cristalizadas en las distintas lógicas de actores con distintas capacidades para hacer

prevalecer sus intereses? Ello no es una cuestión de buenas intenciones, sino de una voluntad

de compartir el poder, de poner todas las cartas sobre la mesa y abrir un debate que nece-

sariamente contiene un conflicto “productor”, productor de propuestas en que todos pierden y

ganan, es decir, productor de una distribución equitativa de los poderes de transformación del

espacio y de sus frutos. Pero su realización impone condiciones específicas.

Urbanismo y participación

Cuando decimos que el término “participación” está en todos los discursos pero que

encuentra muchas dificultades para materializarse en hechos concretos, señalamos

que, en torno a la participación, hay una especie de torre de Babel que tiende un

velo de confusión detrás del cual se enmascaran las más diversas significaciones e

interpretaciones de lo que es el juego democrático en la proyección y transformación

de la ciudad. De ahí emerge la necesidad de hacer un esfuerzo por identificar sus

contenidos respecto de qué está en juego cada vez que se la nombra y desde dónde

se la nombra, si desde los actores institucionales, los actores sociales o los agentes

del sector privado.

Para situarnos en los distintos niveles en que la participación es solicitada en la prác-

tica del urbanismo, es necesario aclarar la cancha de juego. Podríamos decir que todo

proyecto, programa o política urbana debe responder a principios de pertinencia, efi-

ciencia y eficacia. El primero, el principio de pertinencia, se sitúa en el nivel de la de-

cisión estratégica, y se refiere a la coherencia que debería existir entre los problemas

o las oportunidades identificados, los objetivos buscados y las opciones estratégicas

escogidas. El segundo, el principio de eficiencia, se sitúa en el nivel de la decisión

técnica, y se refiere a la adecuación del diseño y de la propuesta técnica en relación

con los problemas por resolver o los objetivos por lograr en el marco de las opciones

estratégicas tomadas. Y el tercero, el principio de eficacia, se sitúa en el nivel opera-

cional, y se refiere a la relación existente entre las actividades y los recursos de que se

dispone y los resultados esperados. Cada uno de estos principios incluye, en mayor o

menor medida, componentes de decisión, diseño y práctica.

La participación puede inscribirse en todos estos niveles y en cada uno de ellos es

solicitada de manera distinta:

En su dimensión estratégica, está llamada a dar legitimidad política a la decisión, y -

por ende a situarse en el juego de intereses y proyecciones de los diversos actores


comprometidos, para definir los objetivos y los escenarios posibles, y establecer las

orientaciones estratégicas del proyecto, programa o plan en cuestión (principio de

pertinencia).

En la dimensión del diseño y su resolución técnica, está llamada a tomar parte tanto -

en la “ingeniería conceptual”, es decir, en el diagnóstico y la definición de los criterios

de diseño de un plan o proyecto, como en la “ingeniería de obra”, es decir, en la

definición de las soluciones técnicas, metodológicas e instrumentales que dan forma

y materia a estos criterios (principio de eficiencia).

En la dimensión operacional, la participación es vista como medio de movilización o -

captación de los potenciales y capitales sociales, económicos, técnicos de los partici-

pantes como recursos para llegar a los resultados esperados, allí donde un solo actor

no es capaz de asegurar la totalidad de la realización del plan o proyecto (principio

de eficacia).

Podemos hablar de participación “efectiva” cuando ésta aparece activamente en las tres dimen-

siones de los proyectos o planes citadas: estratégica, técnica y operacional. Es decir, cuando

se distribuyen los poderes y las competencias en la toma de decisiones, en la definición de

criterios y soluciones de orden técnico, y en la movilización de los recursos y responsabilidades

en la gestión y realización. Así por ejemplo, si sólo se sitúa en el plano de la estrategia corre el

peligro de caer en una práctica demagógica, o en el encierro tecnicista, al introducir una distan-

cia entre proyecto y realización. Si sólo se sitúa en el plano del diseño y la técnica, el proyecto

puede ser muy participativo pero no responder a las demandas o necesidades de todos los

involucrados. Y por último, si sólo se sitúa en el plano operacional, se corre el riesgo de ejercer

una participación instrumental al servicio de otros intereses.

En cada una de estas dimensiones, los procesos participativos pueden tener

distintos grados de intensidad (Lacaze, 1990). El primero consiste esencial-

mente en informar. La necesidad de ser informado es esencial si se pretende

que los intereses y objetivos de los involucrados tengan la posibilidad de en-

trar en el juego. El segundo consiste en abrir el espacio a la consulta, es decir,

en integrar los puntos de vista de los involucrados al proceso de toma de

decisiones. El tercero consiste en aceptar compartir el poder de decisión; ello

implica que las autoridades competentes acepten no ejercer la totalidad de

los poderes que les son atribuidos por ley y dejar espacio a que la iniciativa de

los participantes informe y transforme los criterios de la toma de decisiones.

El cuarto consiste en compartir las competencias y experticias técnicas en el

proceso de elaboración de un plan o proyecto, y aceptar que los saberes y los

haceres de los participantes contribuyan a la información del diseño y la reso-

lución concreta de los proyectos o planes. Los dos últimos niveles —compartir


Perspectivas de actores y matrices discursivas en torno a la participación

Al hablar de “actores” de la ciudad, como decíamos, nos referimos a su capacidad de acción y

a su potencial de transformación del espacio. Los actores, así entendidos, se plantean frente a

la participación desde perspectivas distintas, según su posición, sus atribuciones y sus com-

petencias, ya sea que se trate de agentes institucionales, técnicos o políticos, ministeriales o

municipales; de grupos sociales, organizaciones comunitarias, asociaciones gremiales, orga-

nizaciones civiles, habitantes o ciudadanos en su conjunto; de agentes privados, propietarios

o promotores inmobiliarios, asociaciones privadas u otros. Apoyándonos en Henri Acselrad

(1999), entre ellos podemos distinguir, en mayor o menor grado, tres tipos de representaciones

sobre el sentido o la vocación de la participación en el desarrollo urbano: como medio de legiti-

mación de la política urbana, como medio de producción técnico-material de la ciudad y como

garantía y custodia de la “calidad de vida”.

La participación como medio de legitimación de la política urbana

En este nuevo escenario económico e histórico, la incursión de los agentes del sector privado en la producción y gestión de la ciudad, el repliegue del Estado, tanto en su rol regulador como productor, y la apertura de nuevos campos de cooperaciones entre ambos han modificado las reglas del juego en la toma de decisiones respecto de las políticas públicas y en los criterios que las sustentan. Por otra parte, la distancia entre lo social y lo político y el hecho de que los ciudadanos pongan en tela de juicio las bases técnicas de la decisión, y los principios de rentabilidad económica que la cruzan, cuestionan, desde la perspectiva social, la legitimidad de las políticas urbanas. Las autoridades deben procurar construir nuevas bases de consenso en el concierto de

los agentes urbanos y en la ciudadanía en su conjunto.

Desde la perspectiva de los actores institucionales (top-down), muchas veces la partici-

pación se juega en la búsqueda de bases de legitimidad de la política urbana. Así, por

ejemplo, la participación es vista, ya sea como un factor de “generación de consenso

y resolución de conflictos”, instrumento de gobernabilidad, ya sea como un “medio de

formación de capital social” (Bresciani, s/f), factor de “gobernanza”. La diferencia entre

ambas visiones está precisamente en dónde se concentran o distribuyen los poderes.

La generación de consenso lleva implícita la existencia de un eje que propone y busca

en los demás la legitimación de su propuesta. La gobernanza supone la capacidad —y


el poder de decisión y las competencias— comprometen como condición sine

qua non el que la autoridad reconozca a los habitantes o ciudadanos como

portadores de experticias insustituibles, adquiridas en la experiencia fina y

cotidiana de su entorno habitado.

la legitimidad— para generar propuesta de todos los actores alrededor de la mesa,

y se organiza en torno a la construcción conjunta —y no libre de conflicto— de una

solución.

Desde la perspectiva de los actores sociales (bottom-up), la participación es vista como el acceso al campo de juego en el que se negocian los intereses de los diversos actores en torno al desarrollo urbano y habitacional. Como su participación no está garantizada, y no siempre tienen la capacidad de imponerse requerida para entrar en esa arena, exigen que sea institucionalizada en los procedimientos legales, que tenga un carácter “vinculante” y no sólo consultivo e informativo, es decir, que tenga injerencia en la toma de decisiones e intervenga en todos las etapas y los ciclos del

plan o proyecto.

Para los actores del mercado, la participación en el desarrollo urbano se juega en dos frentes: la oferta y la demanda. Su participación en la definición de los criterios de decisión es de primera importancia, y se sitúa desde la oferta, al lado de los actores públicos. De hecho, ésta se ha intensificado en las últimas décadas con la incursión del sector privado en la producción de infraestructuras, equipamientos y servicios públicos. En relación con la demanda, los actores privados sitúan al ciudadano en el corazón del dispositivo de participación, en la medida que éste posee la capacidad de hacer valer sus preferencias, objetivas o subjetivas, a la hora de escoger y de influir en

la generación de la oferta de bienes y servicios urbanos.

Gran parte de los conflictos ocurridos en los últimos años, en relación con los planes y proyectos en nuestra ciudad, han puesto en tela de juicio la legitimidad de la decisión políti-ca, situándola en una tensión entre los enfoques: los que ponen el acento en la eficacia o

eficiencia técnico-económica de la ciudad y los que ponen el acento en la calidad de vida.

La participación como medio de eficiencia y eficacia técnico-material de la ciudad

La modernización o transformación adaptativa de las estructuras urbanas a los nuevos requerimien-tos técnicos —introducidos por la exigencia de competitividad de los mercados— ponen el énfasis en las bases técnicas de la ciudad a partir de modelos de racionalidad funcional: la necesidad de mayor velocidad de desplazamiento (las carreteras urbanas y la organización del transporte público), la densificación de áreas de mayor rentabilidad para atraer más inversión (planos reguladores), la con-centración y el mejoramiento del estándar de los servicios, la descontaminación, la focalización de la inversión pública en áreas disfuncionales, las medidas contra la inseguridad, etc. Los problemas se complican y cambian a ritmos acelerados.

Priman en esta visión los principios de eficacia y eficiencia técnica y económica. Tienen legiti-

midad en este terreno quienes poseen las competencias técnicas: ingenieros de transporte y


obras públicas, agentes del mercado inmobiliario, autoridades técnicas municipales y ministe-

riales. La incursión de otras perspectivas en los criterios de la decisión técnica es muy difícil.

La participación aquí es entendida como un medio o instrumento para el mejoramiento de las

propuestas, su implementación o su aceptación y apropiación por parte de los beneficiarios.

Así por ejemplo, cuando se afirma que “la participación ciudadana (es) una de las principales

estrategias (para todo) nuevo proyecto, programa o política que tenga por objetivo mejorar sus

estándares”; o bien, cuando se afirma que “la participación es un medio para el mejoramiento y

la implementación efectiva de los proyectos y planes urbanos (…) para el uso del conocimiento

útil (del habitante)” (Bresciani, s/f), que “la participación hace co-responsables a los vecinos

en el logro de los objetivos”, “fortalece la apropiación de los beneficiarios de la política”, o que

permite “que se garantice la manutención, el cuidado y uso adecuado del espacio (…) para

que adquiera valor en el tiempo” (Brain, 2006), se la está entendiendo como medio para dotar

de eficiencia y eficacia la producción técnico material de los proyectos.

Desde la perspectiva de los ciudadanos, en el plano de la decisión técnica, la participación es

vista como el acceso a la instancia donde se es parte activa en la definición y el diagnóstico de

los problemas y de las alternativas de solución. Los actores sociales, habitantes o ciudadanos,

pujan por acceder a este nivel de discusión y decisión desde una posición activa y con atribu-

ciones, apelando al reconocimiento de las competencias adquiridas en la comprensión fina de

los problemas desde la perspectiva del habitar: “como habitantes sabemos mejor que nadie

donde están y cómo son los problemas, y lo que necesitamos”.

En nuestro país, hasta hoy se ha tendido a situar la participación en los niveles del

“acceso a la información” y de la “consulta o validación” de proyectos o políticas

ya elaborados y en fase de promulgación. Poco a poco se hacen esfuerzos por

situarla en etapas más tempranas del ciclo de elaboración de planes y proyectos

(Planes Reguladores, Programa Quiero mi Barrio) aunque en general se mantiene

su carácter consultivo con escasa injerencia del ciudadano en la toma de deci-

siones. Pero pese a estos esfuerzos, el terreno más difícil de penetrar es el de la

definición del diseño y la solución técnica, motivo por el cual la participación de

facto, a iniciativa de los ciudadanos, ha cobrado fuerza en la práctica, y ha ido

adquiriendo competencias para entrar en la discusión en el ámbito de las deci-

siones técnico-económicas, al punto de lograr, en algunos casos, a bloquearlas,

transformarlas o revertirlas.

La participación como garantía y custodia de la “calidad de vida”

A la predominancia de los enfoques técnicos, funcionalistas, eficientistas y rentables

de la producción urbana, se oponen los enfoques que ponen en primer plano la cali-


dad de vida y la preservación del patrimonio (económico y/o identitario, individual y/o colectivo).

Esta dimensión es fuertemente defendida por los grupos de habitantes o ciudadanos cuando se encuentran frente a la definición de un proyecto o de un plan. Difícilmente cuantificables y por lo mismo difícilmente oponibles a los criterios de la evaluación técnica, económica e incluso social de proyectos, las dimensiones relativas a la “calidad de vida” se refieren a los componentes no mercantiles de la existencia cotidiana. Una gran parte de ellas se refiere a variables asociadas a la salud: la posibilidad de disfrutar de un medio ambiente sin ruidos, descontaminado, descongestionado, asoleado; a las oportunidades de la ciudad: conectarse al resto de la ciudad por diversos modos, contar con servicios de proximidad; a la contemplación y la recreación (variables he-donistas y estéticas), es decir, poder contemplar el paisaje circundante, disponer de un espacio público que ofrezca posibilidades de disfrutar del tiempo libre; a cuestiones psicosociales: lugares con control del contacto y la interacción social, seguros; o a la

identidad, valores y herencias construidas en el tiempo.

La participación aquí es entendida como un medio para hacer emerger e instalar estas di-mensiones en los criterios de la decisión estratégica y en los datos técnicos de los planes y proyectos urbanos, dimensiones que desde las prioridades técnicas de los proyectos no entran fácilmente en las variables a contemplar, particularmente cuando se trata de proyectos complejos que buscan aportar soluciones a problemas que se plantean a escalas mayores del sistema urbano, y que por lo mismo sólo pueden ser incluidas en la medida que comparezcan

los intereses de quienes habitan el espacio en cuestión.

Desde la perspectiva de los actores privados, propietarios y promotores inmobiliarios, estas dimensiones son parte del valor económico del bien inmueble, en la medida que pueden trans-formarse en factores de atracción de la demanda, mediante la generación de sentimientos de

pertenencia o de imagen de marca.

Pistas para un debate

La participación está en todos los discursos como una oportunidad para el desarrollo de la

ciudad como obra de todos. Y efectivamente lo es. Sin embargo, a la hora de la acción, mu-

chos son los argumentos que se esgrimen para considerar que no es oportuna, entre ellos: la

pretendida complejidad técnica de los proyectos ante la cual se juzga que el habitante no tiene

competencias; el obstáculo que opone a los ritmos y plazos del proyecto y por lo tanto a su

eficiencia; la impertinencia de las reivindicaciones individuales de los usuarios en relación con la

magnitud de los problemas; la discutible representatividad de quienes participan; la poca pre-

paración de los agentes de terreno para poner en práctica procesos participativos. La manera


más fácil de reducir los riesgos suele ser entender la participación como la “validación”

de proyectos ya elaborados, al abrir el espacio a la expresión de una opinión no vincu-

lante, e intentar generar consensos en torno a ellos: así, el circuito está cerrado antes

de comenzar. Sin la voluntad de reconocer los distintos intereses, prioridades y capaci-

dades en torno a los problemas y desafíos de la ciudad, y de compartir los distintos

poderes que convergen en los planes y proyectos urbanos, la participación no pasa de

ser una buena intención (Castillo y Forray, 2006).

Desmantelando prejuicios

Las componentes dialécticas de la participación: utopía o instrumento. A lo largo de todo este texto se ha perfilado la recurrencia de las representaciones dualistas. Por un lado, está la participación como instrumento para la contención de conflictos, por el otro, como instrumento de presión; por un lado, es una utopía: la promoción popular, la integración social, por el otro, la conquista de un derecho. En efecto, no se trata de un lado o del otro, la participación es a la vez utopía e instrumento, cualquiera sea el campo desde el cual se la mire. Es más, en lugar de entenderla como un juego de oposiciones, la clave está en en-

tenderla como un factor de coproducción en los procesos asociados al desarrollo urbano.

“La complejidad técnica de los proyectos es tarea de especialistas, inaccesible a los legos”. Esta es una falacia muchas veces invocada. Sin embargo, la experiencia demuestra que, por una parte, los técnicos requieren una lectura más actualizada, profunda y detallada de las situaciones, y por otra, que los habitantes tienen una lectura fina de las características, cualidades y problemas de su espacio habitado. Recientemente se ha comprobado el po-tencial que tienen los procesos participativos como espacios de intercambio pedagógico, lugares privilegiados para el aprendizaje mutuo, susceptibles de instalar todas las perspec-tivas del problema sobre la mesa, de traducir las complejidades técnicas en lenguajes ac-cesibles a todos y de generar las claves para la comprensión y la elaboración conjunta de

criterios para la decisión.

“La participación obstaculiza los ritmos de los proyectos”. La experiencia demuestra que, aunque la

definición técnica de los proyectos vaya rápido, aquello que reduce los ritmos no es su elaboración,

sino su aprobación y la negociación en los engranajes administrativos de las instituciones, es decir,

la obtención de los acuerdos políticos que requieren. Contrariamente a lo que se presupone, son

los habitantes quienes se quejan de los lentos ritmos de la realización de planes y proyectos. En

la medida que contribuyen a identificar más finamente los problemas y a asegurar en las bases la

legitimidad política de la decisión, los procesos participativos bien llevados, y realizados desde las

etapas tempranas del ciclo del proyecto, también contribuyen a garantizar los acuerdos políticos y la

pertinencia de las soluciones técnicas. Con ello, en lugar de obstaculizar, aceleran la aprobación final

del proyecto y permiten que todos comprendan los ritmos de su realización.


“La dudosa representatividad de los participantes y la impertinencia de las demandas individua-

les”. En Europa se ha debatido mucho sobre esto en los procesos participativos de urbanismo,

en los cuales se reconoce a los habitantes su calidad de contraparte política de las autoridades

elegidas por sufragio, y de contraparte técnica de los profesionales y técnicos municipales o

ministeriales. Por ello es que se convoca la participación de todo ciudadano, sin distinción, así

como de las organizaciones territoriales.

Sin la presencia de la trilogía: representante político, técnico y habitante, cada uno en el ejer-

cicio de sus competencias y responsabilidades, no hay proceso participativo. Sin embargo, se

discute sobre su rol: entre la definición de los criterios para la decisión política y técnica, o la

participación en la toma de decisiones propiamente tal. Éste sigue siendo un debate abierto,

que centra la pregunta en la tensión entre la defensa del interés particular y del bien común o

interés público, entre la democracia representativa y la directa.

“La indolencia o ausentismo de los habitantes ante las convocatorias”. También está amplia-

mente probado que los habitantes no están dispuestos a desplegar energías inútiles, y que

tienen más capacidad para diagnosticar la situación que la que se les supone: sólo se movilizan

a una convocatoria pública si lo que está en juego forma parte de sus intereses (sean estos

individuales, colectivos o sociales), y si ven que el espacio de participación les garantiza una

posibilidad de influir en la decisión final. Cuando esto no es así, se movilizan por otros cauces.

El reconocimiento de la legitimidad de todos, un principio sine qua non de

la p articipación

Anteriormente postulábamos que la participación en materia de desarrollo urbano

se juega antes que nada en el compartir los poderes en la decisión estratégica,

técnica y operacional. En un contexto democrático, el ejercicio del poder de un

sujeto se funda en el reconocimiento, por parte de los demás, de la existencia de

ese poder y de sus atributos, reconocimiento que le otorga al sujeto legitimidad

y autoridad para ejercerlo. Asimismo, una condición básica para que un proceso

sea participativo es el reconocimiento mutuo de la autoridad y legitimidad de cada

uno de los participantes. Sin embargo, si los actores públicos cuentan con la au-

toridad que les otorga su poder político y las competencias técnicas de sus insti-

tuciones, y los actores privados con las que les otorga su poder económico, ¿de

dónde obtienen su legitimidad los habitantes o los ciudadanos?

Las competencias del habitar

Habitualmente a los habitantes se los invita a participar en cierto tipo de proyectos y en etapas

puntuales, la mayoría de las veces al final del proceso, como operadores o beneficiarios. Pero


cada vez aceptan menos este papel y buscan ganarse un espacio en todos los eslabones del

proceso de proyecto: diagnóstico, prospección, diseño y soluciones técnicas, gestión y mon-

taje operacional, realización, mantenimiento y transformación. Para ello no sólo deben probar

los saberes que los facultan para ser parte, esto es, las competencias de que disponen, sino

que, además, deben lograr que los reconozcan en la arena de la decisión, es decir, adquirir

legitimidad.

Los campesinos, mineros y obreros no buscaban solamente un albergue, sino un lugar en la

ciudad y con él un lugar en la sociedad (valor político de la participación). Pero un lugar en la

ciudad es antes que nada un “lugar” para vivir. Todo grupo social habita el espacio domesticán-

dolo, modelándolo con sentido práctico y cargándolo de significados, al escribir en él las histo-

rias cotidianas, y al inscribir en él las huellas de su existencia (valores técnicos y simbólicos). El

“habitar” carga de sentido al espacio transformándolo en lugar. Pero no sólo lo carga de sentido

sino que lo modela y remodela. Y en ese acto, lo vuelve “aprehensible” a sus habitantes, que

conocen al detalle los datos de su espacio habitable, sus valores y problemas. Esta fuerza y la

experiencia de habitar, el poder de habitar, son las que otorgan al habitante las competencias

y la legitimidad para participar tanto en la definición de los criterios de la decisión estratégica

como de las soluciones técnicas, e influir así en la transformación del espacio.

En vivienda y urbanismo, muchas intervenciones basadas en componentes técnicos muy bien

fundamentados evidencian graves vacíos porque no integran las “competencias del habitante”

—aquellas que se adquieren con la experiencia final del uso cotidiano del espacio—, ni recono-

cen en ellas un potencial transformador.

Participación y conflicto: del conflicto bloqueador al conflicto productor

Los procesos de producción urbana son per se conflictivos, en la medida en que involucran desconfianzas, intereses y perspectivas divergentes. Al evitar los conflictos o la búsqueda de consensos no se hace otra cosa que tender un velo tras el cual se ocultan las desigualdades. Un modelo participativo revierte la búsqueda del consenso dando prioridad a la diferencia y al conflicto como principios activos de construcción de los acuerdos y motor de la cooperación entre los actores (Declève, 2002: 72). En la participación, la clave es trans-formar un “conflicto bloqueador”, aquel en el cual se excluyen la deliberación y la negociación, y en el que sólo puede haber un ganador, en un “conflicto productor”, en el cual la diferencia de posiciones logra producir una nueva alternativa en la que todos pierden algo y todos ganan más. Aquí encontramos la hipótesis democrática del filósofo Paul Ricœur: “Es democrático un Estado que no se propone eliminar los conflictos sino inventar los procedimientos que


les permitan expresarse y ser negociables…” (Ricœur, 1985). Esta situación no se puede obtener sin pasar por la controversia, pero de ella salen fortale-cidos todos los involucrados. La deliberación de los conflictos crea el espacio de aprendizaje de una nueva urbanidad.

Ética – Cultura – Ciencia – Existencia

Para terminar, coincidimos con el filósofo Luis Flores cuando señala que todo proyecto

debe dar cuenta de cuatro dimensiones: ética, cultural, científica y existencial. En cuanto

a los proyectos urbanos, podemos decir que la dimensión ética se juega en la distribución

equitativa de los beneficios y perjuicios generados cuando se transforma el espacio; la

dimensión cultural se juega en el diálogo de las distintas representaciones que se hacen

los actores sobre el pasado, el presente y el futuro de la ciudad como espacio propio y

de la sociedad; la dimensión científica le da todo su soporte técnico, funcional y racional

al proyecto; la dimensión existencial responde a los requerimientos de la existencia del

hombre en su vida cotidiana y en el mundo. En los procesos propios del urbanismo, el

cargar de contenido las cuatro dimensiones exige la comparecencia y deliberación de los

ciudadanos, los poderes públicos y los agentes del mercado, en un espacio de aprendizaje

mutuo, nunca libre de conflictos.


La participación un espacio pedagógico privilegiado

Una clave para abordar los conflictos es saber enunciarlos y evidenciarlos de modo que puedan

ser objeto de deliberación de las diferencias y de construcción de nuevos escenarios. El espa-

cio de participación entendido como una instancia de aprendizaje mutuo crea una oportunidad

única para abordar las divergencias, siempre y cuando cada uno de los presentes esté dis-

puesto a dejar de lado sus sistemas de referencia para iniciar un diálogo con los demás puntos

de vista. Los cambios introducidos por la globalización han desmantelado los modos anteriores

de pensar, planificar y proyectar la ciudad, dejando perplejos a los responsables del desarrollo

urbano al exigirles mirar con otros ojos. El trabajo participativo es una ocasión privilegiada para

proyectar una nueva mirada a las realidades urbanas; en él, el diálogo con los demás actores es

un ejercicio de enseñanza-aprendizaje mutuo. A su vez, la disposición al aprendizaje desmonta

los prejuicios y le abre perspectivas a la colaboración. En su dimensión pedagógica, la partici-

pación abre un espacio para la construcción durable de acuerdos políticos-sociales-técnicos,

capaces de reproducir en el tiempo las condiciones de su legitimidad, lo que hace a partir de un

proceso fundado en el conocimiento mutuo y en la consolidación progresiva de una proximidad

cultural que permite la instauración de unas reglas del juego aceptadas por todos (Declève,

2002: 79). Muchas experiencias así lo confirman.


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Tema 2

Participación, habilitación social y autoconstrucción: ampliaciones de viviendas sociales dinámicas sin deuda (VSDsD)

Carlos Aguirre, Renato D’Alençon, Catalina Justiniano,

Francesca Faverio

p. 151 / 168


Participación, habilitación social y autoconstrucción: ampliaciones de viviendas sociales dinámicas sin deuda (VSDsD)1

Carlos Aguirre2, Renato D’Alençon3, Catalina Justiniano4, Francesca Faverio5

Los tres componentes básicos de la política habitacional

chilena son el ahorro, el subsidio estatal a la demanda y

el crédito hipotecario. Los equilibrios entre ellos varían de

acuer do a los grupos objetivo que atienden y a los énfasis

de la política. El gran cambio propuesto por la política de vi-

vienda vigente, que atiende a los sectores más carenciados,

elimina el crédito asumiendo que las familias cuentan con

poca capacidad de endeudamiento. A pesar de esta limi-

tación, se supone que al no existir una obligación de pago

se libera recursos para ser empleados en la terminación de la

vivienda. El concepto es el llamado Vivienda Social Dinámica

sin Deuda (VSDsD) y es aplicable a las viviendas entregadas

mediante el Fondo Solidario de Vivienda (FSV), explicado

más adelante. La estructura de financiamiento considera 10

UF de ahorro, más 280 a 320 UF de subsidio directo, lo que

entrega un valor de 290 a 330 UF disponibles para el sitio,

la urbanización y la construcción de la vivienda. El crédito

eliminado se suple por un aumento del monto de subsidio

respecto de lo que había antiguamente para las viviendas

del mismo estrato. Al mismo tiempo, se reduce la superficie

de vivienda entregada a una unidad inicial de unos 32 m2,

que debe contemplar su futura ampliación para alcanzar una

superficie edificada de a lo menos 50 m2.

Delegar en el usuario la construcción de gran parte de su

vivienda, a saber, la ampliación, es un supuesto central para

la factibilidad y la habitabilidad de las viviendas de la nueva

política implementada a partir de 2001. Sin embargo, el éxito

de la ampliación, en el contexto de las herramientas que la

política ofrece, persiste como un aspecto que no ha sido

aún evaluado. El éxito de la política y la habitabilidad de las

viviendas descansan en gran medida en el usuario, quien

amplía, termina, mantiene y habita su vivienda. El beneficiario

debe hacerse cargo de al menos un 36% de la construcción

de su vivienda para llegar a una condición óptima de uso.

153LOS DESAFÍOS DE LA PARTICIPACIÓN EN LA POLÍTICA DE VIVIENDA ACTUAL

A pesar de esa transferencia de responsabilidad, la política no ase-

gura al usuario herramientas de apoyo efectivas enfocadas al desafío

de terminar la vivienda con la ampliación.

Para Henry Sanoff, arquitecto norteamericano, participación significa “colaboración de perso-

nas que persiguen objetivos que ellas mismas han establecido” (Sanoff, 1999). De ello se

desprende el trabajo colectivo en la determinación de los objetivos y en la definición de los

caminos para lograrlos. La idea proviene del área de las ciencias políticas, en donde se enfatiza

la participación como fundamento de una nueva etapa: democracia participativa en lugar de

democracia representativa. En el diseño y la planificación, la implementación de metodologías

participativas se basa en la comprensión del rol pro-activo de los habitantes, más allá del aporte

de información para la toma de decisiones por expertos, en la formulación de soluciones y en

la toma de decisiones viables y adecuadas. Sin embargo, no se puede esperar de la partici-

pación la resolución automática de los conflictos sociales. El objetivo de la implementación de

metodologías participativas es, según Sannoff, generar una capacidad de negociación y de

generación de consensos para la toma de decisiones en un contexto de relaciones asimétricas

de poder (Sanoff, 1999).

Las limitaciones de los procesos de participación, que no se implementan fácilmente, ni re-

suelven espontáneamente los conflictos, son la justificación de que intervengan en el proceso

instituciones que promuevan mecanismos y herramientas que propendan al desarrollo de es-

trategias de participación, asesorando especialmente a los más vulnerables.

La herramienta que hoy existe para acompañar el proyecto, el Plan de Habilitación

Social, al parecer no ofrece líneas conducentes a elaborar planes de trabajo con las

familias, mediante los cuales se asegure el vínculo de la ampliación con el proyecto

arquitectónico, y un resultado final idóneo. Consideramos que este punto es clave

para la vivienda desde la perspectiva de la política habitacional, cuyos objetivos de-

berían incluir el aseguramiento del crecimiento y terminación de la vivienda. Un estudio

de la Universidad de Chile (Suraswski, 2005) señala que los Planes de Habilitación

Socia l son una instancia de educación ciudadana, abordando temas como salud,

educa ción, drogadicción, redes sociales, empoderamiento, etc. Sin embargo, en lo

técnico, las Enti dades Organizadoras se ven sobrepasadas por la urgencia de la etapa

de cons trucción de las unidades iniciales o por la carencia de competencias técnicas

específica s para apoyar a los vecinos y no logran constituir en el trabajo con las amplia-

ciones un desarro llo sustantivo para las viviendas.

Una buena ampliación, esto es, la que permite lograr una vivienda bien terminada téc-

nicamente, debería generar plusvalía a la vivienda y por consiguiente, a su conjunto y al

La estructura de los Planes de Habilitación Social consta de tres áreas: Área

de Autodiagnóstico, Área de Acompañamiento, y Área de Vínculos de Coope-

ra ción. Lo que tiene relación con la vivienda desde su dimensión constructiva


Diagnóstico y formulación del problema

Las instituciones encargadas de implementar la Política Habitacional

de los Fondos Solidarios Habitacionales son las entidades organiza-

doras de la demanda habitacional, llamadas actualmente Entidades

de Gestión Inmobiliaria Social, EGIS. Por lo general, son empresas

privadas, organizaciones sin fines de lucro o municipios. La principal

herramienta con la que cuentan estas entidades para relacionarse

con los usuarios de la vivienda, y así ayudarlos a obtener mejores

ampliaciones, es el Plan de Habilitación Social, definido como el

“vínculo o compromiso que mantiene la relación entre las familias y

las entidades organizadoras de demanda, a lo largo del proceso de

postulación, adjudicación y cambio a la nueva vivienda”6. La regla-

mentación supone que es la herramienta para habilitar a los nuevos

propietarios en el proceso de vivienda que enfrentan, constituyendo

una plataforma de desarrollo técnico y social para la ampliación y

terminación de las viviendas.

barrio. De esta manera, el subsidio entregado por el Estado a las familias constituiría una inver-

sión social que transformaría a la vivienda en un bien de capital que permitiera la movilidad social.

En la gran mayoría de los casos no se generan plusvalías, y es así como surge un nuevo grupo

de atención, los “con techo” (Rodríguez y Sugraynes, 2005), quienes pese a contar con una

vivienda no logran la movilidad social que les permita salir de la pobreza, porque ésta no cumple

con los estándares mínimos de calidad, servicios y habitabilidad. Si la situación fuera inversa, es

decir, si las viviendas aumentaran su valor, el beneficio social sería doble: por un lado, la familia

recibiría un bien de capital en el cual puede invertir, puesto que éste se valorizaría en el tiempo,

y por otro, se lograría una exitosa consolidación del entorno, con la valorización del barrio y la

construcción de mejores condiciones para el desarrollo del capital social (Arriagada, 2002).

Por lo tanto, uno de los objetivos de la política habitacional, a nuestro juicio, debería ser, junto

con entregar la solución habitacional, apoyar el crecimiento y la terminación de la vivienda de

modo de asegurar un resultado exitoso. Es necesario hacer un acercamiento desde la gran

escala de la política pública hacia lo pequeño y cotidiano, traducido en las posibilidades de

ampliar su vivienda que tienen las familias, a fin de conducir el proceso hacia la consolidación

de la vivienda como un capital, un patrimonio y, en definitiva, un bien durable y transable.


se incorpora en el Área de Acompañamiento, en la sección denominada “Uso, Cui-

dado, Mantención y Ampliación de la Vivienda”. Más allá de su título, no hay líneas

conducentes para elaborar los planes de trabajo con las familias, de modo que se

asegure el vínculo de éstas con el proyecto arquitectónico.

Dada la experiencia recopilada por el Programa de Políticas Publicas,

en particular por el proyecto Puente UC7 en la comuna de La Florida

y su articulación con nuestras experiencias académicas en el tema,

así como el análisis de algunos planes de habilitación social de dis-

tintos actores (municipios y entidades privadas), se observa que los

Planes de Habilitación Social propuestos por las entidades organiza-

doras son, en general, muy ambiciosos y dispersos. No atienden a las

particularidades de cada grupo y, en la práctica, no se logran todos

los objetivos planteados, ya que en la mayoría de los casos nadie se

hace cargo de cumplir los compromisos establecidos, ni de verificar

la coherencia con el objetivo de la política.

Se podría decir que la mayoría de los organizadores de demanda

no cuentan con conocimientos sobre temas más específicos del

ámbito técnico, en muchos casos ni siquiera conocen la solución

constructiva. Sin embargo, deben responder a todas las exigencias

e imprevistos que conlleva la gestión relacionada con la construc-

ción de un conjunto. Así, las entidades se ven sobrepasadas y opta n

por descuida r el compromiso establecido con los vecinos en el plan,

delegan las acciones en otros actores, aprovechando, por ejemplo,

programas municipales, que si bien complementan el trabajo para

superar la pobreza de estas familias, terminan por distraer los planes

de la especificidad técnica requerida por la vivienda. La consecuen-

cia en las familias es que probablemente disminuye su disposición

a participar, pues las invitaciones no necesariamente res pon den

a los intere ses que tienen las personas en medio de este proceso

(Surawski, 2005)8.

Desde el punto de vista de los costos, la variedad y amplitud de los temas comprendidos en el

plan redunda en la dificultad para financiarlos, en que se promueven acciones ineficientes que

generan una cantidad importante de subsidios indirectos y en muchos casos ocultos. El asunto

de la ampliación no ha sido desarrollado sustantivamente como un problema para el usuario, la

entidad organizadora, o los prestadores de asistencia técnica establecidos para los proyectos.

La responsabilidad técnica del proyecto queda circunscrita a la unidad inicial.


La separación entre el plan de habilitación social y las amplia-ciones: una hipótesis

En este trabajo proponemos parámetros sobre los cuales los distintos acto-

res involucrados pueden ejercer acciones que tiendan a mejorar el concepto

dinámico de la vivienda, asegurando la correcta ejecución de las ampliaciones.

Se busca establecer mecanismos de diseño y medición de los resultados de

este plan social, en coherencia con las cualidades de diseño y construcción de

los proyectos de vivienda. Esto se ha intentado desde una doble perspectiv a:

Desde el punto de vista del plan de habilitación social

Analizar cómo los planes sociales son una herramienta para la organización y la gestión

que puede apoyar o fortalecer la progresividad de la vivienda. Para esto consideramos

fundamental observar lo que se hace ahora y, a partir de ello, detectar las claves fun-

damentales para convertirlas en la herramienta mencionada.

Desde el punto de vista de las ampliaciones

Analizar cómo los planes de habilitación social complementan, facilitan o apoyan la

realización de una ampliación que casi duplica la superficie inicial o el desarrollo inme-

diato de ampliaciones espontáneas.

Desde estos dos puntos de vista surgen respectivamente dos preguntas que se com-

plementan en nuestra investigación. Por una parte, la pregunta que formulamos es

¿cuáles son los factores o herramientas del plan de habilitación social que promueven

—o dificultan— el proceso de ampliación de las viviendas? Por otra parte, de manera

complementaria, nos preguntamos: ¿qué nuevos elementos o herramientas requiere

incluirse en el plan de habilitación social para apoyar efectivamente el proceso de

crecimiento de la vivienda? Ambas preguntas incluyen, al menos, factores de diseño,

organización y gestión relacionados con la progresividad de la vivienda.

En resumen, es posible observar que no existe convergencia entre la aplicación de un plan y la

futura ganancia de valor de la vivienda. La mirada hacia los planes de habilitación es un punto

clave para asegurar el crecimiento y la terminación de la vivienda de forma exitosa. Queda pen-

diente la focalización de responsabilidades entre los distintos actores considerando la vivienda

dentro de un proceso de habilitación. A partir de este diagnóstico, se considera que la vivienda

debe ser el eje central de un plan de habilitación social que permita ser un soporte para la ter-

minación exitosa de la vivienda y su valorización como un bien de capital. Desde la perspectiva

social, el foco debe ser la familia en proceso de consolidación de su solución habitacional.


A partir de esto se formula la siguiente hipótesis de trabajo:

La separación existente entre los planes de acción social y la terminación y/o ampliación de

la VSDsD se debe a tres razones fundamentales: pese a que la ampliación está incluida entre

los objetivos planteados en los planes, las actividades efectivamente realizadas no cumplen

con ellos en este aspecto; el alcance temporal de los planes de habilitación social es incapaz

de apoyar efectivamente la ejecución de las ampliaciones, y, por último, los roles actuales de

los actores involucrados y las relaciones entre ellos diluyen la responsabilidad específica en

relación con las ampliaciones dentro del plan de habilitación social.

Proponemos reconsiderar la ampliación, esto es, el desarrollo de la vivienda, como eje de los

Planes de Habilitación Social, y poner el foco en la familia en proceso de obtención de su vi-

vienda, para, de ese modo, equilibrar la situación que se produce en la práctica, donde se ha

buscado abordar los problemas de la pobreza más allá de la vivienda, dispersando y debilitando

el impacto de la política de vivienda al desatenderse uno de sus supuestos centrales.

Estudio de casos

Este trabajo se basa en tres componentes principales:

- El análisis de los elementos de construcción que quedan propuestos en los proyec-

tos y que permiten terminar y ampliar las viviendas dinámicas sin deuda junto con un

análisis comparativo de las intervenciones realizadas efectivamente por los propietarios

de conjuntos de vivienda social dinámica sin deuda.

- El análisis comparativo de las ampliaciones realizadas, su coincidencia con las amplia-

ciones propuestas, y evaluación de la efectiva participación del usuario en la toma de

decisiones y la realización.

- El análisis de los planes sociales que acompañan estos proyectos, buscando el alcan-

ce de éstos con la construcción y con los temas de habitabilidad. Esto implica también

analizar las entidades organizadoras responsables de la ejecución de dichos planes.

Para la elaboración de los análisis se consultó el trabajo en base a casos de estudio

definidos con los siguientes criterios: casos con construcción en sitios nuevos, con

obra iniciada y más de 75% de avance a diciembre de 2005 en la Región Metropolita-

na. Al mismo tiempo, se consideró que las Entidades Organizadoras fueran Municipali-

dades o Instituciones (Cuadro Nº 1). A continuación se enseña el universo de casos

de estudio (se indican en negrita los casos que se desarrollaron en la investigación que

fundamenta la propuesta).

5

9

12

60

232

70

Til - til

Huechuraba

Peñaflor

Comité Santa Matilde

Barrio Nuevo (Chile Barrio)

Comité de Alleg. Luz y Esperanza C. de la Reina

Conj. Habitacional Tierras del Maipo

Enrique Alvear

Los Canadienses

Mi casa es mi sueño

Sueño y Esperanza

Ermita de San Alfonso III (Chile Barrio)

Villorrio Sagrados Corazones

Comité Casa Nueva, Vida Nueva

Su Casa II Segunda Etapa

La Reina y Esperando un nuevo hogar

Unión y Esperanza

Peñalolén II + Peñalolén I (Parcela 18 + Disal 2)

Su Casa II Segunda Etapa 2 - Sub etapa 2b

Alto de colina y nuevo hogar

La ilusión de mi casa

Nva. Esperanza CAMCOQ/ Camino a mi casa

Los Bollenes I

Unidos por la casa propia

Su Casa III Etapa 3 Sub-etapa 3A Comité su casa II Etapa III

Futuro familiar Don Vicente II

Nombre entidadorganizadora

Buin

Puente Alto

Colina

Colina

Colina

Lo Barnechea

Curacaví

La Florida

Colina

Colina

Colina

Peñalolén

Colina

Colina

Colina

Colina

Melipilla

La Florida

Colina

Comuna

San José de la Dehesa

Municipalidad

Fund. H. de Cristo

Nombre proyectoNº familiasNº proyectos

Puente Alto

292

144

123

126

147

386

10

298

149

199

15

288

70

214

215

85

122

234

116

217

20

22

25

28

34

35

36

1

18

19

22

1

4

5

6

7

19

35

16

48

Municipalidad

Municipalidad

Municipalidad

Municipalidad

Municipalidad

Municipalidad

Municipalidad

SERVIU

C. de la Construcción

Municipalidad

Municipalidad

SERVIU

Corp. Habitacional

Municipalidad

Municipalidad

Municipalidad

Municipalidad

Municipalidad

Corp. Habitacional

Municipalidad



Análisis de los elementos de construcción que quedan propuestos en los proyectos

Análisis de las ampliaciones

De acuerdo con lo observado, las entidades organizadoras y/o asistencias

técnicas son incapaces de trascender de la construcción de la etapa inicial y

orientar el proceso posterior con herramientas que puedan establecerse en

el plan social. En la práctica, éste termina con la entrega de la vivienda y los

problemas para los usuarios se generan a partir de la habilitación concreta

de ésta. La asistencia técnica se desentiende y las entidades organizadoras,

liberadas de la presión de la ejecución, con el principal objetivo cumplido,

pueden descansar sobre acciones desarticuladas que no dan respuesta a las

necesidades de este momento. Se pasa automáticamente a un plano comuni-

tario, descuidando las necesidades individuales de los nuevos habitantes.

La ampliación propuesta generalmente no responde a las necesidades de los usuarios quienes

tampoco cuentan con una guía necesaria que promueva seguir ese camino. Ellos improvisan

según sus necesidades y recursos en la decisión de cómo ampliar. Las construcciones se de-

sentienden de la normativa y pierden el derecho municipal que ha sido cancelado previamente

por la empresa. Se detecta un recurso malgastado y se evidencia una norma poco vinculada

con la realidad de la vivienda social. En relación con las condiciones técnicas y estructurales se

produce una tercera carencia, pues se producen fácilmente errores estructurales que restan

garantías de seguridad y habitabilidad a los usuarios. En la mayoría de los casos, el diseño no

facilita las ampliaciones, pues no las considera como componente del proyecto.

La disponibilidad de materiales existentes y de capacidades técnicas específicas condicionan

de manera central las decisiones sobre las ampliaciones. Esta realidad no se ha integrado en la

política, de modo que los planes de habilitación social asuman las condiciones iniciales de las

familias respecto de los materiales y recursos con los que cuentan para comenzar el proceso

de consolidación de la vivienda. Potenciar la capacidad organizativa y vincular esto con las

posibilidades que ofrece el mercado hoy son un tema pendiente.

A pesar de todas las limitaciones y problemas señalados en los puntos anteriores,

existen viviendas con buenos resultados, usuarios que tienen conocimientos técnicos

y la capacidad para generar recursos para lograr buenas prácticas, muchas veces

imitadas por los vecinos. Los buenos resultados se copian. Este factor es importante:

la repetición de un elemento eventualmente genera un ritmo que da unidad y por con-

siguiente fortalece la identidad y el valor del barrio.

Análisis de los planes de habilitación social

En términos generales, los planes sociales analizados coinciden en plantear como ob-

jetivo general el mejorar la calidad de vida de las familias beneficiarias del subsidio. A

su vez, existe coincidencia en que se busca habilitar socialmente a los beneficiarios,

para lo que se contempla el trabajo en áreas como: participación social, acceso a redes

sociales, educación, salud, desarrollo económico y productivo, y, sólo en algunos ca-

sos, manejo y cuidado de la vivienda. Llama la atención que este último tema —manejo

y cuidado de la vivienda— no necesariamente esté incorporado como parte del plan.

En cuanto a la metodología de trabajo, gran parte de los planes contempl a inicial-

mente una etapa de convocatoria, donde se pretende dar a conocer el proyecto y

proporcionar información acerca de los trámites a realizar, conformando así los distin-


Las viviendas en general no se valorizan en proporción al incremento de superficie que resulta

de la ampliación. La vivienda es un bien de capital, al igual que su terreno, lo que transforma a

esta vivienda y su plusvalía en una inversión real de las familias. El Estado, los municipios y los

entes organizadores de demanda deben ser capaces de asumirlo de esa forma y entregar las

herramientas para que eso suceda. Las familias que obtienen un subsidio deben, a lo menos,

mantener el valor a lo largo del tiempo. Por desgracia, en algunos estudios realizados (Brain,

Iacobelli y Sabatini, 2005) se detecta una pérdida de valor al observar el comportamiento de

éstas en un mercado de segunda mano, al igual que la pérdida de valor que le atribuye el

propie tario a su vivienda (Rodríguez y Sugraynes, 2005), lo que lleva a pensar que este “bien”

no es sino una pérdida social al cabo de algunos años.

Desde el punto de vista de los resultados de las ampliaciones, y considerando las herra-

mientas que se entregan para que esto se ejecute adecuadamente, se puede concluir

que no hay ningún tipo de asesoría a las familias para que logren buenos resultados.

Los buenos ejemplos de viviendas terminadas son fruto de recursos particulares, y no

de un aprendizaje adquirido por el proceso de habilitación. Por este motivo, se en-

cuentran en un mismo vecindario viviendas que han sido mejoradas y otras que están

intactas desde el momento de la entrega o incluso, en peores condiciones. La primera

conclusión es la urgencia de levantar éste como un tema central del plan. Si bien la

iniciativa de dar un marco social a la obtención de la vivienda es factible y beneficiosa,

es importante que esto se haga con el objetivo de lograr calidad en las prestaciones

de la vivienda, y por consiguiente generar buenos barrios que produzcan plusvalías en

beneficio de las personas. Una buena solución para la ampliación pasa por una acción

coordinada entre los actores: la entidad organizadora de los grupos, actualmente las

EGIS, los Prestadores de Asistencia Técnica o PSAT y los usuarios.


tos grupos de familias beneficiarias. En una etapa siguiente, la intervención se dirige

a la realización de actividades o talleres para el desarrollo de las distintas áreas de

interés. En este sentido, los planes coin ciden en el interés por habilitar socialmente

a los beneficiarios del nuevo proyecto habitacional, lo que requiere trabajo en áreas

variadas y diversas. Es posible encontrar talleres como: desarrollo personal, liderazgo,

habilitación laboral, habitabilidad, educación, salud, redes sociales, etc.

Se consideran distintos momentos de evaluación de las actividades realizadas en las

diferentes etapas: hay proyectos que contemplan evaluaciones durante la ejecución

misma del proyecto, como también al término de éste (ex post). Otro aspecto ob-

servado es que existen algunos planes que recogen las inquietudes de las familias

beneficiarias, articulando los talleres de acuerdo con las áreas de interés manifestadas

por los mismos beneficiarios.

Una visión con matices se puede establecer al analizar los proyectos desde la

perspectiva de los actores involucrados en el proceso: los vecinos o “benefi-

ciarios”, las EGIS, las Asistencias Técnicas.

Los vecinos

En general, las familias no distinguen qué es el plan de habilitación y suelen

confundirlo con otras intervenciones como por ejemplo, la acción municipal

en temas sectoriales o la acción estatal (por ejemplo, PRODEMU, SENAME,

CONACE, etc.). No obstante, la potencialidad de la instancia del plan social

es reconocida por todos los sectores.

Se puede concluir que no existe participación de los beneficiarios en la plani-

ficación de las actividades. Es común observar que, pese a existir un plan

aprobado y en ejecución, los vecinos no recuerdan que se hayan hecho activi-

dades especiales en relación con la vivienda. Uno de los resultados positivos

obtenidos es que se identifica lo importante que es trabajar el tema y se dan

cuenta del valor de reforzar los vínculos comunitarios. Los vecinos reconocen

que el tema no se agota con la vivienda.

Al parecer se necesita una institución externa que apoye el proceso y complemente la labor de

la entidad organizadora. Esto puede corroborarse en aquellos casos en los que existe apoyo de

otras instituciones como universidades u ONGs. Los mismos involucrados así lo indican y afir-

man que la participación y el compromiso de instituciones externas (al municipio y el SERVIU)

son un aporte. En este sentido, es posible inferir que existe un ánimo favorable a la coordinación

de actores más que a la centralización en un solo ente.

La asistencia técnica

Al momento de realizar este análisis se pudo constatar que el

rol de la asistencia técnica es poco claro y de límites difusos.

Éste puede ser un apoyo a los grupos y un complemento

para las entidades: un supervisor o un fiscalizador que su-

pervise que se cumpla lo propuesto. En la nueva normativa

la asistencia técnica es parte de la entidad organizadora, lo

que simplifica y define mejor el rol de la entidad respecto al


Respecto a la participación en comunidad, ésta no es un fenómeno constante ni

parejo. Se observa que existe una tensión entre las familias, quienes tienen el foco

en la vivienda, es decir, “puertas adentro”, lo que significa que hay pocas energías y

poco tiempo para dedicarlos “hacia afuera” (comunidad, junta de vecinos, problemas

de espacio público, etc.). El tema de la ampliación puede ser una oportunidad para

desplazar el foco hacia lo comunitario, porque en la medida que se organizan con otros

pueden conseguir mejores materiales y obtener mejores resultados con la ampliación.

Las entidades organizadoras o EGIS

Las entidades perciben que su responsabilidad va más allá de la vivienda, que su rol comprende

además todo el cambio que la familia está experimentando, y que tienen un papel fundamental

en congregar al grupo y generar redes. Esto llama la atención especialmente en EGIS con fines

de lucro, pues es asumir una responsabilidad ajena a sus competencias y obligaciones.

Se observa que se hacen cargo de una multiplicidad de temas, los cuales van desde la habi-

tabilidad, la terminación de la vivienda y la construcción de barrio, hasta el desarrollo de ciu-

dadanía o los problemas sociales como la educación o la salud. Además, concuerdan en que

la ampliación es una de las claves fundamentales, y que con un plan bien logrado las familias

pueden ejecutar la ampliación en mejores condiciones, contando con más información.

Para las entidades el tema social es entendido como la forma de organizar y apoyar a las fa-

milias en el proceso de cambio a una vivienda definitiva. En relación a la participación de los

beneficiarios en el proceso, coinciden en que el eje central del plan es empoderar, para ello

el mecanismo es la participación. La participación se entiende como “estar informado”, “tener

derecho a opinión”, “a decidir sobre sus viviendas”, y capacidad de acción en los procesos que

están viviendo. Esto significa que existe la intención de que la participación de los vecinos no

sea meramente formal sino que cumpla con los distintos niveles de la escala de participación

ciudadana . Respecto a los recursos, las EGIS coinciden en que una debilidad del Plan Social,

es la escasez de éstos, lo que lleva a que se limiten a “hacer lo que se pueda”.


plan y al proyecto. Surge la pregunta de si tiene sentido que

exista una tercera organización externa que se haga cargo

de los planes, o si es mejor habilitar a las entidades y desa-

rrollar en ellas una unidad con recursos y profesionales que

se responsabilicen de los contenidos técnicos y sociales.

Esta tensión entre externalizar y habilitar no aparece clara-

mente en las opiniones de los entrevistados al momento del

análisis. Esta propuesta no busca resolver esta tensión, pues

se cree que la decisión de externalizar o de habilitar debe

tomarse en cada caso según las características particulares

de la EGIS, según si ésta es un municipio o un ente privado

especializado.

Conclusiones

Con estos ejes de análisis se puede concluir que existe una divergencia entre los

actuales planes de habilitación social y los procesos de ampliación y terminación de la

vivienda. A esto se debe que los resultados de las ampliaciones resulten disímiles en

términos técnicos, y que a su vez no exista una participación consolidada en el tiempo.

El estudio de los casos indicados, de acuerdo con los criterios señalados, conduce a

las siguientes conclusiones específicas:

Relevancia del plan de habilitación social

El efecto del plan de habilitación social en el diseño y ejecución de las ampliaciones es

práctica mente inexistente. Escasamente se logra implementar un plan de acción con-

sistente y relevant e, o bien, la dispersión de enfoques impide llegar al ámbito técnico y

a la responsabilidad del usua rio respecto de la terminación y ampliación de su vivienda.

La complejidad y la sensibilidad del plan de acción social son superadas por las com-

Uno de los elementos que más destacan los encargados de la asistencia técnica es el vínculo

de confianza que se crea entre las instituciones. Esta relación no debe ser está tica ni darse en

forma rígida, por el contrario, debe ser flexible y adecuarse a cada grupo.

Por otro lado, destacan la relevancia de que el plan contemple un seguimiento a las comuni-

dades una vez instaladas. Se identifica la importancia de “acompañar” a las familias más allá del

tema puntual de la vivienda. Esto genera una tensión no resuelta según diversas opiniones: por

un lado, detectamos que los planes no pueden aspirar a toda la complejidad social que enfren-

tan las familias, y por otro, quienes son responsables de estos planes reconocen la importancia

de mantener el apoyo más allá de la vivienda.

Participación

En relación con la participación de los vecinos en el plan, las opiniones de los responsa-

bles del plan varían entre aquellos que entienden la participación como asistencia a

las actividades, y aquellos que piensan una participación más profunda, propositiva,

comprometida; que incluya una participación en el diagnóstico para contar con mayor

participación en las actividades. En suma, se trata de cambiar el enfoque asistencialista

por un enfoque de participación.

La ejecución de las ampliaciones queda sin orientación

Las entidades organizadoras y/o las asistencias técnicas no son capaces de ir más

allá de la solución al problema de la construcción de la etapa inicial, y no acompañan

el proceso de ampliación con las herramientas de que dispone con el plan de acción

social, que en la práctica termina con la entrega de las viviendas. En la situación actual,

los actores son la asistencia técnica, que interviene durante el período de proyecto,

la entidad organizadora, cuya participación se proyecta algo mas allá con el plan de

acció n social y el monitoreo de los resultados inmediatos, y el usuario, cuya partici-

pación es variable en el período de elaboración del proyecto e irregular en el de vida

útil del proyecto.

Las ampliaciones no se construyen de acuerdo a los diseños previstos

Los usuarios incorporan las circunstancias de sus necesidades y recursos en la de-

cisión de cómo ampliar. El derecho municipal cancelado por la empresa se pierde, las

ampliaciones quedan muchas veces fuera de la normativa vigente, y algunas carecen

de condiciones técnicas y estructurales que ofrezcan garantías a los usuarios.

La disponibilidad de materiales y de capacidades técnicas específicas condicio-nan de manera central las decisiones sobre las ampliaciones

La política no ha considerado que las familias cuentan con materiales y recursos para

comenzar el proceso de consolidación de la vivienda, de modo que los planes de ha-

bilitación social no aprovechan esas condiciones iniciales de las familias.


plejidades de la organización (EGIS) y de la construcción (prestador de asistencia, PSAT). Los

planes son muy ambiciosos ya que en la práctica no se ejecutan todos los objetivos planteados.

Se abarca mucho y se desatienden los aspectos fundamentales que deben ser abordados,

como las ampliaciones o las condiciones mínimas de habitabilidad, el mantenimiento de la

vivien da, etc. El SERVIU no cuenta con un modelo o una propuesta general básica en la cual

las entidades deberían basarse para elaborar sus planes.


Propuesta

Con el objeto de contribuir con elementos que aseguren que el término de las vivien-

das —de responsabilidad del usuario— sea exitoso, para que de este modo él cuente

con un bien de capital valorizado en el tiempo, construyendo así un barrio sustentable,

proponemos profundizar el eje de participación ciudadana en base al cual se construye

la política pública del Fondo Solidario de Vivienda.

Estructurar el plan de habilitación social sobre un eje temporal, entendiendo la vivienda como un proceso

La oportunidad de estructurar temporalmente el plan de habilitación social significa

asumir que lo que se acompaña es un proceso que va evolucionando. Se distinguen es-

tados o momentos en los que la disposición a la participación varía según el contexto, lo

que puede aprovecharse con este prisma, reconociendo grados de responsabilida d de

los distintos actores que entran en juego, de acuerdo con sus experiencias e intereses.

Se identifican etapas de la vivienda, desde un proyecto hasta su construcción y con-

solidación. El horizonte es la capitalización de la vivienda, para que efectivamente sea

un bien de capital que paulatinamente transforme 10 UF de ahorro y un subsidio de

280 UF en una inversión donde ganan la familia y la ciudad.

Integrar el aspecto técnico y el social en torno a la vivienda

El aspecto técnico y el aspecto social de la vivienda están disociados; en la unión de

estos dos enfoques estaría el potencial para que la vivienda sea efectivamente un

Existen resultados favorables en casos específicos

A pesar de todas las limitaciones y problemas señalados en los puntos anteriores, existen

viviendas que se pueden calificar de exitosas, y que muchas veces sirven de modelo a los

vecinos.

En general las viviendas no se valorizan en proporción al incremento de superficie que resulta de la ampliación

La vivienda en general es un bien de capital, al igual que su terreno, lo que transforma a esta

vivienda y sus plusvalías en una inversión real de las familias. El Estado, los municipios y los en-

tes organizadores de demanda deberían ser capaces de entenderlo de esa forma. En síntesis,

las familias que obtienen un subsidio deberían, a lo menos, mantener el valor de su propiedad

a lo largo del tiempo.

elemento de superación de la pobreza. El aspecto social asociado al proceso debe

estar en función de la obtención de este bien, y por consiguiente de su terminación,

reconociendo sin embargo, que éste no es exclusivo. Hay tres dimensiones que se

vinculan con la vivienda y la llevan a un contexto integral10:

- La dimensión económica, referida a la carencia de recursos económicos suficientes

para satisfacer las necesidades básicas de las personas y las familias.

- La dimensión social, que se refiere a la carencia de oportunidades y del apoyo nece-

sarios para desplegar sus capacidades y potencialidades, e integrarse plenamente al

desarrollo de la sociedad.

- Las condiciones del entorno, que limitan y dificultan la plena integración social y el

mejoramiento de la calidad de vida.

La propuesta aspira a la integración efectiva de esta dimensión múl-

tiple con la vivienda. Esta es una plataforma y una expresión con-

creta de cambio que permitirá el desarrollo de otras dimensiones.

La vivienda constituye un articulador de otras iniciativas, y se debe

habilitar a las entidades de gestión, como instancias de coordinación

y referencia, sin olvidar que lo central es que esa “plataforma” se

logre con éxito.

Junto con avanzar en lineamientos que guíen los aspectos técnicos,

es nece sario reforzar la dimensión de la habitabilidad. Desde la rela-

ción del usuario con su vivienda, es posible reforzar el buen uso y el

adecuado mantenimiento del inmueble, lo cual también incide en la

consolidación de ésta como un bien de capital.


Integrar al usuario en el marco de su movilidad social como centro de la política

Si bien la participación sienta las bases de la política habitacional en cuestión, ha

sido difícil llevarla a la práctica. Se pretende fortalecer la propuesta definiendo los

lineamientos para los planes de habilitación social sobre la base de la participación de

las familias.

Las personas participan en la medida que se cumplan dos requisitos: tener una necesi-

dad concreta (en este caso, la casa); y sentir que mediante su participación y su com-

promiso pueden cambiar en algo las cosas (que el resultado de la vivienda responde a

lo que necesitan o sueñan). En base a estas dos motivaciones es posible promover un

grupo más comprometido, activo, ingerente y “empoderado”.


La participación no es un fin en sí mismo. Adquiere sentido en la medida que se en-

tiende como una herramienta para lograr un fin mayor, como por ejemplo, para cons-

truir comunidad y fortalecer la densidad social del grupo que va a cohabitar. En este

caso, para lograr resolver pro blemas de campamentos o allegados, que afectan no sólo

a las familias que viven en esa condición sino también a sus familiares, a los vecinos, al

barrio, y, finalmente, a la ciudad como un todo.

Es fundamental tener en consideración que el fin mayor al que se aspira no

es la participación de los ciudadanos por lograr una vivienda, sino la partici-

pación entendida como una herramienta para lograr consolidar una comuni-

dad que hará frente, en mucho mejores condiciones, a otros problemas como

la seguridad, la educación de los hijos, la salud, etc. Por lo tanto, el fin es

construir comunidad y es por eso que se considera un ingrediente central del

Fondo Solidario de Vivienda (FSV). Esto se vislumbra en el esfuerzo de poner

un plan de habilitación social con capítulos que consideran la consolidación

de líderes, el fortalecimiento de las redes, entre otros. Se busca fortalecer y

“empoderar” a los ciudadanos, de manera que el hito de la vivienda se con-

solide como un cambio discreto y se convierta en un proceso sustentable que

tienda efectivamente a la superación de la pobreza.

Implementar instancias de participación a lo largo de un proceso de postu-

lación a un subsidio —así como en cualquier política pública— permite incluir

al beneficiario en el proceso del cual es protagonista, convertirlo en actor,

potenciar su compromiso y apropiación con el cambio que está viviendo. Esto

para obtener resultados cualitativamente mejores y hacer sustentable el pro-

ceso, tanto en términos materiales (una vivienda mejor, más adecuada a sus

expectativas, más querida, un barrio mejor) como en términos subjetivos rela-

cionados con el desarrollo de las capacidades de los beneficiarios, entendidos

como actores activos y no pasivos o receptivos.


Arriagada, C. Satisfacción residencial en la vivienda básica Serviu: La perspectiva del capital social. Publi- -cación 315, Monografías y Ensayos. Santiago: División Técnica de Estudio y Fomento Habitacional, Minis-terio de Vivienda y Urbanismo, 2002.Brain, I., Iacobelli, A. y Sabatini, F. Evolución del valor de la vivienda social. Pro Urbana 2005, Edición -Digital Programa Políticas Públicas UC.Rodríguez, A. y Sugraynes, A. Los con techo, un desafío para la política de vivienda social. Santiago: -Ediciones SUR, 2005.Sanoff, H. Community, Participation, Methods in design and planning. Ed. WILEY, 1999. -Surawski, A. Política de Vivienda: ¿una oportunidad para la participación y habilitación social? X Congreso -Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18-21 Octubre 2005.


Tema 3

La dimensión habitabilidad desde el Programa Puente:una intervención en construcción

Rodrigo Tapia, Andrea Torres, Rodrigo Hernández

p. 169 / 180

La dimensión habitabilidad desde el Programa Puente:una intervención en construcciónRodrigo Tapia1, Andrea Torres2, Rodrigo Hernández3

En el contexto de su misión de contribuir en el esfuerzo del país por

superar la pobreza aportando respuestas originales en temas, áreas

y enfoques de trabajo complementarios a los que abordan otros ser-

vicios del Estado, el FOSIS, inicia, el año 2002, la implementación del

Programa Puente “Entre la Familia y sus Derechos”, puerta de entrada

al Sistema de Protección Social Chile Solidario.

Chile Solidario se define como un sistema de protección social di-

rigido a las familias y personas en situación de extrema pobreza, que

busca promover su incorporación a las redes sociales y su acceso a

mejores condiciones de vida, para que así puedan superar la indigen-

cia. Dentro de los tres componentes estructuradores están: el apoyo

psicosocial, los subsidios monetarios y el acceso preferente a los pro-

gramas sociales. El FOSIS es el responsable de la implementación

del Programa Puente, que consiste, básicamente, en una estrategia

de intervención psicosocial que brinda apoyo integral a las familias

en extrema pobreza para que ellas logren satisfacer sus necesidades

básicas y activen las habilidades necesarias para su integración a las

redes locales disponibles.

Cada familia trabaja con un Apoyo Familiar para dar cumplimiento a 53 condiciones

mínimas de calidad de vida, organizadas en siete dimensiones: identificación, salud,

educación, dinámica familiar, habitabilidad, trabajo e ingresos. Estas condiciones son

consideradas los umbrales mínimos de satisfacción que el Programa Puente se pro-

pone alcanzar con cada familia.

A partir de la intervención del Programa Puente, se ha podido evidenciar la magnitud

de los problemas que afectan a las familias en extrema pobreza respecto de sus vi-

viendas y las precarias condiciones en que las habitan (Figura Nº 1). Es así como más

del 50% de las familias se caracterizan por estar dispersas en el territorio y un 37% por

vivir en zonas rurales; el 87% de las familias demandan al menos una condición mínima

y el 54,5% de las familias demandan entre una y tres condiciones mínimas; el 58% de

las viviendas no están bien selladas, se llueven o se inundan; en el 49,1% de las familias

hay miembros que no cuentan con camas equipadas; y el 62% de las familias deben

trabajar hábitos básicos de habitabilidad (datos 2005).


El programa de habitabilidad

La dimensión de habitabilidad es una de las áreas de intervención en que las familias partici-

pantes, a nivel nacional, presentan el mayor número de condiciones mínimas insatisfechas. Sin

embargo, es también un área en la cual la oferta pública es insuficiente y en algunos casos has-

ta inexistente. Es así como en 2004 el FOSIS, en conjunto con MIDEPLAN, diseñó un programa

para intentar dar respuesta a la enorme demanda de las familias en materia de habitabilidad.


El concepto de habitabilidad se refiere a las condiciones en las que cada familia habita una

vivienda. Estas condiciones están determinadas por las características físicas de la vivienda y

el sitio, así como por las características psicosociales de la familia, que se expresan en hábitos,

conductas o maneras de ser adquiridos en el transcurso del tiempo.

Este programa se estructuró en torno a cuatro ámbitos de acción,

que intentan conjugar lo físico–constructivo con lo social:

- Instalaciones básicas (H3 agua; H4 energía; H5 excretas)

- Vivienda (H6 sellos y humedad; H7 dos recintos)

- Equipamiento (H8 camas, H9 cocina; H10 basura)

- Intervención en hábitos de habitabilidad


En materia de habitabilidad, los requisitos son de tipo material e inmaterial. Si bien

existen características que deben cumplir físicamente las viviendas, la metodología

que utiliza el Programa Puente y el resto de la intervención del FOSIS, en su oferta pro-

gramática regular, necesariamente influye en los hábitos de las familias, y, por tanto, en

las condiciones en las que éstas habitan su vivienda. Esto es especialmente importante

si la vivienda es precaria, y además, si en ella conviven varias personas sin el espacio

adecuado para el desarrollo de una convivencia familiar armónica.

El diseño de la intervención parte del supuesto de que no existen soluciones están-

dares, esto es, para realizar acciones pertinentes y de calidad, es necesario conocer

las situaciones particulares que afectan a cada familia en relación con la vivienda y su

entorno (Figura Nº 2), determinando así la estrategia de trabajo apropiada y particular

a cada caso.

Lo anterior no quiere decir, en todo caso, que no se acuerden y establezcan ciertos

estándares mínimos respecto a los tipos de soluciones, principalmente en materias que

resguarden y promuevan la salud y seguridad de las familias.

Desde el punto de vista del proceso de ejecución del programa, las actividades se

organizan en cuatro etapas:


- Inserción y/o selección de beneficiarios

- Diagnósticos y propuestas técnicas

- Ejecución de soluciones y talleres de habitabilidad

- Recepción técnica de soluciones

De las 12 condiciones mínimas de la dimensión habitabilidad, este programa sólo atiende las

ocho siguientes:

- H3: Que la familia cuente con agua no contaminada (Figura Nº 3)

- H4: Que la familia cuente con un sistema de energía adecuado (Figura Nº 4)

- H5: Que la familia cuente con un sistema de eliminación de excretas adecuado (Figura Nº 5)

- H6: Que la casa no se llueva, no se inunde y esté bien sellada (Figura Nº 6)

- H7: Que la vivienda cuente, al menos, con dos piezas habitables (Figura Nº 6)

- H8: Que cada miembro de la familia tenga su cama con equipamiento básico

- H9: Que la familia cuente con equipamiento básico para la alimentación de sus miembros

- H10: Que la familia disponga de un sistema adecuado de eliminación de basura

El estándar de cumplimiento de cada una de estas condiciones está establecido en diferentes

documentos metodológicos del Programa Puente que sirven de soporte al trabajo de los apoyos

familiares.

Resultados

Si observamos algunas cifras generales del programa (Cuadro Nº 2), podemos apreciar, por

una parte, que éste ha incrementado sus recursos de operación en casi 6 veces entre los años

2004 y 2005, y en sólo un 10% entre 2005 y 2006. En tanto, el número de familias atendidas así

como el total de soluciones entregadas siguen un patrón similar de aumento para un período

similar, aunque con menos variación porcentual. Este menor incremento de familias y solu-

ciones se explica por la decisión del programa de mejorar la calidad de las intervenciones, para

lo cual es necesario aumentar las tarifas promedio por condición mínima, algunas de las cuales

llegaron a triplicarse entre los años 2004 y 2005.


Condición Mínima

H3

H4

H5

H6

H7

H8

H9

H10

2004

30.000

350.000

100.000

150.000

130.000

70.000

15.000

5.000

2005

115.385

357.692

303.846

279.231

313.077

141.154

20.769

10.769

2006

117.500

357.692

306.154

284.231

321.154

144.942

21.173

10.865

Valores referenciales promedio

Estas definiciones han sido recogidas por el Programa de Habitabilidad y, en función de la ex-

periencia y los recursos, se han ido precisando y acotando requisitos específicos.

Las familias atendidas por el Programa de Habitabilidad pueden beneficiarse de una o más so-

luciones, dado que pueden presentar una o más condiciones mínimas insatisfechas, pendientes

o “a trabajar”. Por ello es que tampoco se define a priori un número máximo de intervenciones

por familia.

Los recursos totales de que se dispone para la implementación del programa, son repartidos en

cada región según sea el número de condiciones mínimas a trabajar que hayan sido levantadas

localmente por cada apoyo familiar. Para ello, se fija una tarifa promedio por condición mínima,

la que se ajusta a los costos promedios regionales de implementar una solución que dé por

superada la condición en cuestión (Cuadro Nº 1).


Recursos

Soluciones

Familias

Soluciones/Familia

Ejecutores Públicos

Ejecutores Privados

Comunas (13 regiones)

2004

1.265.100.000

7.916

4.897

1,6

46

39

207

2005

7.329.957.000

28.886

16.411

1,8

61

51

300

2006

8.226.448.050

38.208

19.000 (estimadas)

2

54

62

189

En el cuadro también se destaca la participación de ejecutores

públicos y privados en la implementación del programa, con una

proporció n levemente mayor de los primeros, y una cobertura en las

13 regiones, además de los convenios con casi todas las comunas

del país.

Nudos críticos, aprendizajes y desafíos

El desafío de establecer mínimos en términos de estándares técnico-

constructivos presenta limitaciones y riesgos que es necesario tener

presentes y enfrentar: primero, la escasez de normas particulares

para este ámbito2; segundo, lo fácil que es caer en generalizaciones,

esquemas rígidos y arbitrariedades propias del desafío de llegar a

definir normas precisas; y tercero, el posible desperfilamiento en el

sentido de los objetivos de desarrollo social que persigue el pro-

grama. Aunque parezca obvio, hemos aprendido que a la hora de

resolver cuestiones complejas es muy importante recurrir al “sentido

común”, donde el criterio bien fundado muchas veces sirve más que

la normativa y los propios estándares.

En relación con los estándares y la calidad de las intervenciones, el equipo central de habita-

bilidad, con el fin de mejorar la calidad técnica de las intervenciones del Programa de Habita-

bilidad Chile Solidario, preparó durante el 2005, junto a los profesionales Asistentes Técnicos

Especializados de cada región, un documento de estándares técnicos constructivos, donde se

incluyen una serie de recomendaciones, criterios y precisiones para los distintos actores que

intervienen en el programa.


Cabe considerar que dichos estándares técnicos mínimos son muy difíciles de de-

terminar y acotar, debido a la gran diversidad de situaciones con las que se trabaja,

donde los contextos físicos, sociales, culturales, geográficos y climáticos son de or-

denes muy distintos; el carácter provisorio de las condiciones físico-espaciales en que

comúnmente habitan las familias pobres atendidas por el programa, lo que determina

que ante la urgencia de intervenir, se tienda a priorizar la rapidez por sobre aspectos

más cualitativos; los limitados, aunque no menores, recursos con que se cuenta para

intervenir; las dificultades para trabajar con realidades físicas preexistentes (construc-

ciones, sistemas o elementos), donde, por lo general, se debe reparar o mejorar, con

un adecuado diagnóstico previo, a fin de multiplicar las alternativas de solución; y por

último, el hecho de que es un programa relativamente nuevo, creado el año 2004,

donde no hay mucha experiencia acumulada, de modo que gran parte de la infor-

mación se debe ir construyendo a partir del desarrollo mismo del programa y de la

propia experiencia de los profesionales que participan en ella.

Una gran fortaleza del programa está en el hecho de inscribirse dentro de una in-

tervención social especialmente diseñada para el trabajo con familias vulnerables de

extrema pobreza. En particular, el programa ha buscado superar el enfoque tradicional

de entrega de materiales o mejoras físicas de la vivienda sin mayor apoyo técnico. Para

ello se trabaja desde una lógica integrada de habitabilidad, según la cual se interviene

ejecutando mejoramientos básicos en la vivienda y su entorno, con apoyo técnico y

supervisión profesional, y se complementa la intervención con un trabajo psicosocial


dirigido a la familia por medio de talleres de hábitos, también con la presencia de pro-

fesionales especialistas en el tema.

Aun cuando parece que los recursos de los que dispone el programa son altos, no

alcanzan para cubrir toda la demanda de familias en extrema pobreza. Tan sólo el 40%

de lo demandado es cubierto cada año.

La implementación del programa ha dinamizado áreas no imaginadas y ha

tenido impactos significativos en algunas localidades, por ejemplo, abriendo

un campo laboral para técnicos y profesionales jóvenes; colocando recursos

para la compra de materiales y la contratación de mano de obra local; articu-

lando esfuerzos con diversos agentes públicos y privados (FF.AA., empresas

privadas, institutos y escuelas técnicas, municipalidades, universidades).

Aunque los equipos técnicos —del FOSIS y de los propios ejecutores— han

hecho esfuerzos sustantivos, en particular gracias a convenios con universi-

dades, se requiere mayor innovación en el tipo de soluciones que se realizan

(diseño, prefabricación, uso de espacios reducidos, a bajo costo y la apropia-

ción – pertinencia para las propias familias).

Hace falta mejorar la asistencia técnica, simplificar los procedimientos y avanzar en el

modelo de gestión de un programa complejo (beneficiarios dispersos, con variadas y

múltiples necesidades, de cobertura nacional). Es necesario fortalecer el perfil de los

ejecutores con los que trabaja el programa, de manera que integren lo social y lo cons-

tructivo, que logren adaptarse al trabajo en la escala micro y que eviten las soluciones

estandarizadas.

Interesa aprender más de usuarios como los niños y niñas y los adultos mayores:

¿tienen necesidades específicas y cómo son acogidos en estos programas? Se debe

intensificar los esfuerzos en incorporar las particularidades regionales, considerando la

diferenciación de recursos y tipos de soluciones.

El programa requiere mantener una mirada analítica y evaluadora de lo que hace. No

sólo desde una perspectiva cuantitativa de los resultados, sino además si éstos son

eficaces y pertinentes al tipo de familia con la que se trabaja. Importa abordar cues-

tiones como: ¿qué mejoramientos físicos en la vivienda son los que ayudarían a deto-

nar cambios más radicales en la calidad de vida de la familia? y ¿con cuáles se puede

transformar una mediagua —con toda su carga y su transitoriedad— en una casa donde

la familia sea capaz de depositar sus sueños?



¿Cuál es el espacio para la innovación con los limitados recursos con que se cuenta?

¿Es posible incorporar nuevos mínimos, como la eliminación de aguas servidas, la cale-

facción, el mobiliario, la pintura para la vivienda, o aumentar a dos recintos el espacio

mínimo definido?

Por último, interesa también hacer una revisión completa del programa, a la luz de los

desafíos que Mideplan se ha puesto, esto es, traspasar definitivamente la ejecución

de este programa a los municipios, que conocen y conviven cotidianamente con estas

familias, aportando con ello a una descentralización efectiva de tareas y recursos en los

gobiernos locales. Será necesario revisar, entonces, el rol de la asistencia técnica en

este nuevo escenario, para dar apoyo y traspasar lo aprendido a los cuerpos técnicos

municipales; se deberá velar por la transparencia y una óptima utilización de los recur-

sos, sin caer en la tradicional repartición de materiales.

Bibliografía general3

Arbide, D. La Habitabilidad de la vivienda popular: Entre Ríos: Concepción del Uruguay, Facultad de -Arquitectura y Urbanismo, 1992.FOSIS. Programa de Habitabilidad Chile Solidario 2003-2004. Santiago: FOSIS, 2006. -FOSIS. Programa Puente. Disponible en Internet en http://www.programapuente.cl -Saldarriaga, A. Habitabilidad. Bogotá: Escala, 1981. -

Tapia, R. Diseño participativo y vivienda progresiva en un -campamento de radicación de Conchalí: equipo habitabili-dad. Santiago: JUNDEP, 1989.


Capítulo 3

ESTRATEGIAS DE RECUPERACIÓN Y REVITALIZACIÓN

DE CONJUNTOS DE VIVIENDA SOCIAL

p. 185 / 259

185ESTRATEGIAS DE RECUPERACIÓN Y REVITALIZACIÓN DE CONJUNTOS DE VIVIENDA SOCIAL


Estrategias de recuperación y revitalización de conjuntos de vivienda social

Un factor fundamental en el diseño de la política habitacional ha sido la localización de la vivienda .

En este sentido, desde mediados del siglo XX, las políticas de vivienda social han contribuido al

crecimiento en extensión de las ciudades (en lugar de la densificación del tejido), como resul-

tado de la ubicación sistemática de la vivienda social en las periferias urbanas, donde el costo

del suelo es menor que en otros sectores, más cercanos al centro urbano.

Una alternativa a la extensión urbana consiste en concebir planes y programa s

que promuevan la construcción de vivienda social en comunas centrales o peri-

centrales donde se impulsen procesos de regeneración y/o densificación. Las

operaciones consiguientes podrían apuntar a rehabilitar o reconstruir edificios,

por ejemplo, cités deteriorados —independiente de su valor patrimonial—, ocu-

par los terrenos baldíos con vivienda social, y hasta reparcelar sectores donde

no es posible densificar con las actuales condiciones de subdivisión. En suma,

se trata de proponer estrategias de reconversión del parque habitaciona l, en

paralelo con el mejoramiento progresivo de las poblaciones existentes y la res-

pectiva recuperación de su tejido social.

Para llevar a cabo las estrategias de regeneración y redensificación es necesario

obser var tanto el tipo de loteo de qué se trate, con la vivienda que acoge, como el

comportamie nto de los habitantes que han dado origen a los distintos sectores urbanos

y sociales. También se debe apuntar al trabajo simultáneo en dos ámbitos distintos pero

interdependientes, a saber, el desarrollo urbano y el social. Así, las iniciativas deben

orientarse, por una parte, a mejorar las condiciones físicas de la vivienda y del barrio

(desarrollo espacial, a veces mediante intervenciones urbanas de mayor impacto), y por

otra, al desarrollo humano y la reorganización del tejido social. En efecto, no se debe

perder de vista que el objetivo último y principal de todas estas acciones es romper el

círculo de la pobreza.

Así, en esta tercera sección se exponen trabajos cuyo propósito es confirmar que,

con un horizonte claro y gran voluntad política, las poblaciones tienen el potencial de

conver tirse en un hábitat de gran riqueza espacial, urbana y social.

Tema 1

Procesos de recuperación y repoblamiento de centros urbanos: ¿Para qué? ¿Para quién? ¿Cómo?

Margarita Greene

p. 187 / 207

Procesos de recuperación y repoblamiento de centros urbanos:

¿Para qué? ¿Para quién? ¿Cómo?1

Margarita Greene 2

Tras sufrir procesos de despoblamiento y deterioro del cuerpo edilicio por más de cincuenta

años, muchas grandes ciudades latinoamericanas son el objeto de programas de renovación

urbana, rehabilitación patrimonial, repoblamiento, proyectos emblemáticos y variadas inver-

siones impulsadas por los gobiernos locales y por más de un sector del gobierno central. En

algunos casos, estas inversiones están rindiendo frutos en la línea de lo esperado: se reactiva el

mercado inmobiliario, se mejoran las construcciones y se producen claras y evidentes mejorías

en el espacio público. En otros casos, el proceso sigue dependiendo de la inversión guberna-

mental sin señales de activación ni de auto-sustentación. Pero en la mayoría de los casos los

resultados han sido mixtos: se ha reactivado un sector y otros no, se ha ganado en cantidad y

perdido en calidad, o se ha atraído a un tipo de habitante y se ha expulsado a otro.

A partir de tres preguntas claras y concretas que rondan

el tema de la redensificación —¿Para qué? ¿Para quién?

¿Cómo?— se levantan diez puntos, que van desde el marco

general del proceso urbano en América Latina en que se

insertan estos procesos hasta un breve recuento de la expe-

riencia del caso de Santiago de Chile.

Proceso urbano en América Latina

Urbanización acelerada

A pesar de que Latinoamérica es un conglomerado de rea-

lidades muy diferentes, es posible describir su desarrollo

urbano durante el siglo recién pasado como un proceso de

urbanización acelerado que transforma a la región de un

contexto rural a uno predominantemente urbano. La po-

blación urbana latinoamericana, que representa el 57% del

total en 1970, alcanza en 1995 el 73% y se proyecta que

en el 2025 llegue al 85% (CEPAL, 1995). La concentración

urbana es otra característica del proceso: a inicios del siglo

XX no había ninguna ciudad con un millón de habitantes; a

mediados del siglo había siete, y a fines del siglo había 49

ciudades de más de un millón de habitantes. Cuatro de ellas

están entre las diez ciudades más grandes del mundo: Ciu-


dad de México con 16,7 millones de habitantes, Sao Paulo

con 16,6, Buenos Aires con 11,6 y Río de Janeiro con 10,2

millones (Rojas, 2001).

189

Se espera que el proceso de urbanización continúe y que en 2025 el 85% de la población viva

en ciudades. Los países con urbanización avanzada (Argentina, Chile y Uruguay) tendrán más

del 90% de la población en ciudades; los países con grados intermedios de urbanización (Brasil,

México) tendrán el 80% de la población en ciudades; mientras los países rezagados en este pro-

ceso (Bolivia, Ecuador, Nicaragua) tendrán más del 50% de población urbana (Rojas, 2001).

140.000

120.000

100.000

80.000

60.000

40.000

20.000

0

1970 1980 1986 1990 1994 1997

Las grandes ciudades no siempre han sido capaces de acoger adecuadamente a la población

rural que ha llegado en busca de mejores posibilidades de trabajo, salud y educación. Gran

parte de los inmigrantes pobres se agrupa informalmente en la periferia de las grandes ciudades,

formando verdaderos cordones de pobreza urbana, sin infraestructura ni equipamiento. Es así

como, a partir de mediados del siglo pasado, el principal problema urbano de la región ha sido

los asentamientos informales que carecen de las mínimas condiciones de saneamiento. Según el

país de origen, se les ha llamado barriadas, favelas, campamentos, pueblos jóvenes, poblaciones

callampa o villas miseria. Sin embargo, todos han compartido la misma situación de precariedad

legal y sanitaria. Así, mientras la pobreza rural se ha mantenido estable, la pobreza urbana au-

menta, y el proceso ha sido descrito como la “urbanización de la pobreza” (Figura Nº 1).

ESTRATEGIAS DE RECUPERACIÓN Y REVITALIZACIÓN DE CONJUNTOS DE VIVIENDA SOCIAL


Dadas las grandes carencias habitacionales —escasez de viviendas, hacinamiento, allegamiento,

tomas de terreno y campamentos informales—, desde mediados del siglo XX, la vivienda social

se ha transformado en un tema de gran relevancia social y política, forzando a los gobiernos

sucesivos a implementar programas gubernamentales para los sectores de menores recursos.

En esta época se echan a andar los Programas de Mejoramiento de Barrios que buscan proveer

el saneamiento a los campamentos informales, y los programas masivos de producción de

vivienda. A pesar de los esfuerzos desplegados desde variadas perspectivas, líneas de acción

e institucionalidades, hasta principios de los años 90, el crecimiento vegetativo de la población

superaba la producción anual de casas, un problema que se agravaba año tras año.

En general, la urbanización ha permitido un mejoramiento de las condiciones de vida

de una gran parte de la población, particularmente en cuanto a una mayor cobertura

de servicios de saneamiento (agua potable, alcantarillado, recolección y tratamiento de

residuos), al acceso a servicios de salud y educación y a las oportunidades de empleo

e ingreso. Sin embargo, subsisten deficiencias tanto en la calidad de las viviendas

como en la cobertura de servicios de alcantarillado y tratamiento de desechos líquidos

y sólidos (Figura Nº 2).

80,0%

70,0%

60,0%

50,0%

40,0%

30,0%

20,0%

10,0%

0,0%

Bol

ivia

Hon

dura

s

El S

alva

dor

Bra

sil

Cos

ta R

ica

Méx

ico

Pana

má

Chi

le

Uru

guay

% sin agua % sin alcantarillado

191

Deterioro de centros urbanos

Del problema de los asentamientos periféricos de fines de siglo, América Latina pasa al

problema del deterioro y despoblamiento de los centros urbanos. Debido al aumento

de la población urbana, de la introducción del modelo suburbano y del aumento en la

tasa de motorización, en la mayoría de las ciudades latinoamericanas se produce un

gran crecimiento de la mancha urbana. Al mismo tiempo, los centros históricos de las

ciudades son abandonados por los estratos medios y por las actividades económicas

más dinámicas, con lo que empieza un proceso de deterioro urbano que afecta el

espacio público, los edificios, los monumentos y los habitantes.

Este proceso se inicia cuando los sectores medios y medio altos, en busca de más

espacio y de servicios modernos, se mudan a la zona de expansión, en la periferia. Las

actividades de servicio y comercio siguen a los grupos más acomodados, y crean servi-

cios ad hoc para esta nueva cultura urbana (gimnasios, malls, canchas deportivas).

Al mismo tiempo, los gobiernos apoyan estas tendencias proporcionando servicios

públicos a las nuevas áreas y expandiendo las redes de infraestructura.

A pesar de que este proceso puede apoyar la formación de subcentros urba-

nos que prestan valiosos servicios a los habitantes, tiende a tener un efecto

negativo en los centros tradicionale s, que son abandonados por la población

de mayores recursos, por los servicios modernos, y pierden fuentes de tra-

bajo. Las áreas centrales entonces se van gradualmente ocupando por estra-

tos de menores ingresos y por actividades menos dinámicas, y eventualmente

por activida de s depredatorias. En otras palabras, al decir de Rojas (2004), el

crecimiento periférico y el desarrollo de subcentros se construyen sobre el

abandono y deterioro de las áreas centrales originales.

Se genera así un círculo vicioso difícil de romper. Por un lado, las ordenanzas

de preservación y el deterioro de los edificios vuelven poco competitiva la re-

habilitación del centro histórico en relación con la construcción en la periferia,

al aumentar los costos de construcción, y por el otro, al desincentivarse la

acción del sector privado a invertir en rehabilitación, la falta de actividad y de

inversión en el centro disminuye los ingresos por impuestos. La menor activi-

dad económica y residencial trae menos ganancias provenientes del sector

inmobiliario, con lo que decrece la demanda por espacio, disminuye el flujo de

ganancias y la velocidad de venta de los proyectos inmobiliarios, lo que a su

vez trae menos actividad económica.



En este contexto, tiene particular interés el concepto de obsolescencia urbana

(Greene y Soler, 2004; Rojas, 1999), que hace referencia al proceso de cam-

bio que experimentan permanentemente, en mayor o menor medida, distintas

piezas de ciudad. Se distinguen tres tipos de obsolescencia: física, funcional

y económica.

La obsolescencia física se refiere al deterioro material de las edificaciones, lo que suele llevar a

su abandono y eventual demolición. Esta obsolescencia, considerada como una de las grandes

patologías urbanas, caracteriza al anillo periférico del centro de muchas de las grandes ciu-

dades. El fenómeno, denominado “efecto picarón”, se observa en forma de un anillo de deterioro

físico y sitios eriazos producto de la demolición de edificaciones obsoletas —a veces afectadas

también por catástrofes, como terremotos— rodeando distritos centrales muy dinámicos. Los

intentos por revertir este proceso, con diversas políticas y proyectos de renovación y mejora-

miento urbano, han demostrado en general resultados limitados. Su manifestación son los sitios

eriazos, las estructuras físicas deterioradas, el mercado inmobiliario desertificado o los usos

degradantes y con poca capacidad de renovación. Especial atención requiere la obsolescencia

física menos visible, la cual, por sus características morfológicas, se produce en gran cantidad

de pasajes al interior de las manzanas.

La obsolescencia funcional se define como la incapacidad de un edificio de cumplir

la función original para la cual fue construido, lo que deriva en su adaptación y susti-

tución. El caso más común son las viejas fábricas y estaciones de trenes en medio de

la ciudad, las que, debido a los cambios tecnológicos, muchas veces deben adaptarse

acogiendo otras funciones. Este fenómeno suele afectar edificaciones de enverga-

dura, simbolismo y muchas veces de gran valor histórico, lo que amenaza vulnerar

el patrimonio arquitectónico. La obsolescencia funcional frecuentemente deriva en el

abandono del inmueble o en adaptaciones para ejercer funciones degradantes, que

eventualmente producen una gran obsolescencia física, lo que finalmente conduce a la

demolición. Sin embargo, ya en la década de los 60, tanto en Europa como en Estados

Unidos y Canadá, se realizan reciclajes de estas estructuras para adaptarlas a nuevos

usos, para lo cual se privilegian las actividades de uso público, como museos, centros

culturales, comerciales o de exposiciones. Así, también se las puede considerar como

un capital potencial para el proceso de recuperación de un sector.

Finalmente, la obsolescencia económica es un proceso mediante el cual un inmueble

deja de ser rentable en su forma física actual, pues el terreno en el que está construido

ha incrementado de tal forma su valor que resulta más rentable demolerlo, cambiar su

destino o densificar. Esto se produce cuando el mercado procura un uso más intensivo

de las externalidades de un lugar determinado, y termina provocando el reemplazo de

Repoblamiento y recuperación de centros urbanos: ¿para qué?

Extensión versus densificación

La pregunta ¿para qué recuperar y repoblar los centros urbanos? apunta a un debate de larga

data, que a grandes rasgos puede reducirse a una opción de desarrollo urbano ejemplificada

por dos modelos: el europeo y el norteamericano. Mientras el primero privilegia por muchos

años la densidad al interior de la ciudad e invierte grandes sumas en transporte público, el se-

gundo opta por la extensión en baja densidad con la construcción de carreteras expeditas.

Al respecto, Rojas (2004) ofrece una malla donde compara seis elementos de costo para am-

bas alternativas. De acuerdo con su análisis la alternativa más eficiente sería la opción por el

centro, ya que sólo dos de los aspectos analizados implican costos superiores para la alterna-

tiva céntrica que para la periférica. El primero es el costo unitario de construcción, que es rela-

tivamente alto para edificios de alta densidad o en altura. Y el segundo es la planificación, que

en los centros urbanos tiende a ser compleja y cara, por la necesidad de considerar estructuras

existentes, regímenes complejos de propiedad de la tierra, eventuales reasentamientos, y de di-

193

la estructura original y/o del destino del inmueble. El proceso se inicia con una gran

presión por el cambio de vivienda a comercio, servicios u oficinas, seguida por el reem-

plazo de las viviendas unifamiliares por edificaciones de mayor altura que ofrezcan una

densificación significativa, aunque a veces el cambio de uso no tiene lugar y se densi-

fica directamente. Es el caso, por ejemplo, de la construcción de edificios de oficinas

o de vivienda en sectores residenciales que han incrementado considerablemente su

valor.

Este proceso suele implicar un cambio significativo en la morfología de la ciudad. Las

edificaciones en altura reemplazan a las casas unifamiliares de uno o dos pisos. En

ciudades de baja densidad, como es el caso de Santiago, el incremento de la densi-

dad generada por esta transformación, en general, se considera positivo. El problema

radica en el modo en que se lleva a cabo, y en la debilidad de los instrumentos de

planificación que la rigen, ya que este proceso no reconoce ni patrimonio ni historia,

y literalmente puede destruir trozos de ciudad. También es importante replantear la

estructura de modo que ésta sirva de soporte para acoger mayores flujos vehicu-

lares, requerimientos de estacionamientos, y una nueva vida peatonal con sus propias

necesidades de espacios públicos.

En cualquiera de los casos mencionados, la obsolescencia requiere un proceso de adaptación

que sea capaz de reconocer las potencialidades y debilidades del entorno para, a partir de ellas,

lograr una regeneración que sea sustentable en el tiempo.


Pero los restantes cuatro aspectos representan ventajas para la alternativa de desarrollo cén-

trico. El primero se refiere al costo del suelo, donde la alta densidad del centro compensa los

altos costos de la tierra. El segundo es el aprovechamiento de recursos públicos y privados

existentes, que este tipo de desarrollo ofrece amplias oportunidades de aprovechar y de incre-

mentar, bajando los costos de los servicios públicos. Tercero, si bien los costos de inversión y

operación de los servicios sociales por hogar son similares para ambos tipos de desarrollo, la

alta densidad implica menores costos de acceso. Finalmente, y en cuarto lugar, tanto la inver-

sión como la operación y el mantenimiento de la infraestructura y del transporte público por

hogar son relativamente baratos para este tipo de desarrollo céntrico.

La malla analítica que ofrece Rojas es validada por el estudio “Imperativo de la recuperación

urbana: algunos costos de la expansión”, realizado en Santiago de Chile, en 1987, por Ureta

et al. En este estudio se concluye que incorporar a un habitante en la periferia de la ciudad es

17 veces más caro que incorporarlo en el centro (363 US$ contra 6.488 US$), lo que se debe

fundamentalmente a los altos costos de la infraestructura, el equipamiento y los servicios que se

deben construir (Figura Nº 3). Este estudio es uno de los fundamentos que sustentan la política

de repoblamiento que se inicia en Santiago en 1990.

Abastecimiento agua potable

Evacuación aguas servidas

Evacuación aguas lluvias

Abastecimiento energía eléctrica

Vías de acceso y circulación

Infraestructura

Salud

Educación

Vigilancia policial

Deportes y recreación

Equipamiento

Total

45

12

0

112

9

178

0

0

113

72

185

363

Centro

236

98

12

161

234

741

237

4.100

1.361

49

5.747

6.488

Periferia


rimir conflictos de intereses entre los participantes. Al contrario, los terrenos periféricos son de

planificación relativamente sencilla y barata, generalmente no plantean problemas especiales y

las negociaciones entre los interesados son relativamente directas.

195

También es importante mencionar la transformación cultural que actualmente experi-

mentan varios países de la región, donde los centros urbanos se están volviendo atrac-

tivos para una nueva cultura urbana que busca equipamientos más diversos, mixtura

social, pluralidad etaria y cercanía a los centros culturales.

Así, actualmente conviven los dos modelos habitacionales: hay interés, por un lado, por

habitar periferias cada vez más alejadas, conectadas a la ciudad por carreteras, pero

que ofrecen casas unifamiliares con grandes jardines cercados; y por el otro, por vivir

en el centro rodeado de amenidades urbanas. Las inmobiliarias que realizan proyectos

residenciales así lo entienden y ofrecen productos que responden a ambas demandas:

cercanía al centro pero con jardines (e incluso piscina) aterrazados que permiten gozar

del paisaje urbano, y contacto con la naturaleza.

Repoblamiento y recuperación de centros urbanos: ¿para qué?

El nuevo habitante urbano

Al igual que las estructuras productivas, urbanas y económicas, la familia y los hogares también

han cambiado significativamente en los últimos años. La incorporación de la mujer al mundo

laboral, los matrimonios tardíos y la disminución del número de hijos son sólo algunas de las

transformaciones sociales que han alterado la tradicional estructura nuclear de los hogares. Ac-

tualmente abundan los hogares no tradicionales, especialmente en las zonas céntricas: parejas

sin hijos, grupos de amigos, personas solas, madres o padres solteros con un hijo. En estos

casos, pero también en las familias nucleares más tradicionales, hay cambios importantes en los

roles, funciones y actividades domésticas.

Respecto de los cambios de hábitos, Gausa y Salazar (1999) identifican una

serie de actividades que antes se hacían al interior del hogar y que ahora

son realizadas en el espacio urbano: por ejemplo, el lavado de ropa, tomar

desayuno o celebrar los cumpleaños. Y por el contrario, hoy es cada vez más

frecuente que se trabaje en la vivienda.

Según Nordstrom y Riddestrale (2000), la tradicional separación entre placer

y trabajo empieza a desaparecer, y la distinción clásica entre casa y oficina

pierde importancia. Estos autores sostienen que, si actualmente el 70% o in-

cluso el 80% del trabajo se realiza con la mente, éste pasa a ser un proceso

que no se detiene, que dura 168 horas por semana. Postulan que las per-

sonas no dejan de pensar al salir de la oficina y que mucha gente trabaja

incluso mientras duerme. Asimismo señalan que la actual es una sociedad de

límites difusos y compuesta de híbridos nunca antes imaginados (por ejemplo,


correo y electrónica, empresa y Estado o información y ocio), donde el trabajo

ya no es un lugar sino una actividad.

También, ante la pregunta ¿para quién repoblar y recuperar los centros ur-

banos?, es importante señalar que la población urbana de más edad tiende

a concentrarse en los centros o pericentros de las ciudades. En el caso de

Montevideo, Santiago de Chile y Guayaquil, por ejemplo, las comunas con

mayor proporción de adultos mayores son aquellas que rodean las comunas

centrales de la ciudad.

La importancia de este punto es que, dependiendo de su ubicación en la ciudad, será más o

menos difícil para una persona mayor el acceso a los servicios urbanos. En este sentido, la con-

centración de este grupo etario en el centro de la ciudad podría considerarse una de las pocas

ventajas naturales del grupo frente a la competencia por los beneficios urbanos.

Este aspecto es especialmente importante cuando se considera la posibilidad de que al re-

poblar se produzca un proceso de gentrification o aburguesamiento que expulse a estos ha-

bitantes. Más aún, el aburguesamiento podría debilitar el apoyo político y ciudadano a los

procesos de repoblamiento y, en última instancia, convertir a los barrios históricos en distritos

secundarios: ya sea por la construcción de segundas viviendas, o por su consolidación como

sectores o áreas turísticas con escasa población residente. Por ello cobra vital importancia

monitorear su evolución, así como promover que mantengan, al menos en parte, una porción

de su población original.


La nueva pobreza urbana

Al contestar la pregunta ¿para quién repoblar y recuperar los centros urbanos? surge

también el concepto de nueva pobreza urbana, que en muchos casos se sitúa en las

áreas céntricas de las ciudades.

Entre las transformaciones sociales de este nuevo siglo, surge un nuevo tipo de pobre-

za, así como nuevas características del fenómeno. En los últimos años, la preocupación

por la pobreza carencial se centra ahora en una pobreza de violencia y segregación

que se ha denominado “nueva pobreza urbana”.

Hasta mediados del siglo pasado se considera que la pobreza es básicamente un

problema de ingresos, que impide el acceso a una canasta básica de consumo. Desde

esta perspectiva los esfuerzos por superar la pobreza se centran en aumentar los in-

gresos de las personas. En los años 60 hubo un primer cambio de enfoque, en el cual

se entiende la pobreza como un conjunto de necesidades básicas insatisfechas (NBI).

197

Bajo esta mirada las políticas de vivienda se orientan a la satisfacción de necesidades

básicas, a saber, la materialidad de la vivienda, el acceso a los servicios públicos, la

densidad del hogar, la escolaridad y la dependencia de las ayudas públicas.

Producto de las transformaciones de la sociedad posfordista y de su impacto en las

ciudades, a saber, el traslado desde la inner city hacia los suburbios, a fines del siglo

XX surge una población pobre marcada por el desempleo, la dependencia asistencial,

la delincuencia, la deserción escolar, la inactividad y la segregación. Tironi (2003) la

denomina nueva pobreza urbana, y aclara que muchas veces ésta tiene un compo-

nente de “guetización”, esto es, la concentración espacial del grupo, la homogeneidad

social del área y la percepción de segregación.

Según el autor, la pobreza actual posee una calidad de vida material significativamente

mejor que la pobreza de décadas pasadas, pero al costo del deterioro sistemático de

su calidad de vida social. A pesar de todos los logros materiales, entre la población

de menores ingresos existe una percepción de desencanto y desigualdad. Atrás que-

daron los problemas de higiene y saneamiento de los asentamientos irregulares de la

década de los 80 y 90, donde las necesidades prioritarias eran el pavimento, la luz, el

agua potable y el alcantarillado. En la actualidad, los problemas son otros: la escasez

de equipamientos y servicios, el hacinamiento al interior de las viviendas, y una amplia

percepción de inseguridad producto del alcoholismo, la drogadicción y el pandillismo

que afectan a ciertas áreas de la ciudad. Estas nuevas características de la pobreza y

las nuevas perspectivas para enfrentarla sugieren un cambio en el rol de los arquitec-

tos, de los planificadores urbanos y, en general, de los constructores del hábitat.

Repoblamiento y recuperación de centros urbanos: ¿cómo?

Políticas y programas

Mientras los asentamientos informales periféricos han estado a cargo de los Programas de Me-

joramiento de Barrios (PMB) y la migración rural urbana de programas masivos de soluciones

mínimas, el despoblamiento y deterioro de los centros urbanos debe enfrentarse con Progra-

mas de Repoblamiento y de Recuperación Urbana.

El primer paso en este tipo de programa consiste en interrumpir el círculo vicioso del mercado

característico de las áreas centrales: a los consumidores no les atraen estos sectores, por

su deterioro; los inversionistas no pueden revertir el proceso individualmente; los gobiernos

locales reciben menos ingresos; la inversión y el mantenimiento son escasos; aumenta el dete-

rioro. Al parecer existe consenso en asignarle al Estado este rol, el que pasa a ser determinante

como gatillador de los procesos de recuperación urbana.



La experiencia indica que el Estado debe asumir inicialmente los costos, llevar

a cabo una serie de inversiones que son requisito para detonar la renovación

de algunas piezas de la ciudad: por ejemplo, mejorar la infraestructura, el

espacio público, los servicios urbanos y el transporte público, e incluso, llevar

a cabo proyectos emblemáticos y/o intervenciones ejemplificadoras. Más aún,

Rojas (1999) aclara que estas intervenciones tienen un orden y unos plazos

precisos, que de no cumplirse pueden invalidar la operación. Ejemplo de ello

sería la entrega de subsidios habitacionales a quienes postulan a una vivienda

sin que previamente se haya consolidado una oferta adecuada, o la construc-

ción de viviendas económicas sin asegurar la provisión de equipamiento resi-

dencial apropiado. Ello puede redundar en una deslegitimización por parte de

la población, en una pérdida de confianza por parte de los inversionistas, en

mal uso del espacio público y del equipamiento existente y, eventualmente, en

el fracaso del proyecto.

Variables de desarro llo urbano Obsolescencia Preservación

Retorno económicos de privados

Inversión privada

Retorno por impuestos

Inversión pública

Estado de la edificación

Desempeño inferior al promedio de desarrollo urbano de la ciudad

Desempeño superior al promedio de desarrollo urbano de la ciudad

199

Una segunda condición, que puede considerarse requisito para consolidar la renovación o

recuperación de zonas deterioradas, es lograr el repoblamiento del sector que se busca inter-

venir. Más aún, se considera deseable que el repoblamiento incluya mixtura funcional y social.

Social, en el sentido que consiga incorporar a habitantes de mayores recursos que los grupos

empobrecidos que habitan los centros en proceso de obsolescencia, bajo la lógica que éstos

tienen la posibilidad de atraer nuevos recursos al área; y funcional, en el sentido que ofrezca a

estos nuevos habitantes una vida urbana rica y atractiva capaz de competir con la oferta resi-

dencial de la periferia suburbana de la ciudad. A su vez es esta mixtura la que atraerá nuevas

funciones, actores y actividad en los centros generando un proceso virtuoso de inversión y

beneficios. En la Figura Nº 5 se resumen algunas características necesarias en los proyectos de

revitalización de centros urbanos.

En la Figura Nº 4 se esquematiza el proceso de obsolescencia, que va au-

mentando paulatinamente (las barras grises hacia abajo) hasta que se logra

revertir el proceso a partir de una inversión pública (las barras de color hacia

arriba). El esquema señala que los procesos de obsolescencia se inician y van

aumentando hasta ocupar los casilleros en gris. Luego, a raíz de una inversión

pública (primera barra de color) y de la continuidad de esta inversión (tres ba-

rras de color el segundo año) se empiezan a generar barras positivas año tras

año, hasta que el Estado empieza a disminuir su participación, dejando que el

proceso se sustente por su propia dinámica.

Actuación concertada de

actores:

público -

comunidad organizada -

promotores (inmobiliarias) -

consumidores -

Mejoramiento de los servicios -

de utilidad pública

Mejoramiento de servicios -

municipales

Mejor accesibilidad -

Mejor espacio público -

Ampliación y mejoramiento -

del equipamiento urbano

Creación de las bases de -

recuperación

Promoción de la inversión -

privada

Fase sostenible -

Requieren Componentes de un Proyecto Fases de un Proyecto

Por su parte, los problemas más frecuentes detectados una vez que el pro-

ceso de renovación y repoblamiento se echa andar son dos: el primero es el

aburguesamiento (gentrification), que tiende a desplazar a los habitantes de

menos recursos del sector; y el segundo es la destrucción del cuerpo cons-

truido tradicional y su reemplazo por nuevas edificaciones que responden a


El caso de Santiago de Chile

La ciudad y la comuna

El caso de Santiago es muy similar a lo que se ha descrito en términos genéri-

cos para América Latina. El proceso de obsolescencia y despoblamiento de su

centro comienza con un explosivo crecimiento urbano y una gran dispersión

espacial de la vida urbana gracias al automóvil. La población de la ciudad de

Santiago ha tenido un aumento sostenido, mientras la población de la comuna

central ha decrecido. De hecho, en 1940 la población de la ciudad era de

952.000 y la de la comuna de 444.000 habitantes, es decir, representaba el

47% de la población de la ciudad. En el censo de 2002, la población de la ciu-

dad había crecido a 5,4 millones de habitantes, mientras la de la comuna había

decrecido a poco más de 200.000 habitantes, lo que representaba ahora un

4% de la población de Santiago.


tipologías constructivas ajenas al sector. Mientras el primer fenómeno puede

ser especialmente perjudicial para los grupos más débiles que suelen habitar

los centros urbanos, la destrucción de los edificaciones puede redundar en la

pérdida de identidad del barrio, y la consiguiente pérdida de memoria urbana.

Al analizar la edad de la población se ve que el despoblamiento tampoco ha sido un

proceso homogéneo en términos de grupos etarios. Como se aprecia en la Figura Nº 6,

el grupo de los 60 y más ha disminuido muy poco, mientras que para los grupos entre

20 y 39, y de entre 40 y 59, la disminución poblacional ha sido muy importante, aunque

prácticamente se detiene en el último período intercensal (entre 1992 y el 2002). Por

último, el grupo de 0 a 19 años, de niños y jóvenes, es aquel que más disminuye y,

aunque la curva cambia de pendiente en 1992, el grupo continúa perdiendo población

entre 1992 y 2002. Estos resultados pueden explicarse por los cambios demográficos

y las transformaciones culturales respecto de la familia descritos anteriormente.

Sin embargo, este proceso no ha sido parejo para toda la comuna. La variación poblacional

entre los censos de 1992 y 2002 señala que el sector más afectado por el proceso de despo-

blamiento es el del sur oriente del territorio comunal, con pérdidas poblacionales de más del

36%. En general, el sector al sur de la Alameda —el eje estructurante de la ciudad— se ha

despoblado más que el sector norte. También se destacan algunos sectores en los cuales la

población ha aumentado, como por ejemplo, el sector de la Plaza Brasil y el sector comprendido

entre Portugal, Alameda, Santa Rosa y Av. Matta, lo que refleja los efectos del plan de repo-

blamiento que se ha venido realizando desde 1990 hasta la fecha.

201

En 1990, se realiza la Primera Convención de Santiago, la cual, junto con el análisis de las

propuestas técnicas, dan por resultado un documento que sirve de Plan Director para el cre-

cimiento comunal, en el que se orienta la elaboración de un “Plan de Desarrollo Comunal”

denominado “Propuesta de Desarrollo para la Renovación de Santiago”. En esa ocasión se

definen tres temas básicos de preocupación: el rol residencial de la comuna; las actividades

de servicio, comercio e industria y la calidad de vida de la población, y se empiezan a elaborar

diversas líneas de acción.

En los primeros días del plan se define que se trata “de la densificación de

sectores urbanos y de la consolidación de áreas residenciales con despo-

blamiento” …en aras de… “mejorar la calidad de vida y el hábitat urbano”. Se

estima que la recuperación y el fortalecimiento del rol residencial de las áreas

centrales deprimidas de las ciudades pueden generar beneficios sociales,

económicos y ambientales a su comunidad, por medio de una integración a la

planificación de los usos de suelo de un modelo eficiente de gestión urbana,

que asocie estratégicamente al sector privado, al gobierno nacional y al muni-

cipio, para revertir la espiral de deterioro que afecta a estas zonas.

El plan se inserta en el Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS) de

1994, cuyos lineamientos estratégicos consideran: establecer límites máximos

de crecimiento urbano; elevar densidades urbanas y limitar el crecimiento de

300,000

250,000

200,000

150,000

100,000

50,000

1952 1960 1970 1981 1992 20020

0 a 19 20 a 39 40 a 59 60 y más



la ciudad en extensión; asegurar una accesibilidad equitativa para el uso del

territorio y oportunidades; mejorar las condiciones de vida de los residentes y

también del medio ambiente.

Para la realización del Plan de Repoblamiento se crea la Corporación para el Desarrollo de

Santiago (CORDESAN), institución de derecho privado, con personalidad jurídica y sin fines de

lucro. Sus objetivos específicos incluyen: “Organizar, promover, planificar, coordinar y ejecutar

proyectos para el desarrollo urbanístico, económico y social de la comuna, mediante acciones

de diseño, remodelación, renovación, rehabilitación, reconstrucción, edificación, arborización,

descontaminación, prevención del deterioro urbano y conservación del patrimonio arquitectóni-

co. Elaborar estudios, trabajos de investigación y planes experimentales, con el objeto de impul-

sar el desarrollo de la comuna. Servir de enlace entre las empresas adherentes, las entidades

financieras y la municipalidad. Evaluar los resultados de las acciones desarrolladas. Financiar o

prestar asesoría técnica a actividades de estudio e investigación ejecutadas por otras institu-

ciones” (SECPLAN, 2004). Pero quizás lo más novedoso de la CORDESAN es haber servido

de enlace entre el sector público, el sector privado y la comunidad.

Por otro lado, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) crea un nuevo subsidio

habitacional dirigido a la demanda, para ser utilizado en la compra de vivienda nueva

en sectores de renovación previamente determinados. Este subsidio de renovación

urbana, al igual que el subsidio tradicional, reconoce tres tramos, con un aporte estatal

inverso al valor de la vivienda (a mayor costo de la vivienda, menor subsidio). El subsi-

dio de renovación urbana tiene ventajas mayores que el subsidio tradicional, ya con él

se busca incentivar la construcción en estos sectores (Figura Nº 7).

La idea de estas medidas es renovar y repoblar la comuna de Santiago, recuperando

su rol residencial prioritario y fortaleciendo su identidad barrial tradicional, como una

manera de construir un centro urbano metropolitano atractivo, eficiente y humano.

La CORDESAN inicia su acción respondiendo a tres preguntas. Ante la primera pre-

gunta ¿Quién quiere vivir en el Centro? el municipio, por medio de su Unidad de Vivien-

da, abre la “Bolsa de demanda”, un registro de personas interesadas en vivir en la

comuna, a quienes asesora con información sobre los planes más convenientes para

adquirir vivienda de acuerdo con su realidad económica. Con esto logra asegurarse un

volumen de compradores potenciales.

Ante la segunda pregunta ¿Quién quiere vender su propiedad? la CORDESAN se en-

carga de localizar sitios y propiedades susceptibles de recibir un proyecto inmobiliario

nuevo y crea un registro llamado “Banco de terrenos”. Gestiona la transacción entre

203

los propietarios interesados en vender y las inmobiliarias interesadas en comprar, o

participa directamente en la compra haciendo uso de sus atribuciones especiales.

Finalmente, ante la tercera pregunta ¿Quién quiere construir viviendas?, y a partir de

la información obtenida de la Bolsa de demanda y del Banco de terrenos, se busca a

una empresa constructora o inmobiliaria dispuesta a construir vivienda en los terrenos

ofrecidos, para lo cual se firma un convenio de acción conjunta denominado Convenio

de Repoblamiento.

En la implementación del Plan de Repoblamiento se distinguen tres etapas. En la fase

inicial, entre 1992 y 1994, se identifica la demanda habitacional, para lo cual se realiza

una caracterización socioeconómica, y se construye el perfil del nuevo residente, en

función de su poder adquisitivo y de sus exigencias respecto del tipo de vivienda,

que se expresan como estándares técnicos mínimos. Con este propósito se realiza un

proyecto habitacional piloto llamado “Esperanza”, que permite definir la oferta que se

busca fomentar situándola entre los US$ 14.000 y US$ 25.000.

El resultado de la implementación de esta primera fase del programa es la construcción de

3.582 unidades de vivienda nueva en 12 proyectos inmobiliarios. Con esto se logra revertir el

proceso de decadencia observado durante las últimas décadas. Ello tiene dos efectos notables:

primero, se despierta el interés del sector privado no cooperativo por acceder a la Bolsa de

0

5,00

0

10,0

00

15,0

00

20,0

00

25,0

00

30,0

00

35,0

00

40,0

00

Vivienda hastaUS$ 41.667

Renovación urbana

Renovación urbana

Renovación urbana

Tradicional

Tradicional

Tradicional



Crédito privado máximo Ahorro postulante mínimo Subsidio estatal



demanda, lo que genera fuertes presiones para participar en el sistema de enlace; y segundo,

para la creciente demanda por vivienda se amplía el espectro de precios que alcanzan los US$

42.000 por unidad.

La segunda etapa de implementación del programa, de 1995 a 1996, es la fase de ajuste.

La Bolsa de demanda decide diversificar la oferta disponible en un rango mayor de precios,

incluyendo viviendas de hasta US$ 42.000. Para consolidar el interés empresarial, el operador

inmobiliario debe cancelar a la CORDESAN un derecho de acceso a los postulantes registra-

dos en la Bolsa de demanda. Estos ingresos se destinarían al financiamiento de una adecuada

campaña de imagen local para promover el éxito de las operaciones.

Además, la CORDESAN comienza a operar como un auténtico agente promotor inmobiliario, y

le exige a las empresas el pago de un porcentaje sobre el valor de las viviendas que vende di-

rectamente. Esta forma de operar imprime un componente de calificación ante la demanda, que

deriva en velocidades de venta superiores a las de construcción. Hacia el término de esta fase,

en 1996, se han construido 2.226 viviendas nuevas en un total de 9 proyectos inmobiliarios.

La tercera etapa, de 1997 a la fecha, corresponde a la fase de consolidación. A partir de 1997, el

sector inmobiliario emprende en forma decidida la generación de oferta habitacional de diverso

rango en la comuna de Santiago, sin intervención directa ni del municipio ni de la CORDESAN.

Esta última se limita a continuar con la labor de promoción y a establecer nuevos convenios de

asesoría inmobiliaria y promoción de proyectos habitacionales, excluyendo los compromisos

de compraventa. Desde entonces, un gran número de empresas comienza a operar en el mer-

cado habitacional de la forma tradicional, es decir, adquiriendo terrenos y construyendo una

oferta residencial que se ofrece a los compradores mediante la promoción privada, sin recurrir

a la Bolsa de demanda ni a la asesoría de la CORDESAN ni para adquirir terrenos, ni para la

definición del producto habitacional. En la Figura N° 8 aparecen las atenciones prestadas por la

CORDESAN, y se muestra esta disminución.

Programas Asociados

Es importante recalcar que el Plan de Repoblamiento contó además con una serie de

acciones y programas complementarios que reforzaron su acción. Entre 1992 y el 2001

es posible identificar al menos los siguientes siete programas asociados:

Incentivo al repoblamiento y mejoramiento de la identidad barrial -

Desarrollo de centro de servicios -

Mejoramiento del espacio público -

Aumento de la calidad de vida e integración al desarrollo -

Recuperación medioambiental del espacio urbano comunal -

205

Mejoramiento de la seguridad ciudadana -

Valorización del patrimonio urbano y arquitectónico -

Los resultados

Se calcula que se han aprobado 236 edificios, de los cuales la CORDESAN ha par-

ticipado en 197 convenios de proyectos. En total se construyen 26.560 unidades de

vivien da, y una superficie total de 1.911.678 m². Por otro lado, el número de sitios eria-

zos en la comuna ha disminuido claramente: en 1990 los sitios eriazos sumaban más

de 100 ha, en 1995 habían disminuido a 76 ha y en 2001 a 31 ha (Contreras, 2005).

Sin embargo, aunque entre el censo de 1992 y el del 2002 la construcción de viviendas

aumenta en un 23,8%, la población disminuye de 230.977 a 206.044, es decir en un

10,8% (Figura Nº 9).

La disminución de la población comunal acompañada del aumento en la construcción de vivien-

da puede deberse a cambios demográficos (hay muchos departamentos para una persona, o

para familias con pocos hijos) o funcionales (hay departamentos que no se usan como residen-

cia, sino como taller o segunda vivienda).

3.000

2.500

2.000

1.500

1.000

500

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 20030

Fase I Fase II Fase III



Pero más allá de los resultados, que podrían haber sido mejores en cuanto al repoblamiento,

es preocupante el cambio morfológico que produce la construcción de torres que superan los

14 pisos de altura, y que colindan con casas tradicionales de uno o dos pisos. Este proceso

conlleva un deterioro visual y de asoleamiento, así como una pérdida de calidad ambiental y de

identidad de las zonas de renovación. De hecho, la mayoría de los edificios nuevos presentan

una nueva relación con el espacio público. La interacción entre la edificación y la acera o la calle

no está bien lograda, y a veces consiste en muros impenetrables que protegen y aíslan a los

conjuntos habitacionales de su barrio.

Es por ello que queremos terminar este artículo recordando la encrucijada que presen-

tan las áreas céntricas de las grandes ciudades. Tras sufrir procesos de obsolescencia

física y funcional durante largo tiempo, estos sectores son ahora objeto de grandes

inversiones que amenazan con destruirlas. Surgen al menos tres consideraciones que

justifican la importancia de observar y monitorear de cerca este proceso: la magnitud

de los recursos comprometidos, la vulnerabilidad de algunos grupos afectados y la

importancia de proteger el patrimonio arquitectónico en riesgo. El proceso en marcha

tiene la capacidad de transformar profundamente la estructura social y física de las

áreas céntricas y, en definitiva, de las ciudades y de la cultura urbana. Esto puede

entenderse como una amenaza o como un potencial, lo que una vez más viene a con-

firmar la urgencia de concebir un sistema que permita seguir el proceso de cerca.

207


Celade. Adultos Mayores en América Latina y El Caribe. Santiago: CELADE, 2001. -CEPAL. Alojar el desarrollo. Una tarea para los asentamientos humanos, Santiago: CEPAL LC/L.906, -1995, 28 de Septiembre.Contreras, Y. Dinámica inmobiliaria en el programa de repoblamiento: un análisis a los efectos urbanos -y sociales. Casos de estudio: barrios Brasil y Yungay. Tesis de Magíster en Desarrollo Urbano, Pontificia Universidad Católica de Chile, 2005.Gausa, M. y Salazar, J. Singular housing: el dominio privado. Actar, 1999. -Greene, M. y Soler, F. Santiago: de un proceso acelerado de crecimiento a uno de transformaciones. En: -De Mattos, C. , Ducci, M.E., Rodríguez, A. y Yáñez, G. (Editores)Nordstrom, K. y Riddestrale, J. Funky Business. Madrid: Prentice Hall, 2000. -Rojas, E. Old Cities, new Assets. Washington DC: Banco Interamericano de Desarrollo, 1999. -Rojas, E. Las Ciudades de América y el Caribe en el Inicio del Siglo XXI. Los desafíos de la competitividad -y la inclusión social. Santiago: Ponencia en Facultad de Arquitectura y Bellas Artes, Pontificia Universidad Católica de Chile, 2001.Rojas, E. Volver al Centro. Washington DC: Banco Interamericano de Desarrollo, 2004. -SECPLAN. Santiago, Programa de Repoblamiento. Santiago: Departamento de Documentación Técnica- -Catastro SECPLA, 2004.Tironi, M. Nueva pobreza urbana, vivienda y capital social en Santiago de Chile, 1985-2001. Santiago: -Programa de Estudios Desarrollo y Sociedad, Universidad de Chile, RIL editores, 2003.Ureta, A., Musalem, L., Domeyko, J., Hofer, M. y Sostín, N. Imperativo de la recuperación urbana: Algunos -costos de la expansión. Santiago: SECPLAN, Municipalidad de Santiago, 1987.


Tema 2

Recuperación de la vida social en conjuntos de vivienda social y mejoramiento de barrios: nuestras certezas

Ana María de la Jara

p. 209 / 216

Recuperación de la vida social en conjuntos de vivienda social y mejoramiento de barrios: nuestras certezasAna María de la Jara1

El mejoramiento de numerosos barrios en la mayoría de las ciudades de nuestro país es hoy

una necesidad evidente que nadie discute. El Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) ha

diseñado un programa especialmente con ese fin, “Quiero mi Barrio”, que confirma lo señalado.

Los investigadores de Sur Profesionales, Alfredo Rodríguez y Ana Sugraynes, nos han ofrecido

un riguroso estudio donde nos muestran las múltiples facetas y aristas del complejo problema

de “los con techo” y la urgencia de hacernos cargo de él.

Las causas de que haya muchos barrios de vivienda social que

requie ran ser mejorados son diversas. Tienen que ver con el creci-

miento económico del país, la agudización de las desigualdades y los

profundos cambios socioculturales que han venido aparejados. Pero

a nuestro juicio, las causas se encuentran particularmente en la políti-

ca urbana y habitacional del MINVU entre los años 80 y 2000, que

creó inmensos barrios de vivienda social, donde miles de familias de

chile nos han vivido mal. Viviendas y barrios que no fueron diseñados

para el desarrollo de la vida familiar y la vida social, que se crearon

simplemente como soluciones habitacionales, y que al poco tiempo

se convirtieron en atentados a la convivencia familiar y social. El estu-

dio de Rodríguez y Sugraynes nos muestra, por ejemplo, que en los

sectores de Santiago con mayor densidad de vivienda social existen

más denuncias de violencia intrafamiliar, mientras que no sucede lo

mismo respecto de los robos con violencia e intimidación.

Las cientos de miles de familias que han ocupado estas viviendas, tras ver cumplido el

sueño de la casa propia, han pasado luego por la gran frustración de tener un nuevo

sueño: cambiarse a un barrio mejor. No quieren seguir viviendo en barrios estigma-

tizados, barrios donde arriesgan su vida familiar y el desarrollo sano de sus hijos e

hijas. No quieren seguir padeciendo una convivencia barrial de inseguridad y exclusión

cotidiana.

Hacernos cargo de este problema como sociedad significa en primer lugar modificar

profundamente las políticas urbanas y de vivienda social; reconocer que no se puede

dejar el desarrollo urbano sólo en manos del mercado; que no se pueden construir

viviendas sin pensar en la vida familiar que se desarrollará en ellas ni en los barrios

que se constituirán.


Pero también tenemos que hacernos cargo de los barrios que ya existen. Ello implica

lle var a cabo modificaciones muy profundas, estructurales, a las cuales no pretende-

mos referirnos en este trabajo. Sólo queremos llamar la atención sobre las limitaciones

de las acciones que hoy se emprenden, con lo que se pretende aportar estrategias

sólo de mejoramiento de los barrios, una intervención que no producirá los cambios

radicales que podrían lograrse con programas que enfrentaran los problemas estruc-

turales. Sin embargo, aun así se justifica trabajar en el mejoramiento de los barrios

porque urge actuar, en el corto y en el mediano plazo, y aceptemos entonces que los

resultados esperados serán sólo de mejoramiento de los barrios, no serán la solución

al problema en toda su complejidad.

En ONG Cordillera, tras varios años de trabajo en el desarrollo de la vida social y en el

mejoramiento de la convivencia en barrios de vivienda social, hemos llegado a algunas

certezas que quisiéramos dar a conocer en este artículo.

En primer lugar, para mejorar los barrios es necesario que las políticas públicas se planteen el

reconocimiento del barrio como la unidad de trabajo, en la cual se desarrollarán los planes, pro-

gramas y proyectos propuestos por estas políticas. Esta afirmación que aparentemente resulta

obvia, no ha sido así en la concreción de los programas y servicios sociales orientados por el

desafío de lograr una mejor focalización.

Desde las instituciones públicas, tanto del gobierno central como de los gobiernos locales,

la unidad de trabajo ha sido determinados proyectos, dirigidos generalmente a personas o

familias, pero que sólo a veces apuntan a los barrios. No son programas en los cuales se piense

el barrio como espacio de desarrollo, de vida cotidiana de familias y comunidades; se piensa en

términos de metas a lograr, y éstas se relacionan con los problemas específicos que se busca

enfrentar en cada programa social, sin considerar para nada los efectos, positivos y negativos,

que la intervención pueda tener en la vida del barrio.

En nuestra experiencia, para emprender cualquier proyecto de trabajo social ha sido fundamen-

tal partir por un diagnóstico de la situación general del barrio, que comprenda aspectos como

la vida social que se desarrolla en él, las relaciones y los problemas de convivencia familiar y

vecinal, la vigencia de las organizaciones sociales y la confianza que en éstas tienen los vecinos,

la pro-actividad de los dirigentes, el cuidado que niñas y niños reciben de la comunidad; en

otras palabras, el diagnóstico consiste en el estado del capital social del barrio. Esto nos per-

mite plantearnos de qué manera el proyecto que vamos a realizar puede aportar al desarrollo

de la vida del barrio y al mejoramiento de la convivencia social. Lo que proponemos es que las

políticas sociales se desarrollen con un “enfoque de barrio”, que se planteen desde una mirada

desde la cual se pueda evaluar el aporte que la ejecución del plan, programa o proyecto hará

a la vida social del barrio.


Otro aspecto básico, muy relacionado con el anterior, es la perspectiva integral que debe tener

cualquier proyecto que se realice en el barrio. La focalización, como estrategia de elección de

usuarios o beneficiarios de las políticas sociales, ha limitado este enfoque integral, al reducir las

intervenciones a las limitadas fronteras de cada proyecto. En algunos casos, la selección focali-

zada de beneficiarios de los programas ha incluso contribuido a destruir tejido social.

Por otra parte, en general observamos que los servicios a la comunidad presta-

dos por el municipio y los proyectos sociales realizados desde el municipio

no se tocan entre sí, que cada uno interviene de acuerdo con sus propios

enfoques, ritmos y tiempos. Menos aún se produce la coordinación indispen-

sable con programas del gobierno central, de universidades o de instituciones

de la sociedad civil. Así se pierde un gran potencial en el mejoramiento de la

vida social de los barrios, debido a los programas realizados aisladamente y en

tiempos antojadizos. Si las intervenciones que atienden problemas y necesi-

dades sociales se realizaran integralmente podrían realmente contribuir a me-

jorar la convivencia social.

Para trabajar con enfoque de barrio, las instituciones tienen que estar en

los barrios. La escuela, las iglesias, el municipio, el consultorio, la policía, los

partidos políticos, las ONGs deben tener presencia constante en los barrios.

Actualmente esto no es así, como consecuencia de los enfoques que han

adoptado los programas sociales. La creación de tejido social requiere un

activo social que contribuya al desarrollo social y cultural de las comunidades.

Las personas y familias que viven en los barrios de vivienda social no cuen-

tan con recursos suficientes para producir la movilización social que exige

el desarrollo de capital social. Por otra parte, sólo si están en el barrio, de

modo sistemático y por períodos prolongados, las instituciones podrán contar

con un diagnóstico actualizado de la situación del barrio, de sus problemas y

necesidades, así como de sus posibilidades, al plantear oportunamente nue-

vas iniciativas y propuestas que aporten a su desarrollo. En este sentido, es

indispensable que la presencia de las instituciones en los barrios se haga rea-

lidad con la participación de monitores de terreno capaces de comprender la

realidad, con un profundo compromiso social y con habilidades para motivar la

animación social, asumiendo que el protagonismo lo deben tener los vecinos.

Reconocer los elementos positivos del barrio es también indispensable para dinamizar

la vida social. Investigar sobre la historia del barrio, identificar los intereses de grupos

y sectores, incorporar los recursos locales al trabajo, son todos elementos que deben

estar muy presentes, ya que con esto no sólo se contribuye a la factibilidad de las


propuestas de trabajo, sino que se le da sustento al desarrollo de éstas. Esto significa,

de alguna manera, abrirse a los códigos de la cultura local, dialogando y escuchando

mucho a los actores del barrio.

El fortalecimiento de las organizaciones vecinales y sectoriales de cara a sus comunida-

des es clave. Las organizaciones y dirigentes necesitan recuperar reconocimiento y

liderazgo entre los vecinos, y autoestima para retomar la conducción de los barrios

con propiedad. Los barrios necesitan dirigentes y organizaciones que sean capaces

de vincularse con los vecinos, de acoger sus problemas y necesidades cotidianas. Es

indispensable que las organizaciones sociales rompan las estrechas paredes de su cre-

cimiento hacia adentro, donde se centran en ejecutar proyectos, y se constituyan en re-

ales conductores de la vida social de sus barrios. Es valorable que estas organizacio nes

administren las sedes y canchas de los barrios, que postulen a proyectos para mejorar la

infraestructura y adquirir equipos, entre otras funciones, pero ésa no es su misión prin-

cipal. Observamos que la mayoría de los dirigentes consumen sus recursos y energías

en obtener proyectos, dejando de lado la realización de actividades con la comunidad

—aquellas que promueven la cercanía y el encuentro entre los vecinos— y la búsqueda

de solución a los problemas diversos que afectan a la mayoría. Entre sus objetivos, los

programas de mejoramiento de barrio deben incluir una labor de forma ción en la ac-

ción de dirigentes y líderes sociales que les permita a estos renovar el enfoque con que

trabajan y apuntar más a la animación social que a la administración de bienes.

En barrios formados por condominios de vivienda social se debe invertir en organizar a los co-

propietarios para que puedan regular su convivencia y la administración de los bienes comunes.

En los condominios de vivienda social la convivencia es aún más crítica que en las villas y los

barrios donde no hay copropiedad. Esto se debe, por una parte, al hacinamiento y al diseño

urbanístico deficiente de la mayoría de los condominios sociales construidos entre 1980 y 2000

y, por otra parte, a la total desorganización de los copropietarios, quienes han habitado esos

conjuntos habitacionales desconociendo que deben regirse por un régimen de copropiedad.

Respecto del primer punto, es tarea del MINVU abordarlo —como problema estructural— en

forma creativa y diversa, buscando soluciones apropiadas a cada situación. En relación con la

organización de los copropietarios, es indispensable y a la vez difícil lograrlo, porque los co-

propietarios de vivienda social han instaurado una forma de vida colectiva que prescinde de los

derechos y deberes que ello implica; es imprescindible porque de lo contrario, la convivencia en

estos condominios pasa a ser regulada por la ley del más fuerte, con los consiguientes abusos

que eso conlleva. La actual legislación de copropiedad debe también modificarse con el fin de

facilitar la organización de los propietarios de viviendas de este tipo.



El desarrollo barrial debe ser pensado y debatido por la comunidad con actores políticos, téc-

nicos y autoridades. Talleres, seminarios, foros sobre temas diversos que afectan directamente

a los vecinos enriquecen la vida social del barrio y contribuyen a que sus habitantes vayan

construyendo sus propios puntos de vista sobre cómo abordar estos asuntos, y resolver ade-

cuadamente sus problemas o necesidades insatisfechas. Temas como la atención de salud, la

calidad de la educación en la escuela del barrio, los problemas medioambientales del sector,

el transporte, la seguridad ciudadana, pueden ser tratados en instancias de reflexión y debate,

en actividades de aprendizaje y comprensión colectiva de los problemas, y constituir un gran

aporte para los procesos participativos de mejoramiento de los barrios.

Incrementar la vida social y el uso de los espacios públicos del barrio por parte de los

vecinos es sin duda un desafío prioritario para desarrollar el tejido social, la asociativi-

dad, la participación, el empoderamiento. En los barrios, un síntoma que muchas veces

refleja el deterioro de la vida social consiste en que los vecinos no se conocen entre

sí, no se hablan, se relacionan lo mínimo posible. Se imaginan que la interacción con

sus vecinos puede ser una fuente de conflicto, o al menos, perciben que relacionarse

con los vecinos sólo les traerá problemas. Así, los espacios públicos —pasajes, calles,

esquinas, plazas, canchas— son paulatinamente abandonados para la vida social de los

vecinos y pasan a ser lugares de tránsito rápido, o son usados para ejercer actividades

que generan inseguridad. Una manera de enfrentar este desafío, que ha resultado muy

beneficiosa, es la realización de actividades culturales, deportivas y comunitarias en

que participen distintos sectores poblacionales. Estas actividades, junto con contribuir

a la buena convivencia, permiten que se recupere el uso de los espacios públicos para

actividades sociales que a su vez sirven al desarrollo personal, familiar y comunitario

de vecinas y vecinos.

El establecimiento de instancias de reflexión, debate y toma de decisiones de organizaciones

y líderes comunitarios (mesas barriales), con capacidad de interlocución y negociación con

instituciones municipales, del gobierno central y de iniciativa privada es clave para lograr un

real empoderamiento de los vecinos mediante un proceso de reapropiación de la conducción

del barrio por parte de los líderes y organizaciones. Estas instancias deben ser apoyadas en su

constitución e inicios de funcionamiento, de modo que incorporen prácticas positivas, como la

planificación y evaluación de programas de trabajo, la rendición de cuentas, la negociación con

autoridades e instituciones y la resolución de conflictos. Estas instancias pueden verse perju-

dicadas con prácticas indebidas realizadas por funcionarios de las instituciones que asumen

como su contraparte, como el incumplimiento de acuerdos ya suscritos o el establecimiento de

relaciones de clientelismo con algunos de los dirigentes. Como estas son situaciones que se

producen frecuentemente, es preciso considerarlas al diseñar los proyectos de mejoramiento

de barrios, de manera de que se pueda abordar oportunamente el problema.

215

Una forma significativa de dinamizar la vida barrial son los programas de tra-

bajo con niñas, niños y adolescentes en sus lugares naturales de encuentro,

como la cancha, el pasaje, la plaza. Estas actividades que contribuyen al de-

sarrollo afectivo y cultural de niños, niñas y adolescentes, a su vez potencian el

desarrollo barrial incorporando activamente a un actor social cuyo escenario

natural son los espacios públicos del barrio. Lograr que las niñas, los niños y

los jóvenes sean actores sociales del barrio significa ganar aliados para en-

riquecer la vida social así como el mejoramiento y mantenimiento de los espa-

cios y la infraestructura pública.

Finalmente, un último aspecto, pero no por eso de menor importancia: en los barrios de vi-

vienda social debe haber mayor inversión pública para mejorar y mantener los espacios públicos

(aunque sean privados como en las copropiedades), que aportan a la seguridad, la estética, el

ocio y la entretención, el desarrollo de la identidad y la autoestima de los vecinos. Ello resulta

sustentable cuando los vecinos asumen con propiedad estos mejoramientos en los espacios

públicos, los cuidan y administran, se preocupan de mejorar su estética y realizan actividades

culturales, de celebración o deportivas como las ya mencionadas. De allí que sea fundamental

que este mejoramiento sea realizado como parte de un proceso de reflexión, debate y nego-

ciación entre vecinos, organizaciones sociales e instituciones públicas, en un proceso donde se

establezcan a la vez instancias de conducción barrial autónomas que den sustentabilidad a los

mejoramientos logrados.




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Tema 3

Proyecto piloto 9x18, una alternativa a la expansión de Santiago

María José Castillo y equipo 9x18

p. 217 / 234

Proyecto piloto 9x18, una alternativa a la expansión de Santiago1

María José Castillo2 y equipo 9x183

Nueva política habitacional chilena

La política habitacional chilena cuenta con un

sistema financiero estable y exitoso de acceso a la

vivienda, con una gran participación del sector pri-

vado en la construcción masiva de viviendas. Esto

ha contribuido a disminuir a la mitad el déficit habi-

tacional con una producción anual de 120.125 vivien

das sociales en el país en los últimos 16 años5.

Sin embargo, se han presentado los siguientes

problemas: el parque habitacional construido en las

últimas décadas no ha beneficiado a los más po-

bres; la morosidad en el pago de los créditos es de

aproximadamente 50%; y los habitantes, general-

mente de conjuntos de gran escala, no cuentan con


La Facultad de Arquitectura de la Universidad

Católica, en conjunto con la Fundación Rodelillo,

apoyan una línea de trabajo tendiente a desarrollar

proyectos de mayor integración social al interior de

los barrios pericentrales de Santiago, con viviendas

de mayor tamaño, e incorporando a las familias en

el proceso de construcción.

El proyecto piloto 9x18 es la validación práctica de

años de experiencia académica en el tema. La es-

trategia consiste en la construcción de una nueva

vivienda para los allegados en los lotes donde habi-

tan precariamente, sin necesidad de adquirir un te-

rreno nuevo en la periferia. Esto permite destinar el

monto total del subsidio a la vivienda aprovechando

las infraestructuras existentes, y mantener a la po-

blación en su comuna de origen fortaleciendo las

redes sociales.

apoyo para el desarrollo de la vida en comunidad ni

para la superación de sus condiciones de pobreza.

219

Debido a los problemas detectados, surgió la necesidad de ajustar la política habita-

cional. La nueva política habitacional del año 2002, y en especial el programa “Fondo

Solidario de Vivienda”, promueve la construcción de conjuntos de menor tamaño, exi-

ge que los proyectos consideren un plan de acompañamiento social y no contempla

crédito hipotecario. Asimismo, propone que los beneficiarios participen en el proceso

de construcción de su vivienda al entregar un núcleo inicial que los mismos habitantes

se encargan de ampliar.

El programa mencionado se dirige a familias que se encuentran bajo

la línea de pobreza, y su finalidad es la construcción de una vivienda

de 30 m2 iniciales, ampliable a un mínimo de 50 m2 totales. El monto

del subsidio es de 280 UF6 (US$ 9.700), el aporte mínimo del bene-

ficiario es de 10 UF (US$ 346) y se admite el aporte de terceros.

Los postulantes deben organizarse en grupos de 10 familias como

mínimo y deben asesorarse por una Entidad Organizadora7 (Muni-

cipios, Fundaciones, Cooperativas, Consultoras).

La nueva política habitacional del año 2002, en especial el Fondo

Solidario de Vivienda, representa una oportunidad para impulsar

proyectos innovadores. En efecto, este programa fomenta la reno-

vación, densificación y rehabilitación en áreas urbanas, así como la

exploración de nuevos tipos de vivienda.

El proyecto piloto que presentamos a continuación se inscribe en los

lineamientos de este programa, vigentes en 2003.

Sin embargo, en julio de 2006 el gobierno de la presidenta Bachelet

anunció nuevos ajustes. Teniendo como ejes principales el mejora-

miento de la calidad y la integración social8, el énfasis de la nueva

política está en aumentar la superficie construida y promover la den-

sificación predial, entre otras medidas.

Por lo tanto, la política habitacional se enfrenta a dos desafíos com-

plementarios a la disminución del déficit. En primer lugar, garantizar la

calidad de las viviendas, y en segundo lugar, promover la integración

social. Para garantizar una mejor calidad, el programa “Fondo Soli-

dario de Vivienda” aumenta la superficie mínima exigida a 38 m2 y


la superficie ampliable a 55 m2, y eleva el monto del subsidio a 370 UF (US$

12.818) para las zonas urbanas. En cuanto a facilitar la integración social, se

crea un subsidio a la localización. Estos ajustes en la política habitacional in-

ciden directamente en la viabilidad y replicabilidad del proyecto, tal como ve-

remos más adelante.

Poblaciones 9x18, el fenómeno de los allegados y la escasez de suelo urbano

En los últimos años Santiago ha sufrido una expansión desmedida. De 49.347 hectáreas de

superficie en 1991, ha pasado a tener 61.396 hectáreas en el año 2000. El consumo anual de

suelo de 1.339 hectáreas promedio en Santiago es muy superior al de las décadas precedentes

(Ducci y González, 2006). Esto sin contar que la modificación del Plan Regulador Metropolitano

de Santiago de noviembre de 2003 agrega 90.000 hectáreas para el desarrollo urbano en el

área metropolitana.

En primer lugar, de estas 61.396 hectáreas, 6.250 —equivalentes a 216.300 lotes— correspon-

den a 466 poblaciones compuestas por lotes de 162 m2, con 9 m de frente por 18 m de fondo,

ubicadas en los alrededores del centro de Santiago, construidas durante los años 1970 y 1980

(Vergara y Palmer, 1990). Estos lotes, que corresponden al 10% de la superficie actual de San-

tiago, han quedado en una ubicación privilegiada dentro de la trama urbana, integrados a las

redes de transporte, servicios y equipamiento (Figura Nº 1).


El Estado se beneficia al invertir en cascos urbanos deteriorados y subutilizados, al ahorrarse

los costos sociales, de urbanización y equipamiento que conlleva la erradicación de población

hacia las periferias.

Algunos de los beneficios son:

Uso de la urbanización existente: redes de alcantarillado, agua potable y electricidad. -

Uso del equipamiento urbano y comunitario existente: establecimientos educacionales, -

recrea cionales y de salud.

Localización urbana privilegiada: ahorro en los tiempos de viaje, acceso a los servicios de la -

ciudad, mejor acceso al empleo.

Mantenimiento y desarrollo de actividades productivas al interior de la vivienda o en el barrio -

debido a la mejor centralidad.

Seguridad ciudadana. -

Integración social: mantenimiento y reforzamiento de las redes sociales existentes. -

Además, las poblaciones 9x18 presentan importantes valores del

hábitat popular que nos intere sa rescatar:

El nivel de arraigo, expresado en redes sociales consolidadas. -

La capacidad de densificación expresada en forma espontánea -

aunque precari a.

La riqueza de la expresión constructiva popular y su proceso de -

consolidación progresiva.

El potencial para convertirse en un hábitat de gran riqueza espacial, -

urbana y social.

El segundo aspecto relevante tiene relación con los procesos so-

ciológicos que han surgido en la periferia de Santiago. En las pobla-

ciones 9x18 existe por lo menos una familia de allegados por lote,

integrada a la comunidad e interesada en radicarse en el lugar. Gene-

ralmente son parientes de los propietarios, en su gran mayoría hijos

que ya han formado su propia familia y que viven al fondo del lote

en condiciones precarias9. Multiplicado este proceso, genera al in-

terior de la manzana unos campamentos invisibles desde el espacio

público.

Para acceder a una vivienda propia y formal, los allegados se enfren-

tan a dos opciones:



Ser erradicados a nuevas viviendas en la periferia de la ciudad. -

Invadir terrenos deshabitados para conformar campamentos ile- -

gales, proceso conocido como “las tomas de terreno”10.

Sin embargo, en una gran mayoría optan por permanecer viviendo

precariamente donde están, privilegiando los beneficios de una locali-

zación central y con mejor equipamiento, manteniéndose ligados a la

red social a la cual pertenecen. Aun cuando adquieran una vivienda

nueva en la periferia, es usual que vuelvan a la población de origen y

que arrienden la nueva propiedad. Esto se explica porque histórica-

mente las políticas de vivienda han seguido generando poblaciones

periféricas con lotes más pequeños, de hasta 60 m2, lo que se ha tra-

ducido en una concentración de los pobres en grandes extensiones

urbanas, mal equipadas y con escasas posibilidades de renovación.

El número de lotes 9x18 existentes en Santiago nos indica que exis-

ten 216.300 oportunidades de densificar, respondiendo al interés de

los allegados por permanecer en los lotes en los que viven. Si com-

paramos esto con las más de 200.000 viviendas sociales construidas

en Santiago entre los años 1980 y 2000, vemos la importancia de

generar políticas públicas que acojan esta realidad.

En tercer lugar, se calcula que el déficit actual es de 543.542 viviendas. El 39,9% de los reque-

rimientos de nuevas viviendas a nivel nacional se concentra en el gran Santiago (216.777 unida-

des). De éstos, los correspondientes a los allegados suman 177.364, cifra que representa el 81,8%

de la demanda. La mayoría se localiza en comunas centrales de Santiago (MINVU, 2004).

Otro factor determinante es la escasez de suelo urbano para la construcción de viviendas so-

ciales. Actualmente el precio del suelo en Santiago es demasiado elevado para construir en el

costo establecido por los programas habitacionales. Por lo tanto es urgente buscar alternativas

de proyectos viables económicamente.

Proyecto piloto 9x18

El proyecto piloto 9x18 es una alternativa a la expansión de la ciudad y a la escasez de suelo

urbano.

Las viviendas en los lotes 9x18 son el resultado de un proceso: a partir de la entrega inicial de

un terreno, los habitantes se han hecho cargo de la construcción de su vivienda con subsidios

estatales o por autoconstrucción.

223

Gestión del proyecto piloto en Huechuraba

El proyecto piloto 9x18 “Renovación de las Poblaciones mediante la Radicación de Allegados”

es el resultado de la colaboración entre la Universidad Católica y la Fundación Rodelillo para el

emprendimiento familiar.

El proyecto propone otra etapa de consolidación de este proceso con la construcción de una

segunda vivienda en el mismo lote. La estrategia de radicación consiste en incorporar un nuevo

suelo en altura, mediante la construcción de una losa de hormigón que permite al allegado

recibir una vivienda independiente en segundo y tercer piso.

La construcción de esta vivienda para los allegados en el lote donde habitan precariamente,

sin necesidad de adquirir un terreno nuevo, permite destinar el monto total del subsidio a la

vivienda.

Además, con esto se mantiene a los habitantes en su comuna de origen, impulsando con ello

el desarrollo de las poblaciones transformando áreas incompletas de la ciudad en barrios de

más calidad.

Los allegados se transforman en propietarios bajo la modalidad de la Ley de Copropiedad.

Universidad Católica: Anteproyecto

A partir de la experiencia académica iniciada con la investigación y publi-

cación del libro “El lote 9x18”, seguida de talleres de proyectos, prácticas de

obra, investigaciones y tesis, la Pontificia Universidad Católica realizó una pro-

puesta de renovación urbana en la comuna de Huechuraba (Aguiló, Arteaga y

Pedraza, 2002). La gestión fue desarrollada por arquitectos y profesionales del

área social en relación directa con los pobladores y sus organizaciones veci-

nales para formular una imagen objetivo del desarrollo futuro de sus barrios.

Este anteproyecto, bautizado por los pobladores como “Huechuraba 2010”,

aludiendo a la celebración del Bicentenario de la Independencia, es el capital

semilla aportado por la universidad para el desarrollo del proyecto en aso-

ciación con otras entidades profesionales (Figura Nº 2). El anteproyecto se

presentó al “Fondo Solidario de Vivienda” del MINVU, y su aprobación quedó

sujeta a su factibilidad económica y a la elaboración de un plan social acorde

con los lineamientos del programa.


Convenio Universidad Católica-Fundación Rodelillo: Proyecto piloto

En el marco de la nueva línea de subsidios del “Fondo Solidario de Vivienda”, la Direc-

ción de Extensión y Servicios Externos y el Programa de Políticas Públicas de la Univer-

sidad Católica junto a la Fundación Rodelillo, ejecutaron el proyecto piloto. Ambas ins-

tituciones se asociaron para implementarlo en la comuna de Huechuraba, retomando

el anteproyecto desarrollado por la universidad. El paso siguiente sería aplicarlo, con

todos los ajustes derivados de la experiencia piloto, en las comunas donde Rodelillo

mantiene centros de atención. En esta sociedad, la universidad realizó la asistencia

Fundación Rodelillo

Fundación Rodelillo es una entidad privada sin fines de lucro que trabaja en el desarro llo y

fortalecimiento integral, y por la sana inserción social, de las familias emprende doras de zonas

urbanas de bajo nivel socioeconómico. Actualmente mantiene dos centros que atienden a 400

familias en las comunas de La Granja y Quinta Normal.

Su metodología familiar de superación integral aborda cinco líneas estratégicas: dinámica fa-

miliar y recreación; educación; trabajo y capacitación; salud preventiva; y vivienda. El acompa-

ñamiento psicosocial dura 18 meses, durante los cuales se aborda a la familia en una dimensión

personalizada, grupal y comunitaria. Entre esas líneas, la vivienda es un tema fundamental, y los

allegados uno de los focos principales de su trabajo, aspecto que coincide con la estrategia de

radicación propuesta por la Universidad Católica.


Descripción del proyecto piloto en Huechuraba

Ajuste económico y técnico del proyecto piloto

La factibilidad económica del anteproyecto “Huechuraba 2010” fue estudiada junto a

la Constructora Brotec S.A. Éste consistía en la construcción de una estructura que

llamamos “de soporte” en hormigón y perfiles de acero y la habilitación de 30 m2 en el

tercer piso de la estructura.

225

técnica del proyecto con el apoyo económico de la Fundación Invica, y la Fundación

Rodelillo fue la Entidad Organizadora que patrocinó al grupo de familias participantes.

A esta iniciativa se sumó también el estudio jurídico Cariola, Diez, Pérez-Cotapos y Cía.

Ltda. y se contó con el apoyo técnico de la Empresa Constructora Brotec S.A.

En la comuna de Huechuraba, las diez primeras familias obtuvieron el subsidio habita-

cional en 2003, y las diez viviendas del proyecto piloto “Radicación de Allegados” se

terminaron de construir en julio de 2004 (Figura Nº 3). Durante el proceso se exigieron

trámites que no estaban contemplados, debido a lo cual la adjudicación final de todas

las viviendas no se realizó hasta diciembre de 2006.


Los arquitectos y Brotec S.A. trabajaron juntos en el diseño técnico y constructivo del proyecto

piloto definitivo, y esta colaboración resultó fundamental para limitar el costo de construcción

al financiamiento estatal y al aporte de terceros. Como este aporte adicional finalmente no se

obtuvo, Brotec S.A. asumió los costos no contemplados en el presupuesto inicial, debido a los

lazos de cooperación que tiene con Fundación Rodelillo (340 UF por familia: 280 UF subsidio,

10 UF ahorro y 50 UF aporte Constructora Brotec S.A.).

En esta etapa de ajuste se definió la construcción de la envolvente (conjunto de los paramentos

de cierre de la vivienda) completa en segundo y tercer piso, y se reemplazó la estructura de

acero por tabiquería metálica liviana.

Descripción del proyecto piloto

Se propuso una vivienda a partir de dos sistemas estructurales independientes: una

losa de hormigón armado de 32 m2 (8,9 m x 3,6 m), apoyada sobre un marco rígido

de 6 pilares y, sobre esta especie de “mesa”, una estructura de perfiles de acero liviano

de dos pisos. Tanto los elementos de hormigón (pilares, vigas y losa tralizada) como

los de cierre perimetral (tabiques y techumbre) son prefabricados y de dimensiones

adecuadas a los espacios reducidos de los lotes, de modo que el montaje se pueda

realizar lo más rápidamente posible. (Figura Nº 4).

Esta doble condición beneficia al propietario y al allegado. El primero gana un nuevo

techo para futuras ampliaciones (terraza techada de 31,7 m2), y el allegado recibe un

suelo en altura para su nueva vivienda, de 26,7 m2 en el nivel de acceso (segundo

piso) y 29,7 m2 en el nivel superior (tercer piso), con lo que se completa 56,4 m2 de

superficie inicial.

Con esta propuesta, el allegado recibe una vivienda propia con acceso independiente.

El propietario libera el espacio ocupado por construcciones provisionales y recibe el

terreno despejado o techado para terrazas o ampliaciones de la casa original.

El proyecto considera que la familia participante intervenga en el proceso como parte

de la apropiación y la consolidación de su hábitat. Se distinguen dos etapas principales

de posibles intervenciones posteriores:

Terminaciones

- Consolidación de la tabiquería interior del tercer piso

- Pintura

- Cielos y revestimientos interiores



Modificaciones y/o ampliaciones

Ampliación de la cocina -

Construcción de un balcón-galería en segundo y tercer piso -

Intervenciones en la fachada principal según modulación estructural, aper- -

tura de nuevos vanos, cambio de revestimientos

Ocupación del primer piso por parte del propietario: ampliación de su vivien- -

da, taller, patio techado, etc.

Plan de Acción Social

El Programa “Fondo Solidario de Vivienda” contempla el diseño del acompañamiento social de

las familias participantes. El Plan de Acción Social, exigido por las autoridades para la ejecución

del proyecto habitacional, tiene como objetivo general lograr que las familias accedan a una

vivienda digna y reciban apoyo integral en los siguientes ámbitos: dinámica familiar, crecimiento

personal, inserción social y acción comunitaria protagónica en el cuidado de su entorno. Se

realiza un diagnóstico de cada situación familiar y grupal.

El proyecto de Radicación de Allegados en la comuna de Huechuraba es pionero al construir

10 viviendas de 56,4 m2 y al duplicar la superficie exigida por el programa “Fondo Solidario de

Vivienda”, al ofrecer una planta libre que las familias participantes pueden completar a su gusto

y según sus necesidades. La experiencia demuestra que cuando los propietarios inician un

proceso de ampliación y mejoramiento de su vivienda, paralelamente comienza un proceso de

mejoramiento del barrio con intervenciones en las fachadas y en los cierros.

Se impartieron los siguientes talleres de capacitación al grupo de beneficiarios:

Comunicación familiar -

Derechos de los niños y jóvenes -

Preparación de la navidad -

Cuidados de la salud -

Aspectos legales -

Redes sociales y comunitarias -

Taller integrado de vivienda y expresión de afectos -

Mantenimiento de la vivienda -

Ampliación de la vivienda y cuidado del medio ambiente -

Resolución positiva de conflictos -

Taller de cierre y evaluación -

El plan contempló actividades durante todo el proceso de proyecto, construc-

Evaluación del proyecto piloto e impacto en las políticas públicas

Evaluación técnica y económica

Durante la construcción del proyecto piloto, nos enfrentamos a la dificultad

de construir en el ancho completo del lote de 9 m, debido a la necesidad de

excavar junto a los medianeros de los vecinos.

229

ción y adjudicación de las viviendas. De esta forma, Fundación Rodelillo acom-

pañó a las familias y las preparó para enfrentar el cambio de vivienda y los

nuevos compromisos que adquirieron con ella.

Además, el replanteamiento del proyecto también consideró disminuir los costos para ajustarse

al presupuesto disponible de 290 UF (280 UF de subsidio y 10 UF de ahorro). En efecto, para

la aplicación masiva de la intervención era necesario que el proyecto se ajustara a los recursos

de financiamiento estatal y al ahorro de las familias, sin aporte de terceros. De esta manera, se

lograría que otras empresas privadas se interesaran en reproducir el proyecto.

El nuevo diseño consistió en reducir el frente de la edificación a 8 m, eliminar la habilitación

del segundo nivel, y entregar sólo el tercer piso habitable, al que se le incorporó el baño y la

cocina. El nuevo proyecto tenía una superficie de 31,5 m2 en tercer piso entregado en primera

etapa, 28,8 m2 de ampliación en segundo piso y 28,8 m2 de ampliación en primer piso para el

propietario. El presupuesto de esta nueva solución fue de 370 UF —a pesar de que su superficie

resultó menor que la del proyecto construido—, producto del refuerzo de la estructura en se-

gundo nivel. Esto, sumado a la reticencia de los postulantes a tener la superficie inicial en tercer

piso, nos indicó que la mejor solución seguía siendo construir la envolvente completa como en

el proyecto piloto original.

Hasta ahora, el costo del proyecto piloto, que excedió el monto del subsidio, ha impe-

dido reproducir el proyecto. Sin embargo, el nuevo ajuste de la política habitacional de

julio de 2006, aumenta el monto a 370 UF para los proyectos que se postulan desde

el 2007 en zonas urbanas.

Con este aumento de subsidio, se exige una mayor superficie y se exige un segundo

dormitorio. Cabe señalar que la superficie del proyecto piloto es todavía superior a esta

nueva exigencia.

En la actualidad, el costo del proyecto piloto tal como fue construido —de 340 UF—, se

inscribe en el presupuesto disponible, que asciende a 380 UF, considerando 370 UF

de subsidio y 10 UF de ahorro.


Las modificaciones logradas en el ámbito normativo cons-

tituyen un gran avance, pues este tipo de intervenciones

pueden transformarse en políticas de vivienda que per-

mitirán renovar totalmente las poblaciones para convertirlas

en barrios consolidados.

Evaluación social y lecciones aprendidas

Durante el desarrollo del proyecto tuvimos algunas dificul-

tades. Primero, se presentaron problemas en la selección

de las familias originales del proyecto, pues algunas tenían

problemas legales de tenencia de la vivienda; segundo, las

construcciones hechas por los propietarios no contaban

con los permisos correspondientes; y tercero, las desav-

enencias entre parejas retardaron la obtención de firmas y

documentos. Todo esto demoró los trámites de adjudicación

y provocó molestias en las familias beneficiarias, porque las

viviendas estaban construidas pero no podían ser habitadas

legalmente.

Consideramos que estos problemas se podrían evitar con

un adecuado proceso de selección del grupo de beneficia-

Modificación a la normativa

A partir de la experiencia piloto, la Universidad Católica y la Fundación Rodelillo ges-

tionaron modificaciones a la normativa11 a fin de flexibilizar el diseño de la vivienda so-

cial dirigida a las familias allegadas. El 16 de marzo de 2004, el Ministerio de Vivienda y

Urbanismo aprobó un aumento de la altura edificada y del porcentaje de adosamiento

para viviendas nuevas en poblaciones existentes. Además, con estas modificaciones se

permite aprobar el permiso de construcción y la recepción final de este tipo de proyec-

to como "obra menor", lo que simplifica considerablemente los trámites municipales.

Pero todavía quedaban temas pendientes. La obtención del permiso y la recepción

de las vivien das construidas irregularmente por los propietarios deberían también de-

clararse como "obra menor", lo que ocurrió finalmente en enero de 2006. Los nuevos

cambios a la Ordenanza General de Urbanismo y Construcción permiten regularizar

fácilmente las viviendas de los propietarios, condición indispensable para acogerse a

la Ley de Copropiedad.


rios. Un aspecto importante es que los títulos de dominio

estén en orden y se exija que las construcciones existentes

cuenten con los permisos correspondientes o se ajusten a

la normativa vigente. También es fundamental contar con fa-

milias bien avenidas, de modo que todas las personas que

legalmente deban concurrir a la firma de los instrumentos

efectivamente lo hagan.

231

Además, las familias deberían reunir un monto de 20 UF como aporte mínimo, a fin

de fortalecer su compromiso con el proyecto y a la vez cancelar los gastos adminis-

trativos.

A pesar de las dificultades mencionadas, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo calificó

el Plan de Acción Social de Fundación Rodelillo como el mejor del “Fondo Solidario de

Vivienda” presentado en 2003, cuando fue aprobado el proyecto.

Aspectos legales, evaluación y medidas propuestas

El diseño de los instrumentos legales constituyó un desafío para la puesta en marcha del

proyecto.

Se desarrolló un modelo legal basado en la copropiedad inmobiliaria que permite la adjudi-

cación de unidades independientes al propietario y allegado. Fue necesario diseñar los instru-

mentos que permitieran alcanzar dicho objetivo. Para este efecto, el propietario cede al allegado

parte de los derechos en el inmueble (en este caso un 1%), formándose una comunidad entre

ambos. Los allegados pagan por el terreno ocupado, suscribiendo una cesión de derechos

que les permite adquirir derechos del inmueble a título oneroso. Finalmente, en la partición,

el monto del subsidio se incorpora a la comunidad, permitiendo incrementar la parte que co-

rresponde al allegado, de modo que la nueva unidad le pueda ser adjudicada sin necesidad de

nuevos pagos al propietario. La cesión de derechos no significa un menoscabo del patrimonio

del propietario. Esta figura constituye una innovación en el ámbito de la vivienda social en Chile

y permite llevar adelante proyectos de densificación con los modelos legales adecuados.

Con la experiencia del proyecto piloto se descubrió que varios procedimientos podrían sim-

plificarse si se tomaran medidas legales y administrativas que es necesario proponer a los

organismos correspondientes.

Así, para aplicar masivamente el proyecto es fundamental obtener la declaración de gratuidad

de los trámites necesarios que resultan bastante costosos (por ejemplo, pago de derechos mu-

nicipales, honorarios notariales, impuestos, solicitudes de inscripciones y archivo de planos en


el Conservador de Bienes Raíces, eventuales trámites judiciales). Mientras no se declare esta

gratuidad, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo debería facilitar, de acuerdo con la normativa

vigente, la exención del pago de derechos municipales para los permisos de edificación.

Además, en los matrimonios celebrados bajo el régimen de sociedad conyugal en Chile, el

marido es quien administra los bienes comunes. Esto constituye un obstáculo, especialmente

para las mujeres que están separadas de hecho. Por lo tanto, sería necesario que el Ministerio

de Vivienda y Urbanismo difundiera el decreto supremo mediante el cual, para todo efecto rela-

cionado con este proyecto y la adquisición de la unidad enajenable, la mujer casada bajo ese

régimen se considere “separada de bienes”.


Subsidio a la localización

Como ya se dijo, en julio de 2006 el gobierno de la presidenta Bachelet anun-

ció algunos ajustes a los programas habitacionales, entre los que se cuenta un

subsidio a la localización. Esta medida, que el proyecto Radicación de Allega-

dos ha promovido desde sus inicios, es una excelente herramienta para reno-

var las poblaciones. Exige como condición que los terrenos estén ubicados

al interior del área urbana, tengan acceso a todos los equipamientos básicos

(educación, salud, transporte), y que el 60% de los postulantes residan en la

comuna.

El Subsidio Diferenciado a la Localización premia la buena ubicación de la

vivienda y con ello promueve la integración social, incentivando soluciones

habitacionales insertas en barrios y ciudades. El monto de este subsidio se fija

según un factor del avalúo fiscal de los terrenos y la densidad del conjunto

habitacional, con un tope de 150 UF por vivienda. La única restricción que

tiene es que la vivienda construida no se puede vender durante 15 años,

desde su inscripción en el Conservador de Bienes Raíces.

El subsidio permite financiar la compra del terreno para emplazar los proyectos del

“Fondo Solidario de Vivienda” en zonas mejor ubicadas y para habilitar terrenos bien

localizados pero que requieren obras complementarias, como mejoramiento del suelo,

tratamiento de pendientes, drenajes y sistemas de evacuación de aguas lluvias, re-

llenos, factibilización sanitaria o eléctrica, demoliciones y despejes, etc.

En el caso de los lotes 9x18, al proyecto le convendría que este subsidio permitiera

cancelar la cesión de derechos del sitio de los propietarios, lo que incentivaría la den-

sificación y generaría procesos de mejoramiento en las viviendas de los propietarios,

lo que contribuiría a la renovación de los barrios. Permitiría también asegurar la factibili-

233

dad de las instalaciones de servicios básicos —agua, alcantarillado y electricidad— pro-

cedimientos que en el proyecto piloto se demostró que eran complejos y costosos.

Conclusiones

El desarrollo del proyecto piloto ha confirmado el potencial que tienen los lotes 9x18

para dar cabida a más de una vivienda. La construcción de la losa en altura posibilita

incorporar, en el marco de la Ley de Copropiedad, el espacio aéreo como un bien

transable, lo que abre grandes posibilidades para la densificación y renovación de estas

poblaciones.

Sin embargo, la intervención caso a caso demostró ser más compleja de lo previs-

to. Con la experiencia del proyecto piloto descubrimos que varios procedimientos se

podrían simplificar si los organismos correspondientes tomaran las medidas legales

y administrativas propuestas por el proyecto 9x18. Además, la tramitación municipal

debe acompañar ágilmente todo el proceso, ya que el procedimiento se alarga con la

obtención de la Ley de Copropiedad para cada sitio.

La realización del proyecto demostró la necesidad de que el proceso de selección del grupo

de beneficiarios sea especialmente riguroso: se debe exigir que los títulos de dominio estén en

orden y que las construcciones existentes cumplan con la normativa.

Además, las familias deberían reunir un monto de 20 UF como aporte mínimo, a fin de fortalecer

su compromiso con el proyecto y a la vez cancelar los gastos administrativos.

Para la implementación territorial sería conveniente generar alianzas estratégicas entre los ac-

tores involucrados: Entidades de Gestión Inmobiliaria Social, municipios, empresas constructo-

ras; a la vez que detectar y/o formar gestores vecinales para el desarrollo de los barrios (líderes

vecinales, miembros de comités de allegados, etc.), que se incorporen al trabajo. También es

necesario sensibilizar a las empresas de servicios básicos para apoyar la densificación predial

en barrios populares.

Esta línea de trabajo es un aporte al desarrollo de la vivienda social en nuestro país. Las inves-

tigaciones y propuestas realizadas en el ámbito académico pueden constituir la base para el

futuro desarrollo de proyectos profesionales.



Aguiló, D., Arteaga, G. y Pedraza, R. Soportes para la densificación: Renovación de poblaciones peri- -féricas en Santiago, ARQ, 2002, Nº 50, p. 40-43.Castillo, M.J. Renovación de las poblaciones mediante la radicación de allegados: una alternativa a la -expansión de Santiago de Chile, Informes de la Construcción, Consejo Superior de Investigaciones Cientí-ficas de Madrid, 2004, Vol. 56, Nº 491, p. 7-17.Ducci, M.E. y González, M. Anatomía de la expansión de Santiago, 1991-2000, Santiago. Donde estamos -y hacia donde vamos. Santiago: Alexander Galetovic editor, Centro de Estudios Públicos, 2006.Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Camilo Arriagada Luco coordinador, El déficit habitacional en Chile: -Medición de requerimientos de vivienda y su distribución espacial. Santiago: MINVU, 2004.Vergara, F. y Palmer, M. El Lote 9x18 en la encrucijada habitacional de hoy. Santiago: Facultad de Arqui- -tectura y Bellas Artes, Pontificia Universidad Católica de Chile, Editorial Universitaria, 1990.


Tema 4

Desarrollo de metodología para prevenir la ocurrencia de patologías en las viviendas sociales

Francisco Prado

p. 235 / 246

Desarrollo de metodología para prevenir la ocurrencia de patologías en las vivien-das socialesFrancisco Prado1

Antecedentes Generales

En Chile la vivienda social está definida por la Ordenanza General

de Urbanismo y Construcción (OGUC) en su Título 6, Capítulo 1,

Artículo 6.1.2 como “la vivienda económica de carácter definitivo,

cuyo valor de tasación no sea superior a 400 unidades de fomento,

salvo que se trate de condominios de viviendas sociales en cuyo caso

podrá incrementarse dicho valor hasta en un 30%”. Sin perjuicio de lo

anterior y dado lo transversal de los temas analizados en el presente

estudio, se entenderá por vivienda social toda aquella vivienda que

pueda recibir subsidio por parte del Estado, lo cual será justificado

por las soluciones técnicas utilizadas en el desarrollo del presente

artículo. Lo anterior hace de éste un conjunto amplio de inmuebles

los que pueden ir desde la Vivienda Social Dinámica sin Deuda has-

ta otras viviendas de superficie no superior a 140 m2 (DFL N° 2),

pasando por algunas que se generen por renovación patrimonial u

otro proceso susceptible de postular a subsidio estatal.

El Instituto de la Construcción generó el proyecto denominado “Metodología para pre-

venir la ocurrencia de patologías en las viviendas sociales” el cual fue postulado a los

Fondos Concursables de Inversión e Innovación de Chile Innova, para contribuir en la

mitigación de este problema aún pendiente y de esta manera mejorar la calidad de las

viviendas en Chile.


Las ocurrencias de patologías en vivienda social tienen una incidencia considerable aun cuando

se trate de un problema que objetivamente pueda ser menor. Lo anterior es generado por las

características propias de la vivienda, sus niveles de terminación y por las costumbres de uso

del grupo objetivo que la habita.

Con la finalidad de minimizar el riesgo de ocurrencia de patologías en vivienda social se pre-

senta a continuación la metodología utilizada para la ejecución del estudio “Metodología para

prevenir la ocurrencia de viviendas sociales” realizado por la Pontificia Universidad Católica

de Chile a solicitud del Instituto de la Construcción en el cual se aborda el problema de las

patologías desde un punto de vista integral que va desde las consideraciones para un correcto

diseño hasta las observaciones para su ejecución, pasando por los temas del uso de materiales

adecuados y su control en obra.

Para llevar a cabo la etapa inicial el Instituto recopiló y clasificó Informes de posventa

de más de 30.000 viviendas construidas con posterioridad al año 1997 (por diferentes

empresas constructoras), además recopiló los resultados de algunos otros estudios

realizados anteriormente por el MINVU, la Corporación Habitacional de la Cámara

Chilena de la Construcción, la Fundación Chile, el Instituto de la Vivienda de la Univer-

sidad de Chile, entre otros entidades.

Toda esta información fue analizada y compilada en el Informe de Avance Técnico Nº 1 (IAT

Nº1 ), proceso luego del cual se detectaron cuatro grandes grupos de problemas o patologías,

a saber: por condensación, por filtraciones a través de la envolvente, en instalaciones sanitarias

y en terminaciones. Cabe destacar que, si bien existen otros grupos de patologías, éstos no

fueron considerados ya que no son relevantes, no son de alta recurrencia o corresponden a

temas resueltos por otras instancias (como pueden ser por ejemplo las instalaciones eléctricas

y el rol fiscalizador que cumple la Superintendencia de Electricidad y Combustibles SEC).

La Dirección de Extensión en Construcción de la Escuela de Construcción Civil (DECON UC)

y la Dirección de Servicios Externos de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Estudios Urbanos

(SEREX UC), ambas de la Pontificia Universidad Católica de Chile (PUC), en alianza con la

Universidad del Bío-Bío, ganaron el concurso por el cual se solicitó el desarrollo de dicha meto-

dología. El trabajo se desarrolló en un año calendario con la colaboración directa de más de 30

profesionales generando así una instancia multidisciplinar de trabajo y desarrollo.

237

Una vez que la Pontifica Universidad Católica de Chile es seleccionada como

ganadora del proceso de licitación, le es entregado el IAT Nº 1, el cual se

transformará en el punto de partida para la Investigación. La información

entregada corresponde en grandes rasgos a recopilación de datos, análisis,

diag nóstico, criterios de selección y lineamientos para el desarrollo del trabajo

futuro, vale decir, el que comenzamos a detallar en este momento.

La información referida a cada grupo de patologías, por las razones anterior-

mente expuestas, venía agrupada de la siguiente manera:

- Estudio Nº 1: Patologías por condensación

- Estudio Nº 2: Patologías por filtraciones a través de la envolvente

- Estudio Nº 3: Patologías en instalaciones sanitarias

- Estudio Nº 4: Patologías en terminaciones

- Estudio Nº 5: Método certificación voluntario

Este último estudio tendría como finalidad futura generar un Sello de Calidad


Metodología de trabajo

Diagnóstico

En esta primera parte del estudio los esfuerzos se concentraron en el trabajo con la

base de datos; el orden, la validación, la identificación y la caracterización de las varia-

bles fueron el norte a seguir.

Dado que la información provenía desde distintas entidades, tanto los formatos como

las denominaciones entregadas en cada caso eran disímiles. En este escenario, una

“no conformidad” (como se le denominó a las solicitudes de reparación por parte de

los habitantes de un inmueble) para una empresa podía estar codificada como “Fil-

tración por marco de ventana” y para otra entidad como “Filtración en ventana”. Por lo

anterior, luego del ordenamiento inicial, se realizó una identificación y caracterización

de cada una de las variables definidas, unificando criterios, conceptos y tolerancias.

Para esta labor, en alguno de los casos, se requirió de largas reuniones y charlas que

permitieran ir dilucidando cuál es el tema de fondo, cuál es el requeri miento del habi-

tante y finalmente cuál es la patología.

Es en ese momento en que se verifica que muchas de las no conformidades, aunque

estaban codificadas de distinta manera, correspondían a la misma inquietud. Las bases


Objetivos del estudio

El presente documento tiene como finalidad dar a conocer la metodología utilizada para ejecu-

tar el estudio anteriormente identificado. El objetivo general de la investigación es prevenir la

ocurrencia de las patologías más relevantes en las viviendas sociales, a partir de la información

entregada por el Instituto de la Construcción.

Adicionalmente, los objetivos específicos de la investigación encomendada a la Universidad, y

que se verán expuestos en este artículo, son:

Diagnóstico de las causas de ocurrencia de las patologías más recurrentes. -

Diseño de soluciones técnicas coherentes con los estándares de calidad y con los costos del -

mercado que permitan prevenir la ocurrencia de las patologías identificadas.

Diseño de las herramientas de difusión que permitan obtener y mantener en el tiem po las -

viviendas sociales acorde a los estándares definidos.

al cual podrán postular voluntariamente las diferentes empresas en cada una

de las etapas del proyecto, generando de esta manera un seguimiento integral

al proceso.

de datos requerirían entonces con urgencia una unificación para realizar un análisis

correlativo, una comparación o una simple adición de las cantidades. Para esta labor se

debió definir un patrón que permitiera cualificar el requerimiento. Fue entonces cuando

surge la necesidad de definir el nombre de las patologías que representan cada uno de

las no conformidades resultantes.

La Real Academia de la Lengua Española (RAE) define patología como “el conjunto de

síntomas de una enfermedad”, por lo cual deberíamos apuntar a determinar la enfer-

medad de origen para sanar el síntoma que detecta como un problema el habitante en

su vivienda. En pos de lograr la determinación de la enfermad causante se realizan un

conjunto de pasos metodológicos, los cuales se detallan a continuación:

Cruce de variables de la base de datos: en la cual se fusionan, renombran, o eliminan -

las variables según corresponda.

Recopilación bibliográfica a nivel nacional e internacional del tema, definiendo el es- -

tado del arte y sus aristas más relevantes.

Con esta información disponible se realizan:

Jornadas de trabajo, a las cuales se invitan a participar a más de 200 personas relacionadas al -

tema, las que incluyen arquitectos, constructores, proyectistas de ins talaciones, proveedores

de materiales, etc. A cada uno de estos se les aplica una encuesta en la cual se les solicita

que, según su experiencia profesional, identifique y jerarquice las variables entregadas. Adi-

cionalmente a lo anterior se le solicita que, según su experiencia como habitante, identifique

y jerarquice otras variables entregadas. De esta manera se cuenta con información relevante

de la cual se puede extraer datos que permitan realizar un ranking de los temas considerados

como más recurrentes o más importantes.

Visitas a terreno, que permiten contrastar la información entregada por los asistentes y la -

experiencia del equipo de investigadores, además de validar nuevas técnicas y tecnologías

para su posterior análisis o aplicación.

Una vez realizado el análisis de toda la información disponible se tuvo un diagnóstico preliminar.

Para entregar un diagnóstico afinado se debía entonces verificar el nombre de cada una de

las patologías identificadas, el cual fuera clarificador del problema de origen, sucinto y de fácil

comprensión por cualquier persona. Esta labor dio paso a un documento llamado Resumen

Ejecutivo en el cual se volcó en formato de matriz la información de cada grupo de patologías

(humedad, instalaciones y terminaciones) entregando: nombre de la patología, descripción

de la incidencia en cada una de las cuatro etapas del proyecto (diseño, materiales, proceso


Recopilación de los estándares existentes en la Normativa Chilena, OGUC, los definidos por -

el SERVIU y todos los que delimitan los requerimientos a nivel nacional.

Recopilación de estándares definidos internamente por las empresas constructoras y los ges- -

tores inmobiliarios participantes en el proyecto de investigación como parte de su experiencia

basados en el arte del buen construir desarrollada en los años.

Recopilación de los estándares requeridos por los fabricantes de algunos materiales para la -

correcta colocación de sus productos, accesorios o artefactos.

Recopilación de los estándares existentes a nivel internacional referidos a la patología en -

estudio o a otra similar que entregue información relevante.


Diseño de Soluciones

La elaboración de soluciones técnicas adecuadas no sólo pasa por identificar correctamente

cada una de los elementos que inciden en la existencia de la patología, sino también en contar

con un nivel de requerimiento a cumplir. El estándar definido para la no ocurrencia de cada

patología, en concordancia con el nivel de precio del mercado, marca el límite inferior del re-

querimiento ya sea en forma cualitativa o cuantitativa.

Para la definición de los estándares requeridos se realizan una serie de pasos los cuales se

detallan a continuación:

constructivo, mantenimiento y uso) además de una jerarquización de la importancia de

cada unas de estas etapas (de 1 a 3).

El Resumen Ejecutivo describe abreviadamente toda la información relevante de cada

patología en cada una de las etapas de un proyecto, además de jerarquizar la inci-

dencia de cada una de éstas lo cual es muy importante al momento de la creación de

las soluciones técnicas para la superación de dicha patología. Se puede observar en

éste que la existencia de una patología no tiene una única razón sino que tiene pesos

específicos variados en cada etapa, diseño, ejecución y mantenimiento, según sea la

patología analizada. El listado definitivo de las 42 patologías analizadas por el estudio

se entrega en el Cuadro N° 1.

Al volcar ordenadamente la información recopilada en los puntos anteriores

en una tabla se obtiene la Matriz de Exigencias. Esta matriz contiene el con-

junto de todos los requerimientos correspondiente a cada patología, el están-

dar aplicable en este estudi o estará en un punto intermedio de ésta y vendrá

dado por la intersección entre las expecta tivas de satisfacción del cliente y el

precio posible de pagar por la solución a aplicar.

Herramientas de Difusión

Como se indicó anteriormente, desde un inicio el estudio tenía contemplado la ejecución de

herramientas de difusión que dieran a conocer los resultados obtenidos, en pos de minimizar

la real ocurrencia de las patologías analizadas para las viviendas sociales, una de las máximas

del estudio es facilitar el acceso a las conclusiones del mismo. Si bien la propiedad intelectual

del trabajo está resguardada se permite la reproducción total o parcial de los contenidos del

estudio haciendo referencia a las fuentes según corresponda.

Para la definición de las herramientas se debió tener especial cuidado del grupo objetivo al cual

van dirigidos, de esta manera el lenguaje, la gráfica y la información entregada deben ser claras,

directas y ajustadas. El exceso de información puede hacer que al momento de la entrega el

receptor pierda el rumbo de su búsqueda, por el contrario, la falencia de ésta hará del estudio

un trabajo sin consistencia ni justificaciones adecuadas a las decisiones tomadas.

Se han definido tres formas de difundir el trabajo: una Guía Técnica, un Manual de Uso y Man-

tenimiento y una Página Web, cada una de las cuales tiene un grupo objetivo definido según

como se muestra en el Cuadro N° 2.

La Guía Técnica para la Prevención de Patologías en Viviendas Sociales es un

documento impreso a color con formato de archivador. La finalidad de esto es permitir

la actualización (reemplazando páginas cuando corresponda), la reproducción

(fotocopiando o escaneando las páginas por separado), el traslado (retirando las páginas

concernientes a una patología en particular) y en general todas las posibilidades de

241

Por otra parte, si se toma cualquier patología y se comienza a separar en

cada uno de los elementos constituyentes que tienen incidencia en la exis-

tencia de ésta se puede realizar el siguiente ejercicio: se tiene por ejemplo la

siguiente patología “Filtración por sello perimetral en artefacto de tina”, ésta

tiene los siguientes elementos constituyentes: artefacto sanitario, muros de

confinamiento y sello (como material en sí). Para estos elementos las propie-

dades requeridas son: plomo, alineamiento, materialidad del revestimiento,

dimensiones del vano, elasticidad, capacidad funguicida, etc.

Cuando se ordena esta información en una matriz, se designan prioridades y

tolerancias de cada una de las propiedades especificadas se genera la Ficha

de la Patología. Ésta corresponde a un embudo invertido (de izquierda a dere-

cha) que comienza con la patología y se va ampliando en cada uno de los

distintos niveles de detalle hasta llegar al máximo nivel de especificidad, los

rangos de cada parámetro y sus tolerancias aceptadas.


Estudio Código

H1

H2

T1

T2

H3

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H5

T3

T4

T5

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H7

T6

T7

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T9

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T11

H8

T12

F13

Nombre

Fundaciones y radieres:

Ascensión capilar por sobrecimiento.

Ascensión capilar por radier.

Fisuras en radieres.

Falta de horizontalidad en radieres.

Losas y muros:

Filtración en albañilería de bloques.

Filtración en albañilería de ladrillos.

Filtración de muros de estructura de madera o acero.

Fisuras en revestimientos exteriores e interiores de mortero

de cemento.

Fisuras en losas y cielos rasos.

Falta de horizontalidad en losas.

Techumbres y hojalatería:

Filtración en cubierta.

Filtración en hojalatería.

Cielos falsos y tabiques:

Deformación de tabique autosoportante.

Deformación estructura cielo falso, fisuras en cielo y deterioro.

Revestimiento de piso:

Deterioro de pavimento.

Pinturas:

Deterioro de pinturas interiores en muros y tabiques.

Deterioro de pinturas exteriores en muros y tabiques.

Deterioro de pinturas en cielo.

Puertas y ventanas:

Filtración y estanqueidad en puertas y ventanas.

Infiltración de aire en marcos de puertas y ventanas.

Deterioro de hojas de puertas y ventanas.

Obr

a G

rues

aTe

rmin

acio

nes


Estudio

Artefactos y sellos:

Estanque WC defectuoso.

Tina defectuosa.

Receptáculo de ducha defectuoso.

Filtración por sello de WC.

Filtración por sello perimetral de tina.

Sello posterior de lavamanos defectuoso.

Griferías, accesorios y fittings:

Grifería defectuosa.

Fijación de grifería defectuosa.

Conexión defectuosa entre fitting y estanque.

Conexión defectuosa de grifería ducha.

Filtración por desagüe de tina.

Redes:

Filtración en llave de paso de baño.

Filtración en cañerías.

Baja presión de agua.

Ruidos en la red de agua potable.

Ruidos en la red de alcantarillado.

Rotura de tapa de cámara.

Obstrucción en red de alcantarillado.

Cámaras y registros inaccesibles.

Condensación en muros:

Condensación superficial en muros.

Condensación en cielos:

Condensación superficial en cielos.

I1

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I5

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I10

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I15

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I17

I18

I19

H9

H10

Código Nombre

Inst

alac

ione

s Sa

nita

rias

Con

dens

ació

n Su

perfi

cial


difusión posibles. El objetivo de la Guía es entregar todas las consideraciones técnicas

que se deben tener en cuenta para la no ocurrencia de las patologías en cada una de

las etapas de un proyecto (diseño, materiales y ejecución), además de entregar las

recomendaciones para la preventa (garantizando la mantención de las condiciones

antes de la entrega al propietario por parte de la empresa). El lenguaje y la gráfica

están enfocados para el uso por parte de los profesionales del rubro de la construcción

por lo cual se tienen dibujos técnicos y tablas de doble entrada.

Guía Técnica

Manual de Uso y Mantenimiento

Página Web

Proyectistas Proveedores Constructores Propietarios

Grupo Objetivo

El Manual de Uso y Mantenimiento para una Vivienda Sana es un documento impreso a color

que está especialmente destinado al propietario o habitante del inmueble, por lo anterior la

gráfica y el lenguaje son de fácil compresión, recurriendo a croquis, figuras y símbolos cuando

es necesario. La información aquí entregada está destinada al correcto uso (de la vivienda y

sus partes) y las etapas de mantenimiento necesarias de realizar en la vivienda. Asimismo,

se especifican cuáles son las labores que se pueden ejecutar por parte del habitante, cuáles

requieren de la asesoría de un especialista entregando además un calendario con las frecuencias

de realización de cada una, ya sea semestral, anual o bianual (Calendario de Mantenimiento).

Con la finalidad de hacer más fácil la comprensión de la información se han identificado algunas

alertas o preguntas frecuentes que se puede hacer el propietario, además de un glosario con

términos que puedan resultar confusos o de difícil lectura por parte de este grupo objetivo.

La Página Web es una herramienta de difusión integral, en la dirección www.viviendasana.

cl se ha incluido toda la información de las herramientas detalladas anteriormente separadas

en distintos ambientes para facilitar la navegación. En cada uno de los ambientes se puede

descargar íntegramente los archivos correspondientes a las herramientas ya descritas, en formato

PDF listas para imprimir por ambas caras en formato carta. El ambiente azul contiene todo lo

concerniente a la Guía Técnica mientras el verde todo lo correspondiente al Mantenimiento y

Uso de la Vivienda. En la zona central de color celeste se accede a la información del Sello de

Calidad del sistema de certificación voluntaria.


Conclusiones

En el presente estudio se analizó integralmente la edificación de viviendas sociales la

cual está compuesta por una cadena de pasos que termina con la habitación y man-

tenimiento del inmueble. El diseño, como etapa inicial, deberá considerar entonces

recomendaciones para cada una de las etapas posteriores, a saber: los materiales, la

ejecución, el control y finalmente su uso y mantenimiento.

Podemos observar que la vivienda social, por sus características propias de niveles de

terminación, forma de uso, mantenimiento u otros, está más expuesta a la ocurrencia

de patologías en la edificación. Adicionalmente éstas se ven agravadas por el número

de habitantes y por lo ajustado de los presupuestos familiares, lo cual en ocasiones

dificulta las reparaciones y los mantenimientos periódicos.

Una de las conclusiones más importantes de este trabajo de investigación es que un número

no menor de patologías se produce por no realizar adecuadamente las labores que deberían

ejecutarse o por el olvido de la realización de una tarea específica dentro del proceso integral

(desde el diseño a la materialización). La solución para estos casos corresponde entonces a un

afinado chequeo de las labores necesarias de realizar, tanto en la actual normativa como en los

estándares. En la gran mayoría de los casos los procedimientos y las técnicas por todos cono-

cidas cumplen con los requerimientos y deberían dar una solución adecuada. Por lo anterior

es que adicionalmente a los documentos generados se han creado las Cartillas de Control las

cuales corresponden a un conjunto de tablas (separadas por patología y por etapa) que deta-

llan cada uno de los pasos identificados en la Guía Técnica (tanto por el código de la patología

como por el numeral de inciso). Para facilitar la lectura y trabajo con ambos documentos es que

los grupos de patología se han codificado como se indica: H las patologías de humedad, I las

de Instalaciones y T las de terminaciones.

En gran medida las soluciones constructivas nacionales cumplen con los estándares definidos,

los materiales y los procedimientos entregan soluciones aplicables de muy buena manera a la

edificación, pero los problemas se presentan al momento del incumplimiento de los protocolos

definidos por los fabricantes o proveedores de materiales, quienes cada día definen sus re-

querimientos más detalladamente.




MINVU. Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC). San- -tiago: MINVU, 1992.MINVU. Reglamento de Instalaciones de Agua Potable y Alcantarillado -(RIDDA). Santiago: MINVU, 2007.CORMA. Manual de Construcción de Viviendas en Madera. Santiago: COR- -MA, 2004.

Tema 5

Procesos informales y componentes constructivos

María José Castillo, Nicolás Rebolledo

p. 247 / 259

Procesos informales y componentes constructivosMaría José Castillo1, Nicolás Rebolledo2

Esta presentación se plantea como una reflexión indagatoria,

abierta y en curso, a partir del trabajo docente realizado en

conjunto durante los últimos dos años por el Laboratorio de

Componentes Constructivos3 y el Laboratorio de Vivienda4

de la Facultad de Arquitectura y Diseño de la Universidad

Nacional Andrés Bello.

El trabajo docente y de investigación se ha realizado a partir

de los lineamientos trazados por el proyecto de facultad que

considera la búsqueda de nichos de innovación en el diseño

y la arquitectura que permitan generar vínculos con temáti-

cas relevantes para el desarrollo del país.

Aprender de las poblaciones

Chile cumple este año 100 años de política habitacional.

Desde la primera Ley de habitaciones obreras de 1906 que

buscaba asegurar condiciones higiénicas para la vivienda

popular, hasta la nueva política de 2002 que busca ofrecer

una alternativa de vivienda a los sectores más pobres de la

población al entregar una vivienda sin deuda, nuestro país

ha puesto en marcha diversas acciones para dar solución

al problema.

Sin embargo, en forma paralela y/o complementaria a las soluciones entregadas, los

sectores marginados de los programas de ayuda oficiales —ya sea porque no pueden

cumplir con los requisitos exigidos por la institucionalidad o bien han recibido una

solución de vivienda que no cumple con las necesidades de sus familias— han utilizado

una serie de herramientas para tener un techo donde dormir, que van desde tomas ile-

gales, ocupaciones de terrenos insalubres o riesgosos, hasta el desarrollo de procesos

de autoconstrucción y ampliaciones irregulares.

Estas diversas maneras de vivir en emergencia trasladan el problema del déficit habi-

tacional desde una dimensión cuantitativa a una cualitativa. Según lo planteado por

Alfredo Rodríguez y Ana Sugranyes: “Desde 1985, el Estado chileno ha centrado su


política de financiamiento habitacional en la disminución del déficit acumulado, y lo

ha logrado. (…) La conclusión inevitable del resultado de veinte años de una política

exitosa de financiamiento de vivienda social es que la cantidad por sí sola no basta,

porque los efectos urbanos —segregación, fragmentación— y los efectos sobre las

familias o las personas —inseguridad, difícil convivencia, hacinamiento— crean nue-

vos, caros y serios problemas a la gente, a la sociedad y al Estado. Los temas de la

calidad del entorno de los conjuntos habitacionales, de la flexibilidad de las unidades

de vivienda, de la convivencia entre los residentes, de la localización, el diseño –entre

otros- siguen ausentes en los predicados de la política habitacional” (Rodríguez y

Sugranyes, 2004).

Reconociendo esta realidad, hemos querido comenzar esta investigación ob-

servando en terreno la aplicación de las políticas habitacionales, aquellas con-

cebidas como la provisión de viviendas-masivas-seriadas, y cuáles han sido

las estrategias de los propios habitantes para adaptarlas a sus necesidades

específicas, personalizando sus hogares al aplicar diversas lógicas construc-

tivas.

También hemos investigado la manera en que la producción informal del hábi-

tat, tanto desde su gestión como desde su dimensión constructiva, ha con-

solidado las poblaciones a lo largo de los últimos 50 años, partiendo de la

hipótesis de que un gran porcentaje de la construcción del hábitat popular es

autogestionado y autoconstruido.

Aprender del sistema de objetos

Más allá de toda la complejidad que el tema de la vivienda reviste en términos sociales, norma-

tivos, de políticas públicas y de manejo territorial, nos ha interesado especialmente la aproxi-

mación a él mediante la investigación y la propuesta tecnológica.

Desde este punto de vista, reconocemos la necesidad de un cambio de paradigma en la pro-

ducción de infraestructuras para vivienda social. Aunque en él se asuma la condición de pro-

ducto de consumo-masivo-seriado que caracteriza a la vivienda, se considera que también

debe incluirse esa necesidad que tienen los habitantes de apropiarse del objeto físico para

personalizarlo y adaptarlo a requerimientos fluctuantes como la perfectibilidad, la modificación

del programa arquitectónico y la adaptabilidad contextual. Condición que hoy, pensamos, está

lejos de cumplirse.

Para develar espacios de innovación en el diseño y la tecnología, tanto en la producción como

en la adaptabilidad de las viviendas, hemos empezado por observar lo que ocurre en el mundo


de la producción de objetos industriales de uso cotidiano, lo que nos puede dar algunas pistas

sobre las posibilidades de las plataformas tecnológicas disponibles.

Actualmente, la producción de configuraciones flexibles en base a componentes, como las

zapatillas, los computadores, los teléfonos móviles / celulares, los automóviles o las bicicletas,

han logrado responder a un problema tecnológico similar. Esta producción debe responder en

forma efectiva y rápida a una demanda que, a pesar de ser masiva, es a la vez segmentada,

porque los requerimientos son específicos para cada usuario. Las distintas configuraciones de

un mismo producto pueden pues responder a distintos requerimientos, ya sea redistribuyendo,

intercambiando o alterando sus partes.

¿Cómo incorporar esta condición productiva entre las variables del pro-ceso de diseño arquitectónico de la solución habitacional y al mismo tiem po apoyar los procesos informales de autoconstrucción? ¿Cómo permitir que, entre estos dos procesos, haya una coordinación orientada a mejorar la calidad del producto final?

Si nos aproximamos al problema de la vivienda social considerándolo un proceso conti-

nuo de construcción, el cual, a partir de un producto inicial deficiente, se ve complemen-

tado en el tiempo, podremos pensar que el proyecto de arquitectura ya no es sólo un

problema de diseño de un objeto tipológico replicable centrado en las formas, sino que

más bien es el proyecto de un sistema abierto constituido por componentes construc-

tivos de diversa naturaleza y función centrado en el usuario, reconociendo la necesidad

de la vivienda-masiva-seriada de adaptarse a realidades complejas a partir de coordi-

narse con la introducción de elementos ajenos provistos por la autoconstrucción.

Así, hemos visto estos procesos ya no sólo como un conjunto de objetos singulares,

sino más bien como la evidencia de un sistema de producción espontáneo de ele-

mentos de distinta naturaleza y en constante modificación, que comparten lógicas de

gestión, plataformas tecnológicas y necesidades comunes.

Según lo planteado por Heskett (2005: 159), “las configuraciones flexibles de los pro-

ductos industriales se llevan aún más allá con la introducción de unidades modulares,

lo que significa romper la estructura general de un producto en componentes funcio-

nales esenciales y en elementos de interfaz, los cuales se agrupan en unidades modu-

lares estándar, con la consiguiente posibilidad de añadir más elementos opcionales.

Este establecimiento de sistemas modulares, en base a componentes relacionados,

desplaza la atención desde el producto acabado, como punto de partida conceptual

esencial, hacia el diseño de procesos, dentro de un concepto de sistemas generales”.


Problemas y oportunidades

En esta primera etapa de trabajo de los laboratorios, y en un afán por encontrar líneas

de investigación y oportunidades de diseño que permitan mejorar estos procesos y

mejorar la calidad, hemos analizado en terreno esta realidad construida, tanto desde la

adaptación y/o descoordinación entre lo entregado y lo autoconstruido, como desde

los modos informales en que se han ampliado o modificado las estructuras iniciales.

También, en algunos casos, hemos intentado proponer ciertas hipótesis proyectuales.

La primera línea indagatoria consiste en observar en terreno la relación entre la infraes-

tructura de vivienda proporcionada por las políticas públicas y la adaptación contextual

de ésta (Cuadro N° 1).

Ampliación de la vivienda social dinámica

Diferencias detectadas entre las construcciones planificadas y las autoconstruidas tras la entrega de la VSDsD en Santiago. Camilo Palma, Jorge Oyarzún. Seminario de investigación 2do semes-tre 2005 – 1er semestre 2006, UNAB.

Se estudian siete tipos de proyectos financiados por el Estado y las ampliaciones propuestas en ellos. Se hace luego una comparación entre los planos que se tienen del proyecto y lo que realmente se ha construido en el terreno. El objetivo de este ejercicio era conocer si las lógicas de diseño del proyecto formal coincidían en algo con la realidad construida, y en qué.

Por ejemplo, en la Figura N° 1 se aprecia que la ampliación diseñada en el proyecto formal se pensó a partir de un programa básico supuesto sin terminar, y en términos de superficie adi-cional. Esta propuesta no considera la limitación de la solución inicial ya que considera sacar el techo, elemento de mayor complejidad de la vivienda.

Esto se constata en terreno donde la ampliación autoconstruida sigue el sentido común y am-plía la misma superficie propuesta, pero en primer piso ocupando todo el jardín y dejando la casa sin luz por su lado posterior.

Es evidente que el proyecto propuesto no funciona como detonante de ampliaciones poste-riores, ya que en el diseño se pierde el valor “dinámico” asignado en la gestión.

En ninguno de los siete casos estudiados las ampliaciones siguen la planificación inicial. Esto pone en evidencia que la descoordinación entre las plataformas tecnológicas (la construcción tradicional y la autoconstrucción) resulta en una pérdida de calidad de la vivienda, no sólo en

términos constructivos sino también programáticos y de confort.


Además nos interesó observar cómo se modificaba el entorno de los habitantes que eran erra-

dicados de un campamento y trasladados a una villa de vivienda social nueva, y qué estrategias

empleaban para adaptarse a la nueva vivienda (Cuadro N° 2).

Los casos estudiados en los cuadros N° 1 y N° 2 pusieron en evidencia que los requerimientos

de diseño no consideran la adaptabilidad contextual de las soluciones de vivienda, ya que la

ampliación se entiende sólo como una adición de superficie y no como una complementación

informal del diseño. Así se constata que existe una sostenida descoordinación entre los diver-

sos elementos que componen el sistema de construcción del hábitat popular.

Por una parte, los productos formales que genera la política habitacional son pensados sólo

desde la tipología y no existe realmente una aproximación al sistema en el cual se inserta la vi-

vienda, tanto en términos de requerimientos programáticos como de coordinación modular con

los elementos de autocons trucción con los cuales se amplía la construcción formal inicial.

Por otra parte, los programas habitacionales no han reconocido del todo los

procesos informales o, dicho de otro modo, esta capacidad de “producción

social del hábitat” (Romero y Mesías, 2004) que tienen los sectores popu-

lares. En consecuencia estas construcciones quedan en una condición de

ilegalidad, porque su calidad material resulta sólo de la realidad cultural que

las genera, a saber, la de unos habitantes que carecen de apoyo técnico,

recursos suficientes y materiales de buena calidad, de modo que estas cons-

trucciones son deficientes en términos de habitabilidad y seguridad. En sín-

tesis, los esfuerzos del Estado y los de los habitantes no se coordinan y los

recursos se desaprovechan. Ante esta descoordinación son los propios habi-

tantes quienes ponen en marcha algunas estrategias de adaptación.


Erradicación de campamentos

De la toma de Peñalolén a las “casas Chubi*”: Formas de adaptación al cambio de condiciones habitacionales. Rubén Peralta, Iván Guzmán. Seminario de investigación 1er semestre 2006,

UNAB.

El estudio consistió en hacer un seguimiento del traslado de diez familias desde la toma de

Peñalolén hasta una villa con vivienda nueva construida según los criterios del Estado. El

seguimiento se centró en dos temas: primero, en la comparación de los programas arqui-

tectónicos, para lo cual se hizo el levantamiento de ambas viviendas, la antigua, de la toma, y la

nueva, de la villa; y segundo, en la clasificación de los componentes de la vivienda autocons-

truida que posteriormente se reutilizaron en la nueva situación.

Respecto de la distribución programática, se constata que al principio hay una drástica reduc-

ción de superficie (casi a la mitad). La ampliación se realiza según lo previsto, sin embargo,

como el terreno es pequeño, se construye en el antejardín, contraviniendo la norma. El mobilia-

rio y los artefactos no caben en la nueva vivienda por lo que se resitúan mediante la super-

posición de los programas.

Los habitantes reutilizan los componentes de la vivienda de emergencia, algunos de los cuales

sirven para construir tabiques e incluso como entrepiso. Esto manifiesta una oportunidad de

reciclaje y una necesidad, la que se busca satisfacer mediante la reutilización de algunos ma-

teriales.

La gran cantidad de componentes de las autoconstrucciones desmontadas que no son uti-

lizados por sus dueños en la nueva vivienda incrementan la oferta en el mercado informal de

elementos de segunda mano, así como la reventa de viviendas de campamentos, completas o

por partes, que posteriormente serán reutilizadas como ampliaciones.

* Viviendas correspondientes a las cinco villas que recibieron a las familias de la toma, bautizadas popularmente como los caramelos “Chubi” por su tamaño y sus colores radiantes.

Durante la amplia búsqueda y la posterior observación de viviendas autocons-

truidas en las poblaciones de Santiago, se reveló que las lógicas aplicadas en

la práctica de la autoconstrucción se repetían. En la búsqueda de principios

que posteriormente pudiesen sistematizarse como antecedentes proyec-

tuales, planteamos la pregunta: ¿cuál es la plataforma tecnológica sobre la

cual se originan estos productos informales?, entendiendo como plataforma

tecnológica al conjunto de sistemas y procedimientos empleados a la hora


La principal lección que extraemos de esta indagación es

que este modelo de gestión informal asociado a una mejor

tecnología abre la posibilidad de sistematizar y estandarizar

los requerimientos de los distintos usuarios. Con el tiempo

se podría concebir una tipología de ampliación que podrían

desarrollar técnicamente los expertos. De este modo se abre

un espacio nuevo para la asistencia técnica, con la posible

introducción de un producto estándar para la ampliación de

este tipo de viviendas, dada la gran cantidad de conjuntos

formados por estos bloques que hay en Santiago —más

de 100.000 unidades de vivienda (Rodríguez y Sugranyes,

2004)—. De hecho, sólo entre 1992 y 2003 se construyeron

133.959 departamentos de vivienda básica tipo C en todo el

país (Greene, 2006), que podrían demandar el mismo tipo

de producto.

Frente a la oportunidad descrita en el punto anterior, se

estudió en terreno si había elementos estándar que sirvieran

para ampliar las viviendas. La evidencia estaba a la vista: la

mediagua5, hoy, junto con servir de vivienda de emergencia,

ha sido utilizada como elemento prefabricado de ampliación

(Cuadro N° 4).

de realizar una obra recurriendo a la autoconstrucción. Sistematizando las

estrategias de autoconstrucción mediante la categorización de los sistemas

constructivos se puede contribuir a mejorar la habitabilidad y el orden del

conjunto (Cuadro N° 3).

Así, cuando lo necesitan, los habitantes recurren de todos modos a la

mediagua. Pese a su calidad deficiente, es decir, aunque no sea una

solución del todo satisfactoria, cuesta poco y es flexible (se puede

montar, desmontar y trasladar, y por lo tanto se puede vender cuando

ya no se la necesita), y por lo mismo resulta asequible para muchas

familias. Al igual que en el caso anterior, esto abre una oportunidad

de innovación que puede explorarse desde el diseño y la creación de

un componente constructivo de ampliación concebido con la lógica

de la venta masiva y que, a diferencia del caso anterior, pueda ser

instalado por el mismo usuario, sin ser experto.


Plataforma tecnológica y sistemas de gestión informal

Ampliaciones en vivienda social en altura, el caso Los Quillayes. Nicolás Vicente, Seminario de

investigación 1er semestre 2006, UNAB.

Para avanzar en esta línea indagatoria escogimos un caso que fuese representativo del pro-

blema, y luego estudiamos una tipología estándar que se repitiese, y que, por su rigidez no

ofreciera muchas alternativas para la ampliación. Así se eligió la villa “Los Quillayes”, un conjunto

de vivienda social construido en los años 80, compuesto por bloques independientes de 3

pisos, con 15 departamentos de 37 m2 cada uno. Aunque el proyecto no incluía la posibilidad

de ampliar la superficie de la vivienda, casi todos los departamentos se han ampliado, tanto con

intervenciones formales —es el único caso de ampliación formal de vivienda social en altura en

Chile (Tapia, 1999; Rodríguez y Sugranyes, 2004) —, como mediante la autoconstrucción.

El estudio consiste en la realización de un catastro de 5 bloques donde se identifica: la canti-

dad de ampliaciones realizadas, los materiales utilizados, los procedimientos constructivos em-

pleados, el programa arquitectónico, las formas de financiamiento y las lógicas de gestión. De

los casos estudiados, casi el 80% se había ampliado de un modo similar, instalando volúmenes

que sobresalen de las fachadas y conectados a los departamentos por los vanos de las venta-

nas, cuyos antepechos fueron demolidos. Estos cuerpos sirven indistintamente como amplia-

ción de la habitación adyacente o como un recinto nuevo.

En su dimensión constructiva, se identifican tres diferentes plataformas tecnológicas:

• Plataforma precaria: Autoconstrucción con elementos recolectados y reutilizados, realizada

sin ninguna asistencia técnica. El sistema constructivo es la carpintería.

• Plataforma artesanal: Autoconstrucción con conocimientos básicos de construcción tradicio-

nal. A la carpintería se suma la albañilería.

• Plataforma formal: Ampliaciones realizadas con materiales convencionales y cumpliendo con

solicitaciones estructurales. A la carpintería y a la albañilería se suman el corte de metales y la

soldadura.

Las tres plataformas tecnológicas identificadas se adosan de igual forma al volumen original.

Los propietarios emplean distintos métodos para conseguir una ampliación con la misma super-

ficie y el mismo volumen, pero con diferencias radicales de calidad, seguridad y habitabilidad.

Es patente el esfuerzo de los habitantes por sistematizar un proceso de gestión colaborativa, de

modo que existe un mayor número de ampliaciones construidas con materiales convencionales.

También se observa la intervención de microempresarios que ejecutan las obras, y una coordi-

nación vecinal que incluso regula algunos aspectos, como el largo del voladizo y el usufructo

común de algunas estructuras.


Sistemas prefabricados de ampliación

Utilización de mediaguas como componente constructivo de ampliación. Gean Carlo Vera. Semi-

nario de investigación 1er semestre 2006, UNAB.

Se estudiaron 20 casos de la comuna de Lo Espejo, donde se distinguen tres formas de utilizar

la mediagua:

• En segundo piso para ampliar la superficie de la vivienda.

• Instalada al fondo del sitio para acoger a los allegados o para contar con unidades indepen-

dientes cuando hay familias distintas en un mismo sitio.

• Instalada como un elemento elevado con una estructura independiente con el fin de liberar el

suelo en primer piso y poder disponer de un recinto que se pueda usar local comercial.

Efectivamente los usuarios adaptan la mediagua como un componente constructivo para la

ampliación que, en la mayoría de los casos, conserva su forma y sólo modifica su posición res-

pecto de la construcción principal. Es interesante además constatar que existe un mercado de

primera y segunda mano en el cual se arma y se desarma la mediagua en repetidas ocasiones,

con mano de obra que no necesariamente es experta.

En esta última línea, y poniendo a prueba ciertas hipótesis constructivas, consideramos

que sería interesante explorar la creación de sistemas constructivos para viviendas de

emergencia desde su dimensión tecnológica. Este interés radica, por una parte, en

el posible empleo masivo de un elemento prefabricado de este tipo (barato, fácil de

trasladar, de montar y desmontar, de traspasar, comprar y vender) en los procesos

informales de construcción del hábitat popular (particularmente en las ampliaciones),

como ocurre con la mediagua, y por otra, porque sus requerimientos de diseño llevan

al límite la búsqueda de una ecuación costo / calidad conveniente, en el sentido de

lograr una habitabilidad mínima con espacios y recursos mínimos.

En vista de lo anterior, desarrollamos una línea de proyectos que fijó sus objetivos en

la búsqueda de nuevas plataformas tecnológicas que pudiesen abrir oportunidades de

diseño (Cuadro N° 5).

Hacia una aproximación disciplinar que permita innovar

Pensamos que para innovar hay que tener una aproximación disciplinar que comple-

mente lo realizado durante estos años. Es necesario construir un enfoque interdisci-

plinario donde la capacidad profesional de los arquitectos y constructores permita

enfrentar los desafíos que surgen en los sectores de bajos recursos. Esto supone un


Hipótesis proyectual: Sistema constructivo para viviendas de emergencia a partir del reciclaje de residuos industriales

Idea: Sebastián Ogno, Seminario de investigación 1er semestre 2005. Taller de arquitectura 2do

semestre 2005. Desarrollo: Ignacio Moyano, Daniel Fuenzalida, Michelle de Dompierre, Alvaro

Vega, Francisco Ossa, Michael Landskron, Bárbara Reyes. Práctica de Laboratorio de Diseño

Industrial 1er y 2do semestre 2006, UNAB. Prof. Alejandro Soffia (URO1.ORG)

Gran parte de los sistemas constructivos existentes en el mercado inmediato (nacional y lati-

noamericano) son creados sin coordinación a partir de la creación de sus partes, las que se

materializan en plataformas tecnológicas disponibles. En nuestro contexto constructivo, la pre-

cariedad tecnológica —en el ámbito de la arquitectura, y no así, por ejemplo, en aquellos ám-

bitos productivos más relevantes de Chile— limita las posibilidades de desarrollar sistemas que

aporten en el contexto mundial contemporáneo. Así, este proyecto busca reconstruir la base

de su desarrollo a partir de las virtudes de las plataformas tecnológicas existentes —para la

industria de la construcción— aprovechando aquellas vinculadas a otros procesos industriales

que cuentan con una plataforma de mejor nivel técnico.

Entonces, en el desarrollo de este sistema constructivo, decidimos comenzar utilizando resi-

duos de insumos industriales, entendiendo que éstos son materiales que resultan de procesos

técnicos más elaborados, y que además son productos que poseen un valor agregado posible

cuyo ciclo útil se puede prolongar.

Vinculado a la silvicultura, una de las áreas productivas más importantes del país, el proceso

productivo de un periódico comporta varios procesos que a su vez requieren diversos insu-

mos; éstos se transforman en residuos de interesantes propiedades tectónicas, que es posible

utilizar en el campo de la construcción de la arquitectura. En particular, el interés de trabajar

con la industria del periódico tiene que ver con la magnitud y la constancia de su proceso pro-

ductivo, lo que garantiza una cantidad y un stock de residuos suficiente como para satisfacer la

demanda que puede impulsar la utilización del sistema constructivo.

Las claves para el desarrollo de este proyecto se basan en la elección de los tres residuos más

importantes del proceso de producción de periódico, a saber, los tubos de cartón alrededor de

los cuales se enrolla el papel que será impreso; las planchas de aluminio que son la matriz de

impresión de cada una de las páginas del periódico; y las mantas de goma que imprimen una

y otra vez el papel (Figura N° 2).


trabajo que va más allá que diseñar formas: se trata de integrar complejidades cuyos

tiempos de ejecución están relacionados con la evolución de las familias, con activi-

dades productivas dentro del hogar, con un proceso de construcción permanente del

hábitat, con diferencias en las posibilidades económicas entre las distintas familias y,

en general, con la falta de recursos.

Las tecnologías de la construcción popular podrían potenciarse incorporando la in-

novación de materiales y la comercialización provenientes de una industria de com-

ponentes constructivos que aprovechara los canales de distribución actuales y, que

desarrollara productos que se puedan integrar al proceso informal. Este desarrollo

tecnológico debe necesariamente abrir nuevas alternativas que permitan mejorar el

desempeño y mejorar la ecuación costo / calidad.

Si se entiende el proceso de construcción del hábitat popular como un sistema abierto, se debe

vincular a los diversos agentes comprometidos para poder realizar estas posibles innovaciones.

Los actores que deben estar coordinados son, en primer lugar, los habitantes, a los que hay

que escuchar, observar y estudiar, y entender sus necesidades, hasta convertirlos en clientes;

luego, el sector industrial, y esto no sólo desde la responsabilidad social, sino a partir de buscar

oportunidades al interior de su diversa plataforma técnico-productiva; el sector académico,

entendido como el motor de la innovación en tanto productores de conocimiento, que podría

integrar en sus programas de investigación, docencia y extensión, las complejidades teórico

prácticas del tema; las ONGs, coordinadoras de la demanda, quienes, abriéndose a nuevas

tecnologías, permiten mejorar sus productos y servicios aprovechando el canal que han cons-

truido; y por último el Estado, quien debe necesariamente integrar en sus políticas una dimen-

sión cualitativa, más allá de una posición asistencialista, con incentivos a la innovación en este

campo, buscando incorporar las variables de diseño en el control de calidad de los productos

que promueve y en el sistema de licitación de sus proyectos.



Heskett, J. El diseño en la vida cotidiana. Ed. Gustavo Gili, Barcelona, 2005. -Greene, M. y Fuentes, P. Rehabilitación de Bloques de Vivienda Básica. Construcción de casa, comuni- -dad y barrio. Santiago, agosto 2006. Disponible en Internet: http://www.subdere.gov.cl/1510/articles-69827_recurso_1.pdfRodríguez, A. y Sugranyes, A. El problema de vivienda de los “con techo”. Eure, 2004, Vol. XXX, nº 91, -p.53-65.Romero, G. y Mesías, R. La participación en el diseño urbano y arquitectónico en la producción social del -hábitat, Red XIV.F Tecnologías sociales y producción social del hábitat CYTED, México, D.F., 2004.Tapia, R. et al. “Ampliación de viviendas básicas en conjuntos habitados”. II Seminario Internacional Me- -jorHab, Habyted, Cyted, Universidad de Valparaíso: 78-104, 1999.


Capítulo 4

LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL

p. 263 / 319


La experiencia internacional

El debate internacional coincide en que Latinoamérica está entrando en una “nueva generación

urbana de políticas de vivienda”, en la cual se incluyen más decididamente las diversas dimen-

siones que tiene el problema del diseño integral de la vivienda social.

Desde la perspectiva de este libro, adentrarse en algunas experiencias de la región nos permite

considerar la importancia de reconocer la especificidad de los procesos constructivos realiza-

dos a partir de las políticas habitacionales dirigidas a los grupos de población que, debido a sus

ingresos limitados, no logran acceder a una vivienda digna.

Más que como un objeto físico terminado, la vivienda debe entenderse como un proceso so-

cial. Todos debemos reconocer que, pese a ser un bien sujeto a transacciones comerciales, la

vivienda, y especialmente la social, es mucho más que una mercancía, es un bien que satisface

una necesidad humana básica, y por ende, su valor de uso es prioritario. En consecuencia, la

política habitacional y todos los actores comprometidos deben incorporar los siguientes prin-

cipios: es un proceso antes que un producto; es un problema integral antes que un problema

técnico; y por último, requiere propuestas integrales antes que soluciones parciales. Una pro-

puesta integral incluye a la vivienda, por cierto, pero también al barrio, la ciudad y el territorio,

así como a los actores sociales e institucionales, y apunta al proceso en términos cualitativos.

Por el contrario, las soluciones parciales consideran una localización (un suelo disponible), un

programa arquitectónico, un diseño y una tecnología constructiva, y apuntan al objeto con un

enfoque cuantitativo.

Es fundamental sentar las bases de una red internacional de trabajo

que sea capaz de “comprender teóricamente” el hábitat popular y

“actuar directamente” sobre él. Cada experiencia es un proceso dis-

tinto, con sus propios plazos, recursos y actores. Sin embargo, la

sistematización y el intercambio de avances en la materia permiten

afinar las propias metodologías y poner una batería de experiencias

comparables a disposición de los especialistas.

Es precisamente en estos aspectos en los cuales se pretenden aden-

trar los trabajos que presentamos en esta sección, donde la lectura

del problema en el contexto latinoamericano, y el caso de Venezue la

en particular, pueden contribuir a contextualizar la experiencia chile-

na y con ello ayudar a su comprensión y al establecimiento de nuevas

estrategias de intervención.

LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL 263

Tema 1

Desarrollo urbano y habitacional en América Latina y el Caribe

Rodrigo Jordán, Jeannette Plaut, Maximiliano Carbonetti

p. 265 / 285

Desarrollo urbano y habitacional en América Latina y el CaribeRodrigo Jordán1, Jeannette Plaut2, Maximiliano Carbonetti3

El presente artículo reflexiona acerca del desarrollo urbano y habitacional en el ámbito de

América Latina y el Caribe. En primer lugar se enmarca el contexto general, y luego se des-

criben las tendencias y desafíos que se observan dentro de la gestión, las posibles hipótesis

que explican el desempeño en éste ámbito de la labor del sector público. Por último, a modo

de propuesta, se identifica una alternativa de estrategia integral para el desarrollo urbano y

habitacional, junto a una serie de opciones de política y herramientas técnico-operativas con

aptitud de generar no sólo un desempeño más integral, eficiente y sostenible del gobierno, sino

un involucramiento más óptimo de los demás sujetos en la gestión de ciudades.

Un análisis realista del desarrollo urbano y habitacional parte

de reconocer y valorar una serie de cambios que se han

provocado en la relación entre el Estado, la sociedad y el

mercado y que no sólo marcan sino condicionan un nuevo

panorama contextual en la gestión, ejecución, monitoreo y

evaluación de las políticas públicas en la materia.

Esta serie de cambios surgió a raíz de la globalización del sector económico financiero desde de la década de los años setenta a nivel mundial, y que mantiene una fuerte relación con el sustrato territorial tanto de los países desarrollados como en los en vías de desarrollo. Ello se debe a que di-cho proceso a pesar de tener impactos multidimensionales, presenta una recurrente fuerza en tres ámbitos-procesos económicos: la apertura comercial, la apertura financiera y el mercado laboral. En estos ámbitos, además del propio re-diseño del rol, funciones y estructuras del Estado (proceso incompleto por los desafíos políticos y representativos que comprende), la globalización del sector económico financie-ro ha traído consigo una alta movilidad de capital financiero (volatilidad), la conformación de bloques de integración económico-comerciales a nivel regional y el perfecciona-

miento y difusión de los sistemas de información.

Dentro de este contexto se pueden identificar una serie de

avances y de desafíos pendientes en los tres ámbitos pro-

Escenario y contexto en la región


pios del desarrollo sostenible, concepto acuñado precisamente en

el transcurso de los sesenta dando “compañía” pero especialmente

alertando a la consolidación del proceso de la globalización. Dichos

ámbitos son el económico, el social y el ambiental. El Cuadro Nº 1

presenta dentro de los mencionados ámbitos, un balance con los

principales procesos, avances y desafíos identificados.

Análisis crítico de la situación actual

¿Dónde estamos?

Una de las principales lecciones aprendidas por parte de los organismos internaciona les

que contribuyen a través de acciones de cooperación técnica con los gobiernos de América

Latina en materia de desarrollo urbano y habitacional, dice relación con un desafío-debili-

dad que experimentan algunos países: la frágil comprensión sectorial o incompleta de

los problemas urbanos. Ésta no ha facilitado la incorporación y capitalización de la va-

liosa información acumulada por los diferentes actores que intervienen en los subsiste-

mas urbanos (públicos, privados, ciudadanos entre otros), junto a sus particularidades

regionales y locales. A ello, se agregan desafíos-debilidades que también obstaculizan

un eficiente y sostenible desempeño de las intervenciones y procesos urbanos de los

gobiernos que se detallarán a continuación.

Estos desafíos-debilidades son en primer lugar, el anacronismo institucional, funcional

y operativo de las actuales arquitecturas de gestión del desarrollo urbano y habita-

cional que existe en los países. La conjunción de intereses creados, tanto del sector

público como del privado impide visualizar los aspectos complejos de los problemas

urbanos, que en el caso de abordarlos, demorarían la concreción de dichos intereses.

Por lo tanto, una mejoría de las intervenciones urbanas requerirá, además de mayor

conocimiento, una voluntad decidida para superar dichos intereses o bien una nueva

lógica de gerenciamiento público y de gestión de intereses en conflicto que logre

compatibilizar armónica y eficientemente los intereses del sector público con los del

sector privado en esta materia.

En segundo lugar, existe una falta de visión estratégica de la gestión del desarro-

llo urbano que pueda vincular simultáneamente los valores-objetivos de habitabilidad

con los de funcionalidad previendo impactos y externalidades que las intervenciones

urbanas puedan generar. Cabe precisar que la habitabilidad refiere a la calidad de vida

en las ciudades y la satisfacción de necesidades materiales e inmateriales que ofrece

el medio urbano; comprende aquellos aspectos que contribuyen al aumento y “valo-


Dimensión

Balance económico

Procesos, avances y desafíos

Control macroeconómico fuerte en gran parte de los países de América Latina (AL), pero acompañado de grados de vulnerabilidad institucional.Crecimiento y diversificación de exportaciones, pero mayor dinamis-mo de importaciones.Importantes flujos de inversiones, pero concentrada en pocos países, e incluso dentro de éstos, en especiales áreas urbanas, principal-mente metropolitanas.

Perfil exportador extractivo e industrias ambientalmente sensibles.

Reducción leve de la pobreza (casos de México y Brasil), pero deterio-ro de la distribución del ingreso, lo cual impacta en la inequidad. Esto último ha generado alteraciones en las pirámides de estratificación, dando lugar a nuevos tipos de pobreza, ligada ya no a necesidades básicas insatisfechas o acceso a bienes y servicios urbanos, sino a capacidad de compra y al empleo y los ingresos.Aumento leve del gasto social, pero con baja focalización.Incremento del desempleo y la informalidad, en las ciudades, consoli-dación de asentamientos ilegales.Respeto a la equidad de género, diversidad étnica y cultural.Expansión de la migración internacional, pero, asimismo, de impor-tantes flujos poblacionales internos a los países (desplazamiento in-terno) por cuestiones de desarrollo, especialmente de inmigrantes ile-gales, lo cual cambia el patrón del tradicional éxodo “campo-ciudad”.

Consolidación del proceso fijado en la Agenda 21 en países desarro-llados como en países en vías de desarrollo.Países desarrollados: adaptaron planes ambientales existentes a los propósitos de las AG 21. En América Latina y el Caribe se advierte falta de gestión de enti-dades nacionales y regionales, dificultando las transferencias a los gobiernos locales para contar con información y fondos adecuados.Una característica propia: las ciudades de la región tomaron iniciativa directa respecto a la consideración de la variable medioambiental.Países con experiencias en gestión local ambiental: Argentina, Bo-livia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México y Perú. Tendencia a la inclusión de la perspectiva del desarrollo sostenible, antes que sólo parámetros ambientales en la gestión local.

Balance social

Balance ambiental


ración” del capital humano, social y natural de las comunidades urbanas4. Por su lado,

la funcionalidad comprende niveles de productividad y rentabilidad social, ambiental y

económica, de los recursos humanos y financieros que aseguren economías de aglo-

meración, de escala e internas, y la “valoración” creciente de los activos físicos, (equi-

pamientos, infraestructura) y activos humanos para el desarrollo sostenible (trabajo)5.

Esta falta de visión estratégica de la gestión del desarrollo urbano contrasta con el

actual contexto de creciente colaboración e involucramiento del empresariado local en

diversas intervenciones del desarrollo urbano clásicamente asignadas al sector públi-

co: dotación de vivienda, infraestructura, servicios públicos (agua, y saneamiento) a

través de distintas modalidades de cogestión público-privada, ya sea privatización,

concesiones o “BOT” (construcción, operación y transferencia por sus siglas en inglés)

entre otras. En consecuencia, la falta del mencionado carácter estratégico y de impac-

tos ha impedido hasta el momento, por ejemplo dos aspectos de suma relevancia:

- Una evidente y necesaria relación entre la gestión de pro-

yectos urbanos-habitacionales con acceso a diver sos atribu-

tos o “capitales urbanos”6, tales como espacios productivos,

servicios públicos, equipamiento en general, infraestructura

y opciones crediticias para los grupos de menores capaci-

dades financieras y económico-productivas.

- Una coherente y lógica redistribución de los beneficios y de las cargas que genera el mismo desarrollo urbano como aquellos impactos que surgen a propósito de las interven-ciones y proyectos urbanos a modo de externalidades, tanto positivas como negativas, y que afectan a distintos sectores poblacionales. Específicamente no se ha introducido hasta el momento en la agenda de los gobiernos, la necesidad de identificar, valorar y medir los impactos y externalidades como consecuencia de las intervenciones urbanas, ni mu-cho menos alternativas, enfoques ni herramientas que per-mitan una valoración y capitalización de los impactos positi-vos para grupos poblacionales con bajos niveles de calidad de vida, en materia de ingresos, pero con mejoras en sus entornos barriales, sus espacios públicos, e infraestructuras entre otros.

Como se podrá advertir, las dimensiones que afectan princi-

pal y directamente a los ciudadanos y sus entornos urbanos


tienen una relación estrecha no sólo con la falta de compren-

sión integral de los problemas urbanos sino además con la

falta de visión estratégica y de impactos reales en la calidad

de vida urbana. Por estas razones, el presente documento

intenta contribuir a la reflexión especialmente en estas di-

mensiones que son las que condicionan más fuertemente

el quehacer y las dinámicas ciudadanas y la calidad de vida

en la ciudad.

Algunas hipótesis de respuesta

El conjunto de reflexiones antes mencionadas pueden efec-

tivamente ser interpretadas a través de un análisis crítico y

prospectivo a la vez. En efecto, se pueden deducir tres ideas

básicas, formuladas a modo de hipótesis las cuales dicen

relación con:

Principio de intervención sistémica y operatoria estratégica e integral

El primer desafío a enfrentar y superar en el tema de la gestión es la estructura y operatoria

sectorial de las intervenciones urbanas y territoriales. Sin desconocer los logros alcanzados en

algunos países —especialmente en Chile—, en sectores claves (vialidad, disminución del déficit

cuantitativo de vivienda entre los más sobresalientes), tampoco se puede olvidar la no reso-

lución adecuada de otros problemas asociados, lo que empeora la situación urbana general.

Algunos ejemplos son la congestión vehicular por fallas en la vialidad secundaria y empalmes

locales de autopistas, la desarticulación de los barrios afectados por las infraestructuras urba-

nas, la baja calidad de las viviendas y su entorno barrial en los proyectos de vivienda social, las

condiciones de riesgo de asentamientos ilegales entre otros. En este sentido, y siguiendo con

el ejemplo de las autopistas urbanas, es conveniente que una política urbana exija el mismo

esmero y cuidado en el diseño de dichas obras de infraestructura, como en las orientadas a

la provisión de soluciones habitacionales con consideración no sólo de su entorno urbano,

social y ambiental, sino previendo los correspondientes impactos negativos y positivos que se

generen a causa de la ejecución de distintas obras de ingeniería. Para ello, se hace necesario

activar procesos de información y participación ciudadana para incorporar a la comunidad y

otros interesados; previendo por ejemplo, procesos e impactos antes que sucedan los cambios

de uso y valor de suelo urbano, que la vialidad generará en los entornos7. Para una integración

adecuada de las diferentes partes del sistema urbano, no basta con crear “comités de coordi-

nación intersectorial”, sino una instancia técnica de alto nivel, con capacidad de diseño urbano

y transporte y poder de decisión.


El enfoque sistémico exige además entender la indivisibilidad entre la ciudad y su territorio de

influencia regional. En Chile, América Latina y el mundo, la tradicional dicotomía urbano-rural ha

perdido validez, por lo que la separación de competencias en ministerios “urbanos” (vivienda,

obras públicas urbanas) y “rurales” (agricultura, minería) refiere a un actual anacronismo insti-

tucional que requiere ser atendido con urgencia.

Relatividad y evolución de los “capitales urbanos”

El segundo desafío se relaciona con la relatividad y evolución de los capitales urbanos

valorados por las familias en sus entornos urbanos, que varían según circunstancias

de vida, dinámicas económico-productivas entre otros factores. En efecto, las familias

en situaciones socioeconómicas diversas priorizan de modo diferente los atributos

de calidad, ubicación y tenencia de la vivienda, las que se modifican si su situación

económica cambia. En este sentido, la gestión habitacional y de barrios debe contribuir

a los cambios en materia de movilidad social que las familias puedan experimentar

y no obstaculizarlo, por su esencial aporte a través del ahorro, la capitalización y la

seguridad que provee.

Contrario a este concepto, se ha advertido que diversas experiencias de políticas habi-

tacionales sociales en América Latina parecieran hasta el momento, guiarse por un

prototipo de familia que demanda una sola tipología de vivienda en cuanto a calidad,

localización y tenencia. Si bien algunas de dichas experiencias —la chilena incluida— se

sustentan con sistemas de financiamiento relativamente eficientes, sus desarrollos se

centran en esquemas de producción masiva de viviendas similares que no reflejan ni

diversidad, situaciones, problemáticas ni potencialidades que presentan las ciudades.

Aparte de su lejana ubicación y precario equipamiento, mantienen estas opciones ha-

bitacionales como problema básico lo reducido de los terrenos, lo cual obstaculiza que

la familia crezca y su hogar se amplíe y progrese de acuerdo al proceso de desarrollo y

capitalización que se experimenta, perdiendo utilidad y aumentando su obsolescencia

como inmueble. Específicamente en Chile no se puede ignorar que las necesidades

de vivienda han aumentado, se ha diversificado la demanda y las opciones de política

enfrentan la necesidad de un rediseño conceptual junto con la identificación de meca-

nismos complementarios de financiamiento habitacional.

En la misma línea, por ejemplo, algunos países de América Latina que mantienen un

nivel de desarrollo de importancia como Chile, Argentina, Brasil y México, podrían

profundizar o bien perfeccionar el enfoque de gestión en la provisión de viviendas

sociales terminadas, amplias, de buena calidad y en barrios equipados. Si así fuera,

para equilibrar el mayor costo, se debería sacrificar su ubicación y construirse en te -


rrenos baratos y alejados; pero, si se analizan en profundidad las necesidades de las

familias y se ofrecieran opciones, ellas preferirían exactamente lo contrario, vale decir,

un terreno de buen tamaño y cercano, haciendo el ahorro a través de una construcción

progresiva. Esta modalidad de gestión habitacional está lejos de ser una quimera o una

opción de política propia de los países más desarrollados. Por el contrario, cuando se

incorpora e involucra a la familia en la toma de decisiones (cuándo y cómo construir),

dándole apoyo técnico, créditos adecuados y servicios, ha dado resultados satisfacto-

rios, como lo demuestran los casos de Sao Paulo, algunas ciudades nicaragüenses y

otras latinoamericanas. Adicionalmente, convendría analizar la integración al mercado

social de la opción de viviendas usadas y otras de precio mayor, que permitirían a las

familias acompañar su progreso económico con cambios de casa, preferiblemente, en

el mismo vecindario. Otra opción válida en esta línea, la constituyen las medidas de

renovación y mejoramiento de viviendas, y urbanizaciones subsidiadas en deterioro,

aunque convendría que incluyese además de la regularización patrimonial, la posibili-

dad de cambio en el trazado y en el tamaño de los lotes, a pesar de ser estrategias de

difícil y costosa implementación.

Los allegados en el caso chileno son un caso claro de la relatividad de las

prioridades y necesidades de las personas. Ante la opción de una vivienda

subsidiada propia —aparte de estar fuera de su alcance—, el “allegado” sin

recursos económicos ni empleo estable, entiende que una vivienda de tales

carac terísticas terminaría alejándolo de sus opciones laborales, por lo que

opta por arrendar una habitación en casa de parientes o conocidos, con una

red social que lo apoyará eventualmente en caso de apuro, generándole una

red de vínculos para conseguir trabajos específicos en el lugar. Este es un cla-

ro ejemplo de la necesidad de contemplar el factor de la dinámica económica

urbano-barrial. En el pasado, los “allegados” se ubicaban en conventillos en

el centro de Santiago, y sólo se iban a la periferia al conseguir trabajo; actual-

mente los conventillos tienden a ir desapareciendo con la renovación urbana

de la cual es objeto el centro de la capital, por lo cual, la casa de parientes o

amigos es la opción más conveniente.

Como se mencionó, aun cuando un conjunto de logros en Latinoamérica en la superación de

condiciones de precariedad (acceso a servicios urbanos básicos, equipamiento comunitario,

solidez en las viviendas) sea evidente, es necesario considerar y analizar también las dificul-

tades —a modo de externalidad negativa o efecto colateral—, que puede generar una medida

como la de la formalización habitacional, ya no para grupos poblacionales como los “allegados”,

sino para otros ciudadanos y familias que mantienen un mejor estándar de vida que estos

últimos. Este mejor estándar se manifiesta en materia de acceso a bienes y servicios urbanos,


pero también puede experimentar, como ya se apuntó en el Cuadro Nº 1, una inestabilidad

laboral y de ingresos económicos. Para grupos poblacionales como éstos, la entrega de una

vivienda puede generar paradójicamente, impactos adversos en la calidad de vida de la misma,

ya que puede empobrecerla más o marginalizarla, porque se altera su estructura de gastos

condicionándola más de lo que estaba. Es necesario entonces considerar estas dificultades y

desarrollar mecanismos pertinentes para atender estas situaciones. Más que una formalización

uniforme a través de una oferta habitacional estandarizada, las intervenciones públicas en la

materia, deberían promover procesos participativos que, junto con superar las condiciones de

precariedad habitacional, permitiesen generar tipologías habitacionales integrales en función de

distintos requerimientos y modos de habitabilidad. La precariedad habitacional y las opciones

laborales, comunitarias y sociales, en ambos contextos, tienen especificidades y requerimientos

particulares que deben ser abordados con estrategias diferentes, pero bajo parámetros de

valores de desarrollo, integrados en cuanto a habitabilidad y funcionalidad8.

Hacia un nuevo contrato social de la ciudad

Se observa la necesidad de un nuevo “contrato social ur-

bano” para el uso y usufructo equitativo de la ciudad y su te-

rritorio, con iguales obligaciones, derechos y oportunidades

para todos. Este concepto se presenta como una opción vá-

lida para lograr una organización y gestión urbana territorial

sostenible, desde un punto de vista de lógica y operatoria

interna como de impactos externos. En lenguaje económico,

este contrato debería asegurar que las externalidades posi-

tivas del desarrollo urbano y habitacional se internalicen en

beneficio de todos, con compensaciones adecuadas por las

externalidades negativas, pero bajo un esquema de focali-

zación hacia los sectores más vulnerables. Por ejemplo, las

principales externalidades que está generando el desarrollo

urbano en Chile, provienen de las mejoras en la accesibili-

dad, las infraestructuras y las comunicaciones, gracias a in-

versiones hechas para aumentar la competitividad de una

economía globalizada, pero que generan oportunidades

también para los ciudadanos, aunque éstas permanecen

no aprovechadas en todo su potencial. Oportunidades de

desplazamiento, información y gestión mejoradas, abren op-

ciones de empleo e ingreso, incluyendo el trabajo informal,

logro importante en períodos de alto desempleo. Las mejoras

viales, la expansión de las líneas del Metro y su programada


conexión con buses a tarifa única, facilitan el acceso a otros

fines importantes, como la recreación, socialización y espar-

cimiento. Adicionalmente, gran número de las propiedades

urbanas están aumentando de valor por la mejora de la ac-

cesibilidad, lo que trae tanto beneficios como problemas, y

no en forma igual para todos9.

Un análisis profundo y crítico a la vez de experiencias de

políticas públicas latinoamericanas de desarrollo habitacio-

nal y de promoción de barrios, muestra que algunas de ellas

constituyen, sin duda, propuestas innovadoras en materia de

política social, con una riqueza y complejidad acorde con las

complejidades y desafíos que plantea actualmente la pobre-

za urbana. Algunas experiencias presentan un diseño que

pretende incidir integralmente tanto en aspectos materiales

(entrega de bienes o servicios que permiten dar solución

a carencias o necesidades de infraestructura, capacitación

laboral, asistencia técnica entre otros) como en aspectos no

materiales (disposición de las personas y grupos frente a su

situación de vida buscando cambios, la expansión de ca-

pacidades y el fortalecimiento organizacional e institucional).

La compaginación de estas dos dimensiones complemen-

tarias requiere flexibilidad en sus plazos y formas de inter-

vención, no estandarizadas y adecuadas a las situaciones

particulares; requiere operadores experimentados y sensi-

bles, capacitados en una gestión no tradicional de proyectos

urbanos habitacionales, y coordinación entre actores y dife-

rentes niveles de acción y de compaginación y negociación

de intereses (Saborido, 2005).

Sin embargo, no ha sido extraño que esta concepción innovadora en la teoría entre en

contradicción en la operatoria práctica, ya que la articulación entre estas dimensiones

es compleja y desafía los clásicos mecanismos de los programas sociales en la mayoría

de los países de Latinoamérica. Se ha visto que algunos procesos de intervenciones

urbanas y habitacionales han experimentado la mencionada comprensión sectorial o

visión incompleta de los problemas urbanos. Por ejemplo, algunas estrategias esta-

blecen plazos de duración, perentorios y fijos, lo cual dificulta el seguimiento y la medi-

ción de impactos y externalidades causadas, o bien centran su foco específicamente

en la provisión de vivienda, prescindiendo de otros satisfactores del desarrollo urbano


como lo son el empleo y el ingreso, los espacios públicos, la infraestructura y el equi-

pamiento comunal, la regularización predial, y los de tipo ambientales, entre otros as-

pectos.

Antes que pretender que la precariedad habitacional y la pobreza sean fenómenos

congelables en un determinado período catastral o de querer “erradicarlas”, se trata

más bien de crear condiciones en los asentamientos, para provocar procesos de de-

sarrollo desde adentro, es decir, desde las personas y sus comunidades, consolidando

sus capacidades y capitales endógenos. En este sentido, la noción de estrategia en

construcción, como un proceso continuo de ajuste y negociación para mejorar las

condiciones de vida y la calidad residencial en las múltiples dimensiones que la com-

ponen, podría resultar más conveniente y eficiente en orden a generar resultados sos-

tenibles en el tiempo. Abre la posibilidad de definir distintas fases para la operación

de las políticas públicas como alternativa a la idea de término definitivo, aprovechando

mejor la experiencia, haciendo un uso más efectivo de los recursos invertidos.


En otros planes o programas, el factor de plazos de la administración política de turno, condiciona

también el desempeño eficiente y sostenido de las intervenciones, más aún cuando las mismas

están integradas por “capítulos” que activan procesos de capital social o activos intangibles,

los cuales por naturaleza son de largo plazo. Esta dinámica desvirtúa el enfoque integrador que

puede distinguir a las iniciativas dando muestras de debilidad intrínseca de la institucionalidad

que lo ejecuta, ya que los avances sectoriales o parciales son insuficientes para avanzar hacia

la solución de la precariedad habitacional y la pobreza en su real e íntegra complejidad. Luego

de analizar planes, programas y proyectos similares no sólo hay que preguntarse: ¿es pertinente

poner término a las medidas?, ¿se lograron los objetivos planteados?, ¿qué sucede entonces

con los grupos poblacionales o territorios (barrios) no alcanzados por la estrategia que también

requieren atención?; sino que también conviene preguntarse: ¿qué ha sucedido con las familias

que egresaron del Programa o Plan?, ¿ha mejorado su situación reduciéndose efectivamente

sus niveles de pobreza? O bien, ¿su condición antes de la ejecución del Programa o Plan no

ha cambiado demasiado?, ¿se establecieron mecanismos de monitoreo a dichas familias y sus

ba rrios? Y, ¿cuál ha sido el desempeño de la estrategia en materia de impactos en nivel de vida,

de movilidad social, de generación de espacios productivos y oportunidades?

Es así como surge la necesidad de generar una mayor racionalización y coordinación entre los

diversos programas o intervenciones, evitando la lógica del “borrón y cuenta nueva” en la oferta

pública que desaprovecha la experiencia acumulada y capacidades instaladas. Existen expe-

riencias de gestión pública y de gestión mixta valiosas, que duplican esfuerzos y muchas veces,

la dispersión en la operación de gestión de proyectos e intervenciones, impide que las iniciati-

vas se consoliden y los impactos lleguen a producirse en los grupos más desaventajados.

Una propuesta operativa de ejes estratégicos de intervención urbana

La refuncionalización de centros y centralidades urbanas a lo largo de América

Latina y el Caribe, las implicancias descritas al nivel de la ejecución de proyectos

de desarrollo urbano y habitacional al nivel de los barrios y la agudización de las

condiciones de pobreza y precariedad en los países de América Latina y el Caribe

entre otras variables, evidencian la necesidad de focalizar, especialmente, la aten-

ción del análisis y las propuestas en el logro simultáneo de mejores estándares

de habitabilidad y funcionalidad urbana, como los principales ejes estratégicos y

prioritarios de acción pública.

En efecto, la atención centrada en la habitabilidad y la funcionalidad fuertemente

ligadas con los impactos en la calidad de vida urbana y barrial, han permitido identi-

ficar cinco ejes especialmente prioritarios de intervención urbana para enfrentar con

decisión la pobreza y la precariedad de las ciudades de América Latina y que han

dado lugar a la definición de una Agenda Urbano-Regional Sostenible. Los ejes con

sus correspondientes objetivos principales son:

- Producción y mejoramiento del acceso al suelo: ampliar las posibilidades que hoy

tienen los sectores pobres para acceder al suelo urbano, analizando alternativas

innovadoras en materia de acceso, habilitación y titularización jurídica efectiva,

toda vez que activa mecanismos de gestión para evitar la ociosidad de este re-

curso urbano.

- Provisión y acceso a servicios básicos de infraestructura: proporcionar servicios,

en especial aquellos de agua potable y saneamiento, a los barrios donde viven los


El propósito de contribuir a la superación de la pobreza de un importante conjunto de áreas

urbanas de Latinoamérica a través de la gestión de proyectos de desarrollo urbano y habitacio-

nal, es un desafío altamente exigente que requiere diversos instrumentos de inserción laboral

(mecanismos de desarrollo productivo local) y social (activación del capital social) para obtener

resultados concretos, por lo que es esperable y necesario un alto grado de prueba como parte

de un proceso cualitativo de “lenta maduración”. La fuerte presencia de la variable territorial en

algunos planes y programas observados permite pensar en un mejor aprovechamiento de la in-

tervención para desatar procesos más contundentes de desarrollo local y desarrollo urbano. El

barrio, pensado como unidad base, puede articularse a una red mayor de actores e iniciativas,

a distintas escalas, para avanzar desde allí hacia una idea integrada de ciudad. La intersectoria-

lidad y la acción descentralizada y participativa constituyen todavía enormes desafíos para la

política social.

hogares más vulnerables. Interesa no sólo la perspectiva del déficit al nivel

de redes como al nivel de calidad en la prestación del servicio, sino además

desde la capacidad de gestión y operación de los gobiernos y el empresari-

ado involucrado, en la dotación y el acceso a los barrios más postergados

en la ciudad.

- Mejoramiento de la calidad habitacional y construcción de nueva vivienda:

perfeccionar los mecanismos de la gestión habitacional para que la pobla-

ción que carece de viviendas o habita de manera precaria, pueda acceder

a alojamientos que satisfagan las exigencias básicas de confort, seguridad

y salubridad; buscar promover formas de intervención para mejorar los es-

tándares al nivel de calidad y cantidad, no sólo a través de la dotación de

unidades nuevas, sino de otras modalidades de gestión habitacional como

la del mejoramiento urbano, mejoramiento integral en zonas de tugurios, en-

tre otras, pero siempre desde una perspectiva integral combinando presta-

ciones materiales como inmateriales.

- Dotación y mejoramiento del espacio público barrial: contribuir, a través de

la dotación y habilitación de espacios públicos a escala vecinal, local y de la

ciudad, al fortalecimiento del sentido de pertenencia, la convivencia social y la

integración de los sectores más pobres a la sociedad urbana, favoreciendo la

acumulación de capital social.

- Provisión de espacios para el desarrollo de actividades productivas y ge-

neración de empleo e ingresos: proveer espacios y facilidades para que los

sectores pobres urbanos puedan desarrollar actividades productivas e in-

crementar sus ingresos desde sus mismos barrios y con relación a otras

áreas de la ciudad, fortaleciendo y perfeccionando este tipo de actividad. La

promoción de políticas de generación de empleo y de aumento o estabili-

zación de rentas urbanas, permite hacer frente a los niveles de desempleo,

reconociendo el rol del gobierno municipal en la dimensión económica pro-

ductiva barrial.

Una simple mirada a los ejes de intervención urbano-habitacional, da cuenta del potencial que

traen consigo a las áreas urbanas, como “plataforma territorial”, al momento de la definición de

políticas públicas y procesos de desarrollo local desde una perspectiva integral y no sectoria-

lizada.

Sin embargo, existen otras cuatro dimensiones ya no temáticas, sino operativas, que hacen que

la gestión urbana logre niveles consistentes de “sostenibilidad interna”. Estos ejes operativos

son la dimensión normativa-regulatoria; el financiamiento de los planes y proyectos; la institu-

cionalidad y la participación e involucramiento ciudadano.


De estos ejes, el que cobra mayor relevancia en estos tiempos es el del financiamiento, públi-

co y privado, en materia de infraestructura y vivienda. Se entiende que la infraestructura y la

vivien da de gestión público-privada, constituye un factor básico para el desarrollo económico

y reducción de la pobreza y la precariedad urbana, especialmente en América Latina, donde la

tasa de urbanización se ubica en torno al 75% y se genera un alto porcentaje del PIB. En este

sentido, conviene reconocer que un esfuerzo fiscal para la movilización de recursos adicionales

como medida única, no soluciona el déficit de recursos para el financiamiento de la infraestruc-

tura y la vivienda, sino que se requiere de un sector privado activo en materia de inversión en

sectores económicos públicos y de un aparato gubernamental con un modelo de gestión, de

regulación, normativa y de monitoreo, que brinde y asegure en el tiempo, un “clima óptimo”

para los empresarios interesados.

Esta perspectiva o enfoque de política de desarrollo urbano y habitacional,

mantiene como núcleo una serie de supuestos, pero que son también obje-

tivos a lograr:

Conformación de un Estado “facilitador”, que garantice el funcionamiento -eficiente de los mercados y organizaciones comunitarias.Concentración de acciones en torno a la oferta de factores; tierra y capital -(financiamiento) consistentes, a mediano plazo, con el logro de mayor co-herencia entre expansión urbana y dotación de infraestructura adecuada.Máxima consideración a las articulaciones que existen entre la producción -de vivienda y los objetivos económicos, sociales y ambientales del desarrollo (especialmente las inversiones en la construcción del hábitat para la reduc-

ción de la pobreza y la generación de empleo e ingreso).

Este rediseño o enfoque alternativo de política urbana y habitacional supone un tránsito del concepto de vivienda como un bien (commodity) provisto por el mercado, a otro donde, sin desmerecer su valor como activo económico, se reconoce que la vivienda tiene una significación mayor de carácter económico, social, cultural y familiar, que nace del derecho a acceder a una opción habitacional, adecuada a las necesidades y posi-bilidades de cada hogar. Es así como este enfoque de desarrollo habitacional, amplía la tradicional prestación del satisfactor “vivienda social” a otras dimensiones complemen-tarias, tales como la producción, los mercados, el financiamiento, la tenencia segura, la infraestructura, la tierra y los servicios relacionados entre otros elementos. En el corto

plazo, un enfoque de políticas de esta óptica se traduce en:

La incorporación explícita de alternativas de financiamiento para el mejoramiento y -

ampliación de vivienda, reconociendo los problemas cualitativos crecientes en el dé-

ficit habitacional.


Atención a los aspectos de la oferta como complemento a los subsidios a la demanda a partir -

de la existencia de una base empresarial y tecnológica motivada y capacitada para operar en

el mercado de viviendas de bajo costo. Ampliación de mercados.

Aseguramiento de disponibilidad de tierras a niveles compatibles con las necesidades y cos- -

tos de la vivienda social. Diseño de una política de suelos organizada en torno al cobro por

plusvalías generadas por inversión en infraestructura y a programas de mejoramiento y den-

sificación.

Implementación de programas de mantenimiento y recuperación de viviendas y de espacios -

comunitarios que apunten a disminuir la obsolescencia y deterioro del parque de vivienda y

equipamiento.

Aseguramiento, más allá de la flexibilidad en los diseños, de activar procesos que contribuyan -

a la movilidad habitacional de los sectores populares.

Aplicación de subsidios a la compra de vivienda usada y la generación de un mercado secun- -

dario de viviendas sociales.

El Cuadro Nº 2 presenta algunas ideas en torno a este enfoque, partiendo de objetivos de

gestión determinados y llegando a identificar algunas opciones de políticas viables para el

mejoramiento de la calidad de vida urbana, a partir de la implementación de intervenciones en

el eje prioritario de la vivienda.

Identificación e involucramiento efectivo de los “sujetos” del desarrollo ur- -

bano, con potencialidades en materia de superación de la pobreza y preca-

riedad urbana, generando una Ecuación de Cogestión, basada en derechos

y obligaciones de los sujetos.

Este factor de viabilidad permitirá saber sobre quiénes se intervendrá, con -

quiénes se podrá contar para un involucramiento de acuerdo a sus derechos

y obligaciones, y con quiénes se deberá negociar para redirigir acciones,

energías y recursos. Es aquí donde se definen los “sujetos de desarrollo para

la superación de la pobreza y precariedad urbana”.

Conviene observar las actitudes que muestran estos sujetos, pero a la vez —lo

que es más importante, por su potencialidad—, las aptitudes de los mismos,

Factores de condicionamiento y viabilidad de un enfoque alternativo de gestión

Es posible, de acuerdo a lo antes delineado, identificar, al menos en forma general, una batería

de factores de condicionamiento y de viabilidad de los procesos y proyectos de gestión urbana

y habitacional, que incorporen las perspectivas antes planteadas. En este sentido, a continua-

ción se presentan y explican, sintéticamente, el conjunto de dichos factores.


Algunos ejemplos de opciones de políticas en materia de gestión habitacional

Objetivo General:

Mejorar el nivel de

gestión habitacio-

nal, previendo más

y mejores viviendas

y mejorando el

parque habitacional

existente.

Objetivo Específico 1– Aumentar cuantitativa y cualitativamente la provisión de nuevas vi-

viendas en un marco de nueva gestión habitacional.

Opciones de Política– Incorporar la “habilitación social”

– Incorporar en la implementación la perspectiva de la “construcción

social del hábitat”.

– Promover la densificación urbana y predial.

– Integrar la vivienda social con la política urbana.

– Mejorar la conectividad con la urbe, en especial con relación a las

fuentes de trabajo.

– Asegurar una mayor heterogeneidad social en los barrios residen-

ciales.

– Adecuar los estándares y considerar procesos progresivos de cons-

trucción.

– Diferenciar la oferta con una mejor focalización.

– Fortalecer el papel municipal como articulador entre el Estado, el

sector productor y la demanda.

– Asegurar un financiamiento viable y sostenible para los hogares.

– Favorecer la movilidad habitacional para una buena utilización del

parque habitacional existente.

Objetivo Específico 2– Normativa: promoción inmobiliaria. Usos del suelo. Nuevos em-

prendimientos. Oferta y demanda.

Opciones de Política– Promocionar “consultoras” inmobiliarias sobre la base de proyectos

urbano- territoriales (alianzas estratégicas en forma de consorcios)

– Promover normativas específicas que favorezcan la densificación,

extensión y satelización en el marco de la expansión metropolitana

bajo ciertos parámetros y condiciones de urbanización y provisión

de infraestructura mínima

– Favorecer una oferta de factores para la construcción habitacional

principalmente suelo y financiamiento


tanto para su inserción, su consolidación (considerando todos los aportes

que los mismos puedan hacer) como para la adaptabilidad de sus roles, en

los procesos y proyectos de la gestión estratégica, dirigida a la superación de

la pobreza y la precariedad urbana.

Esta identificación clara de sujetos y capacidades trae consigo un importante grupo de ven-

tajas, por ejemplo: trabajar sobre la base de un planteo realista que optimiza la potencialidad

de las funciones del conjunto de sujetos de desarrollo por medio de una valorización de sus

funciones puntuales; incorporar a la ciudadanía como verdadero sujeto plausible de generar

compromiso y hábitos, respecto al sentido cívico en general, y al mejoramiento del propio nivel

de vida en particular; engendrar un proceso que base su sostenibilidad en beneficios directos

y concretos, en la calidad de vida del grupo poblacional y territorial, tanto en lo tangible como

en lo intangible, así también como en la asunción de los costos y externalidades negativas que

los procesos de desarrollos generan, entre otros aspectos.

Implementación de mecanismos de gestión y regulación que aseguren sostenibili-

dad institucional, financiera y en materia de gobernabilidad y participación

La necesidad de incorporar este tipo de mecanismos que aseguren una sostenibili-

dad integral surge en parte, por el compromiso que los gestores urbanos mantienen

respecto al sustrato poblacional-territorial sobre el cual se interviene, y que se carac-

teriza fundamentalmente por sus niveles agudos de vulnerabilidad social.

Aspectos como la composición multidisciplinaria y cualificada en la alta dirección de las

instituciones de gestión urbana, la evaluación por resultados, los espacios participati-

vos son algunos elementos que contribuyen a la sostenibilidad integral. El nivel de ar-

ticulación —al nivel de accionar, facultades y recursos— de la institucionalidad diseñada

para ejecutar los procesos para aliviar la pobreza, respecto a la institucionalidad local

como la exigencia de eficiencia en el desempeño que se le quiera otorgar, son aspec-

tos que conviene no soslayar, no sólo por sus implicancias en los niveles de legitimidad

ciudadana, sino además, porque determinan el grado de confiabilidad institucional a la

hora de acceder a líneas de crédito en instancias nacionales o internacionales. En este

sentido, una mayor sostenibilidad financiera vendrá dada cuanto mayor sea la capaci-

dad de las instituciones y de los sujetos intervinientes, en captar distintas fuentes de

recursos, y no limitándose a unas pocas. Asimismo, el aporte de la ciudadanía —objeto

y sujeto de los procesos de desarrollo local para aliviar la pobreza— ya sea en recurso

tiempo, trabajo o dinero, contribuye a generar un segundo tipo de capital a considerar

y valorar.


Incorporación efectiva de instrumentos específicos de gestión

Este instrumental alcanza principalmente a cuatro tipos de herramientas de perfeccionamiento

de la gestión: indicadores de situación, de gestión y de desempeño, instrumentos específicos

de gestión urbana, evaluaciones de impacto (humano, social, económico, am biental) y la valo-

ración e implementación de iniciativas territoriales físicas y no físicas o intangibles (información,

cultura ciudadana).

Integralidad y operatividad

Conviene que estas características “impregnen” los procesos y proyectos es-

pecialmente en tres niveles o dimensiones, a saber: institucional (entre dis-

tintos sectores y niveles del gobierno local o instituciones gubernamentales

involucradas); de objetivos de gestión (“intervenciones multipropósito”) y te-

rritorial (entre los demás proyectos y planes que se implementan en los distin-

tos sectores de la ciudad orientados hacia distintos objetivos de desarrollo).

Respecto a la integración en el ámbito territorial, la experiencia ha señalado

la importancia que el gobierno local extienda, conceptual y operativamente,

los procesos, proyectos y planes que afectan a un área o barrios específi-

cos de la ciudad, a otros procesos, proyectos y planes que se desarrollan en

áreas o barrios cercanos o colindantes, e, incluso, hacia aquellos que, por

una determinada actividad, tengan una vinculación fuerte con la que se está

intervi niendo. La efectiva integración territorial debe no sólo expresarse en

los planos, sino —y principalmente— en la dinámica real de las actividades

inhe rentes a los procesos y proyectos, como por ejemplo, la importancia de

consolidar esta cualidad, en acciones tendientes a integrar territorialmente

barrios tugu rizados con el área urbana formal, junto con el diseño del sistema

de transporte público local, o la definición de las rutas de recolección de re-

siduos por parte de las empresas concesionarias de este servicio urbano.

Voluntad política y liderazgo colectivo para conducir procesos que tienen como

“población objetivo de compromiso” a sectores vulnerables con previsión de los

impactos de las intervenciones

Uno de los desafíos a los cuales se ha tenido que enfrentar la gestión urbana en general,

y especialmente aquella que se orienta bajo la planificación estratégica, es la necesidad

de superar la cuasi natural “adhesión” de las iniciativas urbanas con el líder promotor de

la estrategia mayor. Este desafío no invalida la idea de contar con un líder efectivo, que

oriente las acciones a escala urbana, siempre y cuando, este liderazgo se “sostenga” en


un apoyo colectivo mayor, mediante acciones y mecanismos de participación ciudadana

oportunos y efectivos. Este último requerimiento se vincula a la necesidad de catalizar

procesos que activen el capital social ciudadano, como herramienta de involucramiento

de sectores socialmente vulnerables en estos procesos.

Las condiciones propias de los grupos objetivo de las políticas de superación de la

pobreza y precariedad urbana, muestran que la fijación de objetivos, pero, principal-

mente, de metas de carácter cuantitativas y cualitativas, justifican y demandan la imple-

mentación de evaluaciones y cuantificación de impactos y externalidades, especial-

mente en las dimensiones de la vulnerabilidad que se manifiestan a escala barrial. Estas

evaluaciones permitirán advertir, junto a la batería de indicadores antes señalada, las

brechas que podrían darse respecto a lo prefijado y a lo logrado. Sin embargo, surgen

otros aspectos de relevancia: el primero, recuerda que se interviene sobre un factor

subjetivo (las personas) y sobre un factor objetivo (el territorio); y el segundo, que

es posible lograr resultados en forma de activos tangibles e intangibles en las áreas

urbanas con deficiencias en materia de calidad de vida. Dos aspectos que obligan a

considerar profundamente los tipos de impactos que surgirán; en este sentido, las

evaluaciones de impacto urbano y de impacto económico serían condiciones nece-

sarias, pero quizás no suficientes a la hora de evaluar el conjunto de resultados que se

tienen por delante10.

Planificación y gestión como marco político: “sis tema

inteligente de intervenciones urbanas”

La necesidad de orientar los procesos urbanos no sólo ha-

cia mejores estándares de habitabilidad y funcionalidad, sino

también hacia la productividad, muestra que la “arquitectura”

de gestión y de planificación debe caracterizarse por una

combinación virtuosa entre consistencia y flexibilidad, tanto

en el ámbito conceptual como operativo.

Ahora bien, si la dinámica de gestión urbana se encuentra

“sustentada” por un eficiente y prospectivo instrumental de

planificación urbana, que le sirva en las distintas etapas de los

procesos y proyectos, una herramienta integral, que incor-

pore los mencionados objetivos de gestión urbana (habita-

bilidad, funcionalidad, productividad), junto al de superación

de la pobreza y la precariedad urbana, es la propuesta de un

“sistema inteligente de intervenciones urbanas”. Este sistema


Reflexiones finales

La ciudad, como hábitat y emplazamiento del desarrollo humano, como ex-

presión del desarrollo económico y social, como espacio para la satisfacción

de múltiples necesidades y deseos humanos, como generación de recursos

y cultura, como espacio de pertenencia e identidad territorial a través de sus

ba rrios, ofrece una oportunidad para articular las estrategias de superación de

la pobreza y la desigualdad social como objetivos universales de una política

urbana. Se trata entonces de acciones en barrios y territorios precarios, que

se articulan con otros barrios y territorios de la ciudad (en su dimensión física

y simbólica), como unidades que forman parte de un todo en red, donde lo

que pasa en un lugar, afecta e importa al resto del sistema. Cualidades de los

procesos de gestión urbana, que se reconocen bajo los nombres de “integrali-

dad por objetivo” (acciones multipropósito) e “integralidad territorial”. Se trata

de aprovechar las potencialidades y ventajas de la vida en la ciudad y el cre-

cimiento económico, para ofrecer mejores condiciones y elevar la calidad de

vida para todos, en ciudades cada vez más inclusivas, equitativas, sostenibles

y democráticas.

Este enfoque multisectorial, descentralizado y participativo, que se comple-

menta con un enfoque estratégico y previsor de impactos y externalidades,

con foco en la escala urbana como lugar propicio para intervenciones inte-

grales, se enfrenta con un sistema público y una lógica de gestión de proyec-

tos y procesos urbanos, sectorial y centralizada, que se agrega al predominio

de objetivos materiales y metas cuantitativas, en detrimento y desvalorización

de dimensiones cualitativas, simbólicas e inmateriales de la pobreza, menos

visibles y más difíciles de abordar, pero no menos importantes ni reales. Todos

ellos, son debilidades propias del sistema político y administrativo vigente en

gran parte de los países de América Latina, pero que constituyen, con una

ade cuada voluntad política y técnica, oportunidades para enfrentarlas y asu-

mirlas como desafíos pendientes.

implica un mecanismo analítico-operativo que recoja y reco-

nozca, bajo la integralidad de la acción, los anteriores factores

de gravitación y viabilidad de la gestión urbana y habitacional,

buscando, mediante su quehacer, la construcción y sosteni-

miento de una ciudad con mejores niveles de equidad en la

totalidad de los barrios y los ciudadanos.


Saborido, M. El Programa Chile Barrio: Lecciones y desafíos para la superación de la pobreza y la pre- -cariedad habitacional. Santiago: Programa Chile Barrio, 2005.


Camagni, R. Economía urbana. Barcelona: Antoni Bosch Editor, 2005. -Jordán, R. y Simioni, D. (Comp.) Gestión urbana para el desarrollo sostenible en América Latina y el -Caribe. Santiago: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) – Cooperazione Italiana, División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos, Libros CEPAL, 2003.Jordán, R. y Simioni, D. Guía de Gestión Urbana. Santiago: Comisión Económica para América Latina y el -Caribe (CEPAL) – Cooperazione Italiana, División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos, Manuales CEPAL, 2003.Urb Al Europeaid – Ajuntament De Lleida. Instrumentos de redistribución de la renta urbana. Proyecto -Común de la Red URB AL 7. Barcelona: Espai Grafic, 2004.

Tema 2

La política de vivienda para Venezuela

Federico Villanueva

p. 287 / 294

La política de vivienda para VenezuelaFederico Villanueva1

Las antiguas políticas de vivienda del Estado venezolano intentaron superar el déficit habita-

cional y, particularmente, el relativo a la población de escasos recursos económicos, sin lograr

su objetivo. Apenas llegaron a ocuparse de las capas medias inferiores en la estratificación de

ingresos, mientras la mayoría de la población urbana se ha visto obligada a construir los barrio s

de ranchos en los que hoy viven casi 13 millones de personas, poco más de la mitad de la

población total del país.

Desde marzo de 1999 hasta enero de 2001 se ejecutó exitosamente

en Venezuela, no sin las dificultades propias de los procesos sociales

de transformación, una política de vivienda ajustada a las necesi-

dades habitacionales del país, establecida por el organismo rector del

Estado (CONAVI), para entonces dirigido por la arquitecta urbanista

Josefina Baldó.

Desde 1989 Venezuela contaba con una de las condiciones esenciales para enfrentar exitosamente el problema de la vivienda: la disposición, por Ley, del 5% del presupuesto ordinario del Estado para inversión en vivienda y la crea-ción del ahorro obligatorio equivalente al 3% de los sueldos y salarios para el mismo fin. En concordancia con la transformación estructural de la política, la nueva Ley de Vivienda elaborada en CONAVI, promulgada y reglamentada en-tre fines de 1999 y mediados de 2000, entre muchos otros avances direcciona estos fondos a la atención de los sectores sociales tradicionalmente poster-gados. Concretamente, a más del 90% de la población que hoy no puede ac-ceder a la vivienda sólo por sus propios medios. Así, establece que el Fondo de Aportes del Sector Público (FASP nutrido por el 5% del presupuesto) es de solidaridad social, para emplearse totalmente en programas no reproductivos y en subsidios directos a la demanda individual (hasta 11.500 dólares por familia) inversamente proporcionales al nivel de ingresos fami liares, mientras que el Fondo Mutual (aporte y propiedad de más de 2 mi llones de ahorris-tas) es para la capitalización individual, básicamente mediante créditos que generen intereses pasivos reales positivos. Establece, también, seis progra-mas para desarrollar la política habitacional: atención a los pobladores de la calle; habilitación física de zonas de barrios; ampliaciones, mejoras y remo-delaciones de casas y apartamentos existentes en barrios y urbanizaciones populares; rehabilitación física de urbanizaciones populares; nuevas urbani-zaciones y viviendas de desarrollo progresivo; y nuevas urbanizaciones y vi-

viendas completas.


No se trató, simplemente, de formular una nueva política de vivienda para rec-

tificar el tradicional papel del Estado, atendiendo ahora a la nueva demanda

de un hábitat adecuado para los ciudadanos de menores ingresos. Se trató,

sobre todo, de una política para saldar la deuda social con las personas de

bajos ingresos que, en su mayoría y sin mayor asistencia por parte del Estado,

construyeron una parte sustantiva de las ciudades venezolanas y padecen las

deficientes condiciones de urbanización de los barrios donde residen.

El principio que orientó la política de vivienda era el de servir al pueblo. Su ob-

jetivo general era atender a las familias de bajos ingresos en sus particulares

necesidades habitacionales.

Se definió como “vivienda” al medio ambiente construido, que incluye tanto

las edificaciones residenciales como la urbanización con sus áreas públicas,

servicios de infraestructura y equipamientos comunales, así como la articu-

lación de esa urbanización dentro de la estructura urbana o rural donde se

localice.

De este modo se contribuye a deslastrar la política de vivienda del limitado enfoque tradicional

que mide sus resultados sólo en número de unidades habitacionales producidas por año, privi-

legiando la estructuralmente insuficiente promoción pública de nuevas viviendas. Este enfoque

unilateral, por una parte, ignora la contribución de los agentes no gubernamentales, como los

promotores privados, las organizaciones sin fines de lucro y, sobre todo, los propios pobladores

de bajos ingresos en la construcción de su hábitat. Cuestión grave en un país donde casi 75

años de promoción pública de viviendas ha producido directamente apenas 700.000 unidades

y, sumando las de promoción indirecta, hasta un millón, mientras los pobladores han producido

2,4 millones de unidades en desarrollos no controlados durante el mismo período. Por otra

parte, el enfoque unilateral de número de nuevas unidades producidas por año obvia la realidad

indiscutible de que el principal problema habitacional, tanto culitativa como cuantitativamente,

está en la ciudad que existe y no en su crecimiento. Con la mitad de la población del país re-

sidiendo en barrios con condiciones subnormales de urbanización y con el fuerte deterioro de

buena parte del parque habitacional en zonas tradicionales de ciudad o producido por promo-

ción pública, el centro de la atención habitacional a los pobladores de escasos ingresos no es

la simple producción de nuevas unidades. Aun en la atención habitacional a la unidad privada

de residencia, los estudios realizados por CONAVI demostraron que el denominado déficit

acumulado de viviendas en Venezuela, estimado en 1.620.000 unidades, comprende un millón

de casos de necesidades individuales de ampliaciones, mejoras o remodelaciones de unidades

existentes, frente a la efectiva necesidad de sólo 620.000 nuevas unidades.


Estas son suficientes razones para sustituir, como se hizo en una acertada

política de vivienda, el paradigma de número de nuevas unidades construidas,

por el más apropiado paradigma de atención habitacional a las familias (e

individuos), en formas que van desde la dotación de obras de estructuración

urbana, espacios públicos, infraestructuras y equipamientos comunales en

zonas de barrios existentes hasta la construcción de nuevas urbanizaciones

y viviendas, pasando por la rehabilitación de sectores tradicionales de ciudad

y otras urbanizaciones populares, asistencia técnica y financiera a las am-

pliaciones, mejoras o remodelaciones individuales de unidades habitacionales

existentes, o construcción de residencias colectivas de distinto tipo para po-

bladores de la calle.

La política nacional de vivienda desarrollada entre 1999 y 2000 por la dirección de CONAVI

reconoció el papel facilitador que debe desempeñar un Estado moderno, en el campo habita-

cional, para obtener éxitos importantes. El problema de la vivienda presenta una dimensión, una

complejidad y una heterogeneidad tales que requiere del concurso de todos los venezolanos

para su solución. En consecuencia, los organismos públicos de vivienda deben actuar como

facilitadores de la actividad de otros organismos públicos relacionados indirectamente con el

sector, de todas las instituciones y empresas privadas, las organizaciones no gubernamen-

tales, los sectores profesionales y académicos, así como las comunidades organizadas y las

familias, capaces de concurrir con sus propios intereses y modos de actuar a la solución de los

problemas de vivienda del país. En cuanto a la conformación del sector público para participar

en la atención habitacional, los programas de vivienda pueden y deben descentralizarse al

máximo, transfiriendo todo tipo de recursos a las gobernaciones y al poder municipal y, más

allá, a las comunidades organizadas. Todo este potencial se reconoce en la Política Nacional

de Vivienda planteada por CONAVI en 1999, así como en la nueva Ley de Vivienda y su regla-

mento, esta bleciéndose canales concretos de participación. Específicamente, en el caso de

las comunidades populares organizadas, tradicionales protagonistas de la corriente principal

en la producción del hábitat residencial del país, les permiten actuar, por primera vez oficial-

mente, como administradores delegados de los ejecutores públicos de vivienda. Contando con

el necesario apoyo técnico profesional, seleccionado por ellas mismas o por concurso público

abierto, las comunidades populares organizadas pueden transformarse en cuentahabientes de

la República, plenamente responsables de desarrollar un contrato llave en mano, para producir

la urbanización de una zona de barrios existentes, la rehabilitación física de una urbanización

popular existente, o un nuevo desarrollo de urbanización y viviendas.

El estímulo a la mejor participación de los diversos agentes potencialmente movilizables para la

atención habitacional no se limitó a crear las orientaciones generales y el marco legal y organi-

zativo, sino que se concretó en asistencia técnica, capacitación y obra ejecutada.


Aparte del sostenido apoyo a las comunidades populares organizadas, incluyendo las

primeras formas de desarrollo de atención habitacional por autogestión de los Pueblos

Indígenas, se prestó asistencia técnica a dos cohortes de autoridades regionales y

municipales, con sus cuadros técnicos, para desarrollar los nuevos programas, inicián-

dose también el Programa Nacional de Pasantías Universitarias para el Hábitat Popular

con ocho universidades, entre muchas otras actividades potenciadoras de la capaci-

dad de diversos agentes habitacionales.

En 15 meses de disposición efectiva de recursos por el CONAVI se desarro-

llaron 106 proyectos de construcción o remodelación de albergues o vivien das

colectivas para atender a 14.173 ciudadanos, entre niños de la calle, ancianos,

indigentes y damnificados, en distintas ciudades del país y con una inversión

de 25 millones de dólares.

En el mismo lapso se comprometieron 163 millones de dólares para la eje-

cución de distintas fases de proyectos de habilitación física (urbanización) en

247 zonas de barrios del país, donde residen 376.772 familias. En todos estos

casos se iniciaron, y en algunos se perfeccionaron formas de autogestión co-

munitaria de los proyectos, mientras que sólo en este programa de habilitación

se realizaron más concursos abiertos de proyectos profesionales de diseño

que los acumulados en la historia de la república, incorporando a proyectistas

de alta calificación al trabajo directo con las comunidades populares, en una

profunda transformación del significado social de disciplinas como la planifi-

cación urbana, el diseño urbano, la arquitectura y la ingeniería.

Mediante mejoramientos, ampliaciones y remodelaciones de sus viviendas in-

dividuales existentes se atendieron en aquellos 15 meses a 6.665 familias, con

una inversión de 28 millones de dólares.

Una inversión de 162 millones de dólares permitió prestar atención habitacional a 203.217 fa-

milias, mediante la rehabilitación (acondicionamiento de áreas comunes, espacios públicos, in-

fraestructuras y otras dotaciones) de las urbanizaciones populares y zonas tradicionales donde

hace años residen. En algunos casos avanzados comenzó a implementarse la autogestión co-

munitaria de este programa.

Por otra parte, en el mismo lapso de 15 meses y principalmente a través de los ejecutores

públicos nacionales, regionales y municipales, aunque iniciándose los primeros casos de auto-

gestión comunitaria, se atendió la necesidad de nuevas viviendas de 63.747 familias de ingresos

familiares mensuales inferiores a 1.000 dólares, con una inversión de 660 millones de dólares.

Para familias de ingresos superiores, hasta 2.800 dólares mensuales, a través del sector privado


se otorgaron en 1999 y 2000, 25.500 créditos hipotecarios con 417 millones de dólares del

Fondo Mutual de Ahorro Habitacional obligatorio, dependiente técnicamente del CONAVI y

financieramente del Servicio Autónomo de Fondos Integrados de Vivienda (SAFIV). Organismo

éste creado en la nueva Ley de Vivienda para optimizar la administración de fondos de asisten-

cia habitacional con fideicomisos únicos de inversión y un sistema de convenios y fideicomisos

de administración por proyectos, reduciendo al mínimo los burocráticos gastos operativos de

los ejecutores.

En resumen, en 20 meses de gestión y 15 de disposición de fondos (1.038

millones de dólares de aporte del Estado y 417 millones de dólares del ahorro

obligatorio parafiscal) se prestó atención habitacional de distinto tipo (que

en algunos casos suponía continuar prestándola con nuevas y mayores in-

versiones hasta completar su objetivo), empleando todo tipo de agentes y

recursos disponibles en la sociedad venezolana, a 3.258.346 ciudadanos

(14% de la población total). De ellos, el 87% recibió atención habitacional en

formas no convencionales: residencias colectivas para pobladores de la calle,

habilitación física de barrios, ampliaciones y mejoras de viviendas existentes o

rehabilitación de urbanizaciones populares.

Estos programas de atención habitacional no convencional comenzaron a

construirse por primera vez en escala masiva nacional como formas sociales

de “hacer vivienda” a partir de 1999, mientras que la experiencia del Estado y

la sociedad venezolana en materia de producción masiva de nuevas urbaniza-

ciones y viviendas populares data de 1928. De allí que en la etapa 1999-2000

de aplicación de la nueva política de vivienda todavía se destinó el 63% de la

inversión pública en vivienda a nuevos desarrollos y que la inversión pública

en ampliaciones, mejoras y remodelaciones de viviendas existentes sólo re-

presentase el 4% frente a lo invertido en construir nuevas viviendas.

Sin embargo, lo programado por el equipo que dirigió el CONAVI en 1999-

2000 para saldar en 20 años la deuda social en materia de vivienda, suponía

revertir estas proporciones, destinando el 67% de la inversión total a formas

no convencionales de atención habitacional, mientras que las inversiones en

ampliaciones, mejoras y remodelaciones individuales de viviendas existentes

equivalían al 44% de la inversión total, pública y del ahorro habitacional, en

todo tipo de nuevas urbanizaciones y viviendas.

También, en el breve período de gestión al frente de la política de vivienda del

país, se produjeron otros avances legales y técnicos. Entre ellos, el proyecto


de ley para la regularización de la tenencia de la tierra por los habitantes de los

barrios y urbanizaciones populares, la elaboración de planes sectoriales y es-

peciales para la mejor incorporación de zonas de barrios dentro de las estruc-

turas urbanas y la construcción de modelos computarizados de información

habitacional para la planificación de inversiones en vivienda, el seguimiento de

la ejecución de programas y proyectos, el sistema de elegibilidad y registro de

beneficiarios individuales y la administración de grandes proyectos, así como

la producción de una amplia información aerofotogramétrica digitalizada e

imágenes satelitales georeferenciadas de zonas de actuación habitacional.

La conjunción de la resistencia de viejos intereses creados dentro del sector vivienda

con el surgimiento de nuevos intereses con visiones limitadas y unilaterales en el campo

habitacional, determinaron la interrupción de la gestión que se adelantaba hasta inicios

de 2001 en CONAVI. No obstante, y sin obviar el peso que otorga dirigir la gestión

pública, la política de vivienda aquí resumida existió en la obra y actuaciones de mu-

chos antes de convertirse en Política de Estado y, una vez fortalecida, continúa con los

esfuerzos de muchas comunidades populares movilizadas hacia su empoderamiento.

En la cumbre mundial de HABITAT II, cuando a algunos de los que impulsaban la nueva

política de vivienda les correspondió presentar la mejor práctica venezolana en materia

de asentamientos humanos, seleccionada entre las 100 mejores del mundo en los 20

años anteriores, se resumió esa política en dos aspectos fundamentales: promover la

autogestión de las comunidades populares y colocar los más avanzados y calificados

recursos técnicos y profesionales disponibles por la sociedad al servicio de esas co-

munidades. En eso creemos y así actuamos.



Arteaga, E. La vivienda popular en América Latina. Caracas: FUNDACOMUN/ILDIS, 1979. -Baldó, J. La ley de vivienda de 1999. Un paso importante en la dirección correcta. En: BOLÍVAR Teolinda, -Compiladora. Voces solidarias. Contribución a la participación para el diseño, Facultad de Arquitectura y Urbanismo Universidad Central de Venezuela, Consejo Nacional de Vivienda, Misereor, Caracas, 2001.

Martínez, L. Evolución y realidad de la vivienda. Caracas: Oficina Central de -Información, 1965.Pérez, R. Derecho y propiedad de la vivienda en los barrios de Caracas. -Caracas: Universidad Central de Venezuela: Fondo de Cultura Económica, 1979.Roffe, A. Un método de análisis del problema de la vivienda en zonas urba nas -aplicable en Venezuela. Caracas: Banco Obrero. Oficina de Programación y Presupuesto. Centro de Información y Documentación, 1969.Ugalde, L. La intervención del Estado y el problema de la vivienda. Caracas: -Centro de Estudios Urbanos, 1977.


Tema 3

¿Puede establecerse complementariedad entre el saber profesional y técnico y el saber constructivo popular para habilitar las edificaciones de los barrios?

Teolinda Bolívar

p. 295 / 319

¿Puede establecerse complementariedad entre el saber profesional y técnico y el saber constructivo popular para habilitar las edificaciones de los barrios?Teolinda Bolívar1

Las interrogantes que en permanencia nos hacemos al intentar contribuir a la mejora del hábi-

tat y vivienda de los barrios urbanos caraqueños nos han llevado, una vez más, a reflexionar

y analizar la cuestión de la complementariedad entre el saber profesional técnico y el saber

popular constructivo.


Tenemos muchos años tratando de comprender el mundo de

los barrios urbanos caraqueños, un medio ambiente cons-

trui do que desde afuera semeja murallas de ladrillo-cemento

cubiertas con láminas metálicas.

El conjunto de estos barrios, la ciudad-barrio2, representa

un desafío colectivo que se manifiesta en un territorio cons-

truido en terrenos más o menos escarpados, que caracteri-

zan el medio natural de la metrópoli caraqueña. Este pro-

ceso, y lo que ha sido capaz de crear, lo hemos llamado

“la magia de las infinitas privaciones”. Sobre ese complejo y

sorprendente resultado reflexionaremos en la primera parte

de este escrito.

Partiendo de tal situación —permanentemente en proceso

de transformación—, en la segunda parte abordaremos la

mejora de la casa de barrio, generalmente autoproducida.

Aunque existen muchas formas de atender la cuestión que

nos ocupa, nos detendremos en una de las maneras de ha-

cerlo. Al respecto nos interrogaremos sobre la posibilidad de

una búsqueda de complementariedad de los saberes, tanto

de quienes han autoproducido esas edificaciones, como de

los profesionales universitarios dispuestos a participar en los

procesos de mejoramiento.

Creemos que este es un enfoque distinto y hasta opuesto a

otros, entre ellos los más practicados, y que por tanto puede

suscitar cierta polémica.

Fundamentamos este trabajo tanto en investigaciones —unas

de vieja data y otras recientes— como en prácticas académi-


cas en las que hemos participado desde la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Univer-

sidad Central de Venezuela. Nuestra manera de acercarnos a los barrios ha estado marcada por

una relación de mutuo respeto de saberes con los habitantes hacedores, en la búsqueda de

establecer un diálogo. Tal vez, sin saberlo, hemos practicado la dialógica (Martín, 2006).

Nos parece necesario recordar también que a través del tiempo hemos inten-

tado el trabajo en equipo, algunas veces sin tener conciencia de por qué lo

hacíamos. Esto nos llevó a trabajar en equipos interdisciplinarios, multidiscipli-

narios y/o transdisciplinarios. Un camino donde fue apareciendo la necesidad

de compartir conocimientos y de explorar, junto con los propios hacedores,

formas de trabajo que pongan en práctica la complementariedad de saberes,

superando las diferencias entre el docto y los hacedores.

Tal vez nuestra presentación en este evento chileno, organizado por tres facul-

tades de arquitectura, entre ellas la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la

Universidad Central de Venezuela, permita llegar a vislumbrar caminos donde

la obligación de hacer, por urgente necesidad, dé paso a una producción y

construcción conjunta de profesionales, técnicos y expertos con habitantes

hacedores. Así contribuiremos a hacer posible lo que hasta ahora parecía

Esta producción de viviendas ha sido realizada por hombres, mujeres y niños

que necesitaron un hogar urbano y no encontraron otra forma de proveérselo

que asumiendo su autoproducción. Construyeron con sus manos, apenas con

los recursos económicos de sus ya limitadas entradas y las ayudas del Estado

y otros agentes que pudieron obtener, en largos e impredecibles procesos,

de los cuales se sabe el comienzo pero no cuando terminarán. Hoy los ba-

Que la complementariedad de saberes se pueda realizar valorando el medio ambiente

cons truido de la ciudad-barrio.

La magia de las infinitas privaciones

En los albores del siglo XXI, en las ciudades venezolanas dominan los barrios que nacieron

de un rancherío, en terrenos la mayor parte de las veces ajenos a sus poseedores. De esta

proeza inesperada y colectivamente realizada por millares de personas y familias venezolanas

y también extranjeras quiero contar mi versión, extraída de las muchas historias de vida de los

protagonistas que he tenido la oportunidad de conocer directa o indirectamente. En algunos

casos, también he podido ser testigo de la increíble transformación de conjuntos de ranchos,

que apenas tenían unas trochas mal construidas, sin agua corriente, sin energía eléctrica. Unos

diez años más tarde he tenido que detenerme a preguntar a las personas que encontré, si se

trataba del mismo barrio que vi nacer.

una utopía. Para ello se requieren actitudes propias a lo que se quiere hacer,

tanto de los interventores profesionales, como de los que han autoproducido

sus hogares. Necesitamos hacer nuestra tarea con amor, no por la obligación

de realizarla; y dejando que el tiempo sea el requerido —sin apresuramientos,

pero sin lentitudes innecesarias—. Es como modelar con arcilla tratando de

que el resultado material sea una obra cada vez más acabada y que satisfaga

las expectativas del o de los creadores o autores. En nuestro caso es modelar,

remodelar, o hacer edificaciones para que sirvan de digna morada de seres

humanos. El autor de estas edificaciones no será una persona, sino un colec-

tivo que aprecie lo que hace, que tenga querencia por lo que ha producido,

como describieran su amor por el barrio algunos habitantes de Aguachina,

comunidad del suroeste de Caracas (Bolívar y Baldó, 1996). Muchas veces el

conjunto heterogéneo y heteróclito del medio ambiente construido de los ba-

rrios urbanos guarda tesoros que no hemos tenido tiempo de descubrir, anali-

zar y valorar. Estamos todavía a tiempo de reflexionar sobre lo que decimos y

extraer lecciones que dejen su impronta en las formas de habilitar las casas y

otras edificaciones de los territorios populares contemporáneos.


rrios constituyen la sorprendente obra donde vive alrededor de la mitad de la

población urbana venezolana.

Cuando aquellos hombres y mujeres excavaban las laderas de los cerros que

rodean la capital venezolana para hacer el banqueo o pequeña terraza donde

posarían el “pie de casa” que poco a poco convertirían en una vivienda, nadie

hubiera podido imaginar que estaba iniciándose la obra constituida por la

ciudad autoproducida, la ciudad-barrio. Una ciudad en la ciudad, hecha en

condiciones de extrema precariedad.

La forma de hacer las casas, las técnicas constructivas empleadas, los di se-

ños resultantes, etcétera, tienen sus orígenes en prácticas ancestrales, en la

vivien da autóctona, en la vivienda campesina y sus re-codificaciones e incluso

en las intervenciones del Estado para la mejora sanitaria, como lo fue la “vi-

vienda rural” del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social. También debemos

considerar la posible influencia de las casas que existían en las orillas de los

pueblos y ciudades del país de principios del siglo XX.

Cada ocupante empieza limpiando el terreno; es como hacer la roza para luego sembrar, en

nuestro caso, una casa. Cuando se trata de un terreno en pendiente la adaptación a éste es

perfecta. Excavan con un pico y una pala y por supuesto con las manos y se adhieren al terreno

como la flor al tallo.

Los hacedores van ocupando los terrenos. Donde no se les desaloja, veremos primero un

rancherío y con el paso del tiempo un barrio. La roza conlleva a un conjunto de ranchos o edifi-

caciones en lugar del sembradío del campo. Las casas de barrios, en una sucesión inesperada

e inédita, producto de millares de decisiones individuales y/o familiares, cubren poco a poco los

terrenos de las periferias urbanas y a veces otros que encontraron baldíos y nadie se opuso a

su apropiación. Como dice el arquitecto Alfredo Cilento, son “casas que germinan”.

Cada casa o edificio que hoy vemos en cualquiera de los tantos barrios urbanos contiene la

memoria de vida de sus diversos habitantes constructores. Durante años sus hacedores no

sólo viven en precariedad, sino que también viven en una construcción permanente. Mi tesis de

doctorado analiza esta característica de la obra de los barrios, de ahí su título: La production du

cadre bâti dans les barrios à Caracas… un chantier permanent! (París, 1987a).

Estas reflexiones quieren destacar que los barrios urbanos no podrían existir sin los saberes y

motivaciones de aquel colectivo de hombres y mujeres dispuestos a los mayores y largos sacri-

ficios para vivir en las ciudades, para producir algo que les perteneciera y con lo que pudieran

identificarse. Desde nuestra percepción, los barrios y sus edificaciones contienen en esencia


la fuerza que transmite la satisfacción de una necesidad obligación; alcanzar los deseos y las

aspiraciones de familias que sólo han dispuesto de su propia mano de obra. Podríamos decir

que todos estos elementos se han convertido en la magia de las infinitas privaciones.

Al analizar en detalle las crónicas de vida de los que hacen o dirigen la construcción de sus

casas comprendemos cómo financian la obra material. Los barrios de hoy y las edificaciones

que los conforman han nacido de una querencia y con el sello indeleble de las privaciones.

¿Cuántas veces no tendrían que comer mal o muy poco para asegurar la compra de elementos

imprescindibles a la casa en realización? Tal vez para cualquiera de nosotros, acostumbrados a

otras lógicas, sea difícil entenderlos; no obstante, sin esas vidas de aceptación, de sacrificios

cotidianos e incluso tal vez de resignación, no existirían los conjuntos de edificios que confor-

man los barrios urbanos.

Esta obra tiene un gran valor para sus propietarios y para la sociedad. Obviamente los barrios

presentan defectos de construcción, carencias de vialidad y transporte, de cloacas, acueduc-

tos, electricidad pública y domiciliaria y de equipamientos fundamentales. Algunas veces se

han levantado en terrenos cuya adecuación para la construcción asequible a familias de bajos

ingresos resultaría muy costosa y por esto se habla de reubicación y desalojo. Es una obra pro-

ducida por el pueblo con la sabiduría e inteligencia colectiva y con el tesón que lo caracteriza.

Las casas de barrios son un mensaje de arraigo de la Venezuela urbana; no obstante, a

los ojos de algunas personas pertenecientes a otros sectores sociales, representan la

provisionalidad. Una parte de la ciudad que espera sustituirse. Los años han pasado y

la idea de eliminarla —por diferentes motivos que sería largo de explicar— es imposible

a corto, mediano e incluso a largo plazo. Los barrios se establecieron para quedarse;

ahora se impone la necesidad de llevarlos a la calidad ambiental requerida en la actuali-

dad y lograr su aceptación jurídica. La existencia de éstos constituye una transgresión,

pues se han producido al margen de leyes y reglamentaciones urbanas, y sin embargo,

han generado con la práctica un derecho alternativo, un derecho “oficial paralelo”,

como lo señalamos en otra publicación (Ontiveros y Bolívar, 2000).

Mucha tinta ha sido utilizada para que se cambie la política de mejoras que enmascara

la idea de su provisionalidad, y es probable que aún tengamos que esperar para su

total reconocimiento y habilitación integral. Esto implica realizar estudios rigurosos para

subsanar sus carencias y valorizar lo existente, tanto en lo material como en lo social y

espiritual. Como lo hemos expresado tantas veces, creemos imprescindible la coope-

ración de los técnicos y profesionales para la valorización del territorio construido y

llevarlo así al nivel de urbanización y servicios que requieren como calidad de vida los

seres humanos que lo habitan.


Consideramos que los programas de mejoramiento de los barrios

han dado un salto cualitativo al haber sido aceptados como parte de

las ciudades en la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, dictada

en 1987. Basándose en ella, en la última década del pasado siglo el

entonces Ministerio de Desarrollo Urbano contrató la realización de

planes especiales para ciertas ciudades, entre ellas el área metro-

politana de Caracas. Este último proyecto, cuya realización estuvo

coordinada por los arquitectos-urbanistas Josefina Baldó y Federico

Villanueva (Mindur, 1994), constituye un aporte significativo en el

camino del reconocimiento y valorización del territorio construido de

los barrios capitalinos. La esperanza de una vía fundamentada en lo

existente, que tenga como protagonistas a los habitantes y que intro-

duzca todos los recursos profesionales necesarios, sin mezquindades

ni subestimaciones a sus moradores, es muy importante en la historia

de los barrios urbanos. Tenemos fe en que esta forma de mejorarlos

permitirá vencer, lo más rápidamente posible, los usos y costumbres

de los políticos venezolanos que “intercambian” obras físicas y ayu-

das sociales por votos.

Dicen que la esperanza es lo último que se pierde y nosotros apostamos a salir airosos

en tiempos que son clave para la transformación de los barrios y sus hacedores.

En esta historia de los barrios venezolanos, y principalmente de los caraqueños, nues-

tro interés fundamental ha sido ofrecer un pequeño aporte a partir de nuestras indaga-

ciones y colaborar con quienes los han hecho posible o que viven en ellos, entre éstos

los niños que corretean por sus callejuelas y escalinatas y encuentran escondrijos y

lugares para divertirse sanamente. Pretende también ser un homenaje a sus primeros

habitantes, y a aquellos hacedores que ya nos han dejado y que en algún momento

nos abrieron su corazón al contarnos las anécdotas de hacer una casa o un barrio

para ellos y para otros. Cuántas crónicas que sumadas nos permiten entender cómo

se construyó la parte de la ciudad de los barrios. Una forma de asegurar las viviendas

para la población venezolana, que en menos de cien años pasó de tres millones a los

24,5 millones que hoy tenemos.

Compartir con algunos de esos hacedores ese camino, que para mí como arquitecto es

alucinante, me ha exigido y me exige un gran respeto y solidaridad con los protagonis-

tas y con todos aquellos humildes y anónimos constructores de ciudades. Ellos con-

tinúan alimentando la crónica, que en las circunstancias actuales no parece tener fin.


Buscando la complementariedad de saberes

Ante la imposibilidad de ignorar esa obra colectiva que son

los barrios urbanos, desde hace ya aproximadamente me-

dio siglo el Estado venezolano ha puesto en práctica múl-

tiples formas de atender su mejora. Sin embargo, a través

del tiem po las posturas de quienes han tenido en sus manos

la definición de una política de Estado al respecto han sido

diversas e incluso contradictorias. Como ejemplo, siempre

recordamos lo que se hizo durante la dictadura de Marcos

Pérez Jiménez, en los años cincuenta: el gobierno estaba

decidido a acabar con los conjuntos de viviendas precarias

autoproducidas, a lo cual se le llamó guerra a los ranchos.

En aquel momento éstos eran pocos y la construcción de

viviendas desde el Estado, significativa. La política consistía

en la reubicación de las familias que vivían en ranchos, en las

barriadas de entonces, a edificios de apartamentos, cons-

truidos en los terrenos ocupados por los barrios. A los nue-

vos edificios se les llamó “superbloques”, enormes construc-

ciones que aún existen, pero rodeadas de ranchos3.

Durante la democracia (1958 hasta la fecha), en cada período presidencial se

han tomado opciones diversas. En 1969-70 tuvimos la oportunidad de partici-

par en la creación del Programa de Urbanización y Equipamiento de Barrios,

adscrito al Banco Obrero, ente encargado de la política de vivienda para la

época. Algunos años más tarde esta institución fue transformada en el Insti-

tuto Nacional de Vivienda, el cual a su vez, según informaciones, formará parte

del nuevo Ministerio para la Vivienda y Hábitat. Para no hacer muy larga esta

relación, queremos aludir a dos intentos importantes en el gobierno presidido

por Hugo Chávez Frías desde 1998.

Como lo explica Federico Villanueva (2006), en dos oportunidades, 1999-

2000 y 2004-2005, se emprendió una política pública para habilitar los ba-

rrios, cuyo énfasis estaba en la participación organizada de los habitantes y

el aporte de profesionales y técnicos preparados para cumplir cabalmente las

diversas tareas correspondientes al trabajo de habilitar los barrios urbanos.

En ambas oportunidades el programa fue suspendido. Durante este período

de gobierno los programas y proyectos relativos a la mejora o creación de

viviendas se han caracterizado por la falta de continuidad. Cada nuevo equipo


de dirección parece subestimar el esfuerzo de sus antecesores, sin tomar en

cuenta que al detener algunos programas también se perturban los procesos

de organización de los habitantes de barrios, y éstos se ven afectados.

Es bueno resaltar que en general las intervenciones del Estado venezolano con

miras a habilitar los barrios urbanos han puesto el énfasis en la dotación de via-

lidad vehicular y peatonal, en los servicios infraestructurales y en equipamien-

tos colectivos. Pocas veces se le ha dado prioridad a atender la mejora de las

unidades habitacionales. Tal vez se ha partido de la idea de que ésta es una

cuestión que debe ser resuelta por las familias. A pesar de esto, son diversos

los casos en los que las mejoras de las edificaciones habitacionales han con-

tado con la participación del Estado.

Es también necesario decir que personalmente hemos defendido y luchado por el recono-

cimiento de los barrios urbanos (véase Bolívar, 1987a y 1987b, entre las publicaciones más

antiguas que recogen este aspecto de mi trabajo). Esta postura se fundamenta en los estudios

que hemos realizado en este campo, la mayoría como parte de equipos profesionales y en mu-

chos casos trabajando con sus habitantes, así como en los significativos avances y aportes en la

cuestión de los barrios que se han venido realizando, especialmente desde hace dos décadas.

Entre éstos en rigor hay que destacar los de Federico Villanueva y Josefina Baldó, César Martín,

Iris Rosas, Rodolfo Sancio, Roberto Pérez Lecuna, Daniel Salcedo, Alfredo Cilento, Yuraima

Martín, Oscar Olinto Camacho, Alberto Lovera, Magaly Sánchez, Esther Wiesenfeld, Teresa

Ontiveros, Yves Pedrazzini, Julio de Freitas, Esther Marcano y Dina Guitián. Sin embargo, no

queremos decir con esto que todo barrio autoproducido debe o puede mejorarse. Admiti-

mos que es preciso reubicar partes de barrios caraqueños cuyas condiciones físicas ponen en

peligro la vida de quienes tienen su hogar allí, por ejemplo los que están en terrenos de alto

riesgo geológico o en lechos de quebradas y/o ríos, y asimismo aquellos que ocupan espacios

necesarios para obras requeridas por el colectivo metropolitano, entre otras razones.

En contraposición, hay personas que parten de la premisa de que los barrios deben

ser reubicados. Algunos hablan de demolerlos y dejar libres los terrenos. Tal vez en el

fondo se busca que los promotores inmobiliarios públicos o privados los utilicen para

diversos fines, que raras veces es la construcción de vivienda para los sectores de

población de bajos ingresos.

Pero independientemente de la solución adoptada, es bueno recalcar que desde hace

muchas décadas decimos que hay necesidad de entrar en puntillas en esos territorios

autoproducidos para no pisotear e incluso destruir lo que tanto les ha costado crear

a sus hacedores. No obstante, en la práctica de la arquitectura y profesiones afines


la tendencia es a imponer la supremacía del saber profesional sin tomar en cuenta el

conocimiento que lleva en sí misma la obra realizada. Es así como en diversos casos se

parte de que los barrios son un territorio construido a cambiar, no a mejorar, tampoco

a valorar. Para nosotros, ese complejo medio cons truido es todavía mayormente ignoto,

del cual todos tenemos mucho que aprender, aunque conozcamos cada vez más sus

defectos y deficiencias.

Así como destacamos la variedad de formas que pueden utilizarse cuando se habla de habilitar

o mejorar los barrios en su conjunto, decimos igual para sus edificaciones. Al respecto es ne-

cesario recordar que nuestra manera de abordar la cuestión de los barrios nos lleva a consi derar

lo construido como un patrimonio social. Cada casa, hecha con tanto sacrificio y amor por sus

propietarios, requiere que los profesionales que van a colaborar en su valorización la vean y

diagnostiquen como un objeto complejo, perteneciente a sujetos que viven en Caracas, quién

sabe desde cuándo, y que forman parte del mundo urbanizado actual, no sólo de Venezuela sino

del mundo. En consecuencia, se hace evidente que tenemos que partir de una hipótesis: todo lo

construido individual o colectivamente tiene un valor y un significado material y espiritual para sus

ocupantes —que con frecuencia son también sus propietarios— que debe ser tomado en cuenta,

aun cuando nuestras primeras observaciones nos lleven a pensar que hay que rehacer completa-

mente todo lo que han creado los habitantes, en difíciles condiciones, a lo largo de sus vidas.

A primera vista podemos calificar lo existente como un verdadero caos, algo

feo y heteróclito que no tiene acomodo. Pero es necesario tener en cuenta, no

sólo su valor económico, sino también la cuantía del medio construido en las

ciudades venezolanas, así como el arraigo de quienes viven en las casas de

barrio, y la querencia que ellos dicen tenerles.

Independientemente de la variedad de soluciones que se hayan llevado a

cabo, creemos necesario poner sobre el tapete de la discusión la mejora de

viviendas con participación profesional pero estimulando la posibilidad del in-

tercambio de saberes.

Fundamentamos este acercamiento en nuestros antecedentes investigativos,

e igualmente en nuestro interés de intervenir en la habilitación del patrimonio

habitacional existente en los barrios caraqueños y en una experiencia académi-

ca que forma parte del trabajo de investigación llevado a cabo por el Centro

Ciudades de la Gente, de la Escuela de Arquitectura Carlos Raúl Villanueva de

la Facultad de Arquitectura y Urbanismo (FAU), de la cual extraemos los dos

casos a los cuales nos referiremos más adelante.


Antes de proseguir consideramos necesario introducir una nota metodológica acerca

de la experiencia académica en la cual fundamentamos nuestra investigación-acción-

intervención en el barrio Julián Blanco de Caracas, cuyos objetivos principales son

el conocimiento de las casas de barrios con miras a determinar, con sus habitantes,

los problemas físicos que presentan para poder realizar propuestas de mejoramiento,

según los recursos económicos disponibles.

A principios de los años ochenta, cuando realizábamos una investigación en el barrio

Santa Cruz de Las Adjuntas en Caracas (CEU, 1980), logramos una forma de reconstruir

las historias de edificación de las viviendas de barrios conjuntamente con los hacedores

habitantes para aquel momento. Participamos en la investigación la profesora arquitecta

Iris Rosas y quien escribe. Años después, Iris Rosas realizó otras importantes investi-

gaciones sobre las edificaciones de barrios, cuyos resultados están contenidos en su

tesis de doctorado (Rosas, 2005). En éstas participaron estudiantes de arquitectura en

calidad de pasantes académicos. Desde 1996, respondiendo a una solicitud de algunas

familias del barrio Julián Blanco, Iris Rosas y sus alumnos de una materia optativa sobre

barrios informales iniciaron diagnósticos de varias viviendas que forman vecindarios

—también llamados condominios horizontales—, los cuales fueron realizados junto con

sus ocupantes, por lo cual se les denominó “autodiagnóstico de vivienda”.

A partir de 1999, la arquitecta Mildred Guerrero continuó este trabajo en la misma materia

optativa, extendiéndolo a otros barrios caraqueños. A cada familia se le entregaba una carpeta

con los planos, y en algunos casos se les hacía una propuesta de ampliación o mejora según los

deseos y aspiraciones de las familias. Años más tarde (2003), tratando de valorar los resultados

obtenidos y de ampliar el número de familias atendidas, Mildred Guerrero propuso e inició un

consultorio, al cual nos referiremos más adelante. Para este trabajo obtuvo un financiamiento del

Servicio Latinoamericano, Asiático y Africano de Vivienda Popular (Selavip), lo que dio la opor-

tunidad de que estudiantes de arquitectura trabajaran con ella como pasantes remunerados.

Esta práctica tiene en cuenta la actual búsqueda de poner en práctica el diálogo de saberes

para tener una mejor posibilidad de comprensión de la complejidad humana, como se refiere

Pena-Vega (2005) con relación a la enseñanza superior en Francia.

A partir de los elementos mencionados y el avance de esta experiencia, pensamos que podía

ser oportuno realizar una primera lectura de la misma desde el ángulo de la complementariedad

de saberes. A la par, intentaremos responder ciertas interrogantes, por ejemplo: ¿qué nos dicen

algunas de las experiencias de mejoras de vivienda que actualmente están en proceso? o ¿qué

podemos leer de aquellos ejercicios docentes sobre áreas públicas o semipúblicas en barrios?


Algunas pistas para el diálogo

En las indagaciones de los últimos tres años asumidas desde el Centro Ciudades de la Gente, en las cuales fundamentamos este análisis, logramos obtener algunos recursos económicos para mejorar varias viviendas. Decidimos que en lugar de una simple intervención teníamos la oportunidad de realizar una investigación-acción-intervención. Es decir, no dejar pasar esa oportunidad única para observar lo que sucede cuando se actúa directamente en tratar de mejorar una casa. A casi dos años de haber empezado, creo que teníamos razón, pues en este proceso se revelaron ciertas pistas que han tenido la fuerza de llevarnos a esta reflexión. Algunas veces, al no salir bien lo programado, y por el contrario aparecer más y más dificulta-des, cuando parecieran cerrarse los caminos, encontramos respuestas a interrogantes que nos hicimos hace ya años y que sin darnos cuenta olvidamos. En ocasiones, tenemos la impresión

de haber fracasado en nuestro intento de valorizar lo construido.

En esta experiencia para mejorar varias casas de barrio sin tener los suficientes medios económicos, aprovechamos recursos profesionales y docentes de nuestra Escuela de Arqui-tectura Carlos Raúl Villanueva que pensábamos podían subsanar algunas de las necesidades a

satisfacer, tanto en el proyecto como en las obras.

En el barrio partimos de la existencia de un equipo formado por habitantes del sector, organizados en la Asociación Civil Fuerza Promotora del Barrio Julián Blanco, que con-tribuimos a crear como parte del trabajo comentado dos o tres profesores que venía-mos trabajando con éstos desde hace varios años y habitantes interesados en resolver problemas de sus viviendas. La intervención debía centrarse en unas cuantas casas que creíamos podían ser mejoradas con poca inversión, al alcance de los recursos dis-ponibles. Sin embargo, encontramos algunas edificaciones que de viviendas tienen sólo el nombre; endebles ranchos que requieren ser sustituidos por viviendas convenientes

a la vida de los seres humanos que las habitan y que probablemente las han edificado.

Para una experiencia como la que contamos se requiere apoyo económico más allá del que nosotros podemos obtener para hacer investigación. Además, una investigación cuyo énfasis es la mejora de las condiciones ambientales de las casas de barrio no puede obtener financiamiento de la universidad. Es bueno comentar que en general el financiamiento a este tipo de investigación es pasado por alto cuando el Estado asigna recursos a las universidades, y éstos deben distribuirse internamente entre las numero-

sas y diversas investigaciones consideradas prioritarias.

En este camino, y al cerrarse las puertas de oficinas del gobierno nacional y local, que también insistentemente tocamos, decidimos buscar apoyo en la empresa privada y obtuvimos un pequeño aporte de la Fundación Polar y otro de Selavip, que es admi-

nistrado por la asociación ya mencionada.


La profesora arquitecta Mildred Guerrero asumió la coordinación de esta intervención,

con el apoyo permanente de la autora de este ensayo. Esta profesional creó un Con-

sultorio Experimental de Atención a la Vivienda, directamente financiado por Selavip.

Con los resultados del diagnóstico preliminar de unas 40 viviendas se escogieron 16

edificaciones, cuyas familias recibirían un crédito reembolsable que podía ser de 500

dólares estadounidenses y en tres casos hasta de 3.000. Más de la mitad de estas

edificaciones forman parte de lo que en Venezuela se conoce como “condominios

horizontales” —que no son otra cosa que un grupo de viviendas contiguas— y unas tres

en otras áreas pero en el mismo barrio.

De este proceso puede verse el informe de avance enviado a Selavip y a la

Fundación Polar en septiembre de 2005, que titulamos: “Contribución a la

mejora habitacional de dieciséis familias en el barrio Julián Blanco de Petare

Norte, Caracas, Venezuela” (Bolívar, Guerrero, Janse y Moncada, 2005). En

esta ocasión, como ya dijimos, nos interesa hacer un primer análisis teniendo

como objetivo principal lo relativo a la incorporación y el intercambio del sa-

ber profesional y técnico que se ha manifestado como elemento clave en la

experiencia académica.

Se revela con gran nitidez que frente a una situación tan precaria, tanto por

el estado de las construcciones como por los ingresos familiares, uno no en-

cuentra qué hacer con los pocos recursos disponibles.

Al principio los estudiantes de arquitectura junto con los profesores arquitectos guías llegaban

con sus ideas de lo que es una vivienda conveniente, y determinaban los defectos de las que

visitaban, con lo cual se iba elaborando una lista de las intervenciones prioritarias. Aunque se

hablaba con los habitantes, no hubo el tiempo y tal vez la conciencia, el conocimiento y la dis-

posición para establecer un diálogo que permitiera confrontar las prioridades de un profesional

con las de la gente que vive en esas casas. Como profesional, cada uno de nosotros tiene sus

lógicas y prioridades, pero, a nuestra manera de ver, es necesario llegar a acuerdos, de lo con-

trario se impone la propuesta dominante, casi siempre la del profesional. Aunque en la práctica

constructiva se haga lo que los dueños de la casa consideran apropiado y más necesario al

momento que viven. Y es precisamente este desencuentro el que impide que el conocimiento

profesional apoye el indiscutible conocimiento empírico de los pobladores para encontrar jun-

tos un camino que garantice, no sólo el rescate y valorización del patrimonio construido de los

ba rrios, sino también la idoneidad de futuras construcciones.

La gente de los barrios construye sin un proyecto a largo plazo. Su vida de subsistencia y del

día a día los lleva a cambiar de prioridades, bien sea porque aparece una urgencia (enferme-


dad, muerte), pero también para satisfacer algún deseo de comprarse un artefacto que se les

hace necesario para la vida de privaciones y de encierro en un barrio capitalino. Acerca de esto

puede consultarse un análisis reciente sobre las prioridades en las compras de la gente que

vive en barrios (clases D y E) (El Nacional, 2006: A-14).

Este es un primer asunto a reflexionar para poder llegar a una cooperación entre

saberes. Si no estamos dispuestos a aceptar que nuestras lógicas proceden de un

mundo donde todo lo fundamental, y a veces incluso los caprichos, está satisfecho, no

podremos llegar a la comprensión de lo que se necesita para establecer un diálogo con

habitantes de barrios con miras a alcanzar la complementariedad de saberes.

Si vamos al barrio y no hacemos un esfuerzo para aceptar que hay cosas que nos

pueden parecer inverosímiles, pero que esa es la realidad y lo verdadero para los

que viven ahí, ese diálogo, paso previo a un entendimiento de las principales partes

involucradas, será imposible. De allí que compartamos las palabras de la arquitecta

Yuraima Martín:

La mayoría de las actuaciones profesionales en los asentamientos auto construidos

evidencian una visión fragmentada y parcelada de la realidad, por lo que es necesario

abordar sus procesos analíticos desde perspectivas epistemológicas, teóricas y me-

todológicas alternativas que nos permitan entender que el lugar auto construido es

el producto de una determinada estructura física, económica, política, social, cultural;

del acontecer de la vida en un territorio específico y de unas relaciones contextuales

también específicas. Son estas dimensiones y sus articulaciones lo que constituye y

configura el objeto de estudio en sí, por lo que necesitamos indagar también en su

naturaleza constitutiva, en sus diferentes manifestaciones espacio-temporales, incor-

porando los componentes cualitativos inherentes al lugar (Martín, 2006: 22-23).

Del aula al barrio

Seguidamente introduciremos algunos ejemplos por medio de los cuales pueden percibirse

más claramente ciertos elementos que nos alejan de, o contradicen, la posible complementa-

riedad de saberes.

El primero se refiere a un ejercicio académico de diseño que estudiantes de la Escuela de

Arquitectura Carlos Raúl Villanueva realizó en el barrio Julián Blanco, apoyándose en el trabajo

investigativo del Centro Ciudades de la Gente. En éste se trataba de dar respuesta a la falta

o la indefinición de espacios públicos, semipúblicos o semiprivados en un sector del barrio.

Aunque pensamos que es lógico que allí deben existir espacios libres públicos o semipúblicos,


aún no contamos con los estudios respectivos, adecuados a las particularidades de los barrios

caraqueños, laberínticos y peligrosos. El estudiante con sus profesores y asesores casi siempre

encuentran buenas soluciones, pero que algunas veces sólo toman en cuenta la dotación física,

dejando de lado aspectos como su mantenimiento y apropiación para otros usos, entre ellos

algunos perjudiciales a la convivencia cotidiana, además, hay que tomar en cuenta la escala. Por

ejemplo, no es lo mismo un pequeño espacio de descanso en medio de una de esas intermi-

nables escalinatas, que hacer una plazoleta que podría servir para toda la población del barrio,

situada por tanto en la convergencia de vías.

Al querer dotar los barrios de espacios libres públicos se corre el riesgo de

imponer nuestros criterios, pues tratamos de hacer lo deseable sin tomar en

cuenta los profundos cambios que se requieren en la sociedad en general y

en particular en los territorios autoproducidos. Hay que situarse en la “cultura

de urgencia”, como la llaman Pedrazzini y Sánchez (1992), refiriéndose a los

barrios capitalinos.

Al finalizar el ejercicio académico, los estudiantes y profesores presentaron

las propuestas desarrolladas en el barrio. Los habitantes veían los planos y las

maquetas que contenían las propuestas, y seguramente soñaban con aquellas

cosas bellas, pero fuera de su realidad.

Al ponernos en contacto con la realidad, opinamos que afortunadamente todo quedó

en proyectos académicos que no podían realizarse, no sólo por no disponer de finan-

ciamiento sino porque hubiera sido una forma de crear más caos dentro de lo que ya

consideramos un caos. Algunas veces esos bellos espacios propuestos como lugares

de encuentro se convierten en basureros o se los apropian vecinos más “vivos” o

aprovechados, que también ejercen dominación, o los bandidos y/o “malandros” de

barrio. Para las familias, mantener o vigilar esos espacios es una carga más y ésta se

convierte en un nuevo problema. ¿Cómo podrían los habitantes de un callejón evitar

que a la larga esos lugares se conviertan en sitios de peligro mortal? Es evidente la

necesidad de buscar nuevas formas de gobernanza que partan de una feliz convi-

vencia entre vecinos y que en forma realista supere la inseguridad que vivimos en la

ciudad, especialmente grave en los barrios.

Desde nuestro punto de vista, en la capital venezolana no existen recomendaciones

sobre los elementos a tomar en cuenta cuando se interviene en la habilitación de vere-

das, callejones, escalinatas, espacios residuales, etc. Se impone la necesidad de es-

tablecer reglamentaciones al respecto, elaboradas con los vecinos, que tengan como

base sus usos y costumbres, y que además hagan sugerencias de cómo pueden ser


las formas de gestión de esos espacios. Son indagaciones necesarias para que los planificado-

res y proyectistas dispongan de elementos reales para realizar proyectos bien concebidos.

Esta experiencia nos revela que la inadecuación de los proyectos profesionales en barrios ur-

banos no descansa solamente en la responsabilidad de quienes los conciben, sino también en

la falta de investigaciones interdisciplinarias que puedan llegar a resultados, en diálogo con los

habitantes, y que sirvan como guía a los que van a intervenir, sean estudiantes o profesionales,

que no tienen ni el tiempo ni la preparación para hacer todas las investigaciones que se requie-

ren. En este sentido, hay que tener en cuenta los lapsos académicos, característicamente muy

limitados, que además no permiten conformar equipos interdisciplinarios o transdisciplinarios

para abordar exitosamente una tarea tan compleja como lo es la planificación para barrios

urbanos.

Como se desprende de lo que decimos, he aquí un proyecto de complementariedad de saberes

que espera para realizarse y estamos seguros será de gran utilidad en la habilitación de los

barrios caraqueños.

Como segundo ejemplo, pasaremos ahora a exponer sucintamente la historia de dos casos

de viviendas en proceso de mejoramiento, las cuales son parte de las dieciséis viviendas que

conforman la experiencia en la cual está involucrado el Centro Ciudades de la Gente.

La primera se refiere a una casa con muchos años de cons-

truida (Bolívar, 1987a)4. Encontramos que ésta presenta un

grave problema de humedad y tal vez riesgo de deslizamien-

to en condiciones excepcionales, acrecentado con el paso

de los años y la densificación del barrio. El sitio donde está

ubicada recibe las aguas de lluvia de muchas otras viviendas

que están más arriba, además de las de la propia casa.

La primera solución que se nos ocurrió fue levantar la casa

un piso, y dejar una planta libre para los drenajes. Esta idea

fue desarrollada con un joven ingeniero estudiante de arqui-

tectura, colaborador del proyecto. En el momento nos pare-

ció que esto era lo correcto. Se realizaron algunos bocetos

y se habló con la familia. Los interlocutores de esta última

no rechazaron la solución, pero tampoco manifestaron en-

tusiasmo. El tiempo pasaba y la familia se impacientaba por

llegar a una definición. Se mostraban desanimados y algunas

veces incluso parecían deprimidos.


La dueña de la casa tenía una oferta de préstamo de aproximadamente seis millones

de bolívares. ¿Qué significaba realizar la propuesta de cambiar la vivienda para un

primer piso? Se necesitaba reubicar transitoriamente la familia y perder lo construido.

Seguimos pensando en otra solución, pues sentíamos que la respuesta no era del

agrado de sus habitantes, tampoco era factible de inmediato y menos con los pocos

recursos disponibles. Entonces el tiempo ayudó y apareció otra que surgió del diálogo

y de la actitud de los arquitectos interventores. En conversaciones con los arquitectos

un hijo de la dueña dijo que él tenía una idea de lo que querían, y la expresó en un

croquis basado en lo existente. Los arquitectos insistieron en los problemas a resolver,

principalmente humedad, falta de ventilación e iluminación. Entonces se llegó a un

ante proyecto con estimación de costos que resultó satisfactorio a todos los involu-

crados. El proceso constructivo lo asumió la misma persona que hizo el croquis, quien

dejó su trabajo y se ha dedicado a remodelar la casa.

Aunque todavía está en proceso, la vivienda tiene ya otra apariencia. Poco a poco han ido ha-

ciendo el baño, construyendo un balcón y lo último que están haciendo es subir las paredes con

bloques de ventilación. También está previsto recanalizar las aguas de lluvia para que no pe-

netren en la casa. Esperamos que en un futuro próximo se les dé la solución colectiva a partir de

un proyecto para toda la escalera, que en realidad es semiprivada y cuando mucho semipública.

Con las mejoras que se están efectuando se resuelven algunos de los problemas, incluyendo el

temor a ser robados por la propia gente del barrio: tal vez los “malandros” o malhechores pero

también gente más pobre que ellos, o adictos a la droga. La familia está feliz con el resultado

que están logrando, a pesar de que todavía faltan propuestas de reforzamiento estructural para

evitar colapso en caso de un terremoto.

Este caso evidencia la necesidad de establecer un diálogo de saberes. La actitud del profesio nal

en este proceso ha sido muy importante, así como la comprensión de quien será beneficiado.

Consideramos que este caso ilustra muy bien las dificultades de un diálogo entre profesionales

y hacedores. A nuestro juicio, es necesario estudiar las dosis de las técnicas o formas de cons-

trucción formales que pueden ser absorbidas en el proceso constructivo popular sin introducir

rechazos o perturbaciones indeseables en el todo.

Asimismo: ¿hasta dónde pueden y quieren los profesionales aceptar el

reto de contribuir al mejoramiento de las construcciones de barrios popu-

lares caraqueños sin negar la ética profesional, pero modificando sus for-

mas de actuación en el proceso?

Al asumir el beneciado, en este caso el hijo de la dueña de la casa, la dirección

de la construcción y ser también albañil, se ha resuelto el problema construc-


tivo; el resultado final está garantizado. Además, el aporte monetario recibido

rinde más. Con este ejemplo pareciera revelarse que las lógicas de la autopro-

ducción de viviendas tienen en sí mismas una gran fuerza, y al pretender intro-

ducir mecanismos y procesos de la construcción formal se fracasa, a menos

que se pueda y se quiera hacer bajo contrato de compañías constructoras.

Con esta última fórmula los costos evidentemente serán muy altos, teniendo

en cuenta la ganancia de las empresas y que las familias no incluyen este

rubro en los costos de producción.

La gran lección es la necesidad de darnos cuenta de la complejidad humana

que se manifiesta en la manera de habitar cuando la propia población, ha-

ciendo a la medida de sus posibilidades, construye ciudad (AAVV, 1995).

Si desde las universidades, a través de nuestras reflexiones basadas en prác-

ticas concretas como las que estamos realizando, no llamamos la atención

sobre la cuestión del ejercicio profesional y la dominación del saber, no vamos

a lograr acercarnos a propuestas que se adapten al complejo mundo de los

barrios autoproducidos y la necesidad de aportes profesionales y técnicos, a

esa complementariedad de saberes de la cual partimos.

Sobre la cuestión que tratamos es bueno evocar los trabajos que se realizan

en Francia, donde el eminente sociólogo Edgar Morin interviene en el proceso.

En éstos se manifiesta la necesidad de reformar la formación en la enseñanza

superior, una reforma que deberá apoyarse en nuevas bases epistemológicas,

superando la separación de disciplinas y/o la ausencia de unión entre diversos

saberes (Pena-Vega, 2005). La tendencia actual es la especialización, olvidán-

dose de la complejidad de la cual hay que partir y que muchas veces se omite.

Es necesario desarrollar nuevas aproximaciones orientadas hacia la multidimen-

sionalidad de los problemas y las formas de intervenir que han sido escogidas.

Reiteramos, hay múltiples enfoques en la mejora del medio ambiente construido de un ba rrio.

No obstante, si nos contamos entre los que consideran la producción de viviendas de los ba-

rrios como cultura (Rosas, 2005), es imprescindible detenerse a analizar la autoproducción

como una forma de intervención que requiere la complementación de saberes y no la domi-

nación por parte de los profesionales o dejar que los hacedores sigan haciendo con aciertos y

errores y gastando algunas veces más de lo que es realmente necesario.

Para finalizar con las ilustraciones introduciremos un segundo caso de una vivienda precaria,

hogar de varias familias, que requiere reemplazarse. La construcción actual tiene treinta años.


Desde hace casi una década hemos buscado ayudar a esta familia, pues en diversas formas no

los ha pedido. La pareja dueña de la casa actual es una gran colaboradora y ha sido clave en la

cooperación establecida a lo largo de los años de trabajo universitarios-habitantes.

En el año 2000, cuando la entonces presidenta del Consejo Nacional de la Vi-

vienda (Conavi), arquitecta Josefina Baldó, visitó el barrio en la ocasión de un

foro internacional, la comunidad le pidió ayuda y ésta les prometió crear una

Oficina Local de Asistencia Técnica (OLAT), a través de la cual se atenderían

30 viviendas que conformaban tres condominios. El proyecto se empezó pero

lamentablemente hubo cambios en la institución y con éstos se eliminó la

OLAT que ya se había iniciado, lo cual ilustra la falta de continuidad a la que

nos hemos referido. La gente quedó decepcionada y nosotros no sabíamos

qué hacer. Sólo podíamos mantener la solidaridad y buscar ayudas de parte

del gobierno. Como lo dijimos antes, no lo logramos a pesar de nuestras di-

versas solicitudes.

Entretanto, la familia siguió buscando y aprovechó las dádivas de la alcaldía

correspondiente: recibió un aporte en materiales, con los cuales construyó un

muro que limita la parcela en una de sus partes. El muro construido no recibió

asesoramiento técnico y lo hizo un albañil sin mucho conocimiento del oficio.

Ellos tenían como “proyecto” que el muro les sirviera como base estructural

de la casa o casas que querían construir. En este caso se contrató a un grupo

de ingenieros geólogos y estructurales para que diagnosticaran el muro para

ver si se podía utilizar como ellos querían. El resultado fue negativo, pues no

hay certeza de la capacidad de soporte y se desconoce la profundidad de la

fundación y la forma como fue hecha. No obstante, por razones de respeto a

los dueños, que consideran el muro como lo mejor o único que tienen, éste se

dejó pero sin utilización estructural.

En esta situación, ¿qué hacer? El ingeniero estudiante de arquitectura y la arquitecta

coordinadora llegaron a una solución donde se sustituiría la casa actual. Para esto se

requería reubicar el único baño —proyecto que ya se realizó con parte del préstamo

que les corresponde a las tres familias— y los ocupantes tenían que mudarse. La solu-

ción era una edificación de tres pisos. En planta baja estaría la casa de una de las hijas

casadas que tiene varios niños y dos pisos para los padres con los hijos menores. Este

proyecto se hizo de común acuerdo entre los profesionales y la familia.

El anteproyecto, al ser revisado por la arquitecta, presentó problemas de cruce entre la

estructura de la planta baja y la de los dos siguientes pisos. Para resolverlos, los profe-

sores de ingeniería estructural consultados recomendaron rehacer el cálculo.


Buscamos la colaboración de la Facultad de Ingeniería de la Universidad Central de Venezuela y

después de algunos trámites burocráticos logramos que dos ingenieros nos ayudaran bajo cier-

tas condiciones, entre éstas: que les suministráramos un plano topográfico, que no teníamos;

que la edificación estuviera en zona estable y que consiguiéramos datos sobre la resistencia del

suelo. Todo este proceso ha tardado bastante; tenemos aproximadamente un año dedicados

a la compilación de la información requerida. Entretanto la arquitecta también tuvo que irse de

Venezuela y el nuevo proyecto, un pequeño edificio de cuatro pisos, ahora contempla que los

pisos bajos sean ocupados por los padres y los de arriba cada uno por una hija casada.

Ya el proyecto está casi concluido y esperamos que pronto tengamos el cálculo estruc-

tural y luego las instalaciones y los cómputos y estimación de precios. A pesar de los

retardos hemos aprendido que se puede llegar, con mucho esfuerzo y paciencia, a

tener un proyecto completo para sustituir una vivienda precaria por un conjunto de

edificaciones adecuadas a las necesidades y posibilidades de las familias.

Ahora la cuestión es cómo obtener el financiamiento para hacer la construcción. Ini-

cialmente pensamos, con los habitantes organizados en consejos comunales, nueva

figura de organización comunitaria reglamentada por una ley, que este caso podía

entrar en los programas oficiales de sustitución de ranchos por viviendas convenientes.

Lamentablemente, el proyecto no se adapta a lo que plantea el programa, pues éste

ofrece una casa tipo, a pesar de que en Caracas no podemos inventar parcelas espe-

ciales donde pueda colocarse el prototipo que proponen.

Más aún, la densificación como proceso de crecimiento habitacional es una realidad

preponderante en nuestra ciudad, como solución adoptada por la gente que no se re-

fleja en la política oficial de sustitución de ranchos citada. Por último, nuestro caso trata

de tres unidades habitacionales necesarias, que deben ser localizadas en una misma

edificación, en la pequeña parcela de la cual se dispone, mientras que el prototipo es

para una vivienda unifamiliar en un terreno plano.

En este caso se ve claramente que hay necesidad de complementar los saberes y

que se requieren equipos que puedan cumplir los requerimientos exigidos en la cons-

trucción formal, no porque se tenga que obtener un permiso, sino porque sin esto

los profesionales no pueden trabajar. Se trata de cuestiones de una mínima respon-

sabilidad y requerimientos que deben cumplirse como parte de la ética profesional. Por

ejemplo, al pasar una edificación de un piso a varios hay exigencias que no pueden

dejar de cumplirse.

Los barrios caraqueños, con sus altos grados de densificación, no pueden tratarse

informalmente, improvisadamente, pues con esto puede empeorarse la situación.


Algunas veces, aunque nos provoca obviar ciertos requerimientos, hay que tener en cuenta

que la seriedad y responsabilidad en nuestras modestas intervenciones es lo que nos ha ga-

rantizado la continuidad y el respeto de los habitantes de barrios caraqueños. Nuevamente

llegamos a la conclusión de que sin un trabajo en equipo multidisciplina rio la rehabilitación

de las casas de barrio es una misión imposible. A este respecto es lamentable que las OLAT,

puestas en práctica experimentalmente entre 1999 y 2000, hayan sido eliminadas y olvidadas

en las propuestas gubernamentales.

Queremos traer a la memoria que en nuestros años de indagaciones e intervenciones en los

barrios siempre se ha impuesto —por la fuerza de las cosas— el trabajo en equipo con otras

disciplinas y con los propios habitantes. No vamos a decir que esto fue planteado así metodo-

lógicamente, sino que más bien lo hemos hecho por intuición. Asimismo, entre las constantes

podemos mencionar los trabajos hechos con mucho amor y rigor académico y científico pero

con una gran carencia de recursos económicos.



Conclusiones provisionales

La participación académica en los procesos de mejoramiento de los barrios

caraqueños es necesaria y puede contribuir a resolver problemas que los

auto productores con su saber no han podido lograr.

Para la academia es importante la intervención en la mejora de las construc-

ciones de los barrios, ya que le permite cooperar en la tarea de mejorar la

calidad de vida de las personas que habitan en ella y también ensayar la

adecuación de un saber profesional formal al de los autodidactas diseñadores

y calculistas que han producido la ciudad-barrio.

La academia podría esforzarse en buscar soluciones interdisciplinarias a pro-

blemas concretos en los barrios, y con esto se iría capacitando para que en

la enseñanza hubiera complementariedad de saberes y se buscara frenar el

camino de la especialización a ultranza, que conlleva a una pérdida de la com-

prensión de la totalidad compleja.


AAVV. Hacedores de ciudad. Caracas: Universidad Central de Venezuela-Fundación Polar-Consejo Na- -cional de la Vivienda, 1995.Bolívar, T. Contribución al análisis de los territorios autoproducidos en la metrópoli capital venezolana y la -fragmentación urbana. Revista Urbana, 1998, Vol. 3, Nº 23, p. 53-74.Bolívar, T. La production du cadre bâti dans les barrios à Caracas… Un chantier permanent! Tesis de -doctorado. París: Universidad de París XII, 1987a.Bolívar, T. Por el reconocimiento de los barrios de ranchos. Boletín Vivienda Caracas, 1987b, Nº 4. -Bolívar, T. y Baldó, J. (compiladoras). La querencia al barrio. En: BOLÍVAR, T. y BALDÓ, J. La cuestión -de los barrios. Caracas: Monte Ávila Editores Latinoamericana-Fundación Polar-Universidad Central de Venezuela, 1996, p. 65-71. Bolívar, T., Guerrero, M., Janse A. y Moncada, B. Contribución a la mejora habitacional de 16 familias en -el barrio Julián Blanco de Petare Norte, Caracas, Venezuela. Informe de avance. Caracas: Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad Central de Venezuela, 2005.Centro De Estudios Urbanos (Ceu). Investigación Barrio La Cruz. Documento de Investigación. Caracas: -Centro de Estudios Urbanos, Mimeo, 1980.Martín, Y. Ciudad formal-ciudad informal. El proyecto como proceso dialógico. Una mirada a las relaciones -entre asentamientos urbanos autoconstruidos y los proyectos que proponen su transformación. Tesis de doctorado. Barcelona: Universidad Politécnica de Cataluña, 2006.Ministerio De Desarrollo Urbano. Plan sectorial de incorporación a la estructura urbana de las zonas de -barrios del área metropolitana de Caracas y la región capital (sector Panamericana y Los Teques). Cara-cas: Mindur, 1994.Pedrazzini, Y. y Sánchez, M. Malandros, bandas y niños de la calle: Cultura de urgencia en las metrópolis -latinoamericanas. Caracas, Vadell Hermanos, 1992. Ontiveros, T. y Bolívar, T. Vivienda y acceso al suelo urbano. ¿Institucionalización de un de derecho oficial -paralelo? En: Edesio Fernández (coordinador). Derecho, espacio urbano y medio ambiente. Madrid: Instituto Internacional de Sociología, 2000, p. 115-141.Pena-Vega, A. Prospective pour une autre gouvernance de la connaissance (version provisoire). París- -China: Mimeo, 2005.Rosas, I. La cultura constructiva de la vivienda en los barrios del área metropolitana de Caracas. Tesis de -doctorado. Caracas: Universidad Central de Venezuela, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, 2005.Villanueva, F. Intervención en la Conferencia sobre la Integración de los Barrios Urbanos. Caracas, 2006, -13 de julio.


LOS AUTORES

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Los autores

Carlos Aguirre es constructor civil, titulado en la Pontificia Universidad Católica de Chile. Tiene estudios de posgrado en prevención de riesgos y en preparación y evaluación socioeconómica de proyectos. Profesor auxiliar de la Escuela de Construcción Civil, dicta las cátedras de Preparación y evaluación de proyectos, Impacto ambiental de proyectos y Administración. Ha realizado investigaciones sobre los factores que determinan el precio de los bienes inmuebles, mercados de suelos y vivienda social. Actualmente cursa estudios de doctorado en Gestión Urbana en la Universidad Politécnica de Cataluña.

Teolinda Bolívar es arquitecta titulada en la Universidad Central de Venezuela y doctora en Urbanismo de la Universidad de París. Profesora agregada de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Central de Venezuela. Ha investigado sobre los barrios de ranchos urbanos en Venezuela, y sobre diferentes aspectos relacionados con este tema. Premio Nacional de Investigación en Vivienda, CONAVI. Premio Na-cional del Hábitat “Leopoldo Martínez Olavarría”. Pergamino de Honor de ONU Hábitat.

Maximiliano Carbonetti es licenciado en Ciencia Política de la Universidad Católica de Córdoba, Argentina. Master en Desarrollo Urbano, Pontificia Universidad Católica de Chile. Consultor de la División de Desa-rrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

María José Castillo es arquitecta titulada en la Pontificia Universidad Católica de Chile, con estudios de diplomado en Proyectos y Gestión Urbana y en Vivienda Social. Especialista en Cooperación para el De-sarrollo de Asentamientos Humanos en el tercer mundo, y doctoranda en Arquitectura y Urbanismo en la Universidad Politécnica de Madrid. Profesora de la Facultad de Arquitectura y Diseño de la Universidad Andrés Bello. Ha desarrollado su actividad profesional en las áreas de diseño, construcción, gestión y do-cencia, especialmente en vivienda colectiva y vivienda social. Actualmente dirige el Laboratorio de Vivienda donde realiza proyectos de vivienda social y de mejoramiento de espacios públicos en un marco académico y profesional.

Renato D’Alençon es arquitecto titulado en la Pontificia Universidad Católica de Chile y profesor auxiliar en Talleres y Tecnología de la Escuela de Arquitectura de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Socio de la oficina D’Alençon–Plaza–Rosso Arquitectos. Obtuvo la beca Fulbright para estudiar en la Universidad de Cornell, Estados Unidos. Ha sido profesor invitado en las Universidades de Chile y Técnica de Berlín. Ha realizado publicaciones en Chile, Alemania, Finlandia y Estados Unidos.

Ana María de la Jara es trabajadora social, presidenta de la ONG de Desarrollo Cordillera. Forma parte del equipo de profesionales de esa corporación y de la Corporación GENERA, y fue presidenta de la Asocia-ción Chilena de ONGs Acción. En ONG Cordillera ha participado en diversos proyectos de mejoramiento de barrios y de desarrollo de vida social y cultural en barrios deteriorados. Ha sido profesora de la Pontificia Universidad Católica de Chile y de la Universidad ARCIS. Consultora en proyectos de desarrollo social: en Perú, en el Centro Latinoamericano de Trabajo Social, y en Ecuador en UNICEF y en el Instituto Nacional de la Familia.

María Elena Ducci es arquitecta de la Pontificia Universidad Católica de Chile, Master en Arquitectura y Doctora en Urbanismo de la Universidad Autónoma de México. Se desempeña como investigadora del Instituto de Estudios Urbanos de la Pontificia Universidad Católica de Chile, donde trabaja en temas de

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desarrollo urbano, pobreza, salud, medio ambiente y vivienda. Asimismo es consultora de diversas institu-ciones gubernamentales y privadas, y asesora de movimientos ciudadanos que trabajan por el logro de una mejor calidad de vida en las ciudades.

Francesca Faverio es socióloga con Master en Sociología de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Ac-tualmente se desempeña como investigadora del equipo del Programa de Políticas Públicas de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Sus principales áreas de investigación son la participación ciudadana, los gobiernos locales, el comunitarismo y la responsabilidad social.

Mario Ferrada es arquitecto titulado en la Universidad de Valparaíso. Tiene un postítulo en Restauración de Monumentos y Espacios Urbanos de la U. de Salvador de Bahía, Brasil. Diploma en Historia de la Arquitectura Chilena de la Universidad de Valparaíso. Es doctorando en Arquitectura y Urbanismo en la Universidad Politécnica de Madrid. Forma parte del equipo responsable del Plan Seccional de Preservación de Inmuebles y Zonas de Conservación Histórica de Valparaíso, que modifica el Plan Regulador Comunal en relación con el patrimonio, y parte del equipo responsable de la postulación de Valparaíso como Sitio del Patrimonio Mundial UNESCO. Actualmente desempeña funciones de docencia e investigación como académico en las universidades de Chile y Valparaíso.

Rosanna Forray es arquitecta titulada en la Pontificia Universidad Católica de Chile. Master en Ciencias Apli-cadas de la Universidad Católica de Lovaina. Doctora en Ciencias Aplicadas, enfoque “Urbanismo y Manejo del Territorio”, Universidad Católica de Lovaina. Profesora de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Estudios Urbanos y del Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales de la Pontificia Universidad Católica de Chile.

Pablo Fuentes es arquitecto de la Universidad del Bío-Bío, Master en Conservación y Restauración del Patrimonio de la Universidad Politécnica de Madrid. Candidato a Doctor de la Universidad Politécnica de Madrid. Es profesor de la Escuela de Arquitectura de la Universidad del Bío-Bío y de la Universidad de Los Andes, profesor de Taller de Diseño Arquitectónico, Urbanismo e Historia de la Arquitectura en la Univer-sidad de Concepción.

Margarita Greene es arquitecta, Master en Sociología de la Pontificia Universidad Católica de Chile y Ph.D. de University College London. Ha trabajado como arquitecta en Leeds, Inglaterra y en Santiago, y ha sido investigadora en University College London, Inglaterra. Es profesora de la Escuela de Arquitectura de la Pontificia Universidad de Chile, donde dicta cursos, dirige proyectos de títulos y tesis de maestría, y lleva a cabo proyectos multidisciplinarios de investigación. Ha sido asesora del Ministerio de Vivienda y Urba-nismo, realizado numerosas consultorías para el gobierno de Chile y para diversos organismos internacio-nales y organizaciones no gubernamentales, en Chile y en varios países latinoamericanos. Actualmente es Directora de Investigación y Posgrado de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Estudios Urbanos de la Pontificia Universidad Católica de Chile.

Rodrigo Hernández es arquitecto titulado de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Es arquitecto con-sultor para el Fondo de Solidaridad e Inversión Social en el Programa de Habitabilidad Chile Solidario, donde está encargado de diseñar, coordinar y evaluar la implementación de la asistencia técnica a nivel nacional. Realiza una pasantía en el tema superación de la pobreza: “Localizando la Agenda Anti-Pobreza: La Expe-riencia de Malasia”, patrocinada por el Instituto de Desarrollo Rural (INFRA) y financiada por el Programa de Cooperación Técnica de Malasia durante el 2006.


Rodrigo Hidalgo es geógrafo titulado en la Pontificia Universidad Católica de Chile. Es Doctor en Geografía Humana de la Universidad de Barcelona. Profesor e investigador del Instituto de Geografía de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Ha centrado su labor de investigación en los procesos territoriales vinculados a la conformación de los espacios residenciales urbanos, enfocando sus estudios a la vivienda social y a los barrios cerrados. Es editor de la Revista de Geografía Norte e integrante del comité asesor de revistas como Scripta Nova y EURE.

Cecilia Jiménez es arquitecta con posgrado en Historia de la Arquitectura Chilena de la Universidad de Chile. Responsable del proceso de postulación de Valparaíso como Sitio del Patrimonio Mundial UNESCO. Se desempeñó como arquitecta jefe del equipo autor del Plan Seccional “Preservación de Inmuebles y Zo-nas de Conservación Histórica” incorporado al Plan Regulador Comunal de Valparaíso, que sirvió de base a la nominación del Área Histórica como Bien Cultural ante UNESCO. Fue arquitecta jefe del equipo autor de la Elaboración del Primer Expediente para la postulación de “Valparaíso Patrimonio de la Humanidad” ante UNESCO. Actualmente se desempeña como académica e investigadora de la Facultad de Arquitectura de la Universidad de Valparaíso, y como arquitecta de la Ilustre Municipalidad de Valparaíso.

Ricardo Jordán es geógrafo titulado en la Pontificia Universidad Católica de Chile con especialización en Geografía Económica y Urbana. Posgrado en Planificación y Gestión Urbano Regional en el Instituto de Estudios Urbanos de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Diplomado en CEPAL-Ilpes de la Orga-nización de Naciones Unidas sobre Desarrollo Económico Regional. Master en Economía Urbana Regional en el Instituto de Estudios Sociales de la Haya, Holanda. Oficial de Asuntos Económicos de División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

Catalina Justiniano es arquitecta, titulada en la Pontificia Universidad Católica de Chile, con estudios de diplomado en Gestión Urbana, en Vivienda Social y en Políticas Públicas. Actualmente es coordinadora del Programa de Habitabilidad de Políticas Públicas UC, donde desarrolla estudios, consultorías e investi-gación en temas de vivienda social, barrio y comunidad, vinculados principalmente con la gestión local en municipios y el sector público.

Leonel Pérez es arquitecto, con un Diploma de Estudios Avanzados en Urbanística y Ordenación del Te-rritorio y candidato a Doctor en Urbanismo por la Universidad Politécnica de Cataluña. Estudios en Desa-rrollo Sostenible Universita degli Studi di Palermo, Italia. Profesor de urbanismo Universidad del Bío-Bío y Universidad de Concepción. Ha publicado diversos trabajos sobre planificación urbana, patrimonio y paisaje y es investigador de proyectos FONDECYT en estos temas. Colaborador del Laboratorio de Paisajes Culturales de Barcelona y del Observatorio Urbano de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Ha sido Asesor Urbanista de la Municipalidad San Pedro de la Paz, arquitecto de la Diputación de Barcelona y del Departamento de Asesoría Urbana de la Municipalidad de Concepción.

Jeannette Plaut es arquitecta titulada en la Universidad de Chile y profesora de la Facultad de Arquitectura Universidad Andrés Bello. Consultora de la División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Editora de arquitectura de la revista Ambientes y corresponsal para América Latina de diversas revistas de arquitectura a nivel internacional.

Francisco Prado es constructor civil y licenciado en construcción de la Pontificia Universidad Católica de Chile, Master en Restauración y Rehabilitación Arquitectónica, Universidad de Alcalá de Henares, Madrid,

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España. Actualmente se desempeña como Jefe del Departamento de Edificación de la Escuela de Cons-trucción Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Coordinador del proyecto Metodología para Prevenir la Ocurrencia de Patologías en Viviendas Sociales. También trabaja en la generación de nuevos medios para la difusión de Docencia de la Edificación, y en la realización de obras relacionadas con este tema, además de proyectos de restauración en arquitectura patrimonial a lo largo de Chile.

Nicolás Rebolledo es arquitecto titulado en la Pontificia Universidad Católica de Chile. Profesor de Seminario de Investigación en vivienda y guía de titulación en diseño industrial de la Facultad de Arquitectura y Diseño de la Universidad Andrés Bello. Profesor invitado de taller avanzado de la Universidad Técnica Federico Santa María. Miembro de la Cooperativa URO1.ORG, laboratorio de conceptos futuros, el cual, mediante la utilización de herramientas del arte y la tecnología, busca aportar a la transformación cultural de la sociedad a partir de la formulación y el desarrollo de proyectos de alto contenido innovativo y relevancia social.

Rodrigo Tapia es arquitecto, asesor del FOSIS para el Programa de Habitabilidad Chile Solidario y profesor de la Escuela de Arquitectura de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Se ha especializado en vivienda social, tanto en su desarrollo profesional como docente, campo en el que ha realizando distintas asesorías, proyectos, estudios y ha dirigido cursos. Ha formado parte de la comisión de vivienda del Colegio de Ar-quitectos, ha participado en la red de Vivienda Saludable de la OPS en Chile, ha integrado comisiones para el mejoramiento de estándares de la vivienda social para el MINVU, y ha integrado equipos profesionales diversos. Actualmente prepara su tesis de Master en Desarrollo Urbano en el Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales de la Pontificia Universidad Católica de Chile.

Andrea Torres es asistente social y licenciada en Trabajo Social de la Pontificia Universidad Católica de Val-paraíso. Trabaja desde hace 10 años en el Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS), en programas de Desarrollo Social, Nivelación de Competencias Laborales, Un Barrio para mi Familia y Habitabilidad. Actualmente es Encargada Nacional del Programa de Habitabilidad Chile Solidario, cuyo objetivo principal es contribuir al mejoramiento de la calidad y condiciones de vida de las familias que pertenecen al Sistema Chile Solidario.

Luis Valenzuela es arquitecto y Master en Arquitectura de la Universidad Católica de Chile. Doctor of Design de Harvard University. Profesor de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Estudios Urbanos de la Universidad Católica. Socio de Polígono, una oficina de Arquitectura y Diseño Urbano. Actualmente lidera una serie de proyectos de investigación y publicaciones en diseño urbano en la Facultad de Arquitectura, Diseño y Estudios Urbanos de la Universidad Católica. Es Investigador afiliado para el Institute of Interna-tional Urban Development - IIUDS, en Cambridge USA (ex Center for Urban Development Studies de la Universidad de Harvard).

Federico Villanueva es arquitecto y Master en Urbanismo de la Universidad Central de Venezuela. Tiene experiencia de más de 30 años en Planes y Proyectos urbanos, vivienda y gestión del desarrollo en institu-ciones privadas y públicas. Profesor de taller, de estructura urbana y de cursos de maestría en la Universi-dad Central de Venezuela y en la Universidad de Columbia. Premio Nacional de Investigación en Vivienda. Asesor de diversos programas habitacionales y de transformación de barrios. Ha sido el coordinador de la metodología y de los Planes Sectoriales para la Incorporación de las Zonas de Barrios a la Estructura Urbana de Caracas y de otras grandes conurbaciones.


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Prólogos

Alberto SatoJosé Rosas Vera

Introducción

María José Castillo, Rodrigo Hidalgo

Presentación

Alberto Etchegaray Aubry

Capítulo 3: Estrategias de recuperación y revitalización de conjuntos de vivienda social

María José Castillo, Rodrigo HidalgoMargarita Greene 1. Ana María de la Jara2. María José Castillo3. Francisco Prado 4. María José Castillo, Nicolás Rebolledo5.

Capítulo 2: Los desafíos de la participación en la política de vivienda actual

María José Castillo, Rodrigo HidalgoRosanna Forray1. Carlos Aguirre, Renato D’Alençon, Catalina Justiniano, Francesca Faverio2. Rodrigo Tapia, Andrea Torres, Rodrigo Hernández3.

Capítulo 4: La experiencia internacional

María José Castillo, Rodrigo HidalgoRicardo Jordán, Jeannette Plaut, Maximiliano Carbonetti1. Federico Villanueva2. Teolinda Bolívar3.

Capítulo 1: El palimpsesto de la política de vivienda social

María José Castillo, Rodrigo HidalgoMario Ferrada, Cecilia Jiménez1. Rodrigo Hidalgo2. Luis Valenzuela3. Pablo Fuentes, Leonel Pérez4. María Elena Ducci5.

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