2019 年 4 月 第 3 期 总第 53 期

建立秸秆还田机制

解决东北地区秸秆露天焚烧难题

冯晓龙 仇焕广

人大国发院简介

国家发展与战略研究院（简称国发院）是由中国人民大学主办

的独立的校级核心智库。国发院以中国人民大学在人文社会科学领

域的优势学科为依托，以项目为纽带，以新型研究平台、成果转化

平台和公共交流平台为载体，组建跨学科研究团队，对中国面临的

各类重大社会经济政治问题进行深度研究。

作为首批25家国家高端智库建设试点单位之一，人大国发院坚

守“国家战略、全球视野、决策咨询、舆论引导”的目标，着眼于

思想创新和全球未来，致力于发展成为具有国际影响力的中国特色

新型智库，服务于国家发展战略与社会进步。

国发院通过学术委员会和院务会分别对重大学术和行政事务做

出决策。目前由人民大学校长刘伟教授担任院长。

地址：北京市海淀区中关村大街59号中国人民大学崇德西楼8楼

网站：http://NADS.ruc.edu.cn

作者简介

冯晓龙，中国人民大学国家发展与战略研究院博士后，主要研

究方向为农户技术采纳行为、农户气候变化适应性行为等。曾主持1

项博士后科学基金项目，参与过多项国家科技重点项目、国家自然

科学基金项目等国家级和省部级项目，在《sustainability》、《农业

工程学报》、《中国农村经济》等期刊上发表论文20余篇，在社会

科学出版社出版《气候变化与苹果种植户的适应》学术专著。

仇焕广，中国人民大学农业与农村发展学院副院长，教授，中

国人民大学国家发展与战略研究院研究员，从事农业生产消费、农

村资源与环境等方面研究，主持和完成国家自然科学基金课题、国

家社科基金课题、973课题子课题等30余项。在《美国科学院院刊

（PNAS）》、《经济研究》、《管理世界》等期刊发表论文120余

篇，曾有11篇政策报告得到国家级和省部级领导批示，先后获得国

家自然科学基金委“优秀青年基金”、教育部“青年长江学者”等

奖励及荣誉。

欢迎媒体摘发、转载或采访。

媒体热线：程建平；办公电话：010-62625159 15601321015

主办：中国人民大学国家发展与战略研究院（首批国家高端智库试点单位之一）

主编：聂辉华 编辑部主任：邹静娴 本期责编：邹静娴 程建平

摘 要

近年来，东北地区黑土地质量持续下降，严重影响了区域粮食

供给，同时，该地区农作物秸秆资源丰富，露天焚烧现象频发，不

仅造成了大量的资源浪费，也带来了严重的大气污染问题。所以，

在东北地区推行秸秆还田是改善黑土地质量、解决秸秆露天焚烧问

题的有效手段。本报告以东北地区为例，提出了三种适宜不同地区

的秸秆还田技术的模式组合，包括秸秆覆盖还田+免耕模式、秸秆深

翻还田+重耙模式、秸秆粉碎还田+旋耕模式，并分析了促进东北地

区秸秆还田技术推广所需要的支持政策。目前，在推广秸秆还田技

术模式过程中，还存在补贴政策不完善、社会化服务体系不健全、

农户认识不足等问题，应加强配套技术研发支持力度、建立合理补

贴机制、完善社会化服务体系、构建多元化的宣传与推广体系、重

视秸秆其他资源化利用等方面的政策建议。

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一、东北地区推行秸秆还田的必要性和紧迫性

东北地区是我国商品粮的主要供给区，其粮食生产能力关乎国家

的粮食安全。改革开放以来，东北地区粮食总产量占全国的比重一直

呈上升趋势，近年来增速尤为可观。2017 年，全国粮食作物播种面积

为 117989 千公顷，东北地区播种面积为 23165.8 千公顷，占全国的

19.63%；全国粮食产量为 66160.7 万吨，东北地区粮食产量为 13895

万吨，占全国的 21%。

然而近年来，东北地区黑土地质量持续下降，这严重影响区域粮

食供给。东北平原黑土带是世界三大黑土带之一，由于长期采用传统

耕作模式导致其水土流失、土壤质量下降，尤其是土壤的有机质不断

下降。第二次全国土壤侵蚀遥感普查数据显示，近 60 年来东北黑土

地耕作层土壤有机质含量平均下降 1/3，部分地区下降 50%；耕地黑

土层的平均厚度从 1980 年的 30 厘米下降到 2010 年的 20 厘米左右，

流失的黑土总量约 2 亿立方米，流失的氮、磷、钾等养分相当于数百

万吨化肥所能提供的总量。由于气候和成土环境的变化及人为利用的

用养地脱节，导致了东北地区耕地土壤板结、黑土层的容重增加、持

水量减少等问题，严重影响了东北地区的粮食供给。

东北地区农作物秸秆资源丰富，但露天焚烧秸秆造成的环境污染

问题却日益突出。2017 年东北地区的农作物秸秆资源总量为 2.06 亿

吨，占全国农作物秸秆总量的 21.66%；东北地区秸秆可收集量为 1.88

亿吨，占全国秸秆可收集量的 22.8%。随着东北地区农民生活条件的

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改善和农村燃料结构的改变，作物秸秆逐渐出现了区域性、季节性和

结构性过剩的问题，露天直接焚烧现象严重。环境保护部的监测数据

显示，2017 年秋季东北地区的秸秆露天焚烧火点有 2983 处，约占全

国总火点数的 82.5%。秸秆焚烧不仅造成了大量农作物秸秆资源的浪

费，还带来了严重的环境污染问题，危害人体健康。虽然各地区组织

基层干部对农户秸秆露天焚烧进行了监督，但这种行政监管手段成本

过高，很难从根本上解决秸秆露天焚烧问题。

秸秆还田既能有效解决秸秆焚烧带来的环境污染问题，又能大幅

度改善黑土地质量，保障东北地区粮食生产能力。在改善土壤肥力方

面，秸秆还田能够提高土壤有机质含量、改善土壤肥力状况，如与化

肥配合施用，能明显提高土壤氮、磷、钾的含量，提高土壤的供肥能

力。在保墒节水方面，秸秆还田能在强降雨时延长水分下渗时间、减

缓地面径流，同时有利于减少田间无效蒸发和损失，提高土壤蓄水保

墒能力和水分利用效率。在增加空隙度方面，秸秆还田通过影响表层

土壤容重，改善土壤通气状况。在调节温度方面，秸秆具有遮光性，

温度升高时可以起到降温作用；秸秆对地面逆辐射具有阻挡作用，温

度降低时可以起到保温作用。

由此可见，在东北地区推行秸秆还田，既是改善黑土地质量、提

高土地综合生产能力、保障我国粮食安全的必然要求，又是减少秸秆

焚烧造成的环境污染问题、降低政府行政监管成本的必然选择。基于

此，本报告利用东北地区的实际调查，分析了目前秸秆还田面临的困

境，提出了三种秸秆还田的技术的模式组合和秸秆还田需要的支持政

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策，以期为推进东北地区乃至全国的秸秆综合利用、减少环境污染、

保护黑土地及保障农业可持续发展提供可操作的技术和政策方案。

二、东北地区秸秆还田面临的现实困境

秸秆作为生物质资源，用途广泛，可以直接还田，也可以能源化

和饲料化。虽然我国中央和地方政府把秸秆还田作为解决露天焚烧、

减少环境污染的主要手段，并采取了大量的政策措施。但是依然存在

明显的政府“热”、农户“冷”的问题。

我国中央政府先后出台了《关于印发编制秸秆综合利用规划的指

导意见的通知》（2009）、《关于进一步加快推进农作物秸秆综合利

用和禁烧工作的通知》（2015）、《关于印发编制“十三五”秸秆综

合利用实施方案的指导意见的通知》（2016）、《东北地区秸秆处理

行动方案》等政策措施。吉林省、黑龙江省也相继出台了《关于加快

推广秸秆覆盖还田保护性耕作技术推进耕地质量耕作生态耕作效益

“绿色增长”的实施意见》及《秸秆还田 2018-2020 年三年实施任务》

等政策措施来推广秸秆还田保护性耕作技术。但是，这些政策措施在

实际执行中农户的响应并不积极，政策实施效果不明显。究其原因，

主要有以下四个方面：

第一，对农户采用秸秆还田技术的经济、政策激励不足。首先，

大量劳动力进城务工，造成农村劳动力短缺、劳动力成本上涨，使得

秸秆收集、搬运等环节的成本大幅度上升，影响农户对秸秆还田的接

受度。调查显示，东北地区农户秸秆还田比例仅为三分之一。其次，

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目前东北地区针对还田机械的补贴比例小、覆盖面窄、机械型号有限、

补贴手续较繁琐且滞后，大大降低了合作社、家庭农场等经营主体购

买秸秆还田机械的可能性，不利于秸秆还田技术的推广应用。此外，

缺乏促进农户采用秸秆还田技术的激励政策。现有的秸秆还田补贴政

策主要是以补贴机械为主，缺乏针对农户采用技术的政策补贴。即便

有补贴，补贴金额也较小，如黑龙江对秸秆还田每亩补贴为 40 元，

吉林每亩补贴为 30 元，均低于技术采用成本。采用秸秆还田技术既

会增加生产成本，也有可能带来病虫害、出苗率低等农业风险。因此，

在缺乏政策激励的情况下，农户采用秸秆还田技术的积极性受挫，不

利于技术推广。

第二，因地制宜的秸秆还田技术模式提炼不足。由于东北不同地

区的气候和土壤等条件存在差异，导致适宜于某一地区的秸秆还田模

式可能在另一地区难以适用，照搬其他地区的秸秆还田技术模式会严

重影响农作物生产，造成农户种植收益的损失。比如，在东北地区降

雨量比较充足的地方如果采用秸秆覆盖还田会导致土壤表层含水量

过高，影响农作物出苗率。另外，在秸秆还田实际操作过程中，不同

地区秸秆还田的方式、数量等会存在明显差异，如果农户或操作人员

不了解秸秆还田及其配套技术的操作规程，秸秆还田方式不准确、秸

秆还田数量过多以致秸秆腐烂不充分，造成土壤孔隙大小比例不均或

空隙偏大等问题，进而影响农作物生产。

第三，秸秆还田的社会化服务体系发育不足。秸秆还田需要大型

农用机械，例如秸秆粉碎机、深翻机械等。即使在现有补贴政策的情

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况下，小规模农户也很难负担起机械购置成本，这些农户只能通过农

用机械合作社、家庭农场等社会主体来使用秸秆还田的服务。目前来

看，东北地区秸秆还田的社会化服务体系尚未形成，很多农户表示，

想采用秸秆还田技术但不知从何处寻求服务。同时，土地细碎化也降

低了秸秆还田机械的利用效率，一旦农业机械合作社或家庭农场等社

会主体购置了秸秆还田的大型农用机械，就会形成较强的固定资产专

用性。调查过程中，不少农用机械合作社负责人表示，小规模的耕地

会造成秸秆还田机械利用效率低、机械的沉没成本较高的问题，使得

他们不愿为普通农户提供服务。

第四，农户对秸秆还田技术的认识不够，采用积极性不高。调查

数据显示，虽然东北地区有超过一半的农户认为秸秆还田不仅能提高

农田土壤质量和作物产量，还能保护环境和减少秸秆外运等成本，但

还有不少农户认为秸秆还田是没有必要的，甚至对其持反对态度。秸

秆还田技术涉及的流程较多，工艺较为复杂，在缺乏技术信息的情况

下，大部分农户对秸秆还田技术的操作流程不熟悉，这样既不利于自

己采用技术，也不利于督促社会组织提高的技术服务的质量。因此，

当出现因技术操作不当导致农作物生产出现问题时，农户反而会认为

是秸秆还田技术本身的问题，从而不利于该项技术的推广应用。

三、适宜东北地区的秸秆还田的三种技术模式

根据不同地区的气候条件、水资源条件、土壤质量等的不同，秸

秆还田的技术模式也应当有所差异。还田的秸秆需要一定的气温、湿

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度及降水条件才能腐烂分解、不影响农作物耕作和生根发芽，也才能

释放养分、培肥地力。由于东北地区不同区域气候条件差异较为明显，

秸秆还田的技术模式也应有所差异。相关研究机构在东北地区不同区

域进行了长期的秸秆还田田间试验，提出适宜东北地区的三种秸秆还

田技术模式：

第一，秸秆覆盖还田+免耕模式。在辽宁西部和吉林西部等干旱

半干旱地区，水土流失、风沙侵蚀较为严重，适宜以秸秆覆盖还田为

主。在农作物收获后，直接将秸秆粉碎还田覆盖地表，留茬高度小于

5 厘米，秸秆粉碎长度在 10 厘米左右，覆盖均匀；次年春季不整地、

不动土，宽窄行种植形式可用搂草机搂草归行，露出播种带，直接采

用免耕播种机进行播种或表土层耕作播种。该模式不仅能解决水土流

失问题，改善土壤物理性质，增加有机质和速效钾含量，还具有蓄水

保墒、调节地温和减缓土壤水分、温度波动等作用，从而降低农业生

产成本，实现农业可持续发展。

第二，秸秆深翻还田+重耙模式。在辽宁中部、吉林中部和黑龙

江等半湿润地区采用秸秆深翻还田模式。在农作物收获以后，将秸秆

粉碎长度为 5~10 厘米的节段，均匀覆盖在土地上，之后采用大型农

用机械将秸秆深翻至土壤表层以下 30 厘米（土壤深度 30 厘米已经不

属于土壤的耕作层，不会影响下一期农作物的耕作），翻后及时耙压，

耙深均匀，达到秸秆、根茬耙碎、混拌均匀、不拖堆、地表平整状态，

次年春季重耙整地，重镇压，再开展农作物机械化种植。该种模式能

够降低土壤容重，形成良好的土壤空隙结构，保证了土壤 20～30 厘

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米的深层有机质，提高土壤的储水能力与入渗能力，增加涵养水分的

土层。

第三，秸秆粉碎旋耕还田+旋耕模式。对辽宁东部和吉林东部等

湿润地区而言，耕地土层较浅，无法深翻，所以只能通过秸秆粉碎旋

耕还田模式。即在农作物收获后，通过农用机械将作物秸秆切碎，并

均匀抛洒覆盖于地表，之后采用旋耕机进行 1~2 次的旋耕还田作业，

也可与土地耕整结合，减少秸秆还田作业程序，降低成本；次年春季

采用旋耕机进行施肥、旋耕、播种与镇压等复式作业。该模式能充分

利用湿润地区的降水条件腐化秸秆，为土壤提供有机质和微生物，培

育土壤肥力，起到增产增效的作用。

四、加强东北地区秸秆还田技术推广的政策支持

为了促进东北地区秸秆还田技术推广和完善秸秆综合利用体系，

还需要从技术研发、差异化激励、社会化服务、技术推广及其他秸秆

利用方式等五个方面着手。

第一，加强秸秆还田配套技术的研发和支持力度，形成因地制宜

的秸秆还田技术模式。一是继续加大对秸秆还田配套技术研发的资金

扶持力度，鼓励农业科技研发机构积极参与和研发秸秆还田配套技术

创新，形成不同的秸秆还田技术组合模式体系。二是在前述三种秸秆

还田技术模式基础上，结合配套技术的研究成果，根据不同地域的种

植制度，加快制定适宜东北地区秸秆还田技术的操作规程，包括秸秆

还田的时间、方式、数量、深度及配套的耕作方式等内容，向农户和

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社会服务主体提供规范的、适用的秸秆还田技术模式。

第二，针对不同类型的农户采取不同激励政策促进技术采用。不

同类型农户对秸秆还田技术的激励政策的需求存在差异，应当分类施

策。一方面，对于种植大户或家庭农场等新型经营主体而言，鼓励其

通过土地流转等方式将分散的耕地集中连片，提高这些经营主体的秸

秆还田机械购置的补贴力度，激励其购买农用机械并应用到秸秆还田

上，从而实现秸秆还田的规模经济。针对大型拖拉机、旋耕机等农用

机械，购置补贴标准应当根据同档产品的市场销售均价按照某一比例

进行测算，从调研来看，这一比例一般为 30%较为合适，但针对进口

机械，这一比例应适当提高。另一方面，对于普通农户而言，应当建

立补偿机制激励其采用秸秆还田技术。正如前文所述，秸秆还田技术

的采用存在一定风险。为此，应设立不低于技术采用成本的补贴标准，

这样才能通过政策激励促使农户采用技术。据测算东北地区亩均秸秆

还田成本约为 60 元，那么每亩的补贴标准应为 60 元。

第三，建立健全秸秆还田技术的社会化服务体系。一方面，通过

加强对农用机械合作社或家庭农场等社会化服务主体的支持力度，提

高秸秆还田机械的补贴力度，补贴标准为同档产品市场销售均价的

30%，简化秸秆还田机械的补贴手续；加大对农用机械合作社或家庭

农场的金融政策支持力度，根据农用机械类型和型号、服务规模等提

供优惠金融贷款，促进社会化服务主体良性发展。另一方面，通过为

社会化服务主体提供秸秆还田作业补贴（补贴标准每亩约为 60 元），

激发农用机械合作社、家庭农场等社会化服务主体为广大农户提供秸

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秆还田技术服务的积极性，引导更多农户参与，形成以点带面的秸秆

还田技术应用推广的社会化格局。

第四，构建多元化的技术宣传与推广体系，提高农户秸秆还田的

积极性。一是通过村级广播、互联网、移动客户端等途径宣传秸秆还

田技术的必要性与重要性，提高农户对秸秆还田技术及其操作流程的

认知，促进他们从不采用到主动采用的转变。二是与科研单位互相合

作，借助田间对比试验，用科学的数据（如土壤有机质含量、作物产

量、经济效益对比核算），让广大农户看到秸秆还田的好处，激励他

们采用秸秆还田技术。例如吉林农科院与农户合作建立田间试验田，

通过技术实际应用帮助更多农户了解秸秆还田技术操作规范及成效，

扩大技术推广规模。三是完善秸秆还田技术推广体系，科技推广人员

应以多种方式定期指导秸秆还田技术，多与农户沟通交流，解决他们

在秸秆还田技术应用过程中遇到的实际问题，激发广大农户采用技术

的积极性。

此外，还应加强秸秆的能源化、饲料化等的利用。虽然秸秆还田

是解决东北地区秸秆露天焚烧的有效技术手段，但并不是全量还田才

是最优模式。综合国际经验与实际调查来看，东北地区农作物秸秆还

田量占秸秆总产量的 1/2 至 2/3 是比较适宜的：一方面，这一比例来

源于国际上其他国家的成功发展实践，例如美国、加拿大、日本等国

家的秸秆还田量均占秸秆总产量的 2/3 左右；另一方面，从实际调查

来看，河北、山东等省份的秸秆露天焚烧带来的环境污染问题得到了

有效遏制，其秸秆还田比例基本也是 2/3 左右。秸秆还田后剩余的秸

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秆资源应当通过秸秆原料发电和生物质锅炉、固化成型燃料等能源化

利用，或者通过秸秆压缩饲料生产进行饲料化利用。

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供稿：中国人民大学国家发展与战略研究院。所有权利保留。任何机

构或个人使用此文稿时，应当获得作者同意。如果您想了解人大国发

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