Carlos Gervasoni

Departamento de Ciencia Política y Estudios InternacionalesUniversidad Torcuato Di Tella

cgervasoni@utdt.edu

Federalismo Fiscal, Democracia y Autoritarismo

en las Provincias Argentinas

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Punto de partida: ¿Por qué hay desde 1983 Provincias más y menos Democráticas?

• La investigación parte de un interrogante clásico de la ciencia política, pero aplicado al nivel subnacional.

• Gran producción teórica y empírica sobre las causas de la democracia y el autoritarismo a nivel nacional desde hace décadas.

• Pero producción escasa y reciente sobre democracia subnacional:

Theoretical approach Authors Evidence from… Year

Modernization McMann&Petrov Russia 2000

Strategic “boundary control” Gibson S. del Estero &

Oaxaca (Mexico) 2005

Economic autonomy McMann Russia & Kyrgyzstan 2006

Diffusion Lankina&Getachew Russia 2006

Natural-resource rents Goldberg, Wibbels & Mvukiyehe USA 2008

Fiscal federalism rents Gervasoni Argentina 2010

2

3

Democracia y Autoritarismo a Nivel Nacional:Operacionalización y Medición

• Objective indicators: usually focus on a few easily-observable institutional features or electoral outcomes such as rotation in office, margin of victory, turnout, etc. (e.g., Przeworski et al.; Vanhanen). Popular at the subnational level: Hill 1994 (USA); Beer&Mitchel 2006 (India); Borges 2007 (Brazil); Goldberg et al. 2008 (USA); Giraudy 2009 (Argentina&Mexico); Gervasoni 2010a (Argentina).

• Subjective (or perception-based) indicators: usually focus on many aspects of democracy as described by secondary sources or experts (e.g., Freedom House index, Polity IV). Some of these aspects may be quite difficult to assess: freedom of expression, effectiveness of checks and balances, “soft” repression etc. Less common in subnational studies: McMann (2006) & Petrov (2005) expert surveys for Russia; Gervasoni (2010b) expert survey for Argentina.

Special Problem: Measuring Subnational Regimes is Harder

1. In many countries (Argentina, Brazil, Canada, India, Mexico, USA, etc.) subnational units are institutionally similar and democratic.

2. Where national regime is democratic, subnational units are constrained in the extent to which they can be authoritarian.

3. Secondary data sources often weak and non-comparable.

A graphical (unidimensional) view of the problem:

BurmaCanada

Cuba San Luis Mendoza Finland

N. Korea Spain

S. Arabia Uruguay

Authoritarianism Hybrid Regimes Democracy

NON-ELECTORAL ELECTORAL REGIMES REGIMES

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1. Objetiva: indicadores de 1) Supermayorías electorales (ejecutivo), 2) Supermayorías electorales (legislativo), 3) Supermayorías legislativas (escaños), 4) Ausencia de rotación, y 5) Reglas permisivas de reelección. Índice cuatrienal para 22 provincias, 1983-2003; N=102.

2. Subjetiva: Encuesta de Expertos en Política Provincial: Decenas de indicadores de democracia codificados por expertos en la política de cada provincia (23 provincias y CABA, 2003-2007; N=24).

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Estrategias de Operacionalización Utilizadas en la Argentina

 

Subnational Democracy

Mean SD

ExecutiveContestation

Mean

Legislative Contestation

Mean

Succession ControlMean

Legislature ControlMean

Term LimitsMean N

La Rioja -1.90 0.71 0.31 0.34 2.8 0.86 3 5San Luis -1.28 0.87 0.29 0.50 3 0.69 3 3Santa Cruz -0.86 0.77 0.40 0.44 2.8 0.67 1.4 5Formosa -0.83 0.97 0.40 0.40 3 0.61 1.2 5Sgo. del Estero -0.69 0.31 0.44 0.44 2.75 0.67 0.25 4Catamarca -0.30 0.12 0.47 0.48 2.75 0.55 2.25 4La Pampa -0.18 0.20 0.48 0.50 3 0.55 0.6 5Neuquén -0.09 0.47 0.48 0.52 2.4 0.55 0.6 5Jujuy -0.07 0.44 0.49 0.50 2.4 0.54 1 5Santa Fe 0.00 0.27 0.50 0.51 2.2 0.56 0 5Misiones 0.01 0.26 0.50 0.50 2.4 0.53 0.8 5Salta 0.15 0.93 0.52 0.56 2.2 0.55 0.6 5Córdoba 0.28 0.57 0.52 0.60 2.4 0.51 1 5Chubut 0.30 0.80 0.52 0.54 1.8 0.49 0.6 5Buenos Aires 0.31 0.41 0.53 0.58 2.2 0.51 0.6 5Corrientes 0.32 0.25 0.54 0.55 2.33 0.51 0 3Río Negro 0.33 0.43 0.58 0.59 2.8 0.55 0.8 5Chaco 0.56 1.38 0.55 0.58 2 0.45 0.6 5Entre Ríos 0.59 0.56 0.55 0.56 1.4 0.46 0 5Mendoza 0.96 0.99 0.60 0.63 2 0.41 0 5Tucumán 1.03 0.91 0.66 0.61 2 0.43 0 4San Juan 1.24 1.23 0.66 0.65 1.5 0.37 1 4

Table 1The Index of Subnational Democracy and Its Components: Summary Statistics by Province

Source: Gervasoni, C. 2010. “A Rentier Theory of Subnational Regimes.” World Politics 62, no. 2.

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Survey of Experts on Provincial Politics (SEPP)(Encuesta de Expertos en Política Provincial [EEPP])

• General design: Face-to-face structured interviews with local experts.

• Sample: N=155; Four to twelve (avg.=6.46) intentionally-selected experts per province in the 24 districts. Experts are politically independent social scientist (preferably in academia) and journalists.

• Questionnaire: Structured, with closed-ended followed by open-ended questions (about 100 variables). Avg. duration 1:19 hours. Factual questions about 2003-2007 period.

• Pretest: conducted with 14 experts covering 11 provinces.

• Fieldwork: Project director and 4 RAs. First stage April to July 2008 (N=123). Second stage October to November 2008 (N=32). Very high response rate (around 81%).

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“Thickness”: Disaggregation of the Concept of Subnational Democracy

Dimension Subdi-mensions

Components Subcomponents

STRICTLY DEMO-

CRATIC DIMENSION

(“ACCESSTO

POWER”)

INCLU-SION

Extension of effective right to vote

Denial of right to certain individuals or groups

Extension of effective right to run

Denial of right to run

CONTES-TATION

Fairness of elections Fairness of electoral framework

Fairness of campaign

Fairness of electoral act and vote counting

Competitiveness of candidates’ selection

Freedom of expression Opposition leaders

Critical journalists

Politically relevant media

Public employees

General population

Freedom to form/join organizat. Political parties

EFEC-TIVE-NESS

Unelected local powers Unelected local powers

Elected national powers Elected national powers

8

Dimension Subdi-mensions

Components Subcomponents

LIBERAL DIMENSION(“EXERCISE OF POWER”)

INSTITU-TIONAL

CONS-TRAINTS

Legislature Provincial legislature

Judiciary Provincial justice

Federal justice in the province

Agencies of Horizontal Account. Independence of agencies of HA

Incumbent Party Constraints of party on governor

LIBERAL RIGHTS

Freedom of expression and information

Right to consume alternative and diverse sources of information

Effective access to government information

Personal freedoms Physical security

Privacy

Alternative minority lifestyles

Academic freedom

INDE-PENDENT

CIVILSOCIETY

Economic organizations Autonomous labor unions

Autonomous business organizations

Non-profit organizations Catholic Church

Good government, political or human rights organizations

9

Figure 2. Fairness of Elections1

2

3

4

5

1 2 3 4 5

Fraud through exclusion

Vo

te-c

ou

nti

ng

fra

ud

MISLR

JUJ

FSA

STA

10

1

1,5

2

2,5

3

1 1,5 2 2,5 3

Fair

ness

of n

ewsp

aper

s co

vera

ge

Fairness of TV coverage

Figure 3. Fairness of Campaign Media Coverage

CABA-MZA-CBA

NEU

SF

LP

JUJ

SL

FSA

CTS

SC

11

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

5

11,522,533,544,55

Jud

icia

l In

dep

end

ence

Legislative Control

Figure 5. Checks and Balances

CABA

BA

MZA

SE

SL

LP

SC

NEU

JUJ

STA

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Teoría: el Federalismo Fiscal como Fuente de Rentas

• El enfoque teórico surge de la combinación de dos literaturas politológicas:

1) Los estudios sobre petróleo y democracia (literaturas sobre rentier states y resource curse).

2) Una serie de trabajos “pesimistas” sobre las consecuencias macroeconómicas del federalismo.

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1. La “Maldición de los Recursos” Política:Petróleo vs. Democracia

• Estudiosos de la política de Medio Oriente acuñaron el concepto de rentier state, esto es, estados fiscalmente ricos, capaces de distribuir recursos generosamente casi sin cobrar impuestos gracias a la apropiación de enormes rentas petroleras (Mahdavy 1970; Beblawi 1990; Luciani 1990).

• En un ya clásico artículo Michael Ross (UCLA) testeó la hipótesis estadísticamente con una gran muestra de países, concluyendo que, efectivamente, la disponibilidad de rentas petroleras (y gasíferas y minerales, no así las agrícolas) están asociadas con mayores niveles de autoritarismo (Ross, M. 2001. “Does Oil Hinder Democracy?” World Politics 53, 3).

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2. La “Maldición del Federalismo Fiscal”:Desequilibrio Fiscal Vertical vs. Estabilidad Macroeconómica

• Wibbels (American Journal of Political Science, 2001), documenta estadísticamente, para países en desarrollo, una asociación positiva entre federalismo y 1) déficit fiscal, 2) inflación, 3) crisis macroeconómicas.

• Rodden y Wibbels (World Politics, 2002) refinan posteriormente el argumento, apuntando no al federalismo en general, sino al FF con altos desequilibrios fiscales verticales allí donde las unidades subnacionales recaudan poco pero gastan mucho (p. ej. Argentina) habrá más problemas fiscales y macroeconómicos.

• Conclusión: ciertos tipos de FF pueden tener consecuencias perversas, esto es, negativas y no previstas.

• ¿Puede haber una “maldición del FF” política?

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Idea Teórica Central:El Federalismo Fiscal como Fuente de Rentas

• Si una provincia recibe transferencias federales muy generosas, esto es, muy por encima de la recaudación que podría lograr por sus propios medios, entonces esas transferencias son funcionalmente equivalentes a las rentas petroleras.

• Si, además, esa provincia hace un muy pequeño esfuerzo de recaudación propia (quizás debido a las generosas transferencias federales), podemos decir que se trata de una rentier province.

• Los gobiernos de provincias rentísticas gozan, entonces, de los beneficios políticos gastar una importante masa de recursos fiscales sin pagar los costos políticos de recaudar.

Gervasoni, C. 2010. “A Rentier Theory of Subnational Regimes: Fiscal Federalism, Democracy, and Authoritarianism in the Argentine Provinces”. World Politics 62, 2.

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Figure 2. An Ideal-Type Model of Fiscal Federalism Rents ______________________________________________________________________________ $100 in Federal Government $19,900 taxes Collects 100% of taxes ($20,000): in taxes $10,000 (50%) for itself and $10,000 (50%) to distribute (disproportionally) to provinces $400 in $9,600 in federal in federal transfers transfers La Renta All other provinces GDP=$250 GDP=$49,750 National GDP=$50,000 Tax pressure=40% ($20,000; 100% collected by federal IRS in proportion to provinces´ GDP) Vertical Fiscal Imbalance (national transfers as % subnational revenues): 100%

El FF Argentino: Desequilibrio Vertical + Distribución Secundaria Desigual

• El FF argentino está entre los que tienen mayores niveles de desequilibrio fiscal vertical del mundo: las provincias tienen grandes responsabilidades de gasto pero niveles modestos (y en varios casos bajísimos) de recaudación propia.

• Además, los criterios de distribución secundaria hacen que, en términos per capita, haya enormes diferencias en las transferencias federales que recibe cada provincia.

• Interesantemente, el factor que explica en mayor medida la distribución secundaria per capita no es el nivel de desarrollo, sino el tamaño de la población (algo de esto, pero no todo, puede ser explicado por cuestiones de escala).

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19

10 15 20 25 30 35 400

1000

2000

3000

4000

5000

6000

(a)Federal Transfers per Capita by Poverty Level

Poverty level (% Population with Unsatisfied Basic Needs)

Fed

eral

Tra

nsfe

rs p

er C

apita

(in

pes

os;

aver

age

1992

-95)

Formosa

Chaco

Salta

Buenos Aires

La Pampa

Santa CruzLa Rioja

Catamarca

San Luis

Tucumán

CórdobaEntre Ríos

R2=0.008

Circle size approximately proportional to population

20

0.000000 0.000001 0.000002 0.000003 0.000004 0.000005 0.0000060

1000

2000

3000

4000

5000

6000

(b)Federal Transfers per Capita by Population

1/Population

Fed

eral

Tra

nsfe

rs p

er C

apita

(in

pes

os;

aver

age

1992

-95) Formosa

Chaco

Buenos Aires

La Pampa

Santa CruzLa Rioja

Catamarca

San Luis

TucumánCórdoba

R2=0.826

Evidencia Empírica: Cuantitativa y Cualitativa

• Evidencia cuantitativa: regresiones de panel con el índice objetivo de democracia (1983-2003) A mayor nivel de transferencias federales per capita, menor nivel de democracia (controlando por explicaciones alternativas como nivel de desarrollo).

• Evidencia cualitativa: entrevistas en profundidad en provincias rentísticas revelan un argumento recurrente: “El gobierno provincial logra la hegemonía política y electoral porque todo el mundo (trabajadores, desempleados, empresas, medios) depende de empleos, subsidios, contratos, y pauta del estado provincial”.

• ¿Cómo pueden estados provinciales como Formosa, La Rioja o Santiago del Estero financiar tantos empleados, subsidios y avisos? Gracias a sus altas “rentas del federalismo fiscal”.

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THE DETERMINANTS OF SUBNATIONAL DEMOCRACY, 1983–2003 (RANDOM-EFFECTS MODELS) Model 1 Model 2 Model 3 Model 4

Federal Transfers -.00044*** (.00009)

-.00045*** (.00008)

-.00046*** (.00009)

-.00045*** (.00012)

Resource Rents

-.00000 (.00012)

Development -.0100 (.0134)

Logged GGP p/c -.0988 (.2216)

Culture .0094 (.0086)

Presidential Copartisan .2016 (.3967)

.1935 (.3937)

Presidential Popularity .0053 (.0057)

.0052 (.0057)

Presidential Copartisan x Presidential Popularity

-.0129* (.0071)

-.0124* (.0071)

-.0081*** (.0024)

-.0081*** (.0025)

National Leader -.6831** (.3076)

-.7378** (.3043)

-.7094** (.2948)

-.7044** (.2960)

Population (Reciprocal) -13,738 (93,333)

Constant 1.564 (.9649)

1.857 (1.917)

1.288*** (.2272)

1.288*** (.2315)

Overall R2 .454 .447 .438 .438 Observations 102 102 102 102 * p < 0.10, ** p < 0.05, *** p < 0.01; entries are unstandardized regression coefficients; std. errors in parentheses

Conclusiones

1. El FF genera, bajo condiciones de elevado DFV y distribución secundaria desigual, estados rentísticos subnacionales.

2. Estos estados no derivan sus rentas del petróleo u otros recursos naturales (salvo en unos pocos casos como Neuquén y Santa Cruz) sino fundamentalmente de las transferencias del FF.

3. Hay razones teóricas y evidencia empírica para sostener que, así como las rentas de los recursos debilitan a la democracia nacional, las rentas del federalismo fiscal debilitan a la democracia provincial.

4. Nuestro FF podría entonces tener tres efectos perversos: contribuir 1) a la inestabilidad macroeconómica (Rodden y Wibbels), 2) a la inequidad de ingreso territorial (gráficos), y 3) a la consolidación de regímenes provinciales dudosamente democráticos.

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