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AS ESTRUTURAS ELEMENTARES DAS POLTICAS PBLICASCADER
PESQ
N
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PESQUISA
N82
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS UNICAMP
NCLEO DE ESTUDOS DE POLTICAS PBLICAS NEPP
2009
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NEPP/UNICAMP
AS ESTRUTURAS ELEMENTARES DAS POLTICAS PBLICAS
Geraldo Di Giovanni
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AS ESTRUTURAS ELEMENTARES DAS POLTICAS PBLICAS
Geraldo Di Giovanni
Introduo
No presente texto tentarei propor uma abordagem integrada para a anlise de
polticas pblicas. Tal opo no decorre de uma ausncia ou escassez de
modelos criados com a mesma finalidade. Ao contrrio, existe uma profuso de
propostas analticas no campo das polticas. O que acontece uma insatisfao
com os modelos disponveis, na medida em que penso eu no oferecem
uma viso inclusiva e orgnica de todos os aspectos que compem esse
fenmeno.
A proposta que apresento decorre, em primeiro lugar, do modo de entender
historicamente e conceituar as polticas pblicas que desenvolvi nos ltimos
anos. Tal conceito vai alm da idia de que uma poltica pblica
simplesmente uma interveno do Estado numa situao social considerada
problemtica. Mais do que isso, penso a poltica pblica como uma forma
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contempornea de exerccio do poder nas sociedades democrticas, resultante
de uma complexa interao entre o Estado e a sociedade, entendida aqui num
sentido amplo, que inclui as relaes sociais travadas tambm no campo da
economia. Penso, tambm, que exatamente nessa interao que se definem as
situaes sociais consideradas problemticas, bem como as formas, os
contedos, os meios, os sentidos e as modalidades de interveno estatal.
Essa conceituao depende, por sua vez, da concretizao histrica de alguns
requisitos que configuram as modernas democracias: pressupe-se uma
capacidade mnima de planificao consolidada nos aparelhos de Estado, seja
do ponto de vista tcnico de gesto, seja do ponto de vista poltico. Prreessssuuppee--
ssee,, ttaammbbmm,, cceerrttaa eessttrruuttuurraaoo rreeppuubblliiccaannaa ddaa oorrddeemm ppoollttiiccaa vviiggeennttee::
ccooeexxiissttnncciiaa ee iinnddeeppeennddnncciiaa ddee ppooddeerreess ee vviiggnncciiaa ddee ddiirreeiittooss ddee cciiddaaddaanniiaa;; ee,,
pprreessssuuppee--ssee,, ffiinnaallmmeennttee,, aallgguummaa ccaappaacciiddaaddee ccoolleettiivvaa ddee ffoorrmmuullaaoo ddee
aaggeennddaass ppbblliiccaass,, eemm oouuttrraass ppaallaavvrraass,, oo eexxeerrcccciioo pplleennoo ddaa cciiddaaddaanniiaa ee uummaa
ccuullttuurraa ppoollttiiccaa ccoommppaattvveell..
DDoo ppoonnttoo ddee vviissttaa hhiissttrriiccoo,, ppooddeemmooss ddiizzeerrqquuee ttaaiiss rreeqquuiissiittooss ccoonnssttiittuurraamm--ssee,,
ddee mmooddoo nneemm sseemmpprree uunniiffoorrmmee,, nnaass mmooddeerrnnaass ssoocciieeddaaddeess ccaappiittaalliissttaass ddeessddee oo
ssccuulloo XXIIXX,, mmaass qquuee ffoorraamm ccoonnssoolliiddaaddooss pprriinncciippaallmmeennttee ddeeppooiiss ddaa sseegguunnddaa
gguueerrrraa mmuunnddiiaall..
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EEmm oouuttrraass ppaallaavvrraass,, ppoossssvveell ccaappttaarr,, aa ppaarrttiirr ddee oollhhaarreess ddiivveerrssooss ee
aanngguullaaeess ssuucceessssiivvaass,, ccoonnffiigguurraaeess rreeccoorrrreenntteess eemm ttooddaass aass ppoollttiiccaass
ppbblliiccaass,, ppoorr iinntteerrmmddiioo ddee aabbssttrraaeess ssuucceessssiivvaass qquuee ffooccaalliizzaamm oorraa sseeuuss
aassppeeccttooss ffoorrmmaaiiss,, oorraa sseeuuss aassppeeccttooss mmaatteerriiaaiiss,, oorraa ssuuaa ssuubbssttnncciiaa,, oorraa sseeuuss
eelleemmeennttooss ssiimmbblliiccooss.. CChhaammoo eessttaass ccoonnffiigguurraaeess ddee eessttrruuttuurraass eelleemmeennttaarreess..
A autonomizao dos estudos de polticas pblicas
Embora os estudos das intervenes do Estado tenham se difundido
pelos pases mais importantes do capitalismo central necessrio frisar
que os pioneiros foram os cientistas polticos norte-americanos. E
naquele pas, os estudos anteriores aos anos sessenta, tiveram dois
traos muito claros: em primeiro lugar, esto muito influenciados pelo
ethospragmtico da cultura norte-americana em geral e de sua cultura
poltica em particular.Durante a segunda guerra, nesse esprito
pragmtico, os cientistas sociais tinham colaborado intensamente no
esforo de guerra, por intermdio de pesquisas relativas aos pases
envolvidos no conflito e mesmo sobre o perfil dos soldados americanos,
estabelecendo um estreito vnculo entre governo e cientistas com
objetivos de fornecer bases para soluo de problemas prticos. No
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imediato ps-guerra, os estudos de polticas pblicas comeam a se
desenvolver nos Estados Unidos, norteados por esses mesmos objetivos
de fornecer subsdios para ao dos governos.Em segundo lugar, preciso apontar que no caso norte-americano
existe uma importante peculiaridade lingstica e cultural, quando se
trata do tema. Diferentemente do que ocorre com as lnguas latinas, e
mesmo com a lngua alem, a lngua inglesa faz uma distino entre
politics, quando se referem poltica, no sentido relativo aos
fenmenos do poder (representao poltica, partidos, eleies,
conflitos relativos ao poder, entre outros), epolicy(oupolicies), para
referirem-se adoo de formas de ao, linhas de atuao, que dizem
muito mais a condutas eletivas para soluo de problemas, que beirammuito mais o campo da administrao do que do campo que ns
latinos entendemos por poltico. Trata-se, na lngua e na cultura, de
duas realidades distintas, que oferecem mesmo uma certa dificuldade
de entendimento para usurios de outras lnguas, Quanto a isso,
particularmente nos Estados Unidos, existe um certo preconceito
quanto s atividades entendidas comopolitics. Harold Lasswell,
considerado um dos grandes nomes da Cincia Poltica norte-americana
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escreveu que ospolicy studiespoderiam ajudar a livrar os estudos da
conotao de militncia e corrupo contida no termopolitics.
claro que ambos os pontos citados tm importantes conseqnciastericas para o campo de estudos, sobretudo refletindo-se numa
espcie de minimizao dos efeitos da poltica sobre o universo das
policies.
Num movimento, seno oposto, pelo menos diferente, nos pases
europeus o estudo das polticas pblicas sempre esteve subordinado ao
estudo da poltica, quando no ignorado, sem que ganhasse alguma
autonomia entre as vrias disciplinas da cincia poltica, o que viria a
acontecer apenas algumas dcadas mais tarde (anos 80). Para que se
tenha uma idia das diferenas basta citar alguns fatos sintomticos.Asedies italianas de dois livros clssicos da Cincia Poltica norte-
americana (Poder e Sociedade, de H. Lasswelll e O Sistema Poltico, de
David Eaton), traduzem a expressopublic policy, como linha de ao,
linha de conduta, ou ainda, linha poltica. Outra situao curiosa, mas
significativa, que o clebre Dicionrio de Poltica, de Norberto Bobbio,
publicada em 1983, no possui o verbetepolitiche pubbliche. Tambm
o grande cientista poltico italiano Alessandro Pizzorno usava os termos
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Poltica Absoluta e Poltica Relativa para referir-se poltica e s
polticas pblicas respectivamente. Talvez esses fatos revelem algum
tipo de reserva (ou mesmo, preconceito) contra o tipo de estudosdesenvolvidos nos Estados Unidos, particularmente no que diz aos
fundamentos tericos e metodolgicos utilizados. De fato, preciso
reconhecer que esses estudos deixaram a desejar em seus resultados,
no sentido de trazer luz as relaes complexas entre as formas de
interveno do Estado e as complexas relaes que envolvem desde
conjuntos diferenciados de interesses, estruturas polticas, ideologias e,
por fim, a prpria natureza do Estado interventor.
Mas indubitvel que, mesmo descontadas as diferenas de enfoques,
a forte interferncia de culturas polticas nacionais e, mesmo, asdiferenas de estilos intelectuais dominantes, o campo de estudo das
polticas pblicas apresentou uma formidvel expanso, ganhando
progressivamente, desde os anos 60 at os dias de hoje, sua autonomia
como disciplina no interior da Cincia Poltica1.Hoje, embora caibam
algumas ressalvas relativas ausncia de abordagens integradas,
1 Ver Sarmento, Cristina Montalvo, Polticas Pblicas e Culturas Nacionais, Universidade Nova de Lisboa,Lisboa, 2003. Trata-se de um dos mais completos textos que fazem a anlise da evoluo dos estudos depolticas pblicas na ltima metade do sculo passado, dando especial destaque ao desenvolvimento dadisciplina nos Estados Unidos, na Inglaterra, na Frana e Alemanha, relacionando a produo terica com asculturas nacionais e as macro conjunturas polticas vivenciadas em cada um desses pases.
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dispe-se de um razovel acervo de conhecimentos que vo desde a
construo de tipologias, inovaes conceituais, identificao de
estruturas, estabelecimento de ciclos e identificao de aspectosnormativos. A existncia de tal acervo faz com que os estudos de
polticas pblicas sejam uma slida base de informaes histricas,
tcnicas e cientficas que podem fornecer forte apoio para as
intervenes governamentais, gerando uma dialtica sui generis, em
virtude da qual o conhecimento, ao informar a pluralidade dos atores
envolvidos, passa a fazer parte da realidade que se busca conhecer.
O que procuramos demonstrar, nessas primeiras consideraes, que o
conceito de polticas pblicas um conceito evolutivo, na medida em
que a realidade a que se refere existe num processo constante detransformaes histricas nas relaes entre estado e sociedade, e que
essa mesma relao permeada pro mediaes de natureza variada,
mas que, cada vez mais esto referidas aos processos de
democratizao das sociedades contemporneas.
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PPoollttiiccaass ppbblliiccaass,, hhiissttrriiaa ee tteeoorriiaa
A expressopolticas pblicasparece ter entrado definitivamente no
vocabulrio contemporneo. Sua presena constante na imprensa, nasagendas pblicas, nos documentos pblicos e no-governamentais, nos
pronunciamentos polticos, nas pautas de movimentos sociais, revela
uma avassaladora presena do tema na vida cotidiana dos pases
democrticos.
Em minha opinio tal importncia se deve, pelo menos, a quatro fatores
histricos marcantes:
1. um fator de natureza macro econmica
Aps a segunda guerra mundial, a constatao de que o livre jogo das
foras de mercado no tinha levado paz, prosperidade e ao bem
estar, generalizou-se por quase todo o mundo capitalista. Esta foi uma
das razes pelas quais houve uma grande mudana nas polticas
econmicas adotadas pelos estados capitalistas que, at ento,
estavam, com maior ou menor fora, fundadas em preceitos do
liberalismo econmico. A adoo de polticas keynesianas, centradas na
idia de pleno emprego, faria com que esses estados nacionais
passassem a ampliar o volume de suas intervenes e seu carter
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regulador, tanto nos aspectos econmicos, como por exemplo, na
produo de bens e servios, quanto nos aspectos sociais da vida
coletiva, como por exemplo, a institucionalizao de sistemas deproteo social. Tais polticas manteriam um flego de vrias dcadas,
chegando o perodo a ser conhecido como os trinta anos dourados.
Somente nos anos 80 do sculo passado que tais polticas seriam
colocadas em questo, quando passam a serem difundidos e aceitos os
cnones do credo neoliberal.
2.um fator de natureza geopoltica
A partir desse momento, a presena das idias neoliberais nas polticaseconmicas e sociais, torna-se praticamente dominante, e esse fato tem
uma estreita relao com o fim da bipolarizao entre os blocos
capitalista e socialista.
No segundo ps-guerra, ocorreu uma forte tenso geopoltica entre os
mundos socialista e capitalista. As sociedades capitalistas europias
foram as que vivenciaram tal polarizao de modo particularmente
dramtico. Em quase todas elas o perodo revelou uma presena muito
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marcante de partidos polticos de inspirao comunista, socialista ou
trabalhista, o que representava do ponto de vista dominante uma
perigosa clivagem poltica interna, agravada pela virtualidade de ummodo de organizao social alternativo, vivido no bloco socialista.
Vislumbrou-se, assim, a necessidade de que fossem estabelecidos
novos princpios e novos pactos nas relaes entre capital e trabalho. A
oferta de servios na rea social , mesmo assumindo feies diversas
em cada situao particular, foi ampliada, e a crescente presena do
estado nesse campo de atividade, estabeleceu a base para a
constituio dos modernos sistemas de proteo social, dos quais os
casos mais conspcuos foram os Welfare States europeus.
3. um fator de natureza poltica
O perodo compreendido entre o segundo ps-guerra e os dias atuais,
embora apresentando alguns momentos de retrocesso, foi um momento
de consolidao das democracias ocidentais. Objetivamente foram
ampliados os campos de representao poltica, configurado na
participao sindical e partidria, no direito de voto, na participao em
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movimentos sociais e em novas formas de associao voluntria. Tais
mudanas produziram uma nova concepo das sociedades sobre o
estado. Para muitos segmentos da sociedade, o estadoverdadeiramente democrtico passa a ser visto, no apenas como
aquele que inclui mecanismos clssicos de representao (direito de
votar e ser votado; participao igualitria de classes, categorias e
interesses), mas tambm aquele que revela uma forte capacidade de
resposta (responsiveness) s demandas da sociedade2. Este argumento,
se tomado conjuntamente com as observaes anteriores, mostra que o
crescimento da presena das polticas pblicas na vida cotidiana, no se
d simplesmente pela ampliao da ao do Estado, mas tambm pelas
exigncias que lhe so colocadas pela sociedade. O ponto seguintecompleta o raciocnio.
4. um fator de natureza cultural e sociolgica
Maurizio Ferrera, em seu livro Modelli di Solidariet, relata duas
situaes emblemticas para a compreenso dos fenmenos que
tentaremos descrever. Em 1908, o Governo ingls atribuiu uma penso
2 Ver Maurizio Cotta, Il contributo dei policy studies all scienza poltica contenporanea, in Panebianco,A. LAnalisi Della Politica, Il Mulino, Bologna, 1989, p.527.
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de cinco xelins para pessoas idosas. Era um programa que hoje
chamaramos de transferncia de renda. Semanalmente, os idosos
dirigiam-se s agncias de correios para retirar seu benefcio. Muitosdeles no conseguiam entender aquilo como uma ao do estado.
Pensavam ser resultado da generosidade pessoal do agente postal, a
quem retribuam com cestos de ma, ovos, patos ou gansos. Na Itlia,
em 1993, o governo tentou retirar uma parte dos benefcios para
medicamentos aos quais os idosos tinham direito. Houve uma
verdadeira comoo nacional, com a unio das centrais sindicais,
passeatas, protestos e, por fim, o apedrejamento, pelos idosos
enfurecidos, de alguns lderes sindicais, que foram considerados
frouxos na negociao com o governo.O que se passou nos 85 anos que separam um episdio do outro? Se
concordarmos com Eric Hobsbawn, devemos aceitar que o sculo
passado foi o sculo dos direitos sociais. Nesse perodo consolidaram-
se os direitos de cidadania em sua plenitude, ao mesmo tempo em que
passam a ser percebidos e entendidos, no conjunto da sociedade ,
comojus, como algo que legitimamente pertence a algum.
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No podemos esquecer que, particularmente aps a Segunda Guerra
Mundial, processos extremamente impactantes ocorreram nas
sociedades ocidentais: uma significativa transformao demogrfica, umexpressivo processo de urbanizao, uma forte expanso e grandes
transformaes tecnolgicas no campo das comunicaes, redefinies
e expanso dos sistemas educacionais, secularizao crescente da vida
coletiva e, sobretudo, e uma verdadeira revoluo no modo de vida,
que muitos autores j descreveram como a constituio da sociedade
de consumo de massas.
Provavelmente instaurou-se uma situao, no plano scio-cultural, que
foi descrita por Daniel Bell, como a revoluo das expectativas, na
qual os diversos grupos sociais, instituies ou mesmo indivduos,investidos no papel de atores sociais, progressivamente mais
conscientes de suas necessidades e carncias, passam a agir
politicamente, de formas s vezes mais, s vezes menos organizadas, a
partir da idia de um binmio direito/demanda, que pressupe, sempre,
a ao do Estado.
Dentre outros, os fatores acima descritos concorreram para que as
intervenes do Estado fossem sendo modeladas por essa pluralidade
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de atores, de origens e natureza diversa e portadores de interesses
especficos (congruentes ou contraditrios). Ao longo do tempo, nesse
contexto de interaes, desenvolveram-se padres e exigncias deconhecimentos tcnicos especficos de interveno, ao mesmo tempo
em que as relaes entre o Estado e esse castforam se
institucionalizando, criando pautas de conduta poltica, regras e padres
que modificaram os processos decisrios tradicionais, dando origem a
essa forma nova, contempornea, mais partilhada, de exerccio do
poder.
Tais consideraes de natureza histrica contribuem para ampliar viso
empirista sobre as polticas pblicas, que tem sido dominante nos modelos
analticos disponveis. A introduo de uma perspectiva que considere essa
historicidade, tambm importante para compreender no apenas a natureza do
fenmeno estudado e seu conceito, mas tambm abre a possibilidade de um
avano no plano da teorizao em nosso campo de estudos.
As estruturas elementares
Segunda a tradio weberiana, o processo de teorizao nas cincias da cultura
se realiza numa dupla dmarche; de um lado, a construo de tipos conceituais
e, de outro, a construo de tipos histricos. Na verdade, o que se sugere um
constante movimento da razo que transita ininterruptamente entre a
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observao histrica e a construo terica. A observao histrica das
polticas pblicas possibilita a identificao de elementos invariantes em todas
elas, embora cada uma delas tenha ocorrido de maneira singular e nica. A
questo principal, nesse caso, como identificar tais elementos. claro que tais
elementos so dados observao do investigador. Por exemplo, toda poltica
pblica se baseia numa teoria, ou seja, num conjunto de asseres de origem
diversa (racional ou no) que d sustentao s prticas da interveno, em
busca de um determinado resultado. A observao histrica mostra que
teoria, prticas e resultados, so elementos primrios que esto presentes em
todas as polticas pblicas, embora empiricamente teoria, prticas e resultados
tenham uma concreo histrica prpria e nica. Mas, mais importante do que
identificar os elementos invariantes estabelecer entre eles uma relao que
seja realmente indissolvel e orgnica, de modo que constituam totalidades
estruturadas, discretas,que chamo, no caso, de estruturas elementares.
obvia que esta perspectiva envolve certa dose de subjetividade. As estruturas
elementares resultam, no fundo, de uma combinao entre um olhar subjetivo
do observador que, em funes de seus prprios valores seleciona os aspectos
objetivos da realidade que ir observar, indagando sobre sua coerncia,
organicidade e a probabilidade de configurarem uma estrutura. No caso
presente, julguei identificar quatro estruturas elementares (o que no significa
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que se esgotem as possibilidades de identificao), a partir de quatro diferentes
ngulos de observao, que discriminei com sendo:
a. estrutura formal, composta pelos elementos: teoria, prticas e resultados;
b. estrutura substantiva, composta pelos elementos: atores, interesses e regras;
c. estrutura material, composta pelos elementos; financiamento, suportes,
custos; e,
d. estrutura simblica, composta pelos elementos: valores, saberes e
linguagens.
importante notar que a anlise das polticas, por intermdio desta proposta,
no se faz apenas por justaposio das informaes relativas a cada uma das
estruturas, mas tambm pelas relaes de mtuas interferncias que se
processam entre elas, conforme o diagrama 1 sugere.
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Diagrama 1
A estrutura formal
O exemplo acima citado faz referncia quela que denominei de estrutura
formal de uma poltica pblica. Capta, de modo imediato, os aspectos e
elementos exteriores da interveno pblica, na medida em que estabelece as
relaes indissociveis entre uma teoria, um conjunto de prticas e um
conjunto de resultados. Do ponto de vista da anlise de polticas publicas,
entretanto, a explorao de tal estrutura no esgota os o conjunto de
componentes envolvidos na interveno, embora revele o resultado de um
processo complexo de interaes que resultam numa configurao especfica.
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A anlise da forma significa um passo importante para a compreenso (no
sentido weberiano) da realidade. A teoria pode condensar um grande rol de
informaes sobre os contedos tcnico, poltico, cultural e ideolgico tanto da
interveno, quanto da situao social na qual busca intervir. As prticas, por
sua vez, revelam a natureza prtica da poltica; em outras palavras, quais e
quantas medidas e ferramentas foram selecionadas vis--vis o terceiro elemento
estrutural que so os resultados, ou almejados, ou efetivamente alcanados.
Os elementos componentes das estruturas formais, mesmo sem estarem
compreendidos na forma desta proposta, tm servido de base para os processos
de avaliao de polticas pblicas, na medica em que possibilitam anlises de
consistncia formal, exames qualitativos e quantitativos, com como esto na
base de quase todas as tipologias disponveis na rea.
A estrutura substantiva
Por suposto, as polticas pblicas so atividades sociais, e nessa acepo
sociolgica, concretizam-se por intermdio de aes sociais, caracterizadas por
um mnimo de padronizao e institucionalizao. Em outras palavras, os
agentes sociais, os atores, nesse mbito, pautam suas aes por orientaes
conduta dotadas de objetivos implcitos ou explcitos; e, em maior ou menor
grau, de alguma racionalidade, que chamaremos aqui de interesses. E, ao
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mesmo tempo, movimentam-se dentro de um espao social institucionalizado
por pautas de comportamento de correntes de um conjunto de regras.
Portanto, os atores so todas as pessoas, grupos ou instituies que, direta ou
indiretamente participam da formulao, da implementao e dos resultados de
uma poltica. Por exemplo, nas polticas de sade: pacientes (organizados ou
no), mdicos, enfermeiros, para-mdicos, polticos, especialistas, imprensa,
indstrias, sindicatos, empresas de seguro, agncias reguladoras, representantes
do governo, burocracias pblicas,etc.
Por sua vez, os interesses so os objetivos prticos (implcitos ou explcitos) de
cada um dos atores ou de grupos de atores. Por exemplo: os objetivos dos
pacientes so obter uma qualidade maior no atendimento; dos industriais, so a
obteno de lucros; dos sindicatos, garantir direitos de seus representados; etc.
Como os interesses no so difusos pode-se agrup-los, para efeito de anlise,
em determinadas ordens, segundo as lgicas subjacentes ao dos atores. No
caso, agrupei-os segundo trs ordens que so interesses econmicos
(empresariais, corporativos e/ou individuais), interesses polticos (de agentes
polticos e tecno-burocraticos) e interesses de reproduo social (portadores de
carncias ou demandas especficas), s quais atribuo lgicas prprias que so
respectivamente:
1. lgica da cumulao de capital;.
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2. lgica da acumulao de poder poltico; e,
3. lgica da acumulao de recursos de bem estar.
Diagrama 2
As regras so, na prtica, leis, normas, convenes formais ou
consuetudinrias, padres morais e ticos, costumes, linguagens, prticas
cristalizadas, que criam pautas de comportamento para cada um e para o
conjunto dos atores. Por exemplo, utilizao de meios pacficos para
reivindicaes; utilizao de meios legais para licitao para o fornecimento de
bens; leis de responsabilidade fiscal, direitos de titularidade, filas de
transplante, testes de meios, etc.
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importante tambm salientar que existe sempre a probabilidade de
superposio de interesses, bem como de surgimento de contradies entre
eles. Isso representa quase sempre a ocorrncia de alianas e oposies que
podem ou no acontecer no espao das regras, acontecendo tambm ou no no
espao da legalidade ou legitimidade. Se considerarmos esse ltimo aspecto,
podemos dizer que definem no curso da histria dessas aes coletivas, estilos
e prticas de atuao que fazem com que haja alguma previsibilidade e o
reconhecimento claro de boa parte dos interesses e sua lgica.
A concepo desta estrutura pode propiciar um movimento integrador no plano
conceitual. Penso que esto vinculados a elas os conceitos j clssicos como
policy community,policy network, processos decisrios, formao de agendas,
profissionalismo, voluntariado, free riders, polcy partizans, entre muitos
outros.
As regras so, na prtica, leis, normas, convenes formais ou
consuetudinrias, padres morais e ticos, costumes, linguagens, prticas
cristalizadas, que criam pautas de comportamento para cada um e para o
conjunto dos atores. Por exemplo, utilizao de meios pacficos para
reivindicaes; utilizao de meios legais para licitao para o fornecimento de
bens; leis de responsabilidade fiscal, direitos de titularidade, filas de
transplante, testes de meios, etc.
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Estrutura material
Para uma maior facilidade de entendimento, podemos dizer que enquanto a
estrutura substantiva refere-se aos aspectos sociais e polticos de uma policy, a
estrutura material refere-se em sentido amplo - aos aspectos econmicos.
Nesse sentido, os elementos que a compem dizem respeito sua
exeqibilidade e sustentao material: financiamento, custos e suportes.
O volume, as condies e as regras de financiamento revelam, de um lado, a
natureza e as modalidades de vinculo que se estabelecem entre a policy e o
entorno econmico, e, de outro, sua situao e posicionamento nas relaes
entre estado e mercado. No primeiro caso, possvel verificar-se o
posicionamento de uma poltica, no apenas como uma interveno ou um
resultado, mas tambm como pratica que se d no prprio interior da economia,
no sentido de superar a viso ingnua que separa, ou ope, o campo das
polticas ao campo da economia. No segundo, as formas de financiamento so
reveladoras da concepo ou das concepes vigentes de poltica pblica nas
relaes entre estado e mercado, no sentido que expressam ideologias vigentes,
posicionamentos exitosos nos embates redistributivos, bem como, o
posicionamento dapolicy na agenda pblica e no ambiente macro-econmico.
O elemento custos tem a ver em primeiro lugar com as condies de
viabilizao da interveno. Os oramentos podem ser tanto fontes de dessa
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viabilizao, como fontes de constrangimento na implementao. Em segundo
lugar, os custos so reveladores dos sistemas de gesto e da capacidade tcnica
instalada no aparelho de estado e funcionam como marcadores da efetividade
das regras estabelecidas na estrutura substantiva.
O terceiro elemento suportes crucial na estrutura material. No existe
qualquer poltica publica que se esgote em si mesma, como uma totalidade
fechada. Assim, os suportes materiais de uma policy, podem ser definidos no
seu prprio interior, ou mesmo, externamente, em outras polticas correlatas.
Cito o exemplo das polticas de educao, que extravasando o campo
puramente educacional e pedaggico, passam a requerer suportes externos, tais
como uma poltica de construes escolares, edio de livros didticos e para
didticos, incorporao de tecnologias e assim por diante.
Acredito que nas anlises de polticas pblicas, estes aspectos da estrutura
material tm sido constantemente descurados, o que parece limitar o alcance de
tais anlises. Creio que a maior parte das metodologias tem revelado certo
politicismo, na medida em que no consideram outras angulaes tais como a
sociolgica, a econmica e a cultural, que permitem incorporar as polticas
pblicas como fenmenos cruciais da economia poltica do capitalismo
contemporneo.
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A estrutura simblica
O texto citado de Cristina Montalvo Sarmento suscitou a possibilidade de
incluir na metodologia outra dimenso para a anlise das polticas. Essa autora
chamou a ateno para as relaes entre as culturas nacionais e a produo
cientfica na rea, demonstrando os vnculos entre essa produo e as situaes
sociais e polticas vivenciadas por vrios pases europeus. Tal argumentao
revelou que o campo das polycies um universo povoado por valores, no
apenas no sentido das interferncias ideolgicas na produo do conhecimento
cientfico sobre elas, mas tambm na sua prpria concretizao emprica. Em
outras palavras, aspolycies so realidades sociais orientadas por valores (value
oriented). Por outro lado e ao mesmo tempo, so orientadas por conhecimentos
racionais ((saberes) desenvolvidos na prtica de mais de meio sculo de
intervenes do gnero. Ou seja, existe um acervo, herdado do sculo XX, de
ferramentas de interveno e conhecimentos, que jogam importante papel de
contraponto racional nesse universo to complexo.
Ao considerarmos a especificidade das polticas pblicas particulares, salta aos
olhos, que tal diversidade se afirma nas diferenas de formais, substantivas e
materiais, mas afirma-se sobretudo em linguagens especficas, que so
universos de comunicao prprios (e apropriados) que estabelecem os
vnculos entre os diversos tipos de atores de uma dada arena de poltica. Os
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elementos da estrutura simblica so de fato, muito mais que uma expresso
cultural neutra dessa atividade social. So tambm reveladores do ponto de
vista analtica dos graus de particularismo/universalismo e
isolamento/integrao das arenas polticas, bem como dos nveis de
racionalizao e tecnificao; tradicionalismos e interferncias ideolgicas que
ocorrem nessas mesmas arenas.
RReeffeerrnncciiaass BBiibblliiooggrrffiiccaass
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