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El gobierno del territorio de las ciudades latinoamericanas

Jordi Borja (con la colaboración de Zaida Muxí)Director del Master en Políticas de Ciudad, Universidad de Barcelona.Director del Urban Tecnology Consulting, España.e-mail: [email protected]

Resumen

Desde una perspectiva integral, este trabajo (dividido en dos par-tes) analiza las principales problemáticas y riesgos actuales de lasciudades latinoamericanas, así como sus desafíos de cara a laconsolidación del espacio público urbano y al gran objetivo de“hacer ciudad”. A juicio del autor, el actual momento históricorequiere la formulación de un nuevo “pacto urbano”. Haciendoénfasis en una dinámica de crecimiento urbano acelerado, hori-zontal, y en la emergencia de las ciudades intermedias, identificadiez desafíos relacionados con la realidad urbana, entre los cua-les destacan la desigualdad, pobreza, inseguridad, violencia ur-bana, las condiciones de la infraestructura urbana y de comuni-caciones, el necesario aprovechamiento de las oportunidades delterritorio, la competitividad y su papel en la gestión de la urbani-zación, la sostenibilidad y la necesaria conformación de un “pro-yecto de ciudad” que incluya e integre los esfuerzos de acciónpública en un marco normativo, operativo, estratégico y prácti-co, útil para la transformación de las ciudades. En la segundaparte, el autor ofrece una distinción analítica sobre las escalasdel gobierno del territorio, así como diez propuestas para refor-zar los gobiernos democráticos de los territorios urbanos, referi-das a la descentralización, la organización política, las políticasurbanas, las estructuras metropolitanas, el uso del planeamientoestratégico y a mecanismos de participación ciudadana.

Revista Instituciones y Desarrollo Nº 8 y 9 (2001) págs. 83-142. Institut Internacional de Governabilitatde Catalunya, Còrsega 255, 5º 1ª 08036 Barcelona, Espanya

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I PARTE. Diez desafíos del Presente Urbano Latinoamericano

I. Sobre poblaciones y territorios

El crecimiento natural y migratorio acelerado de los últimos 50 añosse ha ralentizado considerablemente en la década de los 90, especialmen-te en las grandes ciudades, en el municipio central y a veces en la primeracorona. Como ya ocurrió a partir de los 60 o 70 en Europa se mantiene ose acentúa en cambio el crecimiento de las segundas coronas metropoli-tanas y también de las ciudades intermedias.

Por ejemplo, los resultados del censo de 1991 mostraron uncambio estructural en el sistema urbano argentino, que por otraparte, se observaba desde comienzos de la década del ‘70. Lascaracterísticas más salientes de este cambio fueron la disminu-ción de la primacía de la Región Metropolitana de Buenos Ai-res (RMBA) a nivel nacional y el alto crecimiento que experi-mentaron la mayoría de las ciudades grandes e intermedias,particularmente las capitales provinciales extra-pampeanas. Losestudios de mediados de los ’90 mostraron que la disminuciónde los flujos migratorios hacia la RMBA significó una sensibleretención de población en las provincias generándose movi-mientos intraprovinciales donde la capital de cada una de ellasy algunas capitales departamentales pasaron a convertirse enel mayor foco de atracción (Catenazzi y Reese, 2000).

Son las ciudades intermedias las que tienen que afrontar mayores pro-blemas debido al rápido crecimiento. La mayor parte de los problemasestán relacionados con la expansión y cobertura de la red de servicios einfraestructuras urbanas. Las dinámicas del crecimiento de las ciudadesintermedias hay que relacionarlas con su posición en el sistema urbano,tanto como sus relaciones económicas y demográficas. Vivienda, servi-cios urbanos y planeamiento urbano necesitan especial atención en estecontexto (Stren, 1995a:240).

De todas maneras, si se consideran también aquellas ciudades de va-rios millones de habitantes y no sólo la ciudad central, se observa enAmérica Latina – en relación con otros continentes – un gran crecimientodemográfico urbano con respecto a la población de todo el continente;

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aunque en las grandes ciudades haya disminuido relativamente la tasa decrecimiento en el período 80-95.

A pesar que la migración interna haya decaído, el crecimiento en tér-minos absolutos de la población rural, al tiempo que las tierras y sueloscultivables se concentran en menos manos y disminuye el requerimientode mano de obra, son factores que siguen provocando un importantemovimiento poblacional campo –ciudad, especialmente en sectores jóve-nes entre 15-35 años, en Lima el 78 % de los inmigrantes tienen esa edad(Schütz, 1997). Según datos del Banco Mundial en 1960 el 47% de lospuestos de trabajo pertenecían al sector agrícola-ganadero y en 1980 el31%.

Tabla 1. Crecimiento de algunas ciudades latinoamericanas en re-lación al crecimiento total del país

Fuente: CELADE (Centro Latinoamericano de Demografía) “América Latina proyecciones de pobla-

ción urbana-rural 1970-2025” Boletín demográfico nº 56, Santiago de Chile, 1995.

El Gobierno del territorio de las ciudades latinoamericanas

Ciudad Tasa crecimiento Población en miles Crecimiento % país

1970-1980 1980-1995 1995 1970-1980 1890-1995

Buenos Aires 1,60 0,70 10,99 1,17 1,23

Belo Horizonte 4,30 3,10 3,90 1,26 1,33

Fortaleza 3,70 3,90 2,66 1,26 1,33

Porto Alegre 3,80 2,70 3,35 1,26 1,33

Recife 1,80 2,70 3,17 1,26 1,33

Rio de Janeiro 2,20 0,90 9,99 1,26 1,33

Salvador 3,90 3,40 2,82 1,26 1,33

São Paulo 4,10 2,00 16,42 1,26 1,33

Santiago 2,70 2,10 6,07 1,17 1,27

Bogotá 4,00 3,10 5,61 1,24 1,32

Medellín 2,70 1,90 1,74 1,24 1,32

La Habana 0,90 1,10 2,24 1,13 1,13

Guadalajara 4,10 2,20 3,17 1,33 1,34

México D.F. 4,30 0,80 15,64 1,33 1,34

Monterrey 4,90 2,20 2,81 1,33 1,34

Lima 4,10 3,50 7,45 1,31 1,35

Montevideo 0,40 0,60 1,33 1,03 1,09

Caracas 1,70 1,30 2,96 1,40 1,44

Valencia 3,20 3,40 1,60 1,40 1,44

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En conclusión, sobre población y territorio queremos enfatizar los si-guientes puntos:

1) Las ciudades centrales se han densificado muy desigualmente. Porotra parte el cambio de su base económica, la crisis de actividades tradi-cionales y la posibilidad de recuperar suelo ocupado por industrias oinfraestructuras obsoletas o que se deslocalizan genera oportunidadesimportantes de reestructuración y densificación urbanas.

2) El crecimiento de las ciudades ha sido más horizontal que espacial,con el consiguiente despilfarro de suelo, ha predominado la informalidadpero también el crecimiento por pastillas o productos homogéneos (porejemplo barrios cerrados, parques empresariales, etc.) es decir la frag-mentación y la segregación social y funcional. Las estructuras urbanas decentralidad son escasas o débiles y en general la ciudad como sistemapolivalente e integrador esta sólo presente en algunas áreas centrales conhistoria.

3) Las periferias continúan creciendo y la presión migratoria en mu-chos casos continuará si se mantienen los factores de expulsión de lapoblación de las áreas rurales. Este crecimiento metropolitano conllevano sólo el desarrollo incontrolado y depredador de importantes zonas dela región metropolitana que comprometen su futuro sino que tambiénejerce una presión sobre la ciudad central en la medida que necesita orequiere de sus servicios (ocupación de espacios públicos por la ventaambulante, utilización de equipamientos sociales y educativos, inseguri-dad urbana, etc.) para que esta población allegada pueda sobrevivir.

De todo lo dicho se deduce la importancia de plantearse en primerlugar la gestión y el control de la urbanización sobre la ciudad exis-tente (hacer ciudad sobre la ciudad como preconiza el Programa Urbande la Unión Europea), sin rechazar algunas formas de densificación. Ensegundo lugar poseer, por parte de los gobiernos locales, una cultura yun instrumental urbanístico para hacer ciudad en las periferias ypor lo tanto no solo regular e integrar los asentamientos informales sinotambién ordenar los desarrollos formales de tal modo que se garantice suinserción en los tejidos urbanos y su mixtura funcional y social.

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La debilidad del instrumental urbanístico y la inexistencia, con muyraras excepciones, de entes metropolitanos con capacidad de ordenar elterritorio son dos desafíos pendientes.

II. Sobre desigualdad, pobreza e informalidad

Las ciudades latinoamericanas reflejan una enorme desigualdad socialen todos los aspectos de la vida urbana. Se ha podido hablar de que el 50% de la población urbana vive en la ciudad ilegal (Hardoy); o de los 100millones de pobres urbanos (CEPAL, Banco Mundial)… o que una canti-dad parecida sufre “Un cuadro de contraposición entre una minoría cua-lificada y una mayoría en condiciones urbanísticas precarias que se rela-ciona con todas las formas de desigualdad, a la que le corresponde unasituación de “exclusión territorial”. Esta situación de exclusión es muchomás que la expresión de las desigualdades de renta y de desigualdadessociales: es agente de reproducción de esa desigualdad” (Rolnik yCymbalista, 2000:2). Es decir en asentamientos marginales infradotadosde servicios básicos y con graves riesgos para los mismos e incluso para elresto de la ciudad.

En este trabajo debemos limitarnos a ver cuál es la incidencia de ladesigualdad y la pobreza en los procesos de urbanización; por lo que nosparece necesario indicar los siguientes efectos:

1) El proceso más reciente, con gran impacto durante la década de los’90, de fragmentación urbana debido a la intromisión en las estructurasexistentes de ghettos para ricos, ya sea en forma de “productos urbanos”–o sea grandes equipamientos “autistas” con respecto al entorno,segregadores y dedicados principalmente al consumo- o de comunidades,barrios, ciudades o pueblos cerrados.

2) El desarrollo urbano mediante asentamientos informales, el creci-miento horizontal, el despilfarro de suelo, la contaminación de las aguaspor ausencia de redes de saneamiento, la captura ilegal de algunos servi-cios básicos (energía, agua), la proliferación de servicios de naturalezapública no reglados (transportes, a veces asistencia sanitaria, policíasbarriales, etc.), la ocupación de suelos no idóneos y la vulnerabilidad alas catástrofes (inundaciones, incendios, corrimientos de tierras, etc.),


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la constitución de ghettos que reproducen el círculo vicioso de lamarginalidad, etc.

Barrios de los pobres: [...] en la mayoría de las áreas urbanas,más de la mitad de la población vive en la actualidad (1986)en asentamientos marginales. México – 65%, Lima – 60 %,Guayaquil – 65 %, Bogotá- 55%. Ya no se puede hablar deasentamientos marginales en el sentido espacial. [...]distin-guir dos grupos principales: aquellos ubicados en el interiorde las ciudades, en la zona céntrica o los de la periferia. Igualque su diferencia en el aspecto externo, difieren en sus pro-blemas, y en general también en su origen (Schütz, 1997).

3) La degradación de áreas centrales o de barrios de la ciudad formalque no se renovaron en su trama y / o actividades y en los que se producela dialéctica del deterioro social y funcional que conlleva slumización1 ,abandono de actividades centrales o dinámicas y de poblaciones de ingre-sos medios, deterioro del patrimonio físico, incluso del arquitectónico ymonumental, pérdida de elementos simbólicos o identitarios de la ciu-dad, inseguridad ciudadana, etc.

4) La proliferación en la ciudad de actividades informales como losambulantes con efectos depredadores sobre los espacios públicos y losservicios urbanos y que a menudo entran en conflicto con los habitantesresidentes o activos (comerciantes especialmente) formales.

5) El desarrollo de actividades vinculadas a la economía ilegal y a ladelincuencia urbana, y en general aumento objetivo y subjetivo de la per-dida de seguridad y de calidad de vida por parte de la población urbanaformal.

6) La menor eficacia de políticas urbanísticas redistributivas yreactivadoras (por ejemplo mediante la generación de nuevas centralidades,realización de espacios públicos de calidad en los barrios de menoresingresos, etc.) debido al bajo nivel de la demanda solvente y a la menorintegración cívica de la población.

1Término proveniente del vocablo anglosajón slum, que se refiere a la generación de zonasurbanas pobres densamente pobladas y muy deterioradas. (N. del ed.).

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7) El bajo nivel de participación ciudadana espontánea y poca capaci-dad de negociación de importantes sectores de la población marginal (aten-ción, no toda, los ambulantes, por ejemplo, tienen muchas veces una fuertecapacidad de presión sobre los gobiernos locales)

8) La dificultad de reconversión de estas áreas (por todos los efectosya dichos, a los que se añade muchas veces la resistencia de la poblaciónal cambio y de las zonas formales a recibirla) o la implementación desoluciones que reproducen la marginalidad desde una teórica formalidad(conjuntos de viviendas públicas de baja calidad y separadas física yculturalmente de la ciudad formal). Eliminar las viviendas marginales delárea central, trasladando a la población de barrio es un grave problemapara sus habitantes. Se desarticulan los lazos de relación, se dificulta y seencarece el acceso al trabajo. No se deben eliminar sino mejorar sus con-diciones de vida y de medioambiente.

Otros desarrollos más formales de vivienda popular, debidoal bajo nivel de ingresos de la población y a la mala calidad dela vivienda y de los equipamientos (o a su ausencia) tienenefectos parecidos, que permite hablar de asentamientos mar-ginales verticales. Según la información censal facilitada porlos 19 países latinoamericanos en los años noventa el parquehabitacional era de 93 millones de viviendas particulares delas que 2 de cada tres eran aceptables para alojar hogares. Deltercio restante eran recuperables un 21%, pese a lo cual laspolíticas habitacionales de la región no muestran una mayorinclinación a instrumentar programas de mejoramientohabitacional2.

Sin embargo este diagnóstico negativo no debería concluir con la cons-tatación de la impotencia, puesto que diversas experiencias demuestranque se pueden implementar políticas eficaces a través de la gestión delurbanismo como son los programas del tipo de “Favela Barrio” (Rio deJaneiro) o como los impulsados por CONAVI respecto a los ranchitos deCaracas, que se inician con la accesibilidad a la zona y la provisión dealgún servicio esencial (medio de transporte, agua, saneamiento, recogida

2Según el Informe Alojar el desarrollo: una tarea para los asentamientos urbanos (CEPAL, 1995).


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de residuos, etc.), la apertura de espacios públicos con algunosequipamientos públicos y privados y la denominación de calles y núme-ros (vinculado a un proceso de legalización de la tenencia de la tierra y deapoyo para la mejora del hábitat).

A veces estos programas son impulsados por ONGs con el apoyo delgobierno local y la cooperación internacional. En algunos casos pareceinevitable la deslocalización del hábitat (por los riesgos que entraña sumantenimiento) pero en general no parece socialmente recomendable ladeslocalización hacia zonas mas separadas de la ciudad formal y de suscentros.

Precisamente los centros degradados han sido objeto de múltiples pro-gramas de rehabilitación, en algunos casos exitosos para la ciudad perocon expulsión de gran parte de la población de más bajos ingresos (Salva-dor de Bahía), en otros en cambio se ha conseguido mejorar la calidad ycapacidad de atracción de viejos centros (mediante equipamientos y ani-mación cultural, rehabilitación de viviendas, oferta turística, mayor segu-ridad, etc.) sin expulsar a sectores significativos de la población popularresidente (por ejemplo México, Buenos Aires).

En general parece muy recomendable considerar que la política deespacios públicos y de infraestructuras debe tener siempre efectosredistribuidores e integradores de la población, aunque no se puedan es-perar efectos tan inmediatos y completos como los que se dan en ciuda-des europeas con una menor desigualdad social.

III. Infraestructuras urbanas y movilidad ¿hacen ciudad o ladestruyen?

El crecimiento extensivo, horizontal y despilfarrador de suelo, la infor-malidad de los asentamientos o su carácter de “producto aislado” comoya expusimos anteriormente conlleva o bien un déficit grave deinfraestructuras básicas (agua, saneamiento, energía, transporte,equipamientos sociales, etc.) o bien que éstas tengan un alto coste y seplanteen con criterios monofuncionales que contribuyen a fragmentar elterritorio y aumentar la insostenibilidad y la descohesión social.

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Las políticas de movilidad seguidas por la mayoría de países y ciuda-des de América Latina en el pasado han contribuido a acentuar estosfenómenos negativos. Se ha priorizado el transporte público y privadobasado en buses y automóvil, con efectos cada vez más insoportables decongestión y contaminación. En especial se ha priorizado la movilidadmediante el automóvil privado, utilizado por 10% de la población comomedia, cuyos efectos ‘urbanicidas’, si es el modo dominante, son conoci-dos y que no sólo acentúa las desigualdades sociales sino que contribuyea la pérdida de densidad de la ciudad.

Por otro lado, las empresas concesionarias de transportes colectivosha llevado en bastantes casos a situaciones urbanas aberrantes como sonla concentración de líneas en los ejes centrales más rentables (por Ej.Alameda de Santiago de Chile), la no-coordinación con otros modos detransporte como el metro (por Ej.. Rio de Janeiro), la no-consideración deotros modos mas adecuados a la morfología de la ciudad como el tranvíao el carril bici (por Ej.. Buenos Aires), la no-instalación de filtros con losconsiguientes efectos contaminantes y la aplicación de tarifas excesivas yno multimodales que no son soportables para la población de bajos ingre-sos, etc.

Por otra parte la mala calidad del transporte público conlleva que losusuarios de ingresos medios opten por el automóvil privado, lo cual redu-ce la demanda y se entra en una espiral nefasta para la ciudad.

En la ciudad de Montevideo el crecimiento del parque auto-motor ha tenido varias consecuencias negativas: los crecien-tes colapsos en el tránsito y una dinámica perversa con rela-ción al transporte colectivo; puesto que este es malo, la gentereafirma el uso del auto. Como consecuencia se reduce elnúmero de billetes vendidos y las empresas en una actitudabsurda (propia de un sistema de clientela cautiva) disminu-yen la frecuencia de manera que se hacen los viajes aún máslentos. De modo que proporcionar al ciudadano un transpor-te colectivo que sustituya al automóvil como medio de trans-porte para traslados internos en la ciudad es un desafío a to-mar inmediatamente (Álvarez, 1999).


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Tabla 2. Ciudad de México: Viajes-persona al día según modo detransporte 1972 y 1994

Tabla 3. Ciudad de México - Evolución de los medios de transporteen la distribución modal por capacidad de vehículos 1972 – 1989

En la Ciudad de México, cabe destacar las políticas de trans-porte público que se llevan a cabo en los últimos 14 años,destacando como positivo: la tarifa única y el abono intermodalpara el transporte eléctrico y de autobuses de la ciudad […]organismos públicos integrados para la operación del servi-cios de autobuses del D.F., de los trolebuses, el tren ligero y elmetro; Coordinación General del Transporte que da coheren-cia a la gestión y planeación del transporte de la Ciudad; la

Fuente: Coordinación General del Transporte, D. D. F. 1987 y Navarro B. Tesis doctoral economía, 1991

Fuente: 1972, Gaceta oficial, Departamento del Distrito Federal, noviembre 1972; 1994 Encuesta deOrigen y Destino de los Viajes de los Residentes del Área Metropolitana de la Ciudad de México, 1994,México, INEGI, SHCP.

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Modo de Transporte Millones de Viajes por persona día/ porcentaje1972 1994

Colectivo -Metro 1,146 10,3% 3,234 13,9%Autobuses urbanos (Ruta 100) 5,576 50,3% 1,556 6,8%Taxis colectivos (minibuses) 0,371 3,3% 12,510 54%Taxis libres y de sitio 1,195 10,8% 0,568 2,4%Trolebuses y tranvías 0,610 5,5% 0,131 0,6%Automóviles particulares 1,186 10,7% 4,042 17,4%Autobuses Suburbanos 0,307 2,8% 0,802 3,5%Autobuses escolares y particulares 0,233 2,1% n.d. -Autobuses foráneos 0,156 1,4% n.d. -Bicicleta n.d. - 0,167 0,7%Moto n.d. - 0,018 0,1Otro modo 0,305 2,8% 0,148 0,6%Total 11.085 100% 23,186 100%

Participación en el total del viajes 1972 1979 1983 1985 1989

Baja (taxis, taxis colectivos y autos particulares 31,5 32,2 32,1 29 49,97

Alta (metro, autobuses, trolebuses y tranvías)

66,6 65,5 67,2 54 51,06

Otros (Taxis sin itinerario fijo y autobuses privados)

2,3 0,7 17 n.d.

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disponibilidad de un “Programa Integral de Transporte yVialidad” posibilita contar con lineamientos prácticos y polí-ticos para la toma de decisiones […] de todas maneras se haincrementado continuamente la presencia de los medios debaja capacidad en el transporte metropolitano,[…] su preva-lencia en el traslado tiene como algunas de sus principalesconsecuencias: saturación de vialidades, severos impactosambientales, uso ineficiente, atado y redundante de los recur-sos disponibles, limitaciones en las posibilidades de planeaciónsectorial y territorial, así como importantes niveles de inefica-cia del sistema global. […] Urge, para el transporte metropoli-tano, ligar las múltiples políticas (financieras, fiscales,infraestructurales, de fomento, etc.) que a diversos niveles seaplican al transporte colectivo e individual; en el entendidoque incentivar el primero significa desincentivar el segundo(Navarro Benítez, 1992). De los medios de baja densidad elmás utilizado es el taxi colectivo no subvencionado y alegal.

Sin embargo, hay experiencias interesantes sobre una política de movi-lidad que resuelva mejor, es decir, de forma más sostenible e integradora,la cuestión de la movilidad y que sea a la vez un factor de redistribuciónde la renta urbana, como demuestran entre otros los casos de Curitiba yQuito.

Por otra parte, y a pesar de ser insuficiente, la creación o extensiónreciente de redes de metro ha demostrado no sólo su conocida eficienciasino también su gran impacto positivo para la calificación de los tejidosurbanos, la integración de áreas periféricas y el aumento de la autoestimade la ciudadanía. Las opiniones criticas de algunos expertos de organis-mos financieros internacionales sobre el “despilfarro” que representanestas operaciones (sobre todo a raíz del metro de Medellín) demuestranúnicamente la ignorancia urbanística de estos expertos y sus prejuiciosrespecto a los países en vías de desarrollo.

La ejecución de infraestructuras de transporte y movilidad individualha sido casi siempre una oportunidad desaprovechada para hacer ciudad,cuando no han contribuido a su destrucción. Contra toda razón y a pesarde la experiencia se han mantenido políticas de vías “rápidas” urbanasque rompen el tejido urbano y provocan congestión a mayor escala,


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aislando centros (contribuyen a su especialización terciaria y/o a su dete-rioro) y reduciendo la función de la ciudad como espacio público. Losejemplos son múltiples, desde los corredores de Ciudad de México de los70 hasta las recientes vías paulistas que llevan a la casi parálisis de la granmetrópolis brasileña. El panorama que ofrecen ciudades como Bogotá yCaracas anuncian lo que puede ser el futuro urbano de las grandes e inclu-so medianas ciudades latinoamericanas si se siguen estas tendencias. In-cluso en ciudades con un tejido urbano de calidad, por ejemplo en lamagnífica cuadricula y el sistema de avenidas de Buenos Aires se danindicios preocupantes como son el deterioro de sus avenidas centrales yla incapacidad para recuperarlas, que queda demostrado en el fracaso dela tentativa de reducir la absurda función viaria de la calle Corrientes yfavorecer la recuperación de su rol de bulevar o paseo urbano, que sehubiera logrado simplemente con una ampliación de sus estrechas vere-das en detrimento de los innecesarios 6 carriles de 3 m. cada uno que laavenida reserva ahora para autos y colectivos (buses). Se dan fenómenosaun más absurdos en ciudades medias que por su tamaño, densidad ymorfología permitirían los desplazamientos peatonales, en bicicleta o enminibuses, donde prácticamente han desaparecido las veredas para ofre-cer la ciudad desnuda a autos privados y buses grandes.

Sin embargo, hay indicios de signo contrario interesantes. Por lo me-nos ahora se discuten estas opciones y se plantean alternativas. No sola-mente están los ejemplos de Curitiba y Quito; también la reconversión deavenidas monopolizadas prácticamente por el automóvil en paseos urba-nos como la carrera 15 en Bogotá, nuevos espacios peatonales y ajardinadosen avenidas del dentro de la Ciudad de México como en la zona del Hipó-dromo-Condesa, el debate sobre la Alameda y el proyecto de centro cívi-co en Santiago, las propuestas del Plan urbano ambiental de Buenos Ai-res, la recalificación del centro de Montevideo, etc. Incluso en proyectosen zonas periféricas se tiene en cuenta esta voluntad de hacer ciudadcomo en el proyecto de la Longitudinal de Bogotá o en el EixoTamanduatehy en Santo André (São Paulo), también el proyecto de RioCidade y algunos proyectos concretos como la renovación de la AvenidaBrasil que se están llevando a cabo en Rio de Janeiro.

La avenida Brasil que es una autopista construida en los añossesenta que atraviesa la totalidad de ese municipio, con unalongitud de 50 Km., terminando en el centro de la ciudad.

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Desde su construcción la ciudad ha crecido sobre ella, sien-do en la actualidad un continuo de barrios periféricos. LaPrefeitura de la ciudad ha formulado un proyecto de recupe-ración urbanística basada en las siguientes premisas: La pri-mera es la de hacer compatible el carácter de vía rápida depenetración con su urbanidad al paso por los barrios; y paraello prevé proteger las pistas centrales y garantizar en ellaslas condiciones de velocidad-capacidad, pero a cambio con-vertir sus pistas laterales en auténticas calles de la ciudad yno vías de acceso y distribución como fueron concebidas; elproyecto viario ha ganado separadores arbolados, paseos yveredas para peatones, normalización de soluciones de urba-nización y todos los servicios correspondientes. La segundaes la de insertar la vía rápida en el plan de transporte colecti-vo de la ciudad, con carril expres para bus en la pista central,paradas de ómnibus con tratamiento formal de penetraciónde la ciudad sobre la avenida, y creación de tresintercambiadores de transporte en los cruces con las líneasde tren y metro. Y la última, y a nuestro juicio, más importan-te, crear centralidades en su paso por los barrios, integrandoen una misma plaza la parada de ómnibus, pasarelas de pea-tones, accesos señalizados y un paisajismo específico de cadaárea. La financiación de este proyecto urbano, de una enor-me capacidad potencial de mejora urbana, se ha conseguidocon un préstamo de la banca oficial, negociandocontraprestaciones y avales por parte del Estado a cambio delas privatizaciones efectuadas por éste en las autopistas deacceso a la avenida.

Conviene ampliar la reflexión al conjunto de servicios urbanos bási-cos, además de transporte nos referimos a agua, energía, telecomunica-ciones, etc. Es decir los servicios en red que hacen posible el funciona-miento de la ciudad y la integración de sus habitantes.

Un capítulo aparte merecería la oportunidad, además del riesgo, querepresentan la privatización de los servicios públicos tan a la orden deldía en las ciudades de América Latina. En general no se han aprovecha-do, por ahora, como oportunidades urbanas, imponiendo condiciones detarifas que cumpla funciones de integración social (por Ej.. consumos


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básicos de baja tarifación mientras que se penalizan los consumos altos),de cualificación de los espacios públicos, etc.

IV. Las oportunidades del territorio se conquistan

La dicotomía entre un sector público regulador y un sector privadoejecutor no permite aprovechar las oportunidades que ofrecen en las ciu-dades los cambios rápidos que actualmente se producen. Toda propuestade intervención urbana responde a un proyecto político, a unos valoresculturales, a unos objetivos de gestión y cambio social que debenexplicitarse. Y se debe así mismo asumir el grado de conflictividad queéstas conllevan. No se puede satisfacer a todo el mundo a la vez, ni con-ciliar al 100% todos los intereses. Si en nombre de la competitividad sepriorizan las inversiones públicas allí donde ya van las privadas y se aban-donan zonas enteras de la ciudad. Y en nombre de la competitividad acorto plazo se pueden justificar productos urbanos como los parquesempresariales, las torres y complejos de oficinas, los barrios cerrados, losshopping centers... que crean rupturas físicas y sociales, es decir contri-buyen a la descohesión social. Y la eficiencia funcional conlleva a la mul-tiplicación de autovías urbanas, a la reducción del espacio público, aldespilfarro de suelo y de energía, a la congestión y la contaminación, alcomportamiento histérico de los ciudadanos. Y se defiende el discurso dela sostenibilidad, al tiempo que se mantienen o aumentan las vías paraautos y colectivos, no se penalizan las emanaciones de gases ni los esta-cionamientos en áreas densas y no se mejoran cualitativamente los trans-portes públicos; el discurso entonces parecería pura hipocresía.

Hay un peligro de retórica encubridora de la realidad en la pro-clamación de objetivos como competitividad, sostenibilidad, cali-dad de vida y gobernabilidad de una forma abstracta y por separa-do puesto que estos objetivos sólo adquieren sentido cuando se con-cretan en programas o proyectos y normas y cuando se relacionanlos unos con los otros y se superan de una forma u otra las inevita-bles contradicciones. Casi siempre los criterios y valores que pare-cen deseables exigen tomar decisiones políticas entre opciones al-ternativas. Sin olvidar que una solución urbana tiene que responder avarios problemas a la vez, no se debe actuar desde miradas sectoriales,sino sobre la idea de ciudad que se quiere en conjunto.

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En la II parte se exponen los nuevos instrumentos político-técnicosque se requieren para una intervención eficaz en el territorio, ahora expo-nemos las oportunidades urbanas a las cuales nos parece que hay queprestar mas atención:

1) Los centros tradicionales o “ciudad vieja”. El lugar de la diferen-cia, la mejor oferta hacia el exterior. El lugar del sentido, el principal factorurbano de integración ciudadana. Una nueva oportunidad en laglobalización, en el auge del turismo y de los congresos. Una nueva oportu-nidad en sociedades que valoran cada vez más la oferta cultural y lúdica.Un desafío importante puesto que se debe actuar sobre tejidos densos ydeteriorados, con algunas áreas especializadas en terciario superiorcongestionadoras. Es necesario mantener funciones residenciales, que ase-guran la animación y la seguridad urbanas, y diversificar la composiciónsocial, evitando tanto la marginalidad como la gentrification del conjuntode la población. Se deben atraer nuevas actividades y funciones y abrirespacios públicos de calidad, lo cual supone tanto ingeniería financiera comouna gestión urbanística promotora y no solo reguladora. El instrumentalurbanístico en estos casos acostumbra a ser inapropiado o insuficiente puesestá concebido para regular el desarrollo urbano en áreas no urbanizadas, másorientado al planeamiento que a la gestión, sin mecanismos ágiles para nego-ciar con una gran diversidad de propietarios, ocupantes, inversores potencia-les, etc. Sin embargo en los últimos años se han desarrollado experienciasinteresantes de actuación en la ciudad vieja como en Montevideo, en Quito,en Córdoba, en Santiago de Chile, en La Habana, en Salvador de Bahia, etc ymas recientemente en Bogotá y en México, sin olvidar las propuestas surgidasde entidades culturales y profesionales como Viva o Centro de São Paulo.

2) Tejidos urbanos y nuevas centralidades. El urbanismo actual, omejor dicho el nuevo desarrollo urbano se hace, o debe hacerse en granparte en la ciudad construida. Si esto es cada vez más importante en laexperiencia europea reciente (“hacer ciudad sobre la ciudad”) más debie-ra serlo en muchas ciudades latinoamericanas que crecen en periferias sininfraestructura urbana, en tanto que la ciudad “construida” mantiene zonasde baja densidad, deja intersticios vacíos o ve como áreas centrales pier-den población y se degradan. A parte del problema ya citado del déficit deinstrumental urbanístico hay una cuestión previa: saber qué se quiere haceren estos tejidos que son también “históricos”, que han sufrido y sufrenmuchas veces impactos fragmentadores de las infraestructuras viarias,


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que a menudo han visto como decaía su base económica, o son objeto denuevos desarrollos que rompen la trama existente (torres de viviendas uoficinas, centros comerciales rodeados de estacionamientos, etc,). Nosparece que hay tres dinámicas interesantes en curso, aunque no siemprese desarrollan de forma adecuada para hacer “CIUDAD”:

a) Actuaciones destinadas a recalificar los barrios consolidados me-diante la política de espacios públicos, mejora de los servicios urbanos,promoción de iniciativas culturales, etc. Seguramente el caso de Rio Cidadees uno de los modelos, aunque en menor o mayor grado muchas ciudadeslatinoamericanas han emprendido este camino. Es una estrategia intere-sante y muy recomendable, aunque debido al peso de los sectores de ba-jos ingresos, que por otra parte no debieran sufrir procesos de expulsión,la eficacia cualificadora sobre el conjunto del área o barrio será menor ode efectos mas lentos que en las ciudades europeas.

b) Programas públicos o privados (o mixtos) de rehabilitación de vi-viendas o de renovación del parque construido, que implica muchas ve-ces el cambio de residentes o incluso de usos (nuevas actividades comer-ciales, turísticas, etc). El caso de Salvador de Bahía es un ejemplo cono-cido, pero también se encuentran ejemplos no tan “vistosos” seguramen-te en la mayoría de otras ciudades. Es obvio que nos encontramos anteuna estrategia con aspectos mas conflictivos que la anterior, en la medidaque supone casi siempre desplazamientos de población y actividades. Sinembargo estos efectos pueden reducirse al mínimo con una buena gestiónpublica de cooperación con los agentes privados.

c) Nuevas centralidades. Los barrios tradicionales, cerca del centropero degradados, o que fueron suburbios en el pasado, adolecen casi siem-pre de déficits de accesibilidad, monumentalidad, visibilidad y por des-contado de equipamientos y servicios que les doten de funciones centra-les. Parece muy necesario plantearse una estrategia de nuevas centralidadesen la ciudad existente, o en sus bordes en algunos casos, tanto pararevitalizar estos barrios como para mejorar el funcionamiento del conjun-to de la ciudad, frenando las dinámicas dualizadoras (concentración-marginación). Las condiciones para generar nuevas centralidades requie-ren una fuerte iniciativa publica en: i) accesibilidad por medio del trans-porte publico, centros de transferencia intermodal; ii) algunas operacio-nes inmobiliarias, monumentales y de espacio publico que sirvan de

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banderín de enganche, de imagen y de credibilidad a los agentes privados;iii) nueva normativa que facilite el cambio de usos o de intensidad deedificación en los puntos de centralidad potencial y deseable y que al mis-mo tiempo garantice su inserción en el tejido urbano existente con el fin deevitar que estas nuevas centralidades sean “enclaves especializados”.

3) La recuperación para la ciudad de áreas ocupadas porinfraestructuras obsoletas o que se deslocalizan (o que conviene que lohagan) como áreas portuarias o ferroviarias, cuarteles, vías pseudo rápi-das recuperables como espacios colectivos, edificios públicos subutilizadoso no idóneos, etc. Una situación parecida se puede dar con edificios oáreas industriales, de depósitos o galpones, etc. En este caso la debilidadde los instrumentos urbanísticos y, más en general, la falta de competen-cias y recursos de los gobiernos locales para actuar en estas áreas, querepresentan muchas veces las mejores oportunidades para promover pro-yectos integrados “constructores de ciudad”. La recuperación de estosespacios es una oportunidad para proyectar una ciudad más equitativa,mejor distribuida, recuperar áreas de especial interés para la ciudad, áreascercadas por tejido consolidado, equilibrar desajustes históricos en la ciu-dad. Parece conveniente plantearse nuevos medios de transporte colecti-vo más urbanos (el metro, el tranvía, en general, todos aquellos que usanenergías no contaminantes) y sobre todo una visión urbanística integralen donde la política de transportes forme parte de las políticas complejasde desarrollo urbano. En ciudades donde el autobús llega a cotas cerca-nas al 70 % de los desplazamientos motorizados, no puede pretendersetratar la congestión destinando más espacio al vehículo privado sino re-gulando la enorme ocupación, y deterioro de espacio que significa esamovilidad. Las intervenciones de ordenación del transporte público sonun excelente instrumento de recuperación de espacio público, a la vez queel mejor instrumento de renta indirecta para la mayoría de la población.

Como por ejemplo los ejes centrales sobre el que pivotaronlas propuestas urbanísticas en Junín, Argentina, son básica-mente, y por supuesto complementadas con otras estrategias,la posibilidad de poner en marcha una reconversión profundade la base económica local al tiempo que compensar la fuertefragmentación que la ciudad muestra actualmente entre el cen-tro y sur donde se localizan los sectores de mayores recursos yla periferia norte donde se localizan los sectores pobres.


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En lo espacial, el cierre del ferrocarril significó, entre otrascosas, el casi abandono de un predio de 40 Has. ubicado en elcentro geográfico de la ciudad. En este contexto, el Plan dioprioridad a una serie de estrategias urbanísticas que incluye-ron, desde una nueva mirada, una serie de iniciativas munici-pales: el corrimiento de la playa de cargas ferroviaria, la crea-ción de una Zona de Actividades Logísticas (ZAL) y la urba-nización del antiguo predio ferroviario. Estas tres iniciativasrompen la tradicional “barrera” entre norte y sur y abren laposibilidad de crear nuevos y valorizados espacios públicos yequipamientos sociales. Esto fue complementado con la ac-tualización de la normativa urbanística, la mejora de la cali-dad del espacio público del área central, un programa derecualificación de los espacios públicos de las lagunas querodean la ciudad (y que constituyen la principal oferta turísti-ca – recreativa y ambiental) y un programa especial para lossectores pobres periféricos de la ciudad. Asimismo y en for-ma simultánea se están desarrollando una serie de herramien-tas financieras locales que permitan la puesta en marcha delas iniciativas en un marco de crecientes restricciones. El apro-vechamiento de los proyectos de transportes para ge-nerar ejes de desarrollo urbano, espacios públicos y nue-vas centralidades. En este caso, como en el anterior, se re-querirá poder instrumentar mecanismos complejos de coope-ración entre Administraciones públicas y con los actores pri-vados.

4) Actuar sobre la ciudad informal. Es un desafío heredado y tambiénun desafío de reproducción ampliada cada día. Pero también puede plan-tearse, en bastantes casos, como una oportunidad en la medida que losasentamientos informales ocupan en unas ocasiones áreas estratégicas oestán en zonas de contacto con los nuevos desarrollos urbanos. Es preci-so implementar mecanismos redistributivos con el fin de que las plusvalíasurbanas que se generan en la zona contribuyan a financiar los proyectosde rehabilitación de los asentamientos informales. Las actuaciones so-bre la ciudad informal no deben alejarse de la lógica de hacer ciudadque hemos manejado, su reconocimiento y la mejora de sus condicionesde vida son primordiales para cualquier paso que se quiera dar en lasciudades. En los últimos tiempos ejemplos creativos y con excelentes

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resultados han demostrado que hay nuevas maneras de enfrentar el pro-blema, realistas y respetuosos con los ciudadanos.

Uno de estos casos emblemáticos es el “Programa Favela Ba-rrio” –Rio de Janeiro- una de las operaciones de recualificaciónurbana más importantes que se están dando en América Lati-na. Su propio nombre resume su objetivo: dotar a las favelas delas condiciones de barrio, recuperar la dignidad de sus habitan-tes como ciudadanos. Desde 1995 han sido rehabilitadas 115áreas de favela, alcanzando los beneficios a 160.000 viviendasy cerca de 800.000 hab. Se han invertido 310 millones de dóla-res en urbanización, creación de calles y plazas, accesos, sa-neamiento de cauces y alcantarillado, protección de vaguadasy taludes deforestados, etc. Pero lo más importante, junto aello, es que se han regularizado situaciones de propiedad, contraslado de las edificaciones más comprometidas, dando nom-bre y numeración a calles y viviendas, recuperado la condiciónde ciudadanos para personas cuya ausencia de identidad geo-gráfica les excluía del mercado de trabajo. La revitalizaciónprivada de las viviendas ha sido la lógica consecuencia, y lautilización del tejido asociativo para las obras y suplaneamiento ha sido el embrión de surgimiento de un enor-me número de cooperativas e iniciativas de empleo y de asis-tencia. El BID lo ha declarado programa estrella y ha amplia-do el crédito en cuantía análoga para que en los próximos añospueda alcanzar todas las favelas, la CEE está aportando recur-sos para su extensión o otros barrios marginados no incluidosen el concepto de favela, su programa “Bairrinho” lleva ya re-novados 112 espacios de este tipo.

Dentro de las políticas urbanas prioritarias de la ciudad deMedellín se encuentra el manejo de situaciones conflictivas,en primer lugar, las urbanizaciones espontáneas, casi siempreilegal, desordenada, caótica, en algunos casos violenta, enzonas conflictivas de la ciudad . Esta política es la “Habilita-ción de barrios por Empresas Públicas de Medellín”. La ac-ción se concentra en barrios espontáneos sin servicios bási-cos. Se desarrolla siguiendo un orden aproximado: rehabili-tación (a partir de la organización comunal se construyen


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primero servicios comunes- zonas de pilas, captación provi-sional de agua y transformadores de energía); Construcciónde vías de acceso; Financiación, diseño y ejecución de redesy domiciliarias de acueducto, alcantarillado y energía en aque-llos asentamientos con una red vial más o menos definida;Adecuación de lotes con servicios para trasladar aquellosasentamientos no habitables por estar en zonas de alto ries-go. Esta política se viene aplicando en Medellín desde 1958con mayor intensidad en los últimos 3 años. Se han habilita-do 104.000 viviendas con acueducto, 43.000 con alcantari-llado, 162.000 con energía en toda el área metropolitana, un40% de la ciudad se ha beneficiado con esta política. Se halogrado controlar y reducir los problemas de deslizamientosde terreno, generado por el flujo errático de las aguas superfi-ciales. Disminución sensible de pérdida de agua y energíadebido a las conexiones legales. Creación de disciplina de pagode los usuarios (financiamiento de las reformas hasta 120meses a intereses entre 0,5 y 2 % mensual y pago de servi-cios). Como efectos adversos se señalan: estimulación parala creación de nuevos asentamientos cercanos a los ya habili-tados por la expectativa de una rápida instalación de servi-cios (2 a 6 años); invasión de espacios públicos para aumen-tar el uso de vivienda; algunos espacios han quedado con altadensidad dificultando la instalación de infraestructurainstitucional; […]En algunos casos el coste de la rehabilita-ción resulta caro (Palacios B., 1992).

V. El desafío del espacio público3

Las ciudades latinoamericanas adolecen hoy de una crisis crecientedel espacio público, no solamente producto de la herencia histórica sinotambién de los nuevos desarrollos urbanos. Varios factores inciden enestas crisis. La desproporción entre la ciudad “histórica”, con una tramaregular de calles y plazas y una monumentalidad central casi siempre decalidad, todo ello ampliado por los ensanches de finales XIX y principiosdel XX, representa casi siempre una pequeña parte de la ciudad que sedesarrolló en este siglo, especialmente a partir de los años 50. El creci-miento de las últimas décadas ha mezclado densificación de algunas

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zonas y crecimiento difuso de muchas otras, ha dejado baldíos e intersti-cios vacíos, pero ha creado poco espacio público. La opción que ha pre-valecido es el de la vialidad para el tráfico automotor y la alternanciaentre la construcción vertical que no hace calle ni plaza y los desarrollosperiféricos, casi siempre horizontales, que constituyen piezas aisladas. Esdecir hay una crisis del espacio público en sus dos dimensiones: comoelemento ordenador y polivalente, como lugar de intercambio y de vidacolectiva, en cada zona o barrio, y también como elemento de continui-dad, de articulación de las distintas partes de la ciudad, de expresión co-munitaria, de identidad ciudadana.

La cultura urbanística actual ha revalorizado el espacio público comoelemento definitorio de la existencia misma de la ciudad, en sus dimensio-nes urbanísticas, como hemos expuesto, y también política y cultural, esdecir lugares de expresión social y de participación cívica y lugares de iden-tificación simbólica. Parece lógico que los planificadores y gestoresdel urbanismo latinoamericanos se replanteen la cuestión del espa-cio público con el objetivo de devolverle el protagonismo que tuvoen el pasado y que debe recuperar para hacer ciudad sobre la ur-banización.

La crisis del espacio público tiene efectos urbanísticos evidentes, ade-más de los políticos y culturales en los que no entraremos ahora, entreellos citemos:

1) El empobrecimiento del paisaje urbano y la consiguiente perdida deatractividad de la ciudad y de calidad de vida de los ciudadanos. Las vías sevuelven inseguras e inhóspitas con lo cual se pierde animación urbana y enla medida de lo posible se evita el tránsito peatonal. Un espacio públicopobre no solo contribuye a la redistribución social sino que favorece orefuerza las dinámicas anómicas y estimula los comportamientosdepredadores o incívicos respecto a los equipamientos y servicios urbanos.

2) Los equipamientos colectivos pasan a ser unos espacios especiali-zados y aislados los unos de otros en vez de ser relacionales y beneficiar-se de las economías de aglomeración que se dan en el espacio público.

3Véase Borja y Muxí (2000).


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La política positiva debería ser mas bien la contraria: dar calidad y usos deespacio público a espacios considerados monofuncionales o especializa-dos como estaciones de buses o ferrocarriles, áreas comerciales (que pue-den generar plazas y jardines), espacios internos o adyacentes aequipamientos hospitalarios o educativos, entornos de áreas industriales,etc.

3) Los usos del patrimonio, de los equipamientos y en general de todolo construido cambian con el tiempo, a mayor espacio público más posi-bilidades de evolución, la ciudad respira por el espacio público.

Sería injusto no citar el renacimiento del interés por el espacio públicoen el actual urbanismo latinoamericano. Recordemos algunos ejemplosque ya han sido citados como son:

1) La revalorización “civil” de los centros como lugares de animaciónurbana, recuperación de su carácter cultural y lúdico, también comercial,rehabilitación del patrimonio arquitectónico, etc. Véase por Ej. el trabajode la asociación Viva o Centro de São Paulo. Anteriormente ya nos he-mos referido a las iniciativas de los gobiernos locales.

2) La protección y rehabilitación de ciertos tejidos urbanos,peatonalización de calles, ajardinamientos, atención al mobiliario urbanode las plazas, etc. Muchas veces a partir de demandas vecinales y con lacolaboración ciudadana.

3) El planteamiento de nuevos desarrollos urbanos atribuyendo al es-pacio público un rol estructurante tanto cuando se trata de extensionesdel centro, como en Rosario, como cuando se plantean operaciones denueva centralidad en zonas periféricas como el Eixo Tamanduatehy enSanto André- São Paulo.

Sin embargo por ahora la dinámica más fuerte es la sustitución delespacio público por viales, shoppings rodeados de estacionamientos, ba-rrios cerrados, etc.

La alternativa no es “compensar” estas dinámicas con actuaciones ais-ladas respecto a algunas zonas monumentales del centro, catalogadas de“nobles”, “artísticas”, “históricas”…mientras se deja que el resto de la

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ciudad se fragmente y se desarrolle según patrones difusos y anómicos. Elespacio público es la ciudad, toda la ciudad es histórica.

VI. Competitividad y nueva economía en la ciudad actual y su rela-ción con la gestión de la urbanización

No es objeto de este trabajo tratar sobre los efectos de la globalizaciónen las ciudades y las políticas urbanas que se implementan en este con-texto (Borja y Castells, 1997) pero sí que parece oportuno citar algunosaspectos de estas políticas que tienen una relación directa con la gestiónde la urbanización:

La necesidad de posicionarse en mercados internacionales y de atraerempresas vinculadas a la economía global refuerza la tendencia a crearzonas “especiales”, parques tecnológicos o empresariales, world tradecenters o centros de telecomunicaciones, etc. que pueden constituir amenudo verdaderos enclaves sin efectos integradores ni con respecto a laciudad ni quizás con respecto de la economía.

Otra dimensión de lo mismo son las iniciativas urbanas destinadas a desa-rrollar un terciario de excelencia, de servicios a las empresas, de edificios deoficinas, equipamientos culturales y turísticos, centros de convenciones yde exposiciones, etc. para atraer inversionistas y públicos externos. Aun-que estas iniciativas son más susceptibles de integrarse económica y ur-banamente en la ciudad muchas veces no ocurre así. Se cita muchas ve-ces Barcelona como ejemplo exitoso pero se olvida que el mismo año secelebraron otros dos eventos internacionales, que supusieron mayoresinversiones públicas y con impactos urbanos mucho más discutibles. Nila Isla de la Cartuja ni el AVE en Sevilla; ni Rio Centro y la Línea Vermelhaen Rio han producido grandes transformaciones en la ciudad, incluso enel caso de Rio puede considerarse que acentuaron las desigualdades.

La ideología de la competitividad económica de las ciudades ha lleva-do a muchos gobiernos locales, en Europa desde hace más tiempo que enAmérica, a pretender “vender” la ciudad lo más barato posible con el finde atraer inversiones y empresas que den imagen de modernidad. Es olvi-dar que el mejor producto que puede ofrecer la ciudad es ella misma, sucalidad urbana. En América Latina funciona muchas veces un mecanismo


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perverso de desplazamiento continuo y especulativos de los tejidos urba-nos centrales o de calidad, dejando que se degraden los anteriores y sinque se consoliden ejes urbanos que articulen viejos y nuevos centros. SãoPaulo ofrece uno de los ejemplos más evidentes.

La visión simplista de la "agudización" de la competencia entre lasciudades también puede llevar a inversiones públicas ostentosas, quemuchas veces no conducen a nada, un Museo Guggenheim no pone cadavez una ciudad en los circuitos mundiales, y tampoco estar en un circuitoturístico-cultural significa el éxito de una estrategia integral y exitosa alargo plazo.

La “nueva economía”, la última moda de la nueva era, puede dar lugara los mismos errores urbanos, a unas políticas públicas de oferta de encla-ves, que en la mayoría de los casos se ocuparán con actividades diversas,no necesariamente altamente competitivas o sofisticadas, que en vez decontribuir a una utilización racional del patrimonio de la ciudad y a laanimación e integración de la sociedad local, constituirán un nuevo com-plejo mal articulado de fragmentos urbanos. Se habrá olvidado que lanueva economía es, en mayor o menor grado, toda la economía y que laoportunidad histórica es hacer de la ciudad el lugar de articulación entrelos distintos tipos de tecnologías, actividades y oficios.

Las condiciones que garantizan la competitividad de un territorio sonsuficientemente conocidas y en parte tienen que ver con la urbanización:funcionamiento eficiente de los servicios urbanos básicos, buena infraes-tructura de comunicaciones con el exterior (aeropuerto en especial) yoptimo nivel de telecomunicaciones, accesibilidad de los centros y áreas deactividad, etc. Pero, probablemente, la más importante es la posibilidad porparte de los agentes económicos de poder hacer previsiones a medio pla-zo sobre cuál será la oferta urbana futura, por lo que es muy convenientela existencia de un Proyecto de Ciudad, de un Plan estratégico o de unconjunto de Grandes proyectos urbanos que ofrezcan un escenario creí-ble y atractivo respecto al escenario futuro.

Las infraestructuras de comunicaciones y transportes, desde una ópti-ca estrecha de “ser competitivos” en la globalización, de una visión sim-plista de flujos y redes, sin conciencia de las relaciones del territorio y delsentido de los lugares, se convierten entonces en armatostes que cruzan

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territorios como corredores con destinos más o menos lejanos pero sincapacidad alguna de estructurar el territorio urbano regional. La compe-tencia pública que usualmente tienen las autoridades estatales y no laslocales en estas materias es una de las principales causas de esta visiónterritorial de las infraestructuras.

En conclusión es necesario pues revindicar los grandes proyectos ur-banos, pero no únicamente sobre la base del discurso de la competitividad,que puede hacer pensar en los vicios o perversiones antes citados, sinocomo propuesta global de reestructuración de la ciudad, que se planteaobjetivos de integración social, de reequilibrio territorial, de cualificaciónde los recursos humanos y de empleo, de productividad del territorio (uncriterio más comprensivo que el de competitividad), de articulación decentros y periferias, de construcción de un sistema urbano regional, dedesarrollo sostenible y de imagen cívica y física atractiva. Este discursopor otra parte no puede ser exclusivo de las grandes ciudades sino que escomún, o puede serlo, a grandes y medianas ciudades.

VII. El desafío de la sostenibilidad

Un nuevo desafío lo presenta la sensibilidad ecológica, las ciudadessostenibles, sostenibles en un sentido amplio, es decir, en términos ambien-tales y energéticos, pero también sociales, económicos –de producción yde consumo. Por ello la concienciación de la fragilidad ecológica y de laescasez de recursos energéticos serán un tema de primordial importanciaen las décadas venideras, no se puede pensar una ciudad sin pensar en laimpronta que sobre el territorio y la naturaleza tenga. La extensión de lasciudades sobre las tierras agrícolas productivas de sus periferias, sobreáreas de bosque o selva, así como la contaminación de aguas y aire nopuede ser ajena a la gestión de la ciudad.

En la actualidad no es posible pensar ni operar un urbanismo que noincorpore los criterios de sostenibilidad y de respeto al entorno. La incor-poración de la variable ambiental a los instrumentos de gestión de la ciu-dad supone adoptar el concepto de desarrollo sostenible como marco parael diseño e implementación de las políticas urbanas. El territorio formali-zado en un paisaje urbano y rural concreto, identificable de cada ciudad yde su propia diversidad, empieza a ser, cada vez mas, un elemento marco


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de la planificación urbanística (Catenazzi y Reese, 2000; Anexo InformeURBAL).

La incorporación del enfoque ambiental en la problemática urbana tien-de a constituirse en un ejercicio reduccionista de incorporación del paisa-je natural en la definición de la necesidad de espacio público del estilo:“hay que incorporar más plazas o más árboles o más verde”. En los últi-mos años, la confusión de lo “ambiental” con lo “natural” es uno de losdeslices más comunes en los enfoques ambientales vigentes. El ambienteurbano es esencialmente un ambiente construido y en él la arquitectura,como se sabe, tiene un papel central. El ambiente del espacio públicodebe ser entendido desde una mirada integral que incorpore los compo-nentes culturales y muchas veces difusos, de las identidades locales. Lanoción de lugar, de representación simbólica de lo construido, de relecturade los lenguajes arquitectónicos, de recuperación de la historia o mejor de“las historias”, son componentes fundamentales del ambiente urbano queotorgan sentido al proyecto de espacio público de nuestras ciudades.

Las ciudades latinoamericanas se enfrentan con graves problemas decontaminación atmosférica (Santiago de Chile y la Ciudad de México D.F.,principalmente), a la contaminación de sus ríos debido tanto a residuosindustriales como domésticos (Río Riachuelo en Buenos Aires y en me-nor medida el Río de la Plata; Montevideo contaminación de la bahía ylos arroyos). En muchos casos la presión de la especulación inmobiliariaafecta a zonas aledañas de producción agrícola, haciendo que el valor delsuelo haga inviable seguir manteniendo dicha producción, con el consi-guiente encarecimiento de los productos básicos que llegan a la ciudad, ladestrucción de fuente de trabajo y la destrucción del equilibrio ambien-tal. La ciudad extendida o ciudad dispersa es la generadora de los proble-mas de sostenibilidad que son una constante en nuestras ciudades. Elcontrol de la extensión ilimitada debe hacerse tendiendo a un modelo deciudad compacta y compleja, liberando áreas para el uso agrícola (huer-tas, quintas y granjas) que queden integradas dentro del espacio de laciudad metropolitana, articulando las ciudades menores con la ciudadconsolidada.

La ciudad compacta (Rueda, 1999) y compleja y la ciudad difusa ydispersa en el territorio son modelos antagónicos. El consumo de suelo yel deterioro de los sistemas de soporte que tienen lugar en el modelo de

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ciudad difusa, así como el consumo de energía y materiales extraídos dedichos sistemas para mantener la organización urbana, son superiores alos correspondientes al modelo de ciudad compacta. Lo mismo sucedecon los flujos contaminantes proyectados sobre los sistemas de soportede ambos tipos de ciudad, debido a las formas de la movilidad, a la edifi-cación y a los servicios asociados.

La ciudad de Montevideo (Arana, 1998) se ha planteado larecuperación ambiental, ecológica y paisajística de su entor-no natural. Principalmente arroyos contaminados y la bahía.Para ello se han seguido políticas de extensión del saneamien-to a la totalidad de la población de Montevideo y en segundafase a su periferia (concentra en su Área Metropolitana el50% de la población del país), logrando la recuperación delas playas; la ampliación de parques existentes (ParqueCapurro), creación de nuevos parques y la recuperación decursos de agua para lo que previamente se realiza un trabajode dotar de infraestructura y sanidad a las viviendas margina-les que se asientan sobre cauces de ríos o arroyos, como elParque Lineal del arroyo Migueletes.

Dentro de la preservación ambiental y ecológica se inscribe la preser-vación de áreas rurales, del borde de la ciudad. En este sentido han traba-jado las ciudades de Rosario y Montevideo que propone la limitación delcrecimiento de ciertas áreas urbanas. Establecer áreas periféricas fabrilesy áreas de reserva urbana futura.

VIII. Inseguridad y violencia urbana

No es preciso insistir en la gravedad creciente de la inseguridad urbanay en sus efectos nefastos sobre el funcionamiento de la ciudad, el deterio-ro del espacio público, la pérdida de calidad de vida de los habitantes, ladificultad para atraer inversionistas y visitantes, etc. En este trabajo noscorresponde solamente indicar tanto algunos de los efectos de la insegu-ridad sobre el desarrollo y la gestión del urbanismo como también apun-tar algunas políticas urbanas que pueden contribuir a crear más seguridady a reducir la violencia en las ciudades.


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Entre los efectos negativos de la inseguridad y del clima de violenciaen la ciudad sobre la gestión del urbanismo citamos especialmente: Sucontribución a la crisis del espacio público, con el círculo vicioso que secrea al reducirse el uso del mismo, lo cual aumenta su imagen inhóspita ylo hace más inseguro, que a su vez conlleva un mayor abandono, etc.

Los centros urbanos se deterioran y/o se especializan (en el espacio yen el tiempo, es decir hay zonas y horas más o menos seguras y otras másinseguras). Esta especialización tiende a darse en todo tipo de tejidosurbanos, las calles comerciales y los mercados abiertos se dejan a los sec-tores populares y proliferan los shoppings con derecho de admisión reser-vado, incluso los equipamientos culturales se fortifican en vez de irradiarsobre sus entornos.

Se tiende a la “ghetizacion” de los espacios urbanos: reclusión de lossectores populares en barrios deteriorados o asentamientos informales,barrios cerrados en áreas centrales o en periferias tipo suburbia para sec-tores medios y altos (que pueden tender en un futuro próximo a segregarsede la ciudad para no contribuir a la redistribución social como ocurre yaen EE.UU.).

En consecuencia la ciudad tiende también a la tribalización, se creanpolicías privadas, grupos de autodefensa en los barrios, se fragmentanlos servicios públicos por usos y clases sociales, aparecen chivosexpiatorios y comportamientos racistas o xenófobos, se criminalizancolectivos sociales enteros (los jóvenes, los habitantes de determinadosbarrios, etc.).

En estas condiciones difícilmente pueden gestarse y desarrollarse pro-yectos colectivos de ciudad, consolidar una cultura cívica y participativa,implementar programas apoyados en la cooperación social, crear movi-mientos de apoyo a las iniciativas y reivindicaciones de los poderes loca-les frente a los grandes grupos económicos, las corporaciones o colecti-vos que defienden privilegios o las autoridades estatales. El centrifuguismotiende a imponerse.

Sin embargo no es válido quedarse en este diagnóstico negativo. Sibien es cierto que en las ciudades latinoamericanas han aparecido ten-dencias importantes como las descritas y se han, incluso en ciertos casos,

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copiado las políticas represivas exclusivamente importadas de algunasciudades de EE.UU. (tipo “tolerancia cero”), también es cierto que sehan manifestado sensibilidades e iniciativas de otros signos, como algu-nas que a continuación se citan:

La revalorización del espacio público, como ya expusimos anterior-mente, está a la orden del día en muchas ciudades latinoamericanas, in-cluso en aquellas donde la inseguridad ciudadana, objetiva o subjetiva, esmas fuerte como en Rio de Janeiro, México o Bogotá. En algunos casoslas autoridades locales tienen que arbitrar entre colectivos sociales conintereses y valores opuestos, como ocurrió recientemente en Buenos Ai-res sobre las plazas enrejadas y la presencia de los jóvenes en ellas, o enMéxico en los nuevos paseos ajardinados con bares y restaurantes al airelibre. Iniciativas como la calle de las 24 horas, que inició Curitiba, ha sidoseguida con interés y aplicada en algunas otras ciudades.

Se han legitimado, por lo menos a nivel de expertos y planificadores, lanecesidad de implementar normativas y mecanismos de gestión urbana quegaranticen la mixtura social y funcional de los proyectos de rehabilitaciónde barrios o de nuevos desarrollos urbanos. Seríamos demasiado optimistassi consideráramos que con esto ya es suficiente y que los efectos son visi-bles, sin embargo ahora por lo menos se plantea la necesidad de mezclarusos y poblaciones, aunque no es posible aún considerar que es la culturaurbanística dominante, como ocurre en algunos países europeos, y menosaún que se esté llevando a la práctica a una escala significativa.

Los equipamientos sociales, educativos y sobre todo culturales, inclu-so espacios funcionales (como estaciones ferroviarias o de buses) quetienden a convertirse en espacios públicos polivalentes, y especialmentesus entornos, representan una oportunidad de generar lugares de inter-cambio y de mezcla de cierta calidad y seguridad. Se han denominadoespacios de transición aquellos que se producen entre los equipamientosy las vías y edificios circundantes. En Europa y América del Norte hay yaexperiencias interesantes de generar y desarrollar estos espacios precisa-mente para crear una cultura de seguridad en entornos percibidos comopeligrosos. Más novedoso y seguramente más difícil de aceptar ahora enlas ciudades latinoamericanas, más preocupadas por la inseguridad, esaplicar la idea de los espacios de transición a los conjuntos residenciales,mediante una morfología que permita pasar fácilmente de la vialidad alespacio público y de éste al comunitario o privado individual (modelo


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manzana abierta por ejemplo). Si que nos parece en cambio muygeneralizable experimentar estos espacios de transición, equipados ad hoc,con ciertas formas de vigilancia (no necesariamente policial) y con for-mulas semiabiertas en los entornos de equipamientos culturales, edificiosadministrativos públicos y universidades.

Un complemento de lo anterior es la implicación de colectivos socia-les y especialmente grupos de riesgo (por ejemplo colectivos de jóvenesde sectores populares) en la gestión o animación de programas sociales oculturales de su zona o en tareas de formación, vigilancia, mantenimien-to, etc. de equipamientos y servicios (como los equipamientos culturalescitados o los transportes públicos).

Como criterio general nos parece que no hay que renunciar nunca adefinir proyectos de ciudad consensuados, a multiplicar los mecanismospara comunicar con la población, a estimular la participación de los co-lectivos más difíciles (por conflictividad o marginalidad), a crear ocasio-nes y lugares de encuentros entre sectores que se desconocen… Muchasveces la sensación de inseguridad y las reacciones violentas son productode la ignorancia que genera miedo a lo desconocido.

IX. El urbanismo y la arquitectura como política urbana

¿Existe el urbanismo en las ciudades latinoamericanas actuales? Noestamos seguros de ello. En las universidades tiene un status indefinido yes muchas veces un aspecto secundario de los estudios de arquitectura ya veces de ingeniería. Pero el urbanismo no corresponde a la escala delproducto arquitectónico, al diseño de lo construido, sino al diseño de lasrelaciones entre elementos construidos y no construidos, en este sentidocasi podría decir que el urbanismo ordena los vacíos.

En otros casos se confunde con la sociología o la economía urbanas,olvidando que el urbanismo es una disciplina propositiva y que debe cul-minar en la formalización física y si bien utiliza el análisis social y econó-mico, y más aún el instrumental jurídico y el conocimiento geográfico, setrata de medios que colaboran en la elaboración de planes-programas-proyectos pero estos no se deducen ni de los estudios de demanda futurani de las tendencias del mercado presente.

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En las Administraciones locales el urbanismo es demasiadas vecesmas aparente que real. Por una parte las secretarías de planeamiento, casisiempre en manos de arquitectos con algún jurista y algún sociólogo, ha-cen estudios y proponen normas. Por otra parte las secretarías de obraspúblicas actúan al modo de la cultura de los ingenieros que casi siemprelas dirigen, es decir de manera sectorial, tratando aisladamente cada ma-teria, cada problema y cada urgencia.

En el primer caso se corre el riesgo de la inoperancia, por ejemplo, si seentiende el planeamiento en un sentido únicamente normativo y en elsegundo el de agravar los problemas que se pretenden resolver, por ejem-plo, en cuestiones de trafico y transportes.

Por lo tanto el primer desafío al que creemos es urgente responder es elde la formación de los urbanistas y al de la organización del urbanismo delos gobiernos locales. En un caso como en otro se trata de formar gesto-res y responsables político-técnicos que integren en su formación y en supráctica planeamiento, gestión, ejecución, evaluación de impactos y co-operación con actores públicos y privados.

Un segundo desafío que consideramos común al urbanismo y a la ar-quitectura en sentido amplio (todas las escalas de diseño, desde las gran-des infraestructuras hasta el mobiliario urbano más nimio) es garantizarla calidad formal y funcional de los proyectos, de los diseños, de los ma-teriales. En general las Administraciones locales no disponen de equipostécnicos propios para la elaboración de proyectos, a veces tampoco paraevaluar los encargos que se hacen al exterior (excepto desde un punto devista administrativo-burocrático). Se trata de asegurarse de que el pro-yecto o programa responda a la demanda en cuanto a sus objetivos, tengacalidad estética, es sostenible y su mantenimiento puede hacerse en lasmejores condiciones posibles, se utilizan los materiales y tecnologías idó-neas, permite la polivalencia y tiene posibilidades de evolución, se inser-ta eficazmente en sus entornos, los impactos ambientales y sociales pre-visibles son conocidos y queridos, etc.

Lo que está en juego es la imagen de la ciudad, la expresión de suidentidad, la calidad de vida de sus ciudadanos… y el mejor uso posiblede los recursos públicos.


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X. Un proyecto de ciudad, la ciudad como proyecto

Las ciudades, por medio de sus instituciones democráticas, de las di-versas expresiones sociales y culturales y de los medios de comunicaciónsocial debe dotarse de un “Proyecto de ciudad” que represente un saltoadelante para sus habitantes y actividades, que movilice iniciativas e ilu-siones y permita poner en marcha programas y proyectos innovadores.Un “Proyecto de ciudad” que permitirá establecer lineamientos y mar-cos de acción para la gestión y el control del urbanismo.

Es necesario contar con un marco de acción de normas y proyectoseficaces y viables a corto o medio plazo. Se trata de dar respuesta a la veza los viejos déficits heredados y a los nuevos desafíos sociales, ambienta-les y económicos (reducción de desigualdades en el territorio, austeridaden el uso de recursos escasos, productividad e innovación en los nuevoscontextos económicos). Las respuestas a los diferentes desafíos debenincorporar normas directamente aplicables e incluir proyectos suscepti-bles de ser ejecutados y verificados en un tiempo relativamente corto, yaque si no pueden fácilmente convertirse en papel mojado.

La ciudad debe tener su identidad, en el sentido de que debe ser capazde hacer ver a los demás sus peculiaridades y sus proyectos, en qué quierecentrar sus esfuerzos, cuales son sus potencialidades, como va a resolversus problemas. De modo que la aproximación a cada ciudad y su proble-mática es única y singular, se pueden estudiar y debatir sobre otros ejem-plos pero la incidencia de lo local será determinante. Estudiar cada hecholocal, ver las carencias reales como también las potencialidades o factorespositivos existentes y construir a partir de ellos. La experiencia “aprendible”y “enseñable” es aquella de la búsqueda de soluciones particulares, launiversalidad de la solución o pautas para la ciudad no aporta visionesreales para cada caso sino que se suele comportar como la aplicación depatrones extraños a la ciudad analizada que lleva a aplicar situacionesmuy genéricas (globalizadas) resultando una visión de la realidad planasin matices ni diferenciaciones. Muchas veces responder a las necesida-des específicas del lugar es posible desde operaciones mínimas –acupunturaurbana- en contraposición a las grandes inversiones y operaciones exigi-das por el marketing urbano y por las grandes corporaciones que se insta-lan en áreas “nobles” de la ciudad. El cambio de imagen de la ciudad nose puede quedar en una postal de la “modernización globalizada” se

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deben pensar cambios para “toda” la población, que siendo menos onero-sos y espectaculares otorguen un mayor beneficio a los ciudadanos.

La ciudad ha de tener proyectos, que se encadenen en programas pú-blicos innovadores, ilusionadores colectivamente y que se refieran a susauténticos problemas y oportunidades. Y la suma de esos proyectos es elPlan, una apuesta por el futuro organizada desde el presente.

Pero, ¿Qué tipo de plan?. Hemos asistido desde hace tiempo al des-montaje de la planificación convencional, la de la zonificación y los pla-nes maestros de manejo del suelo. Y es obvio que la falta de operatividad,la actitud pasiva de la Administración que se limitaba a señalar unas re-glas del juego y esperar la iniciativa de los particulares, no era el mejormétodo para cambiar el estado de cosas. El paradigma del planeamientode la zonificación cuya finalidad era señalar una forma organizativa de laciudad a largo plazo, no ha sido capaz de adaptar sus determinaciones alos profundos cambios sociológicos y tecnológicos habidos en nuestrasciudades.

Esa desconfianza en el planeamiento, la certeza de su inoperatividadcomo instrumento de transformación, ha dado paso a una nueva manerade entender la ciudad como gestión; gestión de los problemas cotidianosy gestión de proyectos de trasformación. Pero detengámonos con un pocode seriedad en el modelo de ciudad, en el proyecto de ciudad, y en quésignifica.

El paradigma de planeamiento ha sido sustituido por el paradigma dela gestión. En el peor de los casos como antítesis uno del otro; gestionarno sólo desde la ausencia de plan, sino desde la liberación de facto deluso del suelo. Y en el mejor de los casos gestionar desde programasconsensuados a través de la planificación estratégica.

La mayoría de las ciudades latinoamericanas han apostado por la me-todología de planificación estratégica, y hasta existe una asociación deciudades con esta metodología de intervención. Planificación estratégicaque debe mostrar su eficacia como método de detección de carencias yestrangulamientos, y en la detección e impulso de programas y acciones(latentes o en marcha) relacionados con las oportunidades de la ciudad,que debe introducir con operatividad programas sociales y económicos


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en el planeamiento de la ciudad; y, sobre todo, aprovechar su potente capaci-dad de marketing para ilusionar a los ciudadanos y a los medios de comunica-ción en torno a esos programas y proyectos, en forma que se acabe arrastran-do en ello a organismos de otras esferas de la Administración (Herce, 2000).

Si se compara los planes estratégicos de las ciudades latinoamerica-nas, se observarán las mismas matrices de puntos fuertes y débiles, losmismos objetivos genéricos, y sobre todo la misma ausencia de proyectosurbanos formulados en términos de programación, costes y dificultades.Y esta apariencia de planes justifica una gestión deslavazada, discontinuay puramente coyunturalista.

La reforma y transformación de nuestras ciudades necesitan planes.Planes que pueden adoptar la metodología de análisis y consenso de laplanificación estratégica, pero planes con contenido propositivo, que hande aunar cuanto menos cuatro características:

- Normativos porque han de expresarse en planos las formas deocupación del territorio que se desean, los espacios que se han deproteger, los lugares donde centralizar esfuerzos y acciones. La pér-dida de la dimensión formal implica la ignorancia respecto al apro-vechamiento de las condiciones geográficas, culturales y ambienta-les del territorio de una ciudad; y en esas condiciones, ¿dónde que-da la afirmación de la propia existencia?. En América Latina, don-de más de un tercio de la ocupación del espacio se hace al margende los procesos establecidos legalmente, solo faltaría que se aban-donara todo marco de referencia.

- Operativos porque han de servir ya, a corto plazo; han de podertransformarse en proyectos (o formarse a partir de proyectos) conincidencia real sobre la población y el territorio. Proyectos de arti-culación espacial, proyectos de recuperación del espacio público,proyectos de espacios de afirmación cultural, proyectos dereactivación económica o reinserción social, proyectos ambienta-les y proyectos de marketing de la propia ciudad. Proyectos posi-bles porque se han analizado sus condiciones de partida y su coste,se han aunado los esfuerzos sociales de impulso y se han sentadoen el propio planeamiento los compromisos y fórmulas de gestiónpara su realización.

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- Estratégicos porque esos proyectos han de servir a los objetivosde la ciudad y se han de apoyar en oportunidades existentes o pro-vocadas. Lo estratégico definido como el territorio de coincidenciade la necesidad y la oportunidad.

- Prácticos, sencillos, con las determinaciones precisas y los pro-yectos claros, sin necesitar de dilatados periodos de redacción ytramitación. Que fijen los espacios y objetivos de actuación y ad-mitan todo tipo de adaptaciones en su propia realización según losavatares del proyecto; cuya eficacia normalmente está más relacio-nada con el momento que con eternas comprobaciones de ajuste alas disposiciones normativas y a los óptimos formales.

No es difícil entender así el proyecto de ciudad que es un plan, perorequiere de la existencia de una serie de actitudes sociales y políticas.Requiere priorizar entre diferentes proyectos y campos de actuación; sercapaz, incluso, de rechazar ciertas oportunidades de inversión tratandode negociar su conversión hacia otras. Y priorizar quiere decir liderar,asumir desde la jefatura de la ciudad el compromiso de la transformacióny atraer a la sociedad hacia ello. Y liderar para hacer, es decir poner lascondiciones de viabilización de esos proyectos. Proyectos que al hacerse rea-lidad permiten una constatación por parte de los ciudadanos de la ciudad quese busca, la elaboración de proyectos concatenados de diferentes tiemposy envergaduras permite comprobar y rectificar (cuando se necesario) laspropuestas y modelos de la ciudad.

II PARTE. El gobierno del territorio y la urbanización

Las tres escalas del gobierno del territorio: metropolitana, central ybarrial

En primer lugar, las ciudades, especialmente las medianas y grandes,tienden hoy a un desarrollo regional-metropolitano de geometría variabley a la diversificación y multiplicación de centralidades. El espacio me-tropolitano resultante es doblemente complejo, pues a la complejidadterritorial se añade la institucional. Desde el planteamiento de cada ciu-dad no se debe olvidar la dimensión metropolitana a las que influye y porla que es influida, tanto en aspectos funcionales, sociales y estructurales.


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A la vez que es imprescindible un espacio de acción compartido por lasciudades que formen un entorno metropolitano común, compartiendodesafíos y soluciones.

En segundo lugar, el área central tradicional de la ciudad tiende asufrir un doble proceso negativo: por una parte congestión y especializa-ción, por otra degradación e inseguridad. Planteando un doble desafío;interno: recualificación urbana, promoción de actividades compatiblescon la estructura urbana y de uso horario continuado, reducción del usodel automóvil, etc. y externo: ampliación del centro tradicional, nuevascentralidades garantizando la articulación entre viejos y nuevos centros.Estos aspectos son muy visibles en todas las ciudades como por ejemploBuenos Aires con un microcentro excesivamente especializado, conges-tionado de día, vacío de noche y muchas áreas centrales poco articuladascon el tejido urbano (por ejemplo Puerto Madero) o pendientes de desa-rrollo (Retiro) o bolsas de exclusión (barrios céntricos degradados coninfra vivienda).

Es preciso un cambio de escala y una mayor articulación de los cen-tros, de manera que estos se extiendan no sólo a áreas históricas (cascoantiguo) sino la comprensión del centro en un sentido amplio, área conso-lidada, de tejido urbano homogéneo, densidad ocupacional y funcional.

Actuar en los centros respondiendo a varios desafíos a la vez: revalo-rización de los ejes estructurantes de la vida urbana-central; limitando eluso del automóvil e incluso los autobuses; recuperar para usos urbanosáreas obsoletas como las estaciones ferroviarias (reconversión no implicadesaparición) y rediseñar la relación de las vías de acceso rápido a la ciu-dad con sus entornos, intervenciones acupunturales para mejorar la cua-lidad de los barrios tradicionales manteniendo mixturas de actividades yvivienda, etc.

Por último la dimensión barrial, reforzada actualmente por las ten-dencias descentralizadoras que exigen dotar a los barrios de centralidadesy ejes urbanos potentes y que deben concebirse además como actuacio-nes estructurantes de la ciudad. La historia, la morfología, las identidadesdiferenciales de los barrios forman parte del patrimonio de la ciudad yconviene reutilizarlo para favorecer una buena reconversión, es decir,no es preciso destruir las tramas urbanas para incentivar nuevos usos y

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actividades, hay que preservar los valores culturales propios de cada ba-rrio y sobre todo la diversidad de funciones y de poblaciones residentes.

En consecuencia las formas de abordar la Gestión y el Control de laurbanización se deben inscribir en estas tres dimensiones territoriales.

Pensar la ciudad no es empezar de nuevo. Las ciudades son deudorascon su historia, su trama, su arquitectura, sus elementos físicos y simbó-licos, su cultura cívica. Incluso con sus planes y proyectos urbanos incon-clusos o no realizados. Las ciudades deben establecer un compromisocon su geografía, su emplazamiento, sus recursos naturales. Y con lasculturas de sus gentes y de sus barrios. La ciudad son sus paisajes físicosy humanos. Es el espacio que contiene el tiempo.

Y a la vez pensar los lineamientos básicos para la ciudad, determinarlos marcos y políticas de acción, es una apuesta de futuro que seimplementa en el presente. Es innovación más que invención, un procesomás que un final, acción más que especulación, compromiso para el sec-tor público y regulación para el privado, servicio a las generaciones pre-sentes y respeto a las futuras. Es hacer hoy lo que proponemos comoespacio de vida para mañana. Pensar la ciudad tiene una doble fidelidad:con la ciudad heredada y con la ciudad futura.

Hay elementos que deben preservarse y “re-usarse”; la innovación esnecesaria pero el dialogo y la complementariedad también.

Sobre propuestas para reforzar el gobierno democrático de los te-rritorios urbanos.

Las ciudades americanas que han concentrado un enorme crecimientode población y actividad, convertidas en referentes por encima de suspropios países, no acaban de asumir el protagonismo que les correspon-de, por motivos estructurales y organizativos de difícil resolución:estructuración de división de poderes, liderazgos débiles por unas alcal-días no renovables o de transición a otros cargos; ausencia organizativade gestión que impulse proyectos comunitarios. A partir de la transición agobiernos democráticos en los años 80 y coincidiendo con programas deajustes económicos acordes a las nuevas exigencias del mundo globalizado


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(modernización y apertura económica), comienza en Latinoamérica unapreocupación por la gobernabilidad. Proceso que ha llevado y lleva a im-portantes cambios en la distribución de funciones de los diferentes nive-les de gobierno (central, regional, municipal). “Para ejercer la expansiónde las funciones efectivamente, las municipalidades requieren una moder-nización y reforma política administrativa así como el desarrollo de unamayor capacidad de regular los servicios urbanos” (Stren, 1995b:242-243).

A continuación presentamos 10 propuesta que se refieren a otros tantosaspectos de la organización político y administrativa de las Administracionesterritoriales que nos parece que requieren una reforma para llevar a cabopolíticas urbanas que respondan a los desafíos planteados anteriormente.

I. Centralismo y descentralización

Históricamente los gobiernos de las ciudades latinoamericanas se hanencontrado bajo una doble tutela; por un lado el gobierno nacional y porotro los gobiernos regionales o provinciales, ya se tratara de un país deorganización federal o unitaria. Esta doble dependencia centralizada some-tía a la ciudad a un control centralizado sobre competencias y recursos.

A partir del restablecimiento de gobiernos y procesos democráticos, enla década de los ’80, comienza una tendencia a la descentralización que serefleja en la transferencia a los gobiernos locales de competencias y recur-sos. Esta transferencia muchas veces puede generar una desigualdad derecursos y medios entre diferentes ciudades.

“Los gobiernos se declaran a favor de distribuir la responsabi-lidad en funciones importantes, pero hasta el momento centra-lizadas (como salud, educación básica y planificación del usodel suelo), otorgando mayores atribuciones, recursos y poderde decisión a las municipalidades locales. Al mismo tiempohan surgido graves problemas respecto al financiamiento local,dado que el traspaso de responsabilidades desde el nivel cen-tral al local ha sido mucho más rápido que la organización delapoyo financiero necesario para llevar a cabo esas responsabi-lidades […]; como resultado ha habido una potenciación de lasestructuras políticas en las municipalidades, que hoy cuentancon más atribuciones que en el pasado” (Stren, 1997:24).

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Sin embargo, los procesos de descentralización de competencias no serealizan acompañados de una descentralización efectiva de recursos e instru-mentos que permitan la gestión del desarrollo urbano ni tampoco para inter-venir en la ciudad construida. Asimismo, el mantenimiento de la organiza-ción sectorial de las Administraciones centrales, agrava los problemas de laciudad al ser enfocados de manera parcial por los ministerios o secretarías.Los procesos inacabados, que tienden a la descentralización, que generanuna mayor delegación de responsabilidades al gobierno de la ciudad, se vendificultados por la escasez de recursos y las competencias sectoriales.

En Chile, por ejemplo, donde el municipio ha jugado un pa-pel secundario en comparación con el gobierno central y elparlamento; la resolución de los problemas urbanos ha sidosiempre abordada desde una política sectorial, desde los dife-rentes ministerios del gobierno central:

“Los problemas del transporte, la seguridad, la educación y lagestión local, que afectan a personas o familias específicas endeterminados lugares, considerándolos como problemas dela ciudad, son temas nuevos, […]. Históricamente se hanabordado de manera sectorial, los problemas de las ciudadesse han resuelto –los que se resuelven– desde los ministerios,desde el Congreso y no desde los municipios. No existe elconcepto de gobierno de la ciudad. Por un lado, los munici-pios son entes administrativos, no de gobierno; dependen delgobierno central. Por otro lado, en el contexto de áreas me-tropolitanas, más bien áreas pluricomunales –Santiago, Con-cepción, Valparaíso y La Serena– no existen otra modalidadde coordinación que el gobierno central.” (Rodríguez,Saavedra y Gugranyes, 2000)

Las autoridades locales disponen en general de débiles instrumentoscoactivos para gestionar el urbanismo y sancionar las infracciones al or-denamiento (por Ej. expropiación, demolición, etc.) que son medios quesirven para ser aplicados aunque sea con carácter ejemplar y sobre todopara negociar con los agentes privados.Tampoco es posible recurrir fácil-mente al crédito internacional, o en bastantes casos no se puede de ningunaforma, dependen de transferencias finalistas o de autorizaciones excep-cionales del gobierno central.


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II. Sobre la organización política. Separación entre Poder Ejecutivoy Legislativo

El poder legislativo es elegido paralelamente a la alcaldía, de formaque no se garantiza que haya nunca la mayoría del partido del gobierno.Se considera a la Cámara como un elemento de control, un contrapeso(paralizante?) del gobierno municipal, generalmente el gobierno de la ciu-dad no cuenta con la mayoría en la cámara generándose una pugna depoderes que dificulta las tareas de gestión y gobierno municipal. Y unaorganización municipal en secretarías de las que urbanismo no suele serla que dispone de mayor jerarquía o recursos, sino que por el contrariosuele estar postergada por la mucho más potente de obras públicas, nofacilita una política integrada de desarrollo y gestión urbana.

Así el Ejecutivo defenderá los proyectos aislados o sectoriales para losque cuenta con autonomía y el Legislativo impulsará Planes Reguladores, osea la generación de normativas. Es por ello que la aceptación –bastantegeneralizada- de los Planes Estratégicos responde a un resumen de ambasfunciones: la especificación de proyectos y el establecimiento de una nor-mativa genérica.

“La mayoría de las ciudades latinoamericanas han apostadopor la metodología de planificación estratégica, y hasta existeuna asociación de ciudades con esta metodología de inter-vención. Planificación estratégica que debe mostrar su efica-cia como método de detección de carencias y estrangulamien-tos, y en la detección e impulso de programas y acciones (la-tentes o en marcha) relacionados con las oportunidades de laciudad, que debe introducir con operatividad programas so-ciales y económicos en el planeamiento de la ciudad; y, sobretodo, aprovechar su potente capacidad de marketing para ilu-sionar a los ciudadanos y a los medios de comunicación entorno a esos programas y proyectos, en forma que se acabearrastrando en ello a organismos de otras esferas de la Admi-nistración.” (Herce, 2000).

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III. Discontinuidad de políticas y gobiernos

Diferentes motivos inciden en la dificultad de llevar a cabo políticasde larga duración:

- La no-reelección de los representantes de los Ejecutivos. Losmodelos electorales que buscaban evitar el aposentamiento de unapersona en el poder, dificultan el establecimiento de políticas a lar-go plazo, acentuado por los cortos períodos de gobierno,mayoritariamente entre 3 y 4 años. Problema que persiste en Co-lombia y hasta pasado reciente en Brasil, Argentina, México…

- Debilidad de los partidos políticos. A diferencia de los casoseuropeos, donde las políticas programáticas por partido tienen granpeso en las decisiones de los gobiernos. En América Latina, es alcontrario, la poca fortaleza programática de los partidos, no garan-tiza que la reelección de un mismo grupo signifique la continuidaden las políticas de gobierno.

- Inestabilidad Institucional: la falta de práctica en el juego de-mocrático, estructuras de poder en muchos casos corrompidas queconlleva a la falta de confianza en los políticos y el pasado recientede dictaduras, demuestran la fragilidad de las estructuras democrá-ticas en Latinoamérica.

IV. Sobre las Estructuras Metropolitanas

Las ciudades latinoamericanas, las grandes todas y muchas medianas sonhoy ciudades plurimunicipales, y esto se refiere tanto al continuum urbano,al ámbito del mercado de trabajo y de movilidad cotidiana, al uso y a lagestión de los servicios urbanos básicos (transportes, agua, residuos, aten-ción hospitalaria, educación, etc), a la localización de grandes proyectosurbanos (ciudades empresariales, barrios cerrados, etc.) o de asentamientoshumanos informales. Sin embargo las estructuras de gobierno metropolita-no son prácticamente inexistentes, si por tales entendemos entes políticosrepresentativos con capacidad de planeamiento, de inversión en grandesproyectos y de redistribución de recursos y de gestión coordinada de losservicios públicos que por su naturaleza requieren ámbitos supramunicipales.


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Si que existen entes sectoriales de gestión o coordinación de las ÁreasMetropolitanas, de servicios comunes en materias de transporte (cuando nodepende de la autoridad del Estado o esta totalmente privatizado), de aguao de eliminación de residuos, a veces de policía, pero estos entes adolecende “sectorialismo”, es decir se gestionan al margen de los planes y proyectosde desarrollo urbano , en algunos caso dependen de la Administración supe-rior (estatal o provincial), y si no son relativamente opacos pues su vincula-ción con los gobiernos locales es débil, bien porque son “entes autónomos”,bien porque son servicios concesionados. El hecho es que la ordenación delterritorio, el planeamiento y la gestión del desarrollo urbano, tanto en lo quese refiere a grandes infraestructuras, como a proyectos inmobiliarios y deespacio publico, no responden a una gestión democrática local o de proxi-midad, que permitiría una actuación pública integrada y participativa.

En las áreas metropolitanas más extensas y pobladas, la inexistenciade gobiernos metropolitanos multiplica las dificultades de las ciudadescentrales y también de las periferias. Por un lado la ciudad principal delárea se ve obligada a prestar servicios por los que no ha cobrado impues-tos – sanidad, escuelas, infraestructuras viales y de transporte- Por otrolado las ciudades periféricas reciben, por su menor costo relativo, las po-blaciones más desfavorecidas o las promociones en forma de comunida-des cerradas. Se acentúan los problemas de extensión territorial y costesconsiguientes, desigualdad social y de oportunidades, contaminación ydeterioro medioambiental.

Se pueden distinguir esquemáticamente tres tipos de situaciones:

a) Ciudades dotadas de estructuras metropolitanas pero dependientesdel gobierno central. El caso más explícito es el de Santiago, con un inten-dente regional nombrado por el gobierno de la nación. La política metropo-litana la ejercen en realidad los ministerios directamente, por ser la capital, opor medio de los seremis (secretarios regionales ministeriales) y en el caso deSantiago esta política incluye gran parte de las materias consideradas usual-mente locales debido a la fragmentación de la ciudad en más de 30 comunas.

b) Ciudades dotadas de estructuras metropolitanas teóricamentepolivalentes y de base local pero en realidad relativamente débiles o mo-nopolizadas por el gobierno de la ciudad central. En el primer caso sepude citar Caracas y en el segundo Lima.

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c) Ciudades dotadas de estructuras metropolitanas sectoriales, para lacoordinación o prestación de algunos servicios específicos de ámbitometropolitano o simplemente para promover estudios y propuestas plani-ficadoras sin carácter vinculante. En el primer caso se encuentra por Ej.Buenos Aires y muchas otras ciudades y en el segundo México y SãoPaulo entre otras.

No existe la solución ideal para el gobierno metropolitano o “ciudadreal”, aunque recientemente hay experiencias europeas interesantes comoel nuevo estatuto del “gran Londres”, el asociacionismo metropolitanoen algunas ciudades italianas como Bolonia o en Barcelona (España), lanueva legislación sobre aglomeraciones metropolitanas en Francia (quefacilita tanto el planeamiento como la redistribución de recursos dentrodel ámbito metropolitano) o la creación de una ciudad “metropolitana”en algunas recientes experiencias extra-europeas como Melbourne oToronto.

Nos parece que existen dos caminos posibles a seguir para crear es-tructuras metropolitanas eficientes funcionalmente y aceptables política-mente que son:

a) La creación de una institución política de base local plurimunicipalque asuma competencias metropolitanas que ahora posee el gobierno deámbito superior (regional o nacional). En algunos casos el ámbito metro-politano puede adaptarse al ámbito intermedio existente (provincia, de-partamento o como se denomine) y se evita crear un nuevo ente. Esteente podría asumir también competencias de planeamiento que poseenlos entes municipales pero no pueden ejercer eficazmente. Este ente po-dría ser de elección directa o compuesto por representantes de los muni-cipios. En cualquier caso debería tener la legitimidad democrática sufi-ciente para planificar y gestionar el desarrollo urbano y para redistribuiringresos públicos en el ámbito metropolitano.

b) La creación de un organismo político de base consorciada encarga-do de elaborar un plan estratégico metropolitano (que orientara los pla-nes territoriales o reguladores y los programas infraestructurales), de co-ordinar las inversiones de los entes públicos consorciados y de gestionar(mediante empresas publicas o por concesión a empresas privadas) losservicios urbanos que requieren ámbito metropolitano. En este caso la


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justicia redistributiva metropolitana se realizará mediante las inversionesvinculadas a programas o proyectos de “acción positiva” o de carácterreequilibrador.

“La resolución de conflictos en la ciudad requiere de dife-rentes niveles de negociación y decisión: local, regional, na-cional, e incluso internacional. El marco metropolitano es unbuen ejemplo de esto. A pesar de que en su mayoría las ciu-dades Latinoamericanas comprenden extensas áreas metro-politanas, con la sola excepción de Quito, no existen gobier-nos metropolitanos efectivos en la región. En las demás ciu-dades se encuentra por lo general mucha fragmentacióninstitucional y geográfica en el ámbito gubernamental. Elreinventar el gobierno de la ciudad requiere una clarificaciónde responsabilidades y funciones en los distintos niveles deinstancias de gobierno que operan en la ciudad. Esto podríamanifestarse en la creación de un área metropolitana comoautoridad gubernamental basada en las funciones que debie-ra cumplir sin perjudicar la autonomía y autoridad de losmunicipios y la identidad de las comunidadeslocales”.(Rodríguez y Winchester, 1997:54)

V. Sobre la Descentralización municipal

Una problemática común a las grandes ciudades, europeas y latinoa-mericanas, que está directamente vinculada a su talla y a su gestión cen-tralizada. Este tipo de gestión no solamente adolece de los vicios que leson propios como la sectorialización de los programas y de la gestión, elinevitable burocratismo si se quiere asegurar una gestión “objetiva”, laatención discriminada a las áreas con problemas según su capacidad depresión o por la exigencia de redes clientelares… sino que impide darrespuesta adecuada a fenómenos positivos como los movimientos y aso-ciaciones de base barrial (que no encuentran interlocutores validos ni paranegociar demandas ni para establecer mecanismos de cooperación) y tam-poco hace posible el tipo de programas integrados que las sociedadesurbanas modernas requieren. Ni tan solo puede esperarse que el centralis-mo en un marco democrático como el que prevalece actualmente en lamayoría de ciudades latinoamericanas permita desarrollar programas de

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reequilibrio o redistributivos, puesto que la suma de las inercias adminis-trativas y de las presiones del mercado capitalista tienden más bien adualizar la ciudad que a integrarla.

En el marco de la democratización de los años 80 y sobre todo en los90 se ha planteado en casi todas las grandes ciudades latinoamericanasalguna forma de descentralización, aunque por ahora son pocas las quehan llevado el proceso hasta el término previsto en los programas políti-cos y en la doctrina. La descentralización municipal en las ciudades lati-noamericanas encuentra las resistencias propias de todo proceso que im-plica una reorganización política y administrativa que además suponeredistribución de poder y apertura hacia una mayor participación ciuda-dana: resistencia de los cargos electos y de los funcionarios ejecutivos,inercias burocráticas, temor a una excesiva dispersión de las políticaspúblicas y al centrifuguismo localista… Los gobiernos democráticos delas ciudades, de elección reciente, ante la doble tarea, compleja y urgente,de promover acciones que respondan a demandas sociales, a necesidadesfuncionales y a objetivos económicos por una parte y por otra la de promo-ver una reforma racionalizadora, en lo organizativo y financiero, de su ad-ministración “central”, se han resistido a avanzar mucho en la descentrali-zación.

Otros factores estrictamente políticos inciden en frenar el proceso: lanecesidad de que lo apruebe el Consejo o Cámara legislativa (cuyos miem-bros pueden tener sus bases electorales no coincidentes con los ámbitos dedescentralización) y las estructuras partidarias y las relaciones más o menosclientelares de sus capos o punteros de barrio. Por otra parte, la opiniónpublica, en general, no está activamente interesada en un proceso que enlos debates previos y en sus inicios aparece como circunscrito al ámbito delos políticos y funcionarios y a discusiones técnico-jurídicas. Las organiza-ciones sociales, que lógicamente son las más interesadas, en bastantes ca-sos se muestran escépticas en la medida que temen una descentralización“pantalla”, es decir sin interlocutores con capacidad de decisión con loscuales negociar y sin estructuras administrativas eficientes que realmenterepresenten una gestión de proximidad. La realidad de algunos procesosiniciados en los 80 ha justificado estos temores y ciudades como BuenosAires, Bogotá o México en los últimos años se han replanteado el procesodescentralizador. Es excepcional, sin embargo, la marcha atrás como la quecuriosamente se ha dado en Santiago de Chile, en la que la fragmentación


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en Comunas, junto con la casi desaparición de las juntas vecinales creadasen los años 60 ha significado el debilitamiento del gobierno de la ciudad yno una real descentralización que supone no sólo una gestión de proximi-dad sino también la posibilidad desde cada barrio o zona de la ciudad deinfluir en la política global de la misma.

El balance descentralizador es de todas formas positivo. En algunasciudades como Montevideo, Rosario, Córdoba, Porto Alegre, Lima, etc.es un hecho consumado y con efectos positivos indudables. En otras sehan aprobado textos legales que suponen la puesta en marcha de unproceso descentralizador de gran ambición política como son los nue-vos Estatutos de las ciudades de México y Buenos Aires. En Bogotá lasAlcaldías locales, que se crearon a inicios de la década de los 90, re-quieren un nuevo impulso pero tienen el merito de existir. En las gran-des ciudades brasileñas se crearon por lo menos estructuras del gobier-no municipal “central” (es decir “desconcentradas”) para impulsar pro-gramas y proyectos territorializados y es previsible que después de laselecciones de finales del 2000 algunas de estas ciudades, como São Paulo,inicien un verdadero proceso descentralizador.

¿Porqué es importante la descentralización para la gestión de la urba-nización? En primer lugar porque define ámbitos territoriales sobre loscuales se deberán aplicar proyectos urbanos, normas reguladoras del de-sarrollo, programas integrados, etc. Es importante que la delimitación deestos ámbitos (Distritos, Delegaciones, Comunas, Alcaldías locales, etc.)tenga en cuenta este objetivo, lo cual implica una correspondencia entreel continente y los contenidos urbanísticos:

a) identidad de algún tipo (histórica, morfológica, socio-cultural, co-incidencia con circunscripciones electorales, etc.)

b) talla suficiente para proyectos estructurantes y posiblescentralidades.

c) número no excesivo para reducir la complejidad del manejo articu-lado entre lo centralizado y lo descentralizado y para garantizar los me-dios de los entes descentralizados (profesionales adscritos a los mismos,equipamiento informático, etc.).

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En segundo lugar la descentralización tiene como objetivo promoverpolíticas urbanas destinadas a corregir desequilibrios y reducir desigual-dades en el territorio por lo cual se atribuye representatividad política,capacidad de gestión y ejecución de servicios y proyectos e instrumentospara favorecer la participación ciudadana a los entes descentralizados.

Sin embargo, muchas veces no se tiene en cuenta que tan importantecomo la legitimidad y la capacidad para desarrollar políticas “locales” esla posibilidad de incidir en las políticas globales de ciudad, seanreguladoras (normativas), programáticas (y por lo tanto inversoras) o san-cionadoras. La dialéctica descentralización-centralización es el aspectomás importante del proceso descentralizador. Nos parece especialmenteimportante implementar fórmulas políticas (electorales, de composiciónde los órganos legislativos y ejecutivos de la ciudad, divisiones territoria-les múltiples) que faciliten esta dialéctica (unificación de las circunscrip-ciones electorales y funcionales con las descentralizadas, compatibilidadde cargos ejecutivos o legislativos de ciudad y “locales”, estructuras decoordinación territorial de alto nivel entre los responsables de ciudad y deentes descentralizados, etc.). La transparencia ante la opinión pública y lacoordinación efectiva son indispensables para la eficacia de la descentra-lización respecto al desarrollo urbano.

VI. Persistencia de formas de clientelismo y corruptela, y su otracara, el burocratismo

La gestión y el control de la urbanización por parte de los poderespúblicos requiere para ser eficaz que pueda generar un ambiente de con-fianza entre los agentes económicos y sociales y la opinión pública. Paraeso precisa que se visualice esta función como objetiva, flexible y ágil.Sobre todo como no arbitraria, previsible en sus tiempos y modos. Si noes así aparece, entonces, la cultura urbana del cambalache, del todo vale,los agentes económicos y sociales hacen de lobby e incumplensistemáticamente la normativa y se instala en la ciudadanía como algolegitimo el incivismo. Desgraciadamente persisten aun en las administra-ciones públicas redes clientelares que otorgan privilegios y que puedencorresponder tanto a los grandes grupos económicos objeto de preben-das, concursos amañados, rentas monopolistas, etc., a cambio de millo-narias comisiones. Pero también hay clientelas y corruptelas en otros sec-


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tores de la sociedad urbana, como por ejemplo colectivos organizados deambulantes, caciques o punteros locales, que si no pagan el trato de favorque reciben con dinero lo pagan con votos. Como medida que pretendecorregir estas perversiones se han multiplicado normas y controles lo cualpuede llevar a veces a que sea peor el remedio que la enfermedad, pues semultiplican los peajes económicos y los tiempos burocráticos. No se pue-de desarrollar la cooperación público privada, poner en practica un urba-nismo que aproveche las oportunidades con fidelidad a los objetivosprogramáticos y establecer marcos operativos de participación ciudadanasi persisten estas perversiones de la función pública.

VII. Debilidad de los instrumentos técnico-políticos deplaneamiento, gestión y disciplina urbanísticas

En el capítulo siguiente se abordan con detalle estos instrumentos,enfatizando de todas formas los que demuestran su eficacia en las ac-tuales circunstancias.

No está de más recordar que en la práctica aún hay muchas ciudadesque entienden el planeamiento como una actividad normativa, reguladorade futuros inciertos, pero no han incorporado de facto una cultura es-tratégica y operacional, no se han desarrollado planes-programa, sonescasos los ejemplos de relaciones contractuales entre Administracio-nes públicas para impulsar grandes proyectos urbanos, hay en muchospaíses grandes dificultades políticas y jurídicas para utilizar instrumen-tos de planeamiento y de gestión que son habituales en los países euro-peos como los consorcios o el urbanismo concertado, el planeamiento deusos por actividades económicas, la expropiación forzosa, la constituciónde sociedades mixtas entre actores públicos y privados, etc. El descréditoque en bastantes casos afecta a la función pública es un handicap consi-derable para ejercer con eficacia las funciones de gestión y disciplina ur-banísticas. Por otra parte los gobiernos locales no disponen muchas vecesni de las competencias necesarias para ejercer estas funciones (por ejem-plo facultades sancionadoras) ni del personal técnico necesario para opo-nerse con éxito a las exigencias de los promotores privados. Probable-mente nos encontramos ante uno de los principales desafíos que debenenfrentar actualmente las ciudades latinoamericanas.

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VIII. Auge del planeamiento estratégico y de la gestión por proyectos

El éxito del planeamiento estratégico en América Latina se explicaporque parece capaz de dar respuesta positiva a la mayoría de debilidadescitadas en el punto anterior. Es contractual o concertado, define estrate-gias o programas complejos y proyectos viables, promueve la participa-ción ciudadana y la reforma de la propia administración que lo promueve,permite combinar objetivos deseables con oportunidades cazadas al vue-lo, organiza lobbies ciudadanos para revindicar competencias, recursos oactuaciones favorables de los poderes del Estado, aumenta la autoestimade la población y la buena imagen de la ciudad y de su gobierno local.

Todo esto puede ser cierto en algunos casos, pero en muchos otros elplaneamiento estratégico peca de retórica abstracta sin concretar y me-nos llevar a ejecución proyectos, o se resume en un listado heterogéneode propuestas que parecen mas bien salidas de la pluma de Borges que deun equipo de planificadores, sin prioridades ni precisiones de localiza-ción, de financiación o de ejecución en el tiempo. No queremos sin em-bargo desmerecer la utilidad de los planes estratégicos, pues incluso losque adolecen de los defectos citados son útiles ya que crean un ambienteciudadano favorable a la puesta en marcha de programas y proyectosambiciosos y establecen mecanismos de dialogo, incluso de cooperación,entre actores públicos, privados, colectivos sociales, etc. que quizás nose lo habían planteado nunca hasta entonces.

De todas formas nos parece que la cuestión más decisiva para pro-mover una gestión urbana más eficaz es la de concretar un Proyecto deCiudad no sólo en un Plan estratégico o una figura similar sino sobretodo establecer a partir de estas figuras un catálogo de proyectos eimplementar las reformas legales, técnicas o administrativas necesariaspara que estos proyectos se puedan desarrollar con formas de gestiónespecificas. La gestión por proyectos no puede confundirse ni con la ges-tión ordinaria de la Administración pública ni con la entrega, medianteconcesión, contrato u otra forma similar, de la ejecución a los agentesprivados. La gestión de los programas o de los proyectos estratégicos esuna obligación pública que requerirá en cada caso formas especificas ycomportará normalmente la cooperación con otros actores públicos y pri-vados.


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IX. Sobre la participación ciudadana

Un gran tema en la ciudad latinoamericana. Si todos los esfuerzosdiscursivos sobre la participación se dedicarán a implementar procedi-mientos eficaces de comunicación, participación y cooperación nos en-contraríamos en situaciones ejemplares en cuanto a cuestión democráticade la ciudad. Queremos ahora únicamente llamar la atención sobre algu-nas condiciones necesarias y algunas perversiones posibles del discursoparticipativo.

En las ciudades latinoamericanas existe un tejido asociativo y diversi-dad de formas de organización colectiva, más o menos formal, que repre-sentan un importante capital social. Pueden ser organizaciones de ayudamutua, resultado de estrategias de supervivencia, o expresión de movi-mientos de resistencia o reivindicativos, a veces fuertemente politizados.Otras veces tienen un origen de carácter más cultural, incluso lúdico odeportivo, que han ampliado su ámbito de intervención. Con el tiempo sehan consolidado en muchos barrios importantes organizaciones sociales, queen algunos aspectos son comparables a las sindicales, y que pueden asumiruna diversidad de funciones a la vez: entidades cooperativas, asociacionesculturales, movimientos políticos, organizaciones de representación o par-ticipación ante o en las instituciones descentralizadas. Es convenientetener presente que en estas organizaciones se combinan intereses estric-tamente corporativos (a veces muy limitados, incluso insolidarios) convalores universalistas, orientados por objetivos ciudadanos generosos. Elapoyo o la colaboración de ONGs, equipos profesionales vinculados alas universidades y a veces a sectores de la propia Administración y dealgunos partidos políticos ha contribuido mucho a dar proyección social ycapacidad de presión política a estas organizaciones. Pero este tejido so-cial, que no siempre existe o puede ser muy débil, requiere ser reconocidoy apoyado por los gobiernos locales si quieren realmente potenciar la par-ticipación ciudadana. Es necesario que existan mecanismos descentrali-zados, programas abiertos a la cooperación ciudadana e interlocutorespolíticos validos.

Por otra parte, la participación se dirige también a todos los ciudada-nos no únicamente a los que están organizados para ello. Por lo tanto, esindispensable que funcionen previamente mecanismos eficaces, moder-nos, universales y adecuados de comunicación a los distintos tipos de

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poblaciones. También es preciso una presencia efectiva de responsablespolíticos y técnicos en el territorio y difundir el conocimiento de la ciudad,los barrios, los lugares donde se vive o que ofrecen servicios. Es sorpren-dente como en muchas ciudades latinoamericanas los funcionarios públi-cos, políticos o técnicos, desconocen el territorio y evidentemente no lopisan sino excepcionalmente, incluso cuando se dedican a funciones rela-cionadas con el desarrollo urbano, los servicios básicos y la vivienda. Tam-bién resulta curioso, por no decir irritante, el escaso esfuerzo de la Admi-nistración publica en dar a conocer el territorio y los proyectos urbanos.No se difunde la cartografía, en muchas ciudades es difícil no solamenteacceder a cartografía técnica comprensible sino simplemente obtener guíascorrectas de la ciudad y de los barrios (y las que existen, casi siempre“turísticas”, excluyen sistemáticamente las zonas populares no centrales,incluso cuando son guías hechas por el gobierno municipal). Los proyec-tos urbanos no se presentan con lenguajes comprensibles y atractivos (vi-deos, maquetas, computadoras que permitan simulaciones o contesten apreguntas del usuario) y las sesiones o materiales informativos difícilmen-te pueden aumentar el interés y el conocimiento de la inmensa mayoría dela población. En general no se han utilizado las nuevas posibilidades deinformación y comunicación de las tecnologías informáticas para sociali-zar la cultura urbanística. Esperemos que más pronto que tarde sea posi-ble informar a todo el mundo mediante el cableado universal y promoverasí debates colectivos “presenciales” con ciudadanos motivados.

De todas formas los procesos de descentralización realizados o inicia-dos en las grandes ciudades, así como diversas experiencias de planifica-ción y programación como los planes estratégicos y los presupuestosparticipativos, son elementos de un balance positivo indiscutible y queofrecen posibilidades futuras interesantes, así como múltiples experien-cias de cooperación cívica en programas de desarrollo urbano y social enbarrios deficitarios o asentamientos informales. En las grandes ciudadeses especialmente importante a nuestro parecer implementar una descen-tralización efectiva, que comporte ámbitos importantes de gestión, com-petencias decisorias y funciones ejecutivas, sin lo cual no hay comunica-ción ni participación validas para la mayoría de la población. La partici-pación eficaz no depende tanto de la multiplicación de reuniones y bole-tines informativos si no de la posibilidad práctica de estar informado, deintervenir cuando una cuestión interesa o afecta al ciudadano y de tenerenfrente interlocutores públicos con capacidad de negociar y de decidir.


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En resumen en la ciudad latinoamericana se plantean dos líneas com-plementarias de desarrollo de la participación ciudadana:

a) una línea más institucional que se basa en la descentralización, elplaneamiento estratégico o por programas-proyecto, el presupuestoparticipativo y la asunción de la negociación

b) una línea de articulación entre políticas públicas y organizacionessociales y la población en general, que se basa en la información y lacomunicación, el apoyo a las entidades cívicas, la cooperación social y laasunción del conflicto.

Sin embargo nos parece que hay que evitar algunas perversiones oexageraciones de la retórica participativa como son:

- Proponer la gestión directa de programas o proyectos urba-nos a los colectivos vecinales (lo cual no significa que nopuedan cooperar en la gestión o ejecución de los mismos) omitificar iniciativas interesantes como el presupuestoparticipativo como si en estos casos una supuesta democra-cia directa substituyera a la democracia representativa, a lacual corresponde por razones de legitimidad democrática yde cumplimiento con las normas del estado de derecho latoma de decisiones de carácter general como son aquellasque se refieren al ejercicio de competencias públicas y al usode recursos de los contribuyentes.

- Atribuir la legitimidad exclusiva de representación de losintereses colectivos sobre una zona de la ciudad a los resi-dentes en ella. Sus demandas, criticas o propuestas, son muylegitimas, atendibles, a tener en cuenta, pero no son los “pro-pietarios” de su barrio, también hay mucho otros colectivoscon intereses legítimos que deben ser tenidos en cuenta, comolos propietarios, los comerciantes o los que trabajan en lazona; los usuarios actuales o potenciales de equipamientos,servicios o espacios públicos de la misma; los que deben atra-vesarla para movilizarse regularmente; o los que pueden pre-tender ir a vivir en ella si se realizan determinados proyectos.

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- Confundir los planos de la participación ciudadana con losde la decisión política y los de la elaboración técnica de losproyectos. Es importante para una gestión eficaz de la urba-nización que funcionen los mecanismos de información, deexpresión de demandas o propuestas colectivas, de coopera-ción o de oposición de colectivos sociales, de negociacióncon los responsables políticos y los equipos técnicos. Pero nilos responsables políticos pueden dimitir de su funcióndecisoria y quedar paralizados por unas u otras oposicionesvecinales, corporativas o de opinión pública, ni los profesio-nales pueden convertirse en simples aplicadores de los queles dicten alguno de estos colectivos, sin tener en cuenta losimperativos éticos y programáticos generales y el propio pro-greso de su disciplina.

X. Formación de gestores y producción de una nueva cultura urba-nística con vocación hegemónica

De todo lo dicho anteriormente es fácil deducir que difícilmente sellevaran a cabo políticas eficaces de gestión, de promoción y de controlde la urbanización si no se forman cuerpos profesionales de gestores,managers, jefes de proyecto, lideres de operaciones complejas, o como seles quiera llamar. No se trata tanto de tener buenos profesionales de unadisciplina, arquitectura o derecho, economía o ingeniería, geografía o di-seño, ecología o sociología... que en las ciudades latinoamericanas abun-dan (aunque no tanto en las Administraciones públicas) sino de profesio-nales con una formación más multidisciplinar y sobre todo con experienciade dirección o gestión de programas o proyectos, sea cual sea la escala deéstos. Estas profesiones primero han sido roles adquiridos por políticos,profesionales en una u otra disciplina, lideres sociales o promotores pri-vados o públicos. Luego se han convertido, especialmente en EE.UU. yalgunos países europeos en profesiones y se han multiplicado masters oequivalentes que han proporcionado una formación básica pero nuncasuficiente. Se trata de un tipo de formación que sólo se adquiera del todoejerciendo la función. Y no se puede improvisar, pues ni basta el tener laresponsabilidad política procedente de una elección ni el ser un excelenteprofesional en una disciplina, se fracasará si no se tienen conocimientosde diversas disciplinas, capacidad de dirección de recursos humanos y de


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comunicación con públicos diversos, experiencia práctica. La formaciónde estos cuerpos (no necesariamente en un sentido formal) tanto a travésde los centros universitarios de postgrado, como de las administracionesplanificadoras y ejecutivas nos parece de una importancia primordial. Sobreesta base se consolidará una nueva cultura urbanística superadora tantode la planificación normativa como del laissez faire neoliberal. En lasactuales condiciones embrionarias de esta nueva cultura urbanística pue-de ser especialmente útil los intercambios de experiencias y reflexionesentre expertos y responsables políticos del nuevo urbanismo, estratégicoy operacional, integrado y participativo. Podría ser interesante dotarse dealgunos instrumentos comunes como una coordinación de postgrados,una revista, un encuentro anual, algunas iniciativas político - legales con-juntas, etc. Es un momento histórico propicio teniendo en cuenta elprotagonismo adquirido por las ciudades y la pérdida de credibilidad delas fórmulas antiguas de planeamiento y de las propuestas neoliberalesque nos pretenden hacer aceptar como buen urbanismo el caos físico, ladesigualdad social y la pérdida de sentido cultural de la vida ciudadana.

Conclusión

La ciudad latinoamericana demanda hoy un nuevo pacto social urba-no. Después de la Segunda Guerra Mundial y hasta los años 60 funcionómás o menos el pacto “nacional popular” (o “populista” según sus críti-cos) que en el ámbito urbano promovió una política de monumentalizaciónde la ciudad, de actuaciones de vivienda y servicios en los barrios popula-res y de creación y animación de espacios públicos. Este pacto en unmarco de redistribución de ingresos y casi pleno empleo que redujo losniveles de pobreza tuvo como resultado un progreso de la integraciónurbana y por lo tanto de la ciudadanía. Es decir de socialización de losderechos y de reducción de la exclusión.

Las dictaduras militares de los 70 combinaron la represión sobre elespacio público, la realización de grandes infraestructuras fragmentadorasdel tejido urbano y la expulsión de sectores populares de la ciudad centralque ocupaba asentamientos informales o barrios degradados, bien por-que les afectaban las obras infraestructurales bien porque se propiciabanasí ocasiones especulativas privadas. Esta política con más o menos mi-ramientos también fue seguida por gobiernos locales conservadores tanto

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en el pasado (por ejemplo México en los años 70) como en el presente(por ejemplo São Paulo).

Los gobiernos democráticos de los 80 para acá se han movido en unacierta confusión (con excepciones interesantes que ya han sido citadas alo largo de este texto). O si se quiere entre contradicciones en general noresueltas:

a) Por una parte la conciencia de la necesidad metropolitana, por otrala reafirmación del poder municipal surgido de la elección directa. Poruna parte la demanda descentralizadora por otra la prioridad a políticaspúblicas a corto plazo más viables desde una gestión centralizada.

b) Por una parte la preocupación por el desarrollo económico, la ofer-ta urbana competitiva, la atracción de inversiones del exterior, el marke-ting urbano, los grandes proyectos en general sectoriales omonofuncionales, la prioridad al automóvil utilizado por clases altas ymedias. Por otra parte la integración social, la acción publica hacia losbarrios, la animación cultural popular, la calidad de vida, la participaciónciudadana en el desarrollo urbano.

Estas contradicciones han dado lugar a políticas duales pero no equi-libradas, puesto que el mercado ha hecho prevalecer las políticasfragmentadoras del tejido urbano, el urbanismo de productos aislados, eltransporte privado, la terciarización de centralidades excluyentes… sobrelas políticas de espacio publico socializado, de mixtura social y funcional,de transporte masivo de calidad, de centralidades y desarrollos polivalentesen áreas periféricas deterioradas o abandonadas, etc. En el mejor de loscasos se ha hecho política economicista pesada por un lado y políticasocial ligera por otro. Y casi siempre ha faltado una política urbana inte-grada.

Creemos que el actual momento histórico requiere la formulación deun nuevo pacto urbano que se exprese no únicamente pero también me-diante un nuevo urbanismo que tenga en cuenta las siguientes considera-ciones:

a) La construcción del territorio metropolitano como territorio ciuda-dano estructurado, plurimunicipal, policéntrico, discontinuo incluso (para


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incorporar espacios rurales, verdes, vacíos) pero ámbito de planeamiento ycoordinación de políticas publicas, de redistribución de ingresos, de movili-dad y accesibilidad generalizadas. Por lo tanto un territorio objeto de grandesproyectos urbanos constructores de ciudad, en el cual se dé un debate demo-crático sobre estos proyectos y sobre el escenario de futuro, sobre las localiza-ciones y sus impactos, sobre las nuevas centralidades y sobre los tejidos urba-nos. Sobre un marco físico que proporcione calidad y sentido a sus habitantes.

b) La prioridad a las formas urbanas que garanticen la sociabilidad, elespacio público a todas las escalas, la monumentalidad y la identidadciudadana y barrial, el significado cultural y estético, la memoriacolectiva…La ciudad es un producto cultural complejo no reducible aunas cuantas funciones productivas o consumistas. Las infraestructurasurbanas, los servicios, la arquitectura, el diseño de los espacios públicos,la relación entre los edificios y sus entornos… tiene un significado social.

c) Los programas públicos y los proyectos urbanos integran, no sepa-ran, objetivos económicos y sociales, ambientales y culturales. En ningúncaso son admisibles políticas públicas urbanas que contribuyan o aceptenla exclusión. El urbanismo no basta para eliminar la pobreza pero puedereducirla, puede contribuir a redistribuir ingresos mediante la localiza-ción y la calidad de los espacios públicos y los equipamientos, o puedegenerar empleos directa e indirectamente. El urbanismo, sobre todo, pue-de ser tremendamente eficaz para reducir la exclusión, y paradójicamenteel urbanismo moderno tiende muchas veces, consciente o inconsciente-mente, a aumentarla mediante las políticas que exaltan la competitividad,que facilitan la reconversión temático-consumista de los centros, queadmiten (en vez de penalizar) los productos “autistas” (barrios cerrados,parques empresariales, etc.), que priorizan la vialidad para los automóvi-les en vez del transporte masivo de calidad…

Eliminar la pobreza requiere tiempos largos, políticas múltiples, perotiene a su favor la existencia de sujetos sociales posicionados para lucharpor ello. Eliminar la exclusión compete a las políticas públicas no sola-mente a través de sus acciones, en urbanismo entre otras, sino tambiénfacilitando la emergencia de ciudadanos como sujetos de derechos reco-nocidos social y políticamente, que puedan ejercer estos derechos en laciudad, y que puedan luchar por su total inserción en la vida urbana.

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