Bogota Anatomia De una Transformación

BOGOT: ANATOMA DE UNATRANSFORMACIN

Polticas de seguridad ciudadana1995-2003

Diseo de cubierta: Miguel Fernando Serna JuradoFotografa: Hip Hop al Parque 2003, tomada por Gerard Martin

BOGOT: ANATOMA DE UNATRANSFORMACIN

Polticas de seguridad ciudadana1995-2003

Gerard MartinMiguel Ceballos

INVESTIGADORES ASOCIADOS

Constanza ArizaRodrigo Valencia de la Roche

Juan Carlos GarcaClaudia Gmez

Ricardo ValenciaRoco Mario

Esta publicacin ha sido posible gracias al apoyo otorgado por la USAID Agencia delos Estados Unidos para el Desarrollo Internacional Bogot, y el Programa Colombiade la Universidad de Georgetown, bajo los trminos del contrato RX 2710-819-PUJ-2

Las opiniones expresadas son propias de los autores y no reflejan necesariamente elpunto de vista de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional.

Bogot: anatoma de una transformacin.Polticas de seguridad ciudadana 1995-2003

ISBN: 958-683-750-5

Reservados todos los derechos Gerard Martin

Miguel Ceballos Arvalo Alcada Mayor de Bogot D. C., Secretara de Gobierno

United States Agency for International Development (USAID) Georgetown University, Colombia Program

Editorial Pontificia Universidad JaverianaTransversal 4 N 42-00, primer piso,

edificio Rafael Arboleda, S.J., Bogot, D. C.Direccin:

Selma Marken FarleyCoordinacin editorial:Alfredo Duplat Ayala

Coordinacin de autoedicin:Miguel Fernando Serna Jurado

Correccin de estilo:Gustavo Patio Daz

Autoedicin:Editorial Precolombi David Reyes

Primera edicin: diciembre 2004Nmero de ejemplares: 2000

Fotomecnica e impresin: Javegraf

Programa Colombia

01Georgetown01.p65 12/14/04, 6:50 AM6

CONTENIDO

AGRADECIMIENTOS ........................................................................................... 15PRLOGO DE ANTANAS MOCKUS ........................................................................ 21PRLOGO DE ARTURO VALENZUELA ................................................................... 25INTRODUCCIN ................................................................................................. 29

LA DIMENSIN LOCAL EN LA AGENDA DE LA SEGURIDAD CIUDADANA ............... 29ANTECEDENTES, OBJETIVO Y ALCANCE DE ESTE LIBRO .................................... 35METODOLOGA DE LA INVESTIGACIN ........................................................... 40ESTRUCTURA DEL LIBRO .............................................................................. 41

CAPTULO 1BOGOT EN EL SIGLO XX: DE ALDEA A CIUDAD ................................................... 43

1.1 BOGOT DURANTE EL SIGLO XIX ...................................................... 441.2 MODERNIZACIN Y URBANIZACIN (LA PRIMERA PARTE

DEL SIGLO XX) ................................................................................ 471.3 HACIA UNA POLTICA URBANA (1940-1950) ....................................... 491.4 PRIMER PERODO DE EXCELENCIA EN LA GESTIN (1958-1974) ............ 551.5 POLITIQUERA, CORRUPCIN Y DESINTEGRACIN SOCIAL

(DECENIOS DE 1970 Y 1980)............................................................. 611.6 CIUDAD INSEGURA, CIUDAD MAL AMADA (1986-1994) ........................ 651.7 CONCLUSIN .................................................................................... 69

CAPTULO 2TENDENCIAS DEMOGRFICAS Y SOCIOECONMICAS EN BOGOT (1995-2003) ........ 75

2.1 CARACTERIZACIN DEMOGRFICA DE BOGOT .................................... 762.2 DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN EN LA CIUDAD DE BOGOT ................ 792.3 LA POBLACIN DESPLAZADA Y SU IMPACTODEMOGRFICO

EN BOGOT ..................................................................................... 812.4 POBREZA Y ASPECTOS SOCIOECONMICOS EN BOGOT .......................... 822.5 ACTIVIDAD ECONMICA .................................................................... 882.6 EL MERCADO LABORAL ..................................................................... 902.7 REFLEXIONES FINALES ....................................................................... 94

CAPTULO 3LA EVOLUCIN DE LA SEGURIDAD EN BOGOT (1977-2003) ................................ 97

3.1 EL AUGE DE LA INSEGURIDAD EN COLOMBIA Y BOGOT (1977-1991) .. 983.2 POLTICAS DE GOBIERNO NACIONAL FRENTE A LA CRISIS

DE SEGURIDAD NACIONAL ................................................................ 1033.3 EL MANEJO DE LA CRISIS Y LA MEJORA EN LA SEGURIDAD

A PARTIR DE 1991........................................................................... 1073.4 LA EVOLUCIN DE LOS INDICADORES DE SEGURIDAD

EN BOGOT (1991-2003) .............................................................. 110

3.5 EVOLUCIN DE LAS MUERTES POR ACCIDENTESDE TRNSITO EN BOGOT (1995-2003) ........................................... 115

3.6 TERRORISMO ................................................................................. 1183.7 EL PANORAMA CRIMINOLGICO EN LAS LOCALIDADES DE BOGOT ...... 1213.8 CONCLUSIN .................................................................................. 124

ANEXOS MAPAS LOCALIDADES Y CRIMINALIDAD (1999, 2001 Y 2003) ................ 128EXPERTO INVITADO .......................................................................................... 131

BOGOT: LA NUEVA VIDA URBANA EN UNA CIUDAD RECONQUISTADA ............. 131

CAPTULO 4LOS ALCALDES DE BOGOT Y LA VISIN DE SEGURIDAD CIUDADANA DESUS PLANES DE DESARROLLO (1995-2003) ....................................................... 139

4.1 PERFIL DE LOS ALCALDES DE BOGOT (1995-2003) ......................... 1414.2 RASGOS COMUNES DE LOS ALCALDES DE BOGOT (1995-2003) ........ 1464.3 MARCO CONCEPTUAL EN LOS PLANES DE DESARROLLO

DEL DISTRITO CAPITAL (1995-2003) .............................................. 1484.4 EJES TEMTICOS DE LOS TRES PLANES DE DESARROLLO ...................... 1494.5 OBSERVACIONES FINALES ................................................................. 169

CAPTULO 5FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL Y NORMATIVO EN EL TEMA DE SEGURIDAD YCONVIVENCIA EN LA CIUDAD DE BOGOT (1995-2003) ..................................... 173

5.1 MARCO LEGAL DEL DISTRITO CAPITAL .............................................. 1755.2 ATRIBUTOS LEGALES DEL ALCALDE MAYOR DE BOGOT

EN LOS TEMAS SEGURIDAD Y CONVIVENCIA ........................................ 1785.3 PROGRESIVA INSTITUCIONALIZACIN DEL TEMA SEGURIDAD

EN EL MBITO DISTRITAL ................................................................. 1845.4 ESPACIOS DE COORDINACIN INSTITUCIONAL DE

LAS POLTICAS DISTRITALES DE SEGURIDAD ........................................ 1965.5 PLAN MAESTRO DE EQUIPAMIENTOS DE SEGURIDAD CIUDADANA,

DEFENSA Y JUSTICIA ........................................................................ 2025.6 CONTRIBUCIONES DEL CONCEJO DISTRITAL FRENTE

AL TEMA DE SEGURIDAD .................................................................. 2045.7 PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL MBITO MUNICIPAL

EN MATERIA DE SEGURIDAD .............................................................. 2065.8 RECURSOS DISTRITALES PARA LA SEGURIDAD ..................................... 2085.9 EL NUEVO CDIGO DE POLICA DE BOGOT ...................................... 2095.10 CONCLUSIN .................................................................................. 212

CAPTULO 6EL SISTEMA UNIFICADO DE INFORMACIN DE VIOLENCIA Y DELINCUENCIADE BOGOT (SUIVD) .................................................................................... 219

6.1 PREVENIR BASNDOSE EN EL USO ESTRATGICO DE LA INFORMACIN ... 2216.2 HISTORIA INSTITUCIONAL DEL SUIVD ............................................. 221

6.3 OBJETIVOS DEL SUIVD ................................................................. 2256.4 FUENTES DE INFORMACIN SOBRE CRIMINALIDAD Y ACCIDENTALIDAD

DISPONIBLES EN EL DISTRITO CAPITAL .............................................. 2276.5 CARACTERSTICAS OPERATIVAS DEL SUIVD ..................................... 2426.6 EL SUIVD COMO GENERADOR DE CONOCIMIENTO ............................ 2506.7 CONCLUSIN .................................................................................. 254

EXPERTO INVITADO ......................................................................................... 259LOS DESAFOS QUE QUEDAN ....................................................................... 259

CAPTULO 7URBANISMO CON FINES SOCIALES Y SU CONTRIBUCIN AL MEJORAMIENTODE LA SEGURIDAD EN BOGOT (1995-2003) .................................................... 263

7.1 DECIR BASTA: LA REPOSICIN DEL TEMA URBANSTICO .................... 2647.2 EL ENFOQUE DE MOCKUS: OBRAS CON SALDO PEDAGGICO

Y LA INTERVENCIN EN LA CARRERA QUINCE ...................................... 2677.3 CARACTERSTICAS DE LA INTERVENCIN EN EL ESPACIO PBLICO,

DURANTE LA ADMINISTRACIN DE PEALOSA .................................... 2717.4 LA REINSTITUCIONALIZACIN DE LAS POLTICAS URBANSTICAS ........... 2797.5 RESTRICCIN DEL USO DEL CARRO.................................................... 2867.6 INTRODUCCIN DEL SISTEMA DE TRANSPORTE MASIVO: TRANSMILENIO ... 2877.7 CONSTRUCCIN Y REHABILITACIN DE PARQUES ................................. 2917.8 MANTENIMIENTO Y VIGILANCIA DE LOS PARQUES ............................... 2967.9 RECUPERACIN, CREACIN Y AMPLIACIN DE ANDENES ...................... 3037.10 PROMOCIN DEL USO DE LA BICICLETA .............................................. 3057.11 RECUPERACIN Y CREACIN DE ALAMEDAS ....................................... 3097.12 DESMARGINACIN .......................................................................... 3117.13 BIBLIOTECAS PBLICAS PARA ZONAS PERIFRICAS .............................. 3137.14 RECUPERACIN DEL CENTRO HISTRICO DE LA CIUDAD ....................... 3147.15 RECUPERACIN DEL HUMEDAL JUAN AMARILLO ................................ 3267.16 OBSERVACIONES FINALES SOBRE URBANISMO Y SEGURIDAD ................. 330

CAPTULO 8POLTICAS DISTRITALES EN BIEN DEL FORTALECIMIENTO DE LA POLICAMETROPOLITANA DE BOGOT (1995-2003) ..................................................... 337

8.1 LA CRISIS DE LA POLICA NACIONAL ................................................ 3398.2 REFORMAS A LA POLICA ................................................................. 3428.3 ESTRUCTURA DE LA POLICA NACIONAL Y SU PIE DE FUERZA .............. 3508.4 ESTRUCTURA DE LA POLICA METROPOLITANA DE BOGOT ................ 3528.5 PIE DE FUERZA DE LA POLICA EN BOGOT (1991-2003) .................. 3588.6 RELACIONES ENTRE ALCALDES Y POLICA (1995-2003) ..................... 3598.7 GESTIN ADMIRABLE DEL FONDO DISTRITAL DE SEGURIDAD

Y VIGILANCIA ................................................................................ 3618.8 MEJORA DE LOS CENTROS DE ATENCIN INMEDIATA (CAI) ................. 3668.9 ELIMINACIN DE LOS AZULES Y CREACIN DE POLICA

DE TRNSITO ................................................................................. 369

8.10 CREACIN DE LA POLICA COMUNITARIA EN BOGOT ........................ 3708.11 CREACIN DE FRENTES DE SEGURIDAD LOCAL (DESDE 1996) .............. 3768.12 ESCUELAS DE SEGURIDAD CIUDADANA .............................................. 3788.13 CREACIN DE ZONAS SEGURAS EN BOGOT (DESDE 2001) ................. 3808.14 CAPACITACIN COMPLEMENTARIA DE LA POLICA EN BOGOT ............. 3858.15 CONCLUSIN .................................................................................. 394

CAPTULO 9POLTICAS DISTRITALES DE INVERSIN SOCIAL (1995-2003) ............................... 401

9.1 EVOLUCIN DEL MARCO JURDICO NACIONAL PARA LA LUCHACONTRA LA POBREZA ....................................................................... 402

9.2 PLANES DE DESARROLLO DISTRITAL E INVERSIN SOCIAL (1995-2003) .. 4059.3 INCREMENTOS EN LA INVERSIN PBLICA (1995-2003) ..................... 4079.4 INCREMENTO EN LA INVERSIN SOCIAL EN BOGOT (1995-2003) ...... 4119.5 INCREMENTO EN LA INVERSIN EN EDUCACIN PRIMARIA

Y SECUNDARIA EN BOGOT (1995-2003) ......................................... 4189.6. EDUCACIN INICIAL ........................................................................ 4249.7 INCREMENTO EN LA INVERSIN EN SALUD ......................................... 4259.7 EL IMPACTO DE LA INVERSIN SOCIAL ............................................... 4299.8 CONCLUSIONES............................................................................... 432

CAPTULO 10POLTICAS DISTRITALES PARA ATENDER POBLACIN VULNERABLE (1995-2003):HABITANTES DE LA CALLE, PANDILLEROS Y TRABAJADORAS SEXUALES .................. 437

INTRODUCCIN ......................................................................................... 43810.1 QUINES SON LOS HABITANTES DE LA CALLE EN BOGOT? ............... 43910.2 QUINES SON LOS PANDILLEROS EN BOGOT? ................................. 44110.3 EL IDIPRON: PROTECCIN A JVENES HABITANTES

DE LA CALLE Y PANDILLEROS ............................................................ 44210.4 MISIN BOGOT Y SUS GUAS CVICOS ............................................. 45310.5 OTROS PROGRAMAS DISTRITALES PARA JVENES EN RIESGO ................. 46310.6 HACIA UNA POLTICA SOCIAL E INTEGRAL DE JUVENTUD ...................... 47310.7 LA ATENCIN A ADULTOS EN SITUACIN DE ALTA VULNERABILIDAD

POR PARTE DEL DABS .................................................................... 47710.8 ATENCIN A LOS CIUDADANOS Y CIUDADANAS ADULTOS,

HABITANTES DE LA CALLE (2001-2003) ........................................... 48310.9 POLTICAS DISTRITALES DE ATENCIN A TRABAJADORAS SEXUALES ....... 48810.10 OBSERVACIONES FINALES ................................................................. 494

CAPTULO 11PROMOCIN DE COMPORTAMIENTOS SEGUROS Y DE UNA CULTURA CIUDADANAEN BOGOT (1995-2003) ............................................................................... 501

11.1 EL CAMBIO DE COMPORTAMIENTOS ................................................... 50411.2 PROMOVER COMPORTAMIENTOS SEGUROS .......................................... 508

11.3 PROMOCIN DE LA MOVILIDAD SEGURA ............................................. 51411.4 PROGRAMAS Y CAMPAAS DE MOVILIDAD Y PREVENCIN VIAL

(1995- 2003) ................................................................................ 52211.5 CREACIN DE UN OBSERVATORIO DE MOVILIDAD ................................ 53111.6 RESTRICCIN AL USO DE LA PLVORA ............................................... 53211.7 CAMPAAS DE DESARME Y LA CONSEJERA PARA LA VIDA SAGRADA ..... 53611.8 EL DISFRUTE PACFICO DE EVENTOS EN EL ESPACIO PBLICO ................ 54311.9 EMISORAS ESCOLARES PARA MEJORAR LA CONVIVENCIA ...................... 54411.10 LA CIUDAD DE LOS NIOS Y LAS NIAS: CIUDAD IMAGINADA ............... 54811.11 CONCLUSIONES ............................................................................... 552

CAPTULO 12AMPLIACIN DE LA OFERTA EN MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCINDE CONFLICTOS (MARC) EN BOGOT (1995-2003) ........................................ 557

12.1 LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCINDE CONFLICTOS EN COLOMBIA ......................................................... 559

12.2 LA CONCILIACIN EXTRAJUDICIAL EN BOGOT .................................. 56612.3 LA CONCILIACIN EXTRAJUDICIAL ANTE AUTORIDADES EN

CUMPLIMIENTO DE FUNCIONES CONCILIATORIAS .................................. 57812.4 LA MEDIACIN ............................................................................... 58412.5 LOS JUECES DE PAZ EN EL PAS Y EN BOGOT .................................... 58712.6 LAS CASAS DE JUSTICIA ................................................................... 59112.7 SOSTENIBILIDAD DE LA OFERTA DE MARC EN BOGOT ..................... 59312.8 CONCLUSIN .................................................................................. 596

CAPTULO 13LA UNIDAD PERMANENTE DE JUSTICIA, LA CRCEL DISTRITAL YLA LIBERTAD ASISTIDA PARA EL MENOR INFRACTOR ............................................. 601

13.1 EL PROCESO PENAL EN COLOMBIA .................................................... 60213.2 LA INTRODUCCIN DEL SISTEMA PENAL ACUSATORIO .......................... 60813.3 LA CREACIN DE LA UNIDAD PERMANENTE DE JUSTICIA (UPJ) .......... 60913.4 MODERNIZACIN DE LA CRCEL DISTRITAL EN BOGOT .................... 61713.5 POLTICAS DE PROTECCIN AL MENOR DE EDAD INFRACTOR

EN BOGOT20 .............................................................................. 62813.6 CONCLUSIONES ............................................................................... 638

CAPTULO 14ENFRENTANDO EL TERRORISMO EN BOGOT: ESTRATEGIAS ANTITERRORISMOY RESISTENCIA CIVIL ........................................................................................ 643

4.1 ESTRATEGIAS URBANAS DE LAS FARC SOBRE BOGOT ..................... 64714.2 LOS GRUPOS DE AUTODEFENSA EN EL DISTRITO CAPITAL .................... 65314.3 CRIMINALIDAD ORGANIZADA EN LA CIUDAD ...................................... 65414.4 LA QUINTA DIVISIN DEL EJRCITO ................................................... 65514.5 LA POLICA METROPOLITANA FRENTE AL RIESGO DE TERRORISMO ....... 657

14.6 JORNADAS Y ACCIONES DE RESISTENCIA CIVIL (2002-2003) ............... 65914.7 CONCLUSIONES Y OBSERVACIONES FINALES ........................................ 667

CAPTULO 15CONOCER, MEDIR Y MONITOREAR (1995-2003) ................................................ 671

15.1 ANTECEDENTES .............................................................................. 67215.2 EL OBSERVATORIO DE CULTURA CIUDADANA .................................... 67615.3 PRODUCCIN DE CONOCIMIENTO SOBRE ESPACIO PBLICO Y

GESTIN PBLICA ............................................................................ 68215.4 SISTEMA DE MEDICIN DE LA CULTURA CIUDADANA 2001-2003 ......... 68315.5 SISTEMA DISTRITAL DE INFORMACIN (SDI) .................................... 68715.6 BOGOT CMO VAMOS: LA SOCIEDAD CIVIL COMO MONITOR .............. 68815.7 CENTROS ACADMICOS Y CONOCIMIENTO SOBRE BOGOT ................... 69515.8 SIMPOSIOS Y OTRAS ACTIVIDADES DE DIFUSIN DEL CONOCIMIENTO ..... 69715.9 EL USO DEL CONOCIMIENTO ............................................................. 698

CAPTULO 16CONCLUSIONES ............................................................................................... 703

16.1 OBSERVACIONES PRELIMINARES ........................................................ 70416.2 IMPACTO DE FACTORES DEMOGRFICOS ............................................. 70516.3 EL IMPACTO DE LOS FACTORES NACIONALES ...................................... 70616.4 LIDERAZGO Y PLANEACIN PROGRAMTICA ....................................... 70816.5 LA PRIORIDAD DE LA SEGURIDAD CIUDADANA .................................... 71016.8 INSEGURIDAD Y POBREZA ................................................................. 71516.9 APOYO LOCAL PARA LA REFORMA DE LA POLICA NACIONAL............... 71716.10 ESPACIO Y TRANSPORTE PBLICO DE CALIDAD .................................... 71816.11 PARQUES, RECREACIN Y CULTURA ................................................... 72016.12 CIUDADANA Y DERECHO ................................................................. 72216.13 SERVICIOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCIN DE CONFLICTOS .................. 72316.14 PROGRAMAS PARA POBLACIONES EN RIESGO ...................................... 72416.15 DIGNIFICAR LA JUSTICIA PUNITIVA .................................................... 72716.16 ATENCIN A MENORES SINDICADOS O EN PROCESO DE JUDICIALIZACIN .. 72916.17 ANLISIS Y CONOCIMIENTO .............................................................. 73016.18 DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS SEGUROS ........................................... 731

LISTADO ENTREVISTA ....................................................................................... 735

BIBLIOGRAFA ................................................................................................ 743ACUERDOS, DECRETOS, LEYES Y SENTENCIAS ............................................ 765PGINAS WEB CONSULTADAS: ..................................................................... 770

As como hay fenmenos que compulsan al desaliento

y a la desesperanza, no vacilamos un instante

en sealar que el talento colombiano ser capaz

de avanzar hacia una sociedad ms igualitaria,

ms justa, ms honesta y ms prspera.

GUILLERMO CANO

Medelln 1925 Bogot 1986

AGRADECIMIENTOS

Los directores del estudio agradecemos la confianza y generosidad pres-tada por el ex alcalde mayor de Bogot, Antanas Mockus, para poderrealizar esta investigacin con toda libertad, al abrirnos todas las puer-tas para visitar las dependencias de las diferentes instituciones distritales,conocer los programas impulsados por la Administracin, realizar en-trevistas con funcionarios y confrontar diferentes interpretaciones so-bre el xito de las polticas impulsadas en materia de seguridad yconvivencia ciudadana en Bogot. Asimismo, agradecemos las variasentrevistas que Antanas Mockus generosamente nos concedi en Bogo-t y Washington, as como su presentacin en la Universidad deGeorgetown y posterior participacin y apoyo en el foro internacionalAprendiendo con Bogot, realizado en la Universidad de Georgetownen noviembre 2003, en la ciudad de Washington D. C.

Agradecemos tambin al ex alcalde Enrique Pealosa, quien pres-t todo su apoyo a la investigacin; nos acerc a quienes haban sidofuncionarios de su Administracin; nos hizo acompaarlo en un reco-rrido en bicicleta por las ciclorrutas de Bogot, para mostrarnos el pro-ceso de transformacin desde su punto de vista; a mediados de 2003particip en una conferencia sobre Bogot, en el contexto de las reunio-nes de trabajo que sobre Colombia realiza nuestro programa de investi-gacin en la Universidad de Georgetown; nos concedi de nuevo unaentrevista en la ciudad de Nueva York, y particip en el foro Apren-diendo con Bogot, en la Universidad de Georgetown.

Agracedemos tambin la cooperacin del ex alcalde Paul Bromberg,quien reemplaz a Antanas Mockus durante el ltimo ao de su primeraAdministracin, por la entrevista que nos concedi, as como por elapoyo que nos brind en la bsqueda documental para nuestro libro.

Para nosotros como investigadores fue de gran importancia y utili-dad el compromiso y la constante cooperacin por parte de Hugo Ace-

16 Bogot: anatoma de una transformacin

ro, dada su larga experiencia en las administraciones de Mockus y dePealosa, primero como consejero y, posteriormente, como subsecreta-rio de Gobierno para Asuntos de Seguridad y Convivencia Ciudadana.

De la misma manera, fue crucial el apoyo brindado por el equipodel Sistema Unificado de Informacin y Vigilancia Distrital (SUIVD),en particular la asistencia del Carlos lvarez, el coronel (r) Jairo HernandoRicaurte Rozo y Sonia Cardona, con quienes tambin hemos tenido laoportunidad de compartir las lecciones aprendidas del SUIVD y delmodelo Bogot durante proyectos de apoyo tcnico en la creacin desistemas de informacin en violencia y delincuencia en distintas ciudadesdel pas, a travs de nuestro programa de fortalecimiento de la goberna-bilidad local en Colombia, como parte de la Universidad de Georgetown.

Tambin fueron vitales el respaldo de la secretaria de Gobierno dela segunda administracin de Mockus, Soraya Montoya; las contribu-ciones de Hctor Riveros, secretario de Gobierno durante la administra-cin de Pealosa; as como el apoyo de Juan Manuel Ospina, secretariode Gobierno, y Carlos Jos Herrera, subsecretario de Gobierno paraAsuntos de seguridad y Convivencia Ciudadana, de la actual adminis-tracin del alcalde Luis Eduardo Garzn.

Agradecemos tambin la participacin de cada uno de los tres se-cretarios de Gobierno mencionados en el simposio Aprendiendo conBogot, en Washington, en noviembre de 2003. Agradecemos el apoyoy la contribucin de otros funcionarios de la Secretara de Gobierno dela segunda administracin de Mockus, en particular Fridole Baillen,Roberto Moncada, Gerardo Burgos y Ernesto Matallana, director delFondo Distrital de Vigilancia y Seguridad durante la segunda adminis-tracin de Mockus. Especial agradecimiento para Estela Baracaldo porsus aportes al Captulo 8, en cuanto a la capacitacin adicional a la Poli-ca Metropolitana por parte de la Secretara de Gobierno Distrital.

Agradecimientos especiales se dirigen tambin a Roco Londoo,directora del Instituto Distrital de Cultura y Turismo (2001-2003); aGabriel Surez, director del Observatorio Urbano de la misma instancia,durante el mismo perodo; a Leonardo Esteban Riao, director de laCrcel Distrital, y a su equipo, Claudia Vsquez, Claudia Carrizosa yClaudia Pearanda, por sus generosas y constructivas observaciones sobrelos captulos 10 y 11 en particular.

Gerard Martin y Miguel Ceballos 1 7

Agradecemos al general Jorge Daniel Castro Castro, quien en sucalidad de director de la Polica Metropolitana de Bogot y, despus,como director general de la Polica Nacional, nos dio todo su apoyo y elde su equipo para tener de primera mano la informacin que requerimosde su institucin. Una expresin de sincero agradecimiento para PabloCasas del Observatorio del Delito de la Cmara de Comercio de Bogot,para ngela Guerrero y su equipo de la Unidad Permanente de Justicia(UPJ), para el padre Javier de Nicol y para Leandro Ramos, del Institu-to Distrital para la Proteccin de la Niez y la Juventud (Idipron), quiengenerosamente revis la seccin sobre el Idipron.

Tambin a Luis Spath y su equipo del Centro de la 32 del Idipron;a ngela Mara Robledo y su equipo del Departamento Administrativode Bienestar Social (DABS); a Gustavo Montao y colegas de Renova-cin Urbana en el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU); a Mara Victo-ria Llorente y Fabio Snchez del programa Paz pblica, de laUniversidad de los Andes; a Alberto Castaeda del CIDER de la Uni-versidad los Andes, por su generosa revisin del captulo sobre inver-sin social, y a Jaime Ruiz, por las tantas salidas en bicicleta para visitarla ciudad.

Por su apoyo en el tema urbanstico, agradecemos a ClemenciaEscalln y Fernando Molina de la Universidad de los Andes, a AlbertoEscobar de la Corporacin La Candelaria y al arquitecto Fernando Cor-tes de la Universidad Nacional de Colombia. Agradecimientos tambina Ricardo Serrano, quien contribuy como consultor de la investigacinen una revisin del captulo sobre mecanismos alternativos de resolu-cin de conflictos.

Para nosotros como investigadores fue bsico poder adentrarnosdurante los meses de la investigacin (agosto de 2003-mayo de 2004)detrs de las fachadas de los edificios de la Administracin Distrital yencontrar a los funcionarios involucrados de manera directa o indirectacon el tema de seguridad ciudadana. Esto nos permiti entender mejorcmo opera la Alcalda en la gestin cotidiana de los diferentes progra-mas. Agradecemos a cada uno de los funcionarios que nos abrieron laspuertas y que nos presentaron sus experiencias, visiones e interpretacio-nes, y nos cedieron tanto parte de su tiempo como el conocimiento com-partido en este esfuerzo de anatoma institucional. Al final del libro


incluimos un listado completo de las personas que tuvimos el honor deentrevistar.

Agradecemos a Adalgiza Reyes como interventora del conveniosuscrito entre la Secretara del Gobierno Distrital y la Universidad deGeorgetown, por su paciencia y valioso apoyo para su ejecucin y fina-lizacin.

Agradecemos en particular el compromiso, la seriedad y la creati-vidad de cada uno de los investigadores contratados durante el segundosemestre de 2003, para apoyar el trabajo de campo y la redaccin deprimeros borradores de los captulos: Constanza Ariza y Juan CarlosGarca (para los captulos 9, 10, 11 y 15), as como Rodrigo Valencia dela Roche y Claudia Gmez (para los captulos 5, 7, 12 y 13). Juan Car-los Garca tambin contribuy al Captulo 14 y al Captulo 8, y cum-pli, junto con Claudia Gmez, el papel de secretariado tcnico duranteel trabajo de campo. Agradecimientos para Sergio Prado Ros, quienelabor, como consultor, un borrador avanzado del Captulo 2.

Agradecemos a todo nuestro equipo del Programa Colombia de laUniversidad de Georgetown, y en particular a Ricardo Valencia (de nues-tras oficinas en Bogot y Cali), quien contribuy con entrevistas, visitasde campo y la escritura del Captulo 8, as como a la seleccin del ma-terial fotogrfico y a la revisin y preparacin del informe final para laAlcalda de Bogot; a Adriana Colmenares (de nuestra oficina en Bogo-t), por el trabajo de coordinacin logstica durante la investigacin decampo, el seguimiento jurdico y administrativo del convenio y la coor-dinacin con la Editorial Pontificia Universidad Javeriana durante lapreparacin de este libro; a Sofa Quiroga, Juan Felipe Chamorro y JanethPatricia Muoz, por su invaluable apoyo desde nuestra oficina en Bogot.

Especial agradecimiento para Roco Mario (de nuestra oficina enWashington D. C.), por su apoyo en el arduo trabajo de revisin de cadauno de los captulos, en la preparacin final de la bibliografa y en elseguimiento administrativo y logstico al convenio suscrito entre la Se-cretara de Gobierno de Bogot y la Universidad de Georgetown para larealizacin de esta investigacin; a Juliana Garca Vargas, de la Maes-tra en Estudios Latinoamericanos de Georgetown, pasante de nuestraoficina en Washington, por su contribucin a la elaboracin de la bi-bliografa.


Agradecemos a la Universidad Javeriana, por su apoyo logsticopara nuestra oficina y su personal; a Mary Schniedel, de la Universidadde Georgetown, por la administracin financiera de los recursos del con-venio con la Alcalda Mayor de Bogot, y a Arturo Valenzuela, directordel Centro de Estudios Latinoamericanos de la Edward E. Walsh Schoolof Foreign Service de la Universidad de Georgetown, cuyo apoyo hasido fundamental para nuestro programa desde su fundacin, as comoesencial para la realizacin de nuestra investigacin y del simposio in-ternacional Learning with Bogot, en noviembre de 2003.

Especial agradecimiento para Thomas Johnson, Bruce Abrams yCristina Barrera, de la Agencia de los Estados Unidos para el DesarrolloInternacional (USAID), organismo financiador de esta investigacin atravs del Programa Colombia de la Universidad de Georgetown, quie-nes prestaron su inters y apoyo continuo a la investigacin.

Queremos con afecto agradecer a nuestras esposas, hijas e hijos,quienes paciente y generosamente aceptaron nuestra dedicacin adicio-nal de tiempo, para poder completar en horas nocturnas y fines de sema-na esta anatoma de la transformacin de Bogot.

Agradecemos tambin a la ciudad misma por el optimismo y elnimo que inspira, aun en medio de los enormes desafos que enfrenta,y, finalmente, a los ciudadanos que en ella viven y trabajan, quienes enltimas han sido y sern los actores principales de Bogot y de su futuro.

PRLOGO DE ANTANAS MOCKUS

Dimensionar los xitos de Bogot en materia de seguridad en los aos1995-2003 y explorar de manera amplia sus posibles causas es el prop-sito de este atractivo trabajo adelantado en la Universidad de Georgetownen el marco del Programa Colombia.

Diez aos atrs la disputa era entre enfoques en cuanto a lo que sedeba hacer. Hoy la controversia es mucho ms amable y se da en tornoa las preguntas de qu funcion y de cmo consolidar las mejoras.

Normalmente, la seguridad no se ve como responsabilidad de losgobernantes locales ni de los ciudadanos. La opinin y los lderes suelenreaccionar ante la inseguridad pidiendo reducir la impunidad legal. Y elpunto no es irrelevante. Sin embargo, la experiencia de Bogot muestraque la impunidad moral derivada de deficiencias de la educacin en locognitivo y emotivo y sobre todo la impunidad social ligada a la indi-ferencia o a la aprobacin cultural de comportamientos contrarios a lasnormas tambin cuentan y tambin pueden ser combatidas.

Ahora bien, no todo comportamiento seguro nace del miedo a lasancin. Por el contrario, muchas veces consideraciones de racionalidadllevan a obedecer muchas normas por simple autointers o por reconoceren la norma su carga de solidaridad y su contribucin al aseguramientode los derechos propios y ajenos. La admiracin por la ley, por lo que laley ha permitido lograr, por la forma en que la ley se elabora y se aplica,es una fuente no despreciable de legitimidad y por tanto de eficacia jur-dica. Si los llamados operadores jurdicos, los funcionarios pblicos quepara ejercer sus funciones necesitan cumplir y asegurar el cumplimientode las normas, comprenden las razones de ser de la ley, cabe esperar quelos efectos sean muy distintos a si buscan hacerla cumplir por ser la ley.De ah el rol destacadsimo que pudo tener el mejorar la cualificacin defuncionarios, sobresaliendo la capacitacin de policas.


La construccin de confianza que se ha adelantado en Bogot sebasa tambin en ms autorregulacin moral de cada funcionario, decada ciudadano y mejor mutua regulacin entre funcionarios, entreciudadanos y funcionarios y entre ciudadanos Desde los mimos hastaMisin Bogot, desde las tarjetas hasta la rendicin de cuentas, la socie-dad descubri que no es tan cierto aquello de que la letra con sangreentra. Por el contrario, aprendimos a aprender por las buenas.

Aun las medidas ms especializadas que se implantaron con ayudade dineros de un prstamo del BID, como el desarrollo y uso sistemti-co del Sistema Unificado de Informacin sobre Violencia y Delincuen-cia, como desarrollo del Boletn de Seguridad creado desde los primerosConsejos de Seguridad de 1995, fueron aplicadas en el marco de unenfoque integral donde se preserv el optimismo constitucional, peda-ggico y religioso de nuestra sociedad: Todos tenemos remedio.

La rehabilitacin de adictos y la construccin de alternativas parapoblaciones sometidas a condiciones de vida particularmente durasdemostraron ese principio: tratar a las personas como ciudadanos formaciudadanos.

Ser ciudadano implica moderarse en las relaciones con el descono-cido y buena parte de esas relaciones tienen lugar en el espacio pblicocompartido. En la sucesin de los tres gobiernos estudiados, la transfor-macin del espacio pblico de la ciudad, notoriamente acentuada por elAlcalde Enrique Pealosa, vino a asociar los cambios de comportamientolos ya logrados y los que se impulsaran en mi segunda gestin a unadignificacin de los espacios donde se encuentran entre s desconoci-dos: transporte pblico, espacio peatonal y parques. Desde el punto devista de consolidacin de cdigos de conducta pblica, la secuencia nohubiera podido inventarse mejor.

Muchas intervenciones de carcter esttico no slo fueron accio-nes de comunicacin o de pedagoga. Como lo ha puesto de relieveDoris Sommer, profesora de Harvard, muchas veces la sorpresa de laaccin artstica permite interrumpir el curso rutinario de hbitos y creen-cias, las personas se ven interpeladas, convocadas a hacer parte de unpblico que juzga que juzga a la autoridad, que juzga al conciudadano,que juzga la obra de arte que se le propone. Y ese ciudadano que se

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satisface (o no) con una gratificacin desinteresada, al volverse juez, sehace ms sensible al desinters, se vuelve capaz de mirar desde fuera,desde otros marcos, su comportamiento cotidiano. Este distanciamientoesttico como soporte del cambio est presente tambin en las iniciati-vas de teatro legislativo de Augusto Boal en Brasil. Una accin culturalque ayuda a cambiar la relacin social con la ley tambin fue patente enla experiencia realizada en la ciudad de Palermo (Sicilia, Italia) del pro-ceso de cultura de la legalidad impulsado por la alcalda, la Iglesiacatlica, los periodistas y los educadores durante los aos noventa.

Este libro recoge en buena hora un notable trabajo de documenta-cin y de investigacin del equipo de Georgetown. Aporta una lecturasustentada. De hecho hay ms lecturas de lo avanzado en seguridad y acaso a futuro podrn volver a ser temas aislables? en construccin deciudadana en estos aos, como las que han sugerido Francisco Gutirrezen torno a la accin colectiva y Javier Senz, en torno a la pedagogizacinde la accin estatal.

Para Gutirrez, acciones colectivas exitosas como reducir el con-sumo de plvora y los nios quemados por ella, reducir el consumo deagua por va de disciplina ciudadana, avanzar en el desarme, la tributa-cin voluntaria, acoger sistemas de turnos para usar las vas carros par-ticulares y transporte pblico, permitieron romper la desconfianza quecaracterizaba a los bogotanos. Tal vez qued atrs la poca en que mu-chos bogotanos llevados por la desconfianza hacia los otros bogotanoscaan en anlisis que los conducan a la trampa preventiva: si el otro meva a tumbar puedo llegar a la conclusin de que la nica salida para mes tumbarlo primero. La seguridad depende mucho de cmo nos ima-ginamos al otro. Y en cultura ciudadana y en las polticas de espaciopblico este otro fue mirado con delicadeza. Esto se expres en ladignificacin misma de los espacios de reclusin y de los procesos deinclusin. En general, se busc reconocer en cada habitante de Bogotun sujeto moral capaz de gobernarse a s mismo, un sujeto legal capazde vincular sus derechos con sus deberes y un sujeto cultural capaz detransformar algunos de sus hbitos y algunas de sus creencias. Indiscu-tiblemente el respeto por el bien comn y por los dems aument, tantode parte de la ciudadana como de parte de la administracin de la ciudad.


Por una vez podemos compartir el placer de intentar interpretarunos xitos que, como lo sealan en detalle los autores, otras ciudadesya han comenzado a aprovechar, por supuesto con sendos procesos deadaptacin.

Sea sta la ocasin para recordar y agradecer a todas las personasque confiaron en un camino innovador. A Rodrigo Guerrero quien mealfabetiz en epidemiologa aplicada a la violencia y el delito, a lvaroCamacho Guizado, inicialmente, y a Hugo Acero, por ocho aos, queapasionadamente asumieron los riesgos de una poltica de seguridadbasada en conocimiento y orientada a comprender y aprender.

La continuidad en los dos cambios de gobierno mostr muchosfrutos. Gracias a los sucesivos secretarios de Gobierno y comandantesde la Polica, a su buena coordinacin y a al apoyo de los distintos equi-pos de directivos de la administracin distrital y los diversos integrantesdel Consejo de Seguridad, las intervenciones integrales y las innovacio-nes pudieron realizarse. La ciudadana apost y gan.

Todos la ciudadana tambin aguantamos el vrtigo y las dudaspropias de la apertura de caminos inciertos, inciertos por innovadores.Este libro nos muestra una lucha que incluy creativamente muchas di-mensiones. Vali la pena.

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PRLOGO DE ARTURO VALENZUELA1

La publicacin del libro de Gerard Martin y Miguel Ceballos sobre laexperiencia de Bogot como ejemplo del xito de la gestin pblica enla resolucin de problemas tan difciles como los de la inseguridad p-blica, es motivo de orgullo muy especial para el Centro de EstudiosLatinoamericanos (CLAS) del Edmund A. Walsh School of ForeignService de la Universidad de Georgetown. El trabajo se enmarca dentrode un esfuerzo que realiza el Centro por entender mejor los elementosesenciales de la gobernabilidad democrtica, en esta era histrica enAmrica Latina, donde gobiernos electos buscan consolidar institucionesdemocrticas que respondan a las necesidades y aspiraciones de la ciuda-dana. Es as como CLAS ha enfocado sus esfuerzos de investigacinsobre temas tan importantes como las causas de los conflictos en Centroa-mrica, el desempeo de los sistemas presidenciales, los desafos de lacorrupcin y las causas de la inseguridad pblica. Con los trabajos delPrograma Colombia, que se inicia en 1998 bajo el extraordinario lide-razgo de Miguel Ceballos, CLAS se ha volcado al estudio sistemticode la experiencia de gobiernos locales no slo como tarea acadmica,sino como un esfuerzo de apoyo directo al fortalecimiento de la gestinpblica al nivel ms prximo de la ciudadana.

La democracia como gobierno del pueblo, por el pueblo y para elpueblo, en las palabras de Lincoln, no puede subsistir a menos que elEstado democrtico pueda garantizar el monopolio de la fuerza por au-toridades legtimamente constituidas acorde al Estado de derecho. Comobien sealan los autores, el Estado no se puede concebir slo como elgobierno nacional y la seguridad nacional como funcin de las autorida-

1 Profesor titular de Ciencias Polticas, Director del Center for Latin American Studies deGeorgetown University.


des centrales ya que, en esencia, les corresponde a los gobiernos regio-nales y locales la tarea fundamental de velar por la seguridad y la convi-vencia ciudadana.

Colombia se diferencia de otras realidades hemisfricas por la na-turaleza del conflicto armado, conflicto que por dcadas copa grandessectores del territorio nacional donde la falta de presencia del Estado esevidente. Pero sera un error pensar que la experiencia de gobierno localen Colombia tendra poca relevancia para otras realidades del continen-te por ser Colombia un pas rural. La realidad es otra. Ms de un 78% dela poblacin vive y trabaja en ciudades, y Colombia cuenta con cerca de125 ciudades con poblaciones entre los 30 mil y los 500 mil habitantes,hacindolo ms urbano que rural.

Como bien documentan los autores, la extraordinaria experienciade Bogot bajo el liderazgo de los alcaldes Pealosa y Mockus muestracmo el esfuerzo decidido de las autoridades locales, actuando con per-severancia e imaginacin y sumando en forma transparente y democr-tica los aportes de la comunidad, puede contribuir en forma notable a ladisminucin de la inseguridad ciudadana. sta es una experiencia valio-sa para ciudades pequeas, especialmente en zonas de conflicto dondese encuentran hoy las mayores tasas de homicidios. La reduccin de lastasas de homicidio en Bogot se constituye en un ejemplo paradigmti-co de la importancia de la gestin pblica en la resolucin de los proble-mas ms difciles de nuestros tiempos.

Son muchos los programas que contribuyeron al xito de la ges-tin de Bogot y muchos los factores demogrficos y sociales que sir-ven de contexto necesario para el anlisis de su experiencia. Como losealan los autores, juegan un papel importante los liderazgos creativospero eclcticos, dispuestos a emprender esfuerzos pragmticos pero condisciplina y claridad en la evaluacin de las experiencias. La gestin degobierno se desenvuelve con una gil coordinacin del esfuerzo guber-namental, velando tambin por darle una respuesta clara y decidida alos problemas sociales, y la creacin de espacios pblicos para mejorarla calidad de vida, al mismo tiempo que se buscan mecanismos paraafianzar las normas pblicas y la resolucin de conflictos. En conclu-sin, es necesario sealar la importancia del fortalecimiento de las ins-tituciones de gobierno como tales y la democratizacin local con la

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eleccin directa de los alcaldes, como elementos centrales en el xito dela gestin pblica.

Es gracias a estas experiencias que la ciudad de Bogot, como ca-pital, se constituye en un modelo a seguir por las dems ciudades me-dianas y pequeas dentro del pas, pues lo que sucede en ella, por tratarsede un contexto urbano, tambin puede llegar a suceder en las dems. Esas como las experiencias de Bogot pueden entregar elementos impor-tantes, cuidando de las idiosincrasias propias de distintas latitudes, paralos esfuerzos tan necesarios en pro del fortalecimiento en las instanciasgubernamentales ms cercanas al pueblo en otros pases de Amrica.

Por ltimo, se espera que este libro sea una contribucin importan-te al trabajo necesario de buscar elementos pragmticos y directos parasolucionar los grandes desafos de la consolidacin democrtica. A me-nudo, las ciencias sociales se quedan en lo terico o abstracto, o en loexcesivamente descriptivo. Este esfuerzo analtico, centrado en una ins-tancia gubernamental poco estudiada en nuestro continente, es un pasoadelante para lograr una feliz simbiosis entre el mundo de la reflexinacadmica y los retos de la praxis poltica.

Diciembre de 2004

INTRODUCCIN

LA DIMENSIN LOCAL EN LA AGENDA DE LA SEGURIDADCIUDADANA

Entre los muchos y complejos desafos que enfrenta Colombia inician-do el siglo XXI, uno de los ms importantes es el de la necesidad defortalecer la gestin pblica en todo su territorio, y como parte de ella, lade fortalecer el esfuerzo por garantizar el monopolio pblico de la fuer-za, para garantizar a cada ciudadano su derecho a la vida, la seguridadfsica y la propiedad. Este principio fue defendido hace ms de 300 aospor filsofos como John Locke y Thomas Hobbes; este ltimo, en elcontexto de las guerras civiles inglesas de la poca, lleg a sostener queel monopolio pblico de la fuerza es una condicin esencial para que lasociedad pueda existir como tal y no se desintegre. Hobbes afirm en suclsico libro El Leviatn (1660) que En las naciones no completamentecivilizadas, algunas familias numerosas han vivido en continua hostili-dad y se han invadido unas a otras usando la fuerza privada, por lo cual,o es suficientemente evidente que han actuado de manera injusta, o bienque no tienen un estado.1

En Colombia hay actualmente un consenso cada vez ms generali-zado que sostiene que cualquier clase de solucin que se presente frentea la crisis de seguridad domstica, solamente puede ser sostenible cuandoimplique un proceso de fortalecimiento institucional en el mbito nacio-

1 Thomas Hobbes, The Leviatan (1660), Chapter XXII Of Systems Subject Political and Private:In all Commonwealths, if a private man entertain more servants than the government of hisestate and lawful employment he has for them requires, it is faction, and unlawful. Forhaving the protection of the Commonwealth, he needed not the defense of private force. Andwhere as in nations not thoroughly civilized, several numerous families have lived in continualhostility and invaded one another with private force, yet it is evident enough that they havedone unjustly, or else that they had no Commonwealth.


nal, intermedio y local. En otras palabras, hay consenso en que solamentela ampliacin y mejora de la gestin pblica nacional, departamental ymunicipal, particularmente en el tema de la seguridad ciudadana, puedegarantizar la sostenibilidad de los esfuerzos de paz. No debe sorprenderentonces, que profundas reformas judiciales, policivas, de inteligencia,y en general de oferta de servicios para garantizar seguridad ciudadanahayan sido parte central de las agendas de los presidentes colombianosdurante las ltimas dcadas, y que en la Constitucin de 1991 hayanquedado las bases para que, en virtud de la obligacin que tiene el Esta-do de defender los derechos fundamentales de los ciudadanos, leyesposteriores crearan un marco jurdico para apoyar las polticas y deci-siones en materia de orden pblico y seguridad ciudadana. Resulta dif-cil argumentar que estas reformas no hayan contribuido a mejorar lasituacin de la seguridad ciudadana en el pas desde 1991 la tasa dehomicidio de Colombia ha disminuido constantemente sin embargotampoco puede afirmarse que se haya logrado un xito contundente enla superacin de la crisis de seguridad que todava afronta el pas.

En cuanto al nivel local (alcaldes, concejos municipales) as comoal nivel regional (gobernadores y asambleas departamentales), a pesarde que corresponde a estas autoridades jugar un papel central en el cum-plimiento de la obligacin que tiene el Estado de garantizar la convi-vencia pacfica y el bienestar de los ciudadanos que estn bajo sugobierno, ha sido y sigue siendo muy comn que las autoridades localesy regionales asuman que garantizar la seguridad ciudadana es un asuntode carcter nacional y que por tanto debe ser responsabilidad principal-mente de las autoridades del orden central. Esta tendencia, sin embargo,ha comenzado a cambiar como mostraremos en este libro, a partir deexperiencias como la de Bogot, donde los alcaldes Antanas Mockus yEnrique Pealosa, durante el periodo 1995-2003, hicieron de las polti-cas de seguridad ciudadana a nivel local, una prioridad de sus adminis-traciones.

En este sentido, el monopolio pblico de la fuerza est por defini-cin en manos de las autoridades legtimamente constituidas en el mar-co de un Estado de derecho, y aunque debe existir un liderazgo del nivelcentral, los niveles intermedios y los niveles sub-nacionales, desde elmunicipio ms pequeo hasta el gobernador de un departamento, tienen


responsabilidades concretas en materia de seguridad ciudadana, las cua-les estn explcitamente definidas en la Constitucin Poltica. De hecho,la seguridad ciudadana, como la democracia y la gobernabilidad misma,en la prctica terminan siendo un asunto local, que se concreta cadada, en cada una de las calles de las ciudades grandes y pequeas, encada una de las veredas y caseros del pas, en cada una de las personasque temen por sus propias vidas y por las de sus familias. Es en estesentido que el tema de la seguridad ciudadana en el nivel local cobra unagran importancia para la sostenibilidad de las polticas de seguridad enel pas, contrastndolo con las aproximaciones generalmente abstractasen trminos de seguridad nacional, donde el papel y las responsabili-dades de las autoridades locales, tienden a diluirse.

Hoy, la prioridad de la mayora de los colombianos es que el Estadocombata con xito los riesgos y daos reales que generan la inseguridad,la criminalidad, la violencia y el terror, que se expresan en actos que vandesde los hurtos, las lesiones personales y el maltrato, hasta el secues-tro, los atentados con explosivos, los ataques a pueblos, los homicidiosy las masacres.2 En Colombia, actualmente las tasas de homicidio msaltas se encuentran ya no en las grandes ciudades, sino en municipalida-des bajo presin de grupos armados ilegales. En otras palabras, la inse-guridad y los actos de terror son ms intensos en municipios y regionescon fuerte presencia de grupos armados ilegales, donde la densidad ypresencia institucional del Estado es muy dbil o apenas existe. No debesorprender entonces que haya sido una prioridad del actual gobiernopresidido por lvaro Uribe Vlez (2002-2006), el devolver la presenciadel Estado a todos los municipios del pas, comenzando por garantizarque exista una mnima institucionalidad en todos y cada uno de ellos,representada en los alcaldes y la Polica Nacional; debe recordarse quehasta hace muy poco, casi 200 municipios del pas estaban sin presenciapoliciva y que decenas de alcaldes gestionaban sus municipios a dis-tancia, por falta de garantas de seguridad para su propia vida.

2 Frente a la pregunta de cul es el problema ms grande que enfrenta Colombia, el 32% de loscolombianos afirma que es el crimen y la delincuencia, frente a un 25% que afirma que es eldesempleo y 21% que sostiene que es conflicto armado. University of Pittsburgh, DemocraticReview of Colombia. March-April 2004. Estudio realizado con base en una encuesta contra-tada por USAID, aplicada en 53 municipios de Colombia.


Es en este contexto de la necesidad de fortalecimiento institucionalorientado a robustecer polticas de seguridad ciudadana como imperati-vo nacional y local, que los muy significativos logros de la ciudad deBogot en el mejoramiento de la seguridad y la convivencia a partir de1995, se presentan hoy como un modelo para la complementariedad delos esfuerzos del nivel local con los del nivel nacional. Bogot ha logra-do mostrar una efectividad sin precedentes en el mejoramiento de laseguridad ciudadana en Colombia, constituyndose en una experienciaque puede servir de gua y ejemplo para las ciudades y municipios co-lombianos que buscan contribuir activamente desde la gestin pblica,en la bsqueda de una salida a la crisis de criminalidad y terrorismo queafecta a sus ciudadanos y al pas en general. Bogot, con 6,7 millonesde habitantes (2003), ha logrado reducir de una manera impresionante,desde 1994, casi todas sus tasas de violencia y criminalidad, en particularla tasa de homicidios, que disminuy de 86 homicidios por cada cien milhabitantes (86/100.000) en 1994 a 23,4 homicidios por cada cienmil habitantes (23,4/100.000) en el ao 2003. En 1995, la tasa de homi-cidios de Bogot era igual a la tasa nacional, sin embargo, en el ao2003 la tasa de Bogot lleg a estar muy por debajo comparada con elnivel nacional, el cual tambin ha descendido drsticamente desde 1991,as como comparada con las tasas de homicidio en otras ciudades gran-des, las cuales, tambin vale decir, han comenzado a reducir sus tasas,como es el caso de la ciudad de Medelln. Rompiendo con la tradicinde considerar a la seguridad como un asunto manejado exclusivamentepor el gobierno nacional y reservado para la Polica Nacional (entidaddel gobierno nacional), los alcaldes Antanas Mockus (1995-1997: y 2001-2003)3 y Enrique Pealosa (1998-2000) hicieron de la seguridad ciuda-dana una prioridad de sus respectivos planes de desarrollo distritales.Por primera vez en Bogot la seguridad no solamente se constituy en

3 Cada vez que se hace referencia en este libro a la primera administracin Mockus (1995-1997), que de hecho fue la administracin Mockus-Bromberg, se cita solamente el nombredel alcalde Antanas Mockus, sin mencionar el del Alcalde Paul Bromberg, con el nicopropsito de facilitar la lectura y de agilizar el texto. Paul Bromberg Zilberstein, Reemplaza Mockus cuando ste renunci a la Alcalda para aspirar a la Presidencia de la Repblica enmarzo de 1997, y gestion la administracin distrital hasta el 31 de diciembre de 1997, o seadurante los ltimos 9 meses del periodo para el cual fue electo Antanas Mockus.


otro de los temas de la agenda de la administracin distrital, sino que seestablecieron metas precisas para la reduccin del crimen y la violencia,cuyo cumplimiento era continuamente monitoreado y evaluado, acla-rando que dichas metas eran aplicadas no solamente a la ciudad en suconjunto, sino a cada una de las veinte (20) localidades en que Bogot seencuentra dividida administrativamente. En un esfuerzo por hacer valeruna filosofa de trabajo interinstitucional, tanto los progresos como losobstculos eran discutidos en reuniones frecuentes entre comandantesde polica y alcaldes locales (en consejos de seguridad local) y entre laalcalda mayor, los alcaldes locales y los comandantes de polica de lasrespectivas localidades en los llamados Consejos de Seguridad Am-pliados, creados como espacios en los cuales pudieran participar todaslas instituciones de la administracin distrital relacionadas con los di-versos sectores (salud, educacin, recreacin y deporte, etc.), as comolos representantes de las fuerzas sociales y empresariales de la ciudad.Los recursos distritales destinados a programas de seguridad y convi-vencia ciudadana aumentaron desde 1995, particularmente a travs delFondo Distrital de Seguridad y Vigilancia, a su vez fortalecido a travsde la introduccin de mtodos de gestin pblica transparente y eficaz.Gran parte de estos recursos distritales fueron destinados para la policaen adicin a los recursos transferidos por esta institucin del nivel na-cional.

Con respecto al proceso exitoso de Bogot, y frente a la preguntade si es vlido avanzar con este tipo de esfuerzos realizados desde lolocal, cuando la crisis de seguridad aparece de todos modos como untema nacional, el historiador y prestigioso colombianista ingls, MalcolmDeas, observ lo siguiente en una presentacin hecha en la Universidadde Georgetown en Washington D.C.:

Yo pienso que estos esfuerzos en la mitad del conflicto son importantes.

Es esencial continuar gobernando en mitad del conflicto con las guerri-

llas y las paramilitares y, ms aun, es polticamente necesario hacerlo.

Parar o demorar todo hasta que se haya obtenido un acuerdo de paz es

una abdicacin que ningn gobierno serio puede contemplar. Un gobier-

no democrtico tiene que responder a demandas populares y es induda-

ble que la reduccin de la violencia y la promocin de la seguridad personal

representan una fuerte demanda popular en Colombia. Esta necesidad


tambin es constitucional. Como gobierno, es un deber proteger la vida

de los ciudadanos. Incluso en medio del conflicto, el gobierno debe con-

tinuar reduciendo la violencia de manera cotidiana. Con programas como

el de Bogot, Colombia se est moviendo en una segunda fase de reduc-

cin de la violencia, que incluye provisiones de justicia, polica y peni-

tenciarias. As maana tuviramos de manera milagrosa la paz en

Colombia, aun sera necesario adelantar esfuerzos enormes en el rea de

la reduccin de la violencia.4

Otro prestigioso colombianista, el socilogo francs Daniel Pecaut,durante otra conferencia en la Universidad de Georgetown, desde unaperspectiva relacionada con el tema, subray la importancia del lideraz-go en la gestin pblica frente a la seguridad:

No se puede negar la necesidad de criticar algunas instituciones, sin em-

bargo en las circunstancias actuales (de Colombia), no es menos impor-

tante reconocer que dichas instituciones deben ser fortalecidas y

modernizadas si se quiere interrumpir el proceso de desinstitucionali-

zacin que alimenta todas las formas de violencia. La consolidacin de

la sociedad civil y la consolidacin de las instituciones, deben ir ambas

de la mano. La consolidacin de la sociedad civil llegara a ser una tarea

evocativa del mito de Ssifo, si el Estado no provee programas sociales

que inspiren la confianza popular; de igual manera debe ser posible defi-

nir una estrategia de paz complementaria a ese esfuerzo.5

Este libro pretende mostrar que las lecciones aprendidas del mode-lo Bogot tienen particular relevancia para otras ciudades grandes enColombia (Cali, Medelln, Barranquilla, Cartagena, entre otras), as comopara las 30 ciudades con ms de 100.000 habitantes, y para las 100 ciuda-des con poblaciones entre 50.000 y 100.000 habitantes. Asimismo, enlas zonas que confrontan procesos de desmovilizacin de grupos armadosilegales como fruto de negociaciones y acuerdos de paz con el Gobiernode Colombia, como es el caso de los procesos con las Autodefensas

4 Malcolm Deas, Rebuilding Institutions during Conflict: Urban Crime and Violence ReductionStrategies in Colombia. Conferencia dictada Marzo 21, 2001 en la Universidad deGeorgetown a instancias del Programa Colombia. Malcolm Deas es profesor en el St.Anthonys College, de la Universidad de Oxford en Inglaterra.

5 Daniel Pecaut, Georgetown University. Democracy and Terror in Colombia:RebuildingCivil Society during conflict. Conferencia dictada en Febrero 14 de 2001, en la Universi-dad de Georgetown a instancias del Programa Colombia. Daniel Pecaut es profesor de So-ciologa Poltica en la Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales (EHESS), Pars, Francia.


Unidas de Colombia (AUC, conocidos como grupos paramilitares) enzonas como Medelln, Urab, y el Catatumbo, y como puede llegar a serel caso de otras desmovilizaciones posteriores a partir de negociacionesde paz con grupos guerrilleros como las FARC o el ELN, el xito delproceso no depender solamente de la gestin pblica nacional, sino delliderazgo y compromiso de las autoridades locales. En este sentido Co-lombia no quisiera repetir lo que sucedi en Amrica Central durante elperiodo post-conflicto, cuando las tasas de homicidio y la criminalidad,subieron a niveles ni siquiera alcanzados durante el conflicto mismo, enun contexto de deterioro de la seguridad ciudadana en el mbito local.

ANTECEDENTES, OBJETIVO Y ALCANCE DE ESTE LIBRO

La administracin de Bogot en particular durante el ltimo periodo(2001-2003) cuando el modelo de gestin innovadora comenz a conso-lidarse se ha mostrado muy interesada y generosa en compartir leccio-nes aprendidas con ciudades de Colombia y de otros pases. Asimismo,en ciudades grandes, intermedias y pequeas del pas, hay un nmerosignificativo de alcaldes que afirman inspirarse en el modelo de Bogot.Una prueba concreta de este nimo de compartir sus experiencias, es elapoyo brindado por la subsecretara de asuntos para la seguridad y laconvivencia de la Alcalda Mayor de Bogot, y por varios funcionariosdel Sistema Unificado de Informacin en Violencia y Delincuencia(SUIVD) adscrito a la misma subsecretara, durante el diseo de un pro-grama de cooperacin tcnica para la creacin e implementacin de losObservatorios Municipales del Delito similares al SUIVD, que hoydesarrolla el Instituto CISALVA de la Universidad del Valle en 14 muni-cipios de Colombia, con el apoyo tcnico y financiero del ProgramaColombia de la Universidad de Georgetown y de la Agencia de los Esta-dos Unidos para el Desarrollo Internacional USAID.

A nivel internacional, tanto el alcalde Mockus como el alcaldePealosa, han participado en mltiples foros, en instituciones de coope-racin multilateral (Banco Mundial, BID, PAHO) como en universida-des y centros de pensamiento, para exponer el modelo Bogot eintercambiar experiencias. En este sentido cabe mencionar la conferen-cia organizada en noviembre 2003 por el Programa Colombia de la


Universidad de Georgetown, con apoyo de USAID y el Banco Mundial,con el propsito de intercambiar experiencias y recibir insumos por par-te de expertos norteamericanos sobre el modelo de Bogot en preven-cin y reduccin del crimen. Dicha conferencia tuvo como objetivo: (i)presentar a un pblico de expertos internacionales las polticas de pre-vencin y reduccin de la criminalidad en Bogot (1995-2003); (ii) re-cibir un input del pblico de expertos internacionales sobre Bogot;(iii) identificar fortalezas y debilidades del modelo Bogot; (iv) facilitarinformacin sobre las polticas de seguridad. Gran parte de las conclusio-nes de esta conferencia se presentan en el captulo de conclusiones, alfinal de este libro. Durante esta conferencia expertos de la administraciny academia de las ciudades de Boston, Chicago, Philadelphia, NuevaYork y Washington D.C., opinaron sobre las presentaciones y explicacio-nes del modelo Bogot hechas por el alcalde Antanas Mockus, el exalcalde Enrique Pealosa, la secretaria de gobierno Soraya Montoya, elex secretario de gobierno Hctor Riveros, el subsecretario para seguri-dad y convivencia Hugo Acero, el alcalde local de los Mrtires, el jefede gestin de la polica metropolitana Coronel William Nez.6 En oc-tubre de 2004, se realiz una segunda conferencia internacional, llamadaLa Dimensin local de la seguridad, donde se expusieron y explicaronde nuevo las lecciones aprendidas de Bogot, y donde se debati sobrela relacin entre polticas nacionales y locales de seguridad.

En este contexto y con base en una clara conciencia acerca de lagran relevancia que tiene la gestin pblica local de la seguridad ciuda-dana como una parte integral de la agenda de seguridad nacional, ascomo con el deseo de identificar y hacer accesible a otras ciudades ydepartamentos (nivel intermedio de Gobierno bajo el mando de los go-bernadores), las lecciones aprendidas en Bogot con programas que hancontribuido a la mejora de la seguridad ciudadana en el periodo 1995-2003, en el ltimo ao de la segunda administracin de Antanas Mockus(2003) se firm un convenio entre la Alcalda Mayor de Bogot y elPrograma Colombia de la Universidad de Georgetown, cuyo resultadofinal es el presente libro. El convenio, suscrito por el alcalde AntanasMockus, fue fruto de la iniciativa de la Subsecretara de Asuntos para la

6 Las transcripciones completas de la conferencia fueron igualmente publicadas y estn dis-ponibles en la pgina web del Observatorio del Delito de Bogot: www.suivd.org.


Convivencia y la Seguridad Ciudadana como parte de la Secretara deGobierno Distrital y cont con el financiamiento de la Agencia de Esta-dos Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). El actual alcaldede Bogot, Luis Eduardo Garzn, as como su Secretario de Gobierno,Juan Manuel Ospina, han expresado un gran inters en los resultados deeste estudio y en la posible aplicabilidad de sus recomendaciones para laactual administracin.

El presente libro tiene un doble propsito: por un lado presentar demanera detallada las polticas pblicas y programas distritales (1995-2003) que han hecho posible el descenso exitoso de los ndices de crimi-nalidad en la ciudad, haciendo ms nfasis en la anatoma de las gestionesy de los programas e intervenciones que en sus impactos concretos; ypor otro lado, mostrar cmo a travs de la excelencia en la gestin pbli-ca, la integralidad de las polticas y la prioridad dada al tema de seguri-dad y convivencia, se puede contribuir de manera eficaz y relevante a lamejora y la sostenibilidad a largo plazo de las polticas de seguridadciudadana. Este libro se dirige, ante todo, a un pblico de funcionariosdel nivel local e intermedio en particular alcaldes, gobernadores, se-cretarios de gobierno, secretarios de salud, as como al personal de lafuerza pblica, funcionarios del Ministerio de Defensa, Ministerio deInterior y Justicia, Planeacin Nacional, a los acadmicos y analistas deltema, y finalmente a entidades de la cooperacin internacional. De laedicin total de 2.000 ejemplares en lengua castellana, se distribuirn1.500 ejemplares entre autoridades departamentales y autoridades loca-les de las ciudades grandes e intermedias del pas, para generar un mejorconocimiento sobre prcticas de gestin en seguridad ciudadana. Poste-riormente se editar y publicar una versin en lengua inglesa, ya que esevidente que la experiencia exitosa de Bogot tiene relevancia para ciu-dades en otros pases, en particular, las que tambin confrontan seriosdesafos de seguridad.

Con esta Anatoma de una transformacin mostramos que el es-fuerzo realizado en Bogot entre 1995 y 2003 por parte de las adminis-traciones distritales de los alcaldes Antanas Mockus y Enrique Pealosa,puede ser entendido en trminos de la redefinicin de un proyecto mo-derno de ciudad y de reconstruccin de la ciudadana, en el cual se leapost a una gestin pblica basada en criterios racionales y democrti-


cos, que logr en muy corto tiempo transformar comportamientos ymejorar la seguridad ciudadana, a partir de grandes esfuerzos de comu-nicacin, planeacin, reformas institucionales y obras fsicas. Este librobusca hacer una anatoma de las diversas polticas y programasdistritales que concretamente han contribuido a estos logros, con el ob-jetivo de sistematizar lecciones aprendidas tiles para otras ciudades delpas, entre las cuales figura como una de las ms importantes, el que laspolticas exitosas de promocin de seguridad y convivencia en Bogotevidencian la importancia del papel que los gobiernos locales pueden ydeben jugar en el contexto del esfuerzo nacional por recuperar la paz enColombia.

Este libro toma en cuenta el hecho de que las polticas nacionalestambin han tenido un impacto considerable en Bogot. La reforma dela administracin de la justicia, la reforma de la Polica, el fortaleci-miento de los servicios de inteligencia, la lucha contra las organizacio-nes del crimen y en general el incremento en la coherencia de las polticasde seguridad han contribuido a la exitosa recuperacin de la seguridaden Bogot y a la tendencia descendente de los indicadores criminolgicos.En este sentido se reconoce tambin que algunos de los factores nacio-nales que han aportado al mejoramiento de la seguridad en el pas, hanimpactado con ms fuerza en Bogot que en otras partes de Colombiacomo Medelln y Cali: (i) la densidad institucional de la Polica Nacio-nal, la administracin de justicia y otras agencias vinculadas con la se-guridad nacional es mayor en Bogot, de modo que las reformas tienen,en general, un impacto ms rpido, fuerte y sostenido que en otras par-tes del pas; (ii) algunos programas nacionales en algunas ocasionesfinanciados parcialmente con fondos internacionales, caso de la policacomunitaria se realizan como (pruebas) piloto, con frecuente partici-pacin de Bogot; (iii) mejor acceso que otras ciudades a la informacinsobre programas y polticas nuevas y los recursos que los acompaan.

Nuestra anatoma de la transformacin de Bogot, tambin mues-tra que a partir de la Constitucin de 1991, con su descentralizacinpoltica, administrativa y fiscal y la posterior reglamentacin de la mis-ma, se otorgaron ms responsabilidades e instrumentos a los gobiernoslocales, los cuales, a diferencia de otras ciudades, fueron utilizados porBogot con creatividad, constancia y eficiencia, generando oportunida-


des a los ciudadanos para participar en el debate sobre el futuro de laciudad, promoviendo una vinculacin mayor entre la ciudadana y laadministracin, para encontrar de manera ms participativa solucionesa sus problemas mayores, entre ellos el tema de la inseguridad. Se pre-tende tambin ilustrar sobre la forma seria, participativa e integradoraen la que fueron formulados los planes para el desarrollo de la ciudad ycmo sta utiliz los mandatos constitucionales para lograr ms autono-ma administrativa en su condicin de ciudad capital de Colombia; eneste sentido se har especial mencin al Estatuto Orgnico, expedidoen 1993, fruto del esfuerzo y dedicacin del alcalde Jaime Castro (1992-1994), con respecto a quien los alcaldes Mockus y Pealosa dan crditoexplcito al decir que el Estatuto Orgnico es la condicin sine qua nondel buen gobierno y de la eficiencia en la administracin de Bogot.

Este libro no pretende ser exhaustivo ni atribuir causalidades fina-les, en trminos de la contribucin porcentual de cada uno de los mbi-tos de gestin pblica distrital, a la reduccin de las tasas de violencia ycriminalidad durante el periodo 1995-2003 en Bogot. Tampoco buscaotorgar crdito a una u otra administracin por los aciertos y logros al-canzados, ya que el objetivo es hacer visible el tipo de intervencionesque fueron realizadas para que otros puedan aprender de ellas. Lograrbajar las tasas de criminalidad de manera sostenible y garantizar un cli-ma de seguridad y de convivencia en una ciudad tan grande, compleja ysofisticada como Bogot, no puede ser atribuido a factores individualesaisladamente considerados. El xito de Bogot es el resultado de unagestin coherente que involucra una serie de interacciones de diversaspolticas e intervenciones, diseadas a largo plazo, innovadoras perorealistas, creativas y consecuentes, bajo el liderazgo de alcaldescarismticos, con gabinetes de un perfil ms profesional y tcnico quepoltico, comprometidos profundamente con la ciudad y guiados por unestilo de trabajo que privilegi una aproximacin interinstitucional.

El tema de la seguridad y la convivencia ciudadana es apenas unade las dimensiones sobre las cuales se puede evaluar la excelencia de lagestin pblica de Bogot en el periodo 1995-2003; por lo tanto, dichaevaluacin debe estar articulada con el anlisis de las dems dimensio-nes a partir de las cuales se construy un nuevo modelo de ciudad, y quepor lo mismo son objeto del presente estudio (cultura ciudadana, espa-


cio pblico, progreso social, urbanismo y productividad, legitimidad yeficiencia institucional).

METODOLOGA DE LA INVESTIGACIN

Este libro se apoya en un arduo trabajo de investigacin de campo, diri-gido y coordinado por Gerard Martin como investigador principal, ycodirigido por Miguel Ceballos quien apoy la investigacin documen-tal y coordin la ejecucin del convenio con la Alcalda Mayor deBogot. A continuacin se hace una sntesis de las actividades adelan-tadas:

a) Entrevistas con aproximadamente 200 funcionarios y ex funcionariosdistritales, expertos externos, acadmicos, habitantes de la ciudad, entreotros.b) Visitas a instituciones, instalaciones y lugares relacionados con eltema, como parques, barrios, zonas de tolerancia, estaciones de polica,crcel distrital, centros de rehabilitacin juvenil, instalaciones e entida-des distritales, entre otros.c) Asistencia y observacin de reuniones de consejos como al Consejode Seguridad Distrital Ampliado y al Consejo de Seguridad deChapinero comits, reuniones de frentes de seguridad local, comitsbarriales, foros y eventos en Bogot que tenan relacin con el tema.d) Levantamiento y consulta bibliogrfica de fuentes primarias y secunda-rias, incluso de una gran serie de informes producidos por el DistritoCapital.

Para realizar el trabajo de campo se contrataron dos investigadoresasociados Constanza Ariza y Rodrigo Valencia de la Roche y dos asis-tentes de investigacin Juan Carlos Garca y Claudia Gmez. Los in-vestigadores asociados y asistentes de investigacin realizaron buenaparte de las entrevistas y visitas de campo y elaboraron varios borrado-res de los captulos temticos (8-15). Ricardo Valencia Ramrez, miem-bro del equipo del Programa Colombia, coescribi el captulo sobreespacio pblico; Roco Mario, miembro del equipo del Programa Co-lombia, contribuy al trabajo de edicin final; Adriana Colmenares y


Sofa Quiroga, miembros del equipo del Programa Colombia, apoya-ron con logstica, planificacin y administracin.

Para recibir insumos externos sobre la investigacin, adems de laorganizacin de las dos conferencias ya mencionadas en GeorgetownUniversity Learning with Bogota y The Local Dimension of Securi-ty se realiz una serie de desayunos de trabajo en Bogot, a comienzosde 2004, con el objetivo de recibir la retroalimentacin de ex funciona-rios de las administraciones de Mockus y de Pealosa sobre las versio-nes preliminares de todos los captulos.

En el proceso de escribir y editar la versin final del libro, se harecibido el apoyo generoso de muchas personas (ver seccin de agrade-cimientos), sin las cuales no habra sido posible llegar al grado de deta-lle que hemos buscado presentar en esta anatoma de la transformacinde Bogot. La responsabilidad del texto final y su contenido es de losautores.

ESTRUCTURA DEL LIBRO

El libro se divide en 16 captulos, que estn organizados de la siguientemanera: Los primeros tres captulos forman un primer bloque temticoque busca ilustrar el contexto histrico, demogrfico y de criminalidaden Bogot. Son captulos que permiten al lector ubicarse en la ciudad, yentender el contexto en el cual se generara la futura transformacin dela misma. Los siguientes tres captulos (4, 5 y 6) forman un segundobloque temtico, que se inicia con la presentacin de los perfiles de losalcaldes Antanas Mockus y Enrique Pealosa, seguida por la presenta-cin de sus respectivos planes de desarrollo, un anlisis de la normativi-dad e institucionalidad en el contexto de la cual se generaron los procesos,as como de las reformas normativas e institucionales introducidas des-de el nivel local para apoyar dichos procesos, haciendo nfasis sobre lainnovacin institucional que signific la creacin del Sistema Unificadode Informacin sobre Violencia y Delincuencia SUIVD.

Los captulos 7 al 15 presentan cada uno un tema especfico degestin pblica distrital y su contribucin a la mejora de la seguridad enciudad; stos son: urbanismo con fines sociales (captulo 7), fortaleci-miento de la Polica Metropolitana de Bogot (captulo 8), polticas


distritales de inversin social (captulo 9), polticas distritales para aten-der poblacin vulnerable (captulo 10), promocin de comportamientosseguros y de una cultura ciudadana (captulo 11), mecanismos alternati-vos de resolucin de conflictos (captulo 12), la unidad permanente dejusticia, la crcel distrital y la libertad asistida para el menor infractor(captulo 13), estrategias anti-terrorismo y resistencia civil (captulo 14),y produccin de conocimiento (captulo 15).

El captulo 16 incluye a la vez una sntesis de los resultados encon-trados as como de las conclusiones del estudio. Tambin incluimos unaextensa bibliografa con el propsito de facilitar la tarea a futuras inves-tigaciones.

Para subrayar la relevancia que el proceso de Bogot tiene paraotros pases, y en particular para ciudades que tambin confronten gran-des retos de inseguridad, hemos incluido en el libro una serie de contri-buciones de varios expertos internacionales con cuyos aportes se pretendeofrecer una mirada de la experiencia de Bogot que vaya ms all de suspropias fronteras y de las fronteras de Colombia.

Captulo 1

BOGOT EN EL SIGLO XX: DE ALDEA A CIUDAD

Parque Centenario 1895. Fuente libro Historia de la fotografa en Colombia.

Hay que volver a amarrar a Bogot. Aqu no hay

administracin, esta ciudad no est gobernada,

no hay autoridad y debe elaborarse un plan de desarrollo

que se cumpla.

FRASE DEL PRESIDENTE VIRGILIO BARCO

PRONUNCIADA EN 19871

En este primer captulo presentamos los antecedentes del desarrollo ur-banstico, demogrfico, econmico y social de Bogot durante el sigloXX, para permitir al lector tener un mejor entendimiento de la ciudad ylos desafos que tuvieron que confrontar las administraciones de AntanasMockus y Enrique Pealosa a finales del siglo XX e inicios del sigloXXI. En el segundo captulo se profundiza en las tendencias demogrfi-cas y socioeconmicas, durante el periodo 1995-2003 en Bogot. Losprimeros tres captulos forman el marco contextual de las polticas deprevencin y reduccin de la criminalidad en la ciudad. Y el tercer cap-tulo presenta las tendencias de la seguridad en Bogot.

1.1 BOGOT DURANTE EL SIGLO XIX

Siendo alcalde, Enrique Pealosa escribi: Los espaoles construye-ron nuestras ciudades alrededor de una plaza, o parque, un espacio parala gente. La plaza era un sitio de encuentro por excelencia de todos losmiembros de la sociedad, sin importar su rango socio-econmico. Sedice que en nuestras plazas los muchachos caminaban en una direcciny las muchachas en la otra. Era el sitio para la interrelacin humana detoda ndole. Inicialmente la plaza era para una ciudad de cuatro o cincomanzanas. Era una relacin armnica: Una plaza o parque, por cadacuatro manzanas. Cuando las construcciones privadas se multiplicaron,los espacios pblicos de encuentro se hicieron cada vez ms escasos.Algo de este proceso de prdida del carcter de polis, debe de haberconocido Bogot durante la segunda mitad del siglo XIX.2 La ciudad,fundada en 1538, contaba en 1801 con 20.000 habitantes, cerca de 35.000en 1832, unos 85.000 en 1881 y alrededor de 100.000 en 1900. Hasta


despus de tres siglos de su fundacin la ciudad ocup un rea cercana alas 300 hectreas (comprendidas entre las actuales calles 28 y 1 en sen-tido norte-sur y desde el pie del cerro oriental hasta la carrera 18 ensentido oriente-occidente), equivalente al 1% del rea actual,3 hecho quereflejaba el desarrollo esencialmente rural de Colombia, donde menosdel 10% de la poblacin viva en zonas urbanas a finales del siglo XIX.

Tabla 1

Poblacin de Bogot e incremento anual promedio de personas

(nmero personas / ingresos)

1905 1918 1938 1951 1964 1973 1985 1990 1993 2003

Bogot 100.000 144.000 330.000 650.000 1,7 m 2,9 m 4,2 m 4,7 m 5,3 m 6,8 m

Nmero 3.400 25.000 133.000 100.000 150.000

personas 9.300 81.000 108.000 200.000

/ingresos

Fuente: elaboracin de los investigadores: datos perodo 1905-1990 con base en Gouset, V. (1998) p. 8.

Datos 1993, con base en datos del DANE y datos 2003 extrapolacin DANE.

Durante la primera parte de la Colonia el espacio pblico se limita-ba a la plaza como centro religioso y civil de la vida de los ciudadanos,y se usaba para las festividades, ceremonias, celebraciones religiosas,procesiones, el ocio y el mercado; alrededor de la plaza tambin estabanubicadas las sedes de las instituciones pblicas y religiosas. Bogot erauna ciudad pequea comparada con otras ciudades coloniales como Lima;en ella no se construyeron avenidas, jardines botnicos, parques,bulevares o plazas de toros antes de la independencia. En las afueras dela pequea ciudad haba campo y grandes haciendas, como la de losRosales, El Nogal, El Salitre, El Retiro, La Cabrera, el Chic y SantaAna, entre otras. Durante la segunda parte del siglo XIX el teatro, lapera, los juegos mecnicos, los botes, as como varios deportes, refle-jaron nuevos gustos y necesidades para lo pblico.

En cuanto a los edificios religiosos, durante la primera parte delsiglo XIX se inici y concluy la Catedral Primada, as como decenasde iglesias y conventos, y se inici la construccin del Capitolio Nacio-nal, el edificio ms importante de este perodo. En cuanto a edificios


estatales como imaginario fsico del poder del Estado, algunos hitosde la construccin de este perodo fueron el Observatorio Astronmico(1802), la remodelacin del Palacio San Carlos (1828), el CementerioCentral (1832), las Galeras Arrubla (1846), donde funcion la adminis-tracin municipal hasta cuando fueron reemplazadas por el PalacioLivano, sede de la actual alcalda; finalmente, el edificio de mercadoen el barrio la Concepcin (1846).

Durante el segundo gobierno del General Toms Cipriano deMosquera (1861-1864) se expropiaron gran parte de las edificaciones ypredios pertenecientes a las corporaciones eclesisticas, y fueron adap-tados como oficinas del Estado,4 y se aplaz por medio siglo la cons-truccin de edificios gubernamentales.5 En efecto, la actividadconstructora del Estado era casi nula: se reduca a restaurar los edificiosconfiscados, a mantener las construcciones existentes o a desarrollarobras de menor rango. Ello reflejaba lo precario e inestable que era elmismo Estado como entidad poltica, pues en medio de los conflictos yguerras era muy poco lo que se poda emprender.6 Era evidente la ur-gencia de un liderazgo estatal para construir edificios pblicos, y conello garantizar una modernizacin de la ciudad a travs de una arquitec-tura civil destacada.

Desde 1870, con las primeras corrientes migratorias hacia la capi-tal, los ros San Francisco y San Agustn, que todava formaban los lmi-tes del centro histrico de Bogot, se transformaron en basureros y crearonun problema higinico al convertirse en un alcantarillado abierto. Laescasez de fondos pblicos la destinacin de una parte significativa delos recursos al mantenimiento y cuidado del empedrado de las calles7 y un desarrollo nacional focalizado en la expansin de los cultivos decaf limitaron las intervenciones pblicas sobre la ciudad, en una pocaen la cual ciudades como Buenos Aires ya estaban desarrollando gran-des intervenciones urbansticas inspiradas en las concepciones del pre-fecto Haussmann8 en Pars. A pesar de las limitaciones, se construyeronel tranva (1884), el acueducto conducido a travs de tubera de hierro(1888), el alumbrado pblico a gas (1876) y elctrico (1900), el telgra-fo (1864) y el telfono (1884).

Otros ejemplos destacables de la construccin y la arquitecturadurante la segunda parte del siglo XIX fueron el Panptico (1874, actual-


mente el Museo Nacional), el matadero pblico (1881), el asilo de enfer-mos mentales de San Diego (1883), el Parque del Centenario (1883,restaurado en los aos 20), los teatros Municipal (1881) y Coln (1885),los hospitales de la Misericordia (1897), San Jos (1904) y Casa de SaludMarly (1904), el Palacio de La Carrera (1906) y el Parque de La Inde-pendencia (1910). La creacin de la Escuela Nacional de Bellas Artesen 1886 incidi en el aumento de la actividad arquitectnica futura.

En cuanto al espacio pblico, varias de las plazuelas principales,incluso la Plaza Mayor (denominada Plaza de Bolvar desde 1846), fueronequipadas con parques para buscar su embellecimiento, segn las concep-ciones de los arquitectos paisajistas de la poca. Tambin se continucon la tradicin, iniciada en el siglo XVIII, de mejorar o construir paseoso alamedas, como calles un poco ms amplias, arborizadas, amobladascon bancas de madera al estilo de los Bulevares en Pars, pero sin cam-biar el trazado inicial, lo cual resultaba innecesario, dada la muy peque-a escala que an tena la ciudad. Los paseos y alamedas atraan gentelos domingos o los das de fiesta. Sin embargo, existen indicios de queestos espacios se deterioraron rpidamente debido al descuido en sumantenimiento y al robo del mobiliario.

Por otra parte, el hecho de que no se realizaran durante este perodoobras de ampliacin de las calles cntricas, resguardadas por estrechosandenes, u otras mejoras significativas y efectivas en la infraestructuraurbana y de servicios pblicos, sumado a un alto crecimiento demogr-fico y su consiguiente proceso de densificacin, ms el deterioro en lascondiciones de habitabilidad, explica en parte la tendencia al crecimien-to hacia los suburbios del casco urbano tradicional, como fue el caso deChapinero hacia el norte o Las Cruces y San Cristbal hacia el sur. Bo-got alcanz a tener 120.000 habitantes en 1912,9 en contraste conMedelln (70.000) y Cartagena (50.000).

1.2 MODERNIZACIN Y URBANIZACIN (LA PRIMERA PARTEDEL SIGLO XX)

Bogot tuvo un proceso importante de industrializacin desde finalesdel siglo XIX que se evidenci en la creacin de industrias y empresasrelacionadas con la construccin, como las fbricas de Tubos Moore


(1906) y Cementos Samper (1909), o aquellas relacionadas con las be-bidas y alimentos, como la de Chocolates Chvez y Equitativa (1877), yen particular, las cerveceras como la Rosa Blanca (1882), Cuervo (1881)y Bavaria (4 de abril de 1889). sta ltima, fundada por el alemn LeoSiegfried Kopp (1858-1927), empez con una moderna instalacin enlos antiguos predios del Convento de San Diego frente al Panptico.10

Por la misma poca, se formaron barrios obreros como los barrios VillaJavier (1909) y la Perseverancia (1912) en la periferia inmediata delcentro histrico, que carecan de acueducto y alcantarillado, lo cual, entodo caso, no representaba condiciones ms precarias que las de las vi-viendas rurales, de donde muchos provenan.11

Con el auge del comercio se crearon pasajes y galeras como espa-cios propiamente comerciales. Por su parte, y debido en gran medida ala densificacin del centro, las familias ms adineradas se mudaron ha-cia nuevos barrios en la periferia del centro histrico. El transporte atravs de automviles y autobuses transform la ciudad, al llevarla deuna ciudad caminada a una ciudad motorizada.

Entre 1918 y 1938 la poblacin de Bogot se triplic y pas de144.000 a 330.000 habitantes un aumento promedio de 9.300 personasal ao (entre crecimiento vegetativo y migracin interna), como muestrala Tabla 1. Este fenmeno de expansin se tradujo en la congestin deactividades urbanas y en la preocupacin por los servicios pblicos, laadecuacin y apertura de vas, y en la construccin de edificios. A partirde los aos treinta, con la intensificacin del crecimiento demogrfico yde la industrializacin, se generaron fuertes procesos de modernizacinde la infraestructura fsica de la ciudad. La modernizacin de Bogot seevidenci en la construccin de edificios importantes en el centro de laciudad como la primera sede del peridico El Tiempo (por el arquitec-to Roberto Sicard) y de los primeros equipamientos de corte moderno,como bancos, teatros, hospitales, centros educativos, parques; al mismotiempo, se experiment la modernizacin de la vivienda de clase alta.

Los problemas que afrontaba Bogot al comienzo del siglo XX entrminos de altos ritmos de crecimiento demogrfico, precariedad decondiciones higinicas, escasez de vivienda y especulacin de sueloseran, en parte, similares a los que amenazaban a grandes ciudades Euro-peas en el siglo XIX. Para el mismo perodo, en Amrica Latina las


ciudades de Buenos Aires y de Ro de Janeiro (aunque sta ltima unpoco ms tarde), aplicaron algunas de las estrategias de estilo Haussmannen cuanto a obras pblicas enormes. Sin embargo, Bogot apenas co-menz a actuar sobre dichos retos a mediados del siglo XX.

La modernizacin urbanstica de Bogot era evidente, pero algu-nos han argumentado que el proceso se realizaba sin un pensamientomoderno en el tema urbano, y sin una relacin entre proyecto de ciudady proyecto de sociedad moderna.12 Esto tambin se reflejaba en unainstitucionalizacin tarda del tema urbanstico. En los aos treinta, laSociedad de Embellecimiento de Bogot incorpor a

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