Biến đổi Khí hậu và sự phản ánh của các danh mục đầu tư đó ... · GIZ...

Phân tích các danh mục đầu tư Ứng phó Biến đổi Khí hậu và sự phản ánh của các danh mục đầu tư đó vào Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội Trung hạn của Tỉnh Cà Mau và ngân sách hàng năm

Chịu trách nhiệm xuất bảnDeutsche Gesellschaft fürInternationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH

Trụ sở đặt tạiBonn và Eschborn, CHLB Đức

Chương trình Quản lý Tổng hợp Vùng Ven biển (ICMP)

Tầng 9, Landmark, 5B Tôn Đức Thắng, Quận 1, Tp. Hồ Chí Minh, Việt NamT + 84 838239811F + 84 838239813I www.giz.de/viet-nam http://daln.gov.vn/icmp-cccep.html

Biên soạn xongTháng 4 năm 2013

In ............

Dàn trang và trình bàyGolden Sky Co.,ltdTầng 5 số 6 Nguyễn Công Trứ, Hai Bà Trưng, Hà Nội

Hình ảnh© GIZ

Tác giảPatrik Kraulich vàTs. Ute Eckardt

Biên tậpLê Bá CảPhan Thanh Tĩnh

Báo cáo không phản ánh quan điểm của Chính phủ Việt Nam, Bộ Ngoại giao và Thương mại Úc, Bộ Hợp tác Kinh tế và Phát triển Liên bang Đức cũng như GIZ.

© GIZ 2014

GIZ chịu trách nhiệm nội dung của ấn phẩm này.

Dưới sự ủy quyền củaBộ Hợp tác Kinh tế và Phát triển Liên bang Đức và Bộ Ngoại giao và Thương mại Úc

Phân tích các danh mục đầu tư ứng phó biến đổi khí hậu và sự phản ánh của các danh mục đầu tư đó vào kế hoạch phát triển kinh tế xã hội trung hạn của tỉnh Cà Mau và ngân sách hàng năm

Là một tổ chức thuộc chính phủ Đức, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH hỗ trợ Chính phủ Đức hoàn thành các mục tiêu của mình trong lĩnh vực hợp tác quốc tế hướng tới phát triển bền vững.

GIZ đã hoạt động ở Việt Nam trong hơn 20 năm qua. Thay mặt cho chính phủ Đức, GIZ cung cấp các dịch vụ tư vấn cho Chính phủ Việt Nam và hiện đang tham gia vào ba lĩnh vực ưu tiên: (i) Đào tạo Nghề; (ii) Chính sách Môi trường và Sử dụng bền vững Nguồn Tài nguyên Thiên nhiên; và 3) Năng lượng.

Nhà tài trợ vốn và ủy nhiệm chính của GIZ Việt Nam là Bộ Hợp tác và Phát triển Kinh tế Liên bang Đức (BMZ). Ngoài ra còn có các Bộ liên bang về Môi trường, Bảo tồn Thiên nhiên, Xây dựng và An toàn hạt nhân (BMUB), Bộ Liên bang về các vấn đề Kinh tế và Năng lượng (BMWi) và Bộ Tài chính Liên bang (BMF). GIZ Việt Nam cũng tham gia nhiều dự án do Chính phủ Úc (thông qua Bộ Ngoại giao và Thương mại - DFAT) và Liên minh châu Âu đồng tài trợ cũng như hợp tác chặt chẽ với Ngân hàng phát triển Đức KfW.

Chương trình Quản lý Tổng hợp Vùng Ven biển (ICMP) do hai chính phủ Đức và Úc tài trợ nhằm hỗ trợ Việt Nam quản lý các hệ sinh thái ven biển giúp tăng khả năng phục hồi và giảm khả năng bị tổn thương nhằm bảo vệ vùng đồng bằng sông Cửu Long đang phải đối mặt với biến đổi khí hậu. Tổ chức Hợp tác Phát triển Đức GIZ cùng phối kết hợp với Bộ Nông nghiệp và PTNT, và các sở, ban ngành của năm tỉnh Chương trình gồm An Giang, Bạc Liêu, Cà Mau, Kiên Giang và Sóc Trăng triển khai thực hiện Chương trình.

Để biết thêm thông tin, xin ghé thăm Website của chúng tôi www.giz.de/viet-nam và http://daln.gov.vn/icmp-cccep.html.

GIZ tại Việt Nam

4

Tóm tắt ......................................................................................................................................................................6

1 Bối cảnh ..........................................................................................................................................................10

2 Các kênh cấp vốn cho các hoạt động và đầu tư công tác thích ứng với

biến đổi khí hậu (TUBDKH) ............................................................................................................................... 14

2.1 Cơ cấu cấp vốn cho dự án thích ứng biến đổi khí hậu ....................................................................................15

Thu bổ sung cân đối ngân sách từ cấp quốc gia đến cấp tỉnh .....................................................................16

Khoản thu bổ sung có mục tiêu từ cấp quốc gia đến cấp tỉnh ....................................................................17

Phân tích các khoản bổ sung trong ngân sách tỉnh .........................................................................................17

Chương trình Mục tiêu Quốc gia (CTMTQG) về Biến đổi Khí hậu (BĐKH).................................................19

Các nguồn khác .............................................................................................................................................................20

2.2 Hoạch định và Lập ngân sách cho các hoạt động TUBĐKH ..........................................................................22

Hệ thống lập ngân sách thực tế...............................................................................................................................22

Thực hiện ngân sách, trường hợp của tỉnh Cà Mau ..........................................................................................25

Khuôn khổ Chi tiêu Trung hạn (KKCTTH) .............................................................................................................29

Cải cách đang thực hiện: Dự phòng cho KKCTTH trong phương án cải cách luật ngân sách ..........30

3 Kết luận và khuyến nghị: Thách thức và cơ hội cho việc hoạch định và lập ngân sách cho

chương trình TUBĐKH ...............................................................................................................................32

4 Lịch làm việc .................................................................................................................................................36

Mục lục

5

Danh mục bảngBảng 1: Cà Mau, chi tiết tất cả khoản thu qua các năm 2007-2010, 2012

(không cụ thể cho chương trình TUBĐKH) tính theo đơn vị triệu đồng ..................................18

Bảng 2: Chi phí ngân sách cấp tỉnh của Cà Mau theo ngành theo ngân sách được lập và

theo quyết toán năm 2010 (đơn vị tính: triệu đồng)...........................................................................26

Bảng 3: Quyết toán Chi cho Chương trình Mục tiêu Quốc gia và các nhiệm vụ khác

trong năm 2010 (đơn vị tính: triệu đồng) .................................................................................................27

Bảng 4: Quyết toán tỉnh Cà Mau năm 2010, chi phí vốn theo ngân sách cấp tỉnh

năm 2010 – các dự án được chọn (đơn vị tính: triệu đồng) .............................................................28

BKH&ĐT Bộ Kế hoạch và Đầu tưBNN&PTNT Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thônBTC Bộ tài chínhBTT&MT Bộ Tài nguyên và Môi trườngCCQT UPBĐKH Chương trình Quốc gia Ứng phó Biến đổi Khí hậuCQPTU Cơ quan Phát triển Quốc tế ÚcCTHT UPBĐKH Chương trình Hỗ trợ Ứng phó Biến đổi Khí hậuCTMTQG Chương trình Mục tiêu Quốc giaCTMTQG UPBĐKH Chương trình Mục tiêu Quốc gia Ứng phó với Biến đổi Khí hậuCTSTVB & BĐKH Chương trình Sinh thái Ven biển và Biến đổi Khí hậuGIZ Tổ chức hợp Tác Phát triển ĐứcKHHĐTUBĐKH Kế hoạch Hành động Thích ứng Biến đổi Khí hậuKHPT KT&XH Kế hoạch Phát triển Kinh tế-Xã hộiKKCTTH Khuôn khổ Chi tiêu Trung hạnQLTCC Quản lý Tài chính CôngSở KH&ĐT Sở Kế hoạch và Đầu tưSở NN&PTNT Sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thônSTC Sở Tài chínhSTN&MT Sở Tài nguyên và Môi trườngTNGTTC&CTC Trách nhiệm Giải trình Tài chính và Chi Tiêu côngTBĐKH Thích ứng Biến đổi Khí hậuUBCP BĐKH Ủy ban Liên Chính phủ về Biến đổi Khí hậuUBNDT Ủy ban Nhân dân Tỉnh

Các chữ viết tắt

6

Tóm tắt

7

Báo cáo này tóm tắt và tích hợp các phát hiện, kết luận và để xuất cho nhiệm vụ được thực hiện trong tháng 3 năm 2013 về phân tích các kênh đầu tư cấp vốn cho chương trình Thích ứng biến đổi Khí hậu (TUBĐKH) bao gồm các quy trình lập ngân sách chủ yếu ở cấp quốc gia. Đây là một phần trong các chương trình tư vấn đóng góp nhằm đảm bảo kết quả thực hiện dịch vụ và đầu tư vào chương trình thích ứng biến đổi khí hậu được tốt hơn nhằm đáp ứng các các mục tiêu của chính sách biến đổi khí hậu quốc gia (quản lý vĩ mô vùng ven biển) và các yêu cầu cụ thể của địa phương. Nhiệm vụ này xây dựng dựa trên một phân tích về quy trình lập ngân sách ở cấp tỉnh được tổ chức vào tháng 11 năm 2012, qua đó đánh giá rằng ngân sách tỉnh có đặc điểm là tính không an toàn cao về quy hoạch và nguồn lực khan hiếm để có thể cấp viện trợ cho các hoạt động TUBĐKH. Dựa trên các phát hiện này, chúng tôi đã phân tích cơ cấu tài trợ cho hoạt động thích ứng biến đổi khí hậu- nguồn quốc gia và tài trợ- và đã xem xét kỹ các quy trình lập ngân sách và quy hoạch ở Việt Nam mà điển hình là ở Cà Mau.

Có bốn kênh cơ bản trong hệ thống lập ngân sách ở Việt nam mà dựa vào đó các cơ quan chức năng ở địa phương có thể cấp vốn cho các chi phí liên quan đến chương trình thích ứng biến đổi khí hậu: Bên cạnh nguồn thu nhập và nguồn lực riêng của tỉnh, ngân sách tỉnh cũng bao gồm (i) bổ sung cân đối và (ii) bổ sung mục tiêu và iii) các chương trình chính sách cụ thể của quốc gia, chủ yếu là các chương trình mục tiêu quốc gia (CTMTQG), ngoài ra còn có các chương trình hỗ trợ khác, chẳng hạn như chương trình đê kè quốc gia 667 từ tỉnh Quảng Ngãi đến tỉnh Kiên Giang. CTMTQG chính trong trường hợp của chúng tôi chính là Chương trình Ứng phó với Biến đổi Khí hậu – CTMTQG UPBĐKH. Ngoài ra còn có các khoản đóng góp viện trợ bổ sung là một phần của hệ thống lập ngân sách quốc gia để tài trợ cho các hoạt động TUBĐKH– chương trình chính là iv) Chương trình Hỗ trợ Ứng phó Biến đổi Khí hậu (CTHT UPBĐKH), được đưa vào kênh này thông qua ngân sách trung ương.

i) Bổ sung cân đối là bổ sung chung từ cấp trung ương đến cấp tỉnh và có thể được sử dụng mà không cần phân bổ.

ii) Bổ sung có mục tiêu được ấn định cho các khoản chi phí cụ thể; các khoản bổ sung này phải được sử dụng thông qua một quy trình phê duyệt của các Bộ ngành có liên quan và không thể được sử


8

dụng để cân đối ngân sách. Cả hai khoản bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu đều được thực hiện hoàn toàn bởi cơ quan quản lý hành chính cấp tỉnh.

iii) Qua phân tích các khoản bổ sung trong kế hoạch lập ngân sách giai đoạn 2007-2012, chúng tôi nhận thấy rằng không phải tất cả các tỉnh đều nhận khoản thu bổ sung; đặc biệt các thành phố lớn không nhận khoản này và cũng chỉ nhận khoản thu bổ sung có mục tiêu giới hạn. Ở ĐBSCL, ngân sách của tỉnh Cà Mau cho thấy có sự sụt giảm phân bổ tổng thu bổ sung như là một phần của tổng thu phát sinh, nhưng trong phạm vi khuynh hướng tăng nhẹ khoản thu cân đối. Kênh thứ ba để tài trợ cho chương trình TUBĐKH từ ngân sách quốc gia là CTMTQG UPBĐKH. Có 2 nghị định của Thủ Tướng Chính Phủ năm 2008 và 2012. Cả hai nghị định này không đề cập đến các khoản chi tiêu đầu tư chính, chỉ là chi phí thường xuyên để tài trợ cho chương trình TUBĐKH – gọi là kế hoạch hành động TUBĐKH – hoặc các nghị định cần thiết. Việc tài trợ cũng không được bảo đảm, đối với số tiền 65 triệu USD theo Nghị định 1183/2012, chỉ 7 triệu USD được tài trợ đến thời điểm hiện tại. Trong tất cả các buổi phỏng vấn tại Hà nội, sự hiểu biết của các đối tác phỏng vấn cho rằng CTMTQG UPBĐKH được cấp vốn hoàn toàn bởi các nhà tài trợ. Và thực vậy, có một cơ cấu tài trợ để tài trợ cho CTMTQG UPBDKH:

iv) Chương trình của ngành để ứng phó biến đổi khí hậu (CTHT UPBĐKH) là một quỹ để tài trợ các dự án UPBDKH bởi các nhà tài trợ có liên quan đến sự hỗ trợ ngân sách chung. Cơ cấu tài trợ vẫn là được phát triển chi tiết bởi Các bộ ngành có liên quan - Bộ Tài Nguyên và Môi trường (BTN&MT), Bộ tài chính (BTC) và Bộ Kế hoạch và Đầu tư (BKH&ĐT). Tuy nhiên, các dự án đầu tư đã được chọn xong nằm ngoài yêu cầu xin tài trợ của tỉnh cho đến tháng 12 năm 2012: Trong số 61 dự án được trình bày, 11 dự án đã chọn với tổng đầu tư là 350 tỷ VND (12,5 triệu Euro), 2 trong số đó được quy hoạch cho tỉnh Cà Mau.

Có các CTMTQG khác bao gồm các biện pháp gắn liền với TUBĐKH, như chương trình đê kè quốc gia 667. Việc phân bổ viện trợ cũng được đưa đến cấp tỉnh nơi mà sự điều chỉnh phân bổ có thể sẽ tạo nên việc sử dụng có hiệu quả các nguồn lực khan hiếm. Các cơ hội để điều chỉnh sẽ tăng cùng với sự phát triển của hệ thống ngân sách Việt Nam.

Tóm lại, chúng ta có thể nói rằng không phải cấp tỉnh, cũng không phải cấp quốc gia có sự phân loại ngân sách dành cho các đầu tư TUBĐKH trung ương. Có thể gắn liền chi phí với TUBĐKH nhưng ngân sách quốc gia không thực hiện như thế một cách minh bạch.

Nhiều bộ ngành có liên quan đến hệ thống lập ngân sách thực tế để quy hoạch và thực hiện chi tiêu cho các hoạt động TUBĐKH, vì thích ứng biến đổi khí hậu là một vấn đề xuyên suốt có phạm vi rộng. Các bộ ngành có liên quan là Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, nhưng còn có nhiều hơn thế: CTHT UPBĐKH cũng có sự tham gia của 14 ban ngành chính sách. Quy trình lập ngân sách cần sự tham gia của Bộ tài chính cho các khoản chi thường xuyên và Bộ Kế Hoạch và Đầu Tư cho các khoản chi đầu tư.

Lập ngân sách được phân cấp theo nguyên tắc: lập kế hoạch – thực hiện – và trách nhiệm gắn liền với các cơ quan ở cấp chính phủ tương ứng. Các bộ ngành quốc gia thực hiện vai trò phê duyệt CTMTQG và các khoản thu bổ sung mục tiêu, và thực hiện cả chức năng giám sát tổng thể. Quy trình lập ngân sách sẽ được thực hiện theo một lộ trình cụ thể rõ ràng và tuân thủ nghiêm ngặt theo pháp luật, chỉ có thời gian cho các cơ quan cấp dưới quốc gia để chuẩn bị soạn thảo ngân sách thường bị giới hạn 4-5 tuần sau khi gửi thông tư và hướng dẫn về ngân sách.


9

Với các thông tư về ngân sách, BKH&ĐT và BTC cung cấp ngân sách thu-chi chỉ tiêu cho các bộ, các cơ quan và các tổ chức cấp dưới quốc gia để tạo điều kiện thuận lợi cho họ trong việc chuẩn bị soạn thảo ngân sách. Điều này có nghĩa là khung lập ngân sách tỉnh không nên có sự không rõ ràng và sự không thể dự báo được đối với cơ quan chức năng của tỉnh; ít nhất các trần chỉ tiêu có thể được sử dụng trong quy trình lập kế hoạch ở cấp tỉnh. Các chỉ tiêu chi phí không được xem như là trần ngân sách, mà chỉ là cơ sở thương thảo và do đó các ngành và cấp dưới quốc gia thường trong quy trình đấu thầu ngân sách đưa ra cao hơn nhiều so với chỉ tiêu.

Nói chung, quy trình lập ngân sách tuân theo trình tự cụ thể, nhiều thách thức đối với việc tài trợ dự đoán cho các hoạt động TUBĐKH là việc thực hiện yếu kém ngân sách được phê duyệt ban đầu và cơ cấu kế hoạch chi tiêu và tài trợ trung hạn còn nhiều thiếu sót.

Việc phân tích số liệu ngân sách tỉnh so với quyết toán ở tỉnh Cà Mau cho thấy rằng ngân sách được thực hiện không có nhiều để thực hiện theo kế hoạch ban đầu. Trong năm 2010, chi tiêu toàn bộ nhiều hơn kế hoạch, chỉ chi tiêu đầu tư riêng của tỉnh thì thấp hơn nhiều: Trong năm 2010,Cà Mau đã thực hiện chỉ 20% chi phí đầu tư được phê duyệt ban đầu. Điều này khớp với báo cáo TNGTTC&CTC về sự tín nhiệm ngân sách khá thấp.

Phân tích chi phí cho CTMTQG và chi phí đầu tư riêng trong ngân sách tỉnh Cà Mau còn cho thấy rằng rất ít chi tiêu được chỉ đạo cho các hành động gắn liền với TUBĐKH. Trong năm 2010, trên 90% ngân sách ban đầu của tỉnh Cà Mau được quy hoạch sử dụng cho xây dựng hoặc cải thiện các văn phòng hành chính và chỉ 7% được sử dụng xây dựng đường xá. Theo quyết toán, ngoài 20% ngân sách đã được sử dụng, quyết toán cuối cùng cho thấy 40% được chỉ đạo chi cho các công trình cầu, thoát nước và điện khí hóa và 60% chi cho các tòa nhà hành chính theo quy hoạch.

Tính có thể dự đoán và độ tin cậy của ngân sách bị cản trở do thiếu cơ chế quy hoạch trung hạn. Cho đến thời điểm này, các cam kết về ngân sách bị hạn chế theo khuôn khổ hàng năm và không có dự toán cho các chi tiêu thường xuyên do đầu tư. Sự thiếu đồng bộ giữa kế hoạch trung hạn và hàng năm và giữa đầu tư và chi thường xuyên gây thoái chí để tìm kiếm hiệu quả chi phí dài hạn trong quy hoạch đầu tư; cộng với việc ưu đãi cho các khoản chi ngoài quy hoạch lớn trong việc thương thảo ngân sách và độ tin cậy ngân sách thấp dẫn đến kết quả khoản chi công không hiệu quả.

Cải cách ngân sách đang được thực hiện, bản thảo về cái cách ngân sách đưa ra tất cả các đặc điểm cần thiết để cải thiện tình huống: Kế hoạch chi tiêu trung hạn sẽ được đề xuất ở tất cả các cấp chính quyền, ngoài ra còn có các cam kết nhiều năm và cho phép lập ngân sách thực hiện. Nếu ngân sách được thông qua theo kế hoạch thực tế, cơ sở pháp lý để giải quyết các thách thức sẽ được cung cấp toàn bộ. Nhưng việc triển khai hướng dẫn chi tiết và ứng dụng toàn bộ ở các cấp chính quyền sẽ còn cần phải có thời gian.

Đối với vấn đề nguồn lực khan hiếm, sự thay đổi về các quy chế ngân sách và các nhu cầu cấp thiết để tài trợ đầu tư vào chương trình TUBĐKH, chúng tôi khuyến nghị sử dụng cơ cấu chương trình theo CTSTVB & BĐKH như là một môi trường học hỏi để thực hiện việc lập kế hoạch ngân sách cải thiện và định hướng trung hạn ở cấp tỉnh. Tài trợ đầu tư chương trình TUBĐKH nên kết hợp giữa ngân sách trung ương và ngân sách của năm tỉnh cùng hoạt động theo chương trình, và được bổ sung bởi sự phân bổ viện trợ nếu có thể. Đây có thể sẽ là một cơ hội để khởi động thực hiện KKCTTH liên quan đến chương trình TUBĐKH cụ thể, vì thế sẽ mang lại cho các tỉnh có liên quan một viễn cảnh trung hạn để thực hiện về mặt kỹ thuật và tài chính cho các đầu tư TUBĐKH cần thiết để mang lại sự bảo vệ cần thiết cho người dân và đồng thời cũng tạo ra một kinh nghiệm trong việc giới thiệu luật ngân sách mới.

10

010101Bối cảnh

11

Theo Ủy Ban Liên Chính Phủ về Biến đổi Khí hậu (UBCP BĐKH), Việt Nam là một trong những nước chịu ảnh hưởng nhiều nhất của biến đổi khí hậu. Cụ thể là Đồng bằng Sông Cửu Long (ĐBSCL) và Sông Hồng đang chịu nhiều rủi ro. Chương trình Quản lý Tổng hợp vùng Ven biển tập trung vào vấn đề thích ứng biến đổi khí hậu ở năm tỉnh ĐBSCL tại Việt Nam.

Một thử thách lớn đối với các tỉnh ở Việt Nam là làm sao cải thiện các quy trình lập ngân sách và quy hoạch để đảm bảo thực hiện tốt hơn các dịch vụ và đầu tư vào thích ứng biến đổi khí hậu nhằm đáp ứng các mục tiêu chính sách (quản lý vùng ven biển) và các yêu cầu cũng như nhu cầu cụ thể của địa phương. Nguồn lực tài chính ở cấp tỉnh có giới hạn, nên các yếu tố cho quy trình lập ngân sách và quy hoạch hợp lý chính là tối ưu hóa dự báo nguồn quỹ sẵn có và nhận biết rõ các dịch vụ mang lại hiệu quả chi phí tiềm năng, để có thể dự toán chính xác và hỗ trợ ưu tiên cho việc ra quyết định về mặt chính trị. Dựa vào bối cảnh này, hai nhiệm vụ tư vấn đã được đưa ra và thực hiện từ tháng 11 năm 2012. Nhiệm vụ đầu tiên do các chuyên gia của GIZ là Regina Bernhard và Johannes Fer-gusson đã tiếp xúc làm việc với tỉnh và bàn luận với các cơ quan chức năng về khả năng và thử thách tại Cà Mau trong thực hiện Kế hoạch Hành động Thích ứng với Biến đổi Khí hậu vào tháng 11 năm 2012.

Nhiệm vụ thứ hai chú trọng vào các cơ quan chức năng có tham gia vào việc quy hoạch và lập ngân sách cho chương trình TUBĐKH ở cấp quốc gia – Viện Quản lý Kinh tế Trung ương, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (BKH&ĐT), Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn (BNN&PTNT) và Bộ Tài nguyên Môi trường (BTN&MT) – và cả những nhà tài trợ khác. Buổi thảo luận dựa trên những phát hiện ở tỉnh Cà Mau và phân tích những đình trệ trong quy hoạch và lập ngân sách từ viễn cảnh cấp nhà nước trung ương. Những phát hiện sơ bộ lần nữa đã được bàn luận với các SNN&PTNT và SKH&ĐT ở các tỉnh lân cận tỉnh Cà Mau là Kiên Giang và An Giang nhằm chia sẻ những phát hiện và tham khảo ý kiến quan điểm của họ về những kết quả sơ bộ tương ứng.


12

Báo cáo này tóm tắt những phát hiện, kết luận và kiến nghị của nhiệm vụ thứ hai này, được thực hiện từ ngày 10 đến ngày 20 tháng 03 năm 2013 do Ông Patrik Kraulich, trưởng tổng bộ phận vụ ngân sách tại Bộ Tài chính liên bang Đức Hesse và Tiến sĩ Ute Eckardt, chuyên gia quản lý tài chính nhà nước thuộc lĩnh vực hợp tác phát triển. Phần lớn của nhiệm vụ được giúp đỡ bởi Ông Benjamin Hodick, Cố vấn trưởng phụ trách Chương trình Biến đổi khí hậu và Hệ sinh thái ven biển tại Cà Mau.

Nhóm thực hiện nhiệm vụ mong muốn cám ơn tất cả đối tác phỏng vấn đã đón tiếp thân mật và thảo luận thành công trong một không khí vô cùng cởi mở. Mặc dù các cuộc phỏng vấn phải kèm theo dịch thuật chuyên môn, nhưng nhóm thực hiện nhiệm vụ nhận thức được những hạn chế của việc hiểu nhau trong các cuộc phỏng vấn có phiên dịch. Báo cáo này chủ yếu dựa vào các thảo luận và cuộc phỏng vấn đã mô tả và ở một phạm vi nào đó có sẵn các tài liệu về ngân sách, Nghị định và quy định liên quan. Báo cáo TNGTTC&CTC hoàn chỉnh mới đây cũng giúp ích cho báo cáo này.1

1 Trách nhiệm Giải trình Tài chính và Chi Tiêu Công (TNGTTT&CTC) là một công cụ đánh giá được công nhận và thực hiện làm chuẩn cho quản lý tài chính công.


13

14

020202Các kênh cấp vốn cho các hoạt động và đầu tư công tác thích ứng với biến đổi khí hậu (TUBDKH)

15

Biến đổi khí hậu đã tiến đến các khu vực ở Việt Nam và hậu quả trầm trọng cho đất nước là vấn đề không chỉ nhiều nhà tài trợ quốc tế lớn và tổ chức phi chính phủ quan tâm mà còn là sự cam kết rõ ràng bởi chính phủ Việt Nam nhằm tăng cường khả năng hồi phục của quốc gia và người dân. Mặc dù vấn đề này được nói đến ngày càng nhiều qua các kênh tin tức, các phương tiện truyền thông và các chiến dịch nâng cao nhận thức; nhưng rõ ràng rằng tình trạng biến đổi khí hậu và các biện pháp thích ứng cần thiết vẫn chưa được đưa ra trong các chiến lược của tỉnh trước năm 2012. Thực vậy, cho đến thời điểm này, chiến lược thích ứng của Việt Nam chỉ tập trung xoay quanh một số chiến lược, chương trình và kế hoạch hành động chủ chốt như:

- Chiến lược Quốc gia Phòng, Chống và Giảm nhẹ Thiên tai đến năm 2020 với Kế hoạch Thực hiện đã được thông qua trong năm 2010,

- Chương trình Mục tiêu Quốc gia Ứng phó với Biến đổi Khí hậu (CTMTQT UPBĐKH) năm 2008,- Chiến lược Quốc gia về Biến đổi Khí hậu (CLQG BĐKH) khởi động vào tháng 3/2012, - Và Kế hoạch Hành động Quốc gia về Biến đổi Khí hậu (KHHĐQG BĐKH) có hiệu lực từ mùa thu năm 2012.

Mặc dù đã có phiên thảo luận cấp quốc gia diễn ra vào năm 2007, nhưng vấn đề chiến lược này chỉ bắt đầu có tiến triển khi Ủy ban Biến đổi Khí hậu Quốc gia được thành lập vào tháng 1, 2012 mà theo đó CTQG BĐKH và KHHĐQG BĐKH được đề cập ở phần trên chính là chiến lược quốc gia và kế hoạch hành động chính. Cũng trong năm 2012, các Ủy ban nhân dân tỉnh (UBNDT) khác nhau, trong số đó có UBND tỉnh Cà Mau, đưa ra một quyết định2 về “Soạn thảo kỹ Kế hoạch Hành động Thích ứng với Biến đổi Khí hậu và Nước biển dâng tại Cà Mau” theo sau Kế hoạch Hành động TUBĐKH, bao gồm một danh sách các

2.1 Cơ cấu cấp vốn cho dự án thích ứng biến đổi khí hậu

2 Quyết định 1350 của UBND tỉnh từ năm 2012


16

nghiên cứu ngành chéo, các phương án và đầu tư với chi phí hoạch định khoảng 5.706,8 tỉ đồng (270 triệu USD), được tài trợ đến năm 2015 và được phân loại phù hợp với chương trình TUBDKH. Theo quyết định này, “Nhà tài trợ quốc tế” sẽ tài trợ 5.613,7 tỉ đồng (265 triệu USD), khoảng 98%, còn 2% còn lại do nguồn lực trong nước tài trợ.

Có ba kênh chính cơ bản trong hệ thống lập ngân sách Việt Nam mà dựa vào đó các cơ quan chức năng của tỉnh và địa phương có thể cấp vốn cho những chi tiêu liên quan đến công tác thích ứng với biến đổi khí hậu: Ngân sách tự có của tỉnh, gồm có i) ngân khố tự có của tỉnh, ii) thu bổ sung cân đối và iii) thu bổ sung mục tiêu từ chính quyền trung ương. Các chương trình chính sách quốc gia cụ thể, chủ yếu là Chương trình Mục tiêu Quốc gia (CTMTQG), ngoài ra cũng có các chương trình hỗ trợ khác, chẳng hạn như chương trình đê kè quốc gia 667, là những quỹ thêm vào được đầu tư ở cấp tỉnh, nhưng thuộc thẩm quyền của chính quyền trung ương. CTMTQG chính trong trường hợp của chúng tôi là CTMTQG UPBDKH được nêu ở phần trên. Tham chiếu theo quyết định của UBND tỉnh tại Cà Mau và số còn lại 2% để tài trợ cho hành động tự ứng phó, tương đương số tiền là 15,9 tỉ đồng (750.000 USD) sẽ do tỉnh tự đóng góp, còn 43,5 tỉ đồng (khoảng 2 triệu USD) có thể được phân bổ xuyên suốt Chương trình MTQG UPBĐKH và 33,7 tỉ đồng (khoảng 1,6 triệu USD) từ các chương trình quốc gia khác.

Đóng góp của nhà tài trợ có thể theo hình thức cấp vốn trực tiếp thông qua dự án hoặc cấp vốn và cho vay từng phần thông qua hệ thống lập ngân sách của Việt Nam. Chương trình chủ yếu là CTHT UPBĐKH, được cấp vốn thông qua ngân sách trung ương.

Tóm lại, có thể biện luận rằng các chiến lược thích ứng và ứng phó biến đổi khí hậu và sự áp dụng chiến lược đó thông qua kế hoạch hành động cụ thể hiện nay đã đạt được rất nhiều kết quả khả quan cả ở cấp quốc gia và cấp tỉnh. Tuy nhiên, phần còn lại chưa được thực hiện chính là sự lồng ghép các kế hoạch hành động vào từng Chiến lược Phát triển Kinh tế Xã hội (CLPTTK&XH) trung hạn của tỉnh. Sử dụng làm cơ sở hướng dẫn thực hiện trong 5 năm, các CLPTKT&XH hiện nay bao quát cả giai đoạn từ năm 2011 đến năm 2015. Về các chiến lược quốc gia và hành động đã đề cập trước đó, chủ yếu là ở năm 2012, hầu hết các Chiến lược Phát triển Kinh tế Xã hội của tỉnh hoặc không đề cập đến TUBĐKH và ứng phó cụ thể, cũng không đề cập đến bất kỳ dự án đầu tư cụ thể nào. Khi xem xét kế hoạch ngân sách cho năm 2012 và tài liệu công khai ngân sách mới nhất năm 2010, không thể nhận ra bất kỳ biện pháp TUBĐKH nào vì không có phân loại cụ thể. Mặc dù trong tương lai có thể sẽ có phân loại cụ thể các biện pháp ứng phó, nhưng không chắc chính phủ Việt Nam sẽ đưa ra một mức ngân sách riêng, không ở cấp trung ương cũng không ở cấp tỉnh.

Khi xem xét đến quyết định Kế hoạch Hành động TUBĐKH ở Cà Mau, các đoạn văn bản sau đây sẽ cung cấp tổng quan và một mô tả các nguồn tài trợ quốc gia và tỉnh tiềm năng:

Thu bổ sung cân đối ngân sách từ cấp quốc gia đến cấp tỉnh

Thu bổ sung cân đối là khoản bổ sung chung không phân bổ; chúng có thể được sử dụng để cân đối các ngân sách cấp thấp hơn, tự do tài trợ các mục tiêu cấp tỉnh và địa phương do UBND quyết định, kể cả các khoản đầu tư.

Tiêu chuẩn phân bố những khoản thu bổ sung này được quy định trong Điều 36 Luật Ngân sách Nhà nước hiện hành: “… số bổ sung cân đối được xác định trên cơ sở tính toán các nguồn thu và nhiệm vụ chi...theo các chế độ thu ngân sách, các định mức phân bổ ngân sách, và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách theo các tiêu chí về dân số, điều kiện tự nhiên, điều kiện kinh thế xã hội của từng vùng, chú ý tới vùng sâu, vùng xa, vùng căn cứ cách mạng, vùng dân tộc thiểu số và các vùng đang có có khăn khác”. Số tiền bổ sung ngân sách hàng năm tùy thuộc vào kế hoạch ngân sách hàng năm.


17

Khoản thu bổ sung có mục tiêu từ cấp quốc gia đến cấp tỉnh

Ngoài số thu bổ sung cân đối, ngân sách cấp quốc gia bổ sung có mục tiêu để hỗ trợ ngân sách cấp tỉnh. Số thu bổ sung có mục tiêu được sử dụng cho mục đích đặc biệt và không được sử dụng để cân đối ngân sách. Đối với số thu bổ sung này, tỉnh phải trình bày kế hoạch và mục đích ưu tiên sử dụng khoản thu đó cho bộ ngành có liên quan (xem thuyết minh quy trình của bộ ngành liên quan trong chương 2.2). Trong trường hợp chi cho chương trình thích ứng biến đổi khí hậu, bộ ngành chuyên trách chính là BNN&PTNT, BTN&MT.

Một khi đã được cấp quốc gia thông qua, khoản thu có mục tiêu đó sẽ được sử dụng hoàn toàn theo trách nhiệm thuộc về cơ quan chức năng tỉnh – khác với các chương trình mục tiêu quốc gia, là những chương trình do cơ quan chức năng quốc gia thực hiện ở cấp tỉnh.3

Trong một cuộc phỏng vấn ở cấp tỉnh đề cập rằng đến năm 2011, số thu bổ sung có mục tiêu đã được sử dụng với phạm vi bao phủ trên danh nghĩa, có nghĩa là các nguồn đã được phê chuẩn đã không sử dụng gắn chặt với dự án đã được phê chuẩn. Thực tế đó được báo cáo để thay đổi; ngày nay, số bổ sung có mục tiêu chỉ được sử dụng cho mục đích đã được duyệt. Dĩ nhiên dù việc này giới hạn tính linh động tài chính tỉnh, nhưng nó phù lại hợp hơn với khái niệm bổ sung có mục tiêu như thế. Nếu việc sử dụng nguồn lực không có ràng buộc, thì chúng có thể được phân bố như là bổ sung cân đối.

Phân tích các khoản bổ sung trong ngân sách tỉnh

Dựa trên dữ liệu có sẵn trong kế hoạch ngân sách Việt Nam năm 2012, chúng tôi đã phân tích cơ cấu thu ở cấp tỉnh và địa phương.4 Kết quả phát hiện cho thấy rằng không phải tất cả các tỉnh đều nhận được số thu bổ sung cân đối. Những vùng giàu có hơn chẳng hạn như các thành phố lớn là Hà Nội, Hồ Chí Minh, Đà Nẵng chỉ nhận khoản thu bổ sung có mục tiêu với mức giới hạn (dưới 10% tổng thu ngân sách). Ở các tỉnh khác, số thu bổ sung cân đối là nguồn thu ngân sách chính. Ở các tỉnh như Quảng Trị, Ninh Thuận, Bạc Liêu, Nam Định, Thái Bình, Bắc Giang, Bắc Cạn, Cao Bằng, Điện Biên, Lai Châu, Lạng Sơn, Tuyên Quang và Yên Bái, hơn 75% số thu ngân sách là số thu bổ sung cân đối. Nhìn chung, mối liên hệ

3 Có thể có cơ cấu ủy nhiệm thực hiện nhưng sự phân biệt rõ ràng chủ yếu là các cơ quan có liên quan.4 Xem Phụ lục I “Cơ sở Dữ liệu I - Phân tích Ngân sách Nhà nước năm 2012


18

2007 2007 2008 2008 2009 2009 2010 2010 2012 2012

Tổng thu ngân sách cấp tỉnh

1.850.368 1.973.399 2.401.356 3.584.730 4.220.191

Thu bổ sung từ ngân sách trung ương

777.788 42% 674.464 34% 740.119 31% 1.153.999 32% 1.080.118 26%

Trong đó, bổ sung cân đối

324.183 42% 324.183 48% 324.183 44% 324.183 28% 527.667 49%

Bổ sung có mục tiêu

453.605 42% 350.281 52% 415.936 56% 829.816 72% 552.451 51%

Ngân khố khác

1.072.580 58% 1.298.935 66% 1.661.237 69% 2.430.731 68% 3.140.073 74%

của số bổ sung cân đối và bổ sung mục tiêu ở tất cả những tỉnh này khá ổn định: số thu bổ sung mục tiêu chiếm khoảng một phần ba và số thu bổ sung cân đối chiếm hai phần ba.

Trong trường hợp tỉnh Cà Mau, tổng số phần khoản thu bổ sung ngân sách trung ương đã rút giảm đáng kể từ năm 2007 (xem Bảng 1 bên dưới). Vào năm 2007, số thu bổ sung chiếm 40%, và hầu như chỉ 25% vào năm 2012.

Bảng 1: Cà Mau, chi tiết tất cả khoản thu qua các năm 2007-2010, 2012 (không cụ thể cho chương trình TUBĐKH) tính theo đơn vị triệu đồng

Nguồn: Ngân sách Quốc gia Việt Nam năm 2007-2010, 2012


19

Mối quan hệ giữa khoản thu bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu không hoàn toàn ổn định, khuynh hướng là chia đều nửa này nửa kia, nhưng cũng có một số thay đổi. Điều này có thể là một trong những lý do cho tình trạng không chắc chắn đã được báo cáo về mức thu bổ sung mà tỉnh được quyền nhận, điều đó đã được báo cáo trong nhiệm vụ tháng 11. Tuy nhiên, tổng thu ngân sách đã tăng và không rút giảm, thậm chí nhận ra là có lạm phát.

Tuy nhiên, dữ liệu này đã được quan sát thận trọng vì hệ thống ngân sách khó khăn. Các tỉnh và trung ương đã được tập hợp vào một ngân sách và nhiều khoản thu bổ sung từ trung ương đến tỉnh phải được chuyển tiếp đến chính quyền địa phương. Chi tiêu cho các Chương trình Mục tiêu Quốc gia cũng đi từ cấp tỉnh đến cấp quận.

Chương trình Mục tiêu Quốc gia (CTMTQG) về Biến đổi Khí hậu (BĐKH)

CTMTQG về BĐKH được đưa vào văn bản hai lần:

l Nghị định về CTMTQG thứ nhất số 158/2008 đã được Thủ tướng Chính phủ thông qua vào ngày 2 tháng 12 năm 2008. Chương trình bao gồm 3 giai đoạn (a) 2009 - 2010: Khởi động, (b) 2011 - 2015: Thực hiện và (c) sau năm 2015): Phát triển.

Tổng ngân sách được tính là 1.965 tỉ đồng (khoảng 92 triệu USD), một nửa là tài trợ của nước ngoài và một nửa là vốn trong nước, trong đó ngân sách trung ương đóng góp khoảng 30%; ngân sách địa phương khoảng 10% và đóng góp của các thành phần tư nhân và đóng góp khác khoảng 10%.

l Nghị định về CTMTQG thứ hai số 1183/2012 đã được thông qua vào ngày 30 tháng 08 năm 2012, bao gồm giai đoạn 2012 – 2015 và không phân biệt giai đoạn. Vốn cấp dự tính là 1.771 tỉ đồng (khoảng 83 triệu USD), được tài trợ từ ngân sách trung ương (770 tỉ đồng), ngân sách địa phương và nguồn khác (153 tỉ đồng) và vốn nước ngoài (848 tỉ đồng).

Nghị định liên quan đến CTMTQG thứ hai không đề cập đến nghị định thứ nhất. Nhưng bức tranh tổng quát khá giống nhau và phần mục tiêu cụ thể cũng như các phương án ở CTMTQG thứ hai cho thấy là sự tiếp nối nghị định về CTMTQG thứ nhất. Cả hai nghị định đều được thực thi bởi BTNN&MT.

Nhìn vào mục tiêu cho thấy rằng cả hai CMTQG theo nghị định 158 và CTMTQG theo nghị định 1183 nhằm vào tài trợ cho các khoản đầu tư lớn hơn hơn trong công tác thích ứng với biến đổi khí hậu:

Nghị định thứ nhất đề ra “Những mục tiêu chiến lược của CTMTQG là

l Đánh giá những tác động của biến đổi khí hậu đối với các ngành và vùng miền trong những thời kỳ cụ thể và

l Phát triển các kế hoạch hành động khả thi nhằm ứng phó có hiệu quả với biến đổi khí hậu trong thời gian ngắn hạn và lâu dài nhằm đảm bảo phát triển bền vững cho Việt Nam,

l Nắm bắt cơ hội để phát triển hướng đến một nền kinh tế ít cacbon, và l Tham gia vào nỗ lực của cộng đồng quốc tế trong làm giảm nhẹ biến đổi khí hậu và bảo vệ hệ khí

hậu”.

Nghị định thứ hai có một “mục tiêu chung: Từng bước thực hiện CLQG về BĐKH, tăng cường nhận thức và khả năng thích ứng với biến đổi khí hậu, định hướng giảm bớt phát thải khí nhà kính và xây dựng một nền kinh tế ít cacbon, hợp tác có hiệu quả với cộng đồng quốc tế nhằm bảo vệ hệ khí hậu của Trái đất.” Trong một số cuộc phỏng vấn mà chúng tôi được biết rằng thông thường các CTMTQG thường được tài


20

trợ đầu tư, điều này có thể giải thích sự trông mong từ phía những nhà tài trợ và ở cấp tỉnh. Nhưng cho đến năm 2015, CTMTQG UPBĐKH chỉ đề cập về các chi tiêu thường xuyên như quy trình quy hoạch, soạn thảo kỹ các nghị định cần thiết, các KHHĐ UPBĐKH…... Trong một số cuộc phỏng vấn được đề cập cho biết rằng một số biện pháp thí điểm ở hai tỉnh cũng được lên kế hoạch, nhưng đây không phải là một phần của văn bản và cũng không thể hiện rõ ràng rõ tỉnh nào được nói đến.

Việc cấp kinh phí cho CTMTQG UPBĐKH vẫn chưa có kết quả cuối cùng: 65 triệu Euro lên kế hoạch cho Nghị định 1183 vẫn chưa được cam kết rõ ràng, ngân sách cho năm 2012 chỉ có 7 triệu USD. Trong các cuộc phỏng vấn tại Hà Nội, theo hiểu biết của những đối tác phỏng vấn thì CTMTQG UPBĐKH được cấp vốn hoàn toàn bởi những nhà tài trợ. Và thực vậy, có một cơ cấu tài trợ để tài trợ cho CTMTQG UPBĐKH – trong số những nguồn khác.

Các nguồn khác

Chương trình của ngành để Ứng phó Biến đổi Khí hậu (CTN UPBĐKH) tại Việt Nam

CTN UPBĐKH đã được đề xướng vào năm 2008 bởi Tổ chức Hợp tác Phát triển của Nhật và Pháp (JICA VÀ AfD). Mục tiêu của chương trình là “hỗ trợ sự phát triển và thực hiện các chiến lược, chính sách và khuôn khổ tổ chức về biến đổi khí hậu nhằm hỗ trợ việc thực thi CTMTQG về UPBĐKH”5. Vào năm 2011 và 2012, chương trình có sự tham gia của Tổ chức Hợp tác Phát triển Canada, Úc và Hàn Quốc (CIDA, CQTQU, Eximbank) và Ngân hàng Thế giới. Tất cả những nhà tài trợ này tham gia hỗ trợ ngân sách chung, kết quả là CTN UPBĐKH có thêm cơ cấu hỗ trợ từ nhóm hỗ trợ ngân sách nhằm đáp ứng chương trình TUBĐKH.

Về nguyên tắc, CTN UPBĐKH được dự định tài trợ CTMTQG – “được điều chỉnh với CTMTQG UPBĐKH” – nhưng nó đi xa hơn thế. Cơ sở pháp lý được đưa ra qua một Khuôn khổ Chương trình đã được Thủ tướng Chính phủ phê chuẩn và một cơ cấu cấp vốn mà được cho là thiết lập nhằm để cấp vốn cho ba hạng mục: “(a) CTMTQG UPBĐKH; (b) Các dự án Biến đổi khí hậu được liệt kê trong các nhiệm vụ ưu tiên căn cứ theo các tiêu chuẩn; (c) cân đối ngân sách cho các nhiệm vụ khác”6. Về chi tiết, những Hành động Chính sách theo CTN UPBĐKH đại khái chỉ liên quan đến các mục tiêu của CTQG UPBĐKH. 7

Cơ cấu cấp vốn cho CTN UPBĐKH đang được triển khai giữa các bộ ngành có liên quan – Bộ Tài nguyên Môi trường, Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch Đầu tư – và đang trong quá trình thảo luận với các nhà tài trợ ngân sách.8 Các điểm chính trong cuộc thảo luận tóm tắt những thử thách phát sinh từ hệ thống ngân sách Việt Nam nhằm cùng cấp vốn đầu tư chủ yếu giữa các cấp chính quyền khác nhau và qua nhiều năm:

l Để đáp ứng những kỳ vọng tài trợ – và để nhận được thêm nhiều vốn hơn nữa của nhà tài trợ – cơ cấu tài trợ nên cung cấp một giới hạn ngân sách cụ thể có định hướng lâu dài để tài trợ chương trình UPBĐKH – có hiệu quả cùng với các quy trình hành chính tối thiểu.

5 Tập sách về CTN UPBĐKH của Đơn vị Phối hợp Chương trình 6 Cùng ở đoạn đó, trang 5 7 Kết quả Đánh giá và Xếp hạng Hành động Chính sách của Ma trận Chính sách 2012 với các cột: 1. Thích ứng (Mục tiêu: Quản

lý Tài nguyên Nước, Quản lý Ven biển Tích hợp (không có biện pháp nào), Quản lý Tài nguyên Thiên nhiên, Nông nghiệp), 2. Giảm nhẹ (Mục tiêu: Phát triển và Quản lý Lâm nghiệp), 3. Lồng ghép (Mục tiêu: Lồng ghép phát triển và thực hiện các Chính sách Biến đổi Khí hậu).

8 BTN&MT, BTC, BKHĐT: Thông tư Liên bộ về chỉ dẫn Cơ chế Quản lý Ngân sách Chương trình Hỗ trợ Ứng phó với Biến đổi Khí hậu, Hà Nội, ngày 6 tháng 3 năm 2013.


21

l Hệ thống dự toán hiện hữu o bị giới hạn theo quy hoạch hàng năm, o tách biệt giữa kế hoạch chi thường xuyên và chi đầu tư, không cung cấp một cơ cấu cấp vốn chung liên chính phủ.

Cơ cấu cấp vốn cho CTN UPBĐKH được lên kế hoạch là sẽ có quyết định cuối cùng vào cuối tháng 03 năm 2013. Nhưng việc cấp vốn dài hạn và chung cho các dự án đầu tư TUBĐKH sẽ vẫn còn thử thách nếu hệ thống ngân sách không được cải cách tốt hơn. Chúng ta sẽ xem trong chương tiếp theo (xem trang 16) về các vấn đề chính được bao gồm trong phương án cải cách ngân sách thực tế.

BNNN&PTNN và BTN&MT đã trình bày tình trạng hiện thời của CTN UPBĐKH với nhiệm vụ như sau:

l Các tỉnh đã phát triển Kế hoạch Hành động Thích ứng Biến đổi Khí hậu (KHHĐ TUBĐKH) của tỉnh nhà;

l Khoảng 50 tỉnh đã trình bày KHHĐ TUBĐKH cho BTN&MT ở định dạng và nội dung theo yêu cầu của bộ, vì vậy, các kế hoạch này có thể đang trong quy trình xét duyệt;

l Các KHHĐ TUBĐKH đã được BTN & MT xem xét duyệt lại;l Ngoài tất cả các dự án đã đưa ra, 61 dự án đã được BTN&MT chọn và đề xuất lên BKHĐT;9 l BKHĐT đã chọn 11 trong số 61 dự án này, hai trong số đó thuộc Cà Mau (một liên quan đến đê kè

phía tây và một liên quan đến tái trồng rừng ngập mặn);l Tổng đầu tư của 11 dự án lên đến 350 triệu đồng (16,5 triệu USD), mỗi dự án trung bình được 1,23

triệu Euro;l Quá trình này đã được hoàn thành vào tháng 12/2012 và thông tin đã được phân bổ đến các tỉnh.

Nhìn chung, có nhiều câu hỏi mở vẫn còn,10 nhưng liên quan đến triển vọng cấp vốn bảo vệ bờ ở các tỉnh ĐBSCL, một số thông điệp cũng rất rõ ràng: Trong ngắn và trung hạn, sẽ không có tài trợ bền vững thêm nữa từ ngân sách trung ương, về trung hạn, không có kế hoạch mở rộng quỹ quốc gia và sự hỗ trợ của các nhà tài trợ xuyên suốt CTN UPBĐKH vẫn còn hạn chế.

CTN UPBĐKH cung cấp một đối thoại chính sách phong phú và ở phạm vi rộng về các vấn đề thích ứng biến đổi khí hậu. Hàng năm lên kế hoạch tổ chức hai cuộc họp kỹ thuật suốt 2 tuần – và không nên bỏ sót những vấn đề chưa được thảo luận trong cuộc họp này.

CTN UPBĐKH đóng vai trò là một quỹ cấp vốn cho chương trình liên quan đến khí hậu ở Việt Nam. Vì được dựa vào CTN UPBĐKH, về nguyên tắc, các triển vọng điều chỉnh các đóng góp tài trợ cho chương trình TUBĐKH có nhiều khả quan, nếu và khi chính phủ Việt Nam mở rộng CTMTQG UPBĐKHsang các vấn đề đầu tư và nếu hệ thống ngân sách Việt Nam cung cấp các cơ chế quy hoạch và lập ngân sách trung hạn đối với việc cấp vốn chung giữa các cơ quan hành động khác nhau trong phạm vi chính phủ Việt Nam và cũng như các nguồn lực bên ngoài.

9 Một trong những vấn đề chính để bàn luận giữa chính phủ và các nhà tài trợ là các tiêu chuẩn chọn lựa trong quá trình này, mà theo bề ngoài thì chúng không rõ ràng.

10 Lấy ví dụ, phạm vi thời gian của quy hoạch đã mô tả không rõ ràng. Có thể là một năm vì không có kế hoạch chi tiêu trong thời gian trung hạn. Vậy thì vấn đề là: Các phương án đã chọn bây giờ có tiếp tục được cấp vốn không, hoặc sẽ có quá trình tuyển chọn tương tự cho mỗi năm không?


22

Các CTMTQG và chương trình khác

Có các CTMTQG khác như chương trình về nước và vệ sinh, đã được CQPTU hỗ trợ trong vài năm gần đây, CTMTQG về tái trồng rừng hoặc CTMTQG về môi trường ở vùng nông thôn, và cả hai chương trình này đều có liên quan đến bảo vệ bờ biển. Ngoài ra, trong năm 2008, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành nghị định về chương trình củng cố và nâng cấp hệ thống đê biển từ Quảng Ngãi đến Kiên Giang (Nghị định 667/2008) vào năm 2008. Dự kiến chương trình này gồm ba giai đoạn:

- Giai đoạn 1: từ năm 2009 đến 2012: chủ yếu là trồng cây, san lấp đất để tạo một hệ thống đê khép kín từ Quảng Ngãi đến Kiên Giang;

- Giai đoạn 2: từ năm 2013 đến 2016: tiếp tục củng cố đê điều và đường bộ; - Giai đoạn 3: từ năm 2017 đến 2020: xây cầu, hệ thống thoát nước chủ yếu, hoàn chỉnh hệ thống đê

và hệ thống đường bộ.

Theo các nhà tài trợ và các cơ quan trực thuộc bộ, tình trạng chương trình đê kè 667 hiện nay chưa rõ ràng. BNN&PTNT nói rằng có một cột theo CTMTQG UPBĐKH đáp ứng yêu cầu xây dựng đê kè. Do đó, sẽ không rõ ràng liệu chương trình đê kè năm 2008 vẫn còn thiết thực – liệu chương trình đó đã được lồng ghép với CTMT UPBĐKH hoặc viễn cảnh mục tiêu chương trình sẽ là gì.

Các chương trình tài trợ khác

Có nhiều tổ chức tài trợ và chương trình của các tổ chức phi chính phủ tài trợ cho các hoạt động TUBĐKH ở khu vực ĐBSCL chẳng nhạn như CQPTU và GIZ. Trong suốt quá trình thực thi nhiệm vụ hiện tại, kế hoạch cho các giải pháp đầu tư bền vững của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) đã được bảo đảm tại một số tỉnh trong năm tỉnh. Vấn đề không rõ ràng trong nhiệm vụ này là quy trình điều chỉnh cho CTMTQG UPBĐKH, các CTMTQG hoặc CTN UPBĐKH được theo sát đến mức độ nào.

Nhưng dù sao đi nữa, hệ thống quy hoạch và lập ngân sách của Việt Nam cho các hoạt động TUBĐKH sẽ được phát triển, khả năng điều chỉnh viện trợ càng nhiều thì hiệu quả sử dụng của nguồn tài trợ đó càng cao. Một cơ chế cấp vốn phổ biến cho các khoản đầu tư vào chương trình UPBĐKH ở vùng ĐBSCL bao gồm cả sự hỗ trợ của những tổ chức tài trợ sẽ hữu ích để sử dụng các nguồn khan hiếm một cách hiệu quả, cho đến khi việc cải cách ngân sách thật sự được thực hiện theo kế hoạch.

2.2 Hoạch định và Lập ngân sách cho các hoạt động TUBĐKH

Hệ thống lập ngân sách thực tế

Việc thành lập tổ chức chung để hoạch định và cấp vốn cho các hoạt động TUBĐKH cũng ở cấp tỉnh được thực hiện theo chu kỳ ngân sách quốc gia (xem Hình 1 về các vấn đề liên quan đến BNN&PTNT). Vì thích ứng với biến đổi khí hậu là một vấn đề xuyên suốt, nên có nhiều bộ ngành khách nhau tham gia hoạch định và lập ngân sách, ít nhất có BTN&MT và BNN&PTNT và các cơ cấu phân quyền tương ứng. CTN UPBĐKH có bao quát 14 lĩnh vực hành động theo chính sách – một số lĩnh vực có tính chất xuyên suốt chẳng hạn như “nâng cao nhận thức” – ở 10 bộ ngành khác nhau, ngoài ra còn có sự tham gia của các Bộ khác: Bộ Y tế, Bộ Thương mại và Công nghiệp và Cơ sở hạ tầng.

Trên thực tế, không có sự nhận ra ngân sách nào dành cho biến đổi khí hậu. Phân loại ngân sách dù sao cũng yếu kém, được xếp loại “D” trong báo cáo TNGTTC&CTC, vì hệ thống phân loại với các quy mô dự


23

án/chương trình và quy mô về quản lý, chức năng và kinh tế không được áp dụng nhất quán ở tất cả các giai đoạn quy hoạch và thực hiện. Trong ngân sách tỉnh, mặc dù chi tiêu cho các chương trình như CTMTQG có thể được nhận ra (xem Bảng 3 bên dưới, trang 13).

Hình 1: Quá trình hoạch định ngân sách cho các giải pháp chương trình ngoài ngân sách nhà nước – khoản thu sổ sung có mục tiêu hoặc chương trình quốc gia ở cấp tỉnh

TỉnhQuá trình hoạch định của tỉnh đưa đến kết quả các chương trình được cấp vốn ngoài ngân sách nhà nước

được gởi đến, chẳng hạn

BKH&ĐTbao gồm các khoản chi

đầu tư đã phê chuẩn trong ngân sách đầu tư

gởi đến

BNN&PTNT theo dõi yêu cầu của

tỉnh và việc thực hiện các chương trình quốc gia ở

cấp tỉnh

BTCgồm những khoản chi

thường xuyên đã được phê chuẩn trong ngân sách định

kỳ gởi đến

UBND tỉnhquyết định chi phí và phân

bổ ngân sách

BNN&PTNTđánh giá khả năng tồn tại và phù hợp với mục tiêu chính trị (như ví dụ trong KHPT KT&XH) thông qua vào tháng 7 mỗi năm và gởi đến

Quốc hộithông qua ngân sách nhà nước vào

tháng 11 mỗi năm ngân sách được thông qua sẽ được

gởi đến

Phòng ngân sách BTC biên chỉnh các thông tin nhận được vào ngân sách nhà nước, thường vào tháng 9 / 10 mỗi năm và gởi đến


24

Về nguyên tắc, việc lập ngân sách được phân quyền; quy hoạch – và thực thi – trách nhiệm gắn liền với các cơ quan chức năng của cấp chính quyền tương ứng. Việc thông qua quy hoạch ngân sách tỉnh chỉ cần thiết đối với khoản thu bổ sung có mục tiêu – được thực hiện thông qua các cơ quan chức năng tỉnh và địa phương – và các chương trình mục tiêu quốc gia và các chương trình khác – được thực hiện ở cấp tỉnh hoặc địa phương thông qua các cơ quan chức năng cấp quốc gia. 11 Vì những giới hạn ngân sách này, tỉnh chuẩn bị quy hoạch ngân sách bao gồm các khoản chi thường xuyên và chi phí đầu tư và gởi yêu cầu đến Bộ ngành chuyên trách. Bộ ngành chuyên tráchsẽ đánh giá khả năng phát triển của dự án – nếu là một dự án – và sự phù hợp với các mục tiêu và mục đích chương trình theo KHPT KT&XH và cụ thể hơn trong chương trình mục tiêu liên quan. Một vấn đề giới hạn để nâng cao quỹ đầu tư nhiều hơn cho các hoạt động TUBĐKH là KHPT KH&XH giai đoạn 2011-2015 không đề cập đến chủ đề biến đổi khí hậu. Cho đến tháng 7/2013, một quá trình đánh giá trung hạn được lên kế hoạch – việc này sẽ là cơ hội để đưa chương trình thích ứng biến đổi khí hậu vào chương trình nghị sự chính trị và tạo thuận lợi cho các quan chức năng liên quan đến quy hoạch ngân sách chấp nhận các phương án đầu tư có liên quan.

Tuy nhiên, trong quá trình lập ngân sách, quy hoạch ngân sách đã thông qua sẽ được các bộ ngành quốc gia ( chẳng hạn như BNN&PTNT) gửi đến BTC và BKHDT trước tháng 7 mỗi năm, và các bộ ngành này sẽ gửi quy hoạch đó đến bộ phận ngân sách của BTC để xem xét đưa vào văn bản về ngân sách trước tháng 9 và tháng 10, sau đó sẽ được gửi đến Quốc hội trước tháng 11 hàng năm và gởi đến các bộ ngành quốc gia và UBND tỉnh.

Báo cáo TNGTTC &CTC đánh giá quá trình này là hạng “B”- tương đối tích cực (PI-11 Trình tự và quy trình tham gia vào quá trình lập ngân sách hàng năm, trang 54), vì Luật Ngân sách Nhà nước quy định rõ lịch chuẩn bị ngân sách hàng năm phải được thực hiện theo pháp luật. Chỉ những tài liệu hướng dẫn được ban hành trễ và cần phải có thời gian để lưu hànhvì thế các cơ quan chức năng địa phương và tỉnh thường chỉ có khoảng 4-5 tuần để chuẩn bị dự thảo ngân sách của họ.

Ô 1: Xem xét KHPT KT&XH Trung hạn vàkhả năng giới thiệu chương trình TUBĐKH vàoKHPT KT&XH

Thứ nhất, có thể mang lại cơ hội xem xét phân loại các hoạt động đã lên kế hoạch và thực hiện liên quan đến các chương trình TUBĐKH trong KHPT KT&XH 5 năm hiện nay.

Thứ hai, khoảng thời gian trung hạn sau 2 năm rưỡi thực hiện KHPT KT&XH hiện nay (tháng 7/2013) cũng có thể được xem xét để đánh giá khả năng làm thế nào có thể để đưa các Kế hoạch Hành động Thích ứng với Biến đổi khí hậu của tỉnh vào giai đoạn 2 năm rưỡi còn lại của Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội cho đến cuối năm 2015. Điển hình Kế hoạch Hành động Thích ứng với biến Đổi khí hậu của tỉnh Cà Mau và quyết định liên thông 1350 của UBND tỉnh, rõ ràng rằng nhiệm vụ này sẽ cần một nỗ lực lớn trong ứng dụng một biện phápđể ưu tiên hóa các hoạt động và biện pháp trong KHPT KT& XH và ngân sách tỉnh hàng năm có liên quan.

11 BTC cũng có chức năng giám sát các khoản vay của tỉnh. Các tỉnh không được phép vượt mức cấp vốn thông qua hình thức nợ ở mức 30% chi phí vốn trong năm hiện hành (xem báo cáo TNGTTC &CTC PI9ii, trang 50). Các khoản vay hàng năm phải được báo cáo cho BTC, báo cáo TNGTTC &CTC đánh giá rằng chức năng giám sát này có hiệu quả.


25

Ở giai đoạn quy hoạch ngân sách, báo cáo TNGTTC&CTC đánh giá các thông tư chuẩn bị ngân sách cũng bao gồm “việc cung cấp từ phía BTC/BKH&DT về các ngân sách thu chi chỉ thị cho các bộ, cơ quan và chính quyền dưới cấp quốc gia để tạo điều kiện thuận lợi cho họ chuẩn bị soạn thảo ngân sách” (TNGTTC & CTC, trang 55). Điều này có nghĩa là khung lập ngân sách tỉnh không nên có sự không rõ ràng và không thể dự đoán được đối với các cơ quan chức năng tỉnh – và ít nhất trần chỉ thị có thể được BKH&ĐT và BTC đưa ra ở quá trình quy hoạch cấp tỉnh, ít nhất trong nội bộ. Dù là những chỉ thị chi tiêu này không được xem là trần ngân sách, nhưng cũng là cơ sở thương lượng và do đó các ban hành và cơ quan tỉnh thường bỏ thầu quy trình cao hơn chỉ thị nhiều (báo cáo TNGTC & CTC, trang 56). Dù sao đi nữa quá trình ngân sách được thực hiện hầu như đúng lúc và trong 3 năm qua, các ngân sách đã được Quốc hội thông qua vào ngày 15 tháng 11 (xếp loại “A”). Hơn nữa, ngân sách nên có sẵn sử dụng khi cần, và do đó tất cả công chức thuộc cấp tỉnh sau khi Quốc hội đã phê chuẩn, và trong phạm vi giới hạn thông tin mà dẫn đến hệ thống phân loại ngân sách yếu kém.

Điều còn lại ít minh bạch hơn là kinh tế chính trị về thương lượng BTC, BKH&ĐT, các Bộ Chuyên trách và chính quyền tỉnh. Tới chừng mức nào và căn cứ vào tiêu chuẩn đặc biệt nào mà các Bộ Chuyên trách như BTN&MT hoặc BNN&PTNT và BKH&ĐT chuyển đổi các kế hoạch đã trình bày ban đầu – vượt quá ngân sách – tỉnh không hoàn toàn minh bạch. Một ví dụ rõ ràng về điều đó được mô tả trong quyết định của BTN&MT và BKH&ĐT về các phương án cấp vốn theo CTN UPBĐKH.

Nhưng tóm lại, chúng ta vẫn có thể rút ra kết luận rằng những thử thách chính cho việc quy hoạch và dự toán cho các hoạt động TUBĐKH trong ngân sách tỉnh sẽ không bắt nguồn từ quá trình dự toán hàng năm. Nếu chúng ta tìm nguyên nhân cho điều không chắc đã báo cáo về quy hoạch và dự toán ở cấp tỉnh12 , thì có những nhân tố khác: việc thực hiện kém cỏi ngân sách đã thông qua ban đầu và thiếu cơ cấu cho kế hoạch chi tiêu trung hạn.

Thực hiện ngân sách, trường hợp của tỉnh Cà Mau

Theo báo cáo TNGTTC &CTC, việc phân loại về tín nhiệm ngân sách (chất lượng so với kế hoạch) được đo lường với PI-2 và được xếp loại “D+” khá thấp: “Chênh lệch thành phần được tính toán vượt quá 15% chi phí thực tế trong mỗi ba năm. Các chênh lệch gồm 170%, 23.6% và 19.8% lần lượt vào năm 2008, 2009 và 2010 (Báo cáo TNGTTC &CTC, trang 30). Điều thực tế là kế hoạch cho trường hợp bất ngờ - khả năng chừa chỗ cho việc lập ngân sách tùy theo tình hình thực tế – khá thấp, ít hơn 3%.

Số chỉ thị này chỉ đo độ tín nhiệm của ngân sách; nó không có nghĩa là các bộ và cơ quan chức năng địa phương nhất thiết nhận được ít hơn mức đã lập ngân sách, điều trái ngược cũng có khả năng xảy ra. Trong các năm từ 2007 đến 2010, ví dụ, vốn cơ bản cũng luôn cao hơn mức ngân sách đã đề ra, trong khi chi phí thường xuyên về y tế và giáo dục ít hơn mức đã dự toán trong tất cả các năm.13

Trong năm 2010, chúng ta đã so sánh các nguồn lập ngân sách ban đầu và nguồn quyết toán cho Cà Mau và chúng ta có thể thấy một hình ảnh tương tự:

12 Xem Báo cáo nhiệm vụ GIZ 113 Xem báo cáo Giải trình Chi phí và Tài chính Công, trang 32


26

Bảng 2: Chi phí ngân sách cấp tỉnh của Cà Mau theo ngành theo ngân sách được lập và theo quyết toán năm 2010 (đơn vị tính: triệu đồng)

STT CHỈ TIÊU NGÂN SÁCH-2010

Tổng quyết toán năm 2010

TỔNG CHI NGÂN SÁCH CẤP TỈNH 1.812.526 3.596.342

A Chi cân đối ngân sách 1.596.526 3.217.757

I Chi đầu tư phát triển 153.500 227.460

1 Chi đầu tư xây dựng cơ bản 153.500 226.959

2 Chi đầu tư bằng nguồn vốn huy động –Chi khác ./. 501

II Chi thường xuyên 767.786 858.275

III Chi trả nợ gốc và lãi huy động đầu tư CSHT theo K3, Đ8 Luật Ngân sách Nhà nước

22.500 23.135

IV Chi lập hoặc bổ sung quỹ dự trữ tài chính 1.000 1.000

V Dự phòng 40.000 1.052.027

VI Chi chương trình mục tiêu (?) 606.306 416.421 14

VII Nguồn làm lương –Chi chuyển nguồn 5.434 639.439

Nguồn: Dữ liệu ngân sách và dữ liệu từ Báo cáo kế toán tổng hợp quốc gia của Bộ Tài chính, năm 2010, giải thích không khớp hoàn toàn với phân loại, được chỉ ra bởi “?”

Quyết toán ngân sách năm 2010 của tỉnh đã vượt quá dự toán theo kế hoạch – gần như gấp đôi. Điều này được phản ánh trong số dân thừa ở hầu hết các khoản, nhưng đa phần nhờ vào thu bổ sungnhiều hơn sang ngân sách cấp thấp hơn và chi chuyển nguồn; khoản chi phí chuyển sau ám chỉ các nguồn mà chưa được sử dụng trong năm trước và đã được chuyển sang năm tiếp theo.

Cà Mau đã chi tổng số tiền là 3.600 tỉ đồng (170 triệu USD) trong năm 2010, trong đó chi thường xuyên chiếm 860 tỉ đồng (41 triệu USD) và chi đầu tư là 227 tỉ đồng (11 triệu USD). Hầu hết tổng ngân sách đã được chuyển cho các chính quyền cấp thấp hơn: 1.050 tỉ đồng (50 triệu USD)15

Chi cho CTMTQG (quyết toán) ở Cà Mau vào năm 2010 là 416 tỉ đồng (20 triệu USD) lần lượt là 468 tỉ VNĐ (22 triệu USD) (xem FN 11). Số này nhiều hơn gấp đôi chi tiêu đầu tư tự có. Phần chi lớn nhất – 350 tỉ đồng (16,5 triệu USD) – không được giải thích (“các mục tiêu và nhiệm vụ khác”, trang 864).

Các chương trình mục tiêu ở Cà Mau như sau:

14 Dữ liệu về các chương trình mục tiêu không hoàn toàn nhất quán trong Báo cáo Kết toán Tổng hợp của Quốc gia năm 2010: Theo “Quyết toán chi cho Chương trình mục tiêu quốc gia và nhiệm vụ khác, tổng cộng là 468 tỉ VNG (trang 864), còn trong “Quyết toán chi cấp tỉnh theo ngành” (trang 860) tổng chi cho chương trình mục tiêu lên đến 416 tỉ VNG.

15 Toàn bộ dữ liệu: Báo cáo Kết toán Tổng hợp quốc gia của BTC năm 2010, trang860


27

Bảng 3: Quyết toán Chi cho Chương trình Mục tiêu Quốc gia và các nhiệm vụ khác trong năm 2010 (đơn vị tính: triệu đồng)

Chính xác những gì tỉnh đã chi cho các hoạt động TUBĐKH đều từ nguồn ngân sách của tỉnh. Nếu thực tế tồn tại nhiều ngân sách chi tiết hơn là điều không rõ ràng. Nói một cách có hệ thống, Ngân sách Quốc gia là cơ sở pháp lý cho tất cả các tổ chức công tại Việt Nam – đó là lý do tại sao nó khá rõ ràng. Tuy nhiên, cải cách ngân sách theo kế hoạch có thể nhìn thấy trước ngân sách riêng cho mọi cấp chính quyền.

Nhưng nếu chúng ta so sánh ngân sách đầu tư hiện hữu ở tỉnh Cà Mau từ các nguồn tự có – 227 tỉ VNĐ (xem Bảng 2 mục I, trang 12) – và ngân sách từ các chương trình mục tiêu chưa thuyết minh – 350 tỉ VNĐ - với tổng số được quy cho sử dụng vào các dự án TUBĐKH theo CTN TUBĐKH, chúng ta có thể trình bày hai vấn đề: (a) CTN UPBĐKH cung cấp khá ít nguồn lực – 31,8 tỉ đồng và (b) Cà Mau sở hữu nguồn lực lớn hơn, chỉ sự ưu tiên hoặc phân loại cho chương trình TUBĐKH là không thể nhận thấy rõ ràng.

Thậm chí nếu tính nhất quán của dữ liệu ngân sách không phải luôn hoàn toàn có thể truy nguyên, chúng ta có thể thấy rằng không chỉ cho các nguồn lực sẵn có thông qua ngân sách quốc gia như các CTMTQG, mà còn cho các khoản chi trong phạm vi độ tin cậy ngân sách tỉnh là hoàn toàn thấp. Ngoài chín dự án đầu tư được chọn tài trợ bởi Cà Mau trong năm 2010 theo như ghi nhận trong Báo cáo Quyết toán Quốc gia, không có một dự án nào được thực hiện gần với vị thế đã hoạch định, kết quả thực hiện tệ hơn dự án đã nêu trong báo cáo TNGTTC & CTC cho toàn bộ ngân sách quốc gia:

Tổng 468.163

I Các chương trình mục tiêu quốc gia 103.235

1 Chương trình xóa đói giảm nghèo 7.240

2 Chương trình tạo công ăn việc làm 1.550

3 Chương trình nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn 24.340

4 Chương trình dân số và kế hoạch hóa gia đình 13.845

5 Chương trình xóa bỏ bệnh dịch và các bệnh xã hội nguy hiểm (HIV Aids) 9.306

6 Chương trình văn hóa xã hội 775

7 Chương trình giáo dục và đào tạo 43.051

8 Chương trình xóa bỏ tội phạm 790

9 Chương trình xóa bỏ ma túy 900

10 Chương trình vệ sinh thực phẩm và kiểm dịch hiện vật 1.439

II Chương trình 135 8

III Dự án trồng lại hàng triệu héc ta 14.482

IV Các mục tiêu và nhiệm vụ khác 350.435

Nguồn: Báo cáo kết toán tổng hợp quốc gia của Bộ Tài chính năm 2010, trang 864


28

Kế hoạch đã thông qua

Khoản tiền Chênh lệch

1 Chương trình điện khí hóa nông thôn (huyện) 0 14.786 14.786

2 Trung tâm chính trị hành chính thành phố Cà Mau

446.494 21.696 -424.798

3 Hạ tầng kỹ thuật của trung tâm hội họp Cà Mau

118.876 18.103 -100.773

4 Đường Phan Ngọc Hiển (nối dài) 4.981 22.443 17.462

5 Nâng cấp đường bộ và hệ thống thủy lợi dọc theo đường Tôn Đức Thắng

13.352 5.897 -7.455

6 Nâng cấp đường bộ và hệ thống thủy lợi dọc theo đường Trần Văn Thời

14.139 5.535 -8.604

7 Đường Đinh Tiên Hoàng 16.427 5.331 -11.096

8 Xây dựng Sở Xây dựng 30.343 24.770 -5.573

9 Xây dựng Sở Khoa học Công nghệ 260 9.476 9.216

Tổng 644.872 128.037 -516.835

Bảng 4: Quyết toán tỉnh Cà Mau năm 2010, chi phí vốn theo ngân sách cấp tỉnh năm 2010 – các dự án được chọn (đơn vị tính: Triệu đồng)

Nguồn: Báo cáo kết toán tổng hợp quốc gia của Bộ Tài chính năm 2010, trang 864


29

Không may là số tiền của kế hoạch đã được duyệt cho các dự án được chọn không khớp với dữ liệu đã dự toán cho chi phí đầu tư (227 tỉ VND), có thể việc này không nói đến số tiền đã chi mà là các nguồn được lên kế hoạch trong quy hoạch phát triển tỉnh. Dù sao đi nữa, điều rõ ràng là kế hoạch gồm có 92,5% khoản đầu tư vào (trung tâm và cao ốc) hành chính, chỉ 7,5% đã được lên kế hoạch cho đầu tư cơ sở hạ tầng. Vào giai đoạn cuối, nhiều khoản đầu tư hành chính hơn bị cắt giảm và thậm chí một chương trình điện khí hóa ngoài dự liệu đã được thêm vào.

Tóm lại, chúng ta có thể bám sát các vấn đề sau đây liên quan đến việc thực hiện ngân sách:

l Độ tin cậy của ngân sách – mối liên hệ giữa hoạch định ngân sách và chi tiêu thực tế - nói chung hơi thấp đối với ngân sách quốc gia;

l Tình trạng ở cấp tỉnh liên quan đến chi đầu tư cho tỉnh có độ tin cập thấp vẫn chưa tốt hơn, điển hình trong năm 2010;

l Điều này có nghĩa là có một chút năng động trong việc thực hiện ngân sách ở cấp tỉnh và một chút không chắc chắn về ngân sách không bắt nguồn từ cấp tỉnh;

l Vì khoản chi cụ thể trong hệ thống tài khoản quốc gia về đầu tư TUBĐKH là không đáng kể. Có thể trình bày rằng không có các hoạt động TUBĐKH được phân loại nào được tài trợ bởi CTMTQG ở Cà Mau trong năm 2010;

l Tình hình các khoản chi cho chương trình mục tiêu chưa được giải trình là lớn – và cần thiết để xác minh khoản chi thêm bởi tỉnh;

l Nhìn chung, ấn tượng còn lại là – trước khi bàn luận số liệu ngân sách cấp tỉnh – rằng có nhiều chỗ để ưu tiên công tác TUBĐKH trong ngân sách tỉnh hơn trong ngân sách quốc gia.

Khuôn khổ Chi tiêu Trung hạn (KKCTTH)

Hiện trạng về KKCTTH

Báo cáo TNGTTC &CTC mô tả viễn cảnh nhiều năm về vạch định tài chính, chính sách chi tiêu và lập ngân sách như sau:16

Viễn canh nhiều năm PI-12 trong vạch định tài chính, chính sách chi tiêu và lập ngân sách

C

(i) Đặt ra kế hoạch tài chính nhiều năm và phân bổ ngân sách trung hạn;

Không có dự toán tổng số tài chính đã được chuẩn bị trong bối cảnh tính toán ngân sách hàng năm của từng năm kế tiếp.

D

(ii) Phạm vi và tần suất phân tích tính bền vững của nợ;

Phân tích tính bền vững của nợ được thực hiện hàng năm, với sự trợ giúp của Quỹ Tiền tệ Quốc tế/Ngân hàng Thế giới.

A

(iii) Sự tồn tại của các chiến lược ngành với chi phí nhiều năm cho chi tiêu thường xuyên và chi đầu tư;

Các chiến lược của ngành để phát triển trung hạn một số lĩnh vực chính (Y tế, Giáo dục, Nông nghiệp và Giao thông vận tải) đã được chuẩn bị, nhưng không nhất quán với tổng kế hoạch tài chính.

C

(iv) Liên kết giữa ngân sách đầu tư và dự toán chi chuyển nguồn

Dự toán cho chi phí đầu tư và chi phí thường xuyên là các quá trình riêng rẽ, và không có sắp xếp nào để cân nhắc các chi phí thường xuyên tương lai để duy trì và quản lý tài sản/thiết bị được tạo ra như một kết quả của quyết định đầu tư cụ thể.

D

16 PI-12, trang 57


30

Về cơ bản điều này được xác nhận trong các cuộc phỏng vấn của chúng tôi: Cho đến bây giờ cam kết ngân sách bị giới hạn theo khuôn khổ hàng năm và không có ước tính chi phí thường xuyên nào sinh ra từ các khoản đầu tư. Mặc dù cũng được trình bày rằng các dự án đầu tư –thường thực hiện trong khoảng thời gian trung hạn và dài hạn – một khi đã thông qua trong một năm ngân sách sẽ thường thấy sự theo đuổi tài chính trong các năm tiếp theo. Đạt được sự phê chuẩn cho các phương án đầu tư mới sẽ khó khăn hơn nhiều so với các phương án đã được thông qua rồi. Đáng quan tâm là thói quen chi ngoài kế hoạch trong thương thảo ngân sách đã góp phần vào sự thất bại của những lần thí điểm đầu tiên trong KKCTTH ở một số ngành (Tài chính, Kế hoạch và Đầu tư, Y tế, Giáo dục và Đào tạo, Nông nghiệp và Giao thông vận tải), và cũng đối với hai tỉnh và thành phố Hà Nội: các KKCTTH đã chuẩn bị thường được kiến nghị các mức chi tiêu cao gấp ba lần số tiền có sẵn tương lai.17 Các các cấp phải nên hoạch định kế hoạch trong giới hạn khuôn khổ nguồn lực khan hiếm theo trần ngân sách.

Mối liên kết thiếu giữa kế hoạch hàng năm và trung hạn và giữa chi phí đầu tư và chi phí thường xuyên là một yếu tố dễ gây nản lòng các cố gắng tìm kiếm hiệu quả chi phí dài hạn trong kế hoạch đầu tư. Chỉ nếu khi toàn bộ chi phí đầu tư trong thời gian dài được cân đối với lợi ích, công khố sẽ quyết định giải pháp chi phí hiệu quả.

Nhưng việc cải cách đang được thực hiện.

Cải cách đang thực hiện: Dự phòng cho KKCTTH trong phương án cải cách luật ngân sách

Cải cách luật ngân sách là đề tài được bàn luận khá lâu. Tài liệu cải cách bản thảo cuối cùng vào tháng 2, 2013 bao gồm có quy định đa dạng về hoạch định ngân sách nhiều năm. 18

Việc hoạch định ngân sách trung hạn sẽ phải được thực hiện bởi tất cả các ngành và cơ quan trong một thời kỳ ba năm. Kế hoạch sẽ bao gồm các mục tiêu, nhiệm vụ, các chính sách chính và hướng dẫn của các ban ngành tương ứng, dự báo các nguồn lực sẵn sàng, các tiêu chuẩn ưu tiên hóa các chính sách, nhiệm vụ và hoạt động với một ước tính chi phí chi tiết theo mức trần ngân sách được quy định (Điều 4, số 19). Khuôn khổ ngân sách nhiều năm này sẽ là cơ sở cho việc hoạch định ngân sách hàng năm. Các quy định tương ứng trong luật ngân sách dự thảo được công khai và chuyển đến cho tất cả các cơ quan nhà nước xem xét các viễn cảnh trung hạn.19

Luật ngân sách dự thảo cũng đề cập rõ các cam kết nhiều năm (Điều 4, Số 17, Điều 6 Số 2c, xem Ô bên dưới), dù vấn đề không được nói đến sâu sắc lắm. Nếu vấn đề này được lồng ghép vào thực tiễn ngân sách, thì một yếu tố quan trọng tạo ra độ tin cậy ngân sách trong thời gian trung hạn sẽ được thiết lập.Luật ngân sách mới cũng bao gồm một yếu tố quan trọng khác về đầu tư chính phủ rộng rãi: Khả năng cấp vốn chung giữa các cấp chính quyền (Điều 6 Số 2b) đòi hỏi một văn bản thỏa thuận về các chương trình và dự án được cấp vốn chung.

17 Cùng ở đoạn đó. 18 Chúng tôi tham khảo một bản dịch tiếng Đức không được phép và chưa xuất bản, vì thế có thể thiếu chính xác ở thuật ngữ

tiếng Anh. 19 Đồng thời xem KKCHTH Điều 19, Số 11, Điều 20 Số 11 (BTC), Điều 21, Số 2b) (BKH&ĐT), Điều 23, Số 1 và 2 (các Bộ khác), Điều

24, Số 8 (UBND), Điều 26, Số 1 (các đơn vị ngân sách), Điều 35 (lịch), Điều 36, Số 2b), Điều 38, Điều 40, Phần III (Quy trình ngân sách địa phương), Điều 45, Điều 47.


31

Hơn nữa, luật ngân sách dự thảo giao cho chính phủ chịu trách nhiệm phát triển một kế hoạch để lập ngân sách dựa trên kết quả đưa vào kế hoạch ngân sách. Khi lập ngân sách dựa trên kết quả, trọng tâm nhắm vào công việc mà một cơ quan chức năng đang thực hiện. Điều này sẽ tạo điều kiện cần thiết để tăng phân bổ nguồn quỹ dựa vào năng suất và tăng cường tính minh bạch về việc quản lý và sử dụng nguồn lực trên thực tế. Trong khi phân bổ vào các đề mục, trả lời câu hỏi “nhiều bao nhiêu”, chi phí và quyết toán hoạt động, hoặc ngân sách sản phẩm, cung cấp thông tin bổ sung về vấn đề đồng tiền đã được chi “cho cái gì”.

Điểm khởi đầu cho việc lập dự toán dựa vào kết quả ở Việt Nam có thể là một hệ thống CTMTQG hiện hữu, vì các chương trình này bao gồm các mục tiêu có thể thực hiện dễ dàng. Ở bước đầu tiên, các chỉ số sẽ được phát triển và thực hiện như một phần của một kế hoạch ngân sách năm và quyết toán. Nếu luật ngân sách sẽ đưa vào áp dụng thực tế như được dự thảo hiện nay, cơ sở pháp lý cho KKCPTH sẽ được quy định đầy đủ và minh bạch, thậm chí các dự phòng để phát triển việc lập ngân sách dựa trên kết quả cũng được cung cấp. Dĩ nhiên, sẽ cần có thời gian để chỉnh lý luật, để thực hiện quy định mới và khả năng cần để thích ứng. Do đó, luật ngân sách mới là bước chính yếu nhưng những mong đợi về thích ứng trong hành chính sẽ chỉ được xây dựng một cách cẩn thận.

32

030303Kết luận và khuyến nghị: Thách thức và cơ hội cho việc hoạch định và lập ngân sách cho chương trình TUBĐKH

33

Hoạch định và lập ngân sách cho chương trình Ứng Phó Biến Đổi Khí Hậu ở Việt Nam hiện nay thực sự đứng trước một số thử thách:

Bắt đầu là bối cảnh chính trị đối với các yêu cầu cho chương trình TUBĐKH cần phải được tăng cường vì KHPT KT&XH 5 năm hiện nay không đề cập đến chương trình TUBĐKH như một mục tiêu chính trị, điều này hạn chế khả năng cấp vốn. Khái niệm TUBĐKH cũng vẫn đang được phát triển, về đến các vấn đề liên quan ngân sách, cần làm rõ những vấn đề nào nên được đề cập đến và vị trí ưu tiên của chúng ra sao.

Nếu chi phí cho các chương trình TUBĐKH từ ngân sách chính phủ Việt Nam ở các cấp tăng trong tương lai, thì bước đầu tiên sẽ là chọn các giải pháp UPBĐKH là một vấn đề ưu tiên hàng đầu trong KHPT KT&XTH tiếp theo. Cơ hội tiếp để đưa những thay đổi vào ưu tiên trong KHPT KT &XH sẽ là quá trình đánh giá trung hạn hiện hành, dự tính kéo dài đến cuối ngày 15 tháng 7.

Tuy nhiên, thông qua việc đánh giá trung hạn đó, những thay đổi sẽ chỉ có giới hạn đến một chừng mực nào đó. Xem xét thời gian phát triển KHPT KT&XH trong 5 năm từ 2011-2015 và quá trình thích ứng đưa

Ô 2: Cam kết nhiều năm theo kinh nghiệm ngân sách ở Đức

Ở Đức, sự phân bổ chi phí ngân sách cho quyền cho các cơ quan quản lý tác động chi tiêu trong năm tài chính hiện hành. Khi các cơ quan quản lý có kế hoạch tự cam kết tác động chi phí cho các năm tài chính tương lai, thì một phần cam kết đó phải bao gồm trong quyền chi tiêu tương ứng của ngân sách. Công cụ này nhằm để tạo khả năng cho các chi tiêu bắt buộc được áp đặt trước vào ngân sách tương lai trong khi vẫn duy trì quyền của quốc hội để thông qua ngân sách và để theo dõi việc thực hiện. Vì lý do này mà những phân bổ chi phí cũng là một phần của quyết toán năm.


34

các vấn đề ưu tiên vào phân bổ ngân sách, các chi phí đầu tư thêm và chi phí tăng thêm có thể không được dự tính trước năm 2016/2017.

Theo KHPT KT&XH hiện nay, việc tăng cấp vốn cho các chương trình TUBĐKH có vẻ không khả quan: quyết định ngân sách về sự ưu tiên nguồn lực đầu tư dựa trên CTQT UPBĐKH và CTN UPBĐKH đã được thực hiện bởi các bộ ngành trung ương và đã được truyền đạt vào cuối năm 2012. Vị trí của các Bộ quốc gia – BNN&PTNT, BTN&MT, BKH&ĐT – trong các cuộc phỏng vấn trong suốt nhiệm vụ của chúng tôi đã rất rõ ràng: nhiều đầu tư hơn phải được cấp vốn từ ngân sách tỉnh hoặc từ sự đóng góp bổ sung của nhà tài trợ.

Đến một chừng mực nào đó ngân sách tỉnh nên có khả năng đóng góp cho các hoạt động TUBĐKH; ví dụ của Cà Mau đã cho thấy có một phần trong ngân sách để tái phân bổ các ưu tiên đầu tư.

Tóm lại, điều này có nghĩa là theo KHPT KT&XH 5 năm hiện nay, các khoản chi cho chương trình TUBĐKH không mong đợi có thể sẽ tăng ở cấp trung ương.


35

Tình trạng này ám chỉ rõ ràng khi đưa ra giá trị tiếp cận tiền tệ vào sự ưu tiên hóa chi phí công . Cho đến hiện tại, hệ thống ngân sách Việt Nam có sự trở ngại rõ rệt để mang lại hiệu quả chi phí dài hạn trong kế hoạch đầu tư vì hệ thống này bị giới hạn theo kế hoạch hàng năm; chi thường xuyên và chi đầu tư không được phân tích chung và quy trình thương thảo ngân sách thường cũng dẫn đến tình trạng vượt ngoài quy hoạch về nhu cầu đầu tư cho mỗi dự án.

Cải cách ngân sách đang thực hiện sẽ đề cập hầu hết các vấn đề này nhưng không giải quyết chúng trong thời gian ngắn. Tầm nhận thức thời gian cho đến khi cải cách này được phê chuẩn và thực hiện ở các cấp chính quyền khác nhau nên được xem xét thận trọng. Dựa theo bối cảnh của các nguồn lực hiếm, thay đổi luật ngân sách và nhu cầu khẩn cấp để cấp vốn đầu tư vào chương trình TUBĐKH, chúng tôi khuyến nghị sử dụng cấu trúc chương trình theo chương trình BĐKH & HSTVB để học hỏi các giải pháp chức năng về cấp vốn chung đầu tư vào công tác TUBĐKH giữa ngân sách trung ương và ngân sách của năm tỉnh theo chương trình được bổ sung bằng các khoản đóng góp của nhà tài trợ nếu có thể. Việc này mang đến các đặc trưng sau đây:

- Một điều kiện tiên quyết sẽ là ban hành luật ngân sách kể cả ngân sách riêng của tỉnh và trung ương, KKCPTH với cam kết ngân sách trung hạn và khả năng áp dụng các yếu tố lập ngan sách dựa trên kết quả.

- Khung tham chiếu có thể được cung cấp theo l CTMTQG UPBĐKH và CTN UPBĐKH, l Kế hoạch Hành động TUBĐKH của Quốc gia và các Tỉnh, l Nếu có thể, các thích ứng liên quan đến TUBĐKH vào KHPT KT&XH, l Và khung chương trình Chương trình BĐKH HSTVB. l CTMTQG UPBĐKH bao gồm các mục tiêu cụ thể và do đó áp dụng làm cơ sở cho việc lập ngân

sách dựa trên kết quả. l Ngoài khung này, các giải pháp cụ thể được tài trợ trong một khoảng thời gian cụ thể cũng được đưa

ra; l Các lựa chọn thực hiện phải được phân tích về tính khả thi kỹ thuật và tài chính, sau đó được ưu

tiên hóa và việc hoạch định ngân sách phải được soạn tỉ mỉ để có những giải pháp ưu tiên trong viễn cảnh trung hạn dựa vào các nguyên tắc KKCPTH của luật ngân sách.

l Để tài trợ các nguồn lực có sẵn ở tỉnh, ngân sách nhà nước phải được tập hợp lại và được đóng góp của nhà tài trợ;

l Có thể ngay cả một cơ cấu cấp kinh phí chung sẽ được tạo ra căn cứ vào luật ngân sách mới, nhằm tạo ra một điển hình thực tế để xây dựng khả áp dụng các nguyên tắc ngân sách mới;

l Ban chỉ đạo CTBĐKH &HSTVB nên đánh giá xem việc xây dựng như thế tiến hành đến đâu với sự tham gia của các đại diện từ các cơ quan chức năng và các cấp chính quyền. Nếu có thể, việc này sẽ mang lại viễn cảnh khởi động công việc tương đối nhanh hơn.

Tóm lại, nếu có khả năng chính trị, điều này sẽ là cơ hội tốt để bắt đầu việc thực hiện KKCPTH cho một chương trình TUBĐKH cụ thể, và do đó sẽ mang lại cho tỉnh một viễn cảnh trung hạn để thực hiện các đầu tư về mặt kỹ thuật và tài chính cho chương trình TUBĐKH cần thiết nhằm mang lại sự bảo vệ cần thiết cho người dân.

Các bước tiếp theo đối với sứ mệnh đó chính là yêu cầu sự hỗ trợ chính trị- sự tán thành của Quốc Hội đối với luật ngân sách- ở cấp tỉnh và nhà nước và có thể từ phía nhà tài trợ, Căn cứ vào đó, các tùy chọn cho một khung kế hoạch và cấp vốn chung và các vấn đề hàm ý liên quan sẽ được phát triển và mang lại các thảo luận có chiều sâu hơn.

Nếu luật ngân sách mới không được ban hành, thì sẽ rất khó khăn để lồng ghép viễn cảnh trung hạn vào cấp vốn đầu tư công tác TUBĐKH ở các tỉnh.

36

004404Lịch làm việc

37

Thời gian Họp

Thứ hai, ngày 11.03.2013

09h00 Họp ngắn gọn với Cố vấn trưởng Benjamin Hodick của GIZ

16h30 Họp với JICA – CTN UPBĐKH, Ông Naoki Mori

Thứ ba, ngày 12.03.2013

08h30 Họp với CIEM: SEDPs

Ông Lê Việt Thái

10h00 Họp với Cố vấn trưởng GIZ – Chương trình Cải cách kinh tế vĩ mô – Ông Michael Krakowski/ Chuyên gia tổng hợp CIM Ông Wolfgang Schaft

14h00-16h00 Họp với CQHTQTU: Thư ký thứ nhất của Sứ quán Úc/ CQHTPTU Bà Kathryn Elliot và Chuyên gia Quản lý Tài chính Công đến từ CQHTQTU

Thứ tư, ngày 13.03.2013

11h00-11h45 Họp với Erik Schweikhart – Cố vấn Trưởng GIZ Đà Nẵng

14h00-16h00 Họp với GIZ – Chương trình Cải cách Kinh tế vĩ mô,Tài Chính Công Ông Lê Quyết Tham

Thứ năm, ngày 14.03.2013

14h30 BNN&PTNT

Họp với Tổng Cục Lâm Nghiệp

Ông Ngãi – Phó giám đốc

Ông Lương – TFF

17h00 Họp với BKH&ĐT – CTMTQG/ KKCPTH


38

Thứ sáu, ngày 15.03.2013

10h00 Họp về CTBĐKH & HSTVB với Giám đốc Quốc gia của Chương trình tổng hợp bảo vệ vùng ven biển và rừng ngập mặn/ CTBĐKH &HSTVB, Ông Sơn

11h15 BNN&PTNT

Họp với ICD/ WRD, Giám đốc, Bà. Là Kim Cúc, Cố vấn Kỹ thuật Ông Michael Haase (CIM)

14h00 BTN&MT

Phòng khí tượng và biến đổi khí hậu

Ông Trí – Phó giám đốc

Chủ nhật, ngày 16.03.2013

Buổi chiều Bay từ HAN – Sân bay TP.HCM

Thứ hai, ngày 17.03.2013

06h00 (sáng) Bay từ TP. Hồ Chí Minh (Sân bay TP. HCM) đến Rạch Giá (Tỉnh Kiên Giang)

Buổi sáng Họp với Dự án GIZ Kiên Giang

Buổi sáng và buổi chiều Họp với Sở KH&ĐT, Sở Tài chính, Sở NN&PTNT, UBND tỉnh

Thứ ba, ngày 18.03.2013

08h00 Đi từ Kiên Giang đến tỉnh An Giang

Buổi chiều Họp với Sở Tài chính, Sở KH&ĐT, Sở NN&PTNT, Sở TN&MT, UBND tỉnh An Giang

Thứ tư, ngày 19.03.2013

Sáng sớm Đi từ An Giang – Sài Gòn

Buổi tối Bay trở về Đức:

TP.HCM (Sân bay TP. HCM) –Sân bay Pháp

Thứ 6, ngày 20.03.2013

Sáng sớm Đến nước Đức


41

Sở NN&PTNT tỉnh Cà Mau

Biến đổi Khí hậu và sự phản ánh của các danh mục đầu tư đó ... · GIZ...

Documents

Transcript of Biến đổi Khí hậu và sự phản ánh của các danh mục đầu tư đó ... · GIZ...