Banco Interamericano de Desarrollo Departamento de Desarrollo Sostenible

Marco FERRONI, Subgerente

Enfrentar la Pobreza Extrema, la Inequidad y la Exclusión

Social en América Latina y el Caribe

Seminario Enfrentar la Pobreza Extrema, la Inequidad y la Exclusión Social como Forma de Fortalecer la Seguridad Hemisférica

Comisión de Seguridad Hemisférica

Organización de Estados Americanos

Washington DC, 12 de marzo de 2007

Pobreza extrema: hechos estilizados

• Los niveles de pobreza son altos en comparación con el elevado ingreso promedio de la región. – Pobres: 39%; Extremadamente pobres: 15% => 80 millones

de personas (2006). [CEPAL, 2007]

• Sin embargo, la tasa de disminución de la pobreza extrema, de acuerdo a los datos y proyecciones más recientes, podría ser suficiente para alcanzar la meta del milenio de pobreza extrema. – Se registraron avances importantes en los últimos 4 años:

Brasil y Chile lograron la meta; 7 países más (de un total de 17 contabilizados) estarían en la senda para lograrla. [CEPAL, 2007]

– A raíz de estos logros, la región bajó en 2005/2006 al nivel de empobrecimiento extremo contabilizado en 1980!

• Por lo tanto: Existen avances, pero con un desafío residual aún de gran magnitud, y con rezagos en comparación con otras partes del mundo (filmina siguiente) y lo logrado en el pasado en la misma región.

Comparación de las tasas de reducción de pobreza extrema Asia y América Latina

Porcentaje de avance hacia la realización del ODM relativo a la reducción de la pobreza extrema

-50.0

0.0

50.0

100.0

150.0

200.0

1990 1993 1996 1999 2001 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2015

Asia

Asia Oriental y el Pacífico

América Latina y el Caribe

Asia MeridionalALC (Lineas nacionales)

Evolución (efectiva y proyectada) de la incidencia de pobreza extrema (linea pobreza US$1 ppp/ día)

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2001 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2015

Asia Oriental y el PacíficoAsia

Asia Meridional

ALC (Lineas nacionales)

América Latina y el Caribe

Nota: Después de 2001 (2006 en el caso de ALC [lineas nacionales]) los datos son estimaciones basadas en observaciones recogidas durante el período 1981-2001 (1981-2006 en el caso de ALC [lineas nacionales]). Salvo en el caso de ALC (lineas nacionales), pobreza extrema se define como US $1 PPP/día. Fuentes: Banco Mundial, PovCalNet Database, y CEPAL, Panorama Social de América Latina, 2006.

Desigualdad en la distribución del ingreso: hechos estilizados

• ALC es la región más desigual del mundo, con cambios marginales notables en los últimos tiempos para algunos países.

• La reducción de la desigualdad:– Aumenta el impacto del

crecimiento en la reducción de la pobreza.

– Disminuye el tiempo necesario para alcanzar cualquier meta de reducción de la pobreza.

Reducir desigualdad para reducir pobreza extrema; crecer para reducir pobreza.

• Los pobres extremos están en los dos deciles más bajos de la distribución de ingreso.

• Más allá de ellos, hay muchas personas con ingresos muy bajos. La desigualdad pronunciada involucra:– Poca diferencia entre el

ingreso promedio absoluto de los 6 a 8 deciles más bajos.

– Concentración de hogares alrededor de la linea de pobreza.

• La presencia de shocks y vulnerabilidades implica que hacen falta políticas para proteger no-pobres de bajos recursos mitigación y transferencia del riesgo de caer en pobreza.

Por ejemplo, BRASIL

0

500

1000

1500

2000

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

deciles de ingreso per capita in

gres

o ($

)

pobreza extrema

Exclusión: hechos estilizados• Producto de una dinámica política, económica y social que favorece la

fragmentación y niega a ciertos grupos el acceso a recursos, oportunidades, servicios de calidad e instituciones (formales e informales) a través de las cuales articularse y participar.

• Condiciones sobre las que los excluidos no tienen control:– Género, etnía, raza, aislamiento geográfico, ciclo de vida (vejez,

juventud), estado de salud (enfermedades crónicas, discapacidad), estigmas de distinta índole.

• Mecanismos tradicionales y modernos de exclusión:– Los factores que afectan el acceso a oportunidades de desarollo humano,

trabajo, e infraestructura básica y afectan la seguridad y dignidad. – La democratización, que aún padece de un déficit de participación y

legitimación.– La estabilización, que (afortunadamente) restringió la capacidad del

estado de actuar anticíclicamente creando inflación. – La globalización, que crea dilemas de competitividad versus seguridad y

se convierte en una nueva fuente de vulnerabilidad.

Pobreza extrema y exclusión • Fuerte correlación étnico-racial y rural (ver abajo).

• Falta de movilidad social intergeneracional.

• Enfrentamiento a riesgos e inestabilidad económica, social y emocional:– Distinguir entre aspectos estructurales y coyunturales de la pobreza extrema.

Los principales shocks negativos son: pérdida de trabajo, enfermedad, desastre natural, delincuencia y violencia.

• Disfuncionalidad de la familia y del hogar; violencia doméstica; debilitamiento de mecanismos tradicionales de integración social.

Políticas y programas para eliminar pobreza extrema y combatir la exclusión social

• Lo que precede sugiere como agenda: – Reducir desigualdad.– Invertir en oportunidades (“assets”, fuentes de ingreso, movilidad

intergeneracional).– Prevenir y aumentar la seguridad contra riesgos, reduciendo la

vulnerabilidad (pobres y no-pobres de bajos recursos).– Fomentar participación, empoderamiento y representación (“voz”).

• La experiencia demuestra que la forma de hacerlo debe obedecer a ciertos principios: – Visión dinámica, multidimensional y multisectorial.– Servicios en paquetes (impacto superior a la suma de las partes).– Integrar ministerios, servicios, municipios, puntos de oferta de

servicios. – Unidad y contexto de la intervención: familia/hogar (no el

individuo); comunidad; territorio.– Persistencia y coherencia en la implementación.– Seguimiento y evaluación (se requieren datos longitudinales).

Clasificación de los programas de reducción de pobreza extrema

• Creación de activos para los pobres– Reformas educativas y de salud; programas redistributivos

de recursos como reformas a la distribución y tenencia de la tierra; mejoras en los mercados de capital y acceso a crédito; microemprendimientos.

• Mejora de los activos productivos de los pobres– Inversiones en infraestructura; mejoras en los servicios

financieros para pequeños productores y pequeños empresarios (reformas pro-pobre de los mercados financieros y de seguros); capacitación laboral para los más vulnerables en el mercado de trabajo.

• Programas de protección social más efectivos e inclusivos– Reformas pro-pobre de sistemas de salud y protección

social; programas de transferencias condicionadas de dinero; reformas pro-pobre de sistemas de pensiones y seguridad social.

A continuación hablaremos de algunas de estas intervenciones:

• Políticas y programas destinadas al mercado laboral.

• Programas de transferencias condicionadas de dinero (CCTs).

• Reformas pro-pobre de sistemas de salud y protección social.

• Reformas pro-pobre de sistemas de pensiones y seguridad social.

Programas de mercado laboralDeseable: Una agenda de políticas laborales basada en cuatro objetivos

que se enfoquen sobre las particulares ineficiencias de los mercados laborales de la región:

Objetivo 1: incrementar la eficiencia con la cual los trabajadores son asignados a los empleos.

Objetivo 2: asegurar correctamente a los trabajadores contra los riesgos de la alta rotación laboral.

Objetivo 3: aumentar las oportunidades de los trabajadores por medio del mejoramiento de sus habilidades.

Objetivo 4: reformar y hacer cumplir las regulaciones y los estándares laborales principales.

Estos objetivos se alejan del tradicional y limitado enfoque de proteger sólo a los trabajadores del sector formal, para dedicarse a resolver cómo los recursos y los ingresos son asignados de una manera más integral entre los trabajadores y las empresas. Si llegan a lograrse, cada uno de estos objetivos puede contribuir a incrementar la productividad y hacer que el salario crezca, que son dos objetivos principales de una estrategia “pro-empleo”.

Un ejemplo: capacitación para jóvenes en riesgo• Algunos gobiernos de la región, con el apoyo de BID, fueron pioneros en el uso del

modelo de capacitación para jóvenes, a fin de ayudar a grandes grupos de jóvenes en desventaja para que se inserten en el mercado laboral. Este modelo combina capacitación laboral con clases presenciales junta a pasantías en empresas.

• Las evaluaciones de impacto de los programas en Chile y Argentina demuestran que los jóvenes (particularmente las mujeres) que participaron en el programa tuvieron tasas más altas de inserción laboral (ubicación en empleo) que los jóvenes de un grupo de control. En Argentina, los jóvenes participantes también tuvieron ingresos más altos. (Giordano, Torres y Colina, 2005)

• Se han puesto en práctica variaciones del modelo de capacitación de jóvenes en Perú, Argentina, Venezuela, Chile, Honduras, Colombia y Panamá.

• Estos programas hacen hincapie en focalizarse en un grupo de beneficiarios que, dado su bajo nivel de educación, no solo son pobres en el presente, sino que tienen grandes riesgos de seguir siendo pobres y formar familias que permanecen pobres.

Transferencias condicionadas de dinero (CCTs)

• Los programas de transferencia condicionada de dinero entregan un subsidio a las familias en extrema pobreza, condicionales a cierto comportamiento en términos de educación y salud. Dos objetivos:

– Reducir la extrema pobreza, medida en términos de consumo corriente.

Resultados: Las CCTs están (en general) bien focalizadas y han ayudado a proveer un mínimo de consumo a las familias objetivo. Las CCTs también incrementan sustancialmente el uso de servicios de educación y de salud.

– Promover la acumulación de capital humano, ayudando a quebrar el círculo de pobreza intergeneracional (a través de las condicionalidades).

Resultados: Los efectos de los programas son positivos en años de educación, morbilidad y mortalidad infantil, pero no se encuentran efectos en rendimiento académico, o estado nutricional.

• México es el país que más resultados ha proporcionado, dado su carácter experimental.

 Programa, País Educacion Salud

Plan Familias, Argentina

Inscripcion en la escuela a través de certificados escolares presentados

cada cuatro meses

Vacunación al dia, y visitas médicas durante el embarazo.

Programa Nacional de Bolsa Escola,

Brasil

Al menos 85% de asistencia en un período de tres meses de clases

n/a

Familias en Accion, Colombia

Al menos 80% de asistencia en un ciclo de dos meses

Visitas de salud regulares monitorear el crecimiento y el desarrollo infantil satisfactorio

PRAF II, HondurasInscripcion en la escuela y no más de

7 ausencias en un período de tres meses de clases

Cumplimiento de las visitas medicas regulares

PATH, JamaicaAl menos 85% de asistencia por período de clases (máximo de 9

ausencias por período)

Cumplimiento de las visitas medicas regulares, que varian

por edad y estado de saludOportunidades,

MexicoInscripcion en la escuela (hasta los 21

años)Asistir a las citas pedidas por

el Centro de Salud

Red de Proteccion Social, Nicaragua

Inscripcion en la esucela, menos de 6 ausencias en un periodo de dos

meses; y promocion escolar (pasar de grado)

Visitas de salud regulares para el crecimiento del niño;

desarrollo infantil satisfactorio; y vacunas al dia.

Condicionalidad

Qué se les pide a los beneficiarios?

Qué es lo que se obtiene?Resultados en educación

CCTs tienen un impacto significativo en inscripción en la escuela

Programa Rango de Edad Efecto del Programa

PROGRESA-Oportunidades, areas rurales, Mexico

1er-5to grado como línea de base

(6to grado)

2.7

(11.1)

Red de Protección Social, Nicaragua

Edad 7-13 17.7

PRAF, Honduras Edad 6-12 3.3

BDH, Ecuador Edad 6-17 10.0

Familias en Accion, Colombia Edad 8-13

(Edad 14-17)

2.1

(5.6)

Bolsa Escola, Brasil Edad 10-15 3.0

Becas para Niñas, Cambodia Escuela Secundaria 22-33

Estipendios para niñas, Bangladesh

7th grado como línea de base

12.0

Schady (2006)

Programa Efecto y Grupo Demográfico ResultadosEstatura de los niños Efecto negativo

Peso de los niños Efecto negativoMalnutrición infantil en niños <2 6.90%Malnutrición infantil en niños 3-7 sin efecto

Efecto en crecimiento de los niños 23-33% mayor

Estatura de los niños (a corto plazo)

Sin efectos

Efecto en crecimiento de los niños 20% mayor

Probabilidad de que un adulto +50 haya ido a su visita preventiva

20% mayor

Mortalidad Infantil 11% menorObesidad de Adultos 6.4% menor

Estatura de los niños (a corto plazo)

1 cm más

Estatura de los niños (a corto plazo)

Sin efectos

Familias en Accion,

Colombia

Bolsa Familia, Brasil

Progresa-Oportunidades,

Mexico

PRAF, Honduras

Resultados en salud

Schady (2006)

Grupo Demográfico Efecto del Programa Familias en Accion,

Colombia, Iurbano 10-13 1 ppt

Familias en Accion, Colombia, I

rural 10-13 none

Programa Nacional de Bolsa Escola, Brasil

urbano 10-15 1 ppt

Superemonos, Costa Rica

urbano 13-16 none

Progresa, Mexico rural niñas 12-17 2 pptsFamilias en Accion,

Colombia, IIurbano 14-17 3 ppts

Familias en Accion, Colombia, II

rural 14-17 none

Progresa, Mexico rural niños 12-17 4 pptsRed de Proteccion Social, Nicaragua

rural 7-13 5 ppts

Bono de Desarrollo Humano, Ecuador

todos 6-17 17 ppts

Resultados con respecto a trabajo infantil

Duryea, 2006.

Fronteras en el diseño de las CCTs • Expansión a beneficiarios pobres adicionales (evaluar métodos,

costos).• Expansión de la gama de intervenciones o beneficios elegibles:

– Infancia temprana.– Inserción laboral.– Uso de la transferencia como garantía para micro-crédito.– Pago de beneficios temporales, por ejemplo después de un desastre

natural.• Actividades y prestaciones de seguimiento, para evitar nueva caída en

pobreza. • CCTs como safety nets para los no-pobres vulnerables:

– Estudios en algunos países muestran que la pobreza extrema se mantiene más o menos estable al compensarse la salida de algunos por la caída de otros por debajo de la línea de pobreza.

• En todo lo que precede, tener en cuenta la necesidad de implementar estrictos sistemas de monitoreo, proveer incentivos para reducir riesgo moral y proveer incentivos para salir del programa.

Reformas pro-pobre de sistemas de salud y protección social

• Deseable: Cambios en los sistemas de salud para ajustar la cobertura efectiva a la cobertura legal y brindar un acceso universal garantizado a servicios básicos de salud, independientemente del riesgo o nivel de ingreso de las personas “universalismo básico”. (ver BID, 2006)

• Esto requiere mejoras en la organización y eficiencia del sector en un contexto de escasez de recursos y cambios tecnológicos, epidemiológicos y demográficos importantes. También requiere un elemento de solidaridad.

• La región es un laboratorio de reformas de salud con logros y enseñanzas en la racionalización e integración de los sistemas de aseguramiento, la interacción entre el financiamiento público no contributivo y las cotizaciones de la seguridad social, la separación de las funciones de financiamiento y prestación de servicios, la selección de riesgos y determinación de paquetes de beneficios garantizados, la organización de la compra de servicios de salud, y la coordinación y compensación en distintos modelos de decentralización. (Ver CEPAL, 2006)

• Desde el punto de vista de los más pobres, lo prioritario es:

– Corregir los mecanismos de exclusión en el acceso efectivo a los servicios de salud (tiempos de espera, segmentación mediante distintos mecanismos de financiamiento y aseguramiento, etc.).

– Aumentar la eficiencia y equidad del financiamiento privado de los servicios de salud, el cual toma principalmente la forma del gasto directo de bolsillo. El gasto de bolsillo es particularmente alto (en relación al gasto total) en el caso de las familias de menores ingresos.

– Expandir los sistemas de aseguramiento de cobertura universal (incluyendo soluciones innovadoras de micro-seguro).

– Fortalecer la atención primaria tradicional y superar el “rezago epidemiológico” que afecta a los más pobres (enfermedades transmisibles y maternoinfantiles).

Reformas pro-pobre de sistemas de pensiones y seguridad social

• Deseable: Reformas de los sistemas de pensiones tendientes a ampliar la cobertura, incluyendo una dimensión no contributiva garantizada para los adultos mayores en situación de pobreza y con pensiones inadecuadas.

• Tradicionalmente, el objetivo de las políticas de seguridad social ha sido mantener a la gente fuera de la pobreza en el caso de separación del mercado laboral por razones de edad, invalidez, enfermedad, accidentes o desempleo. La precariedad de los mercados de trabajo, el aumento de la informalidad y los problemas de insolvencia de algunos sistemas tradicionales de la región se han traducido en baja cobertura previsional en un contexto de envejecimiento demográfico general.

• Desde 1981 han habido numerosas reformas estructurales y paramétricas de sistemas de pensiones en la región. “Modelo substitutivo”: 9 países; “modelo paralelo”: 2 países; “modelo mixto”: 4 países.

• Principales resultados: (ver CEPAL, 2006; Mesa Lago y Márquez, 2006)

– Cobertura: La introducción de modelos de capitalización no se tradujo en mayores niveles de participación contributiva, entre otros aspectos por la baja capacidad de ahorro a largo plazo de una parte importante de la población. Muchos de los participantes contribuyentes se encuentran, en realidad, subasegurados.

– Ganancia en eficiencia administrativa: Limitada (poca competencia entre entidades administradoras de fondos).

– Sostenibilidad financiera: Los costos de transición de un sistema a otro pueden ser altos.

• La solución desde el punto de vista de reducción de la pobreza depende del fortalecimiento del componente no contributivo, focalizado en personas mayores de edad en situación de pobreza (para reducir costo fiscal en comparación con un modelo de prestación universal). Aquí también hace falta un elemento de solidaridad.

Banco Interamericano de Desarrollo Departamento de Desarrollo Sostenible

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Enfrentar la Pobreza Extrema, la Inequidad y la Exclusión

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