Balance Estructural: La Base de la Nueva Política Fiscal

Chilena

Mario Marcel27 de Enero de 2003

2

Historia de la Política Fiscal Chilena

Balance Convencional y Deuda Pública Neta Gobierno Central

(como % del PIB Efectivo)

-3,0%

-2,0%

-1,0%

0,0%

1,0%

2,0%

3,0%

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

-45,0%

-35,0%

-25,0%

-15,0%

-5,0%

5,0%

15,0%

25,0%

35,0%

45,0%

Deuda Financiera Neta Total Balance Convencional

3

Ingresos Tributarios y Actividad Económica

%Variacion Real(1988-1999)

-15,0%

-10,0%

-5,0%

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

PIB Ingresos Tributarios y Previsionales

4

Evolución del Precio del Cobre(Centavos de US$ la libra)

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

120,0

140,0

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

5

Componente Cíclico del Presupuesto 1987-1999

0,8

3,2

4,4

2,4

0,70,8

-0,2-0,1

1,4

0,7 0,8

-0,3

-1,4

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

6

Indicadores de Política Fiscal1. Kaldor (1944)2. E.Cary Brown (1956)3. Balance de Pleno Empleo (USA, 1960´s)4. Leverage Fiscal, Musgrave (1964)5. Gramlich (1968)6. Efecto Discrecional del Presupuesto, Hansen

(1969)7. Superavit Ponderado Estandarizado, Blinder y

Solow (1973)8. Presupuesto Cíclicamente Ajustado, De Leeuw y

Holloway (1983)9. Biswas et.al. (1985)10. Presupuesto Estructural, OECD (1984)11. Presupuesto Estructural, FMI, 1990´s

7

Indicadores de Política Fiscal

12. Efecto Cíclico del Presupuesto, Derburg (1975)

13. Impulso Fiscal, FMI (1986)14. Margen Presupuestario Estructural,

Holanda, Lotz (1971)15. Blanchard et.al. (1990)

8

Evaluación de Distintos Tipos de Indicadores

• De los diversos indicadores de política fiscal se ha optado por el de balance estructural, por dos razones:– Metodología conocida, legitimada y aplicada

ampliamente por FMI y OECD– Indicador orientado a generar mayor transparencia

en conducción de política fiscal; relación con regla de política

• Entre las condiciones que permiten construir este indicador en Chile se cuentan:– Base tributaria amplia, sistema tributario simple– Bajos niveles de endeudamiento, indexación de

sistema tributario • Todo ello hace que el ciclo económico dé cuenta de la

parte mas importante de los factores exógenos que actúan sobre el presupuesto

9

Sensibilidad del Presupuesto a Variables

ExógenasSensibilidad del Presupuesto a Variables Exógenas

(Porcentajes del PIB de1999)

PARTIDA (% PIB)

Ingresos Tributarios Netos 1,03

Ingresos del Cobre 0,68

Intereses de la Deuda 0,23

Imposiciones Previsionales 0,12

Ingresos Operacionales 0,10

Nota: Corresponde al promedio del valor absoluto de las diferencias entre la partida presupuestaria y su tendencia calculada en base al filtro de Hodrick-Prescott.

10

Definición Presupuesto Estructural

• El balance estructural del sector público refleja el balance presupuestario que se produciría si el producto evolucionara de acuerdo a su potencial y si el precio del cobre fuera el de mediano plazo. Se trata, por lo tanto, de un balance ajustado por el efecto del ciclo de actividad económica y del precio del cobre.

• Indicador no recoge sólo discrecionalidad, sino también factores exógenos absorbibles.

• Asimismo, no agota efecto macroeconómico del presupuesto.• Por sí mismo no involucra regla de política, sino que sirve de

base para establecerla.• Al buscar separar el componente de política en el presupuesto,

para efecto del análisis macro, se requiere cobertura que refleje ámbito de decisiones de política y foco macro. Esto es, gobierno central (excluye municipalidades, universidades, empresas públicas, Banco Central y Banco del Estado)

11

Ajustes Contables

• Ajustes contables a ingresos y gastos para reflejar balance sobre base devengada. Se ajustan partidas por:– Compra de títulos y valores– Privatizaciones– Venta de activos financieros– Recuperación y Concesión de Prestamos– Fondo de Compensación del Precio del Cobre

(FCC) y Fondo de Estabilización del Precio del Petroleo (FEPP) (se incluyen depositos y giros)

– Bonos de Reconocimiento (se excluye gasto de capital y suman intereses devengados)

12

Ajustes Contables

INGRESOS CONTABLES Recuperación de Préstamos Ingresos de Privatizaciones Venta de Activos Financieros+ Depósitos Devengados al FCC

INGRESOS AJUSTADOS

GASTOS CONTABLES

Compra de Títulos y Valores Concesión de Préstamos Bonos de Reconocimiento+ Intereses Bonos Reconocimiento+ Uso del FEPP

GASTOS AJUSTADOS

BALANCE CONTABLE BALANCE AJUSTADO

13

Ajustes Cíclicos

• Estimación PIB potencial (método estándar FMI-OECD). 1. Estimación Función de ProducciónY = A KL

2. Estimación del Nivel de Tendencia de los Insumos (Comité de Expertos Externos)

• Estimación Precio del Cobre de Largo Plazo (Comité de Expertos Externos)

• Ajuste de ingresos tributarios y previsionales a variables de largo plazo (utilizando elasticidad producto estimada de 1.05)

• Ajuste de ingresos del cobre de acuerdo a la brecha entre el precio del cobre y su precio de largo plazo (de acuerdo a la producción efectiva de Codelco)

• Resta de efectos cíclicos sobre ingresos • No se considera componente cíclico de los gastos

14

Ajuste Cíclico PIB(Brecha PIB efectivo respecto a PIB Potencial)

-4,00%

-3,00%

-2,00%

-1,00%

0,00%

1,00%

2,00%

3,00%

4,00%

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

15

Ajuste Cíclico Precio del Cobre

0

20

40

60

80

100

120

140

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Pcu BML P REF FCC

16

Balance Estructural

Bs,t = Balance Estructural en el período t.

BAt = Balance Ajustado en el período t

Tt = Ingresos Tributarios Netos e Imposiciones Previsionales

T*t = Ingresos Tributarios Netos e Imposiciones Previsionales Estructurales

Yt = Producto Interno Bruto Efectivo

Y*t = Producto Interno Bruto Potencial

ICt = Ingresos del Cobre Netos Efectivos

ICs,t = Ingresos del Cobre Netos Estructurales

tstt

ttttts ICIC

Y

YTTBAB ,

*

, *

17

Resultados 1987-1999

-3,0

-2,0

-1,0

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Balance Convencional Balance Ajustado Balance Estructural

18

Cálculo de Límite de Gasto ESTIMACIONPIB EFECTIVO

ESTIMACIONPIB POTENCIAL

BRECHA PIB POT/EFECTIVO

ESTIMACION INGRESOS

TRIBUTARIOS

INGRESOS TRIB.ESTRUCTURALES

INGRESOSCOBRE

ESTIMADOS

OTROS INGRE-SOS ESTIMADOS

AJUSTESCONTABLES

BRECHA PRECIOCOBRE CP/LP

OTROS INGRESOSAJUSTADOS

INGRESOS COBREESTRUCTURALES

INGRESOS ES-TRUCTURALES

META BALANCEESTRUCTURAL

GASTOESTRUCTURAL

AJUSTESCONTABLES

LIMITE GASTOEFECTIVO

19

Resultados 1997-2002

1997 1998 1999 2000 2001 2002

Balance Convencional 1,8 0,4 -1,4 0,1 -0,3 -0,8

Balance Ajustado 1,9 0,1 -2,2 -0,8 -0,6 -1,2

Componente Cíclico Total 0,8 -0,3 -1,4 -0,8 -1,5 -2,0

Balance Estructural 1,1 0,5 -0,7 0,0 0,9 0,9

20

Flexibilidad en Estimación del PIB potencial

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

9.0

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

Annual % change

Source: Ministry of Finance

Estimated in 97

Estimated in 98

Estimated in 99Estimated in 2000

Estimated in 2001

Estimated in 2002

21

Flexibilidad en Estimación Precio del Cobre de Largo Plazo

0

20

40

60

80

100

120

1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003(*)

P REF FCC

22

Marco 2000-2002: Compatibilidad

Macroeconómica MARCO ANTERIOR• Política fiscal

“discrecional”• Meta de inflación de

diciembre• Banda cambiaria• Controles en la

cuenta de capitales• Política monetaria

basada en tasa reajustable

NUEVO MARCO• Política fiscal basada en

regla preanunciada• Esquema moderno de

metas de inflación• Libre flotación del TC• Completa integración

financiera internacional• Política monetaria

basada en tasa nominal

23

Capacidad Contracíclica

* Fiscal impulse corresponds to the change in the fiscal deficit.Source: ECLAC, IMF and JP Morgan.

Croatia

Brazil

ColPeru

MexIndia

BulgariaSAfrica

IndonesiaChina

HungaryRussia

Fhilipines ChileArg

Tailand KoreaMalaysia

Poland

Ven

-6.0

-5.0

-4.0

-3.0

-2.0

-1.0

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

-6.0 -4.0 -2.0 0.0 2.0 4.0

Fiscal Impulse 2000/ 2001, % GDP *

Fiscal Balance 2000, % GDP

24

Capacidad Contracíclica

-6,00

-4,00

-2,00

0,00

2,00

4,00

6,00

8,00

10,00

2001,1 2001,2 2001,3 2001,4 2002,1 2002,2 2002,3 2002,4

V12

m

Gasto Pub

Gasto Privado

PIB

25

Crisis Externas y Política Fiscal

Variable 1975 1982-1983 1999 2001-2002p

ICE(1) -0.4% -4,7% -5,8% -5,9%

Crecimiento PIB -13.3% -8,5% -1,1% 2,5%Desempleo (Promedio) +15.3% 19,1% 9,8% 9,1%Gasto Público Total (Crec. real) -22.8% -2,1% 4,7% 4,4%Inversión Pública (Crec. real) -46.8% -13,2% 4,7% 7,6%

Fuente: Ministerio de Hacienda y Banco Central de Chile. P: proyectado(1)     El Índice de Condiciones Externas se expresa como porcentaje del PIB e incorpora los efectos de la evolución de los términos de intercambio, los volúmenes de exportaciones y el nivel de los flujos de capital.

26

La Opinión del Mercado:

Riesgo país en descenso y desacoplado

80100120140160180200220240260280

jun-

99se

p-99

dic-

99m

ar-0

0ju

n-00

sep-

00di

c-00

mar

-01

jun-

01se

p-01

dic-

01m

ar-0

2ju

n-02

sep-

02di

c-02

40050060070080090010001100120013001400

Bono soberano Chile 2009EMBI+ LA

EMBI+ LABono Soberano Chile

80

120

160

200

240

280

feb-

99m

ay-9

9ag

o-99

nov-

99fe

b-00

may

-00

ago-

00no

v-00

feb-

01m

ay-0

1ag

o-01

nov-

01fe

b-02

may

-02

ago-

02no

v-02

Bono soberano Chile 2009

Empresas A- en EE.UU.

27

Condiciones para la credibilidad fiscal a partir

de experiencia chilena

• Infraestructura institucional ordenada y flexible

• Sostenibilidad política y social • Sostenibilidad financiera de mediano

plazo • Capacidad de adecuación cíclica• Predictibilidad y transparencia de la

pólítica • Consistencia con el resto de la política

macroeconómica

28

Implementación de regla fiscal: Lecciones de la

experiencia chilena• Implantación requiere proceso previo (o al

menos paralelo) de construcción institucional, diseño cuidadoso de la regla y de evaluación (y modificación de) condiciones políticas.

• Los beneficios potenciales de una regla no pasan necesariamente por legislar. En Chile el proceso ha sido inverso. Una vez que la regla ha sido probada, asumida y validada socialmente se podrá legislar

• Lo importante es la transparencia. Exista o no ley, la fiscalización y potencial sanción del mercado está presente en todo el proceso.

29

Implicancias para la Contabilidad Fiscal

• Para dar sentido económico a la regla de política ha sido necesario realizar ajustes contables para construir Balance Ajustado

• La existencia de indicadores alternativos del balance fiscal introduce confusión en los usuarios de la información fiscal

• Lo mas adecuado es dirigir la contabilidad fiscal como un todo hacia criterios devengados (consistente con nuevo Manual de Estadísticas Gubernamentales del FMI)