AUDITORIA E GESTÃO: UM ESTUDO DE CASO DOS...
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESPÍRITO SANTO CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS E ECONÔMICAS PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA ABDO DIAS DA SILVA NETO AUDITORIA E GESTÃO: UM ESTUDO DE CASO DOS TRABALHOS AUDITORIAIS REALIZADOS NO IFES VITÓRIA 2014
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESPÍRITO SANTO CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS E ECONÔMICAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
ABDO DIAS DA SILVA NETO
AUDITORIA E GESTÃO: UM ESTUDO DE CASO DOS
TRABALHOS AUDITORIAIS REALIZADOS NO IFES
VITÓRIA
2014
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ABDO DIAS DA SILVA NETO
AUDITORIA E GESTÃO: UM ESTUDO DE CASO DOS TRABALHOS
AUDITORIAIS REALIZADOS NO IFES
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-graduação em Gestão Pública do Centro de Ciências Jurídicas e Econômicas da Universidade Federal do Espírito Santo, como requisito parcial para obtenção do título de Mestre em Gestão Pública. Orientador: Prof. Dr. Thalmo de Paiva Coelho Junior
VITÓRIA
2014
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ABDO DIAS DA SILVA NETO
AUDITORIA E GESTÃO: UM ESTUDO DE CASO DOS
TRABALHOS AUDITORIAIS REALIZADOS NO IFES
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Gestão Pública da
Universidade Federal do Espírito Santo como requisito para a obtenção do título de
Mestre em Gestão Pública.
Vitória/ES, 21 de novembro de 2014.
_________________________________________________________
Dr. Thalmo de Paiva Coelho Juinior
_________________________________________________________
Dr. Antonio Carlos de Francisco
_________________________________________________________
Dr. Marison Luiz Soares
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Agradecimentos Primeiramente a Deus e a minha família, que sempre estiveram presentes, acreditaram no meu potencial, apoiaram-me, incentivaram, investiram e torceram pela minha realização pessoal.
Ao Prof. Thalmo de Paiva Coelho Jr., orientador desta dissertação, por todo empenho, conhecimento compartilhado, compreensão e, acima de tudo, incentivo à pesquisa. Aos professores do Programa de Pós-Graduação em Gestão Pública da UFES pela oportunidade de crescimento, aprendizado e realização profissional.
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“A função da moderna Auditoria Interna é fazer aquilo que a direção da organização gostaria de fazer se tivesse tempo para tanto e soubesse fazê-lo.”
Lawrence B. Sawyer
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RESUMO
Por intermédio deste trabalho, foi possível detectar o acúmulo de recomendações, o
que possivelmente possa indicar a presença de falhas na gestão. Dessa forma o
objetivo deste trabalho é investigar as causas e propor soluções que contribuam para
o atendimento das recomendações pendentes e para a melhoria de tomada de
decisões administrativas. Tomou-se como apoio o Relatório de Auditoria Anual de
Contas nº 201305863 e forma apresentadas ferramentas que auxiliem a gestão no
processo gerencial de tomadas de decisões. O universo pesquisado compõe-se dos
gestores do IFES, que vivem a rotina burocrática dessa instituição de ensino, o que
possibilita obter uma percepção do inter-relacionamento profissional junto à AUDIN
(Auditoria Interna). A coleta de dados foi feita por meio de questionário, tendo foco na
percepção dos gestores de como os trabalhos de auditoria são realizados no IFES, e,
paralelamente, buscou informações capazes de municiar a AUDIN com ferramentas
capazes de melhor auxiliar no assessoramento administrativo. A pesquisa sugere que
a Auditoria Interna e os gestores incorporem diversos conhecimentos para se obter
um melhor desempenho frente às demandas do controle interno e externo. Foi
observado um acúmulo significativo de recomendações, o que indica a presença de
possíveis falhas na gestão do referido órgão. Assim sendo, a pesquisa apresentou
resultados que posicionam a Auditoria Interna à margem do processo gerencial do
IFES.
Palavras-chave: Burocracia. Auditoria Interna. Indicadores. Auditoria Governamental.
Gestão do Conhecimento.
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ABSTRACT
Through this work, it was possible to detect the accumulation of recommendations,
which could possibly indicate the presence of failures in management. Thus the aim of
this study is to investigate the causes and proposing solutions that contribute to the
fulfillment of outstanding recommendations and the improvement of administrative
decision-making. Was taken as support the Audit Report Annual Accounts No.
201305863 and form presented tools that assist the management in the management
process of decision making. The research universe consists of managers of IFES that
live the bureaucratic routine of this educational institution, which enables a perception
of inter-professional relationships with the AUDIN (Internal Audit). Data collection was
done through a questionnaire, focused on managers' perception of how auditing is
conducted in IFES and, parallel, gather information able to equip AUDIN with the tools
capable to assist in administrative advice. The research suggests that Internal Audit
and managers incorporate different kinds of knowledge to obtain a better performance
compared to the demands of Internal and External Control. Over the years, the follow-
up audits of the management of IFES target to act in real time over the actions of
management and the potential positive and negative effects. A significant
accumulation of recommendations, which indicates the presence of possible failures
in the management of this institute was observed. Therefore, the survey showed
results that put the Internal Audit at the margin of the management process of IFES.
Keywords: Bureaucracy. Internal Audit. Indicators. Governmental Auditing. Knowledge
management.
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LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Organograma Institucional – IFES............................................................25
Figura 2 – Diferenças entre a aplicação do BSC no serviço privado e no
público.......................................................................................................52
Figura 3 – Perspectivas do BSC para o setor público................................................53
Figura 4 – Cadeia de atos ocorridos nos trabalhos de auditoria no IFES..................75
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LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 – Atendimento das recomendações pelo IFES.......................................... 22
Gráfico 2 – Punições aplicadas a servidores públicos nos últimos 10 anos
últimos.....................................................................................................35
Gráfico 3 – Distribuição dos fundamentos das expulsões nos últimos 10 anos.........37
Gráfico 4 – Distribuição dos fundamentos das expulsões em 2013...........................38
Gráfico 5 – Percentual de servidores expulsos por corrupção nos Ministérios em
2013........................................................................................................39
Gráfico 6 – Distribuição da escolaridade do servidor público federal entre 2002 e
2012........................................................................................................41
Gráfico 7 – Evolução do quantitativo da força de trabalho no IFES...........................77
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LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Distribuição dos servidores públicos federais..........................................36
Tabela 2 – Qual a sua titulação?................................................................................66
Tabela 3 – Como você classifica seu conhecimento em gestão pública?.................67
Tabela 4 – Conhece os relatórios de Auditoria Interna?............................................67
Tabela 5 – Quanto tempo de experiência na gestão pública (tempo de posse em
cargo de direção ou função gratificada) você tem?.................................68
Tabela 6 – Sobre a comunicação exercida pela Auditoria Interna relativa ao
assessoramento sobre a melhor forma de gerir o recurso
público.....................................................................................................68
Tabela 7 – A atuação da Auditoria Interna tem auditado mais aspectos legais do que
gerenciais? .............................................................................................70
Tabela 8 – A Auditoria Interna do IFES frequentemente mantém diálogo laboral com
o seu setor? .............................................................................................71
Tabela 9 – A Auditoria Interna tem solicitado encontros com membros do seu setor,
no sentido de apresentar novas perspectivas sobre gestão
pública?....................................................................................................71
Tabela 10 – A Auditoria Interna atua de maneira coercitiva?.....................................73
Tabela 11 – A Auditoria Interna tem sido participativa com o seu setor, no sentido de
trabalhar as tomadas de decisões administrativas?...............................74
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Tabela 12 – A Auditoria Interna tem incentivado, ou disponibilizado aos gestores o
uso de indicadores que sirvam para mensurar e avaliar o desempenho
e os resultados alcançados pela gestão? .............................................76
Tabela 13 – A Auditoria Interna tem colaborado para o avanço do meu setor?........81
Tabela 14 – A Auditoria Interna tem recomendado a confecção ou inovação de
métodos e/ou procedimentos, capazes de melhor avaliar a gestão e
seus resultados?....................................................................................81
Tabela 15 – A Auditoria Interna motiva os gestores por intermédio de feedback das
ações gerenciais assessoradas para que sempre exista um aumento de
desempenho da gestão? .......................................................................82
Tabela 16 – A Auditoria Interna tem demonstrado aos gestores os resultados de
suas decisões administrativas, como também o impacto causado aos
usuários dos serviços prestados pelo IFES? ........................................83
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LISTA DE SIGLAS
BSC – Balanced Scorecard
CEFETES – Centro Federal de Educação Tecnológica do Espírito Santo
CGU – Controladoria Geral da União
EDM - Electronic Document Management
GESPÚBLICA - Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização
ID – Indicadores
IFES – Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Espírito Santo
IN – Instrução Normativa
PPP – Plano de Providências Permanente
TCU – Tribunal de Contas da União
UFES – Universidade Federal do Espírito Santo
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SUMÁRIO
1 NOTAS INTRODUTÓRIAS DA PESQUISA ......................................................... 15
1.1 DELIMITAÇÃO DO ESTUDO ............................................................................ 15
1.2 PROBLEMATIZAÇÃO ....................................................................................... 17
1.3 OBJETIVO ........................................................................................................ 24
1.3.1 Objetivo geral ................................................................................................ 24
1.3.2 Objetivos específicos ................................................................................... 24
1.4 JUSTIFICATIVA ................................................................................................ 24
2 REFERENCIAL TEÓRICO .................................................................................. 28
2.1 A GESTÃO DO ERÁRIO NO BRASIL ............................................................... 28
2.1.1 Breve escorço histórico ............................................................................... 28
2.1.2 A gestão pública no panorama nacional atual ............................................ 33
2.2 ESTUDO DOS FATORIES QUE DETERMINAM O BAIXO DESEMPENHO DO
IFES PERANTE O CONTROLE INTERNO E EXTERNO ........................................ 46
2.3 O MODELO DE INDICADORES NA PLATAFORMA BALANCED SCORE CARDS
COMO FORMA DE COMBATE AO ACÚMULO DE RECOMENDAÇÕES. ............. 48
2.4 O APOIO DA AUDITORIA INTERNA E O AUXÍLIO DA GESTÃO DO
CONHECIMENTO COMO FERRAMENTA CAPAZ DE REDUZIR O NÚMERO DE
RECOMENDAÇÕES ............................................................................................... 55
2.4.1 Compartilhamento de melhores práticas .................................................... 57
2.4.2 Desenvolvimento de base de dados e de conhecimento ........................... 59
3 REFERENCIAL PRÁTICO METODOLÓGICO DE PESQUISA ........................... 62
3.1 TIPO DE PESQUISA ......................................................................................... 62
3.2 MÉTODO DE PESQUISA ................................................................................. 65
3.3 UNIVERSO PESQUISADO E AMOSTRA ......................................................... 65
3.4 INSTRUMENTO DE COLETA DE DADOS ....................................................... 65
4 RESULTADOS, DISCUSSÕES E PROPOSTAS ................................................. 66
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4.1 PROPOSTA DE INCLUSÃO DA AUDITORIA OPERACIONAL COMO MEIO DE
ASSESSORAR A GESTÃO .................................................................................... 87
4.2 CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES PARA ESTUDOS FUTUROS ............... 94
5 REFERÊNCIAS .................................................................................................... 96
APÊNDICES ......................................................................................................... 102
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1 NOTAS INTRODUTÓRIAS DA PESQUISA
1.1 DELIMITAÇÃO DO ESTUDO
A fim de demonstrar um estudo que busque a implantação e o aprimoramento de
estratégias de gestão pública, no que concerne à atuação da Auditoria Interna e
externa que recai sobre o IFES, este trabalho foi realizado tomando-se como apoio o
Relatório de Auditoria Anual de Contas nº 2013058631 e tem como objetivo apresentar
ferramentas que auxiliem a gestão no processo gerencial de tomadas de decisões.
Esclarece Gil (2002, p. 60) que a pesquisa “inicia-se com a escolha do tema, e a
escolha do tema deve estar relacionada com o interesse do estudante, embora este
interesse, por si só, não seja suficiente para a definição do tema”.
Diante do desejo de pesquisar sobre desempenho do IFES frente aos trabalhos de
auditoria, sua história é fundamental para o desenvolvimento dos trabalhos aqui
realizados. Destaca Mascarenhas (2012, p. 64) a importância do tema quando diz que:
o tema é o primeiro passo a ser tomado pelo pesquisador, estabelecendo-se o que se quer pesquisar. Alguns cientistas procuram resposta para um problema prático, outros são motivados por curiosidade pessoal, sendo que é fundamental que o tema seja do gosto do pesquisador. Delimitar o tema é estabelecer o foco do estudo.
O IFES é uma instituição centenária que foi oficializada em 23 de setembro de 1909,
no governo de Nilo Peçanha, denominando-se Escola de Aprendizes Artífices do
Espírito Santo. A Escola foi regulamentada pelo Decreto 9.070 de 25 de outubro de
1910, com o propósito de formar profissionais artesãos, voltados para o trabalho
manual – um fator de efetivo valor social e econômico – com ensino para a vida.
1 Disponível em: <http://sistemas.cgu.gov.br/relats/uploads/RA201305863.pdf>. Acesso em: 14 out. 2014
16
Com o decorrer do tempo, a escola obteve diversas nomenclaturas, e, no ano de 2001,
foram iniciadas as atividades letivas na Unidade de Ensino Descentralizada de Serra,
oferecendo cursos técnicos em Automação Industrial e em Informática. Nesse ano,
adveio seu primeiro projeto de expansão para além dos limites da capital Vitória.
Iniciou-se, então, um processo de expansão, e, em 2004 e 2005, com o nome de
CEFETES (Centro Federal de Educação Tecnológica do Espírito Santo), o órgão
passou a ser uma Instituição de Ensino Superior, acrescendo a si a Unidade de Ensino
Descentralizada de Cachoeiro de Itapemirim, ofertando o curso técnico em
Eletromecânica e o Curso Técnico em Rochas Ornamentais, o primeiro no Brasil.
Atualmente, o IFES conta com 16 campi em funcionamento, 2 campi em implantação
e 31 polos de ensino a distância. Todo esse crescimento requer experiências
estratégias voltadas para resultados, e novas visões de integração com o usuário da
educação pública.
Diante das grandes quantias movimentadas para realizar o crescimento da rede
técnica de educação, o controle interno e externo vem intensificando seus trabalhos
de auditoria no sentido de verificar se existe o real alcance das metas traçadas pelo
governo, como também buscando uma maior confiabilidade nos serviços prestados e,
por consequência, uma melhor alocação dos recursos públicos.
Nesse contexto de expansão, o próprio TCU, na Decisão nº 358/20002, ao avaliar as
Instituições Federais de Ensino no Brasil, concluiu que trata-se de uma tarefa
extremamente complexa, tendo em vista sua grande heterogeneidade. Nesse
conjunto, existem unidades centenárias, centros novos e centros ainda em
planejamento, cada um com suas particularidades. Possuem, também, visão, missão
e metas que podem variar entre a simples formação de profissionais até a criação de
grandes polos de pesquisa.
A marcha de crescimento do IFES ao interior do Espírito Santo certamente traz
inúmeros benefícios à sociedade capixaba, porém deve-se ressaltar que a realização
de auditorias, avaliação da gestão, medição de desempenho em busca de consolidar
2 Na Decisão nº 358/2000, de 03.05.2000, proferida no TC 016.229/1999-1, as Secex ficaram também incumbidas de levantarem as avaliações realizadas pelo Ministério da Educação em cursos de graduação e programas de pós-graduação.
17
as metas e os objetivos da instituição fica cada vez mais difícil, em razão do próprio
aumento da heterogeneidade.
Ainda assim, o controle interno vem realizando com muita frequência a Auditoria de
Avaliação da Gestão, que, segundo a Instrução Normativa nº 01, de 6 de abril de 2001,
da Secretaria Federal de Controle Interno, consiste em emitir opinião com vistas a
certificar a regularidade das contas, verificar a execução de contratos, acordos,
convênios ou ajustes, a probidade na aplicação dos dinheiros públicos e na guarda ou
administração de valores e outros bens da União.
Para tanto, são realizados exames das peças que instruem os processos de tomada
ou prestação de contas, exames da documentação comprobatória dos atos e fatos
administrativos, verificações da eficiência dos sistemas de controles administrativo e
contábil, verificações do cumprimento da legislação pertinente e avaliação dos
resultados operacionais e da execução dos programas de governo quanto à
economicidade, eficiência e eficácia.
Os resultados das auditorias realizadas no IFES, principalmente aqueles
consubstanciados no Relatório de Auditoria Anual de Contas nº 201305863, serão
objetos de estudo nessa dissertação, assim como todo conhecimento que direcione
as funções da auditoria não só no campo da correção dos desperdícios, da
improbidade, da negligência ou na omissão gerencial, mas na busca da antecipação
de tais ocorrências, garantidos os benefícios sociais que o órgão se propõe a oferecer
e o foco na melhoria da gestão ifetiana.
1.2 PROBLEMATIZAÇÃO
O início de uma pesquisa e o seu desenvolvimento vem após ser definido o problema
a ser pesquisado diante de um assunto qualquer. Essa necessidade de se identificar
um problema antes de se fazer qualquer coisa na pesquisa é uma unanimidade entre
os pesquisadores de metodologia, pois é praticamente impossível dar qualquer passo
sem antes estabelecer um rumo para nortear as investigações necessárias. Assim, só
é possível encontrar tal direcionamento quando o problema é esclarecido e
corretamente identificado.
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Para Gil (1991, p. 29), problemas científicos podem ser formulados seguindo algumas
regras, tais como o: problema deve ser formulado como pergunta; ser claro e preciso;
ser empírico; ser suscetível de solução; e deve ser delimitado a uma dimensão viável.
“Para realizar uma pesquisa é necessário verificar se o problema cogitado se
enquadra na categoria de científico. [...] Um problema é considerado de natureza
científica quando envolve variáveis que podem ser tidas como testáveis” (GIL, 1991,
p. 26-27).
Já escolhido o tema e estabelecidos os objetivos, Mascarenhas (2012, p. 66)
esclarece que:
a etapa seguinte é a da formulação do problema, normalmente expresso no forma de uma pergunta, que deve ser redigida com clareza e objetividade para: delimitar com exatidão a resposta que se procura; levar a pesquisa à reflexão; orientar o levantamento bibliográfico; e orientar a coleta de dados.
Ademais, a pesquisa em tela possui o seguinte problema: Quais contribuições, que
visem reduzir o acúmulo das recomendações/determinações emitidas pelo controle
interno e externo, a Auditoria Interna pode oferecer aos gestores para modernizar a
gestão do Ifes?
Para tanto, importante anotar o conceito de auditoria dado por Castro (2011, p. 164),
em sua renomada obra Auditoria, contabilidade e controle interno no setor público:
o conjunto de técnicas que visa avaliar a gestão pública, pelos processos e resultados gerenciais, bem como a aplicação de recursos públicos por entidades de direito público e privado, mediante a confrontação entre uma situação encontrada e determinado critério técnico, operacional ou legal. Trata-se de uma importante técnica de controle em busca de melhor alocação de recursos, não só atuando para corrigir desperdícios, como inibir a impropriedade, a negligência e a omissão e, principalmente, antecipando-se a essas ocorrências, buscando garantir os resultados pretendidos e contribuir para agregar valor ao corpo gerencial.
Conforme explicitado, os gestores do Instituto Federal do Espírito Santo são auditados
pela Controladoria Geral da União (CGU), que exerce o controle. Fernandes (2012, p.
36) ensina que “o vocábulo controle tem origem no latim rotulum, que designava a
relação dos contribuintes e era a partir desta lista que se contratava a operação dos
cobradores de impostos”.
19
As competências da CGU, como representante do controle interno, foram definidas
pela Lei n° 10.683, de 28 de maio de 2003. Bechbergher et al. (2011) nos dizem que:
eles agem como auditores das contas do setor público, e, neste sentido, eles são independentes como os auditores do setor privado no setor privado. No entanto, muitos também têm um amplo papel de fiscalização, elaboração de relatórios que meçam o desempenho do setor e o valor dos recursos, em um papel de desenvolvimento, outros também irão sintetizar e promover boas práticas de gestão do setor público.
Conforme destaca Skaerbaek (2009), a literatura de auditoria aponta, tendo
principalmente a auditoria financeira em mente, que auditoria é um processo de
purificação. Ensina também, que é essencial ter semelhante atenção para o caso em
que a auditoria pode contribuir para o bom funcionamento das organizações, através
do seu poder de purificar os princípios das organizações.
Focado na necessidade de fiscalização e purificação, o Governo Federal, por
intermédio do Decreto n.º 3.591/2000, reconheceu a demanda de uma unidade de
auditoria junto à administração das instituições de ensino, que, alheia às convicções
políticas partidárias e mudanças de gestão, promovesse um canal comunicativo entre
a Controladoria Geral da União (representativa do controle interno) e os Institutos
Federais, evitando que haja uma descontinuidade no controle de uma maneira geral.
No entanto, o controle interno já possuía ramificações estipuladas no Decreto Lei nº
200/67, em seu artigo 13, alínea c, pelo qual "o controle da aplicação dos dinheiros
públicos e da guarda dos bens da União deveria ocorrer pelos órgãos próprios do
sistema de contabilidade e auditoria”, mas foi com o 14 do Decreto nº 3.591/2000 que
ficou reconhecida a demanda da Auditoria Interna das instituições de ensino:
Art. 14. As entidades da Administração Pública Federal indireta deverão organizar a respectiva unidade de Auditoria Interna, com o suporte necessário de recursos humanos e materiais, com o objetivo de fortalecer a gestão e racionalizar as ações de controle. Parágrafo único – No caso em que a demanda não justificar a estruturação de uma unidade de Auditoria Interna, deverá constar do ato de regulamentação da entidade o desempenho dessa atividade por auditor interno.
Para Di Pietro (2012, p. 793), o controle administrativo nada mais é do que "o poder
de fiscalização e correção que a administração pública (em sentido amplo) exerce
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sobre sua própria atuação, sob os aspectos de legalidade e mérito, por iniciativa
própria ou mediante provocação".
Ainda nesse sentido, Di Pietro (2012, p. 794) ressalta que o controle administrativo
não se confunde com a autotutela do Estado, pois esse último “permite a
administração rever os seus próprios atos quando ilegais, inoportunos ou
inconvenientes”, sendo que o controle administrativo “se fundamenta em princípios,
em especial o da legalidade e o do interesse público”.
Sobre a promulgação do Decreto 3.591/200, Castro (2011, p. 29) diz que ele
robusteceu as auditorias internas,
garantindo equipe capacitada e suficiente para atuar em todas as áreas da entidade, além de estabelecer vinculação técnica ao Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, e administrativa ao Conselho de Administração ou órgão equivalente.
A literatura de Nascimento (2010, p. 29) segue o mesmo sentido:
Auditoria Interna pode ser definida como aquela que é exercida por uma equipe de profissionais da própria entidade com habilidades multidisciplinares que, por meio do exercício de atividades sistemáticas, objetivas e independentes, visam identificar possíveis inadequações administrativas ou operacionais que possam frustrar o atendimento de determinada meta estabelecida pela alta administração e/ou que conflitam com as normas legais. Além de possuir uma atividade de caráter permanente, o auditor interno possui independência profissional dentro da organização não se subordinando a nenhum departamento.
Cumprindo o que a lei lhe determina, a Controladoria Geral da União, após formalizar
o Relatório Anual de Contas, apresenta o Certificado Anual de Contas. Na forma da
Instrução Normativa nº 01, de 6 de abril de 2001, da Secretaria Federal de Controle
Interno (BRASIL, 2001, p. 48),
o Certificado é o documento que representa a opinião do Sistema de Controle Interno sobre a exatidão e regularidade, ou não, da gestão e a adequacidade, ou não, das peças examinadas, devendo ser assinado pelo Coordenador-Geral ou Gerente Regional de Controle Interno, ou ainda, autoridades de nível hierárquico equivalentes nos órgãos e unidades setoriais do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal.
Assim o Instituto Federal do Espírito Santo obteve o Certificado nº 201203348,
chancelado de “Regular com Ressalvas”, referente ao exercício de 2011. Obteve
também o Certificado nº 201108770, também chancelado de “Regular com
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Ressalvas”, referente ao exercício de 2010. Recentemente fora expedido novo
certificado de Auditoria referente ao exercício de 2012 e se faz notório o aumento de
itens auditados e de recomendações expedidas. Tal certificado possui nº 201305863
e mais uma vez foi chancelado “Regular com Ressalvas”.
Esse certificado expressa, conforme a Instrução Normativa nº 1, de 6 de abril de 2001,
da Secretaria Federal de Controle Interno, a opinião do auditor que verificou falhas,
omissões ou impropriedades de natureza formal no cumprimento das normas e
diretrizes governamentais, quanto à legalidade, legitimidade e economicidade e que,
pela sua irrelevância ou imaterialidade, não caracteriza irregularidade de atuação dos
agentes responsáveis.
Por fim, apenas poderá emitir um certificado chancelado regular ou pleno quando o
auditor formar a opinião de que na gestão dos recursos públicos foram
adequadamente observados os princípios da legalidade, legitimidade e
economicidade.
Poucas coisas poderiam dar ao gestor público maior satisfação do que ter o
reconhecimento de um órgão externo, alheio a suas funções e finalidades, de que sua
gestão não atenta contra os princípios da administração, sendo eficaz e eficiente.
Para Groppelli e Nikbakht (2010), uma organização deve se voltar à melhoria de sua
imagem, dedicando o tempo necessário, destacando suas práticas mais eficientes.
Esse reconhecimento deve ser dado por intermédio de um certificado de auditoria
expedido pelo órgão de controle interno após realização de suas rotinas de auditoria.
Uma organização pode esperar benefícios de uma maior eficácia em seu uso de
recursos de informação, e pode muito bem ser capaz de fazer melhores aplicações
financeiras através do cumprimento das recomendações de auditoria. Griffiths (2011)
cita que, para uma organização, o relatório de uma auditoria deve mostrar informações
que a empresa precisa para operar de forma eficiente, além das muitas a que já possui
acesso.
A auditoria pode também ser capaz de mostrar se existem equipes que são centros
de especialização ou que são pontos isolados, podendo revelar necessidades de
formação ou a necessidade de transferir tarefas de informação do pessoal de
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“produção” ao profissional da informação para melhorar a qualidade de suas
finalidades.
Nesse contexto, nota-se que o objetivo deste trabalho é estudar as causas que tornam
possível o acúmulo de recomendações de auditoria e apresentar as ferramentas da
Gestão do Conhecimento que possam suprir a ausência de criatividade em buscar
soluções para os problemas administrativos enfrentados pelo IFES. Não menos
importante é demonstrar como o papel da Auditoria Interna pode ser mais bem
explorado no sentido de ajudar o IFES a buscar a certificação plena ou regular.
Para demonstrar a amplitude do problema estudado, buscaram-se dados públicos que
permitem visualizar, por intermédio do gráfico abaixo, o desempenho do IFES frente
às recomendações expedidas pela Controladoria Geral da União (CGU). Tais
recomendações são encaminhadas ao Tribunal de Contas da União (TCU), que, por
sua vez, emite acórdãos determinando as autarquias auditadas a cumprirem, sem a
possibilidade de fazer diferente, suas decisões.
Gráfico 1 – Atendimento das recomendações pelo IFES Fonte: www.tcu.gov.br
O gráfico mostra que o número de recomendações emitidas anualmente supera a
quantidade de recomendações atendidas integralmente ou parcialmente. Trata-se de
uma realidade preocupante, pois a administração pode se encontrar em um ciclo
119
56
38
0
137
0
20
40
60
80
100
120
140
160
Quantidade deRecomendaçõesPendentes em
01/01/2012
Quantidade deRecomendações
Emitidas em 2012
Quantidade deRecomendações
atendidasintegralmente
Quantidade deRecomendações
atendidasparcialmente
Quantidade deRecomendaçõesPendentes em
31/12/2012
Atendimento das Recomendações pelo IFES
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vicioso em que se limita a oferecer novos serviços, uma vez que não consegue
resolver seus próprios problemas.
A importância das recomendações de auditoria está diretamente relacionada com as
providências a serem tomadas pelos gestores, sejam preventivas ou não. Cabe ao
reitor iniciar e monitorar atos administrativos que comandarão uma longa cadeia de
outros atos, executados por seus subordinados, que tendem a alterar fluxos
processuais e rotinas burocráticas, visando atender às recomendações. Quando isso
não ocorre, e se mantém o erro no ciclo administrativo, as recomendações voltarão a
surgir, aumentando a quantidade de recomendações pendentes.
Nascimento (2010, p. 22) escreve que:
Qualquer sistema de controle deve ser amplamente divulgado por toda a organização, a fim de que todas as dúvidas sobre a utilização sejam eliminadas e todos os seus procedimentos sejam completamente entendidos e aceitos pelos gestores, promovendo a correta destinação de responsabilidades e afinidade do comportamento organizacional com o planejamento estratégico.
As fragilidades na estrutura interna evitam o correto acompanhamento e atendimento
das recomendações da CGU, aumentando drasticamente o número de
recomendações pendentes. Em análise às recomendações expedidas, para as quais
o IFES teve conhecimento até o exercício de 2012, verificou-se que 79% das
recomendações estão pendentes de atendimento.
Seguindo nessa direção, a finalidade do órgão se compromete; uma vez que a
atividade-meio é prejudicada, certamente a atividade-fim também será.
Ressaltam Sharma e Singh (2011, p. 56) que:
toda organização valoriza a importância do conhecimento organizacional, do seu papel e da sua vantagem competitiva e, portanto, consideram a importância do processo de controle deste recurso, para alcançá-lo adotam os meios de diferentes sistemas de medição ou os processos de auditoria.
Todo gestor competente deve buscar certificados plenos ou regulares, para adquirir
conhecimento organizacional e comprovar publicamente à sociedade que o órgão
auditado possui qualidade de gestão. Alguns métodos e ferramentas serão
apresentados e discutidos neste trabalho. Essas ferramentas não apenas levarão a
24
Instituição a obter um certificado pleno, mas poderão modernizar grande parte do
modelo de gestão administrativa que se apresenta na autarquia estudada.
1.3 OBJETIVOS
1.3.1 Objetivo geral
Mediante um estudo de caso, o objetivo geral é investigar as causas e propor soluções
que contribuam para o atendimento das recomendações pendentes e para a melhoria
de tomada de decisões administrativas.
1.3.2 Objetivos específicos
Os objetivos específicos incluem:
– Verificar se existe influência da Auditoria Interna do IFES para a construção de uma
gestão focada na legalidade, economia, eficiência e eficácia, com o apoio das
ferramentas da Gestão do Conhecimento.
– Demonstrar a importância do uso de indicadores pela Auditoria Interna no intuito de
avaliar o desempenho e os resultados alcançados pela gestão.
– Mapear a percepção dos gestores do IFES sobre sistema de controle interno e
externo, para melhorar o inter-relacionamento laboral entre Gestor – Auditoria Interna.
1.4 JUSTIFICATIVA
O IFES, por ser uma instituição centenária, é dotada de personalidade e cultura
próprias. Politicamente, o grupo gestor se encontra democraticamente eleito por mais
de 15 anos. Nos dias atuais, é sensível a inovação das expectativas e necessidades
dos usuários do sistema educacional público e para o atendimento das demandas
observa-se um crescente movimento denominado nova gestão pública. Com ela,
25
pode-se melhorar o atendimento aos cidadãos e gerir de forma inteligente os recursos
públicos.
Destaca-se que a Auditoria Interna faz parte da Administração do IFES, portanto isso
a difere da auditoria realizada pela CGU. A AUDIN colhe dados, busca processos,
verifica e controla todos os setores do IFES, validando ou não os procedimentos
administrativos dos gestores.
Figura 1 – Organograma Institucional – IFES Fonte: www.ifes.edu.br
No organograma institucional, a Auditoria Interna localiza-se subordinada apenas ao
Conselho Superior, garantindo-lhe a autonomia necessária para desenvolver seus
trabalhos de modo imparcial.
Assim, para Marçola (2011), a Auditoria Interna verifica e testa os controles internos
de todos os setores da universidade, de forma a validar ou não sua eficácia, legalidade
e segurança. Na visão de Naves Filho (2011), ela realiza também, e não menos
26
importante, trabalho preventivo na instituição, caso haja “a percepção por parte do
controlador de que o gestor está prestes a cometer ato que atente contra o patrimônio
público ou probidade administrativa, seria irresponsável esperar que o erro fosse
cometido sem que não se tomasse nenhuma atitude”.
Ainda sobre o assunto, Bergue (2011, p. 41) afirma que realizar a função de controle
é dar sentido ao ciclo gerencial:
É a mais aplicada em termo explícitos e implícitos e a menos estudada em seus aspectos mais substantivos, notadamente no campo da gestão pública, em que seu tratamento vem sendo historicamente abordado sob a perspectiva do direito administrativo, com foco nos organismos e institutos jurídicos de controle da administração.
Este trabalho estuda a possibilidade, além direito administrativo, de inserção de
métodos modernos de gestão em um órgão que ainda sofre com problemas não
estudados por seus próprios servidores. Nesse contexto, cabe à auditoria, seja interna
ou externa, se submeter a essa nova realidade, e, consequentemente, se adaptar.
Esta dissertação também procura focar os trabalhos de auditoria nos ideais de
Bourgon (2010, p. 96), como sendo “uma estrutura de integração que pode ser útil
para guiar a exploração e as inter-relações entre antigas e novas ideias através de
criações conjuntas das partes interessadas”, facilitando, posteriormente, um controle
de maior riqueza, pois “abre a possibilidade de uma ação coletiva articulada”.
O rompimento do antigo e a ligação com o novo não será de fácil cunhagem, posto
que “a administração pública envolve histórias, tradições e convenções, e a
construção de uma capacidade coletiva para alcançar resultados começa por avaliar
a evolução do passado e preservar as capacidades existentes hoje” (BOURGON,
2010).
Para Attie (1998, p. 131), “os procedimentos de auditoria são as investigações
técnicas que, tomadas em conjunto, permitem a formação fundamentada da opinião
do auditor sobre as demonstrações financeiras ou sobre o trabalho realizado”. Porém,
não deve bastar para a auditoria apenas avaliar o desempenho gerencial dos gestores
pelos seus atos, mas sim apresentar soluções criativas e inovadoras para que os
gestores não errem novamente.
27
Para precaver o aumento de recomendações por parte da CGU, existe a necessidade
de implantação no IFES de uma auditoria operacional que irá auxiliar a administração
na gerência e nos resultados, por meio de recomendações, que visem aprimorar os
métodos de controles e aumentar a responsabilidade gerencial.
Essa auditoria operacional consiste em um procedimento auditorial de
assessoramento ao gestor público, com vistas a aprimorar as práticas dos atos e fatos
administrativos, sendo desenvolvida de forma tempestiva no contexto do setor público,
atuando sobre a gestão, seus programas governamentais e sistemas informatizados.
Atualmente, a auditoria operacional, voltada para a gestão, é muito pouco explorada
pelo IFES. Para Batista (2012, p. 48), a importância de atuar sobre a gestão é o
caminho para se conseguir o desenvolvimento nacional: “A capacidade da
administração pública em gerenciar de maneira efetiva o conhecimento é fator crítico
de sucesso em cada eixo temático na promoção do desenvolvimento brasileiro”.
Justifica-se o presente trabalho por acumular o pensamento de vários doutrinadores
internacionais e nacionais, reunindo diversas opiniões de como deve-se trabalhar a
forma legalista com foco na melhoria da organização, agregando valor, valorizando a
informação, produzindo conhecimento, gerindo esse conhecimento e participando das
decisões emanadas pelos gestores e as consequências que elas trazem.
Justifica-se também pela própria grandiosidade do IFES como formadora do cidadão,
responsável pela disseminação do conhecimento por intermédio do ensino, pesquisa
e extensão. Acredita-se que, para a própria sobrevivência dessa Instituição de Ensino,
será extremamente necessário contar com profissionais munidos de técnicas
modernas de gestão capazes de dar suporte e assessoria aos gestores para que
alcancem os resultados esperados pela sociedade.
28
2 REFERENCIAL TEÓRICO
2.1 A GESTÃO DO ERÁRIO NO BRASIL
2.1.1 Breve resumo histórico
Este trabalho se reveste da necessidade de prover ao leitor informações atualizadas
sobre o panorama nacional, principalmente no que condiz ao trato com o erário. Para
tanto, faz-se necessário observar a história do Brasil, e tentar buscar as causas e as
soluções para o delicado momento vivido na atualidade.
Em meados do século XVIII, já no Estado Moderno, presencia-se o nascimento do
Estado Democrático, e que vigora, como explica Matias-Pereira (2010, p. 39), “por
meio da imposição dos valores fundamentais da pessoa humana, e exigência de
organização e funcionamento do Estado enquanto protetor daqueles valores”,
simplesmente porque, segundo Di Pietro (2012, p.66) “o interesse público tem
supremacia sobre o interesse individual”.
Foi com a chegada de Dom João VI ao Brasil, em 1808, foram iniciados os trabalhos
políticos para transformar o Brasil em um Estado. Costa (2008, p.117) relata que:
É verdade que, até 1808, existia no Brasil e, sobretudo, na sede do governo geral (vice-reino) uma administração colonial relativamente aparelhada. Mas a formação do Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarves e a instalação de sua sede na antiga colônia tornaram irreversível a constituição de um novo Estado nacional. Todo um aparato burocrático, transplantado de Lisboa ou formado aqui, em paralelo à antiga administração metropolitana, teve que ser montado para que a soberania se afirmasse, o Estado se constituísse e se projetasse sobre o território, e o governo pudesse tomar decisões, ditar políticas e agir.
Mais adiante, segundo Oliveira (1970, p.85), “com o impulso do capitalismo comercial
que começam a despontar as profissões no Brasil”, assim como as ocupações
políticas e administrativas. Cresce no cenário nacional, diante do enriquecimento do
comércio, a burguesia.
29
Naturalmente, a burguesia passa a acumular capital financeiro, e, com a mobilidade
gerada pelo crescimento das estradas (rodovias e estradas de ferro), da evolução da
comunicação por intermédio do telégrafo, temos o início da diversificação econômica
brasileira.
Na Bahia, no Sudeste e no Rio Grande do Sul, segundo Oliveira (1970, p.88), temos
os primeiros estabelecimentos manufatureiros jogando produtos diversificados no
mercado e, ao mesmo tempo, estimulando o aparecimento de novas profissões
especializadas.
Com a mão de obra diversificada, podemos afirmar que as relações sociais vão se
intensificar, no âmbito econômico e, principalmente, no político. Assim, presenciam-
se movimentos importantes que desencadearam a abolição, a criação da República e
até mesmo a Revolução de 1910.
Ocorre que a burguesia e as classes sociais citadas foram geradas a partir de uma
mentalidade rural. Não se podia falar que era uma mentalidade secular, como se deu
na Europa. Essa mentalidade penetrou de forma contundente na política e também
norteou o sistema administrativo brasileiro.
Oliveira (1970) nos mostra que, devido a essa mentalidade agrária e familiar, não foi
possível estabelecer delimitação entre o público e o privado. O sistema político se
reveste de características afetivas, não se entende a filiação partidária, lealdade
política e sim abraçam um corporativismo familiar no sentido amplo.
Essa antiga organização administrativa traz em sua genética características que
divergem de uma organização saudável atualmente, pois se baseou em uma
burocracia patrimonial familiar, que induz certamente aos critérios desiguais de
recrutamento profissional e de falta de distinção entre o público e o privado.
Esse cenário perdurou até 1930, com a tomada do poder por Getúlio Vargas, tendo
em vista que o recém-presidente se empenhou em diminuir os poderes conquistados
pelos ruralistas e o demasiado domínio dos produtores agrícolas.
Foi uma época de mudanças, e ideais de uma nova governança modificariam a
história nacional. Matias-Pereira (2010, p. 47) registrou o momento em sua obra da
seguinte forma:
30
Os governos, diante de crescentes novas demandas, mobilização social, consolidação da cidadania e da cultura democrática, têm que priorizar a sua atuação na regulação do mercado, bem como gerar equidade, combater a pobreza e promover o desenvolvimento humano ao mesmo tempo em que o econômico.
Ainda no governo de Getúlio Vargas, presenciou-se a chegada de multinacionais,
fazendo com que a auditoria chegasse ao Brasil juntamente com inovações
administrativas e gerenciais. Tratava-se de uma nova cultura operacional organizada
que incentivou e fortaleceu a necessidade de se possuir profissionais que realizassem
serviços exclusivos de auditoria.
Diante do presente sucesso nas empresas multinacionais da época, não demorou
muito para haver um enraizamento da profissão no setor público, que, com o passar
do tempo, alimenta cada vez mais a importância da prática das rotinas de organização
do processo com planejamento e controle.
A obra de Faoro (2011, p. 819-838) buscou interligar esse momento histórico com a
nova formação política do Brasil, que passou a apontar para o patrimonialismo e para
a formação do estamento brasileiro até meados dos anos de 1945, último período
contemplado em sua obra.
Para Faoro (2011, p. 61), o novo estamento é formado por uma comunidade, ainda
que não definida:
os seus membros pensam e agem conscientes de pertencer a um mesmo grupo, a um círculo elevado, qualificado para o exercício do poder. A situação estamental, a marco do indivíduo que aspira aos privilégios do grupo, se fixa no prestígio da camada, na honra social que ela infunde sobre toda a sociedade.
Em 1988, houve mais uma mudança no sistema governamental brasileiro, saindo de
um regime autoritário e ditatorial pra uma democracia popular. A figura do controle foi
reforçada na Constituição de 1988 (Constituição Cidadã). Segundo Matias-Pereira
(2010, p. 167), “a implantação de um regime democrático de direito não aboliu a figura
do controle, que é atividade inerente a qualquer tipo de organização”.
A Constituição da Republica Federativa do Brasil de 1988 preconizou em seu artigo
74:
31
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma
integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução
dos programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e
eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como
dos direitos e haveres da União; IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. § 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária. § 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte
legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
Nesse sentido, Matias-Pereira (2010, p. 37), a nova Constituição estabeleceria um
sistema de controle capaz de englobar “não apenas os aspectos financeiros e
administrativos como também todo um conjunto de métodos e ações a serem
realizados dentro de determinado órgão administrativo”.
Já na história recente do país, Costa (2008) relata a reforma ocorrida na década de
1990. Essa reforma ocorreu após uma grave crise responsável pelo sucateamento
das atividades públicas sob o lema de uma nova administração com custos reduzidos,
modificação do papel do governo na sociedade e do tamanho do Estado em si.
Apresentou-se, então, ao Brasil a new public management (nova gestão pública).
Essa nova forma de governar – new public management – se relaciona com os
fundamentos das auditorias, e, para Matias-Pereira (2010, p. 128-129), é “um modelo
organizacional utilizado mundialmente nas últimas décadas, que possui como foco os
valores da produtividade, orientação ao serviço, descentralização, eficiência na
prestação dos serviços, marketization e accontability”.
Foi assim que, em 1995, houve o início das mudanças significativas, as quais, ainda
que muito debatidas, representaram uma evolução na administração, pois o poder
executivo federal importou conhecimento da iniciativa privada para o setor público.
Posteriormente, os estados e os municípios também valeram-se da new public
manegement. Naquele momento, a maior preocupação era, nas palavras de Matias-
Pereira (2010, p. 147),
32
promover a adaptação e a transferência de conhecimentos gerenciais desenvolvidos no setor privado para o público, tendo como pressuposto a redução da máquina administrativa, o aumento da eficiência e a criação de instrumentos orientados para a responsabilização dos atores políticos.
Diante desse novo quadro, o controle sobre os atores políticos que atuam nesse novo
modelo de gestão (o poder executivo, o poder legislativo, a burocracia e a sociedade
civil) são auditados pela Controladoria Geral da União segundo Matias-Pereira (2010,
p.144), pois a sua criação em 2003, através do Decreto n.º 4.923, como órgão central
na estrutura de controle interno do Poder Executivo Federal, previu “a quem compete
desenvolver funções de controle interno, correição, ouvidoria, além das ações
voltadas para a promoção da transparência e para a prevenção da corrupção”,
conforme ensinou Matias-Pereira (2010, p. 195).
As mudanças de paradigma relatadas nas últimas décadas, tendo como base a
criação dos sistemas de controle público e a busca do prevalecimento do interesse
público sobre o privado, remetem diretamente aos ensinamentos de Matias-Pereira
(2010, p. 51), que assim explica:
Administração Pública [...] pode ser entendida como uma atividade concreta e imediata que o Estado realiza para garantir os interesses coletivos, apoiada em um conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício de função administrativa do Estado. O seu objetivo principal é o interesse público.
No Brasil, os aspectos culturais usualmente são registrados como responsáveis pelo
mau desempenho da máquina pública. Bergue (2011) lembra que o legalismo, o
personalismo, o patrimonialismo e o clientelismo são agentes que impedem uma
máquina pública de ser mais eficiente. Particularmente tratado aqui, o
patrimonialismo, para Bergue (2011, p. 17), “absorve os diferentes movimentos de
modernização e gera sensível capacidade adaptativa, faz com que as mudanças
derivadas dos ciclos de reformas não alcancem a essência desse traço da cultura
nacional [...]”.
A politização da administração pública também foi abordada pela obra de Bergue
(2011). Segundo ele, é por intermédio da politização que as instituições públicas irão
sofrer influências diretas em suas capacidades técnicas e também em suas
capacidades políticas. Nesse sentido, Bryner (2010, p. 315) coloca a questão da
seguinte forma: “a administração é política: escolhas políticas são endêmicas à
33
administração e é preciso compreender que as burocracias públicas estão alinhadas
no interior de uma rede de atores políticos”.
Com esse rápido mergulho no passado, podemos justificar, em parte, a instabilidade
administrativa e política vivida na atualidade. Com a criação de um controle moderno,
houve ampliação das tarefas públicas. Agora, o conceito de serviço público se estende
para áreas onde não se fazia necessário em outros modelos governamentais.
O poder de polícia do Estado também aumentou, a área a ser observada pelos órgãos
de controle também se avolumou. Isso vem ocorrendo mais recentemente na proteção
ao meio ambiente e defesa do consumidor; inserindo, assim, a atuação do Estado na
esfera da atividade econômica de natureza privada.
Conclui-se que a mudança de cenário, seja ele econômico, social, político, faz
requerer um novo posicionamento do Estado. Porém, não se deve pormenorizar todo
o avanço que o Brasil teve ao longo de sua história. Di Pietro (2012, p. 66) ressalta
que, “em nome do primado do interesse público, diversas transformações ocorreram
a fim de atender necessidades coletivas e abranger, além da ordem pública, a ordem
econômica e social”.
2.1.2 A gestão pública no panorama nacional atual
São muitos os problemas de gestão encontrados no Brasil; entre eles, é comum
verificar a contratação irregular sem concurso público, o desvio de verbas públicas e
as tradicionais irregularidades em licitações. Muitas denúncias são levadas ao
Tribunal de Contas da União (TCU), para ocorrerem em penalizações administrativas,
porém muitas chegam ao Superior Tribunal de Justiça visando uma penalização civil
e criminal.
O Brasil sofre com a capacidade ínfima de profissionais capazes de gerir a máquina
pública3. O site do FONAI-MEC (Fórum Nacional de Auditores Internos) aponta que
utilizando o orçamento para 2014 para os institutos federais, universidades e hospitais
3 Disponível em: <http://www.fonaimec.com.br/2013/internas/noticia.php?id=563>. Acesso em: 12 mar. 2014.
34
universitários, e dado o número de auditores internos, a relação é de um auditor para
cada R$ 168 milhões de orçamento.
Sem o fito de esgotar o tema, Marçola (2011) mostra em sua obra dois fatos que
podem explicar a falta de motivação por parte do gestor em criar ou aparelhar a
Auditoria Interna: “falta de compreensão sobre a importância do trabalho de
assessoria realizado pela Auditoria Interna bem como sobre seu funcionamento, e
receio de que a criação da unidade possa restringir sua liberdade de direção”.
São raros os cursos que qualificam os servidores para essa árdua missão. A
improbidade nasce desse tipo de gestão, e poderá gerar um prejuízo gigantesco ao
erário, isso sem comentar as cicatrizes éticas e morais que ficam marcadas na história
social.
Essas atitudes sem comprementimento, repleta de imperícias percebidas durante a
realização das atribuições administrativas, podem afetar uma cidade, um estado ou
até mesmo toda nação. Bogoni et al. (2010), dentro desse enfoque, diz que o cidadão
é um “acionista” do Estado, pois ele contribui de diversas formas para sua manutenção
(impostos, contribuições, taxas etc.). Assim, o cidadão possui o direito de intervir e
influenciar nas decisões do Estado, só que para isso é necessário o controle.
A Controladoria Geral da União publicou em seu site dados que nos remetem à
atuação da Administração em demitir os servidores corruptos, ou que por outro motivo
não se adéqua ao trabalho ético e disciplinar. O quadro e o gráfico a seguir nos mostra
um total de 4.514 servidores punidos por demissão, cassação de aposentadoria ou
destituição de função ou cargo comissionado nos últimos 10 anos.
35
Gráfico 2 – Punições aplicadas a servidores públicos nos últimos 10 anos últimos Fonte: CGU.
Muitas dessas punições se fundamentam na Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade
Administrativa), que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos
casos de enriquecimento ilícito no exercício de função pública. Sabe-se que, entre as
diversas penalidades previstas, estão a suspensão de direitos políticos, perda do
cargo público, proibição de contratar com a administração pública, além de ter de
ressarcir ao erário. A lei normatiza ainda questões como declaração de bens e os
prazos para propor e julgar essas ações.
Parece um número muito expressivo, porém ele é pequeno diante da quantidade de
servidores federais ativos da união, que, segundo a Escola Nacional de Administração
Públlica (ENAP), somam 1.130.460 distribuídos na forma da tabela que se segue:
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Punições aplicadas a servidores públicos nos últimos 10 anos
Demissão Cassação de Aposentadoria Destituição da Função
36
Tabela 1 – Distribuição dos servidores públicos federais
___________________________________________________________________
Lotação 2002 2012 Crescimento %
Executivo (Civis e Militares) 775.116 984.423 27 Civis 495.803 633.682 28 Administração Direta 200.191 235.357 34 Autarquia 196.817 264.361 34 Fundação 64.408 90.572 41 Empresa Pública 27.379 26.918 -2 Sociedade de Economia Mista 7.008 16.474 135 __________________________________________________________________________ Fonte: Enap.
Analisando a tabela acima, constam que apenas 506 servidores receberam algum tipo
de penalidade, o que representa 0,044% do total de servidores da União no ano de
2012.
A falta de um controle eficaz pode levar a um reduzido número de punição a servidor.
Nos relatos de Oliveira et al. (2010, p. 2), consta que a certeza de que o controle pode
melhorar nos órgãos da Administração Indireta deve ser movida pela sua própria teoria
conceitual e devidamente arrastada à prática. Assim, para estabelecer uma melhor
relação de confiança entre o cidadão e a administração pública, deve se dar a
“prestação de contas, transparência, equidade e responsabilidade”.
37
Gráfico 3 – Distribuição dos fundamentos das expulsões nos últimos 10 anos Fonte: CGU.
Os dados apontam que o Brasil, em todos os seus níveis: União municípios e estados,
possui um planejamento de gestão inadequado, estruturas deficientes e a histórica
má gestão. É possível, hipoteticamente, que esse cenário venha a facilitar a prática
da corrupção, porém um dado preocupante é a demora da identificação do ato ilegal
e a aplicação das penas.
Quando se permite a fiscalização em um órgão da Administração Indireta, esclarece
Bourgon (2010) que a fiscalização garantirá que os titulares de cargos públicos sejam
devidamente responsabilizados pelo exercício de seu poder, reduzindo a impunidade,
promovendo a transparência e incentivando a participação do cidadão no ciclo da
política pública para garantir a representação de seus interesses de forma mais ampla
e equitativa.
0
50
100
150
200
250
300
350
Ato relacionado à corrupção
Abandono de cargo,
inassiduidade ou acumulação ilícita
de cargos
Proceder de forma desidiosa
Participação em Gerência ou
Administração de sociedade privada
Outros
Distribuição dos fundamentos das expulsões nos últimos 10 anos
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
38
A falta do tratamento preventivo e a média de 2 anos para ocorrer a condenação de
um agente público estimula a má gestão. Se fizermos uma análise das expulsões
apenas no ano de 2013, teremos o seguinte gráfico:
Obs: É considerado ato de corrupção as condutas tipificadas na Lei 4878/65, nos incisos IX, XII, XIII e XVI do artigo 117 da Lei 8.112/90 e nos incisos IV, X e XI do artigo 132 da Lei 8.112.
Gráfico 4 – Distribuição dos fundamentos das expulsões em 2013 Fonte: CGU.
Mas, se fizermos uma análise dessas expulsões por pasta do governo, ter-se-ia um
novo ângulo de análise da questão. O gráfico que se segue demonstra essa nova
perspectiva:
67,19%
22,50%
2,97%6,23%
1,11%
Fundamento das expulsões do serviço público em 2013
Ato relacionado à corrupção
Abandono de cargo, inassiduidade ouacumulação ilícita de cargos
Proceder de forma desidiosa
Participação em Gerência ouAdministração de sociedade privada
Outros
39
Gráfico 5 – Percentual de servidores expulsos por corrupção nos Ministérios em 2013 Fonte: CGU.
Importante lançar um olhar crítico sobre aquela pasta que foi mais bem representada,
ou seja, aquela em que, dentre as demais, houve menos expulsões por corrupção – o
Ministério da Defesa. Certamente, a impunidade ocorre de forma menos presente no
regime militar, uma vez que existe um maior respeito à hierarquia e às suas disciplinas,
garantindo um maior controle.
Marçola (2011, p.155) traz a experiência de ter vivido a criação do controle em um
órgão público no Estado de São Paulo com o adequado aparelhamento de materiais
e potencial humano. Isso o fez concluir que:
o principal resultado da Auditoria Interna na Administração Pública foi o estabelecimento de uma cultura de parceria entre os auditores internos e os servidores, na medida em que esses passaram a entender e até mesmo solicitar a presença de auditores internos a fim de analisar procedimentos e controles internos, com o fito de verificar o grau de confiabilidade e aperfeiçoá-los e, logo, impactar positivamente a área auditada.
Ainda no que tange à impunidade, e também à aversão ao controle, Bergue (2011, p.
44) destaca que a visão do gestor que almeja o poder é inversamente proporcional à
sua ambição pelo controle: “o imperativo do controle é diretamente proporcional à
quantidade de poder; e o desejo que o agente público nutre pelo poder é inversamente
proporcional ao que tem pelo controle”. Segundo o autor, para possuir uma estrutura
2,87%
2,54%
1,54%
0,52%
0,35%
0%
0,00% 0,50% 1,00% 1,50% 2,00% 2,50% 3,00% 3,50%
Previdência Social
Justiça
Fazenda
PR/AGU/Inteligência
Educação
Defesa
Percentual de servidores expulsos por corrupção nos Ministérios em 2013
Percentagem de servidores expulsos dentro de seu próprio quadro desde 2003
40
funcional de controle na organização, seria necessário possuir gestores mais
comprometidos com a meta e os objetivos da instituição do que com o poder pessoal.
Não é possível afirmar, como já foi dito, que por si só a capacitação e a qualificação
dos servidores inibem a má gestão. Matias-Pereira (2010, p. 66) alega que se faz
necessária a presença efetiva de mecanismos de controle para fomentar um espaço
onde se “exige uma ética que valorize a solução coletiva e a construção da sociedade
com relações que se baseiem na cidadania e igualdade”.
O jornal Financial Times4, na edição de 29/08/2012, cita informação da Fiesp
(Federação das Indústrias do Estado de São Paulo) de que o prejuízo com a corrupção
custa cerca de 2% do Produto Interno Bruto como também que: “para o Brasil atingir
seu potencial econômico, a corrupção precisa ser combatida com vigor”.
Diante desses dados, o diário britânico elogiou a atual presidente ao afastar ministros
envolvidos no caso de corrupção do mensalão, mas afirmou categoricamente que:
Dilma “precisa mais do que novos funcionários” [...] “Ela precisa também combater a
burocracia excessiva que simplesmente alimenta a corrupção”.
Tem-se que a figura a seguir indica a evolução na educação formal do servidor,
podendo ser observado que a maioria dos servidores em 2012 já possuía cursos
superiores e de pós-graduação.
4 Disponível em: <http://www.bbc.co.uk/portuguese/noticias/2011/08/110831_dilma_corrupcao_ft_rw.shtml>. Acesso em: 18 set. 2014.
41
Gráfico 6 – Distribuição da escolaridade do servidor público federal de 2002 e de 2012 Fonte: ENAP.
Assim, é possível verificar que a quantidade de demissões aumentou junto com o
aumento de instrução do servidor. Deduz-se, então, que o maior nível de instrução
possa talvez ajudar com a redução da imperícia na gestão, porém não reduz de forma
direta a corrupção. Esses dados podem sugerir a importância de trabalhar não apenas
a qualificação do servidor, mas trabalhar também um novo sistema de gestão, que
seja mais moderno e transparente.
Em um primeiro passo, essa visão nacional do problema da má gestão pode ser
vivenciada em escala reduzida no IFES, concluindo que o combate direto aos atos
0,60%
2,60%
3,90%
26,50%
45,90%
4,00%
6,50%
10,10%
1,70%
6,70%
8,80%
28,50%
42,30%
3,20%
4,10%
4,50%
0,00% 5,00% 10,00% 15,00% 20,00% 25,00% 30,00% 35,00% 40,00% 45,00% 50,00%
Alfabetizado em cursos regulares
Fundamental Incompleto
Fundamental
Ensino Médio ou Técnico
Superior
Pós-Graduação
Mestrado
Doutorado
Distribuição da escolaridade do servidor público federal
dez/02 dez/12
42
ilegais e à má gestão em uma Instituição não se corrige apenas com capacitação do
servidor, mas sim com o combate direto à corrupção5.
Uma saída vista pela Controladoria Geral da União é a de capacitar não o servidor,
mas o cidadão. O objetivo em mente seria aumentar o poder de fiscalização dos
gastos públicos por intermédio de cursos como o de “Controle Social e cidadania”, que
se encontra em sua 19ª edição, ou mesmo o de “Lei de Acesso à informação”.
O jurista Noberto Bobbio, estudioso da doutrina de Thomas Hobbes, nos ensina que
cabe ao soberano estabelecer as “regras do jogo” por intermédio de leis civis, pois
uma vez constituído o Estado não pode existir para os súditos outra visão do que é
justo e do que é injusto.
A realidade não se amolda aos padrões estudados, e os métodos de controle apontam
que a legislação não é cumprida. A reportagem exibida pelo Jornal Valor Econômico
em 13 de novembro de 2013 demonstra que o panorama nacional vive uma crise no
cumprimento de nossas leis de controle. É esse tipo de notícia, quando divulgada pela
mídia, que impulsiona o debate acerca da modernização da administração pública no
País.
Funcionalismo público federal ignora plano de carreira, aponta TCU Por André Borges | Valor
BRASÍLIA - O Tribunal de Contas da União (TCU) apresentou hoje relatório que avalia a situação de governança e gestão de pessoas dentro de órgãos da Administração Pública federal. O objetivo era identificar os pontos mais vulneráveis e induzir melhorias no setor. Ao todo, 305 órgãos públicos de diversos setores responderam questionários encaminhados pelo tribunal.
O relatório aponta que apenas 15% dos órgãos públicos federais publicam indicadores de desempenho e 74% ignoram planejamento de força de trabalho. Apenas 15% dessas organizações publicam objetivos e 76% não desenvolvem processo sucessório para posições de liderança. Outros 36% informaram que não oferecem treinamento de seus líderes. Os dados revelam que 83% dos órgãos não executam programas de reconhecimento por alto desempenho profissional.
A despesa anual de funcionalismo público federal chega a R$ 226 bilhões. Segundo o ministro relator, Marcos Bemquerer, também há falhas graves em fiscalizações internas. Dos participantes, 42% afirmaram que não realizam auditorias internas na folha de pagamento de forma sistemática.
5 Esclarece-se que o termo “corrupção” deve ser entendido no seu sentido menos técnico como todo ato ilegal que gera alguma vantagem para o autor ou para terceiros, e não simplesmente aqueles atos previstos em legislação específica – Código Penal.
43
A lista de participantes inclui instituições públicas como bancos, agências, autarquias, fundações, instituições de ensino, militares, ministérios e tribunais. Entre as recomendações feitas pelo TCU está a criação formal de objetivos, indicadores, metas e mecanismos de monitoração de desempenho profissional. O tribunal também recomendou realização sistemática de auditorias internas (André Borges | Valor).
Dentro desse enfoque, Mano (2011) enfatiza a análise atenta das notícias que são
veiculadas na mídia, mostrando que existe nos segmentos organizados da sociedade
um consenso de prioridade no trato da corrupção e da melhoria da gestão pública
como um todo.
Para Luo e Lee (2013), muitos pesquisadores têm mostrado que o clima
organizacional e ético se baseia em confiança, compromisso e satisfação, e que essas
características estão diretamente relacionadas com a Gestão do Conhecimento, da
seguinte forma:
– Confiança: a confiança é considerada como a confiança cognitiva que pode reduzir
o comportamento defensivo e monitoramento de controle por parte dos gestores.
Queira-se ou não, os funcionários têm confiança na liderança da organização, a
redução de confiança afeta o desempenho dos negócios e competência
organizacional. O comportamento dos colegas e as normas éticas afetam
positivamente a confiança. Além disso, a confiança desempenha um papel
fundamental na difusão do conhecimento e é útil na construção de partilha de
conhecimento em uma organização (2013, p. 466).
– Compromisso: o compromisso envolve um estado emocional de pertença para os
funcionários e seus objetivos organizacionais, valores, papéis individuais relacionados
e facções de grupos. Compromissos podem trazer integração entre grupos, e
caracteriza-se pelo reconhecimento, engajamento e lealdade. Quando os funcionários
têm uma forte ligação com uma organização, eles vão ter uma forte crença em
objetivos e valores da organização, a vontade de contribuir esforço e uma vontade de
continuar a fazer parte da organização. O compromisso irá influenciar positivamente
os gestores de nível médio e minimizar a influência negativa na intenção de
rotatividade, levando a um impacto global positivo sobre o desempenho competitivo
(2013, p. 466).
44
O autor argumentou que, para que os funcionários tenham compromisso com a
organização, é essencial que o clima ético seja profissional, atencioso, e as leis,
respeitadas (2013, p. 466).
– Satisfação: a satisfação é uma reação afetiva. O grau de satisfação que os
funcionários se sentem com o seu trabalho depende da diferença entre recompensas
reais e justas recompensas. Além disso, os pesquisadores apontaram que a
satisfação é significativa e impacta de forma positiva sobre o comprometimento dos
colaboradores. Assim, propôs as seguintes hipóteses (2013, p. 466).
Já para a doutrina de Hobbes, é necessário que se leve em consideração a natureza
egoísta do homem, não porque o considera mau, mas pelo fato de que ele faria de
tudo para preservar a sua própria vida. Justifica-se, então, notar a característica
antropocêntrica presente nos princípios reinantes em seu tempo, que pode ser visto
também nos dias atuais.
Dessa forma, tem-se o direito natural quando Hobbes (2004, p. 97) ensina que “a que
muitos autores comumente chamam jus naturale, é a liberdade que cada homem tem
de utilizar seu poder como bem lhe aprouver, para preservar sua própria natureza, isto
é, sua vida”.
Uma má gestão pode levar a um estado de natureza, pois a lei não é seguida, não se
tem punição, e quando existe ela não é suficiente. Hobbes (2004, p. 112) entendia
que “a liberdade que cada homem tem de usar livremente o próprio poder para a
conservação da vida e, portanto, para fazer tudo aquilo que o juízo e a razão
considerem como os meios idôneos para a consecução desse fim”.
Diante do pensamento exposto, é notório que a ausência de limites para a
preservação da vida e do relacionamento social se oporia às leis e às obrigações.
Então, o ideal seria a passagem do estado de natureza para a sociedade civil.
Vivencia-se o contrário. O homem volta a adquirir a liberdade que renunciou em prol
de uma sociedade, para agir em benefício próprio, em busca de seus próprios
interesses.
As leis que combatem a corrupção possuem a finalidade primordial de afastar o estado
de natureza inerente ao ser humano. Hobbes (2003, p. 111) ensina que, devido à
45
condição humana, no estado de natureza “nada pode ser injusto” e que “as noções de
certo e de errado, de justiça e de injustiça não podem aí ter lugar. Onde não há poder
comum não há lei, e onde não há lei não há injustiça”.
A gestão pública, diante do não cumprimento das leis, notas técnicas,
recomendações, determinações, dá um passo largo ao encontro do estado de
natureza, que não deve ser confundido com os aspectos da vida selvagem do homem
primitivo, mas se assemelha com a anarquia, frequentemente estudada por Hobbes
em seu tempo.
Essa situação gerencial cria um clima de medo e incertezas. Na oportunidade, Bobbio
(1991, p. 34) justifica: “Disto nasce um estado permanente de desconfiança recíproca,
que leva cada um a se preparar mais para a guerra – e, quando necessário, a fazê-
la – do que para a busca da paz”.
Tem-se um enorme paradoxo, pois o Estado deveria trazer a tranquilidade e a
segurança para um grupo social, porém quando eivado de uma má gestão faz
exatamente o oposto. Todo direito não mais emana do povo; o contrato se rompe. E,
incrivelmente, contrariando Hobbes, o medo não vem mais de retornar a um Estado
de natureza, mas sim do próprio Estado, que fora comparado a um monstro pelo
estudioso.
Segundo Hobbes (2003, p. 127), é necessário que o Estado promova, uma vez que o
Brasil apresenta uma história arraigada em descumprimentos legais a, “regra da
razão, pela qual somos proibidos de fazer todas as coisas que destroem nossas
vidas”. Essa é a razão de ser do Estado para Hobbes (2003, p. 226), criar meios para
que a justiça se efetive, utilizando as leis civis que “são as regras do justo e do injusto”.
46
2.2 ESTUDOS DOS FATORES QUE DETERMINAM O BAIXO
DESEMPENHO PERANTE O CONTROLE INTERNO E
EXTERNO
A seguir, serão abordados os fatores que remetem o IFES a um mau desempenho e,
ao mesmo tempo, questionar o que se julga problemático para, somente ao fim,
apresentar uma proposta de solução.
Inicialmente, torna-se crucial, para a busca de uma solução, entender a posição da
Controladoria Geral da União sobre os resultados obtidos por ela mesma e sobre a
falta de atendimento de suas recomendações.
A razão de existir a auditoria nasce com a organização do Estado, para que a
administração pública alcançasse as metas designadas a ele. Cientificamente, esse
estudo teve grande contribuição de pensadores como Frederick Taylor, que publicou
a obra Princípios da Administração Científica, em 1911, e Henri Fayol, com a Teoria
Clássica da Administração, de 1916.
Ao se organizar, o Estado toma para si a responsabilidade de se autocontrolar. Di
Pietro (2012, p. 37) afirma que houve um “sensível acréscimo nas funções assumidas
pelo Estado”, em virtude das “crescentes necessidades coletivas nos âmbitos
econômico e social”.
Não que esse acréscimo de funções seja voluntário por parte do Estado, pois,
conforme Silva Neto (2010, p. 2):
Alertar sobre os direitos dos cidadãos e as políticas públicas que raramente são implantadas, pois quanto menos direitos forem garantidos aos cidadãos, é certo que menos gastos o Estado terá e, consequentemente, mais verbas poderão ser destinadas ao cumprimento de outros compromissos.
Assim, sabe-se que uma boa administração será bem-sucedida se essa aderir aos
princípios de organização, planejamento, comando e controle. Mas, para tanto, é
necessário o apoio do Estado. Nas palavras de Matias-Ferreira (2010, p. 192):
fortalecimento nas relações entre Estado e sociedade constitui-se em um importante investimento que leva ao aperfeiçoamento das políticas públicas, elemento fundamental da boa governança, permitindo ao governo obter novas fontes de idéias relevantes, informações e recursos para a tomada de decisões
47
Para Matias-Pereira (2010, p. 75), fica oficialmente constatada a competência irrestrita
do Estado em um sistema de governo apoiado nos pilares da democracia de criar
mecanismos que “estimulem a participação da sociedade, definindo diretrizes
específicas para sua participação nas decisões, no acompanhamento e fiscalização
das políticas públicas”.
É essencial que uma organização possua controle sobre aquilo que produz, ou sobre
o serviço que presta. Caso o controle seja falho, omisso ou insuficiente, o objetivo do
órgão, ou até mesmo sua razão de existir, poderá estar comprometido. Nota-se, então,
que é necessário o acompanhamento dos atos de gestão por intermédio de Sistemas
confiáveis e por obrigação cumprir as leis de aplicação do controle interno e externo,
como estudou Thomas Hobbes.
Tem-se que relevar também, o que é apontado pela CGU, uma vez que os relatórios
de auditoria são subjetivos. Essa é uma fragilidade apontada por Datta Pratim e
Nwankpa Joseph (2012, p.145), que assim dizem:
os relatórios de auditoria são opiniões de auditor formais com base em suas percepções de um sistema organizacional. Está bem estabelecido que a qualidade de um relatório de auditoria é baseada nas percepções do auditor. A qualidade da auditoria é uma avaliação subjetiva da probabilidade de que o auditor vai descobrir e denunciar uma violação no sistema da organização. A qualidade percebida de uma auditoria se concentra em oferecer garantias razoáveis de que as demonstrações financeiras estão livres de erros materiais (causada por erro ou fraude).
Entre outras problemáticas envolvidas nos trabalhos auditoriais, cita-se também a falta
de comprometimento do gestor para com o cumprimento das recomendações. Em
suma, o não cumprimento não depende apenas do acompanhamento por parte dos
servidores de apoio do IFES, mas sim da vontade e da capacidade dos gestores em
resolverem os problemas apontados pelo controle interno e externo.
Além das dificuldades já citadas, existe também o fato de haver um abismo entre a
auditoria e a gestão quando se fala em comunicação, planejamento e estratégia para
solucionar os questionamentos levantados e os desvios administrativos ocorridos.
Acredita-se que esse afastamento leva um prejuízo no processo produtivo, o que nos
leva a um baixo desempenho no atendimento das requisições estudadas, pois o
ambiente se torna menos “auditável”.
48
Para contornar essas disfunções e entender melhor a deficiência de gestão, Moritz e
Pereira (2010, p. 120) relatam algumas alternativas que possibilitariam a melhoria do
controle e da gestão e que serão vistas nesse trabalho:
a) a busca de informações legítimas e seguras para balizar as decisões
(assessoramento gerencial feito pela AUDIN);
b) possuir metas claras quanto aos resultados que se deseja obter;
c) estabelecer indicadores de prioridades e de alocação de recursos (Indicadores
Balanced Scorecards);
d) garantir autonomia para corrigir cursos de ação inadequados com a necessária
rapidez (controle).
2.3 O MODELO DE INDICADORES NA PLATAFORMA BALANCED SCORE
CARDS COMO FORMA DE COMBATE AO ACÚMULO DE
RECOMENDAÇÕES
Traduzindo literalmente para o português, Balanced Scorecard significa cartão de
marcação balanceado. Na área administrativa, trata-se de um modelo de gestão
baseado em indicadores que permitem uma análise financeira, de marketing,
produção e de crescimento ou aprendizado do trabalhador.
A ausência de indicadores faz com que o gestor perca a dimensão das falhas existente
no órgão. Ressalta-se ainda que, mesmo existindo indicadores confiáveis, extraídos
de sistemas confiáveis (outro problema no IFES), é fundamental o seu uso correto,
possibilitando dessa forma evoluir as técnicas locais de gestão.
De acordo com o boletim Técnica de indicadores de desempenho para auditorias
(BRASIL, 2011, p. 08), “indicadores de desempenho são números, percentagens ou
razões que medem um aspecto do desempenho de uma instituição, a fim de comparar
esta medida com metas preestabelecidas”. Muitos auditores estudam indicadores
para encontrar irregularidades nos órgãos públicos, mas a sua importância vai além
disso. Para Cecchini (2010, p. 1.147),
49
uma linha comum na literatura estudada é tentar encontrar indicadores de possíveis fraudes, às vezes chamado de bandeiras vermelhas. Esta literatura é geralmente alvo na profissão de auditoria, pois a maioria dos estudos das bandeiras vermelhas focam na informação que só pode ser determinado pelo contato próximo. Um resultado importante foi dado por Loebbecke. Eles particionaram um grande conjunto de indicadores em três componentes principais: condições, motivação e atitude. Eles encontraram em 86% dos casos de fraude que pelo menos um fator de cada componente estava presente, indicando que é extremamente raro a fraude existir sem que todos os três componentes existam simultaneamente.
A falta de uma rotina de buscas por indicadores, prejudica a visão geral da instituição
como dos programas específicos por seus gestores. Para que seja implantada essa
rotina, deve haver uma mudança cultural que beneficie de alguma forma o servidor.
Segundo Cherman e Rocha Pinto (2013, p. 148),
nesse momento, a organização, por intermédio das rotinas e modelos estabelecidos, das formas de atuar e das interveniências da alta gestão, surgiu como “o outro” que parece conduzir as diretrizes organizacionais a serem seguidas, assim como os conhecimentos a serem valorados pelos indivíduos. Sugere-se que a incorporação de conhecimentos na construção social dos sujeitos acompanha as diretrizes organizacionais, na medida em que os sujeitos consideram, em suas articulações, tanto os atributos de importância ao conhecimento formalmente estabelecidos quanto os modelos organizacionais por meio dos quais os conhecimentos de valor serão absorvidos.
O investimento na coleta de informações para formulação de indicadores auxiliaria a
reitoria, o mais elevado nível da estrutura organizacional do IFES ao lado do Conselho
Superior, a relacionar os resultados do que é realizado administrativamente com os
objetivos e estratégias da organização.
Ao adotar essa ideia, Perez Jr. et al. (2011, p.77) dizem que são preocupações antigas
e rotineiras o trato com a “adequada apuração, a análise, o controle e o gerenciamento
dos diversos custos dos bens e serviços são antigas preocupações dos empresários
e dos gestores das organizações”. Tais rotinas se devem ao anseio de toda
organização buscar continuamente um posicionamento mais competitivo, e que
evolua seus processos para alcançarem as reais pretensões da sociedade.
Importante inferir que o indicador, em uma rotina de planejamento, como bem define
o nome, apenas indica; ele não corrige falhas, apenas atua como um alerta, apontando
quando o processo está gerando resultados desejados ou indesejados.
50
O constante levantamento de dados dos processos, a elaboração dos gráficos de
indicadores e a analise dessa informação possibilitam aos gestores saberem do
desempenho da instituição ou se o processo está fora de controle, sendo necessária
uma ação corretiva. Por meio das palavras de Nascimento (2010, p. 25), fica evidente
que:
O desempenho não pode ser medido por um conjunto de dados isolados mostrando os resultados atingidos. É necessário que os mesmos sejam confrontados com metas ou padrões preestabelecidos, ou comparados com os resultados atingidos em períodos anteriores, obtendo-se assim uma série histórica para análise.
É vantajoso aprender a conviver com indicadores; essa cultura construirá relatórios
gerenciais mais completos e confiáveis que permitirá registrar históricos, assim como
fazer uma análise mais ampla do desempenho do IFES pela Reitoria.
Importante também é sistematizar este processo, para tornar simples o rastreamento
dos indicadores dentro da Instituição de Ensino. Para Rummler e Brache (2013), uma
organização depende de uma boa gestão para ser maior do que a soma de suas
partes. A boa gestão e o gerenciamento eficaz de uma instituição somente ocorrerão
quando a mesma possuir um sistema de medição de desempenho apoiado por
indicadores relacionados aos objetivos e metas da organização.
Tem-se por certo que um conjunto de dados isolados, formadores de indicadores não
diz muita coisa se não forem confrontados com as metas da administração. Se o IFES
realmente busca a excelência em seus serviços, porém, sem abrir mão da
economicidade, eficiência, eficácia e efetividade, há de ser primordial o uso de
indicadores que auxiliem nas decisões gerenciais.
A partir daí, Rummler e Brache (2013) concluem que sem medidas não se alcança o
desempenho esperado e com medidas erradas não se faz possível a otimização do
desempenho, pois só a medição permite o monitoramento e o aperfeiçoamento do
sistema.
Tem-se, então, que os indicadores não só auxiliarão no alcance das metas definidas
pelos gestores, mas será capaz de auxiliar a Auditoria Interna a formar uma opinião
sobre o desempenho do objeto da auditoria, contribuindo também para o
aperfeiçoamento dos sistemas de monitoramento e avaliação existentes.
51
Contribui-se também para a transparência dada à sociedade, pois os indicadores
demonstram como estão sendo utilizados os recursos públicos e se os resultados
estão sendo alcançados. Trata-se de um feedback que alimenta o processo de
aprendizagem organizacional. O Tribunal de Contas da União, por intermédio de seu
boletim Técnica de indicadores de desempenho para auditorias (BRASIL, 2011, p. 10),
nos ensina que:
Sendo assim, do ponto de vista da sociedade, os ID (Indicadores) contribuem para a transparência sobre como estão sendo usados os recursos públicos e sobre quais resultados estão sendo alcançados. Do ponto de vista da organização pública, os indicadores fazem parte do sistema de feedback sobre desempenho e alimentam o processo de aprendizagem organizacional. Para os órgãos de controle, a existência de bons sistemas de monitoramento e avaliação, dos quais os indicadores fazem parte, tornam o ambiente mais auditável. Trata-se, portanto, de ferramenta tanto de planejamento quanto de controle.
Os indicadores que serão construídos com o apoio das pesquisas realizadas devem
se apoiar em princípios da administração como o da economicidade e o da legalidade
atrelados com as perspectivas do Balanced Scorecard (BSC). Para Kaplan e Norton
(1997, p. 7), o BSC “reflete o equilíbrio entre os objetivos de curto e longo prazos,
entre medidas financeiras e não financeiras, entre indicadores de tendências e
ocorrências e entre perspectivas internas e externas”.
Inicialmente, essa técnica foi direcionada para o setor privado, porém, posteriormente,
Kaplan e Norton (1997, p. 188) perceberam a oportunidade de usar o placar
balanceado para melhorar a administração de empresas públicas e as instituições
sem fins lucrativos. Nesse contexto, Kaplan e Norton (1997, p.145) em 1996, iniciaram
seus trabalhos para o setor governamental, o que levou o BSC ganhar amplitude
mundial nos quatro anos seguintes, com a utilização do novo método em várias
instituições públicas.
52
BSC APLICADO AO SERVIÇO
PRIVADO
BSC APLICADO AO SERVIÇO
PÚBLICO
Figura 2 – Diferenças entre a aplicação do BSC no serviço privado e no público Fonte: Adaptado pelo autor de GHELMAN e COSTA, 2006, p. 7.
Ainda assim, para Kaplan e Norton (1996), o Balanced Scorecard não deve ser tratado
apenas como uma ferramenta de controle, mas sim como um sistema de gestão
estratégico. Esse sistema estaria baseado em quatro objetivos que relacionam os já
mencionados objetivos de curto e longo prazo:
O primeiro objetivo seria a TRADUÇÃO DA VISÃO. Pelo seu conceito, deve-se criar
uma estratégia que ligue a visão da organização às perspectivas em que deverão ser
construídos indicadores-chaves de performance. Em suma, a alta administração
deverá traduzir a visão e os objetivos da empresa em indicadores mensuráveis.
O segundo objetivo é a COMUNICAÇÃO E LIGAÇÃO: assim que um indicador
Balanced Scorecard é desenvolvido por toda estrutura organizacional de uma
instituição, a estratégia deve estar acessível a todos. De toda forma, é essencial que,
à medida que o BSC vai descendo na escala hierárquica, deve-se estar presente uma
FINANÇAS
MERCADO/CLIENTES
PROCESSOS
INTERNOS
APRENDIZADO/CRESCIMENT
O
SOCIEDADE/CIDADÃO
USUÁRIOS
PESSOAS MODERNIZAÇÃO
ADMINISTRATIVA
FINANÇAS/ORÇAMENTO
PROCESSOS
INTERNOS
53
política de compensação para que todos que contribuírem sejam beneficiados,
alimentando, assim, a difusão da estratégia global.
O terceiro objetivo é o PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO: organização estratégica e
orçamentária devem andar juntas. O alcance de objetivos gera custos e o orçamento
deve suportá-los. Tendo em mãos os objetivos, cria-se indicadores de performance
adequados que devem se comprometer com o sucesso da estratégia.
O quarto objetivo enfoca o FEEDBACK E A APRENDIZAGEM: o Balanced Scorecard
compreende uma moderna ferramenta de comunicação. Através de sua criação, é
possível obter o feedback entre o topo da organização e o operacional, permitindo a
instituição refletir e possivelmente corrigir seus erros. Isso automaticamente remete
no aperfeiçoamento da qualidade de seus procedimentos, identificando o seu elo mais
fraco nas relações de causa efeito.
O exposto atende ao modelo proposto por Kaplan e Norton (2000, p. 148) no que
condiz sobre as perspectivas do BSC para o setor público.
Figura 3 – Perspectivas do BSC para o setor público Fonte: Adaptado de KAPLAN e NORTON (2000, p. 148).
CRIAÇÃO DE VALOR, BENEFÍCIO DIRETO
PROCESSOS INTERNOS
CUSTO DA PRESTAÇÃO DO
SERVIÇO
MISSÃO
LEGITIMIDADE
APRENDIZADO E CONHECIMENTO
54
Então, para atender os princípios da administração e, consequentemente, a missão
do IFES, esta pesquisa oferecerá indicadores úteis em esclarecer os novos rumos que
devem ser adotados pela administração, na tentativa de aumentar seu desempenho
e reduzir a quantidade de recomendações propostas pelo trabalho de auditagem.
Dessa forma, cria-se, para Kaplan e Norton (1997, p. 9), um planejamento capaz de
[...] esclarecer e traduzir a visão e a estratégia; comunicar e associar objetivos e medidas estratégicas; planejar, estabelecer metas e alinhar iniciativas estratégicas; e melhorar o feedback e o aprendizado estratégico.
Muitas organizações vêm adotando o planejamento estratégico e os indicadores –
Balanceds Scorecards – como ferramentas de gestão, e, com esta pesquisa, cria-se
para a AUDIN o início da aplicação dessa estratégia visando o auxílio da gestão. A
seguir, cria-se um modelo, que será apresentado à AUDIN e à atual gestão do IFES,
lembrando que tal modelo pode sofrer alterações ou reinterpretações futuras no intuito
de se adequar ao contexto.
Apesar da ótima aplicabilidade dos indicadores às atividades de auditoria e gestão,
coube ao TCU alertar sobre sua utilização no boletim Técnica de indicadores de
desempenho para auditorias (BRASIL, 2011, p. 8), conforme se segue:
Deve-se ressaltar que os indicadores de desempenho podem fornecer uma boa visão acerca do desempenho que se deseja medir, mas são aproximações do que realmente está ocorrendo, necessitando, sempre, de interpretação no contexto em que estão inseridos.
Este trabalho, sugere diretamente, a criação imediata da aplicação rotineira de
indicadores, preferencialmente do BSC, como forma de modernizar a gestão e fazer
com que as recomendações de auditoria não se acumulem mais com tanta frequência.
55
2.4 O APOIO DA AUDITORIA INTERNA E O AUXÍLIO DA GESTÃO DO
CONHECIMENTO COMO FERRAMENTA CAPAZ DE REDUZIR O
NÚMERO DE RECOMENDAÇÕES PENDENTES
Acredita-se que o assunto merece uma discussão muito mais ampla, porém é
inevitável a necessidade de propor soluções para a conjuntura detectada na pesquisa,
como passa-se a expor.
A escolha da Gestão do Conhecimento, como disciplina ou ramo do conhecimento,
para resolver o problema de acúmulo de recomendações de auditoria no IFES, vem
da possibilidade de aumentar diretamente a capacidade de conhecimento e melhorar
a desenvoltura nas resoluções dos achados de auditoria.
Assim, abre-se uma nova possibilidade de compartilhamento do conhecimento
necessário para resolução de problemas específicos. Batista (2012, p. 49) fundamenta
a importância da Gestão do Conhecimento para a administração pública:
A Gestão do Conhecimento aumenta a capacidade de conhecimento dos trabalhadores, isto é, dos servidores e gestores públicos, das equipes de trabalho e de toda a organização pública – de maneira coletiva, sistemática e integrada – de criar, compartilhar e aplicar conhecimento para alcançar os resultados.
Nesse sentido, Karl Wiig (2000, p. 235) afirma que:
[...] a Gestão do Conhecimento (GC) contribui com novas opções, melhorando a capacidade de realização e com práticas que podem beneficiar muito a administração pública. Gerenciar o conhecimento tornou-se uma nova responsabilidade da Administração Pública para que ela possa aumentar a efetividade dos serviços públicos e melhorar a sociedade a qual ela serve.
A utilização da Gestão do Conhecimento já foi avaliada (INSTRUMENTO PARA A
AVALIAÇÃO DA GESTÃO PÚBLICA. CICLO 2010) como fator de melhoramento de
processos, produtos e serviços na administração pública pelo Prêmio Nacional de
Gestão Pública – conhecido anteriormente como Prêmio de Qualidade do Governo
federal, e pelo Gespública, que tem a finalidade de fortalecer a gestão pública, tendo
como premissa o Modelo de Excelência em Gestão Pública – MEGP.
56
As ferramentas e o planejamento a ser realizado no IFES buscam sistematizar o
conhecimento, porém poderão encontrar algumas dificuldades comuns em muitas
organizações, como: falta de conhecimento em processos e procedimentos básicos;
ausência de recursos humanos para a implantação; ausência de recursos financeiros;
falta de uma cultura voltada para o trabalho em conjunto com a auditoria; falta de
ferramentas da tecnologia da informação para auxiliar as tarefas do servidor; e a falta
de conhecimento sobre a busca da estratégia organizacional.
Para uma implantação de um sistema de Gestão do Conhecimento funcionar, não
basta a simples importação de modelos, pois é necessário identificar as deficiências
e os contextos sociais e culturais da organização. O planejamento é essencial para
que a implantação do sistema seja eficaz.
Ao realizar esse planejamento, nota-se que algumas características de
comportamento são relevantes. Entre outras, cita-se: liderança a serviço da
organização, difusão da meta, objetivos e missão da instituição entre seus servidores,
abertura às mudanças, aprimoramento de parcerias, tecnologia e recursos humanos.
O resultado pretendido dessa implantação visa a facilitar os processos de
conhecimento, a capacitação nos pontos mais vulneráveis, a identificação dos riscos
por meio de indicadores e basicamente transferir conhecimento por intermédio da
tecnologia da informação.
Para Melbye (2008), programas de Gestão do Conhecimento não são apenas sobre
manipulação de dados. Em vez disso, eles permitem que a organização realize um
valor significativo a partir de seu capital intelectual. Dito de outra forma, não é
suficiente ser capaz de mover dados e informações de uma parte da organização para
o outra, deve haver um propósito, alcançar um resultado com esse movimento.
Não é apenas o diretor de Tecnologia de Informação que está sendo demandado para
esse papel. Devem ser tomadas medidas para conscientizar a organização de que
esse não é um projeto de tecnologia estritamente (Melbye, 2008, p. 24).
Caso a implantação funcione, futuramente será possível a utilização de ferramentas
mais avançadas, como o Data Mining, na busca de buscar parâmetros semelhantes
entre informações variáveis. Explica-se, no caso em tela, as recomendações de
57
auditoria se repetirem ao longo dos anos, e, caso ela seja incorporada a um sistema
único em que já haja uma resposta dada pela gestão anteriormente, seria fácil
“minerar” o padrão respondido, economizando mão de obra e tempo na busca de uma
resposta para o questionamento de auditoria.
Em suma, a finalidade da aplicação da Gestão do Conhecimento é para a
Administração do IFES responder com agilidade e qualidade ao controle interno e
externo. Apenas terá êxito se houver comprometimento com modernas práticas de
gestão, o que a faz, cada vez mais, afastar-se do atual modelo burocrático.
O presente trabalho demonstra uma instituição de ensino, no ramo da educação, que
sofre uma crise no campo da legalidade, eficácia e da eficiência que está diretamente
ligada à sua incapacidade de atender às demandas dos órgãos de controle. Para
reverter essa situação, é necessário que o servidor esteja livre de sua estrutura
organizacional, que seja capaz de aprender e compartilhar seus conhecimentos e que
seja incentivado pelos gestores.
Este trabalho vem mostrar um descompasso existente entre sociedade e Estado, e a
solução pode estar na modificação do modus operandi, onde a gestão se mostra,
muitas vezes, de forma fria e impessoal diante dos relatórios de auditoria, além de
descompromissada quando não resolve atendê-las.
2.4.1 Compartilhamento de melhores práticas
Diante do fato de o IFES ser uma Instituição que se encontra realizando suas
atividades durante décadas, acredita-se que a gestão administrativa não pode ser
vista como uma novidade. Compartilhar práticas que obtiveram bons resultados
representa melhorar a gestão. Essa iniciativa é conceituada por Batista (2012, p. 60)
como:
Melhores práticas (best practices) – este tipo de iniciativa refere-se à identificação e à difusão de melhores práticas, que podem ser definidas como um procedimento validado para a realização de uma tarefa ou solução de um problema. Inclui o contexto no qual pode ser aplicado. São documentadas por meio de bancos de dados, manuais ou diretrizes.
58
A Auditoria Interna do órgão possui, na teoria, a esplêndida capacidade de analisar a
gestão de maneira quase que aérea, tendo acesso a todos os setores. Com acesso a
tanta informação, seria trabalhoso, porém inteligente, incentivar aquelas práticas que
já foram avaliadas e comparadas com outras práticas consideradas um padrão a ser
seguido. Podem, assim, ser definidas como procedimento de validade para a
realização de uma tarefa ou solução de um problema.
A necessidade de uma identificação com a criação de um novo paradigma
administrativo se faz necessária, centrada na alta gestão e nas rotinas e modelos
organizacionais, e deve emergir, cativando o servidor. Essa nova forma de ver a
administração tem de surgir como a principal referência com a qual o indivíduo precisa
buscar se identificar.
Na concepção de Wiig (2002, p. 224), a participação da Gestão do Conhecimento não
se resume em “desempenhar um papel importante na administração pública ao
aumentar a capacidade social e ao contribuir para que o cidadão e a sociedade civil
participem efetivamente no processo de tomada de decisões das organizações
públicas”. A Gestão do Conhecimento redescobre a instituição e facilita o processo
decisório, aumentando a eficácia e a eficiência da gestão.
A criação de um processo de reconstrução e identificação do conhecimento individual
e coletivo indicará o valor de seu conhecimento (WEICK, 1995) e de si mesmo. A
ferramenta deve ser construída a fim de permitir a inserção, a análise, a
disponibilidade e o acesso a ideias que resultaram em iniciativa de sucesso nos seus
diversos campi, propiciando oportunidade de contato com o material para
aprimoramento pessoal, conteúdo para discussão em grupo e adaptação ao novo
contexto.
Verifica-se no IFES, atualmente, uma grande quantidade de cursos de capacitação
implantados, principalmente durante o planejamento estratégico6. Nesses cursos, são
6 Foram realizadas quatro capacitações, em diferentes regiões, cada uma com duração de dois dias. Nos dias 5 e 6 de novembro, houve capacitações nos campi Colatina (com os membros das comissões de Aracruz, Centro Serrano, Colatina, Itapina e Santa Teresa) e Nova Venécia (com as comissões de Barra de São Francisco, Linhares, Montanha, Nova Venécia e São Mateus). Disponível em: <http://www.ifes.edu.br/noticias/4394-ifes-encerra-primeira-etapa-do-planejamento-estrategico>. Acesso em: 4 ago. 2014.
59
debatidas ideias e, algumas vezes, chega-se a uma definição de que aquela prática é
a melhor para a Instituição.
Acontece que o conhecimento fica restrito aos participantes do curso, não existe o
compartilhamento necessário e nem o debate amplo com a comunidade acadêmica.
A ferramenta de “Melhores Práticas” coordenaria essas ideias e as aplicaria na
resolução dos problemas existentes. Assim, atividades que deram certo em um
campus podem ser utilizadas com o mesmo sucesso em outro campus.
Para tanto, a Auditoria Interna pode criar uma “Base de Conhecimentos” em que
seriam arquivadas digitalmente as lições aprendidas (seja com o próprio TCU, CGU
ou com colegas de trabalho), como também os indicadores, ou mesmo os alertas de
um determinado setor, aqui visto como simples “conselhos” de quem já viveu uma
experiência desagradável com o assunto, mas conseguiu superá-la. Batista (2012, p.
60) conceitua a formação de Bases de Conhecimentos da seguinte forma:
Memória organizacional/Lições aprendidas/Banco de conhecimentos – este grupo de práticas indica o registro do conhecimento organizacional sobre processos, produtos, serviços e relacionamento com os cidadãos-usuários. As lições aprendidas são relatos de experiências em que se registra o que aconteceu, o que se esperava que acontecesse, a análise das causas das diferenças e o que foi aprendido durante o processo. A gestão de conteúdo mantém atualizadas as informações, as ideias, as experiências, as lições aprendidas e as melhores práticas documentadas na base de conhecimentos.
As lições aprendidas são narrativas de experiências nas quais se registra o que
aconteceu, o que se esperava que acontecesse, a análise das causas das diferenças
entre ambas e o que foi aprendido durante o processo.
Além de prevenir, essa ferramenta ajuda na orientação dos gestores a encaminhar
respostas ao controle interno e externo que já foram respondidas em outras auditorias
realizadas, mas que por erro são novamente questionadas.
2.4.2 Desenvolvimento de bases de dados e de conhecimento
O uso de tecnologias coorporativas de informação pode facilitar a realização do
objetivo do IFES. Quando adiciona-se conhecimento em uma rede de informações,
pode-se manter os conhecimentos descentralizados, gerando um nível mais avançado
de interatividade entre os interessados e os produtores de conhecimento.
60
Nesse sentido, Matias-Pereira (2010, p. 164) diz que “a mudança de processos de
organização social e econômica provoca alterações – no setor público e privado – na
forma e no objeto de atuação do controle como atividade administrativa”. Para Matias-
Pereira (2010, p. 165) os sistemas informatizados que permitem o controle em uma
organização tornaram-se “matéria-prima, meio e infraestrutura” em toda sociedade.
Adere a doutrina de Schlesinger et al. (2008), em que é citado o papel a ser
desempenhado pela TI é estratégico, à construção de um conhecimento coletivo e a
um aprendizado contínuo, tornando mais fácil para as pessoas na organização
compartilharem problemas, perspectivas, ideias e soluções. Nessa mesma linha,
Carvalho e Ferreira (2001, p. 4), “um dos principais papéis da Tecnologia da
Informação em projetos de Gestão do Conhecimento é acelerar a transferência e a
criação do conhecimento”.
O incentivo à criação do mapa do conhecimento é de grande valia no auxílio ao
trabalho da Auditoria Interna e do IFES em si, pois grande parte do conhecimento de
uma organização encontra-se em arquivos individuais, pastas ou na mente dos
servidores, prejudicando o acesso quando necessário. Uma das formas que vêm
sendo utilizadas para sanar essa dificuldade é o mapa de conhecimento.
Segundo Davenport e Prusak (1998, p. 88),
o mapa de conhecimento envolve localizar conhecimentos importantes dentro da organização e depois publicar um tipo de lista que mostre onde encontrá-los. Pode ter o formato de um mapa real, páginas amarelas do conhecimento, ou um banco de dados sofisticado.
Infere-se que os mapas de conhecimento possuem o objetivo de auxiliar na
localização, descobrir quem os possui para então fazer uso de tais conhecimentos.
Para Batista (2012, p. 61), esse mapeamento é o
registro do conhecimento organizacional sobre processos, produtos, serviços e relacionamento com os clientes. Inclui a elaboração de mapas ou árvores de conhecimento, descrevendo fluxos e relacionamentos de indivíduos, grupos ou a organização como um todo.
O grande objetivo dessa ferramenta seria descobrir as pessoas capazes de resolver
os problemas indicados nas recomendações do TCU e da CGU. Funciona da seguinte
forma: cada servidor possui um conhecimento, uma especialidade e,
61
consequentemente, uma responsabilidade dentro do IFES. Quando surge um
problema, propõe-se a conhecer a especialidade de cada pessoa, identificar as
barreiras para o fluxo do conhecimento e, ao fim, resolver o problema.
Para Davenport (1998), o mapa deveria ir ao encontro do conhecimento, sendo seu
objetivo incentivar a interação entre o interessado em adquirir tal conhecimento e o
sujeito que o possui de fato.
É a explicitação do conhecimento, compartilhamento público que facilita o
direcionamento da solução dos problemas institucionais. Conhecidas as
especialidades dos servidores detentores de cada conhecimento específico, Batista
(2012, p. 61) sugere a criação de um “um repositório de informações sobre a
localização de conhecimentos na organização, incluindo fontes de consulta e também
as pessoas ou as equipes detentoras de determinado conhecimento”.
Lembramos que Davenport e Prusak (1998) possuem a visão de que o conhecimento
organizacional é patrimônio da empresa, uma vez que que seus trabalhadores
recebem para desenvolver o conhecimento. Tendo isso como base, e visando
distribuir um conhecimento disponível apenas a um grupo de pessoas, sugere-se
utilizar um bom mapa do conhecimento para realizar a conversão do conhecimento
individual em conhecimento coletivo.
Essa iniciativa parte do momento em que se torna possível conhecer a especificidade
de cada servidor da Instituição. Nesse momento, Batista (2012, p. 61) diz que:
este tipo de iniciativa, também conhecido como Banco de Talentos ou Páginas Amarelas, é bastante disseminado em diversos tipos de organizações, de acordo com a literatura. Trata-se de um repositório de informações sobre a capacidade técnica, científica, artística e cultural das pessoas. A forma mais simples é uma lista on-line do pessoal, contendo perfil da experiência e áreas de especialidade de cada usuário. O perfil pode ser limitado ao conhecimento obtido por meio do ensino formal e eventos de treinamento e aperfeiçoamento reconhecidos pela instituição, ou pode mapear de forma mais ampla a competência dos funcionários, incluindo informações sobre conhecimento tácito, experiências e habilidades negociais e processuais.
Futuramente, com a implantação do mapa de conhecimento, de posse das
características individuais dos servidores, torna-se possível concretiza a tão
comentada gestão por competências. Quando a organização possui os servidores
62
certos trabalhando nos cargos/postos corretos, a chance de atendimento de uma
recomendação de auditoria é pequena, isso porque só dependerá do próprio servidor,
e não de uma cadeia de subordinados.
Para Batista (2012, p. 61), esses são processos-chave para superar os problemas da
organização, pois:
indica a existência de uma estratégia de gestão baseada nas competências requeridas para o exercício das atividades de determinado posto de trabalho e a remuneração pelo conjunto de competências efetivamente exercidas. As iniciativas nesta área visam determinar as competências essenciais à organização, avaliar a capacitação interna em relação aos domínios correspondentes a essas competências e definir os conhecimentos e as habilidades que são necessários para superar as deficiências existentes em relação ao nível desejado para a organização. Podem incluir o mapeamento dos processos-chave, das competências essenciais associadas a eles, das atribuições, atividades e habilidades existentes e necessárias e das medidas para superar as deficiências.
Esses processos não podem ser entendidos como um fim em si mesmos; trata-se de
uma parte importante em um esforço global de gerir conhecimento. Para isso, exige-
se que a cultura do IFES esteja de acordo com os princípios da disseminação do
conhecimento e da busca pela resolução de problemas de forma conjunta. Só assim,
por meio da harmonia com a cultura organizacional, é que a implantação do sistema
de conhecimento no IFES trará resultados almejados e eficazes.
3 REFERENCIAL PRÁTICO METODOLÓGICO DE PESQUISA
3.1 TIPO DE PESQUISA
O conceito de pesquisa, em um sentido mais amplo, envolve a busca de algo que se
deseja saber. Todos os elementos de informação são válidos na busca do
conhecimento que se precisa alcançar. Fazer consultas em jornais, bancos de dados,
coletar dados ou verificar documentos são formas de se pesquisar. No entanto,
segundo Almeida Júnior (1988), esse sentido amplo se opõe ao significado de
pesquisa investigativa científica, pela qual possui a necessidade de comprovar uma
dada hipótese por intermédio de processos científicos.
63
Lakatos e Marconi (1987, p. 15) nos ensinam que
a pesquisa pode ser considerada um procedimento formal com método de pensamento reflexivo que requer um tratamento científico e se constitui no caminho para se conhecer a realidade ou para descobrir verdade parciais. Significa muito mais do que apenas procurar a verdade mas descobrir respostas para perguntas ou soluções para os problemas levantados através do emprego de métodos científicos.
Para Köche (1987, p. 122), “O planejamento de uma pesquisa depende tanto do
problema a ser estudado, da sua natureza e situação espaço-temporal em que se
encontra, quanto da natureza e nível de conhecimento do pesquisador”. Então,
existem muitas formas de se pesquisar algo, porém não se trata de algo aleatório;
cada tipo de pesquisa irá possuir um núcleo comum e suas peculiaridades.
Nesse trabalho, desenvolve-se uma pesquisa descritiva com o objetivo de expor a
percepção dos gestores do IFES envolvendo como técnica de coleta de dados o
questionário para fazer o levantamento.
O trabalho se reveste em um estudo de caso, foca um problema que foi fotografado
na linha do tempo da organização, detalhando as fontes e as consequências da
acumulação de recomendações dos órgãos de controle.
No presente trabalho, adotou-se o estudo de caso como método após realizada uma
análise sobre as questões que seriam investigadas. Esse método se mostrou eficaz
para responder às questões “como” e “porque”, que, além de serem explicativas,
possuem a característica de abordar relações operacionais que advêm ao longo do
tempo.
Certo de que o estudo de caso é apenas um dentre muitos métodos de análise no
campo das Ciências Sociais, Yin (2010, p. 23) mostra, em seus trabalhos, que o
estudo de caso é: “um dos empreendimentos mais desafiadores na pesquisa”. Isso
porque, de acordo com Yin (2010, p. 19), em geral, os estudos de caso representam
a estratégia preferida quando se colocam questões do tipo “como” e “por que”, quando
o pesquisador tem pouco controle sobre os acontecimentos e quando o foco se
encontra em fenômenos contemporâneos da vida real.
Diante da contemporaneidade do estudo, em que é possível fazer observações diretas
sem manipular comportamentos relevantes, além da possibilidade de realizar um
64
questionário abrangedor da percepção dos atores envolvidos, deu-se preferência pelo
estudo de caso. Na doutrina de Yin (2005), o “estudo de caso é uma investigação
empírica, um método que abrange tudo – planejamento, técnicas de coleta de dados
e análise dos mesmos”.
A capacidade de lidar com uma completa variedade de evidências como relatórios,
documentos legais e análises de comportamentos frente à atuação do auditor fez com
que se tornasse possível investigar um problema contemporâneo em profundidade,
como Yin (2010, p. 39) sugere que se faça em estudos de casos: “[...] o estudo de
caso é uma investigação empírica que investiga um fenômeno contemporâneo em
profundidade e em seu contexto de vida real, especialmente quando os limites entre
o fenômeno e o contexto não são claramente evidentes”.
Aqui o pesquisador tem pouco controle sobre os acontecimentos que estão em vigor,
porém o foco dado é no objetivo de quantificar e qualificar através dos resultados
obtidos. Yin (2003, p. 137) reporta que “a análise de dados consiste em examinar,
categorizar, classificar em tabelas, testar ou, do contrário, recombinar as evidências
quantitativas e qualitativas para tratar as proposições iniciais de um estudo”.
No que condiz ao ponto de vista relacionado a forma de abordagem ao problema,
nesta pesquisa foi utilizada uma abordagem quantitativa que expressa a extensão das
consequências do problema abordado, que é o acúmulo de recomendações de
auditoria pendente de atendimento pelos gestores do IFES, mas também é um
trabalho com características qualitativas, que analisa o conteúdo das recomendações,
os motivos de sua existência e analisa o relacionamento direto entre a gestão e a
Auditoria Interna.
Conclui-se que não é o bastante apenas quantificar, mas o objetivo é compreender a
causa do problema, para, ao fim, propor soluções. Nesse contexto, o questionário
aplicado aos gestores do IFES remete a um levantamento de suas percepções, em
que foi mapeado um comportamento que se deseja comprovar.
65
3.2 MÉTODO DE PESQUISA
O método proposto no trabalho se assemelha ao método dialético, proposto por Hegel,
uma vez que as contradições evoluem dando origem às novas contradições, ou seja,
a falta de atendimento das recomendações faz questionar sobre corrupção,
incompetência, desídia etc. Essas contradições são devidamente visualizadas dentro
de um contexto social, pois se trata de um estudo de caso, e de forma inexorável são
dependentes de uma solução.
3.3 UNIVERSO PESQUISADO E AMOSTRA
Compuseram a amostra 72 gestores do IFES entre coordenadores de curso, pró-
reitores, diretores e gerentes de um universo de 294 gestores (totalidade de gestores
da instituição). O critério de seleção seguido foi a utilização de lista randômica, onde
foi criada uma lista de e-mails dos gestores associados a números. Posteriormente,
foi realizado o sorteio de números e, consequentemente, o envio do convite para
participação do questionário.
3.4 INSTRUMENTO DE COLETA DE DADOS
Optamos pela utilização de um questionário aplicado ao público-alvo, com o intuito de
compreender a percepção dos gestores frente aos trabalhos realizados pela AUDIN,
como também o seu relacionamento profissional. As perguntas constantes no
questionário encontram-se no Apêndice.
O objetivo desse questionário é mapear a participação da auditoria no contexto
gerencial e identificar a profundidade do relacionamento profissional entre gestor e
auditor, uma vez que sem esse relacionamento se torna impossível assessorar os
gestores e realizar a auditoria operacional.
Os resultados até o presente alcançados foram, brevemente, discutidos no item 4.
Devido ao potencial qualitativo da pesquisa fora utilizada a moda no tratamento dos
66
dados recebidos. A ideia é confirmar a rota selecionada para dar prosseguimento à
pesquisa e às suas conclusões.
4 RESULTADOS, DISCUSSÕES E PROPOSTAS
Optou-se por apresentar, no corpo do texto, alguns resultados, deixando-se a
totalidade deles no Apêndice. Dessa forma, as discussões serão ampliadas com a
continuidade desta pesquisa e as possibilidades de outras conclusões também será
possível.
O questionário, submetido aos gestores do IFES, de modo direto, por meio eletrônico
(e-mail), estruturou-se em perguntas fechadas, dando apenas uma pequena abertura
em seu último questionamento, conforme pode ser visto no Apêndice. As questões
formuladas foram baseadas na contextualização proposta no Referencial Teórico.
Assim, foi feita uma lista de e-mails dos gestores e, em seguida, usada uma tabela
randômica na escolha dos gestores que seriam pesquisados.
As primeiras 4 (quatro) perguntas possuem o intuito de fazer um simples levantamento
demográfico dos gestores, e passou-se a constatar que:
Tabela 2 – Qual a sua titulação?
___________________________________________________________________
Frequência %
Graduação 05 07 Pós Graduação Lato Sensu 44 57
Mestrado 11 16 Doutorado 12 17 Outros 02 03
Fonte: Elaborada pelo autor. Pesquisa de campo, 2014.
O percentual de gestores, alvos da pesquisa, que possuem título de pós-graduação
sticto sensu, somam no mínimo, 33% e outros 57% possuem pós-graduação lato
sensu, demonstrando que se trata de gestores titulados.
67
Tabela 3 – Como você classifica seu conhecimento em gestão pública?
Frequência %
Nenhum 01 1,5 Pouco 16 23 O suficiente para exercer minha função 49 70 Possuo conhecimento Avançado em gestão pública 03 04 Outros 01 1,5
Fonte: Elaborada pelo autor. Pesquisa de campo, 2014.
Quando os gestores são questionados sobre o grau de conhecimento que possuem
sobre gestão pública, 24% se declaram pouco esclarecidos com a questão, 2%
confessaram não possuir nenhum conhecimento e 70% sabem o necessário para
desempenhar a função.
Isso mostra que, aliado às respostas do item anterior, o IFES possui gestores titulados,
porém 26% deles dizem não possuem conhecimento para exercerem a própria
função. Trata-se de um dado relevante, pois, se o IFES busca melhorar seu
desempenho, deve possuir gestores que saibam desempenhar a própria função.
Tabela 4 – Conhece os relatórios de Auditoria Interna?
Frequência %
Não conheço 31 45 Conheço, mas não obtive acesso 22 32 Conheço e obtive acesso 13 19 Conheço e faço uso para amparar Minhas decisões 03 04
Fonte: Elaborada pelo autor. Pesquisa de campo, 2014.
Quando os gestores são questionados se conhecem os relatórios de Auditoria Interna,
espantosos 45% não conhecem e apenas 4% fazem uso do relatório de auditoria para
amparar suas decisões. A tabela acima demonstra o resultado obtido:
68
Os dados sugerem a enorme distância existente entre os trabalhos da Auditoria
Interna e os gestores da Instituição e a consequente ausência de divulgação das
recomendações de auditoria. Nessa construção, recomenda-se fazer a análise de
quais setores acumulam mais recomendações e se essas decorrem de outras
recomendações, divulgando-as aos servidores.
Em um segundo momento, registrar a prioridade de cada recomendação e a
possibilidade de atendimento (leva-se em consideração o tempo, complexidade,
número de servidores disponíveis para resolver o problema, consequência de não
cumprimento da recomendação etc.). No caso em tela, recomenda-se buscar
informações das bases de dados do SIAPE e do SIAFI, pois são as bases mais
confiáveis e mais disponíveis aos servidores.
Tabela 5 – Quanto tempo de experiência na gestão pública (tempo de posse em cargo de direção ou função gratificada) você tem?
Frequência %
Menos de 1 ano 08 11 Entre 1 e 2 anos 16 23 Entre 2 e 4 anos 23 33 Entre 5 e 10 anos 14 20 Acima de 10 anos 09 13
Fonte: Elaborada pelo autor. Pesquisa de campo, 2014.
No quesito experiência em gestão pública, tem-se que 11% dos gestores do IFES são
novatos, com menos de 1 ano frente à gestão, e que 13% possuem uma carreira longa
na posse de um cargo comissionado ou função gratificada. A maioria dos gestores
encontra-se na faixa de 2 a 4 anos, totalizando 33% dos questionados.
Tabela 6 – Sobre a comunicação exercida pela Auditoria Interna relativa ao assessoramento sobre a melhor forma de gerir o recurso público
(continua)
Frequência %
Discorda Totalmente 20 29 Discorda Parcialmente 12 17
69
Tabela 6 – Sobre a comunicação exercida pela Auditoria Interna relativa ao assessoramento sobre a melhor forma de gerir o recurso público
(conclusão)
Frequência %
Posição Nula 20 29 Concorda Parcialmente 13 19 Concorda Totalmente 05 07
Fonte: Elaborada pelo autor. Pesquisa de campo, 2014.
Nesse momento, foram realizadas perguntas que buscam avaliar o grau de
comunicação e entendimento entre AUDIN-Gestor, visando alcançar os objetivos
constitucionais da administração pública, e para tanto foi questionado se a AUDIN age
por intermédio de diálogos, contatos telefônicos, e-mails, reuniões e outros meios,
desenvolvendo as suas atividades com perspectivas de detectar, avaliar, comunicar e
sugerir melhorias no modo de gerir os recursos públicos.
Na tabela acima, exatos 46% discordaram que a AUDIN possui a postura de se
comunicar e assessorar sobre a melhor forma de gerir o recurso público e apenas 7%
concordaram plenamente. Dessa forma, as respostas evidenciam uma percepção
negativa quanto ao assessoramento realizado pela Auditoria Interna junto aos
gestores da instituição.
Remonta-se à teoria já mencionada nesse trabalho sobre a importância da
comunicação, como ferramenta de implantação do sistema de Gestão do
Conhecimento. Melbye (2008) diz que existe preocupação sobre a forma de como as
pessoas se comunicam. É uma espécie de clichê, no campo da Gestão do
Conhecimento, dizer que que as pessoas sabem mais do que elas dizem. E eles dizem
mais do que escrevem. Não é o suficiente mandar simplesmente os funcionários
“escreverem como ele faz o seu trabalho”.
Outra preocupação descrita por Melbye (2008) é decidir que tipo de informação se
deve capturar e compartilhar, e o que pode ser tratado como informação transitória
que pode se mover através da organização sem preocupação.
Os resultados para esse questionamento remetem a um desvio da função do controle
administrativo. A atual abordagem relacionada à função controle pode ser vista como
uma forma avaliativa dos procedimentos realizados na organização. O
70
assessoramento deve se basear em uma realimentação de informações ao gestor
para que seja tomada as melhores decisões possíveis. Assim, Oliveira (2009, p. 223)
conceitua:
Avaliação – e o controle – é a metodologia administrativa que, mediante a comparação com padrões previamente estabelecidos, procura medir e avaliar o desempenho e os resultados das ações e estratégias, com a finalidade de realimentar com informações os tomadores de decisões, de forma que possam corrigir ou reforçar este desempenho, para assegurar que os resultados estabelecidos pelo planejamento sejam alcançados.
A ausência de uma rotina de assessoramento pode elevar a quantidade de
recomendações pendentes, aumentar o número de demandas judiciais e,
consequentemente, o desgaste da máquina pública e do clima organizacional.
Tabela 7 – A atuação da Auditoria Interna tem auditado mais aspectos legais do que gerenciais
Frequência %
Discorda Totalmente 06 8,5 Discorda Parcialmente 04 06 Posição Nula 34 48,5 Concorda Parcialmente 12 17 Concorda Totalmente 14 20
Fonte: Elaborada pelo autor. Pesquisa de campo, 2014.
Diante das respostas apresentadas acima, consta que 14 pessoas, ou 20% dos
gestores, concordam totalmente com a posição legalista da Auditoria Interna,
enquanto outros 34 gestores preferiram uma posição nula.
A posição nula de grande parte dos gestores pode se dar pelo fato de que 45% dos
gestores respondentes não conhecem o relatório de auditoria, como já foi relatado
anteriormente.
Esses resultados soam negativamente quando se reconhece a obrigação que a
Auditoria Interna possui de auxiliar os gestores em tomadas de decisões. As questões
legais devem ser vistas tanto quanto as questões gerenciais, atendendo-se, assim, às
necessidades mais atuais e acolhendo-se as exigências da sociedade frente ao órgão.
71
Tabela 8 – A Auditoria Interna do IFES frequentemente mantém diálogo laboral com o seu setor?
Frequência %
Discorda Totalmente 43 61,5 Discorda Parcialmente 07 10 Posição Nula 15 21,5 Concorda Parcialmente 04 06 Concorda Totalmente 01 01 _________________________________________________________________________ Fonte: Elaborada pelo autor. Pesquisa de campo, 2014.
Também é objeto desta pesquisa o estudo da comunicação, inclusive encontram-se
na Gestão do Conhecimento técnicas capazes de resolver ou amenizar esse
problema. Assim, resolve-se questionar aos gestores se o canal de comunicação com
a auditoria satisfaz.
Como resposta, 61% dos entrevistados estão completamente insatisfeitos com essa
pauta, e apenas 1% está satisfeito. Conclui-se que a AUDIN não participa dos
processos gerenciais do IFES.
Tabela 9 – A Auditoria Interna tem solicitado encontros com membros do seu setor, no sentido de apresentar novas perspectivas sobre gestão pública?
___________________________________________________________________ Frequência %
Discorda Totalmente 40 58 Discorda Parcialmente 09 13 Posição Nula 17 25 Concorda Parcialmente 03 04 Concorda Totalmente 00 00
Fonte: Elaborada pelo autor. Pesquisa de campo, 2014.
Uma assertiva crucial no que condiz sobre a existência de novos métodos e
ferramentas é esta: a Auditoria Interna tem solicitado encontros com membros do seu
setor, no sentido de apresentar novas perspectivas sobre gestão pública? Este
trabalho sugere a implantação de modelos gerenciais modernos por intermédio da
72
Auditoria Interna. A Gestão do Conhecimento possui ferramentas que podem
solucionar muitos problemas na Instituição.
O problema administrativo apontado pelo controle interno e externo no IFES pode ser
combatido com a combinação (agrupamento) dos conhecimentos explícitos
(pareceres, relatórios, informações em solicitações de auditoria) e com o contato com
servidores para a difusão do conhecimento tácito (Know-How).
A Tecnologia da Informação pode facilitar as outras duas conversões do
conhecimento, quando o formato tácito está em equilíbrio com o formato explícito.
Assim sendo, pode facilitar a externalização (auxilia no registro do conhecimento) e a
internalização (agiliza o acesso ao conhecimento explícito).
A intranet do IFES é um ambiente que pode facilitar o compartilhamento de
informação. Porém, outras ferramentas podem ser elencadas aqui:
GROUPWARE: o atendimento das diversas recomendações pode ser realizado por
intermédio dos Grupos de Trabalhos (os GTs). Muitas vezes, presencia-se a
importância de se trabalhar em conjunto, porém os servidores estão em campi
distantes entre si.
O problema geográfico é um fator crítico para o IFES, porém os sistemas de
groupware dão suporte às comunidades de prática, no sentido de que especialistas
de determinado conhecimento possam, mesmo geograficamente dispersos, socializar
suas experiências a fim de encontrarem soluções específicas. Assim, pode-se criar
com maior velocidade a quantidade de grupos de trabalhos necessária para
atendimento à demanda.
Temos que o Groupware se baseia em três elementos básicos:
organização, tecnologia e pessoas. Embora a plataforma de tecnologia seja muito
importante, mais importante ainda serão os aspectos organizacionais, ou seja, uma
boa definição dos procedimentos com os quais irão trabalhar e os aspectos sociais e
culturais, ou seja, boa ou má vontade dos funcionários para trabalhar em equipe.
Cabe ressaltar também as vantagens existentes em decorrência da informatização
como a velocidade de acesso às informações, a ausência de documentos físicos e,
consequentemente, a redução de custos.
73
ELECTRONIC DOCUMENT MANAGEMENT (EDM): ajudaria infinitamente no
atendimento de recomendações do PPP (Plano de Providências Permanentes onde
os agentes de controles interno e externos cobram o cumprimento de recomendações
não cumpridas nos exercícios anteriores. O EDM nada mais são que repositórios de
documentos importantes na organização, fornecendo uma recuperação de dados
eficiente, com segurança e controle de documentos.
Batista (2012, p. 58) refere-se ao Eletronic Document Management como uma “prática
de gestão que implica a adoção de aplicativos informatizados de controle de emissão,
edição e acompanhamento da tramitação, distribuição, arquivamento e descarte de
documentos”. Assim, os servidores poderiam acessar facilmente, encontrar e fazer o
upload e download dos documentos para o arquivo virtual.
Não se trata de apresentar nenhuma novidade tecnológica ao IFES, mas essas
ferramentas não estão disponíveis aos servidores. Essa é uma das razões para que
o fluxo de recomendações não seja atendido e uma barreira para a criação de novos
conhecimentos.
No entanto, o resultado da pesquisa remete o IFES a uma posição burocrática
atrasada, pois não existem, na Auditoria Interna, projetos que implementem técnicas
gerenciais efetivas. O mencionado se comprova quando exatos 58% projetam uma
resposta negativa sobre a implantação de novas técnicas de gestão pela Auditoria
Interna, como se pode notar:
Tabela 10 – A Auditoria Interna atua de maneira coercitiva?
Frequência %
Discorda Totalmente 11 16 Discorda Parcialmente 12 17,5 Posição Nula 14 42 Concorda Parcialmente 29 20 Concorda Totalmente 03 04,5 _________________________________________________________________________ Fonte: Elaborada pelo autor. Pesquisa de campo, 2014.
74
Na assertiva: a Auditoria Interna atua de modo coercitivo? Os resultados obtidos se
resumem na forma da tabela acima. Ao estudá-los de uma maneira global, verifica-se
que 24% dos gestores concordaram com um tratamento coercitivo, ainda que
parcialmente, e 42% esboçaram uma posição nula sobre o assunto.
Diante dos resultados, sugere-se à Auditoria Interna rever a forma de proceder seus
trabalhos, passando a atuar como parceiro do gestor, e não primar pela coercibilidade
junto aos auditados.
Tabela 11 – A Auditoria Interna tem sido participativa com o seu setor, no sentido de trabalhar as tomadas de decisões administrativas?
___________________________________________________________________
Frequência %
Discorda Totalmente 26 38 Discorda Parcialmente 18 26,5 Posição Nula 21 31 Concorda Parcialmente 03 4,5 Concorda Totalmente 00 00
Fonte: Elaborada pelo autor. Pesquisa de campo, 2014.
Nessa tabela, foram expostas as respostas dos gestores que exprimam resultados
delineados em opiniões da Auditoria Interna na busca da correção de situações que
mereçam essa atitude, e, consequentemente, na melhoria de tomada de decisões
administrativas.
Foi demonstrado por 38% dos respondentes que a auditoria não trabalha em conjunto
para buscar a melhor decisão administrativa, assim como nenhum gestor se propôs a
responder que a Auditoria Interna exerce esse papel.
O controle estatal identifica vários problemas legais e gerenciais ocorridos no IFES e
recomenda/determina ações de reparo ao ato viciado, porém ficou identificado pela
CGU o não cumprimento de algumas recomendações. O controle interno/externo
pouco tem sancionado atos ilegais de gestores; na grande maioria dos casos, a
recomendação é simplesmente repetida no ano seguinte, gerando um acúmulo de
75
recomendações não atendidas. A figura a seguir representa a cadeia de atos ocorridos
no processo de auditoria:
Figura 4 – Cadeia de atos ocorridos nos trabalhos de auditoria no IFES Fonte: Elaborada pelo autor.
Quando não há interesse, por parte do gestor, em atender às recomendações,
Fergusson (2010) questiona a aplicação da Gestão do Conhecimento. Sabe-se, como
demonstrado no Referencial Teórico, que a Gestão do Conhecimento não abrange
apenas o partilhamento de conhecimentos, mas também o descarte de todo
conhecimento que não é considerado relevante ou legítimo.
Nessa linha, Fergusson (2010), relata que esse “lado negro” da Gestão do
Conhecimento tem sido reconhecido por vários estudiosos que, muitas vezes, incluem
à sua crítica a análise da teoria de Foucault, a fim de argumentar que relações de
Atuação dos Órgãos de
Controle sobre o IFES.
Envio de recomendações
aos gestores responsáveis
pela ilegalidade.
Não atendimento
das recomendações pelos gestores.
Não há imposição de
qualquer forma de sanção.
A auditoria identifica o mesmo ato
ilegal no exercício seguinte.
76
poder são resultados das negociações sobre a relevância e irrelevância de
determinadas alegações de conhecimento.
Para o autor, o interesse crescente entre as organizações de desenvolvimento em
networking exige uma forma de gestão que conheça a teoria e as leis e as conciliem
com o conflito político de interesses entre as diversas partes interessadas, a fim de
alcançar objetivos de desenvolvimento globais.
Fergusson (2010) finaliza seu raciocínio citando que a questão, então, é como as
organizações lidam com tais requisitos complexos para concretizar o conhecimento
em rede na prática, e como os gestores promovem a implementação do sistema de
Gestão do Conhecimento para de realizar seus interesses. Ou seja, até que ponto os
programas de Gestão do Conhecimento apresentaram no desenvolvimento de
organizações de apoio a ambição de aumentar a participação através de redes de
conhecimento?
Com esse achado, fomentou-se a necessidade de questionar a gestão sobre o papel
da auditoria no processo gerencial e tomadas de decisões que visem reduzir a
quantidade de recomendações/determinações pendentes. Assim, conclui-se que são
necessárias novas formas de administrar, principalmente as que busquem focar na
gestão, conforme preceitua a nova literatura mundial.
Tabela 12 – A Auditoria Interna tem incentivado, ou disponibilizado aos gestores o uso de indicadores que sirvam para mensurar e avaliar o desempenho e os resultados alcançados pela gestão?
Frequência %
Discorda Totalmente 20 29 Discorda Parcialmente 10 14 Posição Nula 33 47 Concorda Parcialmente 07 10 Concorda Totalmente 00 00 _________________________________________________________________________ Fonte: Elaborada pelo autor. Pesquisa de campo, 2014.
Ciente de que os indicadores ilustram a realidade da administração, e que sem eles
existe uma dificuldade excessiva em gerir a máquina pública. Os resultados expressos
77
na tabela acima para o questionamento “A Auditoria Interna tem incentivado, ou
disponibilizado aos gestores o uso de indicadores que sirvam para mensurar e avaliar
o desempenho e os resultados alcançados pela gestão?” podem ser considerados
muitos negativos, uma vez que 47% optaram por uma posição nula e apenas 10%
concordaram parcialmente.
Os resultados podem refletir que a Auditoria Interna não tem incentivado, ou
disponibilizado aos gestores indicadores úteis para mensurar e avaliar o desempenho
e os resultados alcançados pela instituição.
A ausência de ferramentas importante na gestão, como indicadores, não se deve pela
restrição de nomeação de servidores no órgão pelo governo federal; muito pelo
contrário, o número de campi na Instituição aumentou repentinamente, porém é
notória a evolução do quantitativo da força de trabalho no IFES, na forma do quadro
a seguir:
Gráfico 7 – Evolução do quantitativo da força de trabalho no IFES Fonte: SIAPE.
Observou-se o aumento percentual de 56,02% de cargos dedicados à atividade-meio
da Instituição, e, de maneira geral, podemos presenciar a entrada de,
aproximadamente, 700 servidores, de dezembro de 2009 até dezembro de 2012.
937 1.
080
1.05
9
1.18
5
26,4
6%
739 83
7 942 1.
153
56,0
2%
1.67
6 1.91
7
2.00
1 2.33
8
39,4
9%
D E Z / 0 9 D E Z / 1 0 D E Z / 1 1 D E Z / 1 2 V A R I A Ç Ã O P E R C E N T U A L
2 0 1 2 / 2 0 0 9
EVOLUÇÃO DO QUANTITATIVO DA FORÇA DE TRABALHO DO IFES
CARGOS RELACIONADOS COM ATIVIDADES-FIM DO IFES
CARGOS RELACIONADOS COM ATIVIDADES-MEIO DO IFES
TOTAL
78
O crescimento do número de servidores, por si só, não fez retardar o número de
recomendações/determinações pendentes. Aumentou-se a quantidade de servidores,
porém poucos estão sendo direcionados para realmente solucionar o problema de
gestão no IFES.
Ao se realizar a “Avaliação dos Resultados Quantitativos e Qualitativos da Gestão”,
por intermédio do Relatório Anual de Contas nº 2013058637 da CGU, em sua página
3, identificou-se, dentre as falhas que comprometem a boa gestão, a falta de
indicadores de gestão acompanhando o processo de atendimento de recomendações.
O relatório, assim, descreveu o fato:
Cabe ressaltar que o monitoramento e o acompanhamento das recomendações dos órgãos de controle são realizados pela unidade de Auditoria Interna e que não existem indicadores para avaliação dos resultados quantitativos e qualitativos da gestão.
Também se constatou, às fls. 143 do mesmo relatório, que não existe no IFES
identificação de riscos no que concerne ao tempestivo atendimento de determinações
do TCU, muito menos indicadores para tanto:
Conforme informado pelo Gestor, por meio do Ofício 035/2013-Assessoria Processual Reitoria IFES, de 15.04.2013, não existe, no IFES, a identificação de riscos no que concerne ao tempestivo atendimento de determinações do TCU por parte da UJ e também não existem indicadores de gestão monitorando a implementação das recomendações do TCU.
O relatório citado também identificou, em sua página 149, fragilidades na estrutura
interna da unidade para o acompanhamento e atendimento das recomendações da
CGU, ocasionando grande quantidade de recomendações pendentes de atendimento,
tendo, contudo, as seguintes razões:
c) Não existem indicadores de gestão acompanhando o processo de atendimento de recomendações. d) A UJ não possui estrutura de controles internos responsável pela
elaboração dos indicadores para o acompanhamento da gestão.
7 Os trabalhos de campo conclusivos foram realizados no período de 01/01/2012 a 31/12/2012, por meio de testes, análises e consolidação de informações coletadas ao longo do exercício sob exame e a partir da apresentação do processo de contas pela Unidade Auditada, em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao Serviço Público Federal, e estão publicamente divulgados em: <http://sistemas.cgu.gov.br/relats/uploads/RA201305863.pdf>. Acesso em: 31 jul. 2014.
79
No que condiz ao assunto “indicadores”, conclui-se que pode não existir uma rotina
de criação ou busca dessas ferramentas, prejudicando diretamente a Instituição, seus
programas e diretamente contribuindo para o acúmulo de recomendações e
determinações dos controles interno e externo.
Com o auxílio do modelo de Norton e Kaplan, os indicadores na Plataforma Balanced
Score Cards, abaixo vemos como proposta um quadro rápido que norteia os gestores
e os auditores na definição dos riscos e das fragilidades contidas nas recomendações
feitas e que estão pendentes de resolução.
80
Quadro 1 – Indicadores destinados à AUDIN, para planejamento e apoio à gestão
Fonte: Elaborada pelo autor.
DIMENSÕES E PERSPECTIVAS
RESULTADO CRIAÇÃO DE VALOR
LEGITIMIDADE PROCESSOS INTERNOS
APRENDIZADO E CRESCIMENTO
ECONOMICI-DADE
Inexistência de métodos para encontrar riscos na folha de pessoal do IFES.
Criar métodos para encontrar os riscos nas cadeias de processos, para formalizar alternativas de solução.
Motivação e Capacidade técnica dos servidores. Baixo desempenho da AUDIN. A capacitação dos Técnicos Administrativos aumentou, de 37,87% em 2011 para 41,05% para 2012. Conclui-se que somente a capacitação não é suficiente.
EFICÁCIA Ausência de eficácia dos procedimentos utilizados para a apuração de irregularidades relativas à acumulação ilícita de cargos públicos e de descumprimento do regime de Dedicação Exclusiva e da jornada de trabalho do cargo efetivo.
Necessidade de criação de matriz de riscos para o PAINT (Plano de Auditoria Interna) e RAINT (Relatório de Auditoria Interna).
Pagamentos indevidos de vantagens decorrentes de decisões judiciais no valor de R$ 129.053,33, de vantagens estatutárias no valor de R$ 8.129,99. Ausência de implementação de ressarcimentos ao erário no montante de R$ 1.082.151,60 e pagamentos indevidos de pensões no montante de R$ 200.434,13 no exercício de 2012.
Sugestão de utilização de indicadores na AUDIN. Onze campi do IFES afirmaram a inexistência da segregação de funções, ou seja, um mesmo funcionário realiza diversas funções na área de Gestão de Pessoas.
Capacidade dos sistemas de informação frente à Ausência de fidedignidade das informações cadastrais e financeiras do sistema SIAPE.
EFICIÊNCIA Ao fim de 2012, acumularam-se 137 recomendações pendentes de atendimento, mesmo com o aumento de 52% de servidores destinados à área-meio do IFES.
80% das recomendações não atendidas se concentram na área de Gestão de pessoas.
Deficiência no acompanhamento, das orientações doórgão central do SIPEC, atual Secretaria de Gestão Pública do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, sobre as matérias relativas ao pessoal civil.
Diminuição do tempo de implementação das recomendações de auditoria.
Aproximação dos servidores que atuam no campo operacional. Melhor distribuição de servidores na gestão, baseada em indicadores.
EFETIVIDADE Proposta de aproximação entre AUDIN e gestores do IFES. Auxílio mútuo na criação de indicadores.
Atos de nomeação, aposentadoria e pensão encaminhados intempestivamente ao TCU somam 47,8% e 1,1% não são encaminhados.
A atuação da Auditoria Interna do IFES na verificação da legalidade das concessões de direito e dos pagamentos de vantagens a servidores, aposentados e pensionistas, no exercício de 2012, esteve aquém do necessário a uma satisfatória análise de conformidade da gestão de recursos humanos do Instituto.
EQUIDADE Não há rotina de identificação e correção de irregularidades detectadas na concessão de direitos na área de pessoal.
Resoluções do Conselho Superior sem amparo jurídico criam direitos inexistentes, e aumentam a quantidade de recomendações.
81
Tabela 13 – A Auditoria Interna tem colaborado para o avanço do meu setor?
___________________________________________________________________
Frequência %
Discorda Totalmente 28 40 Discorda Parcialmente 12 17 Posição Nula 24 34,5 Concorda Parcialmente 05 07 Concorda Totalmente 01 1,5 _________________________________________________________________________ Fonte: Elaborada pelo autor. Pesquisa de campo, 2014.
Uma assertiva mais direta foi feita aos gestores: a Auditoria Interna tem colaborado
para o avanço do meu setor. Apenas um gestor concordou plenamente que a Auditoria
Interna tem colaborado para o avanço de seu setor. Já 40% dos respondentes
alegaram discordar totalmente de que a Auditoria Interna colabora para o avanço dos
setores do IFES.
Outros 34,5% preferiram não responder, ou se manter em uma posição nula a respeito
do questionamento. Essas informações podem insinuar uma falta de pró-atividade por
parte da Auditoria Interna, sugerindo, então, mudanças na forma de atuar da Auditoria
Interna.
Tabela 14 – A Auditoria Interna tem recomendado a confecção ou inovação de métodos e/ou procedimentos, capazes de melhor avaliar a gestão e seus resultados?
___________________________________________________________________ Frequência %
Discorda Totalmente 20 28,5 Discorda Parcialmente 12 17 Posição Nula 30 43 Concorda Parcialmente 08 11,5 Concorda Totalmente 00 00 _________________________________________________________________________ Fonte: Elaborada pelo autor. Pesquisa de campo, 2014.
82
Grande parte dos entrevistados concentraram suas respostas na posição nula (43%)
ou discordaram totalmente (28%). Isso pode indicar que 60% dos entrevistados não
veem com clareza uma inserção de inovação no âmbito administrativo.
A responsabilidade de propor novas ferramentas de gestão pode partir da Auditoria
Interna, pois a finalidade está em preparar os gestores a responder com agilidade e
qualidade ao controle interno e externo. Conhecer as modernas práticas de gestão é
umas das sugestões e disseminar esse conhecimento ajudaria na redução das
recomendações que se encontram pendentes.
Tabela 15 – A Auditoria Interna motiva os gestores por intermédio de feedback das ações gerenciais assessoradas para que sempre exista um aumento de desempenho da gestão?
___________________________________________________________________
Frequência %
Discorda Totalmente 22 31,5 Discorda Parcialmente 11 16 Posição Nula 31 44,5 Concorda Parcialmente 05 07 Concorda Totalmente 01 01 _________________________________________________________________________ Fonte: Elaborada pelo autor. Pesquisa de campo, 2014.
Mais uma vez, os respondentes concentraram suas respostas na posição nula
(44,5%), como também 22 gestores discordaram totalmente (31,5%). O fato de
apenas 1 respondente concordar totalmente com o ato de a Auditoria Interna motivar
gestores por intermédio de feedback pode sugerir ou que não existe essa motivação,
ou que não se dá a devida importância ao aproveitamento do feedback.
Nesse sentido, a implantação de indicadores Balanced Scorecards também auxiliaria
nessa comunicação gestor/usuário. Com sua implantação, é possível obter o feedback
entre o topo da organização e o operacional, permitindo a instituição refletir e,
possivelmente, corrigir seus erros. Isso, automaticamente, remete ao aperfeiçoamento
da qualidade de seus procedimentos, identificando o seu elo mais fraco nas relações
de causa efeito.
83
Tabela 16 – A Auditoria Interna tem demonstrado aos gestores os resultados de suas decisões administrativas, como também o impacto causado aos usuários dos serviços prestados pelo IFES?
___________________________________________________________________ Frequência %
Discorda Totalmente 18 26 Discorda Parcialmente 07 10 Posição Nula 33 48 Concorda Parcialmente 11 16 Concorda Totalmente 00 00 _________________________________________________________________________ Fonte: Elaborada pelo autor. Pesquisa de campo, 2014.
Essa questão possui resultados similares aos da Tabela 15. Os respondentes
concentraram suas respostas na posição nula (48%), como também 18 gestores
discordaram totalmente (26%).
O fato de nenhum respondente concordar totalmente com o ato de a Auditoria Interna
demonstrar aos gestores os resultados de suas decisões administrativas, como
também o impacto causado aos usuários dos serviços prestados pelo IFES, pode
indicar que isso não vem sendo feito com frequência, ou, se é feito, alguns gestores
não estão tomando conhecimento.
Demonstrar aos gestores os resultados de suas próprias decisões administrativas,
assim como conhecer o impacto causado aos usuários, é essencial para o
aperfeiçoamento continuo da gestão pública.
Os usuários do serviço público emitem opinião de como estão sendo utilizados os
recursos públicos, e, consequentemente, se os objetivos estão sendo alcançados.
Portanto, além de contribuir com a transparência, o feedback é uma força motriz que
que alimenta o processo de aprendizagem organizacional.
Quando foi pedido para os gestores se expressarem em uma única palavra o
sentimento que possui ao se deparar com os trabalhos realizados pela Auditoria
Interna do IFES, obtiveram-se as respostas que se seguem:
84
Negativo Qtd Neutro Qtd Positivo Qtd
Papelório 1 Pesquisa e extensão são realidades diferentes e precisam estar articuladas com as atividades de ensino e gestão.
1 Compreensível 1
Receio 1 normal 1 parceria 1
ILUSÂO 1 preocupação 1 responsabilidade 1
Insuficiente 1 indiferente 1 satisfação 2
Desconhecido 2 surpresa 1 alerta 1
Negligente 1 formalidade 1 bom 1
Péssimo 1 indiferença 1 técnica 1
Dúvidas 1 moderação 1
Desconheço 4
Desconheço totalmente 1
Inexistência 2
TRISTEZA 1
Desconhecimento 2
Desconhecida 1
Desinformação 1
Ausência 1
Vácuo 1
burocráticos 1
Medo 1
Incompreensibilidade 1
politicagem 1
Inativa 1
Distantes comunicação/informação
1
A relação com a CGU está melhor que com a AUDIN (não encontramos uma palavra para isso).
1
Que trabalho? 1
Distância 1
Deficiente 1
RESULTADOS
Negativos 33 (67,34%)
Neutros 8 (16,32%)
Positivos 8 (16.32%)
Quadro 2 – Quadro de Respostas estruturado na forma proposta por Bardin Fonte: Elaborado pelo autor.
Foi, então, estruturado o Quadro 2 na forma ensinada por Bardin (1977), dividindo as
palavras citadas por seu significado nos seguintes grupos: NEGATIVO, NEUTRO E
POSITIVO.
De maneira geral, o quadro apresentou uma percepção negativa, abordando 67,34%
de respostas negativas, e igualmente 16,32% respostas neutras e 16,32% positivas.
85
Não se pode deixar de ressaltar um equilíbrio existente entre as tendências positivas
e neutras, demonstrando uma ausência de melhoria no sentido de uma percepção
mais positiva.
Com a finalidade de manter a neutralidade na pesquisa, os respondentes não se
identificaram. Nesse último questionamento, em que se pediu para o gestor
demonstrar com uma única palavra o sentimento sobre os trabalhos realizados pela
auditoria, algumas respostas merecem destaque. Inicia-se a análise das respostas,
lembrando que os fragmentos analisados foram mantidos em sua íntegra:
Respondente 1:
“A relação com a CGU está melhor que com a AUDIN (não encontramos uma
palavra para isso).”
A resposta dada coaduna com a percepção negativa dos trabalhos de auditoria,
alimentando uma contraposição, pois é sabido que os servidores da AUDIN
pertencem aos quadros da Instituição, e apesar disso, os auditores da CGU mantêm
uma relação melhor, mesmo sendo pertencentes ao outro órgão.
Respondente 2:
“Que trabalho?”
Esse tipo de resposta demonstra claramente que os trabalhos de auditoria não são
divulgados pela Instituição, uma vez que falta a publicação dos relatórios atuais em
sua página na internet8, faltando, assim, transparência na gestão. Sugere-se a
divulgação dos trabalhos de auditoria tanto pelo Conselho Superior (responsável pela
auditoria) como pela própria Auditoria Interna, fazendo que o conhecimento do que
está sendo auditado seja uma base para que outros gestores melhorem suas tomadas
de decisões.
Respondente 3:
“Burocráticos.”
8 Verifica-se na página http://www.ifes.edu.br/component/content/article/2901 que os Relatórios de Auditoria que foram publicados são apenas os de 2007, 2010 e 2011.
86
Reforça a ideia de que a Auditoria Interna direciona seus trabalhos para aspectos
legalistas em detrimento dos aspectos gerenciais.
Respondente 4:
“Distantes comunicação/informação.”
Dessa forma, as respostas evidenciam uma percepção negativa quanto ao
assessoramento realizado pela Auditoria Interna junto aos gestores da instituição.
Este trabalho propõe uma nova forma de interação com o gestor. A finalidade de a
Auditoria Interna buscar a interação com os gestores justamente evita que novas
recomendações sejam feitas no futuro, assim poder-se-ia trabalhar com mais tempo
as recomendações que já se encontram pendentes.
Respondente 5:
“Medo.”
Tal resposta pode demonstrar a atuação coercitiva nos trabalhos de auditoria. A
presença de prazos exíguos para que o gestor responda a várias recomendações de
auditoria pode causar esse tio de sentimento nos gestores. Esse sentimento também
se faz presente pelo desconhecimento dos objetivos do controle interno e externo, que
quase sempre são resumidos ao objetivo de punir, o que não é verdade.
Respondente 6:
“Papelório.”
Essa resposta pode ter o fito de chamar a atenção para o excesso de formalismo, uma
das mais comuns formas de disfunção da burocracia. Para Matias-Pereira (2010, p.
53), a burocracia se dá pelo
tipo de administração caracterizada por uma hierarquia formal de autoridade, na qual existem regras definidas para a classificação e solução de problemas, que devem ser estendidas às comissões e aos organismos coletivos de decisão e formas escritas de comunicação.
Já o conceito popular liga a burocracia a um setor onde os papéis se avolumam em
cima de uma mesa. O termo papelório pode também condicionar a um pensamento
87
em que os profissionais de auditoria estariam presos a regulamentos e rotinas.
Acredita-se que o conceito popular está presente na resposta dada.
Respondente 7:
“Técnica.”
Essa resposta pode demonstrar que os trabalhos auditorias vêm encontrando seus
objetivos.
Um dos fatores que favorecem o desenvolvimento de uma gestão moderna é a
utilização da superioridade técnica – em termos de eficiência – do tipo burocrático de
administração, servindo como uma força autônoma para impor sua prevalência.
Visualiza-se, diante das respostas, a possível falta de um programa, por parte da
auditoria, de aproximação à gestão, principalmente que a faça tomar decisões
corretas e que envie auxílio na implantação de atendimento das recomendações de
auditoria. Manter um sentimento negativo na proporção de 67,34%, demonstrando o
desconhecimento dos trabalhos de auditoria, é afirmar que inexistem ações
operacionais na entidade voltadas para eficiência, economicidade e eficácia.
4.1 PROPOSTA DE INCLUSÃO DA AUDITORIA OPERACIONAL COMO
MEIO DE ASSESSORAR A GESTÃO
Com o sistema de Gestão do Conhecimento e suas ferramentas implantados, a
Auditoria Interna se beneficiará de uma posição privilegiada para executar a Auditoria
Operacional no IFES.
A auditoria Operacional é um tipo de auditoria que se difere das demais. Possui o
trabalho de examinar, indagar, observar e questionar para, ao fim, assessorar a
administração. Antes mesmo de existir as ferramentas que possibilitem o contato entre
os gestores e a auditoria, é necessário que exista envolvimento e disposição das
partes para que exista progresso. A Instrução Normativa nº 1, de 6 de abril de 2001,
da Secretaria Federal de Controle Interno (BRASIL, p. 32), nos diz que:
88
Auditoria Operacional: consiste em avaliar as ações gerenciais e os procedimentos relacionados ao processo operacional, ou parte dele, das unidades ou entidades da Administração Pública federal, programas de governo, projetos, atividades, ou segmentos destes, com a finalidade de emitir uma opinião sobre a gestão quanto aos aspectos da eficiência, eficácia e economicidade, procurando auxiliar a administração na gerência e nos resultados, por meio de recomendações, que visem aprimorar os procedimentos, melhorar os controles e aumentar a responsabilidade gerencial. Este tipo de procedimento auditorial consiste numa atividade de assessoramento ao gestor público, com vistas a aprimorar as práticas dos atos e fatos administrativos, sendo desenvolvida de forma tempestiva no contexto do setor público, atuando sobre a gestão, seus programas governamentais e sistemas informatizados.
Tal modalidade de auditoria pode contribuir para um novo modo de pensar, e pode
em tese alcançar a meta que seria diminuir o número de recomendações, uma vez
que se aplicaria à finalidade detectiva, caso encontre alguma imperfeição no processo
gerencial, permitindo a correção tempestiva, como também preventiva, atuando como
forma de prevenir a ocorrência de problemas que originam as recomendações da
CGU, sendo um guia para os gestores nas execuções de suas competências e
responsabilidades.
Para que a hipótese acima alcance sua meta, será necessário que o gestor colabore,
estando disposto a contribuir com informações sobre as áreas que estão sendo
auditadas. Essa aproximação não acontecerá se o gestor estiver disposto a atuar de
má-fé em suas competências.
Resumidamente, funciona da seguinte forma: com o apoio do gestor, e com base nos
trabalhos já realizados, o ciclo de auditoria operacional se inicia com a seleção dos
temas, com base na materialidade, criticidade e do risco. Após realizada a escolha do
tema, é necessário planejar e criar um projeto de auditoria em que serão detalhadas
as atividades a serem realizadas, os procedimentos utilizados, os objetivos e os
resultados esperados.
Segundo o TCU, por intermédio da Portaria nº 280, de 8 de dezembro de 2010,
(BRASIL, 2010a, p. 36), o planejamento se faz da seguinte forma:
Na fase de planejamento, e como subsídio à sua elaboração, a equipe de auditoria deve construir uma visão geral preliminar do objeto de auditoria para obtenção de conhecimento e compreensão a seu respeito, assim como do ambiente organizacional em que está inserido, incluindo, dentre outras fontes de informação e formas de obtenção de conhecimento, a legislação, as normas e as instruções específicas aplicáveis ao objeto, os organogramas, os fluxogramas, as rotinas e os manuais, os programas/ações gerenciados,
89
o planejamento estratégico e operacional, os resultados dos últimos trabalhos realizados, as diligências pendentes de atendimento, as contas dos últimos exercícios.
Após realizado todo planejamento, passa-se à fase de execução, porém,
diferentemente das demais, com a mentalidade de que não se deve voltar apenas
para a detecção de erros, mas avançar no sentido de auxiliar e confeccionar uma
informação útil ao gestor, para que esse possa atender às recomendações a ele
dirigidas. O Manual de Auditoria Operacional do Tribunal de Contas da União
(BRASIL, 2010, p. 13) assim conceitua:
Ao contrário das auditorias de regularidade, que adotam padrões relativamente fixos, as auditorias operacionais, devido à variedade e complexidade das questões tratadas, possuem maior flexibilidade na escolha de temas, objetos de auditoria, métodos de trabalho e forma de comunicar as conclusões de auditoria. Empregam ampla seleção de métodos de avaliação e investigação de diferentes áreas do conhecimento, em especial das ciências sociais. Além disso, essa modalidade de auditoria requer do auditor flexibilidade, imaginação e capacidade analítica.
Diante do que foi exposto, vale a pena lembrar que o alcance de um certificado pleno
ou regular deve ser o objetivo do IFES, mas o alcance dele não é conseguido apenas
com o esforço do dirigente máximo da instituição; precisa ser uma conquista coletiva.
Para tanto, a Auditoria Interna, como setor responsável por acompanhamento e
assessoria dos atos administrativos da instituição, deve funcionar como um
termômetro, que, com base em seus indicadores, auxiliaria os gestores a proceder de
forma eficiente sem que sejam comprometidos os princípios inerentes à boa
administração. Griffiths (2012, p. 41) ressalta que:
o papel do auditor abrange no mínimo: Verificar as informações adicionadas ao sistema de informação são autênticas e precisas; Verificar se a procedência de informações dentro de um sistema (por exemplo, para apoiar a gestão da propriedade intelectual e para garantir a integridade ao longo de sua presença dentro do sistema que está sendo auditado); Verificar o bom funcionamento das informações e armazenamento e sistema de recuperação (Back-up); Avaliar o valor econômico dos recursos de informação dentro de sistemas corporativos e derivando um valor financeiro que pode (ou não) ser mostrado na prestação de contas; Avaliar o valor informativo do conteúdo corporativo sistemas, ou seja, verificar não só o físico, mas a integridade das informações, pontualidade, confiabilidade, relevância, grau de duplicação ou singularidade, e outros elementos que possam ser utilizados para estabelecer uma pontuação para o valor do conhecimento real ou conteúdo de informação para a organização.
90
Nesse processo, o papel da gestão de pessoas é fundamental, e é um paradoxo que
este setor seja o destinatário principal das recomendações. Para que haja Gestão do
Conhecimento, é necessário que haja conhecimento, então se faz imprescindível a
seleção de servidores com conhecimento. Nessa linha, Sousa et al. (2001, p. 40)
afirmam:
melhorar a capacidade de as organizações atraírem e manterem pessoas com habilidades, comportamentos e competências que elas mesmas adicionam aos seus estoques e fluxos de conhecimento (de valor); isso ocorre a partir do momento em que as empresas adotam processos seletivos altamente rigorosos e buscam aumentar a diversidade de backgrounds nas contratações.
Após contratar servidores adequados, a administração deve mantê-los nas áreas de
seu conhecimento. Sousa et al. (2001, p. 39), expõe a relação direta existente entre a
Gestão de Pessoas e a Gestão de Conhecimentos traduzida por Sousa, da seguinte
forma:
a Gestão do Conhecimento se relaciona com a Gestão de Pessoas e [que] tal relação gera características específicas nesta última, sem as quais as empresas não conseguem ambiente e condições propícias para o desenvolvimento continuado, para a criatividade, para a inovação e aprendizado organizacional.
Nota-se que as soluções apresentadas aqui, para o alcance da maior eficiência, são
dependentes de atitudes coletivas, à equipe, ao compartilhamento e à colaboração
que configuram a importância das questões comportamentais no contexto da Gestão
do Conhecimento. Afirma Batista (2012, p. 42) que “o servidor público que participa
das iniciativas de Gestão de Conhecimento amplia seus conhecimentos e habilidades.
Isso acontece em função do aprendizado e da inovação que ocorrem nos processos
de Gestão de Conhecimento”.
O apoio da criação de indicadores e a introdução da TI nas operações de negócios
têm possibilitado às instituições públicas maior velocidade de resposta a mudanças,
maior flexibilidade de operações, bem como as novas oportunidades para as
organizações que têm o seu foco voltado aos recursos intangíveis. Assim, faz-se
possível um maior atendimento do que é requisitado ou determinado pelos órgãos de
controle, resultando na diminuição expressiva das possibilidades de penalização dos
agentes públicos pelo controle interno e externo.
91
O IFES deve estar preparado para responder com agilidade e qualidade ao controle
interno. Para consegui-lo, precisa estar comprometido com modernas práticas de
gestão, mudando a forma burocrática com a qual hoje trabalha. As buscas pelos
resultados devem ser priorizadas; no caso em tela, busca-se o Certificado de auditoria
pleno ou regular, assim como o atendimento de excelência e o respeito aos princípios
constitucionais.
Nos ensinamentos de Batista (2012, p. 49), a Gestão do Conhecimento aplicada à
Gestão Pública se trata de:
[...] um método integrado de criar, compartilhar e aplicar o conhecimento para aumentar a eficiência, melhorar a qualidade e a efetividade social; e contribuir para a legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade na administração pública e para o desenvolvimento brasileiro.
A busca pela Gestão do Conhecimento melhora o desempenho e a efetividade das
ações do IFES perante a sociedade, com o mínimo de recursos, devendo gerir o
conhecimento para encontrar a maneira mais adequada para responder aos desafios.
O conceito de eficiência é muito discutido em congressos e palestras sobre gestão
pública, e no INSTRUMENTO PARA AVALIAÇÃO DA GESTÃO PÚBLICA (Ciclo
2010) não foi diferente. Para o Ministério do Planejamento, eficiência significa “fazer
o que precisa ser feito com o máximo de qualidade e com o menor custo e não, como
alguém poderia imaginar, redução do custo de qualquer maneira”. Cabendo ao gestor
ponderar a relação entre custo e qualidade do serviço, para tanto assume as
responsabilidades de seus atos.
É necessário fazer a compreensão dos resultados, por intermédio de indicadores, para
que tenhamos uma ideia de eficácia ou sucesso do sistema. Assim, sucesso ou
eficiência é a capacidade de resolver um problema de caráter sistêmico.
Para demonstrar a eficácia do sistema, é necessário relacionar diretamente o que se
pretendia fazer e o que efetivamente se conseguiu. Em suma, o sucesso ou a eficácia
é uma condição definida pela solução de um problema, atendimento de uma
necessidade ou realização de um objetivo qualquer.
Em linhas gerais, a eficácia está relacionada com o atendimento da necessidade ou
problema que a organização se propõe resolver para cada um de seus participantes.
92
Importante mencionar que a eficácia remete a um estado de equilíbrio dinâmico, sendo
o ente eficaz capaz de ajustar-se às mudanças do ambiente.
Em termos específicos, a eficácia é função da eficiência: quanto mais eficientemente
forem utilizados os recursos, maior a probabilidade de que um grau elevado de
eficácia seja alcançado. Assim, o enfoque sistêmico procura orientar a atenção dos
administradores de organizações simultaneamente para a eficiência e para a eficácia,
com a finalidade de assegurar o desempenho imediato e a sobrevivência no longo
prazo das organizações.
A discussão sobre a busca da eficiência na administração pública está a desenvolver-
se, tanto é que o governo da presidente Dilma Rousseff instituiu em maio de 2011 a
Câmara de Políticas de Gestão e Desempenho, para buscar “aprimorar a gestão
pública, não só na formulação de mecanismos de controle da qualidade de gasto
público, como também no estabelecimento de diretrizes” (CDES, 2011).
O conceito de eficiência apresenta necessariamente contornos diferenciados em
organizações privadas e públicas. Na pública, o que deve prevalecer é o interesse ou
a necessidade dos cidadãos9; nas privadas, predominam o interesse financeiro e de
seus proprietários e a maximização do lucro.
Um exemplo de busca pela eficiência foi o fato de o Governo Federal, por intermédio
da Secretaria de Gestão Pública – SEGEP (Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão – MPOG), revitalizar o Programa Nacional de Gestão Pública – GESPUBLICA,
com o escopo de buscar modelos de gestão capazes de contemplar as demandas da
sociedade de forma eficaz e efetiva. Palvarini (2010, p. 1) analisou o GESPUBLICA e
assim descreveu suas características:
[...] tem como principais características o fato de ser essencialmente público orientado ao cidadão e respeitando os princípios constitucionais da impessoalidade, da legalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência , de ser contemporâneo alinhado ao estado-da-arte da gestão, de estar voltado para a disposição de resultados para a sociedade com impactos na melhoria da qualidade de vida e na geração do bem comum e de ser federativo com aplicação a toda a administração pública, em todos os poderes e esferas do governo.
9 Constam no Manual de Auditoria Operacional do TCU (BRASIL, 2010) as principais dimensões de
desempenho na gestão pública são economicidade, eficácia, eficiência e efetividade. No entanto, é possível identificar aspectos mais específicos do desempenho que podem ser medidos por indicadores, como, por exemplo, a equidade.
93
A estratégia do GESPÚBLICA se assemelha à estratégia da CGU. Ambos buscam a
mobilização voluntária de cidadãos e investem na transformação de um cidadão em
um agente transformador da gestão pública.
O GESPÚBLICA, particularmente, segue uma tática de avaliação dos órgãos com
classes estratificadas de pontos, e acredita-se que o objetivo é comparar as
instituições públicas nacionais com padrões internacionais de qualidade em gestão.
Esta ideia corrobora com algumas características do programa, que se foca em
resultados que devem ser alcançados por entidades que não podem nem devem
deixar de ser públicas.
Nesse sentido, buscando aumentar a eficiência da gestão, este trabalho relatou a
importância do uso de técnicas e ferramentas da Gestão do Conhecimento. Todos os
dados sobre servidores, atividades executadas, eficácia e eficiência remetem
diretamente à importância da divisão do trabalho nas organizações. Numa
organização, cada pessoa e cada grupo de pessoas têm um papel específico que
converge para a realização da missão.
Desse modo, têm-se as organizações especializadas em determinadas missões, as
pessoas e os grupos que nelas trabalham também são especializadas em
determinadas tarefas. É a divisão do trabalho que permite superar as limitações
individuais. Quando se juntam as pequenas contribuições de cada um, realizam-se
produtos e serviços que ninguém conseguiria fazer sozinho.
É com base na utilização da coordenação do trabalho em grupo, e utilizando técnicas
apuradas de administração pública, que acreditamos na modificação do
comportamento do IFES perante os órgãos de controle interno e externo.
Sobre o tema, Batista (2012, p. 42), enfatiza que:
A soma da capacidade dos servidores públicos de uma equipe contribui para aumentar a capacidade da equipe, que será tão boa quanto a dos seus integrantes. Quando os servidores públicos de uma equipe estão constantemente aprendendo e compartilhando conhecimento entre eles, há um aumento na capacidade de realização da equipe de trabalho.
94
Antes do necessário e dispendioso trabalho de resolver as pendências institucionais
acumuladas, faz-se necessário parar de cometer desacertos técnicos. Para que isso
ocorra, é preciso aumentar a pesquisa nessa importante área de estudo. Este estudo
inova na utilização da Gestão do Conhecimento em apoio aos trabalhos auditoriais.
Nesse sentido, Batista (2012, p. 27) afirma que:
há poucos estudos na literatura de Gestão do Conhecimento que, com base nas características específicas da Administração Pública, listam fatores críticos de sucesso para a implementação exitosa da Gestão do Conhecimento em organizações públicas e propõem modelos específicos para a Administração Pública.
Segundo Batista (2012, p. 27), “as organizações públicas não tem referências de
modelos (de sistemas de gestão de conhecimento) específicos para a administração
pública”. A dificuldade de se encontrar modelos prontos e acabados de sistemas de
Gestão do Conhecimento são escassos. Isso dificulta o trabalho do gestor, que em
muitas situações não tem em quem ou no que se espelhar.
4.2 CONSIDERAÇÕES FINAIS E RECOMENDAÇÕES PARA ESTUDOS
FUTUROS
Durante a pesquisa foi necessário identificar as percepções dos gestores do IFES
sobre o papel de orientação e assessoramento na busca dos objetivos e metas, dentro
de um contexto geral de gestão. Na busca de detectar essas percepções, fora
realizado um questionário capaz de demonstrar, por intermédio das respostas dos
gestores, a visão representativa dos trabalhos de auditoria, abordando um tema de
assessoramento, informação, comunicação e aplicação dos fundamentos da Gestão
do Conhecimento.
Com o resultado das pesquisas, observou-se um ambiente administrativo não eficaz
no que condiz à relação interpessoal profissional de gestores e da Auditoria Interna.
As ferramentas e o planejamento que devem ser propostos para sistematizar o
conhecimento na busca de reduzir as falhas da gestão encontram dificuldades
comuns em muitas organizações, como falta de conhecimento em processos e
procedimentos básicos; ausência de recursos humanos para a implantação; ausência
de recursos financeiros; falta de uma cultura voltada para o trabalho em conjunto com
95
a auditoria; falta de ferramentas da tecnologia da informação para auxiliar as tarefas
do servidor; e a falta de conhecimento sobre a busca da estratégia organizacional.
O trabalho também demonstrou, por intermédio dos gestores respondentes, o
afastamento da Auditoria Interna dos trabalhos gerenciais e de assessoramento, o
que pode ser uma consequência do pouco contato existente ou da baixa frequência
na discussão laboral dos afazeres institucionais entre os administradores e os
auditores.
Nesse contexto, não verificou-se a presença de uma política de execução da auditoria
operacional a ser comandada pela Auditoria Interna, seja consequência da falta de
material humano, seja de sua deficiente estrutura regimental.
Nota-se também que a Auditoria Interna deve reforçar seu canal de comunicação com
os gestores em um nível hierárquico superior, em que ocorrem os processos
gerenciais mais dispendiosos, e onde frequentemente se centralizam as decisões
mais importantes.
A aplicação das ferramentas de Gestão do Conhecimento deve ser mais frequente
nesses locais, para que se possa responder com agilidade e qualidade ao controle
interno e externo. A aplicação do sistema de Gestão do Conhecimento na Auditoria
Interna apenas terá êxito se houver comprometimento com modernas práticas de
gestão, o que a faz, cada vez mais, afastar-se do atual modelo burocrático.
Nessa linha de pensamento, recomenda-se, ainda, a realização de estudos em outros
Institutos Federais de Educação, visando comparar e contribuir com novidades acerca
da aplicação da Gestão do Conhecimento no ramo das Auditorias Internas. A
replicação do estudo com as adaptações necessárias, em uma amostra de pesquisa
na Universidade Federal do Espírito Santo, é outra sugestão. Pesquisas com
verificação in loco podem contribuir para explicações sobre a ausência de controle e
transparência.
Finalmente, conclui-se que, devido às percepções obtidas nesta pesquisa, faz-se
necessária a aplicação imediata de ferramentas da Gestão do Conhecimento para que
a Auditoria Interna e a gestão se coadunem com as novas visões da gestão pública.
Em um outro momento, deve haver uma mudança na forma de agir da Auditoria
96
Interna para não somente buscar divergências em questões legalistas, mas que vise
melhores resultados gerenciais sem deixar de focar nos princípios constitucionais da
economicidade, eficiência e eficácia, para melhor prestar seus serviços aos cidadãos.
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102
APÊNDICES
APÊNDICE A – QUESTIONÁRIO DE PESQUISA
Objetivo: Mapear a percepção dos gestores do IFES, sobre as ações desempenhadas pela Auditoria Interna – IFES.
PARTE 1 – Características Demográficas Qual a sua Titulação? ( 1 ) Graduação ( 2 ) Graduação, com Pós-graduação ( 3 ) Mestrado ( 4 ) Doutorado ( 5 ) PhD ( 6 ) Outro 1.2 Quanto tempo de experiência na gestão pública (tempo de posse em cargo
de direção ou função gratificada) você tem? ( 1 ) Menos de 1 ano ( 2 ) Até 2 anos ( 3 ) 2 a 4 anos ( 4 ) 5 a 10 anos ( 5 ) Acima de 10 anos PARTE 2 – Conhecimentos Específicos 2.1 Como você classifica o seu conhecimento em gestão pública? (1) nenhum (2) pouco (3) o suficiente para entender (4) possuo conhecimento avançado 2.2 Conhece os relatórios da Auditoria Interna? (1) não conheço (2) conheço mas não obtive acesso (3) conheço e obtive acesso (4) conheço e faço uso para amparar minhas decisões
103
PARTE 3 – Percepção dos Gestores sobre as Funções da Auditoria Interna Utilize a legenda a seguir para responder ao questionário abaixo: 1- Discordo totalmente; 2- Discordo parcialmente; 3- Indiferente, posição nula, não sabe; 4- Concordo parcialmente; e, 5- Concordo totalmente
Qual a sua percepção quanto ao
relacionamento da Auditoria Interna com
os setores do IFES.
1 2 3 4 5
A Auditoria Interna atua de modo coercitivo.
Ela age por intermédio de diálogos, contatos
telefônicos, e-mails, reuniões e outros meios,
desenvolvendo as suas atividades com
perspectivas de detectar, avaliar, comunicar
e sugerir melhorias no modo de gerir os
recursos públicos.
A atuação da Auditoria Interna tem se ajustado em aspectos mais formais e/ou legais do que gerenciais.
A Auditoria Interna tem sido participativa com o seu setor, no sentido de trabalhar as tomadas de decisões administrativas.
A Auditoria Interna tem solicitado encontros
com membros do seu setor, no sentido de
apresentar novas perspectivas sobre gestão
pública.
A Auditoria Interna do IFES frequentemente
mantém diálogo laboral com o seu setor.
Qual a sua percepção quanto às
contribuições da Auditoria Interna, no
alcance dos resultados gerenciais de seu
setor.
1 2 3 4 5
104
A Auditoria Interna ajuda nas minhas tomadas de decisões administrativas.
A Auditoria Interna tem encaminhado recomendações no sentido de ajustar ocorrências que mereçam tal atitude.
A Auditoria Interna tem colaborado para o avanço do meu setor.
A Auditoria Interna tem advertido, junto ao meu campus, a necessidade de se ter uma estrutura física e humana necessária ao bom desempenho das atividades, no sentido de conseguir melhores resultados com o manejo dos recursos públicos.
A atuação da Auditoria Interna junto ao meu setor tem colaborado para uma gestão focada na legalidade, economia, eficiência e eficácia, quando da tomada de decisões administrativas.
O corpo técnico da Auditoria Interna está capacitado para assessorar os gestores do IFES diante das decisões administrativas a serem tomadas.
A Auditoria Interna tem incentivado, ou disponibilizado aos gestores o uso de indicadores que sirvam para mensurar e avaliar o desempenho e os resultados alcançados pela gestão.
O canal de comunicação com a Auditoria Interna me satisfaz.
As recomendações da Auditoria Interna têm se direcionado mais às questões legais do que as operacionais.
Os relatórios e as recomendações emitidos pela Auditoria Interna são objetivos e compreensíveis.
A Auditoria Interna procura trabalhar de forma integrada com órgãos que contribuem para a transparência e melhor aplicação dos recursos públicos no IFES.
Sobre a percepção quanto ao
acompanhamento e controle de ajustes
sugeridos pelo controle interno (CGU e
AUDIN) e pelo controle externo (TCU).
1 2 3 4 5
105
A Auditoria Interna tem observado as
tentativas de implementação e cumprimento
das recomendações e determinações
provenientes da CGU e do TCU.
A Auditoria Interna tem demonstrado aos
gestores os resultados de suas decisões
administrativas, como também o impacto
causado aos usuários dos serviços prestados
pelo IFES.
A Auditoria Interna motiva os gestores por
intermédio de feedback das ações gerenciais
assessoradas para que sempre exista um
aumento de desempenho da gestão.
A Auditoria Interna tem recomendado a
confecção ou inovação de métodos e/ou
procedimentos, capazes de melhor avaliar a
gestão e seus resultados.
Expresse em uma única palavra o sentimento que você possui ao se deparar com os trabalhos realizados pela Auditoria Interna do IFES.
_______________________________________________
