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AMPARO EN REVISIÓN 693/2017 QUEJOSA: PEGASO PCS, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE RECURRENTES: PEGASO PCS, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE; Y EL DIRECTOR GENERAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL INSTITUTO FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES EN REPRESENTACIÓN DE LAS AUTORIDADES RESPONSABLES DE DICHO INSTITUTO
PONENTE: MINISTRO EDUARDO MEDINA MORA I.
SECRETARIO: EDUARDO ROMERO TAGLE
Colaborador: Moisés Coca Sánchez
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión de *** de
dos mil diecisiete.
Vo. Bo. Señor Ministro:
VISTOS, para resolver los autos del amparo en revisión
693/2017, y
RESULTANDO:
Cotejó:
PRIMERO. Hechos que dieron origen al presente asunto. De
las constancias que integran el presente expediente, se advierte que
los hechos relevantes son los siguientes:
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- El siete de octubre de mil novecientos noventa y ocho, la
Secretaría de Comunicaciones y Transportes concedió a la empresa
mercantil Pegaso Comunicaciones y Sistemas, sociedad anónima
de capital variable, un Título de Concesión de Bandas de Frecuencias
del Espectro Radioeléctrico para la prestación del Servicio de Acceso
Inalámbrico Fijo o Móvil en la Región 7, de la cual forma parte el
Estado de Guanajuato1.
- De igual manera, el veintidós de abril de dos mil cinco, la
Secretaría de Comunicaciones y Transportes concedió a la empresa
mercantil Pegaso Comunicaciones y Sistemas, sociedad anónima
de capital variable, un título de concesión para usar, aprovechar y
explotar bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico para el
acceso inalámbrico fijo o móvil, con cobertura en la región 7, de la
cual forma parte el Estado de Guanajuato2.
- Asimismo, el veintidós de julio de dos mil diez, la Secretaría de
Comunicaciones y Transportes concedió a la empresa mercantil
Pegaso Comunicaciones y Sistemas, sociedad anónima de capital
variable, un título de concesión para usar, aprovechar y explotar
bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico para usos
determinados en los Estados Unidos Mexicanos, con cobertura en la
región 7, de la cual forma parte el Estado de Guanajuato3.
- En el mismo sentido, el ocho de noviembre de dos mil diez, la
Secretaría de Comunicaciones y Transportes concedió a la empresa
mercantil Pegaso Comunicaciones y Sistemas, sociedad anónima
1 Fojas 198 a 206 del tomo I del expediente relativo al juicio de amparo indirecto 1703/2015.
2 Fojas 210 a 218 del tomo I del expediente relativo al juicio de amparo indirecto 1703/2015.
3 Fojas 220 a 225 del tomo I del expediente relativo al juicio de amparo indirecto 1703/2015.
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de capital variable, un título de concesión para usar, aprovechar y
explotar bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico para usos
determinados en los Estados Unidos Mexicanos, con cobertura en la
región 7, de la cual forma parte el Estado de Guanajuato4.
- Con motivo de la fusión de la empresa mercantil Pegaso
Comunicaciones y Sistemas, sociedad anónima de capital variable,
con la diversa Pegaso PCS, sociedad anónima de capital variable; el
diecinueve de diciembre de dos mil trece, mediante oficio
IFT/D03/USI/941/2013, el Instituto Federal de Telecomunicaciones
autorizó la enajenación de acciones y la cesión de diversos derechos
y obligaciones, entre otros, los contenidos en los títulos de concesión
referidos en líneas precedentes; definiéndose con el carácter de
concesionaria a Pegaso PCS, sociedad anónima de capital
variable5.
- El cuatro de septiembre de dos mil catorce, se publicó en el
Diario Oficial de la Federación, el Estatuto Orgánico del Instituto
Federal de Telecomunicaciones, en el que se prevé la facultad de su
Unidad de Cumplimiento, para sustanciar los procedimientos
sancionatorios por infracciones a las obligaciones establecidas en las
disposiciones legales, reglamentarias y administrativas, aplicables en
materia de telecomunicaciones.
- Entre el dieciocho de enero y el siete de febrero de dos mil
quince, en ejercicio de sus facultades de monitoreo, vigilancia,
supervisión y control técnico de las emisiones radioeléctricas, la
4 Fojas 227 a 232 del tomo I del expediente relativo al juicio de amparo indirecto 1703/2015.
5 Fojas 233 a 254 del tomo I del expediente relativo al juicio de amparo indirecto 1703/2015.
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Dirección General Adjunta de Vigilancia del Espectro Radioeléctrico
del Instituto Federal de Telecomunicaciones, realizó la evaluación de
los servicios de telefonía, SMS e internet en la ciudad de León,
Guanajuato, mientras se desarrollaba la, coloquialmente denominada,
“Feria de León”.
- El veintiuno de enero de dos mil quince, la Dirección General
Adjunta de Vigilancia del Espectro Radioeléctrico advirtió diversas
inconsistencias vinculadas a la red de PEGASO, en el servicio de
telefonía, detectándose eventos fallidos en las tecnologías GSM (2G)
y UMTS/GSM (3G/2G).
- Por tal motivo, el diecinueve de junio de dos mil quince, en el
expediente administrativo E-IFT.UC.DG-SAN.I.0044/2015, el Instituto
Federal de Telecomunicaciones dictó el acuerdo de inicio de
procedimiento de imposición de sanción en contra de Pegaso PCS,
sociedad anónima de capital variable, por incumplir los niveles de
calidad para el servicio local móvil, en la ciudad de León,
Guanajuato6.
- Seguidos los trámites correspondientes, el veintitrés de
octubre de dos mil quince, el Pleno del Instituto Federal de
Telecomunicaciones, en su XXIV Sesión Ordinaria, dictó resolución
en la que se determinó imponer una multa a Pegaso PCS, sociedad
anónima de capital variable, por el equivalente al 1% de sus ingresos
acumulables en el ejercicio fiscal dos mil catorce, por la cantidad de
$********** (**********)7.
6 Fojas 255 a 274 del tomo I del expediente relativo al juicio de amparo indirecto 1703/2015.
7 Fojas 339 a 411 del tomo I del expediente relativo al juicio de amparo indirecto 1703/2015.
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SEGUNDO. Demanda de amparo indirecto. El veintiséis de
noviembre de dos mil quince, Pegaso PCS, sociedad anónima de
capital variable, presentó demanda de amparo indirecto en contra de
los actos y autoridades siguientes:
1. Del Pleno del Instituto Federal de Telecomunicaciones se
reclamó:
A. La resolución de veintitrés de octubre de dos mil quince,
dictada dentro del expediente E-IFT.UC.DG-SAN.I.0044/2015, a
través de la cual se resolvió el procedimiento administrativo de
imposición de sanción incoado en contra de la quejosa.
B. La multa impuesta dentro del expediente E-IFT.UC.DG-
SAN.I.0044/2015, por la cantidad de $********** (**********).
C. La aplicación del Plan Técnico Fundamental de Calidad del
Servicio Local Móvil emitido por la Comisión Federal de
Telecomunicaciones y publicado en el Diario Oficial de la Federación
el treinta de agosto de dos mil once, en especial el Resolutivo Primero
numeral 3.1.
D. La aplicación de la Metodología de Mediciones del Plan
Técnico Fundamental de Calidad del Servicio Local Móvil, emitida por
la Comisión Federal de Telecomunicaciones y publicada en el Diario
Oficial de la Federación el veintisiete de junio de dos mil doce, en
especial los numerales 5.3 y 7.2.
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E. La omisión de decretar de oficio, la caducidad del
procedimiento de inicio de sanción en términos de lo dispuesto en el
artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento, de aplicación
supletoria a la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión.
2. Del Congreso de la Unión, a través de la Cámara de
Senadores y de la Cámara de Diputados, se reclamó:
- La emisión y aprobación de los artículos 298, inciso B),
fracción IV, y 299 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y
Radiodifusión, publicada en el Diario Oficial de la Federación el
catorce de julio de dos mil catorce.
3. Del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, se
reclamó:
- La sanción, promulgación y publicación del Decreto por el que
se expiden la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, y
la Ley del Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano; y
se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones en materia
de telecomunicaciones y radiodifusión, publicado en el Diario Oficial
de la Federación el catorce de julio de dos mil catorce; en particular
los artículos 298, inciso B), fracción IV, y 299 de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión.
4. De cada una de las autoridades señaladas como
responsables, se reclamó la aplicación y ejecución de las normas
respecto de todos los actos reclamados.
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5. De cada una de las autoridades señaladas como
responsables, se reclamaron los efectos y consecuencias derivados
de los actos reclamados.
6. Del Administrador Local de Recaudación del Norte del
Servicio de Administración Tributaria, se reclama:
- La inminente ejecución de la multa impuesta a la quejosa, en
el Resolutivo SEGUNDO de la resolución reclamada al Instituto
Federal de Telecomunicaciones, por la cantidad de $**********
(**********).
El asunto se turnó al Juzgado Primero de Distrito en Materia
Administrativa Especializado en Competencia Económica,
Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de
México y jurisdicción en toda la República, donde se registró con el
número de expediente 1703/2015, y mediante acuerdo de once de
diciembre de dos mil quince, se admitió a trámite la demanda de
amparo8.
TERCERO. Sentencia del juicio de amparo. Seguidos los
trámites correspondientes, el diez de enero de dos mil diecisiete, la
Juez de Distrito celebró audiencia constitucional9, y dictó sentencia
que se terminó de engrosar el veintisiete de marzo siguiente10, en la
cual determinó lo siguiente:
8 Fojas 425 a 426 del tomo I del expediente relativo al juicio de amparo indirecto 1703/2015.
9 Fojas 1862 a 1863 del tomo II del expediente relativo al juicio de amparo indirecto 1703/2015.
10 Fojas 1864 a 1955 del tomo II del expediente relativo al juicio de amparo indirecto 1703/2015.
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- Sobreseyó respecto del acto reclamado relativo a los efectos
y consecuencias de la resolución reclamada de veintitrés de octubre
de dos mil quince, toda vez que resultaron inexistentes.
- Sobreseyó respecto del Titular de la Unidad de Cumplimiento
del Instituto Federal de Telecomunicaciones, dado que no se le
atribuyó acto alguno conforme con lo expuesto en el considerando
segundo de la sentencia.
- Sobreseyó respecto de los actos reclamados relativos al
monitoreo y acuerdo de inicio de procedimiento, toda vez que
consideró que se trataba de actos intraprocesales.
- Sobreseyó respecto del artículo 45, fracción IV, del Estatuto
Orgánico del Instituto Federal de Telecomunicaciones, toda vez que
la quejosa carecía de interés jurídico.
- Negó el amparo, en relación con los artículos 298, inciso B),
fracción IV, y 299 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y
Radiodifusión, por lo siguiente:
1. En relación con la violación al principio de legalidad, la Juez
consideró que el concepto de violación relativo era infundado,
porque si bien tales disposiciones remiten a otros ordenamientos,
constituyen tipos en blanco lo cual los hace previsibles y es
razonable.
2. Respecto del principio de igualdad, la juzgadora declaró que
era infundado el argumento correspondiente, porque existe una
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justificación de trato con base en la hipótesis que regulan las
fracciones A y B del artículo 298; la primera supone un menor daño
en el ejercicio del servicio concesionado y, por ello, la posibilidad de
sancionar con apercibimiento por única ocasión, pues las hipótesis
que sanciona versan sobre el incumplimiento de presentación o
presentación extemporánea de documentos referentes a la actividad
que realiza. Mientras que, en el inciso B), no acontece la
circunstancia descrita, porque las infracciones sancionables redundan
en actividades que entorpezcan o restrinjan arbitrariamente el servicio
concesionado, en perjuicio de los usuarios, lo que indudablemente
encuentra una base de afectación mayor, por lo cual la diferencia de
trato se encuentra justificada, en la medida en que no es posible
sancionar con un mero apercibimiento cuando la conducta no sólo se
traduce en el incumplimiento a una de sus obligaciones sino permea
en los usuarios a quienes presta servicios.
3. Se consideró inoperante el argumento referente a que el
artículo 299 viola el principio de igualdad porque éste exige
razonabilidad en la diferencia de trato; sin embargo, en el caso no
existe diferencia que deba ser analizada, porque la multa establecida
en el citado precepto para cualquier sujeto es el equivalente al uno
hasta el tres por ciento de sus ingresos.
4. Asimismo, la Juez de Distrito determinó que era infundado
que los artículos reclamados violen la garantía de prohibición de
penas inusitadas, excesivas, trascendentales y desproporcionales,
porque se trata de multas que oscilan entre un mínimo y un máximo,
ya que no son desproporcionales porque respecto del bien jurídico
tutelado, el fin es garantizar la prestación de los servicios de
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telecomunicaciones, con apego a lo establecido en los planes
técnicos fundamentales y demás disposiciones emitidas por el
Instituto; de igual forma resolvió que era inoperante que sea
desproporcional ateniendo al número total de llamadas cruzadas por
el concesionario frente a las que fueron materia de la muestra, porque
tal argumento se centra en cuestiones particulares.
5. La Juez de Distrito consideró que era infundado que los
preceptos reclamados sean arbitrarios por imprecisos, porque de la
interpretación gramatical y funcional del artículo 299 de la Ley Federal
de Telecomunicaciones y Radiodifusión, se advierte que,
contrariamente a lo señalado por la quejosa, no existe omisión en la
precisión del periodo de ingresos materia del cálculo de la sanción
impuesta, pues ésta corresponde al último ejercicio fiscal en que se
haya incurrido; y determinó que era inoperante que se deba gravar
sobre aquellos ingresos que únicamente provengan del servicio
prestado, porque estima que el artículo 299 excluye los obtenidos de
una fuente de riqueza extranjera y los gravables si se encuentran
sujetos a régimen fiscal preferente para efectos de la Ley del
Impuesto sobre la Renta; sin embargo, ello no ocasiona que se deban
considerar únicamente aquéllos que provengan del servicio prestado,
sino más bien que no fueran excluidos tales ingresos y entonces se
gravara sobre un universo mayor. Pero, además, la capacidad
económica y capacidad contributiva son conceptos diferentes, por lo
que el artículo 299 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y
Radiodifusión no es incongruente con el diverso 16 de la Ley del
Impuesto sobre la Renta, pues mientras el primero atiende a la
riqueza de una persona, el segundo atiende a su obligación de
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contribuir al gasto público y es susceptible de ser gravado por el
Estado.
- Negó el amparo, en relación con el artículo 45, fracción III, del
Estatuto Orgánico del Instituto Federal de Telecomunicaciones, al
considerar que la fracción reclamada no es violatoria del principio de
reserva de ley, pues únicamente precisa uno de los métodos por los
cuales ese órgano ejercerá sus facultades de comprobación.
- Asimismo, negó el amparo en relación con el Plan Técnico
Fundamental de Calidad del Servicio Local Móvil y de la Metodología
de Mediciones, pues de la pericial en estadística ofrecida se advirtió
que la totalidad de peritos estuvo de acuerdo con que la fórmula, a
través de la cual se obtuvo dicho resultado, era correcta. De igual
forma, la Juez determinó que era infundado que el numeral 3.7 del
Plan Técnico Fundamental de Calidad del Servicio Local Móvil se
oponga a lo dispuesto en el artículo 299 de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión, porque su campo de regulación
atiende aspectos diferenciados, pues mientras el primero delimita la
metodología de medición, el segundo expresa el alcance de los
ingresos que habrán de considerarse para la imposición de
sanciones.
- Finalmente, concedió el amparo respecto de la resolución de
veintitrés de octubre de dos mil quince, a través de la cual se impuso
a la quejosa una multa, básicamente porque la Juez de Distrito
consideró que habían caducado las facultades de la responsable para
resolver el procedimiento sancionatorio, pues considerar que
postergar el plazo para formular alegatos interrumpe el plazo para
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que opere la figura de la caducidad, sería en detrimento de la
impartición de justicia pronta y expedita.
CUARTO. Recursos de revisión y resolución del Tribunal
Colegiado. En contra de la anterior determinación, la parte quejosa y
las autoridades responsables, Pleno, Titular de la Unidad de
Cumplimiento y Director General Adjunto de Vigilancia del Espectro
Radioeléctrico, todos del Instituto Federal de Telecomunicaciones,
interpusieron recursos de revisión11, en los que, en esencia, alegaron
lo siguiente:
1. Recurso de revisión interpuesto por la quejosa:
- Primer agravio. La sentencia impugnada es ilegal por falta de
exhaustividad, congruencia e indebida motivación, en relación con el
estudio de inconstitucionalidad del artículo 298, inciso B), fracción IV,
de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión.
La Juez de Distrito efectuó el estudio de constitucionalidad
correspondiente, con base en un argumento de previsibilidad formal
de la conducta sancionable, cuando el reclamo toral de Pegaso fue la
inseguridad jurídica que genera la porción normativa combatida, por
la imprevisibilidad material del bien jurídico tutelado en cada norma
regulatoria, cuyo parámetro de sanción oscilará entre el 1%y 3% de
los ingresos acumulables de la concesionaria.
- Segundo agravio. La sentencia recurrida es ilegal por
indebida motivación, en relación con el principio de igualdad, respecto
11
Fojas 3 a 84 y 85 a 170, respectivamente, del toca en que se actúa.
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del estudio relativo a los artículos 298 y 299 de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión.
La indebida motivación la constituye la conclusión de la Juez de
Distrito, relativa a la justificación objetiva que existe entre las hipótesis
de sanción establecidas en el inciso A) de aquéllas contenidas en el
inciso B), ambos del artículo 298 de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión.
Causa agravio el análisis efectuado por la Juez en relación con
la justificación de trato diferenciado entre los incisos A) y B) del
artículo 298 referido en el párrafo anterior, pues parte de una falsa
premisa consistente en que las hipótesis establecidas en el inciso A)
no generan consecuencia alguna en el usuario mientras que aquéllas
establecidas en el inciso B) sí las generan; asimismo, la juzgadora
refiere dogmáticamente que las hipótesis contenidas en el inciso A)
versan “sobre el incumplimiento de presentación o presentación
extemporánea de documentos referentes a la actividad que realiza”.
- Tercer agravio. La sentencia recurrida es ilegal por indebida
motivación e incongruencia, al interpretar incorrectamente el principio
de proporcionalidad en relación con el análisis efectuado respecto de
la constitucionalidad de los artículos 298, inciso B), fracción IV, y 299
de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, y
desatender la causa de pedir de la quejosa.
En relación con el estudio del argumento de “multa excesiva”, la
Juez de Distrito incurre en la incongruencia externa de justificar la
constitucionalidad de las normas impugnadas con base en la
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consideración de que en el artículo 298, inciso B), se establece un
parámetro mínimo (1%) y uno máximo (3%) de los ingresos
acumulables del concesionario infractor, por lo que no es excesiva la
multa pues el quantum de la multa se determinará a partir de los
elementos establecidos en el artículo 301 de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión.
Contrario a lo argumentado por la Juez, la quejosa no se dolió
de la falta de parámetros para la fijación de la sanción pecuniaria,
pues su causa de pedir se refiere a la desproporcionalidad abstracta
del parámetro mínimo del 1% de los ingresos acumulables.
Si bien, el legislador goza de un amplio margen de atribuciones
para diseñar los tipos administrativos de la manera más eficaz
posible, lo cierto es que no puede desatender el mandato que se le
impone en el artículo 22 de la Constitución Federal, relativo a respetar
el principio de proporcionalidad de las sanciones, para lo cual debe
considerar no sólo la gravedad del delito cometido sino la magnitud
real del daño causado con la conducta específica que estima
sancionable y el margen mínimo a partir del cual se individualiza la
sanción.
En otro aspecto, la recurrente afirma que le agravia que la Juez
de Distrito haya modificado la causa de pedir respecto del argumento
relativo a que –a partir del supuesto no consentido– de que sea
constitucional establecer la base de la sanción a partir de los ingresos
acumulables, el artículo 299 de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión debiera haber establecido que
serían computables aquellos ingresos relacionados con la prestación
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del servicio o concesión directamente vinculado con la infracción
cometida, pues no hay razonabilidad para únicamente excluir los
ingresos de fuente de riqueza en el extranjero y aquéllos derivados de
un régimen fiscal preferente y dejar de excluir más ingresos.
Contrariamente a lo expresado, la Juez Federal consideró que la
quejosa había reclamado que deben incluirse los ingresos
provenientes de una fuente de riqueza extranjera o ingresos sujetos a
un régimen fiscal preferente “y entonces se gravará sobre un universo
mayor”, replanteando completamente la causa de pedir.
La juzgadora confundió el mandato del Instituto Federal de
Telecomunicaciones de verificar el cumplimiento de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión y la prestación de los servicios
de telecomunicaciones en condiciones de calidad con el bien jurídico
tutelado por el sistema normativo impugnado, cuando debió atender a
la norma regulatoria que fue aplicada.
- Cuarto agravio. La sentencia recurrida es ilegal por indebida
motivación en relación con el análisis efectuado respecto de la
constitucionalidad del artículo 45, fracción III, del Estatuto Orgánico
del Instituto Federal de Telecomunicaciones.
Es indebida la motivación que considera la Juez de Distrito, al
efectuar una interpretación sistemática de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión, para reconocer la
constitucionalidad de la porción normativa del estatuto orgánico
impugnado. En términos de lo expuesto en el escrito inicial de
demanda, la quejosa no inadvirtió las referencias que la Ley Federal
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de Telecomunicaciones y Radiodifusión hace de los monitoreos; sin
embargo, dichas referencias son para actuaciones específicas.
Es ilegal la interpretación sistemática que efectúa la Juez para
concluir que los monitoreos son una especie de verificación, y que su
finalidad es acorde con “el fin del Estado de verificar el servicio
concesionado por éste en manos de los particulares”. La recurrente
afirma que le agravia que se haya calificado de inoperante el
argumento relativo a que no fue llamado a la práctica del monitoreo,
pues la Juez de Distrito reformuló la causa de pedir y dejó de advertir
que de lo que se dolió la quejosa es que el elemento distintivo entre el
ejercicio de las verificaciones y los monitores es precisamente la
posibilidad de que designen testigos y estén presentes en la
diligencia.
- Quinto agravio. La sentencia recurrida es ilegal por indebida
motivación e incongruencia, en relación con el análisis efectuado
respecto de la constitucionalidad del Plan Técnico Fundamental de
Calidad del Servicio Local Móvil y de la Metodología de Mediciones.
En relación con la inconstitucionalidad de los numerales 3.1. del
Plan Técnico Fundamental de Calidad del Servicio Local Móvil y 5.3.
de la Metodología de Mediciones, agravia a la recurrente la
incongruencia externa de la Juez de Distrito, a partir de la cual
consideró que la causa de pedir de esta concesionaria partía de
calificar como un acto de molestia a los monitoreos, para de ahí
derivar el reclamo de inconstitucionalidad de las normas regulatorias,
al no permitir ejercer la garantía de audiencia y defensa previo a la
emisión del acto.
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En relación con la inconstitucionalidad de los numerales 5.1. y
7.2. de la Metodología de Mediciones, la recurrente afirma que le
agravia la indebida motivación y valoración probatoria que efectuó la
Juez al concluir que la quejosa no acreditó que la muestra de 1200
llamadas no fuera representativa de la calidad del servicio local móvil
a nivel nacional.
En relación con la incongruencia entre el Plan Técnico
Fundamental de Calidad del Servicio Local Móvil y la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión, la quejosa alega que le causa
agravio que la juzgadora haya considerado que en la medida en que
ambos instrumentos versan sobre aspectos diferenciados, no existe
violación constitucional alguna. Contrariamente a lo razonado por la
Juez, si se considera que la Ley Federal de Telecomunicaciones y
Radiodifusión abrogó a la ley anterior, la cual estaba expresamente
vinculada con el Plan Técnico Fundamental de Calidad del Servicio
Local Móvil como norma aplicable en caso de incumplimiento de ésta,
ello implica que debe existir correspondencia entre los ámbitos
temporales y espaciales de las normas para que no exista una
incongruencia en su objeto y finalidades.
En relación con la incongruencia entre el numeral 8.1. del Plan
Técnico Fundamental de Calidad del Servicio Local Móvil y los
artículos 291 y 292 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y
Radiodifusión, la recurrente se duele de la consideración de la Juez
de Distrito relativa a que, a su decir, es una interpretación sistemática
del Plan Técnico Fundamental de Calidad del Servicio Local Móvil, a
partir de la cual concluyó que la porción normativa impugnada no
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confiere la elegibilidad de facultades en los términos aducidos en la
demanda de amparo.
- Sexto agravio. La sentencia recurrida transgrede los
principios procesales de congruencia y exhaustividad, al no observar
el principio de mayor beneficio y no conceder el amparo con los
efectos más protectores.
El monitoreo en cuestión se realizó sin existir un programa
trimestral de medición, en el que se determinaran las condiciones,
localidades y extensión de las pruebas que se realizaron, lo que hace
ilegal la resolución reclamada. De igual forma, la resolución
reclamada es ilegal, pues se basó en una prueba de cargo que
contenía mediciones que contravenían el Plan Técnico Fundamental
de Calidad del Servicio Local Móvil y la Metodología de Mediciones al
situarse en la zona de influencia de la Feria Regional de León, que
constituía un evento extraordinario.
- Séptimo agravio. La sentencia impugnada es ilegal por
indebida motivación en relación con el estudio de los temas de
legalidad, relativos a i) la omisión de la autoridad responsable de
practicar visitas de verificación; ii) la caducidad de las facultades del
Instituto para dictar el acuerdo de inicio de procedimiento; iii) la falta
de competencia del Titular de la Dirección General Adjunta de
Vigilancia del Espectro Radioeléctrico, para proponer el inicio del
procedimiento administrativo sancionador.
Asimismo, la sentencia recurrida está indebidamente motivada y
es internamente incongruente, pues es incorrecta la conclusión
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relativa a que no se configuró la caducidad para emitir el acuerdo de
inicio de procedimiento. En el mismo sentido, la resolución recurrida
carece de una debida motivación, en relación con la incompetencia de
la Dirección General Adjunta de Vigilancia del Espectro Radioeléctrico
para proponer el inicio del procedimiento administrativo sancionador.
2. Recurso de revisión interpuesto por las autoridades
responsables, Pleno, Titular de la Unidad de Cumplimiento y
Director General Adjunto de Vigilancia del Espectro
Radioeléctrico, todos del Instituto Federal de
Telecomunicaciones:
- Primer agravio. La Juez de Distrito llevó a cabo un incorrecto
análisis de los hechos materia del amparo, en perjuicio de las
autoridades responsables y en contravención de lo dispuesto en los
artículos 74, fracciones I, II y IV, y 76 de la Ley de Amparo, en
relación con lo dispuesto en los diversos 14 y 16 de la Constitución
Federal.
En la resolución recurrida existe incongruencia interna, respecto
de lo sostenido por la Juez de Distrito en los considerandos Octavo y
Noveno, pues en tales apartados la Juez genera incertidumbre a la
autoridad responsable, dado que, por una parte, establece que el
monitoreo no es un acto de molestia (considerando Octavo) y, por
otra, señala que dicho monitoreo es un procedimiento que debe
concluir con la emisión de una resolución, en la que se determine la
situación jurídica del particular, y que esa actuación está sujeta a los
plazos procesales respectivos (considerando Noveno), lo que implica
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que sí se trata de un acto de molestia y que es susceptible de
caducar.
Por tanto, si no existe procedimiento o proceso respecto del
cual se modifique la esfera jurídica de un particular, es dable concluir
que no puede operar la caducidad, pues dicha figura jurídica se
entiende como la consecuencia de la falta del ejercicio de un derecho
y, respecto de la autoridad, como la sanción o consecuencia por la
inactividad procesal (entendida como la controversia entre la
autoridad y el particular) que tiende a nulificar la instancia, sin afectar
las pretensiones de fondo.
En ese orden de ideas, el monitoreo, lejos de considerarse un
procedimiento respecto del cual no puede operar la caducidad, éste
solo se encamina a la comprobación técnica de los parámetros de
calidad del servicio de telefonía de los concesionarios que prestan
sus servicios en una misma zona de cobertura, por lo que atendiendo
a su propia naturaleza, no se trata de un procedimiento dirigido a
ventilar controversia alguna o el desahogo de actos procesales
derivados de la interacción de la autoridad y particular que culminaran
con una resolución definitiva, en el que se respetaran las
formalidades esenciales del procedimiento.
- Segundo agravio. Existe incongruencia externa en la
sentencia recurrida, en lo relativo al contenido del considerando
Octavo, pues en éste se realiza una valoración de pruebas novedosas
que no fueron ofrecidas en el procedimiento de origen.
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
21
Causa agravio la indebida valoración de la prueba pericial con la
cual se pretendió controvertir el tamaño de la muestra del tráfico de
llamadas que ocurren en la red del concesionario y la metodología
para su obtención; pues basta hacer una lectura del acto reclamado y
de la demanda de amparo para advertir que se introducen cuestiones
que no fueron planteadas en el procedimiento de origen y generan
inseguridad jurídica a la autoridad responsable, dado que la sentencia
que se recurre no puede considerar aspectos que no fueron hechos
valer en el momento procesal oportuno.
- Tercer agravio. La sentencia recurrida transgrede lo previsto
en el artículo 217 de la Ley de Amparo, pues lo determinado por la
Juez de Distrito es contrario a los criterios sostenidos por el Poder
Judicial de la Federación; como lo son los relativos a admitir alegatos
en un proceso, según las tesis de rubros: “FORMALIDADES
ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE
GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA
AL ACTO PRIVATIVO”12 y “AUDIENCIA, GARANTIA DE,
REQUISITOS QUE DEBEN CONTENER LAS LEYES
PROCESALES EN RESPETO A LA”13.
Asimismo, de los criterios relativos al derecho al debido
proceso, que incide en los procedimientos administrativos seguidos
en forma de juicio, según las tesis de rubros: “DERECHO AL
DEBIDO PROCESO. SU CONTENIDO”14 y “FORMALIDADES
12
Octava Época; registro: 205679; instancia: Pleno; tipo de tesis: aislada; fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; núm. 53, mayo de 1992; materia(s): común; tesis: P. LV/92. 13
Séptima Época; registro: 232627; instancia: Pleno; tipo de tesis: aislada; fuente: Semanario Judicial de la Federación; volumen 115-120, primera parte; materia(s): común, administrativa. 14
Décima Época; registro: 2005716; instancia: Primera Sala; tipo de tesis: jurisprudencia; fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; libro 3, febrero de 2014, tomo I; materia(s): constitucional; tesis: 1a./J. 11/2014 (10a.).
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
22
ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE
GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA
AL ACTO PRIVATIVO”15.
De igual forma, respecto de los criterios relativos a la finalidad
de los alegatos y su función dentro de la garantía de audiencia, según
las tesis de rubros: “ALEGATOS DE BIEN PROBADO EN EL JUICIO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SU CONCEPTO,
SIGNIFICADO Y CONFIGURACIÓN”16 y “AUDIENCIA, GARANTIA
DE. REQUISITOS QUE DEBEN CONTENER LAS LEYES
PROCESALES PARA RESPETARLA”17.
En ese sentido, lo determinado por la Juez de Distrito también
es contrario a los criterios sostenidos por el Primer y Segundo
Tribunales Colegiados de Circuito en Materia Administrativa,
Especializados en Competencia Económica, Radiodifusión y
Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de México y
jurisdicción en toda la República, en particular lo considerado en los
amparos en revisión RA 42/2015, RA 40/2015, RA 70/2015, RA
114/2015, en los que se resolvió que el plazo de diez días para emitir
la resolución correspondiente debe computarse una vez concluido el
plazo establecido en el artículo 56 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, para formular alegatos.
15
Novena Época; registro: 200234; instancia: Pleno; tipo de tesis: jurisprudencia; fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; tomo II, diciembre de 1995; materia(s): constitucional, común; tesis: P./J. 47/95. 16
Novena Época; registro: 172838; instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; tipo de tesis: jurisprudencia; fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; tomo XXV, abril de 2007; materia(s): administrativa; tesis: I.7o.A. J/37. 17
Séptima Época; registro: 239419; instancia: Tercera Sala; tipo de tesis: aislada; fuente: Semanario Judicial de la Federación; volumen 217-228, cuarta parte; materia(s): común.
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
23
Finalmente, la Juez de Distrito pasó por alto que al resolver el
diverso juicio de amparo 52/2015, ya había concedido el amparo a la
misma quejosa, al haber considerado que operó la caducidad del
procedimiento sancionador; no obstante, tal determinación fue
revocada por el Segundo Tribunal Colegiado de Circuito en Materia
Administrativa, Especializado en Competencia Económica,
Radiodifusión y Telecomunicaciones, al resolver el recurso de revisión
RA 114/2015, en el que se determinó que para iniciar el cómputo de
la caducidad debió contarse a partir de que concluyó el término
otorgado a la empresa quejosa para formular alegatos, en tanto que,
en el procedimiento administrativo sancionador es aplicable la figura
jurídica contenida en el artículo 56 de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo.
Asimismo, las autoridades responsables, Pleno, Titular de la
Unidad de Cumplimiento y Director General Adjunto de Vigilancia del
Espectro Radioeléctrico, todos del Instituto Federal de
Telecomunicaciones, y la parte quejosa interpusieron recursos de
revisión adhesiva18, en los que, en esencia, alegaron lo siguiente:
3. Recurso de revisión adhesiva interpuesto por las
autoridades responsables, Pleno, Titular de la Unidad de
Cumplimiento y Director General Adjunto de Vigilancia del
Espectro Radioeléctrico, todos del Instituto Federal de
Telecomunicaciones:
- Primer agravio. En el cuarto agravio de la recurrente quejosa,
se señala que la sentencia recurrida es ilegal por indebida motivación,
18
Fojas 171 a 228 y 229 a 255, respectivamente, del toca en que se actúa.
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
24
en relación con la constitucionalidad del artículo 45, fracción III, del
Estatuto Orgánico del Instituto Federal de Telecomunicaciones.
Afirma que la autoridad responsable carece de atribuciones legales
que le permitan llevar a cabo monitoreos; no obstante, la autoridad
responsable cuenta con atribuciones expresas para llevar a cabo el
monitoreo del espectro radioeléctrico y, contrariamente a lo
argumentado por la recurrente, en los artículos 15, fracción XLIV, y
191 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión se
establecen las atribuciones necesarias de dicha autoridad
responsable.
- Segundo agravio. En el quinto agravio de la quejosa
recurrente se señala que toda vez que las mediciones de calidad del
servicio se efectuarán sin previo aviso a los concesionarios, se impide
que éstos sean citados a efecto de corroborar la práctica u ofrecer
pruebas de descargo en las diligencias de monitoreo, lo que
constituye una medida irrazonable y desproporcional, con el fin de
verificar la calidad del servicio; sin embargo, los trabajos de monitoreo
y vigilancia del espectro radioeléctrico, para analizar el
comportamiento de determinado servicio o tecnología que se lleva a
cabo por parte de la Dirección General Adjunta de Vigilancia del
Espectro Radioeléctrico, no constituye un acto de molestia y no puede
deparar perjuicio alguno a la quejosa.
- Tercer agravio. En el quinto agravio de la quejosa recurrente
se señala que, en la sentencia recurrida se transgreden los principios
procesales de congruencia y exhaustividad de las sentencias, por no
observarse el principio de mayor beneficio y no conceder el amparo
con los efectos más protectores; no obstante, tales argumentos son
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
25
inoperantes, toda vez que la quejosa recurrente solo ahonda en los
argumentos de su demanda de amparo, sin cuestionar las razones
jurídicas que llevaron a la Juez de Distrito a sobreseer en un aspecto
y negar el amparo en otro.
- Cuarto agravio. En el séptimo agravio de la quejosa
recurrente se señala que la sentencia recurrida carece de una debida
motivación en relación con que: 1) No existe omisión de practicar
visitas de verificación, ya que la Dirección General Adjunta de
Vigilancia del Espectro Radioeléctrico tiene facultades para
monitorear; 2) No se configuró la caducidad para emitir el acuerdo de
inicio del procedimiento; y 3) La Dirección General Adjunta de
Vigilancia del Espectro Radioeléctrico no es competente para
proponer el inicio del procedimiento administrativo sancionador.
Tales argumentos carecen de sustento, pues el Instituto Federal
de Telecomunicaciones tiene por objeto la regulación, promoción y
supervisión del uso, aprovechamiento y explotación del espectro
radioeléctrico, los recursos orbitales, los servicios satelitales, las
redes públicas de telecomunicaciones y la prestación de los servicios
de radiodifusión y de telecomunicaciones, y para tales efectos ejerce
las atribuciones previstas en el artículo 15 de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión.
4. Recurso de revisión adhesiva interpuesto por la quejosa:
- Primer agravio. La etapa previa a la emisión del acuerdo de
inicio del procedimiento administrativo sancionador es susceptible de
caducar ante la inactividad procesal del Instituto recurrente, lo que
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
26
acredita lo infundado del primer agravio del recurso de revisión
interpuesto por las autoridades responsables.
- Segundo agravio. Las pruebas ofrecidas por la quejosa son
admisibles y fue correcto que la Juez de Distrito las valorase, sin
perjuicio de que su análisis fuera indebido; pues los dictámenes
periciales en ingeniería de las telecomunicaciones y estadística son
medios probatorios que encuadran en el segundo párrafo del artículo
75 de la Ley de Amparo y, por consiguiente, son elementos de prueba
admisibles en términos del diverso 119 de la propia ley.
- Tercer agravio. Fue correcta la determinación de caducidad
respecto del procedimiento administrativo sancionador, ante lo cual,
fue adecuada la concesión de la protección constitucional.
Tales recursos se turnaron al Segundo Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa Especializado en Competencia Económica,
Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de
México y jurisdicción en toda la República, donde se registraron con
el número de expediente 59/2017.
En sesión de ocho de junio de dos mil diecisiete, el Tribunal
Colegiado de Circuito Especializado dictó una resolución19, a través
de la cual resolvió que:
- Deben quedar firmes, por no haberse expresado agravio en su
contra, los sobreseimientos decretados en los considerandos tercero
19
Fojas 297 a 349 del cuaderno del amparo en revisión 59/2017, del índice del Tribunal Colegiado.
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
27
y quinto de la sentencia recurrida, en relación con los siguientes actos
reclamados:
1) Los efectos y consecuencias de la resolución en la que se
impuso multa a la quejosa, atribuidos a las autoridades señaladas
como responsables, pertenecientes al Instituto Federal de
Telecomunicaciones.
2) La realización de mediciones y la propuesta de inicio de
procedimiento sancionatorio.
3) El artículo 45, fracción IV del Estatuto Orgánico del Instituto
Federal de Telecomunicaciones.
4) La aplicación del artículo 45, fracciones III y IV del Estatuto
Orgánico del Instituto Federal de Telecomunicaciones; así como de
los numerales 5.3 y 7.2 del acuerdo P/060612/288, por el que se
expidió la “Resolución mediante la cual el Pleno de la Comisión
Federal de Telecomunicaciones emite la metodología de mediciones
del Plan Técnico Fundamental de Calidad del Servicio Local Móvil”,
publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de junio
de dos mil doce, atribuido al Titular de la Unidad de Cumplimiento del
Instituto Federal de Telecomunicaciones.
- El juicio de amparo procede respecto de los siguientes actos:
a) La expedición, aprobación, promulgación, sanción y orden de
publicación de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión,
publicada en el Diario Oficial de la Federación el catorce de julio de
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
28
dos mil catorce, en específico los artículos 298, inciso B), fracción IV,
y 299.
b) La emisión y aprobación del Estatuto Orgánico del Instituto
Federal de Telecomunicaciones, publicado en el Diario Oficial de la
Federación el cuatro de septiembre de dos mil catorce, en específico
el artículo 45, fracción III.
c) La aprobación del acuerdo P/130711/291, por el que se
emitió la “Resolución mediante la cual el Pleno de la Comisión
Federal de Telecomunicaciones expide el Plan Técnico Fundamental
de Calidad del Servicio Local Móvil”, como cuerpo normativo y en
específico los numerales 3.1, 3.7. y 8.1, publicado en el Diario Oficial
de la Federación el treinta de agosto de dos mil once.
d) La aprobación del acuerdo P/060612/288, por el que se
expidió la “Resolución mediante la cual el Pleno de la Comisión
Federal de Telecomunicaciones emite la metodología de mediciones
del Plan Técnico Fundamental de Calidad del Servicio Local Móvil”,
como cuerpo normativo y en específico los numerales 5.3. y 7.2.,
publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de junio
de dos mil doce.
e) La resolución en la que se impuso multa a la quejosa, dictada
en el expediente administrativo de sanción E-IFT.UC.DG-
SAN.I.0044/2015, aprobada mediante acuerdo P/IFT/231015/468, en
sesión de veintitrés de octubre de dos mil quince.
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
29
f) Los efectos y consecuencias de la resolución en la que se
impuso multa a la quejosa, atribuidos al Administrador
Desconcentrado de Recaudación del Distrito Federal 1 (hoy Ciudad
de México).
- Toda vez que subsiste el problema de constitucionalidad, en
relación con los artículos 298, inciso B, fracción IV y 299 de la Ley
Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, se ordenó la
remisión de los autos a este Alto Tribunal.
QUINTO. Trámite ante esta Suprema Corte. Una vez que se
recibieron los autos del presente asunto, mediante acuerdo de treinta
de junio de dos mil diecisiete, el Ministro Presidente determinó que
este Alto Tribunal asumiría su competencia originaria para conocer del
recurso de revisión; ordenó el registro del asunto con el número de
amparo en revisión 693/2017; turnó el expediente para su estudio al
Ministro Eduardo Medina Mora I., por lo que ordenó su envío a la
Sala de su adscripción y, finalmente, ordenó notificar al Agente del
Ministerio Público de la Federación20.
Por acuerdo de nueve de agosto de dos mil diecisiete, el
Presidente de esta Segunda Sala determinó que ésta se avocaba al
conocimiento del asunto y, por tanto, ordenó remitir el expediente
relativo a su Ponencia para la elaboración del proyecto de resolución
respectivo21.
20
Fojas 258 a 262 del toca en que se actúa. 21
Foja 564 del toca en que se actúa.
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
30
Finalmente, el proyecto de sentencia fue publicado de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 73 y 184 de la Ley de
Amparo en vigor; y,
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver
este recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), de la Ley de
Amparo; y, 21, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, en relación con lo previsto en los puntos
Primero y Segundo, fracción III, del Acuerdo General 5/2013, emitido
por el Pleno de este Alto Tribunal, publicado en el Diario Oficial de la
Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, toda vez que se
interpone contra la sentencia dictada por una Juez de Distrito en un
juicio de amparo indirecto en materia administrativa, especialidad de
esta Segunda Sala, sin que resulte necesaria la intervención del
Pleno de este Alto Tribunal.
SEGUNDO. Legitimación, procedencia y oportunidad. Estos
aspectos no serán materia de análisis por esta Segunda Sala, pues el
Tribunal Colegiado Especializado que previno en el conocimiento del
asunto, determinó en su resolución de ocho de junio de dos mil
diecisiete, que los recursos de revisión principales y adhesivos
resultaban procedentes, estableciendo que fueron interpuestos dentro
del plazo legal correspondiente y por partes legitimada para ello.
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
31
TERCERO. Estudio de fondo. A continuación se analizan los
agravios vertidos por la parte quejosa en su recurso de revisión
principal, relativos a los temas de constitucionalidad propuestos en el
juicio de amparo, de conformidad con lo siguiente:
A. Tipicidad:
Esta Segunda Sala procede al estudio de los planteamientos
constitucionalidad propuestas por la parte quejosa, de los cuales, por
cuestión de metodológica, se analizará en forma preferente el
primero de los agravios sintetizados oportunamente, pues tal
planteamiento está encaminado a demostrar la ilegalidad de lo
resuelto en la sentencia recurrida respecto de la constitucionalidad del
artículo 298, inciso B), fracción IV, de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión, planteamiento que, de resultar
fundado produciría un mayor beneficio para la quejosa, al demostrarse
que la conducta reprochada a la ahora recurrente no está prevista en
la normatividad22.
El agravio en estudio es infundado porque como se concluyó en
la sentencia recurrida, el artículo 298, inciso B), fracción IV, de la Ley
Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión se complementa con
lo previsto en ese mismo ordenamiento y las demás disposiciones de
la materia, a efecto de integrar el tipo; por ende, ese precepto no viola
los principios de legalidad, seguridad jurídica, taxatividad o tipicidad. 22
Resulta aplicable la jurisprudencia de rubro: “CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN AMPARO DIRECTO. EL ESTUDIO DE LOS QUE DETERMINEN SU CONCESIÓN DEBE ATENDER AL PRINCIPIO DE MAYOR BENEFICIO, PUDIÉNDOSE OMITIR EL DE AQUELLOS QUE AUNQUE RESULTEN FUNDADOS, NO MEJOREN LO YA ALCANZADO POR EL QUEJOSO, INCLUSIVE LOS QUE SE REFIEREN A CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES” (Novena Época, Registro: 179367, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXI, Febrero de 2005, Materia(s): Común, Tesis: P./J. 3/2005, Página: 5).
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
32
Como preámbulo, debe indicarse que de los principios de
legalidad y seguridad jurídica previstos en los artículos 14 y 16 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos deriva el
principio de tipicidad o taxatividad, conforme con el cual la conducta o
infracción debe estar prevista en una ley en sentido formal y material,
lo que exige el establecimiento claro y preciso de los elementos
necesarios para que el gobernado esté en posibilidad de conocer en
forma cierta sobre la conducta que puede generar una sanción. Así se
desprende de la jurisprudencia siguiente:
“NORMAS PENALES. AL ANALIZAR SU CONSTITUCIONALIDAD NO PROCEDE REALIZAR UNA INTERPRETACIÓN CONFORME O INTEGRADORA. Si bien es cierto que al realizar el análisis de constitucionalidad de disposiciones generales es factible que la Suprema Corte de Justicia de la Nación acuda a la interpretación conforme, e incluso emita resoluciones integradoras a efecto de corregir las omisiones que generan la inconstitucionalidad, también lo es que el empleo de dichas prácticas interpretativas es inadmisible en materia penal, en atención a las particularidades del principio de legalidad en esta rama jurídica, como son: a) Reserva de ley, por virtud del cual los delitos sólo pueden establecerse en una ley formal y material; b) La prohibición de aplicación retroactiva de la ley en perjuicio de alguna persona (verbigracia, leyes que crean delitos o aumenten penas); y, c) El principio de tipicidad o taxatividad, según el cual las conductas punibles deben estar previstas en ley de forma clara, limitada e inequívoca, sin reenvío a parámetros extralegales, y que implica la imposibilidad de imponer penas por analogía o por mayoría de razón, y la prohibición de tipos penales ambiguos. Además, la determinación que haga el legislador al emitir la norma constituye la esencia del respeto al principio de legalidad en materia de imposición de penas, pues acorde con los aspectos que abarca dicho principio aquél está obligado a estructurar de manera clara los elementos del tipo penal, delimitando su alcance de acuerdo a los bienes tutelados, imponiendo la determinación del sujeto responsable y de sus condiciones particulares y especiales, así como a establecer con toda claridad las penas que deben aplicarse en cada caso”23.
23
Novena Época, Registro: 167445, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIX, Abril de 2009, Materia(s): Constitucional, Penal, Tesis: P. /J. 33/2009, Página: 1124.
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
33
En cuanto a la tipicidad o taxatividad de la conducta, cabe
agregar que en sesión celebrada el veinticinco de mayo de dos mil
seis, al resolver la acción de inconstitucionalidad 4/2006, el Pleno de
esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se pronunció en torno a
ese principio, sobre el cual se determinó lo siguiente:
La pena administrativa guarda una similitud fundamental con la sanción penal, toda vez que como parte de la potestad punitiva del Estado, ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico. En uno y otro supuesto, la conducta humana es ordenada o prohibida bajo la sanción de una pena. Que esta pena la imponga en un caso el tribunal y en otro la autoridad administrativa, constituye una diferencia jurídico-material entre los dos tipos de normas penales; no obstante, la elección entre pena y sanción administrativa, no es completamente disponible para el legislador en tanto que es susceptible de ser controlable a través de un juicio de proporcionalidad y razonabilidad, en sede constitucional.
El principio de tipicidad se manifiesta como una exigencia de predeterminación normativa clara y precisa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. Dicho en otras palabras, el principio de tipicidad se cumple cuando consta en la norma una predeterminación inteligible de la infracción y de la sanción; supone en todo caso la presencia de una lex certa que permita predecir con suficiente grado de seguridad las conductas infractoras y las sanciones.
La descripción legislativa de las conductas ilícitas debe gozar de tal claridad que el juzgador pueda conocer su alcance y significado al realizar el proceso mental de adecuación típica, sin necesidad de recurrir a complementaciones legales que superen la interpretación y que lo llevarían al terreno de la creación legal para suplir las imprecisiones de la norma.
Para garantizar debidamente la seguridad jurídica de los ciudadanos, no bastaría con una tipificación confusa o indeterminada que condujere a los gobernados a tener que realizar labores de interpretación, para las que no todos están preparados, y de esa manera tratar de conocer lo que les está permitido y lo que les está vedado hacer; por ello es esencial a toda formulación típica que sea lo suficientemente clara y precisa como para permitirles programar su comportamiento sin temor a verse sorprendidos por sanciones que en modo alguno pudieron prever. En este aspecto, lo que está proscrito es que la norma penal induzca a errores o los favorezca con motivo de su deficiente formulación.
El principio de tipicidad, normalmente referido a la materia penal, debe hacerse extensivo a las infracciones y sanciones administrativas, de modo tal que si cierta disposición administrativa establece una multa por alguna infracción, la conducta realizada por el afectado debe encuadrar
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
34
exactamente en la hipótesis normativa previamente establecida, sin que sea lícito ampliar ésta ni por analogía, ni por mayoría de razón.
Para dar continuidad a esta necesidad de certeza de la ley y seguridad jurídica, el juez, en cumplimiento del principio de exacta aplicación de la ley, no tiene más que asegurarse de conocer el alcance y significado de la norma al realizar el proceso mental de adecuación típica y de la correlación entre sus elementos, sin que, como se ha reiterado, se rebase la interpretación y se incurra en el terreno de la creación legal, para superar las deficiencias de la norma.
Dada la convergencia de los principios de tipicidad y exacta aplicación de la ley en el diverso principio de legalidad, se infiere que el segundo de los mencionados no se circunscribe únicamente a los actos de aplicación, sino que abarca también a la propia ley que se aplica, la que debe quedar redactada de tal forma que los términos mediante los cuales especifique los elementos respectivos sean claros, precisos y exactos; esto es, la autoridad legislativa no puede sustraerse al deber de consignar en las leyes penales que expida, expresiones y conceptos claros, precisos y exactos, al prever las penas y describir las conductas que señalen como típicas, incluyendo todos sus elementos, características, condiciones, términos y plazos, cuando ello sea necesario para evitar confusiones en su aplicación o demérito en la defensa del gobernado; por tanto, la ley que carezca de tales requisitos de certeza resulta violatoria de la garantía indicada prevista en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El principio de tipicidad significa fundamentalmente que los caracteres esenciales de la conducta y la forma, contenido y alcance de la infracción estén consignados de manera expresa en la ley, de tal manera que no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades encargadas de su aplicación. Esto, por lo demás, es consecuencia del principio de legalidad reconocido por el artículo 14 de la Ley Fundamental, conforme al cual, ningún órgano del Estado puede realizar actos que no estén previstos y autorizados por disposición general anterior. Lo contrario, es decir, la arbitrariedad en la imposición de sanciones, por imprevisibilidad de la infracción que no tenga un claro apoyo legal, debe considerarse absolutamente proscrita en el régimen constitucional mexicano, sea cual fuere el pretexto con que pretenda justificársele.
Las anteriores consideraciones dieron como resultado las
jurisprudencias P.J. / 100/ 2006 y P.J. / 99/ 2006, que llevan por rubro,
respectivamente: “TIPICIDAD. EL PRINCIPIO RELATIVO,
NORMALMENTE REFERIDO A LA MATERIA PENAL, ES
APLICABLE A LAS INFRACCIONES Y SANCIONES
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
35
ADMINISTRATIVAS”24 y “DERECHO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE
MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL
DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES
DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO”25.
Es importante destacar que en ese precedente se refirió que
tanto el derecho penal como el derecho administrativo sancionador
resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva
del Estado o ius puniendi, entendido como la facultad que tiene éste
de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de ilícitos
y, conforme a ello y de un análisis integral del régimen de infracciones
administrativas, se desprende que el derecho administrativo
sancionador posee como objetivo garantizar a la colectividad en
general, el desarrollo correcto y normal de las funciones reguladas por
las leyes administrativas, utilizando el poder de policía para lograr los
objetivos en ellas trazados, cuestión en la que va inmerso el interés
colectivo.
En este orden, por sanción administrativa debe entenderse un
castigo infligido por la administración a un administrado como
consecuencia de una conducta tachada como ilícita por la ley. Este
castigo puede consistir en la privación de un bien, de un derecho, la
imposición de una obligación de pago de una multa, arresto, etcétera.
24
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo XXIV, Agosto de 2006, página 1667, registro 174326. 25
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tom: XXIV, Agosto de 2006, página 1565, registro 174488.
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
36
La sanción administrativa cumple —en la ley y en la práctica—
distintos objetivos, ya sean preventivos o represivos, correctivos,
disciplinarios o de castigo.
Así, el valor superior perseguido mediante el principio de
tipicidad es la configuración de uno de los valores superiores del
orden jurídico, que previene la realización de actos autoritarios e
ilegales por parte de las autoridades encargadas de vigilar el
cumplimiento del orden jurídico.
Respecto de la forma de aplicar el principio de tipicidad dentro
del procedimiento administrativo sancionador, es importante destacar
que en la invocada jurisprudencia P.J./99/2006, se indicó que “…dada
la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación
constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador
puede acudirse a los principios penales sustantivos, aun cuando la
traslación de los mismos en cuanto a grados de exigencia no pueda
hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas
garantías al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida
en que resulten compatibles con su naturaleza. Desde luego, el
desarrollo jurisprudencial de estos principios en el campo
administrativo sancionador -apoyado en el Derecho Público Estatal y
asimiladas algunas de las garantías del derecho penal- irá formando
los principios sancionadores propios para este campo de la potestad
punitiva del Estado, sin embargo, en tanto esto sucede, es válido
tomar de manera prudente las técnicas garantistas del derecho
penal…”.
Cabe señalar que si bien las sanciones administrativas se rigen
por el principio de exacta aplicación de la ley, el cual constituye un
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
37
derecho fundamental para todo gobernado en los juicios del orden
criminal, tal principio alcanza a las sanciones administrativas, en
cuanto a que no se podrá aplicar a los gobernados una sanción de
esa naturaleza que previamente no esté prevista en la ley relativa y,
por ende, la garantía de exacta aplicación de la ley debe considerarse
no sólo al analizar la legalidad de una resolución administrativa que
afecte la esfera jurídica del particular, sino también al resolver sobre la
constitucionalidad de la mencionada ley reglamentaria.
Sin embargo, si bien al procedimiento administrativo
sancionador le son aplicables los principios que el derecho penal ha
desarrollado en tanto en ambos se trata de una manifestación de la
potestad sancionadora del Estado, también es cierto que esa
aplicación no resulta irrestricta, pues para ello es menester que los
citados principios sean útiles y pertinentes para la imposición de
sanciones administrativas en lo que no se opongan a las
particularidades de éstas, es decir, la traslación de los principios
penales a los ilícitos administrativos no puede operar en idénticos
términos o con iguales alcances.
Las anteriores consideraciones son acordes con lo que sostuvo
el Tribunal Pleno de este Alto Tribunal al fallar la contradicción de
tesis 200/201326, en sesión de veintiocho de enero de dos mil catorce,
en la que se señaló que si bien los principios penales, como lo sería
en este caso el de tipicidad, aplican al procedimiento administrativo
26
De la que derivó la jurisprudencia por contradicción tesis P. /J. 43/2014 (10ª), de rubro: “PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. ESTE PRINCIPIO ES APLICABLE AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, CON MATICES O MODULACIONES” [Consultable en la Gaceta al Semanario Judicial de la Federación, Libro 7, Junio de 2014, Tomo I, página 41 de la Décima Época].
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
38
sancionador, esta aplicación debe realizarse bajo la óptica de cada
caso en concreto.
Sentado lo anterior, es conveniente citar el contenido del artículo
cuya inconstitucionalidad se analiza, el cual dispone:
“Artículo 298. Las infracciones a lo dispuesto en esta Ley y a las disposiciones que deriven de ella, se sancionarán por el Instituto de conformidad con lo siguiente: B) Con multa por el equivalente de 1% hasta 3% de los ingresos del concesionario o autorizado por: IV. Otras violaciones a esta Ley, a los Reglamentos, a las disposiciones administrativas, planes técnicos fundamentales y demás disposiciones emitidas por el Instituto; así como a las concesiones o autorizaciones que no estén expresamente contempladas en el presente capítulo (…)”.
Del precepto transcrito se obtiene que el incumplimiento de lo
previsto en la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión,
sus reglamentos, disposiciones administrativas, planes técnicos
fundamentales, la normativa emitida por el Instituto Federal de
Telecomunicaciones y de las concesiones y autorizaciones cuando no
tengan una sanción específica, se sanciona con una multa de entre el
1% y el 3% de los ingresos del concesionario.
Lo expresado nos conduce a que en la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión existen dos tipos de conductas
sancionables, un primer grupo de conductas perfectamente
identificadas por el legislador y con sanciones específicas y un
segundo grupo de infracciones no identificadas en forma
pormenorizada pero igualmente sancionables con multa la cual oscila
entre los porcentajes precisados.
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
39
En efecto, en el primer grupo, el legislador se dio a la tarea de
identificar ciertas conductas específicas, las cuales destacó y detalló
en forma relevante, conforme con lo siguiente:
Conducta Sanción aplicable Fundamento legal
Presentar de manera extemporánea avisos, reportes, documentos o información
Multa por el equivalente de 0.01% hasta 0.75% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso A), fracción I, de la Ley de Telecomunicaciones
Contravenir las disposiciones sobre homologación de equipos y cableados
Multa por el equivalente de 0.01% hasta 0.75% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso A), fracción II, de la Ley de Telecomunicaciones
Incumplir con las obligaciones de registro establecidas en esta Ley
Multa por el equivalente de 0.01% hasta 0.75% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso A), fracción III, de la Ley de Telecomunicaciones
Bloquear, interferir, discriminar, entorpecer o restringir arbitrariamente el derecho de cualquier usuario del servicio de acceso a Internet
Multa por el equivalente de 1% hasta 3% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso B), fracción I, de la Ley de Telecomunicaciones
Contratar en exclusiva, propiedades para la instalación de infraestructura de telecomunicaciones o radiodifusión, en contravención a las disposiciones aplicables u órdenes emitidas por la autoridad
Multa por el equivalente de 1% hasta 3% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso B), fracción I, de la Ley de Telecomunicaciones
No cumplir con las obligaciones o condiciones establecidas en la concesión o autorización cuyo incumplimiento no esté sancionado con revocación
Multa por el equivalente de 1% hasta 3% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso B), fracción III, de la Ley de Telecomunicaciones
Celebrar acuerdos que impidan ofrecer servicios y espacios de publicidad a terceros
Multa por el equivalente de 1.1% hasta 4% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso C), fracción I, de la Ley de Telecomunicaciones
Ofrecer de forma discriminatoria, los
Multa por el equivalente de 1.1% hasta 4% de los
Artículo 298, inciso C), fracción II, de la
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
40
servicios y espacios de publicidad
ingresos del concesionario o autorizado
Ley de Telecomunicaciones
No observar los límites de exposición máxima para seres humanos a radiaciones electromagnéticas, conforme a la normatividad aplicable
Multa por el equivalente de 1.1% hasta 4% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso C), fracción III, de la Ley de Telecomunicaciones
Establecer barreras de cualquier naturaleza que impidan la conexión del equipo terminal del usuario con otros concesionarios que operen redes de telecomunicaciones
Multa por el equivalente de 1.1% hasta 4% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso C), fracción IV, de la Ley de Telecomunicaciones
No cumplir con las obligaciones establecidas en esta Ley relacionadas con la colaboración con la justicia
Multa por el equivalente de 1.1% hasta 4% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso C), fracción IV, de la Ley de Telecomunicaciones
Proporcionar dolosamente información errónea de usuarios, de directorios, de infraestructura o de cobro de servicios
Multa por el equivalente de 1.1% hasta 4% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso C), fracción VI, de la Ley de Telecomunicaciones
No cumplir con las obligaciones en materia de operación e interconexión de redes de telecomunicaciones
Multa por el equivalente del 2.01% hasta 6% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso D), fracción I, de la Ley de Telecomunicaciones
Ejecutar actos que impidan la actuación de otros concesionarios o autorizados con derecho a ello
Multa por el equivalente del 2.01% hasta 6% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso D), fracción II, de la Ley de Telecomunicaciones
Interceptar información que se transmita por las redes públicas de telecomunicaciones, salvo que medie resolución de autoridad competente
Multa por el equivalente del 2.01% hasta 6% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso D), fracción III, de la Ley de Telecomunicaciones
Realizar modificaciones a la red sin autorización del Instituto, que afecten el funcionamiento e
Multa por el equivalente del 2.01% hasta 6% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso D), fracción IV, de la Ley de Telecomunicaciones
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
41
interoperabilidad de los equipos
No establecer las medidas necesarias para garantizar la confidencialidad y privacidad de las comunicaciones de los usuarios
Multa por el equivalente del 2.01% hasta 6% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso D), fracción V, de la Ley de Telecomunicaciones
Contravenir las disposiciones o resoluciones en materia de tarifas que establezca el Instituto
Multa por el equivalente del 2.01% hasta 6% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso D), fracción VI, de la Ley de Telecomunicaciones
Incumplir con los niveles de eficiencia en el uso del espectro radioeléctrico establecidos por el Instituto
Multa por el equivalente del 2.01% hasta 6% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso E), fracción I, de la Ley de Telecomunicaciones
Prestar servicios de telecomunicaciones o radiodifusión sin contar con concesión o autorización
Multa por el equivalente de 6.01% hasta 10% de los ingresos de la persona infractora
Artículo 298, inciso E), fracción II, de la Ley de Telecomunicaciones
Interrumpir, sin causa justificada o sin autorización del Instituto, la prestación total de servicios en poblaciones en que el concesionario sea el único prestador de ellos.
Multa por el equivalente de 6.01% hasta 10% de los ingresos de la persona infractora
Artículo 298, inciso E), fracción II, de la Ley de Telecomunicaciones
En cambio, cualquier otra conducta diferente de las
expresamente precisadas en el punto que antecede y que implique el
incumplimiento de lo previsto en la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión, sus reglamentos, disposiciones
administrativas, planes técnicos fundamentales, la normativa emitida
por el Instituto Federal de Telecomunicaciones y de las concesiones y
autorizaciones, se sanciona con una multa de entre el 1% y el 3% de
los ingresos del concesionario o autorizado.
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
42
Al respecto, en la exposición de motivos de la iniciativa de la Ley
Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión de fecha dos de
diciembre de dos mil ocho, se expresó en cuanto al tema de las
infracciones y sanciones, lo siguiente:
“…Por lo que respecta al apartado de infracciones y sanciones establecido en el Título XIII debe quedar claro que se incorpora con claridad la verificación y el procedimiento para imponer sanción de acuerdo a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y que su intencionalidad versa sobre las repercusiones que tendrá la infracción de esta Ley, de tal suerte que el daño que se causa por la infracción o ilícito administrativo, a la administración, a la colectividad, a los individuos o al interés general tutelados por la Ley, tiene como consecuencia jurídica el castigo consistente en la sanción administrativa. Tratándose de las telecomunicaciones, las normas sancionatorias son de dos tipos, preventivas y correctivas, que buscan inhibir la conducta indebida o castigar al operario que no cumpla o atente contra las disposiciones establecidas en la Ley…”.
Por su parte, en el dictamen de las Comisiones Unidas de
Comunicaciones y Transportes, de Radio, Televisión y
Cinematografía, y de Estudios Legislativos, de cuatro de julio de dos
mil catorce, se expresó:
“… La Iniciativa propone un esquema de sanciones basados en porcentajes de ingresos de los infractores, homologándolo al esquema de sanciones establecido en la Ley Federal de Competencia Económica. El esquema de salarios mínimos solo aplicará en el caso que no se cuente con la información de los ingresos del infractor. Se clasifican las conductas infractoras en cinco rubros, las cuales van desde las leves a las graves, estableciendo correlativamente las sanciones que van de las más bajas a las más altas. En un apartado diferente, se clasifican las conductas que ameritan la revocación de la concesión, ya sea de manera inmediata o cuando previamente hubiese sancionado al respectivo concesionario por lo menos en dos ocasiones por cualquiera de las causas previstas en dicho apartado. Para la graduación del monto de la sanción, propone que se atienda a la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor y, en su caso, a la reincidencia, en cuyo caso se podrá duplicar.
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
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… El artículo 28 constitucional prevé que la ley se establezca un esquema efectivo de sanciones. Para cumplir dicho mandato constitucional, el presente Proyecto de Decreto propone un esquema de sanciones basados en porcentajes de ingresos de los infractores, a fin de homologarlo con el esquema de sanciones establecido en la Ley Federal de Competencia Económica, aunado a que con el esquema basado en salarios mínimos se corría el riesgo que al momento de imponer la sanción, ésta podría ser de tal magnitud que se excedería incluso, los ingresos del infractor. Los porcentajes de ingresos permiten imponer sanciones de manera equitativa, ya que la sanción que se llegue a imponer, incluso la máxima, será proporcional a los ingresos del infractor, lo que evita que llegue a ser ruinosa, tal como lo prohíbe el artículo 22 constitucional. Las sanciones por porcentajes de ingresos evitan la posibilidad de excesos en el cálculo del monto de la sanción y al mismo tiempo cumplen su función de ser ejemplares, a fin de inhibir la comisión de nuevas infracciones. Para establecer sanciones por porcentajes, se debe contar con la información de los ingresos del infractor, por ello se prevé la facultad del Instituto de requerir al infractor tal información con apercibimiento que de no proporcionarlo, se optará por un esquema de salarios mínimos, el cual se diseñó en función de ingresos. Además, en el presente Proyecto de Decreto establece que las conductas infractoras se clasifican en cinco rubros, las cuales van desde las leves a las graves, estableciendo correlativamente las sanciones que van de las más bajas a las más altas. … Con respecto a los porcentajes de sanción, estas Comisiones Dictaminadoras establecieron un sistema gradual, catalogando aquellas conductas que se consideraron menos graves con sanciones muy leves y así sucesivamente hasta las conductas infractoras que se consideraron muy graves que incluso podrían ameritar la revocación de la concesión. Es importante señalar que sobre este aspecto el Secretariado de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos respecto del régimen de sanciones opinó de la siguiente forma:
"El Secretariado de la OCDE celebra que el régimen de sanciones contemple penalidades ajustadas a los ingresos del operador. Sin embargo, las penalidades máximas son relativamente bajas (5% de los ingresos anuales para las empresas de telecomunicaciones, según se estipula en el artículo 296 E, Y 2.5% para las de radiodifusión, de acuerdo con el artículo 306 C). Recomendamos aumentar las multas a 10% o 15% y que sean armonizadas
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
44
para las empresas tanto de telecomunicaciones como de radiodifusión, en concordancia con el espíritu "convergente" de la Ley".
Si bien la recomendación de la OCDE es la imposición de sanciones elevadas, estas Comisiones Dictaminadoras, bajo un criterio que atiende a la necesidad de dar instrumentos al órgano regulador para hacer cumplir sus determinaciones y regular adecuadamente a los regulados, pero también, considerando que las multas no deben ser de tal magnitud que su imposición impacte en la economía de los infractores: optaron por un sistema intermedio entre los montos propuestos en la iniciativa del Ejecutivo Federal y los montos recomendados por la OCDE, plasmándolos de un mínimo a un máximo, considerándolos suficientes para ser efectivos, correspondiendo a la autoridad su graduación atendiendo a las circunstancias del caso. Sobre este tema, se realizó una revisión amplia de la iniciativa del Ejecutivo Federal. Por principio, las modificaciones incluidas en el presente dictamen revisan diversos supuestos de sanción que propiciaban inseguridad jurídica, ya fuera porque estaban redactados en forma incompleta o equívoca, bien porque podían poner en duda el ejercicio de los derechos humanos de libertad de expresión y al derecho a la información, o bien porque era necesario reubicar algunos supuestos a fin de reagruparlos en otros incisos y así dar mayor proporcionalidad a las multas que lleguen a imponerse. Correlativamente, se han revisado integralmente los montos de las sanciones, en el sentido de incrementar en todos los casos los porcentajes punibles respecto de los ingresos de las personas que incumplan la legislación aplicable, lo que inhibirá con mayor fuerza cualquier conducta presuntamente infractora por parte de los particulares. Como se mencionó, una de las preocupaciones más importantes de estas Comisiones en materia de sanciones "es que las mismas no sean un instrumento represivo o inhibitorio contrario al derecho humano a la libertad de expresión consagrado en nuestra Constitución y que incluso fue objeto de reforzamiento en la reforma en materia de telecomunicaciones del 2013, así como evitar que, por medios indirectos o a través de interpretaciones subjetivas de buena o mala fe por parte de la autoridad, se vulnere, limite o restrinja este derecho humano esencial, que además ha sido determinante en la evolución política y democrática del país…”.
Finalmente, en el Dictamen de las Comisiones Unidas de
Comunicaciones y de Radio y Televisión, de ocho de julio de dos mil
catorce, se manifestó:
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
45
“…De acuerdo con el mandato constitucional, la ley deberá contemplar un sistema efectivo de sanciones, para ello, estas Comisiones Dictaminadoras consideraron adoptar primordialmente un sistema de sanciones basado en porcentajes de ingresos, como ha sido apuntado. En la Minuta se reconoce que existen conductas que deben ser sancionadas de manera diferenciada a fin de que la sanción logre su efectividad, es decir, ser ejemplar y al mismo tiempo disuadir al infractor, por ello, se establecieron para algunos casos sanciones basadas en salarios mínimos y para otros sanciones con base en los ingresos que se obtuvieron adicionalmente, por causa de la comisión de la infracción e incluso, en algunos casos se prevé la posibilidad del apercibimiento. Con respecto a los porcentajes de sanción, en la Iniciativa se establece un sistema gradual, catalogando aquellas conductas que se consideraron menos graves con sanciones muy leves y así sucesivamente hasta las conductas infractoras que se consideraron muy graves que incluso podrían ameritar la revocación de la concesión...”.
Del proceso legislativo descrito puede afirmarse que el sistema
de infracciones administrativas establecido en la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión se construyó sobre la base de la
gravedad de las infracciones, para lo cual el legislador estableció
sanciones menos gravosas para las conductas que estimó de menor
trascendencia, y mayores sanciones para las infracciones más graves.
Dentro de este sistema —como se ha indicado— el legislador
identificó claramente algunas conductas; sin embargo, hubo algunas
que no describió en forma expresa, sino sólo hizo una remisión
genérica a “…otras violaciones a esta Ley, a los Reglamentos, a las
disposiciones administrativas, planes técnicos fundamentales y demás
disposiciones emitidas por el Instituto; así como a las concesiones o
autorizaciones que no estén expresamente contempladas en el
presente capítulo…” (artículo 298, inciso B), fracción IV).
Esta disposiciones contienen una cláusula abierta mediante la
cual es posible definir una conducta sancionada con base en lo
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
46
previsto en la propia ley, o bien, en alguna otra norma, es decir, se
trata de una de remisión que debe ser completada con alguna otra
disposición jurídica, lo cual corre a cargo de la autoridad legalmente
competente, quien deberá emitir el acto concreto en forma escrita,
fundada y motivada, lo cual implica hacer una debida correlación entre
las normas para completar la conducta o tipo, así como a los aspectos
fácticos de cada caso, pero siempre atendiendo a lo previsto en la ley
por cuanto hace a la integración de la infracción a sancionar.
Esto es, la porción normativa que se examina establece como
supuesto de infracción una conducta que requiere de un complemento
previsto en el propio ordenamiento y en sus disposiciones
reglamentarias; así, para quedar plenamente integrada necesita ser
complementada con otro precepto para poder integrar la conducta
infractora normativamente prevista y que será sancionada con multa
prevista en el inciso B), fracción IV, del artículo 298 de la Ley Federal
de Telecomunicaciones y Radiodifusión; ello, pues el supuesto de
hecho sancionado no aparece descrito en su totalidad sino que debe
acudirse, como se dijo, a otra norma.
A través de las normas que contienen una cláusula abierta, el
legislador propicia una interpretación sistemática del ordenamiento y
de las normas reglamentarias y administrativas que de él derivan, en
tanto que esas disposiciones no pueden ser apreciadas fuera del
contexto al que pertenecen, pues su sentido debe ser completado por
otras disposiciones pertenecientes al mismo sistema, por lo que es
necesario hacer un ejercicio constructivo para determinar su efectivo
alcance; en específico, los supuestos infractores que sanciona; sin
que ello implique una inobservancia a la exigencia de seguridad
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
47
jurídica y del principio de legalidad dado que, como se ha apuntado,
esa regla no exige un análisis fragmentado o aislado de la norma, sino
únicamente mira a que la conducta que es condición de la sanción se
contenga en una predeterminación clara y precisa, de tal forma que
permita a las personas la previsibilidad de las conductas y evite la
arbitrariedad de la autoridad.
Esto es, no existe impedimento para que se establezca como
conducta infractora el incumplimiento a obligaciones previstas en otras
partes de la ley o en reglamentos derivados de esa ley u otras normas
administrativas, pues existe una relación racional entre ellas, lo que
permite inferir su contenido con certeza suficiente, pues la intención
del propio legislador fue privilegiar el cumplimiento, entre otros
aspectos, de cualquier norma o disposición que rija a las
telecomunicaciones, las cuales —de acuerdo a la propia ley—
constituyen una regulación técnica de observancia obligatoria
expedida por las dependencias competentes.
Sobre todo porque las facultades de la autoridad administrativa
quedan acotadas al impedir actuaciones arbitrarias o caprichosas,
toda vez que no se le permite realizar una determinación unilateral y
libre de lo que debe considerarse como conducta infractora, sino que,
para ello, debe atender a la directriz que prevé la propia norma
combatida, es decir, sustentarla en el incumplimiento de una
obligación expresamente prevista en alguna disposición legal,
reglamentaria o administrativa que rija a las telecomunicaciones, lo
que basta para respetar el derecho de seguridad jurídica, porque, se
insiste, el legislador cuenta con la facultad de establecer en una sola
disposición, o en varias, o remitir a otras de distintos ordenamientos,
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
48
como disposiciones de carácter general, los elementos esenciales de
la conducta, así como la forma, contenido y alcance de la infracción,
siempre y cuando no quede margen para la arbitrariedad de las
autoridades encargadas de imponer la sanción correspondiente, para
lo cual basta realizar una interpretación sistemática de todos ellos,
que produce que el gobernado esté en posibilidad de conocer la
conducta que puede constituir infracción y las sanciones a las que se
hará acreedor por situarse en la hipótesis punitiva respectiva.
Un ejemplo de integración de conductas infractoras conforme
con esa cláusula abierta es lo previsto en el artículo 291, segundo
párrafo, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión27,
conforme con el cual los concesionarios, autorizados y cualquier
persona relacionada, están obligados a permitir a los verificadores del
Instituto Federal de Telecomunicaciones, el acceso al domicilio de la
empresa e instalaciones. Esta conducta no está expresamente
prevista en el artículo 298 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y
Radiodifusión; sin embargo, su incumplimiento se sanciona conforme
con lo previsto en el inciso B), fracción IV, de ese precepto pues
corresponde a una obligación claramente establecida en la ley.
Es importante destacar que en el caso concreto, el complemento
de lo previsto en el artículo 298, inciso B), fracción IV, de la Ley
Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión se encuentra en el
27
“Artículo 291. El Instituto verificará y supervisará, en el ámbito de su competencia, el
cumplimiento de esta Ley, las disposiciones que deriven de ella, así como de las condiciones y
obligaciones establecidas en las concesiones, autorizaciones y demás disposiciones aplicables.
Para tal efecto, los concesionarios, autorizados y cualquier persona relacionada, estarán obligados
a permitir a los verificadores del Instituto, el acceso al domicilio de la empresa e instalaciones, así
como a otorgarles todas las facilidades, información y documentación para que realicen la
verificación en los términos de la presente Ley, incluidos los acuerdos y contratos realizados con
terceros que estén relacionados con el objeto de dichas concesiones o autorizaciones”.
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
49
“Plan Técnico Fundamental de Calidad en el Servicio Local Móvil”; por
ende, para la debida integración de una conducta administrativa
sancionada ante el incumplimiento de lo previsto en dicho Plan es
necesario apoyarse tanto en ese precepto, como en la parte
conducente del acuerdo o autorización otorgado al particular y en el
artículo 298, inciso B), fracción IV, de la citada ley, pues de esa
manera se integra la conducta específicamente sancionada y la multa
aplicable ante el incumplimiento desplegado por el particular infractor.
En este orden, la conjunción de los referidos preceptos no
representa una arbitrariedad por parte de la autoridad legislativa, ni
crea inseguridad jurídica en torno a la conducta que se contempla
como infractora, ya que mediante la remisión contenida en el artículo
298, inciso B), fracción IV, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y
Radiodifusión a los deberes u obligaciones previstos en la normativa
aplicable, es posible conocer el vínculo claro y preciso entre esos
preceptos y determinar la obligación a cumplir, así como la infracción
ante su desacato.
Esto ocurre porque ante la remisión legislativa a las demás
violaciones en que pueda incurrirse conforme a las disposiciones
aplicables, debe acudirse a las que establezcan alguna obligación,
cuya inobservancia resulta en la comisión del ilícito administrativo, con
lo cual se establece la conducta irregular sancionada; de ahí que el
artículo 298, inciso B), fracción IV, de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión no transgrede el principio de
tipicidad por el hecho de no precisar las conductas constitutivas de
infracción, pues el referido numeral debe relacionarse con los diversos
preceptos de la materia, con lo cual no se deja al arbitrio de la
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
50
autoridad la causa de la imposición de una sanción determinada y el
gobernado conoce cuáles son las conductas que se consideran
infracciones, respetando así el principio de tipicidad; esto, con
independencia que se prevean en diversos preceptos del
ordenamiento jurídico; de ahí lo infundado del agravio expuesto. Al
caso es aplicable el criterio siguiente:
“TIPICIDAD. LAS NORMAS DE REMISIÓN NO VULNERAN DICHO PRINCIPIO, CUANDO EL SUPUESTO DE INFRACCIÓN QUE CONTIENEN SE COMPLEMENTA CON LO PREVISTO POR EL PROPIO ORDENAMIENTO O POR SUS DISPOSICIONES REGLAMENTARIAS. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a aquellos del derecho penal sustantivo como el de legalidad y, particularmente, al de tipicidad, que exige una predeterminación normativa clara y precisa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, de manera que no quede margen a la arbitrariedad de las autoridades encargadas de su aplicación. Sobre esa base, cuando la norma que contiene el supuesto de infracción establece: "las demás violaciones a esta ley y a sus disposiciones reglamentarias" o expresiones similares, no vulnera el principio de tipicidad, siempre que la conducta de reproche se desprenda de la propia legislación o de sus disposiciones reglamentarias y permita al gobernado su previsibilidad, evitando con ello la arbitrariedad de la autoridad administrativa al establecer una sanción”28.
Con similares consideraciones, esta Segunda Sala resolvió en
sesión de dieciséis de noviembre de dos mil dieciséis —por
unanimidad de cinco votos— el amparo en revisión 796/2016, en el
cual se analizó la constitucionalidad del artículo 71, apartado C,
fracción V, de la abrogada Ley Federal de Telecomunicaciones, cuyo
contenido era similar al de la norma ahora reclamada29.
28
Décima Época, Registro: 2013245, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo I, Materia(s): Constitucional, Tesis: 2a. CXXVI/2016 (10a.), Página: 919. 29
“Artículo 71. Las infracciones a lo dispuesto en esta Ley, se sancionarán por la Secretaría de conformidad con lo siguiente: C. Con multa de 2,000 a 20,000 salarios mínimos por:
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
51
B. Proporcionalidad de la base:
A continuación se analiza la porción del tercer agravio, en la
cual la recurrente cuestiona la conclusión contenida en la sentencia de
amparo en cuanto a que el artículo 299 de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión es constitucional a pesar de que
la base para imponer sanciones (ingreso acumulable) no guarda una
relación con la verdadera capacidad contributiva del sujeto a quien se
sanciona.
Los agravios aducidos son inoperantes por las razones que a
continuación se expresan.
En primer término, es importante precisar que si bien la
recurrente aduce violación a lo dispuesto en el artículo 22
constitucional por estimar excesiva la base de la multa que prevén los
preceptos reclamados (ingreso acumulable), también lo es que de la
lectura a los conceptos de violación y a los agravios que ahora se
examinan, se desprende que en realidad pretende demostrar la falta
de proporcionalidad de ese elemento; esto porque considera que al
cuantificarse las sanciones con base en el ingreso acumulable, no se
atiende a la verdadera capacidad del sujeto, pues para que ello
ocurra, en su caso, sería necesario atender a la utilidad fiscal (ingreso
acumulable menos deducciones autorizadas, menos pérdidas
fiscales), lo que denota que realidad pretende evidenciar la falta de
relación entre la base para sancionar y la capacidad del infractor,
V. Otras violaciones a disposiciones de esta ley y las disposiciones reglamentarias y administrativas que de ella emanen…”.
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
52
aspecto que en está encaminado a demostrar la falta de
proporcionalidad entre esos elementos (relación entre base y la
capacidad del sujeto).
Ahora bien, el artículo 298, inciso B), fracción IV, de la Ley
Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, transcrito en el
apartado que antecede establece que las infracciones a lo dispuesto
en ese ordenamiento y a las disposiciones que de él deriven se
sancionarán por el Instituto Federal de Telecomunicaciones con multa
por el equivalente del 1% (uno por ciento) hasta el 3% (tres por ciento)
de los ingresos del concesionario o autorizado por violaciones a la ley,
a los reglamentos, disposiciones administrativas y otros.
Por su parte, el artículo 299 reclamado prevé en su primer
párrafo, que los ingresos a que se refiere el diverso 298 serán los
acumulables. El primer párrafo de esa disposición se reproduce a
continuación:
“Artículo 299. Los ingresos a los que se refiere el artículo anterior, serán los acumulables para el concesionario, autorizado o persona infractora directamente involucrado, excluyendo los obtenidos de una fuente de riqueza ubicada en el extranjero, así como los gravables si estos se encuentran sujetos a un régimen fiscal preferente para los efectos del Impuesto sobre la Renta del último ejercicio fiscal en que se haya incurrido en la infracción respectiva. De no estar disponible, se utilizará la base de cálculo correspondiente al ejercicio fiscal anterior (…)”.
También es importante indicar que el artículo 1° del
ordenamiento materia de análisis dispone que su objeto es el de
regular el uso, aprovechamiento y explotación del espectro
radioeléctrico, las redes públicas de telecomunicaciones, el acceso a
la infraestructura activa y pasiva, los recursos orbitales, la
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
53
comunicación vía satélite, la prestación de los servicios públicos de
interés general de telecomunicaciones y radiodifusión, y la
convergencia entre éstos, los derechos de los usuarios y las
audiencias, y el proceso de competencia y libre concurrencia en estos
sectores, para que contribuyan a los fines y al ejercicio de los
derechos establecidos en los artículos 6, 7, 27 y 28 de la Constitución
Federal.
Se trata entonces de un ordenamiento federal correspondiente a
la materia de las telecomunicaciones, que no regula cuestión alguna
de carácter tributario.
Precisado lo anterior, como se anunció, los argumentos
aducidos por la quejosa son inoperantes en virtud de que éstos
tienden a evidenciar que la sanción consistente en multa calculada
con base en ingresos acumulables prevista en los preceptos
reclamados, transgrede el principio de proporcionalidad; sin embargo,
no se trata de una hipótesis normativa de carácter tributario y, por
ende, los planteamientos hechos valer en ese sentido son
equivocados.
En efecto, es verdad que el artículo 299 utiliza el concepto
ingresos acumulables para el cálculo de la multa que a su vez prevé el
diverso 298, inciso B), del propio ordenamiento reclamado, empero,
su mención se entiende como un parámetro de carácter económico
porque es un referente del resultado de la actividad que lleva a cabo
el sujeto sancionado. En otras palabras, corresponde a una dato
económico producto de la actividad que en su caso, realiza el sujeto
de la ley.
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
54
Esto explica que el legislador haya acudido a ese concepto
porque se convierte en la herramienta con base en la cual la autoridad
administrativa puede llevar a cabo una valoración objetiva para la
determinación de una sanción consistente en multa.
Si partimos de esa base, se tiene que el uso de este término en
la Ley reclamada no obedece a razones de carácter fiscal, sino que,
como se apuntó, es un parámetro objetivo, real y regulado30,
características que lo hacen razonable y, por lo tanto, es un
instrumento que no permite a la autoridad administrativa calcular la
multa a que se refiere el artículo 298, inciso B), con base en criterios
subjetivos o discrecionales, lo que implica a su vez, que acudir a la
figura de ingreso acumulable brinda seguridad jurídica a los sujetos
del ordenamiento, porque en caso de aplicación de una sanción de
carácter económico con apoyo en los preceptos reclamados, la
autoridad partirá de una base objetiva y real, con lo que se evitan
decisiones arbitrarias.
En consecuencia, la referencia a ingresos acumulables no
significa que el examen de la disposición deba llevarse a cabo en los
términos que plantea la recurrente, es decir, respecto de figuras
propias del derecho fiscal, ya que el uso de ese concepto no es de
carácter tributario y, por lo mismo, no rige lo dispuesto por el artículo
31, fracción IV constitucional.
30
Esto porque el ingreso acumulable se encuentra regulado en la Ley del Impuesto sobre la Renta.
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
55
Al respecto, resulta aplicable en lo conducente, la tesis que a
continuación se reproduce:
“MULTAS POR INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA. NO SE RIGEN POR LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS CONSAGRADOS EN EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. En las multas por infracciones administrativas no es necesario tomar en cuenta la capacidad contributiva, la proporcionalidad ni la equidad tributarias, generalmente aplicables al estudio de las contribuciones, porque son de distinta naturaleza, pues derivan del incumplimiento a normas administrativas y, en ese orden, si se alega violación a tales principios el argumento relativo resulta inoperante”.
De acuerdo con lo razonado, ha lugar a declarar inoperantes los
agravios aducidos en contra del artículo 299 de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión, en cuanto incluye el concepto de
ingreso acumulable.
C. Violación al artículo 22 constitucional:
Finalmente, otra porción del tercer agravio es fundada, según
se explica enseguida.
En tal porción, la recurrente alega que en la sentencia recurrida
no se abordó la totalidad de los planteamientos respecto de la
pretendida inconstitucionalidad de los preceptos reclamados de la Ley
Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión.
Lo anterior, toda vez que una de las líneas argumentativas de la
quejosa en contra de la Ley Federal de Telecomunicaciones y
Radiodifusión consistió en la falta de relación entre las conductas
sancionadas por el artículo 298 de esa norma, la gravedad o daño
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
56
causado con la conducta y las sanciones ahí establecidas, lo que se
traduce en un desfase entre tales aspectos.
Así las cosas, es necesario precisar que en la sentencia
recurrida, la Juez de Distrito expresó lo siguiente:
“El Pleno de la SCJN ha establecido que las disposiciones de observancia general que prevén sanciones administrativas pecuniarias en porcentajes determinados entre un mínimo y un máximo no pueden considerarse inconstitucionales, en virtud de que la autoridad cuenta con un parámetro para su individualización. En el caso, de la interpretación literal del artículo 298 de la LFTR, se advierte que la infracción que contempla corresponde a un mínimo del 1% y como máximo el 3% de los ingresos acumulables del concesionario. En ese sentido, el artículo 301 de dicha ley, establece que para determinar el monto de dicha multa, se debe considerar la gravedad de la infracción provocada, la capacidad económica del infractor, la reincidencia y en su caso, las atenuantes de la sanción, como el cumplimiento espontáneo de las obligaciones que dieron origen al procedimiento sancionatorio. En conclusión, del análisis sistemático de tales preceptos, se determina válidamente que, por un lado, la multa establecida en el artículo 298 oscila entre un mínimo y un máximo, por otro, que para determinar qué porcentaje de ese rango se debe determinar al infractor, se deberán considerar los elementos revistos en el diverso 301 de la ley. En esa medida, contrario a lo que aduce la quejosa, los preceptos reclamados no pueden declararse inconstitucionales”.
Como puede apreciarse, al sintetizar y analizar lo alegado en los
conceptos de violación, la Juez no realizó pronunciamiento alguno en
cuanto a la cuestión de constitucionalidad planteada por la quejosa en
cuanto a la relación entre la conducta infractora y la sanción aplicable
pues se limitó a estudiar el planteamiento atinente a que el ingreso
acumulable permite que las sanciones impuestas sean diferentes en
cada caso concreto.
En efecto, en el recurso de revisión, la recurrente señala que en
relación con el estudio del argumento de “multa excesiva”, la Juez de
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
57
Distrito incurre en la incongruencia externa de justificar la
constitucionalidad de las normas impugnadas con base en la
consideración de que en el artículo 298, inciso B), se establece un
parámetro mínimo (1%) y uno máximo (3%) de los ingresos
acumulables del concesionario infractor, por lo que no es excesiva la
multa pues el quantum de la multa se determinará a partir de los
elementos establecidos en el artículo 301 de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión.
Contrario a lo argumentado por la Juez, la quejosa no se dolió
de la falta de parámetros para la fijación de la sanción pecuniaria,
pues su causa de pedir se refiere a la desproporcionalidad abstracta
del parámetro mínimo del 1% de los ingresos acumulables.
Al respecto, la quejosa añadió que si bien, el legislador goza de
un amplio margen de atribuciones para diseñar los tipos
administrativos de la manera más eficaz posible, lo cierto es que no
puede desatender el mandato que se le impone en el artículo 22 de la
Constitución Federal, relativo a respetar el principio de
proporcionalidad de las sanciones, para lo cual debe considerar no
sólo la gravedad del delito cometido sino la magnitud real del daño
causado con la conducta específica que estima sancionable y el
margen mínimo a partir del cual se individualiza la sanción.
Luego, si como se ha evidenciado, en la sentencia de amparo se
omitió analizar el referido planteamiento —de lo cual deriva lo
fundando del agravio—, entonces, de conformidad con lo previsto en
la fracción V del artículo 93 de la Ley de Amparo, procede abordar el
planteamiento en cuya omisión incurrió la Juez de Distrito.
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
58
Para abordar el planteamiento contenido en el tercer concepto
de violación, debe tenerse en consideración tanto el bien jurídico
protegido31, como lo expresado en el proceso legislativo de tal
ordenamiento.
Con relación al bien jurídico protegido, la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión “…tiene por objeto regular el uso,
aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, las redes
públicas de telecomunicaciones, el acceso a la infraestructura activa y
pasiva, los recursos orbitales, la comunicación vía satélite, la
prestación de los servicios públicos de interés general de
telecomunicaciones y radiodifusión, y la convergencia entre éstos, los
derechos de los usuarios y las audiencias, y el proceso de
competencia y libre concurrencia en estos sectores…”32, para la
consecución de los fines y el ejercicio de los derechos establecidos en
los artículos 6o., 7o., 27 y 28 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.
De conformidad con la interpretación hecha por el Pleno de esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la Acción de
Inconstitucionalidad 26/2006, respecto del artículo 27 constitucional, el
espectro radioeléctrico es un bien de uso común que, en términos de
la Ley General de Bienes Nacionales, está sujeto al régimen de
dominio público de la Federación, lo cual implica que para su
31
“AGUAS NACIONALES. LA MULTA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 120, FRACCIÓN III, DE LA LEY RELATIVA, ATIENDE A PARÁMETROS DE RAZONABILIDAD CONSIDERANDO EL BIEN JURÍDICO QUE SE PRETENDE PROTEGER” (Décima Época, Registro: 2000712, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro VIII, Mayo de 2012, Tomo 2, Materia(s): Administrativa, Tesis: 2a. XLI/2012 (10a.), Página: 1345). 32
Conforme a su artículo 1° de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión.
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
59
aprovechamiento especial se requiere concesión, autorización o
permiso otorgados conforme a las condiciones y requisitos legalmente
establecidos33.
Lo anterior implica que ese bien requiere una protección
especial por parte del Estado, por lo cual, el eventual incumplimiento
de las normas relacionadas con su protección exige el establecimiento
de sanciones tendentes a su salvaguarda y a desincentivar su
afectación; es decir, la imposición de sanciones respecto de
conductas que atenten en contra del espectro radioeléctrico tiene una
justificación constitucional consistente en la protección de un
bien limitado y propiedad de la nación cuyo aprovechamiento
está reglado por la Ley Federal de Telecomunicaciones y
Radiodifusión.
Esto es, la ley en comento busca la protección de diversos
derechos y bienes jurídicos previstos y tutelados constitucionalmente;
por ende, las conductas que atenten en contra de esos derechos y
bienes, exigen el establecimiento de sanciones que guarden relación
con el bien jurídico protegido.
En este sentido, como se ha expuesto oportunamente, del
proceso legislativo de la Ley Federal de Telecomunicaciones y
Radiodifusión se obtiene, en lo que interesa, lo siguiente:
33
“ESPECTRO RADIOELÉCTRICO. FORMA PARTE DEL ESPACIO AÉREO, QUE CONSTITUYE UN BIEN NACIONAL DE USO COMÚN SUJETO AL RÉGIMEN DE DOMINIO PÚBLICO DE LA FEDERACIÓN, PARA CUYO APROVECHAMIENTO ESPECIAL SE REQUIERE CONCESIÓN, AUTORIZACIÓN O PERMISO” (Novena Época, Registro: 170757, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVI, Diciembre de 2007, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P. /J. 65/2007, Página: 987).
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
60
El sistema de sanciones se estructuró sobre la base de la gravedad de las infracciones, para lo cual el legislador estableció sanciones menos gravosas para las conductas que estimó de menor trascendencia, y mayores sanciones para las infracciones más graves.
El legislador identificó claramente algunas conductas, las cuales describió expresamente en el artículo 298 de la Ley de Telecomunicaciones; sin embargo, hubo algunas que no describió en forma expresa, sino sólo hizo una remisión genérica a “…otras violaciones a esta Ley, a los Reglamentos, a las disposiciones administrativas, planes técnicos fundamentales y demás disposiciones emitidas por el Instituto; así como a las concesiones o autorizaciones que no estén expresamente contempladas en el presente capítulo…” (artículo 298, inciso B), fracción IV).
El sistema de sanciones atiende a porcentajes bajos —respecto de los sugeridos por la OCDE— pero en razón de una base amplia como lo es el ingreso acumulado del infractor, con lo cual se busca inhibir las conductas sancionadas.
En la estructuración del sistema sancionatorio el legislador identificó cinco grupos de sanciones.
En cuanto al último de los aspectos indicados, esto es, la
creación de cinco grupos distintos de sanciones, éstas pueden
identificarse del modo siguiente:
Importe de la sanción (multa) Fundamento legal
1. Entre el 0.01% y hasta 0.75% de los ingresos acumulables
Artículo 298, inciso A), fracciones I, II y III.
2. Entre el 1% y hasta el 3% de los ingresos acumulables
Artículo 298, inciso B), fracciones I, II, III y IV.
3. Entre el 1.1.% y hasta el 4% de los ingresos acumulables
Artículo 298, inciso C), fracciones I, II, III, IV, V y VI.
4. Entre el 2.01% y hasta el 6% de los ingresos acumulables
Artículo 298, inciso D), fracciones I, II, III, IV, V, VI y VII.
5. Entre el 6.01% y hasta el 10% de los ingresos acumulables
Artículo 298, inciso E), fracciones I y II
A efecto de analizar el argumento propuesto por la quejosa, es
prudente hacer algunas consideraciones, atento a lo siguiente:
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
61
De conformidad con el artículo 22 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos34, están prohibidas las penas o
sanciones excesivas. Si bien la terminología empleada en la norma
constitucional pareciera estar referida a la materia penal dado que
habla de pena y delito, lo cierto es que tal norma es aplicable para
todas las normas que establezcan sanciones, con independencia de la
materia de que se trate, pues en realidad lo que se procura es la
proporcionalidad entre la conducta y la sanción aplicable. Así se
obtiene del criterio siguiente:
“PENAS. PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 22 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. De la interpretación del citado precepto constitucional se advierte que la gravedad de la pena debe ser proporcional a la del hecho antijurídico y del grado de afectación al bien jurídico protegido; de manera que las penas más graves deben dirigirse a los tipos penales que protegen los bienes jurídicos más importantes. Así, el legislador debe atender a tal principio de proporcionalidad al establecer en la ley tanto las penas como el sistema para su imposición, y si bien es cierto que decide el contenido de las normas penales y de sus consecuencias jurídicas conforme al principio de autonomía legislativa, también lo es que cuando ejerce dicha facultad no puede actuar a su libre arbitrio, sino que debe observar los postulados contenidos en la Constitución General de la República; de ahí que su actuación esté sujeta al escrutinio del órgano de control constitucional -la legislación penal no está constitucionalmente exenta-, pues la decisión que se emita al respecto habrá de depender del respeto irrestricto al indicado principio constitucional”35.
Por ejemplo, en materia penal dicho principio procura que delitos
como las lesiones sean sancionados en menor medida que el
homicidio simple, o que el homicidio doloso, pues claramente las
consecuencias de una conducta y otra producen efectos distintos, por
34
“Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado…”. 35
Décima Época, Registro: 160280, Instancia: Primera Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro V, Febrero de 2012, Tomo 1, Materia(s): Constitucional, Tesis: 1a./J. 3/2012 (9a.), Página: 503.
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
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lo que sería desproporcionado imponer una mayor sanción para las
lesiones que para el homicidio en cualquiera de sus modalidades36.
Dentro de las formas del derecho punitivo del Estado no sólo
encontramos al derecho penal, sino que también es posible la
imposición de sanciones de naturaleza no penal, como son las
correspondientes al derecho administrativo sancionador, el cual tiene
sus propios principios constitucionales, pero esto no excluye la
posibilidad de acudir a los principios del derecho penal, ya que ambos
derivan de la potestad punitiva del Estado. Así lo consideró el Pleno
de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia
P./J. 99/2006, que indica:
“DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO. De un análisis integral del régimen de infracciones administrativas, se desprende que el derecho administrativo sancionador posee como objetivo garantizar a la colectividad en general, el desarrollo correcto y normal de las funciones reguladas por las leyes administrativas, utilizando el poder de policía para lograr los objetivos en ellas trazados. En este orden de ideas, la sanción administrativa guarda una similitud fundamental con las penas, toda vez que ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico; en uno y otro supuesto la conducta humana es ordenada o prohibida. En consecuencia, tanto el derecho penal como el derecho administrativo sancionador resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, entendida como la facultad que tiene éste de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de ilícitos. Ahora bien, dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a los principios penales sustantivos, aun cuando la traslación de los mismos en cuanto a grados de exigencia no pueda hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al
36
“HOMICIDIO CALIFICADO. EL ARTÍCULO 128 DEL CÓDIGO PENAL PARA EL DISTRITO FEDERAL QUE PREVÉ LAS PENAS APLICABLES A QUIENES COMETAN ESE DELITO, NO VIOLA EL ARTÍCULO 22 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS” (Novena Época, Registro: 165791, Instancia: Primera Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, Diciembre de 2009, Materia(s): Constitucional, Penal, Tesis: 1a. CCXXVIII/2009, Página: 282).
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
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procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza. Desde luego, el desarrollo jurisprudencial de estos principios en el campo administrativo sancionador -apoyado en el Derecho Público Estatal y asimiladas algunas de las garantías del derecho penal- irá formando los principios sancionadores propios para este campo de la potestad punitiva del Estado, sin embargo, en tanto esto sucede, es válido tomar de manera prudente las técnicas garantistas del derecho penal”37.
Sin embargo, no todos los principios del derecho penal son
aplicables al derecho administrativo sancionador, pues como se ha
dicho, éste tiene sus propios principios constitucionales, de tal suerte
que los principios rectores de la materia penal aplican a la materia
administrativa con ciertas modulaciones38.
Incluso, en materia de telecomunicaciones, el Pleno de este Alto
Tribunal ha estimado que principios como el de legalidad deben
modularse, pues al tratarse de normas administrativas derivadas del
modelo del Estado Regulador, ese principio no implica que
necesariamente deba existir una ley precedida que sea la medida de
sus disposiciones de carácter general, pues constitucionalmente, de
existir una inactividad legislativa sobre la materia, el órgano regulador
podría emitir dichas disposiciones y autónomamente lograr validez si
no exceden las delimitaciones internas del indicado artículo 28
constitucional. Así se obtiene del criterio siguiente:
“INSTITUTO FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES (IFT). A SUS DISPOSICIONES DE CARÁCTER GENERAL LES RESULTA APLICABLE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD MODULADO
37
Novena Época, Registro: 174488, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, Agosto de 2006, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P./J. 99/2006, Página: 1565. 38
“FACULTADES DE COMPROBACIÓN. LA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 49 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, NO SE RIGE POR EL PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE INOCENCIA” (Décima Época, Registro: 2011291, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 28, Marzo de 2016, Tomo II, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: 2a. VI/2016 (10a.), Página: 1294).
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
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CONSTITUCIONALMENTE POR EL MODELO DE ESTADO REGULADOR. Si bien a las disposiciones administrativas de carácter general emitidas por el IFT no les son aplicables los principios del artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como sí lo son a los reglamentos del Ejecutivo, lo cierto es que les resulta aplicable el principio de legalidad, pero de una manera modulada, acorde al modelo de Estado Regulador, para reflejar la intención del Constituyente de depositar en aquél un poder de creación normativa suficiente para innovar o configurar el ordenamiento jurídico exclusivamente para el cumplimiento de su función regulatoria en el sector de su competencia. En este sentido, en primer lugar, cabe precisar que, con motivo de los artículos 73, fracción XVII, 6o. y 28 constitucionales, a las disposiciones aludidas del IFT les resulta aplicable el principio de subordinación jerárquica con las leyes, entendido de una forma diferenciada acotada a la expresión del artículo 28 constitucional, que establece que las facultades de éste deben entenderse conforme a lo dispuesto en esta Constitución y en los términos que fijen las leyes; atendiendo a su carácter diferenciado, este principio no implica que necesariamente deba existir una ley precedida que sea la medida de sus disposiciones de carácter general, pues constitucionalmente, de existir una inactividad legislativa sobre la materia, el órgano regulador podría emitir dichas disposiciones y autónomamente lograr validez si no exceden las delimitaciones internas del indicado artículo 28; no obstante, de existir una ley en la materia y un cuerpo de disposiciones administrativas de carácter general, debe concluirse que ambas fuentes no se encuentran en paridad, pues las normas administrativas de carácter general del IFT se encuentran en un peldaño normativo inferior, por lo que en caso de conflicto deben ceder frente a la ley; luego, deben respetar la exigencia normativa de no contradicción con las leyes. Sin embargo, esta modulación exige reconocer la no aplicación del principio de reserva de ley, ya que su función es inhibir lo que busca propiciar el artículo 28, vigésimo párrafo, fracción IV, constitucional, esto es, la regulación propia de un ámbito material competencial para desarrollar un cuerpo de reglas que avance los fines estructurales y de protección de derechos a la libertad de expresión y acceso a la información en los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión, en un espacio independiente de las presiones políticas que impulsan el proceso democrático, así como de los intereses de los entes regulados. Por tanto, por regla general, en sede de control ha de avaluarse la validez de las disposiciones de carácter general del órgano regulador a la luz del principio de legalidad, considerando que, de los dos subprincipios que lo integran, sólo el de subordinación jerárquica de la ley resulta aplicable de una forma diferenciada (atendiendo a la exigencia de no contradicción) y no el de reserva de ley, a menos de que en el texto constitucional se disponga expresamente lo contrario”39.
39
Décima Época, Registro: 2010669, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 25, Diciembre de 2015, Tomo I, Materia(s): Constitucional, Tesis: P./J. 48/2015 (10a.), Página: 34.
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Con relación a las multas excesivas, esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación ha estimado que tienen tal carácter las
sanciones que no atienden a las posibilidades económicas del
infractor con relación a la gravedad de la conducta punible, es decir,
cuando no exista una relación razonable entre la conducta
reprochable y la sanción procedente, en razón de la gravedad y
efectos que cada conducta produce, de tal suerte que cuando la
irregularidad es de gran trascendencia, la sanción sea
considerablemente excesiva y, por tanto, que sea significativa; a
contrario, si la conducta infractora es menor, entonces la sanción
igualmente tendrá que ser inferior. Al caso cobra aplicación el criterio
siguiente:
“MULTA EXCESIVA. CONCEPTO DE. De la acepción gramatical del vocablo "excesivo", así como de las interpretaciones dadas por la doctrina y por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para definir el concepto de multa excesiva, contenido en el artículo 22 constitucional, se pueden obtener los siguientes elementos: a) Una multa es excesiva cuando es desproporcionada a las posibilidades económicas del infractor en relación a la gravedad del ilícito; b) Cuando se propasa, va más adelante de lo lícito y lo razonable; y c) Una multa puede ser excesiva para unos, moderada para otros y leve para muchos. Por lo tanto, para que una multa no sea contraria al texto constitucional, debe establecerse en la ley que la autoridad facultada para imponerla, tenga posibilidad, en cada caso, de determinar su monto o cuantía, tomando en cuenta la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia, en su caso, de éste en la comisión del hecho que la motiva, o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la gravedad o levedad del hecho infractor, para así determinar individualizadamente la multa que corresponda”40.
Sentado lo anterior, debe reiterarse que el artículo 298 de la Ley
Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión establece cinco
rangos o categorías diferentes de sanciones, todas referidas a un
porcentaje del ingreso acumulable del infractor.
40
Novena Época, Registro: 200347, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo II, Julio de 1995, Materia(s): Constitucional, Tesis: P./J. 9/95, Página: 5.
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66
El primer grupo de sanciones, es decir, las que oscilan entre el
0.01% y hasta 0.75% de los ingresos acumulables del infractor,
corresponde a las conductas previstas en el artículo 298, inciso A),
fracciones I, II y III; es decir, a:
I. Presentar de manera extemporánea avisos, reportes, documentos o información. II. Contravenir las disposiciones sobre homologación de equipos y cableados. III. Incumplir con las obligaciones de registro establecidas en la Ley.
El segundo de los montos de sanción (entre el 1% y hasta el
3% de los ingresos acumulables) procede cuando se realiza alguna de
las conductas previstas en el Artículo 298, inciso B), fracciones I, II, III
y IV, es decir:
I. Bloquear, interferir, discriminar, entorpecer o restringir arbitrariamente el derecho de cualquier usuario del servicio de acceso a Internet. II. Contratar en exclusiva, propiedades para la instalación de infraestructura de telecomunicaciones o radiodifusión, en contravención a las disposiciones aplicables u órdenes emitidas por la autoridad. III. Incumplir con las obligaciones o condiciones establecidas en la concesión o autorización cuyo incumplimiento no esté sancionado con revocación. IV. Cualquier otra violación a lo previsto en la Ley, a los Reglamentos, a las disposiciones administrativas, planes técnicos fundamentales y demás disposiciones emitidas por el Instituto; así como a las concesiones o autorizaciones que no estén expresamente contempladas en el presente capítulo (este es el supuesto que se consideró actualizado en el caso).
El tercer rango de sanciones (de entre el 1.1.% y hasta el 4%
de los ingresos acumulables) se aplica cuando se realiza alguna de
las conductas descritas en el artículo 298, inciso C), fracciones I, II, III,
IV, V y VI, de la Ley, a saber:
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67
I. Celebrar acuerdos que impidan ofrecer servicios y espacios de publicidad a terceros. II. Ofrecer de forma discriminatoria, los servicios y espacios de publicidad. III. No observar los límites de exposición máxima para seres humanos a radiaciones electromagnéticas, conforme a la normatividad aplicable. IV. Establecer barreras de cualquier naturaleza que impidan la conexión del equipo terminal del usuario con otros concesionarios que operen redes de telecomunicaciones. V. No cumplir con las obligaciones establecidas en esta Ley relacionadas con la colaboración con la justicia. VI. Proporcionar dolosamente información errónea de usuarios, de directorios, de infraestructura o de cobro de servicios.
En el cuarto rango de sanciones aplicables, es decir, aquellas
que oscilan entre el 2.01% y hasta el 6% de los ingresos acumulables
del infractor, se encuentran las conductas siguientes (previstas en el
artículo 298, inciso D), fracciones I, II, III, IV, V, VI y VII, de la Ley):
I. Incumplir con las obligaciones en materia de operación e interconexión de redes de telecomunicaciones. II. Ejecutar actos que impidan la actuación de otros concesionarios o autorizados con derecho a ello. III. Interceptar información que se transmita por las redes públicas de telecomunicaciones, salvo que medie resolución de autoridad competente. IV. Realizar modificaciones a la red sin autorización del Instituto, que afecten el funcionamiento e interoperabilidad de los equipos. V. No establecer las medidas necesarias para garantizar la confidencialidad y privacidad de las comunicaciones de los usuarios. VI. Contravenir las disposiciones o resoluciones en materia de tarifas que establezca el Instituto. VII. Incumplir con los niveles de eficiencia en el uso del espectro radioeléctrico establecidos por el Instituto.
Finalmente, en el quinto rango o categoría, es decir, aquellas
conductas que se sancionan con las infracciones más altas (entre el
6.01% y hasta el 10% de los ingresos acumulables del infractor),
encontramos las conductas previstas en el artículo 298, inciso E),
fracciones I y II, de la Ley, a saber:
I. Prestar servicios de telecomunicaciones o radiodifusión sin contar con concesión o autorización, o
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
68
II. Interrumpir, sin causa justificada o sin autorización del Instituto, la prestación total de servicios en poblaciones en que el concesionario sea el único prestador de ellos.
Como puede apreciarse, en el primer rango se sancionarán
infracciones de menor trascendencia o impacto para las
telecomunicaciones y las cuales no afectan directamente la utilización
o aprovechamiento del espectro radioeléctrico; por el contrario, se
trata de infracciones de carácter meramente formal o técnico,
como lo es la presentación extemporánea de avisos, reportes,
documentos o información, o bien, el incumplimiento de las
obligaciones de registro.
El segundo rango de sanciones corresponde a infracciones cuya
trascendencia deja de ser meramente formal o de carácter técnico
(homologación de equipos, la cual no afecta la prestación del servicio
ni el aprovechamiento del espectro), pues se imponen respecto de
conductas que afectan los derechos de terceros (bloquear,
interferir, discriminar, entorpecer o restringir arbitrariamente el derecho
de cualquier usuario del servicio de acceso a Internet), el desacato a
lo dispuesto por la autoridad (contratar en exclusiva, propiedades
para la instalación de infraestructura de telecomunicaciones o
radiodifusión, en contravención a las disposiciones aplicables u
órdenes emitidas por la autoridad) o la inobservancia de la
normativa aplicable (concesiones o autorizaciones cuando ello no
genere la revocación y el incumplimiento de lo previsto en la Ley, los
Reglamentos, las disposiciones administrativas, planes técnicos
fundamentales y demás disposiciones emitidas por el Instituto).
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69
Como puede apreciarse, las conductas sancionadas con ese
rango de multas ya no corresponden a aspectos meramente formales
o infracciones menores, sino que se refiere a la afectación de terceros
y al incumplimiento de los diversos tipos de normas y actos aplicables;
de ahí que se trata de infracciones de mayor entidad jurídica y, por
tanto, las multas procedentes son superiores a las previstas en el
primer rango.
El tercer rango de sanciones se impone respecto de conductas
que afectan la prestación de los servicios y no generan
condiciones de competitividad (celebrar acuerdos que impidan
ofrecer servicios y espacios de publicidad a terceros; ofrecer de forma
discriminatoria, los servicios y espacios de publicidad; establecer
barreras de cualquier naturaleza que impidan la conexión del equipo
terminal del usuario con otros concesionarios que operen redes de
telecomunicaciones; proporcionar dolosamente información errónea
de usuarios, de directorios, de infraestructura o de cobro de servicios),
o bien, de conductas dañinas para la salud de las personas
(inobservar los límites de exposición máxima para seres humanos a
radiaciones electromagnéticas) o bien, el desacato a las
obligaciones impuestas en la ley y relacionadas específicamente
con la colaboración de la justicia.
El cuarto rango de sanciones está previsto para infracciones las
cuales ya afectan la calidad de los servicios de
telecomunicaciones (incumplir con las obligaciones en materia de
operación e interconexión de redes de telecomunicaciones o realizar
modificaciones a la red sin autorización del Instituto que afecten el
funcionamiento e interoperabilidad de los equipos; incumplir con los
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
70
niveles de eficiencia en el uso del espectro radioeléctrico establecidos
por el Instituto); generan falta de condiciones de competitividad
(ejecutar actos que impidan la actuación de otros concesionarios o
autorizados), afectan el derecho a la privacidad de las
comunicaciones (interceptar información que se transmita por las
redes públicas de telecomunicaciones o no establecer las medidas
necesarias para garantizar la confidencialidad y privacidad de las
comunicaciones de los usuarios), generan ventajas económicas y
falta de competitividad (contravenir las disposiciones o resoluciones
en materia de tarifas que establezca el Instituto).
Finalmente, el quinto rango de sanciones corresponde a las
conductas que se busca a toda costa no se presenten y, de suceder,
que la sanción sea totalmente inhibitoria de nuevas infracciones de
esa índole, pues esas conductas se consideran como las que mayor
afectación general en el espectro radioeléctrico y en la prestación
de los servicios de telecomunicaciones (bienes tutelados), como
lo es la suspensión injustificada del servicio o el uso indebido de ese
bien finito y limitado de la Nación.
Sentado lo anterior, es conveniente reiterar que la conducta
reprochada a la quejosa consistió en la violación de lo previsto en el
“Plan Técnico Fundamental de Calidad del Servicio Local Móvil”, en
virtud de que durante la celebración de la denominada “Feria de
León”, se detectaron eventos fallidos en la prestación el servicio, por
lo que se estimó procedente aplicar la sanción prevista en la fracción
IV, inciso B), del artículo 298 de esa Ley, por tanto, se impuso la
sanción equivalente al 1% (uno por ciento) de los ingresos
acumulables de la persona moral infractora, la cual corresponde a la
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
71
mínima legalmente posible para las conductas previstas en esa
porción normativa.
Claramente la conducta reprochada no corresponde a alguna de
aquellas expresamente descritas en el artículo 298 de la Ley Federal
de Telecomunicaciones y Radiodifusión; por el contrario, se trata de
una conducta no prevista expresamente en esa norma, pero que es
sancionable a partir de lo establecido en otros preceptos normativos y
con base en la fracción IV del inciso B), del citado numeral, siendo
sancionable con una multa que oscila entre el 1% y hasta el 3% del
ingreso acumulable del infractor.
Esto es, las conductas que pueden configurarse a partir de lo
previsto en la fracción IV, inciso B), del artículo 298 de la Ley Federal
de Telecomunicaciones y Radiodifusión pueden ser muy variadas y
distintas respecto de aquellas expresamente consideradas por el
legislador en los inciso A), fracciones I, II y III; B), fracciones I, II y III;
C), fracciones I, II, III, IV, V y VI; D), fracciones I, II, III, IV, V, VI y VII; y
E), fracciones I y II, todos del artículo 298 de la Ley, lo cual puede
significar que entre las conductas derivadas del ejercicio de
integración por parte de la autoridad sancionadora a partir de
cláusulas abiertas o tipos administrativos en blanco, se encuentren
conductas cuya gravedad sea de gran significado y trascendencia, y
otras que resulten irrelevantes o se refieran a aspectos de mucha
menor importancia o produzca efectos nocivos ínfimos o irrelevantes;
sin embargo, invariablemente, todas esas conductas serán
sancionadas con el mismo porcentaje de multa, es decir, entre el 1% y
hasta el 3% del ingreso acumulable del infractor.
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
72
Como se advierte, la porción normativa que se analiza presenta
algunas circunstancias particulares respecto de las demás conductas
sancionables y que están previstas con otros porcentajes de sanción
ya sean menores, o bien, mayores, pues a diferencia de lo previsto en
el artículo 298, inciso A), fracciones I, II y III; B), fracciones I, II y III;
C), fracciones I, II, III, IV, V y VI; D), fracciones I, II, III, IV, V, VI y VII; y
E), fracciones I y II, de la Ley, en la fracción IV del inciso B) de ese
precepto, la conducta no está expresamente prevista, sino que como
se ha indicado, es una norma que requiere de un ejercicio de
integración normativa para establecer el tipo administrativo o deber
normativo eventualmente sancionable.
Esta particularidad permite que las conductas sancionables
que se configuren con base en el artículo 298, inciso B), fracción
IV, de la ley en comento (las cuales consisten en el incumplimiento
de lo previsto en la ley, reglamentos, disposiciones administrativas,
planes técnicos fundamentales, disposiciones emitidas por el Instituto,
las concesiones o autorizaciones) puedan tener alcances
diferentes.
Es decir, al existir la posibilidad configurar muy variadas
conductas infractoras a partir de la normativa aplicable a la materia, el
resultado de cada una de esas conductas será muy diferente en cada
supuesto y, por tanto, no es posible predeterminar que, en todos los
casos que el deber incumplido (construido a partir de la normativa de
la materia) generó una afectación idéntica y, por tanto, que la sanción
deberá oscilar invariablemente entre el 1% y el 3% de los ingresos del
infractor; esto pues es posible que esas conductas integradas a partir
de cláusulas abiertas tengan una consecuencia o efecto muy grave
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
73
(en cuyo caso será necesario imponer una sanción ejemplar de
magnitud considerable), o bien, efectos mínimos que sólo ameriten el
imponer sanciones menores en su cuantía.
Es cierto que de conformidad con las fracciones I y II del artículo
301 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión41, para
determinar el monto de las multas aplicables, la autoridad debe
atender tanto a la gravedad de la infracción, como a la capacidad
económica del infractor; sin embargo esto no implica que pueda
determinar el porcentaje de sanción que le parezca más adecuado en
cada caso; en realidad esta posibilidad sólo faculta a la autoridad a
atender a los montos mínimos y máximos previstos en cada
fracción del artículo 298 de la Ley, lo que implica que cuando se
estima incumplida alguna obligación derivada de la integración
normativa, en ejercicio de lo previsto en el citado artículo 301, la
autoridad sólo podrá determinar si aplica una sanción entre el 1% y el
3% del ingreso acumulable del infractor (por ser el aplicable para ese
tipo de conductas).
Lo anterior se traduce en que, invariablemente, la multa
mínima será del 1% del ingreso acumulable, incluso en aquellos
casos en que la infracción configurada pueda consistir en el
incumplimiento de aspectos formales o técnicos; es decir, supuestos
de menor relevancia fáctica o al orden jurídico y afectación mínima al
bien jurídico protegido (espectro radioeléctrico). Igualmente, en caso
41
“Artículo 301. Para determinar el monto de las multas establecidas en el presente Capítulo, el Instituto deberá considerar: I. La gravedad de la infracción; II. La capacidad económica del infractor; III. La reincidencia, y IV. En su caso, el cumplimiento espontáneo de las obligaciones que dieron origen al procedimiento sancionatorio, el cual podrá considerarse como atenuante de la sanción a imponerse”.
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
74
de que la conducta infractora —configurada a partir de normas en
blanco o cláusulas abiertas— genere afectaciones considerables y
afecte en forma importante el uso del espectro radioeléctrico, la
autoridad administrativa también sólo estará en posibilidad de imponer
una multa máxima de hasta el 3% del ingreso acumulable del
infractor, esto aun cuando los efectos de ese actuar puedan ser de
gran relevancia fáctica o al orden jurídico y de mayor afectación al
bien jurídico protegido.
Cabe indicar que por lo que respecta al máximo de la sanción
procedente, es decir, el 3% del ingreso acumulable del concesionario,
autorizado o infractor, no procede realizar análisis alguno pues
aunque éste se encuentra contenido (como tope superior de sanción)
en el artículo 298, apartado B, fracción IV, de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión, lo cierto es que, por una parte,
la quejosa no cuestiona ese porcentaje (dado que no fue el aplicado al
caso concreto) y, por otra, en el caso, la multa se individualizó en el
equivalente al 1% del ingreso acumulable de la ahora quejosa; es
decir, en el porcentaje mínimo legal, el cual es el que la quejosa está
en posibilidad de cuestionar y es el que considera violatorio de lo
previsto en el artículo 22 constitucional; por ende, esta Sala sólo se
ocupará del límite inferior de sanción previsto en el referido precepto
legal.
En el caso se estima que la multa mínima (del 1%) prevista en el
artículo 298, inciso B), fracción IV, de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión es contraria al numeral 22 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos porque se trata
de un rango mínimo de sanción el cual resulta excesivo al permitir que
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
75
cualquier conducta construida a partir de la normativa aplicable
(cláusulas abiertas o tipos administrativos en blanco) sea sancionada
con base en la misma proporción mínima (1% del ingreso
acumulable), sin atender a la conducta en particular y a los efectos
que ésta produce (frente al bien jurídico protegido), a efecto de
imponer una sanción que resulte razonable y corresponda con la
afectación causada.
Al respecto, debe hacerse notar que el 1% del ingreso
acumulable que como multa mínima se prevé para las conductas a
que se refiere el artículo 298, inciso B), fracción IV, de la Ley Federal
de Telecomunicaciones y Radiodifusión, es superior a la multa mínima
aplicable para otras infracciones como las establecidas en las
fracciones I, II y III del inciso A), del propio numeral (cuyo rango de
sanción oscila entre el 0.01% y hasta el 0.75% del ingreso
acumulable), siendo que eventualmente, las conductas configuradas
con base en tipos administrativos en blanco puedan igualmente tener
la misma gravedad o afectación del bien jurídico tutelado; es decir, en
ciertos casos, la magnitud de esas infracciones derivadas del
ejercicio de integración normativo puede llegar a ser la misma
que las infracciones expresamente previstas en el primer inciso
de ese precepto y, no obstante ello, el legislador les asignó una
sanción mínima superior (1% del ingreso acumulable), con lo cual
se evidencia que en algunas ocasiones, la sanción mínima aplicable
es excesiva por no atender al tipo de afectación generada con cada
conducta específica; es decir, la sanción mínima aplicable a las
conductas a que se refiere el artículo 298, inciso B), fracción IV, de la
Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, será la misma
en todos los casos, al margen de la verdadera afectación causada
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
76
por la infracción y la trascendencia, menoscabo o puesta en riesgo del
bien jurídico tutelado que cada conducta particular pudo generar.
Dicho de otro modo, dado que existen conductas no previstas
expresamente por el legislador (pero sí en la ley y demás normativa
aplicable) cuyo incumplimiento es susceptible de sanción conforme al
artículo 298, inciso B), fracción IV, de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión, las cuales pueden ser muy
variadas, entonces los efectos generados por cada una de esas
conductas particulares serán igualmente distintos, generando
diferentes grados de afectación al bien jurídico protegido (espectro
radioeléctrico); sin embargo, el referido precepto legal establece a
esas conductas diferentes, un mismo porcentaje mínimo de sanción
(1%), lo cual impide distinguir el grado de afectación producido con la
conducta sancionable.
Cabe precisar que (aunque no es objeto de pronunciamiento por
esta Sala según se indicó oportunamente), respecto del rango
superior de sanción previsto en el artículo 298, inciso B), fracción IV,
de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (3%),
cuando la conducta atribuida genera una afectación
considerablemente mayor al bien tutelado, el artículo 303 de la citada
norma42 prevé la procedencia de un porcentaje de sanción más
elevado.
42
“Artículo 303. Las concesiones y las autorizaciones se podrán revocar por cualquiera de las causas siguientes: I. No iniciar la prestación de los servicios dentro de los plazos establecidos, salvo autorización del Instituto; II. Ejecutar actos contrarios a la Ley, que impidan la actuación de otros concesionarios con derecho a ello; III. No cumplir las obligaciones o condiciones establecidas en la concesión o autorización en las que se establezcan expresamente que su incumplimiento será causa de revocación;
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
77
Esto es, en los casos previstos en el artículo 303 de la Ley
Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, cuando la conducta
reprochada se integre con base en lo previsto en la normativa de la
materia de telecomunicaciones (ley, reglamentos, acuerdos,
circulares, lineamientos técnicos, concesiones, permisos,
autorizaciones), aunque se trata de una conducta sancionable a partir
de cláusulas abiertas (tipos administrativos en blanco) a la que
ordinariamente correspondería —conforme al artículo 298, inciso B),
IV. Negarse a interconectar a otros concesionarios, interrumpir total o parcialmente el tráfico de interconexión u obstaculizarla sin causa justificada; V. No cumplir con lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 164 de esta Ley; VI. Negarse a la retransmisión de los contenidos radiodifundidos en contravención a lo establecido en la Ley; VII. Cambiar de nacionalidad o solicitar protección de algún gobierno extranjero; VIII. Ceder, arrendar, gravar o transferir las concesiones o autorizaciones, los derechos en ellas conferidos o los bienes afectos a las mismas en contravención a lo dispuesto en esta Ley; IX. No enterar a la Tesorería de la Federación las contraprestaciones o los derechos que se hubieren establecido a favor del Gobierno Federal; X. No cumplir con las obligaciones ofrecidas que sirvieron de base para el otorgamiento de la concesión; XI. No otorgar las garantías que el Instituto hubiere establecido; XII. Cambiar la ubicación de la estación de radiodifusión sin previa autorización del Instituto; XIII. Cambiar las bandas de frecuencias asignadas, sin la autorización del Instituto; XIV. Suspender, total o parcialmente, en más del cincuenta por ciento de la zona de cobertura, sin justificación y sin autorización del Instituto los servicios de telecomunicaciones por más de veinticuatro horas o hasta por tres días naturales tratándose de radiodifusión; XV. Incumplir las resoluciones del Instituto que hayan quedado firmes en los casos de conductas vinculadas con prácticas monopólicas; XVI. En el caso de los agentes económicos preponderantes o con poder sustancial que se beneficien directa o indirectamente de la regla de gratuidad relativa a la retransmisión de señales de televisión a través de otros concesionarios, revocándose la concesión también a estos últimos; XVII. Incumplir con las resoluciones o determinaciones del Instituto relativas a la separación contable, funcional o estructural; XVIII. Incumplir con las resoluciones o determinaciones del Instituto relativas a desagregación de la red local, desincorporación de activos, derechos o partes necesarias o de regulación asimétrica; XIX. Utilizar para fines distintos a los solicitados, las concesiones otorgadas por el Instituto en los términos previstos en esta Ley u obtener lucro cuando acorde al tipo de concesión lo prohíba esta Ley, o XX. Las demás previstas en la Constitución, en esta Ley y demás disposiciones aplicables. El Instituto procederá de inmediato a la revocación de las concesiones y autorizaciones en los supuestos de las fracciones I, III, IV, VII, VIII, X, XII, XIII, XVI y XX anteriores. En los demás casos, el Instituto sólo podrá revocar la concesión o la autorización cuando previamente hubiese sancionado al respectivo concesionario por lo menos en dos ocasiones por cualquiera de las causas previstas en dichas fracciones y tales sanciones hayan causado estado, excepto en el supuesto previsto en la fracción IX, en cuyo caso la revocación procederá cuando se hubiere reincidido en la misma conducta prevista en dicha fracción. En estos casos, para efectos de determinar el monto de la sanción respectiva, se estará a lo dispuesto en el inciso E) del artículo 298 de esta Ley”.
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
78
fracción IV, de la ley de la materia— una sanción de entre el 1% y
hasta el 3% del ingreso acumulable del infractor, concesionario o
autorizado (en los términos oportunamente expuestos), el legislador
previó que, ante la gravedad y trascendencia de la conducta, el
porcentaje de sanción aplicable fuera superior, por lo que en la parte
final de citado artículo 303 hizo una remisión al inciso E), del artículo
298 de la Ley, al cual corresponde un porcentaje de sanción entre el
6.01% y hasta el 10% del ingreso.
Lo expuesto revela que el legislador consideró que las
conductas integradas a partir de tipos administrativos en blanco cuyos
efectos nocivos fueran de gran magnitud y trascendencia, serían
sancionados con un porcentaje del ingreso superior al que
ordinariamente les correspondería (pues pasaría de entre el 1% y el
3% al 6.01% y hasta el 10%); esto, en aras de procurar una relación
entre las conductas integradas a partir de tipos administrativos en
blanco y las sanciones aplicables, de tal suerte que cuando una de
esas conductas produzca efectos realmente graves o cause una
afectación de gran magnitud al bien jurídico tutelado o lo ponga en
riesgo, la sanción aplicable será superior a la que ordinariamente
correspondería a una conducta integrada a partir de tipos en blanco.
En cambio, por lo que se refiere al límite inferior de la sanción
prevista en el inciso B) del artículo 298 de la ley en comento (1%), el
legislador no contempló la posibilidad de que las conductas a que se
refiere ese inciso produzcan efectos menos lesivos, o bien, sean de
menor entidad jurídica y, por consiguiente, que esas conductas
puedan sancionarse con un porcentaje de ingreso menor al 1%, como
ocurre, por ejemplo, con las conductas previstas en el inciso A) de esa
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
79
norma y la sanción que les resulta aplicable (entre el 0.01% y hasta el
0.75% del ingreso).
Esto es, tanto jurídica como materialmente es posible que las
conductas a que se refiere el inciso B), de la fracción IV, del numeral
298 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión tengan
menores consecuencias o produzcan jurídicas ínfimas respecto de
otras conductas que están expresamente descritas en el artículo 298
de esa norma y, por tanto, que igualmente ameriten sancionarse en
menor magnitud; es decir, con base en un porcentaje de ingreso
menor del asignado por el legislador (1%).
Es decir, las conductas a que se refiere el artículo 298, inciso B),
fracción IV, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión
podrían tener efectos análogos, equiparables, similares o, incluso,
menores que las conductas descritas en el inciso A), del artículo 298
en comento y, por tanto, lo adecuado es que se sancionen en menor
porcentaje que las conductas cuyos efectos son más graves y
lesionan en mayor medida al bien jurídico tutelado; sin embargo, el
legislador impidió esa posibilidad al tasar la sanción aplicable en un
mínimo del 1% del ingreso, lo cual desatiende a lo previsto en el
artículo 22 constitucional pues se traduce en una sanción excesiva al
desatender a la relación que debe existir entre la conducta, las
consecuencias producidas y la sanción aplicable.
En este sentido, el legislador debió prever la posibilidad de
que los efectos producidos por ciertas conductas indebidas sean
menores a los causados por las conductas en cuyo rango de
sanción estableció el porcentaje de multa para las infracciones
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
80
derivadas de tipos administrativos en blanco —como lo hizo
cuando esas conductas tienen efectos más dañinos, al hacer en el
artículo 303 de la ley, una remisión a la sanción prevista en el inciso
E) del artículo 298—; sin embargo, en forma indebida, se limitó esa
posibilidad y, por tanto, se dio la posibilidad de sancionar conductas
cuyos efectos sean lesivos, en el mismo porcentaje mínimo que
aquellas que pueden generar efectos mayores en el bien tutelado.
Bajo las consideraciones expuestas, esta Segunda Sala
concluye que el artículo 298, inciso B), fracción IV, de la Ley
Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión es
inconstitucional en la porción normativa que establece un
porcentaje de sanción mínima del 1% del ingreso del infractor,
autorizado o concesionario, pues sanciona en el mismo
porcentaje mínimo tanto a las conductas que producen efectos
poco dañinos, como a aquellas que causan una seria afectación
jurídica o material, por lo que tal porcentaje de sanción mínimo
resulta excesivo al no poder analizarse la conducta particular
atribuida y los efectos causados por ésta, a efecto de determinar
la afectación causada y así imponer una sanción en un
porcentaje aún menor al 1% del ingreso del infractor.
Esto es, el precepto en comento limita o encajona las múltiples
conductas a que se refiere el artículo 298, inciso B), fracción IV, de la
Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, en un rango
mínimo determinado de sanción que no necesariamente atenderá a la
gravedad de la infracción, impidiendo valorar si la conducta
reprochada y los efectos por ella producidos son o no de una entidad
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
81
menor que justifique la imposición de una sanción de menor
proporción al 1% del ingreso del infractor, autorizado o concesionario.
Así, para que la norma analizada no resulte contraria al artículo
22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos —al
menos por lo que respecta al monto inferior ahí previsto— se requiere
de una relación entre la conducta imputada, la afectación producida y
la sanción aplicable, la cual no existe en la especie pues entre los
efectos producidos por la conducta reprochada y la sanción aplicable
existe una discrepancia que se manifiesta en la imposibilidad de
imponer sanciones menores al 1% del ingreso acumulable del
infractor, a pesar de que la afectación sufrida en el bien jurídico
tutelado sea ínfima o menor.
En razón de la conclusión alcanzada, al resultar inconstitucional
el porcentaje mínimo de sanción previsto en el artículo 298, inciso
B), de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión,
únicamente por lo que hace a las conductas a que se refiere el
artículo 298, inciso B), fracción IV, de la citada ley, entonces
procede otorgar el amparo en contra del referido precepto,
únicamente en lo que se refiere a la porción normativa en la cual
se establece el porcentaje mínimo de sanción del 1% del ingreso.
Cabe precisar que ante el vicio de inconstitucionalidad advertido
en la norma reclamada, el alcance del presente fallo se traduce en
dejar insubsistentes tanto la resolución reclamada como primer
acto de aplicación de esa norma, así como el procedimiento
correspondiente; sin embargo, si en lo sucesivo la autoridad
sancionadora (mediante otros procedimientos) estima que la quejosa
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
82
incumplió con alguna obligación sancionable conforme a la fracción
IV, del inciso B), del numeral 298 de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión, al determinar el porcentaje
mínimo de sanción procedente, podrá acudir al porcentaje mínimo
previsto en el inciso A) del artículo 298 de la Ley, es decir, el 0.01%
del ingreso del sujeto sancionado43.
Lo anterior obedece a que el once de junio de dos mil trece se
publicó en el Diario Oficial de la Federación, el “DECRETO por el que
se reforman y adicionan diversas disposiciones de los artículos 6o.,
7o., 27, 28, 73, 78, 94 y 105 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, en materia de telecomunicaciones”, mediante el
cual —a través de la reforma hecha al artículo 28 constitucional— se
estableció que “…La ley establecerá un esquema efectivo de
sanciones…”, de lo cual se sigue que fue voluntad del Poder
Constituyente sancionar las conductas contrarias a la normatividad en
materia de telecomunicaciones, en aras de proteger un bien del
dominio público la Nación (como lo es el espectro radioeléctrico); por
ende, la precisión que antecede permite el cumplimiento de un
mandato de carácter constitucional.
Finalmente, no escapa a esta Segunda Sala que subsisten
agravios vertidos en ambos recursos principales, los cuales están
relacionados con aspectos de legalidad, sin embargo, dado el sentido 43
La remisión por integración del porcentaje mínimo precisado del 0.01%, no implica el ejercicio de la potestad legislativa por parte de este órgano jurisdiccional, sino que se trata de un ejercicio de integración normativa a partir del vicio de inconstitucionalidad advertido y en aras de atender a la voluntad expresa del creador de la norma; lo anterior porque fue voluntad del legislador establecer expresamente ese porcentaje como el mínimo aplicable en la materia, ya que así lo dispuso en el artículo 298, inciso A), de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, aunado a que tal determinación genera seguridad jurídica tanto a quienes participan en el sector de telecomunicaciones como a la sociedad, ya que así se conoce el porcentaje mínimo de sanción aplicable en la materia en aras de garantizar el cumplimiento de los mandatos previstos a nivel constitucional.
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
83
alcanzado en párrafos precedentes, resulta innecesario el estudio de
tales argumentos ya que el beneficio obtenido no podría mejorarse, en
razón de que el efecto del amparo, en términos de los criterios
citados, se traduce en la no aplicación futura de la norma
inconstitucional (al menos por lo que hace al porcentaje mínimo de
sanción aplicable a las conductas construidas a partir de tipos
administrativos en blanco, en los términos expresados).
Por su parte, en virtud de lo fundado del argumento analizado y
ante la concesión del amparo en los términos precisados, resulta
innecesario devolver los autos al Segundo Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa Especializado en Competencia Económica,
Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de
México y jurisdicción en toda la República, para que se ocupe de los
restantes planteamientos vertidos en las revisiones principales, así
como en las revisiones adhesivas, ya que ante la conclusión
alcanzada, estas últimas han quedado sin materia44.
En los mismos términos se pronunció esta Segunda Sala, al
resolver en sesión de veinticinco de octubre de dos mil diecisiete, los
amparos en revisión 1121/2016 y 692/2017.
Por lo antes expuesto y fundado, esta Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación,
RESUELVE:
44
“REVISIÓN ADHESIVA. DEBE DECLARARSE SIN MATERIA AL DESAPARECER LA CONDICIÓN A LA QUE SE SUJETA EL INTERÉS DEL ADHERENTE” (Novena Época, Registro: 174011, Instancia: Primera Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, Octubre de 2006, Materia(s): Común, Tesis: 1a./J. 71/2006, Página: 266).
AMPARO EN REVISIÓN 693/2017
84
PRIMERO. En la materia de la revisión, competencia de esta
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se
modifica la sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a
Pegaso PCS, sociedad anónima de capital variable, en contra del
artículo 299 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y
Radiodifusión.
TERCERO. La Justicia de la Unión ampara y protege a Pegaso
PCS, sociedad anónima de capital variable, en contra del artículo
298, inciso B), fracción IV, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y
Radiodifusión, por las razones y los alcances precisados.
CUARTO. Han quedado sin materia los recursos de revisión
adhesivos.
Notifíquese; con testimonio de la presente resolución,
devuélvanse los autos al lugar de su origen y, en su oportunidad,
archívese el toca como asunto concluido.