AMÉRICA CENTRAL - €¦ · 28 de junio de 2005 Departamento de Desarrollo Humano Región de...

Informe N° 29946

AMÉRICA CENTRAL: Estudio sobre Estrategias Educacionales

Una Agenda para la Acción

28 de junio de 2005

Departamento de Desarrollo Humano Región de América Latina y el Caribe Banco Mundial

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EQUIVALENCIAS DE MONEDAS

(Tipo de cambio vigente al 27/09/2004)

COSTA RICA

Unidad monetaria = Colones costarricenses 447,130 colones costarricenses = US$1

US$ 0,023 = 1 colón costarricense

EL SALVADOR Unidad monetaria = Colones salvadoreños

= US$1 US$ = 1

GUATEMALA

Unidad monetaria = Quetzales guatemaltecos 7,9125 quetzales guatemaltecos = US$1

US$ 0,1264 = 1 quetzal guatemalteco

HONDURAS

Unidad monetaria = Lempiras hondureñas 18,420 lempiras hondureñas = US$1

US$ 0,0543 = 1 lempira hondureña

NICARAGUA

Unidad monetaria = Córdobas oro nicaragüenses 16,0100 córdobas oro nicaragüenses = US$1

US$ 0,0625 = 1 córdoba oro nicaragüense

PANAMÁ

Unidad monetaria = Balboas panameñas 1,0000 balboas panameñas = US$1

US$ 1,00 = 1 balboa panameña

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ABREVIATURAS Y SIGLAS

CEB Centros de Educación Básica CECC Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana EBI Educación Bilingüe Intercultural ECAP Evaluación de Competencias Académicas y Pedagógicas EDUCO Educación con Participación de la Comunidad EAP Estrategia de Asistencia a los Países EMNV Encuestas de Medición de Niveles de Vida GCE Gestión Centrada en la Escuela IED Inversión Extranjera Directa IFPRI Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias

(por su sigla en inglés) LLECE Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la

Educación MECD Ministerio de Educación MINED Ministerio de Educación NEU Nuevas Escuelas Unitarias ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio OEI Organización de Estados Iberoamericanos PACES Programa de Asignaciones para la Educación Secundaria PAES Prueba de Aptitud para la Educación Secundaria PRAF Programa de Asignaciones Familiares PREAL Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina

y el Caribe PROHECO Proyecto Hondureño de Educación Comunitaria PRONADE Programa Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educativo SAT Sistema de Aprendizaje Tutorial SWAP Enfoque Sectorial (por su sigla en inglés) TCE Transferencias Condicionales de Efectivo

Vicepresidente: David de Ferranti Gerente de País/Directora: Jane Armitage

Directora Sectorial: Ana-María Arriagada Gerente Sectorial: Eduardo Vélez-Bustillo

Líder Sectorial de País: Laura Rawlings Líder del Equipo de Trabajo: Emanuela di Gropello

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AMÉRICA CENTRAL: ESTUDIO SOBRE ESTRATEGIAS EDUCACIONALES

UNA AGENDA PARA LA ACCIÓN

CONTENIDOS

Agradecimientos…………………………………………………………………………v Resumen Ejecutivo..…...……………………………………………….……………….vi

I. Introducción.................................................................................................................. 1 II. Tres prioridades regionales principales.................................................................... 8

A. Mejoramientos significativos pero.................................................................... … 8 B. Persisten los tres desafíos regionales principales................................................ 10 C. Los tres desafíos están interrelacionados ............................................................ 24 D. El desafío de la equidad está interrelacionado con dos de las prioridades regionales ................................................................................................................. 26 E.Limitaciones fiscales y de gastos para el logro de las tres prioridades regionales 28

III Limitaciones y acciones de políticas para lograr cada prioridad regional ..... 35

A. Prioridad educacional #1: Mejoramiento del aprendizaje a través de los sistemas nacionales de evaluación, el desempeño docente y las metodologías de enseñanza 36 B. Prioridad educacional #2: Logro del egreso universal de la educación primaria a través del mejoramiento y ampliación de las intervenciones orientadas a satisfacer las necesidades de los pobres................................................................................... 44 C. Prioridad educacional #3: Expansión de la cobertura de la educación secundaria a través de la adopción de un amplio conjunto de políticas destinadas a resolver las limitaciones por el lado tanto de la oferta como de la demanda.............................. 57

IV. La matriz regional ............................................................................................... 70

Referencias bibliográficas ......................................................................................... 77 Anexo I:Cuadros Comparativos............................................................................... 82

Resultados Educativos ............................................................................................. 82 Gasto educativo........................................................................................................ 87 Maestros................................................................................................................... 89 Gestión Centrada en la Escuela................................................................................ 90 Factores asociados con la no asistencia en secundaria ............................................ 91

Anexo II: Resultados de simulaciones para educación secundaria ....................... 92 Anexo III: Cuadros .................................................................................................... 94

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Lista de Tablas: Tabla 1: Algunos indicadores básicos de desarrollo para los países centroamericanos ..... 1 Tabla 2: Tasas brutas de egreso de primaria.................................................................... 17 Tabla 3: América Central gasta la mayor parte de sus presupuestos para educación en los

sueldos de los docentes ............................................................................................. 31 Tabla 4: Máximo nivel de educación alcanzado por los docentes en los países

centroamericanos ...................................................................................................... 38 Tabla 5: Las innovaciones en la prestación de servicios educacionales demuestran un

gran potencial en América Central ........................................................................... 50 Tabla 6:Gasto educacional en la educación secundaria por fuente definanciamiento..... 60 Tabla 7: Participación de la matrícula pública y privada en la educación secundaria ..... 61 Tabla 8 : Agenda Regional para los Países Centroamericanos......................................... 72 Lista de Figuras: Figura 1: Marco lógico que rige los cinco capítulos principales del informe.................... 6 Figura 2: Tasas brutas de matrícula en la educación primaria 1970-2000 ........................ 8 Figura 3: Tasas brutas de matrícula en la educación secundaria 1970-2000...................... 9 Figura 4: Años de escolaridad promedio alcanzados en América Central en las diferentes

cohortes etarias............................................................................................................ 9 Figura 5: Ingreso per cápita y tasa de repetición en primaria ........................................... 12 Figura 6: Tasas de retorno privadas en América Central y otros países.......................... 14 Figura 7: Tasa de repetición por quintil de ingreso .......................................................... 15 Figura 8: Indicadores de eficiencia en las zonas urbanas y rurales ................................. 15 Figura 9: Tasas de retorno por quintil de ingreso ............................................................. 16 Figura 10: Ingreso per cápita y tasa bruta de egreso de primaria ..................................... 17 Figura 11: TBM, TNM y tasa bruta de egreso por quintil de ingreso en primaria ........... 19 Figura 12: Tasas de retorno por nivel de educación ......................................................... 20 Figura 13: La “brecha de la educación secundaria”.......................................................... 22 Figura 14: Diagramas de supervivencia comparativos ..................................................... 23 Figura 15: TBM, TNM y tasa bruta de egreso por quintil de ingreso en secundaria........ 24 Figura 16: Diagramas comparativos de la función de supervivencia por edad ............... 25 Figura 17: TBM promedio en secundaria y TBM por quintil enEl Salvador y Nicaragua27 Figura 18: Gasto público por alumno en educación como % del PIB per cápita, 2000 ... 29 Figura 19: Evolución del gasto público como proporción del PIB................................... 30 Figura 20: Gasto público en educación como proporción del PNB, 1999/2000 .............. 30 Figura 21: Gastos salariales, gastos recurrentes no salariales y gastos de capital, 2002 . 32 Figura 22: Gasto público en educación/PNB y tasa de egreso de la educación primaria,

2001/2002 ................................................................................................................. 32 Figura 23: Desglose funcional del gasto en educación, 2002.......................................... 34 Figura 24: Horas de clases nocionales y efectivas al año ................................................ 40 Figura 25: Gasto privado por alumno al año .................................................................... 58 Figura 26: Matrícula pública y privada por quintil de ingreso en educación secundaria 62 Figura 27: Gasto público y privado para la población en edad escolar en la educación

secundaria pública..................................................................................................... 63

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AGRADECIMIENTOS Este informe fue preparado por Emanuela di Gropello bajo la supervisión general de Helena Ribe (ex Líder Sectorial, LCHSD), Eduardo Vélez-Bustillo (Gerente Sectorial, LCHSD) y Laura Rawlings (nueva Líder Sectorial, LCSHD). El equipo de trabajo también incluyó a Ilana Umansky (LCHSD) y Paula Savanti (LCHSD). “Peer reviewers” fueron Manny Jiménez (EASHD) y Alec Gershberg (HDNED). El informe incorpora los comentarios de los Ministerios de Educación de El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua (los cuatro países foco del informe). Se agradece especialmente a Nina Heinsohn (PRMPR), Jeff Marshall (Consultor, Universidad de Stanford), Renán Rapalo (Director de la UMCE, Honduras) y Darlyn Meza (Ministra de Educación, El Salvador) por su ayuda en la preparación del Capítulo V (del informe principal) sobre Gestión Centrada en la Escuela en América Central. Mike Walton (Asesor Regional, LCRCE) y Ariel Fiszbein (Economista Principal, LCHSD) también formularon comentarios muy útiles con respecto al mismo capítulo. El Capítulo V se difundirá además en forma separada con el propósito de que sea un aporte oportuno para el actual debate sobre gestión centrada en la escuela que se está desarrollando en América Central. Se agradece también a los miembros del equipo centroamericano de DH, Suhas Parandekar, Carlos Rojas, Joel Reyes, Angela Demas, Andy Mason y Manuel Salazar, por su apoyo, asesoría y útiles comentarios con respecto al borrador de este informe. Finalmente, deseo agradecer a mi grupo especial de asesores por sus valiosos comentarios sobre los problemas del sector educacional en América Central. Los miembros de este grupo fueron Ian Walker (Consultor de ESA, Honduras), Cecilia De Cano (ex Ministra de Educación, El Salvador), Regina Cáffaro de Morenos (Directora de PRONADE, Guatemala), Abigaíl Castro de Pérez (Directora de la OEI para América Central), Marvin Herrera Araya (Secretario General de la CECC), Arvelio García (Director de UNESCO para América Central) y Donald Winkler (Consultor, Banco Mundial).

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RESUMEN EJECUTIVO

Contexto y objetivos del informe Los seis países que conforman América Central enfrentan muchos desafíos de desarrollo similares, debido a su tamaño relativamente pequeño, su alta vulnerabilidad a los acontecimientos externos y, en la mayoría de los casos, la polarización e inestabilidad política. Entre los países centroamericanos, Nicaragua, Honduras, Guatemala y El Salvador son los que enfrentan los mayores desafíos en el ámbito del desarrollo. Además de los problemas mencionados anteriormente, estos países enfrentan los desafíos de una alta deuda externa (Nicaragua y Honduras), la reconciliación posterior a una crisis y la consolidación democrática.

El principal objetivo de este informe regional es efectuar un diagnóstico acabado de la situación en la que se encuentran los países centroamericanos en varias dimensiones de la educación, destacando los desafíos más serios y urgentes y sugiriendo alternativas de políticas para resolverlos. El informe se centra en El Salvador, Honduras, Guatemala y Nicaragua, debido a que estos países presentan características geográficas, políticas y económicas comunes que, en términos generales, los hacen comparables también desde el punto de vista de sus sectores educacionales. El hecho de que enfrenten desafíos comunes también implica que pueden aprender unos de otros. Además se realiza una comparación con otros países, lo que permite poner en perspectiva el desempeño educacional como asimismo la trayectoria de desarrollo y las intervenciones aplicadas en estos cuatro países. Tres prioridades regionales principales La educación centroamericana ha experimentado un gran avance durante las últimas décadas, particularmente en términos del acceso a la educación. Las tasas brutas de matrícula en la educación primaria superan el 100% en todos los países y las tasas netas de matrícula bordean el 80%. La brecha urbano-rural ha descendido por efecto de la significativa inversión realizada en las zonas rurales y, en la mayoría de los países, se ha dado un patrón convergente para todos los quintiles de ingreso tanto en términos de matrícula como de egreso de la educación primaria. Al mismo tiempo, los sistemas educacionales centroamericanos siguen presentando grandes y apremiantes debilidades. En este informe se identifican tres prioridades urgentes en lo que respecta al mejoramiento de los sistemas educacionales centroamericanos. Éstas son: (a) el mejoramiento del aprendizaje, (b) el logro del egreso universal de la educación primaria y (c) la expansión de la cobertura de la educación secundaria. El mejoramiento del aprendizaje. El análisis llevado a cabo en el informe confirma que el mayor desafío educacional que enfrenta América Central es el mejoramiento del aprendizaje en todos los niveles. Es imperativo mejorar el aprendizaje por razones de crecimiento, competitividad y calidad de vida tanto a nivel individual como nacional. El

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mejoramiento del aprendizaje puede mejorar directamente las competencias y habilidades cognitivas junto con ayudar a aumentar el nivel de educación a través de la reducción de los casos de deserción y repetición. Las competencias aprendidas en la escuela también tienen importantes consecuencias en términos de salarios y productividad. En los cuatro países centroamericanos, el aprendizaje, medido en función de los resultados obtenidos por los estudiantes en los exámenes nacionales estandarizados, es bajo o intermedio-bajo. Tampoco existe ninguna evidencia de mejoramiento a través del tiempo. Otras medidas de aprendizaje más indirectas, tales como la repetición y las tasas de retorno privadas, también indican que los niveles de aprendizaje son insuficientes. En particular, en América Central la repetición suele ser mayor que en otros países con un ingreso per cápita similar. Las tasas de repetición son muy altas en el primer grado, alcanzando niveles “no oficiales” de 30% aproximadamente. Si bien los bajos niveles de aprendizaje constituyen un problema en toda América Central, el problema es particularmente grave en el caso de los sectores desfavorecidos de la población. El logro del egreso universal de la educación primaria. El segundo desafío principal (e interrelacionado) consiste en asegurar que todos los niños terminen la educación primaria. El egreso de la educación primaria es un requisito necesario para tener por lo menos las mínimas perspectivas en el mercado laboral. El egreso universal de la educación primaria está asociado a la reducción de la pobreza y las enfermedades, a democracias más sólidas y al crecimiento económico. El egreso universal de la educación primaria es un objetivo mínimo para todas las naciones y, como tal, es uno de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Si bien es efectivo que durante las últimas décadas se ha producido un considerable mejoramiento de la cobertura y el egreso de la educación primaria en América Central, las tasas brutas de egreso de primaria son inferiores al 80% en todos los países. La meta consistente en lograr una tasa de egreso de 100% para el 2015 establecida como parte de los objetivos ODM requerirá grandes esfuerzos por parte de Guatemala, Honduras y Nicaragua. Con excepción de Costa Rica, en las naciones centroamericanas las tasas brutas de egreso son significativamente inferiores que el promedio latinoamericano y el de los países con un ingreso per cápita similar. Los niños que no logran terminar la educación primaria al igual que aquellos que nunca ingresan a la escuela provienen predominantemente de los sectores severamente desfavorecidos de la sociedad. La expansión de la cobertura de la educación secundaria. Recientemente, diversos estudios han postulado que una población con una educación secundaria completa es clave para aumentar la competitividad y el PIB de un país en un mundo cada vez más tecnológico. Se ha mostrado que, en los países en desarrollo, la matrícula en la educación secundaria se ha relacionado positivamente con los niveles del PIB durante las tres últimas décadas y que la educación secundaria masiva es crítica para la capacidad de los

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países de atraer y obtener beneficios del comercio y la inversión extranjera directa. Apoyando este argumento, evidencia reciente con respecto a América Central muestra que la educación que entrega el segundo ciclo de la educación secundaria genera altas tasas de retorno privadas y aumenta el crecimiento nacional. La demanda de trabajadores educados aumentará indefectiblemente en América Central como resultado del acuerdo CAFTA (Tratado de Libre Comercio de América Central), debido a que las reformas destinadas a liberalizar los regímenes comerciales, fomentar la IED y facilitar el otorgamiento de licencias tecnológicas podrían desencadenar una mayor demanda de educación. De acuerdo con las investigaciones recientes, los ejemplos más exitosos de naciones que han aumentado el nivel de educación de su población, específicamente en el Este de Asia en los últimos años, expandieron sus sistemas educacionales nivel por nivel, cerciorándose primero de lograr una amplia matrícula en la educación primaria, luego en la educación secundaria y finalmente en la educación terciaria. Por su parte, América Central no ha aplicado este enfoque, dado que la mayoría de los países tienen tantas o más personas con educación terciaria que con educación secundaria solamente. América Central presenta una profunda brecha de competencias, que es coincidente con las bajas tasas de matrícula en la educación secundaria (como lo ilustran las tasas brutas de matrícula que, en el mejor de los casos, alcanzan el 60% y las tasas de egreso inferiores al 40%). Estas tasas son muy inferiores a las de regiones comparativas con un ingreso per cápita similar. Tanto la transición al primer ciclo de la educación secundaria como las tasas de supervivencia una vez que se ha ingresado al ciclo constituyen problemas críticos para la mayoría de los países. Finalmente, los jóvenes urbanos de altos ingresos dominan la matrícula en la educación secundaria, como lo ilustran las tasas de matrícula y egreso, que aumentan drásticamente en función del nivel de ingreso. Interrelación entre los desafíos. A pesar de que abordamos estos tres desafíos - el aprendizaje, el egreso de la educación primaria y el acceso a la educación secundaria - en diferentes secciones del informe, no deseamos inferir de manera alguna que se trata de problemas separados. En efecto, se encuentran estrechamente vinculados. En particular, los mejoramientos de la calidad de la educación ayudarán a los niños a terminar la educación primaria (reduciendo las deserciones y la repetición) y los motivarán a asistir a la educación secundaria. Equidad. El problema planteado por las grandes desigualdades en la educación que reciben las poblaciones pobres y marginadas es crucial para dos de las tres prioridades regionales. No se logrará el egreso universal de la educación primaria sin dar énfasis al mejoramiento del egreso de los grupos mas desfavorecidos, el que, a su vez, está estrechamente ligado al mejoramiento de la calidad de su aprendizaje. Además, la expansión del primer ciclo de la educación secundaria debe lograrse antes de la expansión del segundo ciclo para asegurar que grandes proporciones de niños provenientes de todos los grupos socioeconómicos y socioculturales obtengan los beneficios de la expansión, lográndose la educación secundaria a gran escala en América Central.

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Limitaciones fiscales y de gastos para el logro de las tres prioridades regionales. Debido a sus bajos niveles de ingreso y altos niveles de endeudamiento, los cuatro países centroamericanos enfrentan graves limitaciones presupuestarias para el financiamiento de todos los servicios gubernamentales y áreas de gastos. Estas limitaciones fiscales implican la necesidad de algunas compensaciones entre las tres prioridades regionales planteadas en este informe. La naturaleza de la interrelación entre estas prioridades sugiere un orden de intervención: en primer lugar, se debe dar énfasis al mejoramiento de la calidad del aprendizaje; en segundo lugar, se debe asegurar el egreso universal de la educación primaria; y, en tercer lugar, se debe expandir la educación secundaria a gran escala. Si bien la calidad de la educación debería ser la primera y máxima prioridad para los cuatro países, las dos últimas prioridades podrían abordarse en forma simultánea o incluso en orden inverso en el corto a mediano plazo si existen oportunidades de mejoramiento de la tasa de transición del sexto al séptimo grado. Como mínimo, Guatemala y Honduras deberían fomentar la expansión a gran escala del primer ciclo de la educación secundaria a través de la expansión del acceso equitativo a la educación secundaria para los niños que actualmente están egresando de la educación primaria. Nicaragua, que ha expandido la educación secundaria sin dar énfasis al egreso de la educación primaria a gran escala y a la transición equitativa a la educación secundaria, debería seguir ahora esta ruta, en tanto que El Salvador, donde el primer ciclo de la educación secundaria se encuentra distribuido en forma más equitativa, debería abocarse a la expansión del segundo ciclo de la educación secundaria. Al mismo tiempo, será esencial diseñar estrategias que permitan resolver el problema de los “trade-offs” asignando una mayor prioridad presupuestaria al sector educacional en los cuatro (o al menos tres) países, promover una mayor movilización de recursos provenientes también de otras fuentes (el sector privado, los hogares) y adoptar medidas que promuevan una mayor eficiencia en el uso de los recursos (una administración más eficaz de los docentes, una mayor participación de los costos recurrentes no salariales, la reasignación del presupuesto para educación a través de los distintos niveles educacionales, sistemas de prestación eficientes en términos de costos, intervenciones eficaces por el lado de la demanda, una menor repetición, etc.). Existen limitaciones en términos de la prioridad presupuestaria para la educación y la eficiencia en el uso de los fondos públicos, que deben abordarse en forma inmediata. Las principales limitaciones incluyen: (a) bajos niveles de gasto público en educación, en comparación con el promedio latinoamericano y con países que tienen un ingreso per cápita similar (con excepción de Honduras); (b) una participación insuficiente de los gastos no salariales en el presupuesto; (c) remuneraciones docentes escasamente o sólo indirectamente relacionadas con el desempeño docente; (d) una asignación de recursos ineficiente entre los diferentes niveles educacionales, dándose una excesiva prioridad a la educación terciaria en desmedro de la educación secundaria. Por lo tanto, se requerirá tanto una movilización de recursos como un esfuerzo en términos de eficiencia para enfrentar los tres desafíos regionales.

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Limitaciones y acciones de políticas para lograr cada prioridad regional Prioridad educacional #1: Mejoramiento del aprendizaje a través de los sistemas nacionales de evaluación, el desempeño docente y las metodologías de enseñanza Limitaciones para el aprendizaje. En el informe se identifica una serie de limitaciones para el aprendizaje en América Central. Las principales limitaciones son las siguientes:

• pobreza, poca o ninguna educación de los padres, barreras sociales y culturales; • ausencia de una cultura de evaluación y pruebas estandarizadas; • débil desempeño y rendición de cuentas de los docentes; • excesiva dependencia de las prácticas pedagógicas tradicionales; • poco tiempo dedicado a la instrucción (debido en gran medida al ausentismo de

los alumnos y los docentes y al cierre de las escuelas); y • una inversión no salarial insuficiente en aspectos tales como los recursos

materiales y los programas de formación docente. Alternativas de políticas sugeridas. A pesar de que los países centroamericanos han implementado diversas reformas curriculares, pedagógicas y administrativas de gran alcance, hasta la fecha estas reformas no se han traducido en mejoramientos suficientes de la calidad de la educación. En respuesta a las barreras identificadas para el aprendizaje y la calidad de la educación, en el informe se detallan cuatro áreas de intervenciones de políticas principales: (a) el mejoramiento de los sistemas de evaluación nacionales; (b) el perfeccionamiento del desempeño de los docentes; (c) la diversificación de las metodologías de enseñanza; y (d) algunas intervenciones por el lado de la demanda que también podrían tener un impacto sobre el aprendizaje y la calidad de la educación. Mayor institucionalización de los sistemas de evaluación: Esto incluye iniciar la evaluación en el primer grado y establecer mecanismos de divulgación eficaces. Actualmente, se están aplicando varias políticas innovadoras de divulgación de las evaluaciones a nivel internacional. Un ejemplo son los informes de progreso educativo publicados en los periódicos locales o exhibidos como pósteres laminados a la entrada de las escuelas. Mejoramiento de la educación y formación docente: Esto incluye desarrollar criterios de selección y herramientas de diagnóstico tales como los exámenes de acreditación, que pueden requerir sistemas completos de certificación docente en El Salvador y Costa Rica, y reducir las brechas entre la demanda y la oferta en las especializaciones de los docentes. Mejoramiento del esfuerzo de los docentes: Esto incluye analizar la factibilidad de aplicar mecanismos de incentivos como los siguientes: (a) esquemas de remuneración de acuerdo con los méritos basados en equipos y cuidadosamente diseñados; (b) escalas de remuneraciones que promuevan un mayor número de horas de trabajo efectivas; (c) sistemas descentralizados de supervisión de los docentes; y (d) contratación a plazo fijo o contratación y despido de los maestros por parte de la autoridad local. Es posible que el

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establecimiento de sistemas eficaces de supervisión de los docentes sea el incentivo más eficaz para aumentar el esfuerzo de los docentes y/o el tiempo dedicado a la instrucción, posiblemente combinado con mecanismos más flexibles de contratación y despido. Un análisis de la gestión centrada en la escuela con la participación de la comunidad en los cuatro países centroamericanos sugiere que el empoderamiento de los padres en lo que respecta a la contratación, despido y supervisión de los maestros se traduce en un mayor esfuerzo de los docentes medido en función de las horas dedicadas a la docencia.

Diversificación de las estrategias pedagógicas y profundización de los métodos de enseñanza constructivistas: Esto incluye dar un mayor énfasis a las prácticas en el aula tanto en la formación inicial como en el perfeccionamiento en servicio y desarrollar formas innovadoras de organizar el apoyo a los docentes en ejercicio. Diseño de intervenciones eficaces por el lado de la demanda: El mejoramiento de la calidad de la enseñanza y el aprendizaje a través de estas intervenciones podría fortalecerse por medio de intervenciones complementarias por el lado de la demanda, que incluyen campañas publicitarias centradas en la calidad del aprendizaje y las políticas que afectan directamente las características particulares de los niños, tales como su salud, nutrición y acceso a agua potable y hogares seguros. Prioridad educacional #2: Logro del egreso universal de la educación primaria a través del mejoramiento y ampliación de las intervenciones orientadas a satisfacer las necesidades de los pobres Limitaciones para el egreso. La tasa de egreso de la educación primaria sigue siendo demasiado baja y los niños que no terminan la educación primaria provienen casi exclusivamente de poblaciones pobres, rurales e indígenas. La baja tasa de egreso de los pobres puede estar relacionada con un bajo nivel de aprendizaje. Un bajo nivel de aprendizaje, a su vez, está relacionado con limitaciones por el lado de la oferta, que se ha demostrado que son particularmente serias en el caso de los pobres (los pobres tienen menos acceso a maestros calificados, textos escolares e infraestructura adecuada), y con las características mismas de la pobreza, que hacen más difícil tener una buena experiencia de aprendizaje. La pobreza también tiene un impacto directo en el egreso (que no sólo se debe a un bajo nivel de aprendizaje), puesto que desincentiva la matrícula, el ingreso oportuno y la permanencia en el sistema escolar. Las familias pobres deben gastar una porción considerable de sus ingresos anuales para mantener a varios niños en el sistema escolar. Intervenciones existentes que apuntan al mejoramiento de las oportunidades educacionales de los pobres. Una de las principales conclusiones del informe es que no existe una receta mágica en términos de mejoramiento de las escuelas y el egreso de los alumnos pobres. Muchas intervenciones se han traducido en mejoramientos en algunos contextos, pero no existe ninguna intervención aislada que pueda promover todos los cambios en el ambiente de enseñanza-aprendizaje que actualmente está creando barreras que dificultan el egreso de la educación primaria de los niños desfavorecidos. En el

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informe se revisan las experiencias de educación multi-grado, gestión centrada en la comunidad y educación bilingüe, informándose sus positivos resultados, pero también sus limitaciones y restricciones. Los principales resultados y limitaciones de estos programas se describen a continuación.

• Educación multi-grado: las escuelas multi-grado son escuelas en las cuales un docente enseña más de un grado en forma simultánea. Los cuatros países centroamericanos tienen programas multi-grado, siendo el más conocido el programa de la Nueva Escuela Unitaria (NEU) de Guatemala. Existe evidencia de que, cuando obtienen resultados satisfactorios, los alumnos de las escuelas multi-grado pueden superar a los alumnos rurales tradicionales e incluso a los alumnos urbanos. Sin embargo, se ha observado que el modelo está limitado por la continua dependencia de los métodos pedagógicos tradicionales y la insuficiencia de la capacitación docente y los materiales didácticos apropiados.

• Gestión escolar centrada en la comunidad: la gestión centrada en la escuela

(GCE) es un mecanismo de descentralización que traspasa algunas facultades de toma de decisiones al nivel de la escuela, dando énfasis al rol de la comunidad y a la gestión parental de los asuntos escolares. Al igual que la educación multi-grado, los mecanismos de gestión centrada en la escuela existen en los cuatro países centroamericanos1. Estas reformas han llevado, en algunos casos, a un mayor empoderamiento de la comunidad y esfuerzo de los docentes, traduciéndose en: (a) un mejor uso de la limitada capacidad existente en términos de maestros y escuelas2; (b) una mayor cobertura en las zonas rurales; (c) mejores flujos de estudiantes; y (d) indicadores de aprendizaje por lo menos iguales a los de las escuelas tradicionales3. Sin embargo, el modelo de GCE es deficiente en términos de formación y experiencia docente, de la adopción de metodologías de enseñanza innovadoras y del compromiso sustancial de los maestros en las escuelas. Estas “piezas faltantes” limitan su impacto sobre el rendimiento académico y otros resultados e indicadores educacionales.

• Educación bilingüe: todos los países, con excepción de El Salvador, ya han

establecido este tipo de programas, pero la educación bilingüe está más avanzada en Guatemala. La educación bilingüe puede tener un impacto positivo en el rendimiento académico, como lo ilustra el caso de Guatemala. Sin embargo, todavía se encuentra en una etapa incipiente en América Central y suele verse restringida por la falta de preparación de los maestros y la insuficiencia o deficiencia de los materiales didácticos.

Adicionalmente, la experiencia con las intervenciones por el lado de la demanda se ha visto algo limitada en América Central. En Honduras y Nicaragua se han aplicado programas de Transferencias Condicionales de Efectivo (TCE), con distintos niveles de

1 EDUCO en El Salvador, Centros Autónomos en Nicaragua, PRONADE en Guatemala y PROHECO en Honduras. 2 Más en El Salvador, Honduras y Guatemala que en Nicaragua. 3 Nuevamente, esto es menos válido para Nicaragua.

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éxito. En general, han tenido un impacto positivo en la asistencia escolar y la deserción temprana en ambos países, pero su efecto sobre la matrícula ha sido más ambiguo. Alternativas de políticas sugeridas. Las principales recomendaciones con respecto a políticas para el mejoramiento del egreso apuntan al fortalecimiento y mejoramiento de las intervenciones existentes por el lado de la oferta, junto con aplicar políticas eficaces e intervenciones más amplias por el lado de la demanda. Mejoramiento de la gestión escolar centrada en la comunidad: el impacto de la educación centrada en la comunidad sobre los flujos de estudiantes y los resultados de aprendizaje podría aumentarse enormemente a través de un conjunto de acciones específicas, que, en términos generales, buscan establecer las condiciones para el mejoramiento pedagógico, el mejoramiento de la gestión y el empoderamiento a nivel local, y la sustentabilidad de los modelos. Dos posibles orientaciones sugeridas para el mejoramiento pedagógico incluyen la expansión del empoderamiento de la comunidad, a través de la participación de los padres en las decisiones pedagógicas, con el apoyo adecuado, o el aumento del empoderamiento de los maestros, otorgándoles mayor autonomía y apoyo pedagógico y atrayendo a maestros mejor calificados a través de una mayor armonización de los beneficios y oportunidades de desarrollo profesional docente con aquellos del sistema tradicional. El mejoramiento de la gestión y el empoderamiento incluirá el mejoramiento del apoyo parental, la divulgación de información sobre el desempeño de las escuelas a todos los actores educacionales y el mejoramiento de las fórmulas de transferencia. Finalmente, asegurar la sustentabilidad requiere la urgente implementación de estrategias que incluyan a los maestros y a los sindicatos de maestros en el proceso de reforma. Mejoramiento de la educación multi-grado: el potencial de la educación multi-grado alcanzaría sus plenas posibilidades si se tomaran las medidas para asegurar que los maestros tengan la capacitación y experiencia específicas y adecuadas en las técnicas de educación multi-grado y obtengan el apoyo permanente necesario para aplicar estos métodos satisfactoriamente. Mejoramiento de la educación bilingüe: la expansión de estos programas podría requerir un significativo aumento del financiamiento estatal, dado que la implementación requiere la preparación de los docentes y el desarrollo de los currículos y materiales para los nuevos grupos etno-lingüísticos. Otras medidas: éstas incluirían analizar con mayor profundidad el alcance de las transferencias condicionales de efectivo, eliminar el pago de colegiaturas en la educación primaria y aumentar el gasto público en educación, junto con garantizar suficientes materiales didácticos a través del mejoramiento de la asignación presupuestaria con miras a lograr una mayor participación de los costos recurrentes no salariales. Los enfoques sectoriales aplicados al uso de los fondos externos serán también claves para asegurar una mayor tasa de egreso de la educación primaria a través del establecimiento de un marco común para la intervención de los donantes con indicadores de resultados y metas de gastos comunes. Se espera que la Iniciativa de Vía Rápida para la Educación para Todos

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maximice el impacto de los fondos externos en el subsector apoyando el diseño y la implementación de un marco coherente y coordinado para la intervención en el sector primario. Prioridad educacional #3: Expansión de la cobertura de la educación secundaria a través de la adopción de un amplio conjunto de políticas destinadas a resolver las limitaciones por el lado tanto de la oferta como de la demanda Limitaciones para la matrícula en la educación secundaria. Un análisis de las razones de la inasistencia en el rango etario de 13-15 y 15-18 realizado a partir de las encuestas de hogares revela cuatro principales tipos de limitaciones que impiden que los estudiantes potenciales se matriculen en las escuelas secundarias. Estas razones son las siguientes: (a) razones relacionadas con el trabajo (necesidad de trabajar); (b) razones relacionadas con los aspectos económicos; (c) razones relacionadas con el aprendizaje; y, en menor medida, (d) falta de oferta (de escuelas y/o maestros). Las razones relacionadas con los aspectos económicos pueden estar asociadas a los costos privados de la educación, que son mucho más elevados en el nivel secundario que en el nivel primario. El argumento en favor de la intervención pública. Los países del Este de Asia constituyen una buena demostración de la importancia del rol de los gobiernos para garantizar que la evolución de los sistemas educacionales en los países en desarrollo apoye el crecimiento y la competitividad a nivel nacional. Independientemente del gran impacto de la educación sobre el crecimiento y la competitividad a nivel nacional, otros países latinoamericanos, asiáticos y de la OCDE reciben amplio apoyo para la educación masiva por razones de igualdad de oportunidades y cohesión social. En América Central, como en otras regiones, la intervención pública será necesaria para promover la necesaria expansión del primer ciclo de la educación secundaria a gran escala, debido a, por lo menos, dos razones principales: (a) las tasas de retorno sociales pueden suponerse más elevadas que las privadas y, por ende, sin intervención pública, se llegará a un nivel de equilibrio sub-óptimo del primer ciclo de la educación secundaria desde el punto de vista social y (b) sólo por razones de equidad, la intervención pública es necesaria para incentivar una mayor participación de los grupos de bajos ingresos en la educación secundaria. Este enfoque no se ha adoptado en forma generalizada en América Central, donde la intervención pública sigue siendo demasiado limitada y selectiva. Nuestra limitada información sugiere que el financiamiento privado representa entre el 50% y el 80% del total del gasto en la educación secundaria en los países centroamericanos, lo que indica la baja prioridad de la educación secundaria en el presupuesto nacional. Además, la matrícula pública en la educación secundaria está compuesta principalmente por estudiantes provenientes de los quintiles de ingreso medios-altos (con excepción de El Salvador), en gran medida debido a los altos costos de oportunidad y costos privados enfrentados por los grupos de ingreso medio-bajo.

El aumento del financiamiento privado del segundo ciclo de la educación secundaria podría constituir una alternativa apropiada en Guatemala, Honduras y Nicaragua. En

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Guatemala, Honduras, y Nicaragua, es poco probable que los ministerios de educación cuenten con fondos suficientes para las costosas tareas de expandir tanto el primer ciclo como el segundo ciclo de la educación secundaria en el corto plazo. Debido a esto, estos países deberían tal vez explorar más las alternativas de financiamiento privado en el segundo ciclo de la educación secundaria4. A medida que un conjunto más grande y diverso de estudiantes egresan del primer ciclo de la educación secundaria en El Salvador, surgen mayores oportunidades de intervención pública a gran escala en el segundo ciclo de la educación secundaria en dicho país. Alternativas de políticas sugeridas. Al analizar las alternativas de políticas específicas destinadas a aumentar la cobertura en la educación secundaria, la conclusión del informe es que sólo un amplio conjunto de políticas permitirá superar con éxito la diversidad de limitaciones enfrentadas por la matrícula en la educación secundaria. Los principales elementos del conjunto de políticas se describen a continuación. La educación a distancia y otros mecanismos flexibles de prestación de servicios educacionales pueden ser muy prometedores, pero deben ser evaluados en forma más acabada. Los mecanismos flexibles de prestación de servicios educacionales demuestran tener un buen potencial para minimizar las limitaciones laborales, económicas y aquellas por el lado de la oferta. Normalmente, estos programas se ofrecen fuera de la jornada escolar tradicional, requieren pocas horas para ser llevados a cabo y están más orientados hacia la capacitación en competencias que hacia la capacitación académica. Serían particularmente aconsejables en Honduras (debido a las limitaciones fiscales existentes), como asimismo en Nicaragua y Guatemala, donde constituirían una valiosa herramienta para mejorar la cobertura con equidad. Los programas tales como Educatodos y el SAT han tenido algún éxito en el aumento de la matrícula en la educación secundaria, particularmente en las zonas marginales, a pesar de que aún no han sido evaluados suficientemente. Podrían requerirse subsidios por el lado de la demanda y otras intervenciones para expandir la cobertura. En el nivel secundario, los subsidios por el lado de la demanda podrían resolver algunas de las barreras económicas para la educación secundaria, junto con compensar los costos de oportunidad de la educación en el caso de los estudiantes de bajos ingresos, flexibilizando la limitación laboral. Hay pocos ejemplos de transferencias condicionales de efectivo en América Central. Asimismo, se ha hecho poco uso de las becas, con excepción de dos programas de becas establecidos en Costa Rica y El Salvador. Las lecciones extraídas del programa de becas de El Salvador deberían ser utilizadas para el diseño e implementación de programas similares en otros países centroamericanos. Los esquemas mixtos de financiamiento público/prestación privada presentan un buen potencial si existe un sector privado eficiente desde el punto de vista de los costos. Un análisis realizado en El Salvador muestra que, en las zonas urbanas, existe un considerable potencial para promover esquemas mixtos de financiamiento 4 Las mayores tasas de retorno privadas del segundo ciclo de la educación secundaria podrían compensar los mayores costos de oportunidad de dicho nivel.

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público/prestación privada, aprovechando la capacidad ociosa y la mayor costo-eficiencia del sector privado. Esta alternativa tiene el potencial de resolver las limitaciones por el lado de la oferta en las zonas urbanas y flexibilizar las limitaciones para el aprendizaje en el caso de los estudiantes de ingresos medios o bajos. La significativa función del sector privado en la educación secundaria en todos los países valida esta alternativa. Los centros de educación básica presentan un buen potencial para mejorar la transición a la educación secundaria. Los centros de educación básica que integran la educación primaria con el primer ciclo de la educación secundaria en la misma escuela presentan un buen potencial para ayudar a apoyar la transición al primer ciclo de la educación secundaria. Esta innovación ha sido aplicada en forma piloto en El Salvador y Honduras con resultados mixtos hasta el momento (más favorable en El Salvador que en Honduras). Los centros de educación básica generalmente se implementan en conjunto con una legislación que establece un ciclo de educación básica obligatorio y un currículum más integrado. Por lo tanto, podrían resolver tanto las limitaciones por el lado de la oferta en las zonas urbanas y rurales, como las limitaciones de calidad del primer ciclo de la educación secundaria a través del mejoramiento de la pertinencia de dicho sub-ciclo. Los centros de educación básica deberían fomentarse aun más en Honduras y desarrollarse en Nicaragua y Guatemala, aprovechando las lecciones del caso de El Salvador. Los mejoramientos del aprendizaje son esenciales. Para expandir la matrícula en la educación secundaria es fundamental mejorar tanto el acceso como la calidad de la educación en dicho ciclo. Será esencial introducir mejoramientos del aprendizaje/calidad específicos para el nivel secundario, tales como garantizar que los maestros estén capacitados en las asignaturas de nivel secundario que imparten. Adicionalmente, se requieren intervenciones urgentes para mejorar drásticamente la calidad y la pertinencia del primer ciclo de la educación secundaria, incluyendo enfoques pedagógicos más innovadores y el paso hacia un ciclo de educación básica. Será preciso aumentar las participaciones presupuestarias para la educación secundaria y el financiamiento público de la educación en El Salvador, Nicaragua y Guatemala. Un análisis de simulación presupuestaria para El Salvador sugiere que este país tendrá que gastar entre el 0,9% y el 1% más de su PIB en la educación secundaria hacia el 2015 para lograr la cobertura universal en el primer ciclo de la educación secundaria (es decir, incluyendo también la plena transición de los pobres) y una amplia cobertura en el segundo ciclo de la educación secundaria (una tasa bruta de matrícula del 70%). Para poder resolver los múltiples e imperativos desafíos de su sector educacional, es decir, incluyendo también mejoramientos de la calidad y el egreso universal en todos los niveles, El Salvador tendría que aumentar el gasto público en educación en términos del PIB a niveles cercanos al promedio para América Latina (aproximadamente 4,5%) hacia el 2015. No se ha realizado ninguna simulación específica para Nicaragua y Guatemala. Sin embargo, ambos países tendrán que aumentar la participación de la educación secundaria en el presupuesto y sus presupuestos educacionales totales como porcentaje del PIB para

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lograr sus metas educacionales. Es posible que en ambos países existan oportunidades para disminuir el subsidio público para la educación terciaria. Será preciso aumentar las participaciones presupuestarias para la educación secundaria y mejorar drásticamente la eficiencia del financiamiento público de la educación en Honduras. Un análisis de simulación presupuestaria para Honduras sugiere que este país tendrá que gastar entre el 0,3% y el 0,5% más de su PIB hacia el 2015 en la educación secundaria para lograr una cobertura a gran escala en el primer ciclo de la educación secundaria (tasa bruta de matrícula del 70%). Una expansión significativa del segundo ciclo de la educación secundaria (tasa bruta de matrícula del 50%) requeriría otro 0,5% del PIB. En total, Honduras probablemente necesitará un 1% adicional de su PIB para financiar su reforma educativa para el año 2015. Por lo tanto, se requerirán drásticos mejoramientos de la eficiencia en todos los niveles para enfrentar estos desafíos educacionales dentro del presupuesto de educación, que ya es bastante significativo.

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AMÉRICA CENTRAL: INFORME SOBRE ESTRATEGIAS EDUCACIONALES

UNA AGENDA PARA LA ACCIÓN I. Introducción Contexto. Los seis países que conforman América Central enfrentan muchos desafíos de desarrollo similares, debido a su tamaño relativamente pequeño, su alta vulnerabilidad a los acontecimientos externos y, en la mayoría de los casos, la polarización e inestabilidad política. A pesar del crecimiento del PIB y la prestación de servicios sociales, la pobreza sigue constituyendo un problema urgente en la mayoría de los países centroamericanos al igual que los altos niveles de desigualdad social y económica. Entre los países centroamericanos, Nicaragua, Honduras, Guatemala y El Salvador son los que enfrentan los mayores desafíos en el ámbito del desarrollo. Además de los problemas mencionados anteriormente, estos países enfrentan los desafíos de una alta deuda externa (Nicaragua y Honduras), la reconciliación posterior a una crisis y la consolidación democrática. Costa Rica y Panamá tienden a tener un ingreso per cápita considerablemente más elevado, mejores indicadores sociales y una mayor estabilidad política (véase la Tabla 1). Estos dos países sólo serán abordados en forma marginal en este informe.

Tabla 1: Algunos indicadores básicos de desarrollo para los países centroamericanos

Panamá Costa Rica Guatemala Nicaragua Honduras El

Salvador ALC Mundo

INB per cápita 4020 4070 1750 720 920 2080 3580 5120 Expectativa de vida 75 78 65 69 66 70 71 67Tasa de alfabetización (pob. sobre 15) 92 96 69 77 76 80 89 Mortalidad infantil bajo 5 (por 1000 nacimientos vivos) 25 11 49 41 42 39 34 81 Coeficiente de Gini 56,8 47 59,6 50,3 53,7 49,9

Nota: La mayoría de estos datos corresponden a 2002; los coeficientes de Gini son algo más antiguos; Fuente: IDM, Banco Mundial

Oportunidad de una agenda educacional regional. En la mayoría de los países centroamericanos, se ha alcanzado un amplio consenso nacional en torno a la importancia de la educación. Muchos países aumentaron el gasto en educación durante la década de los noventa, debido a que tanto los gobiernos como la sociedad civil identificaron la educación como una prioridad clave. Las tasas brutas de matrícula han aumentado en forma considerable en el nivel primario y, actualmente, superan el 100% en todos los países. Por su parte, la desigualdad en el acceso a la educación también ha ido descendiendo a medida que un mayor número de niños rurales se matricula en la escuela. Muchos países han adoptado innovaciones para mejorar los

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problemas en el ámbito de la educación, incluyendo reformas curriculares, sistemas de evaluación nacionales, descentralización de la gestión y educación multi-grado. A pesar de que los resultados de estas intervenciones han sido generalmente positivos, todavía quedan muchos problemas por resolver: muchos niños nunca terminan la educación primaria; existe una seria brecha de matrícula en la educación secundaria en todos los países; las tasas de repetición siguen siendo elevadas en las escuelas primarias; la calidad de la educación es deficiente en todos los niveles; persisten las desigualdades entre los grupos urbanos y rurales, adinerados y empobrecidos, étnicos y lingüísticos; el gasto y la eficiencia del gasto en educación suelen ser bajos; y aún falta consolidar los sistemas de evaluación nacionales y los modelos de gestión centrada en la comunidad en todos los países. Conscientes de la importancia de la educación para el crecimiento y la competitividad nacionales, por una parte, y la reducción de la pobreza, por la otra, los países de América Central están llevando a cabo el proceso de definición de una agenda futura para enfrentar los desafíos educacionales durante la próxima década. Además, los países centroamericanos se han organizado regionalmente a través de una serie de foros latinoamericanos, en particular la Conferencia Interamericana sobre Educación, la Conferencia Iberoamericana sobre Educación y una Secretaría permanente, la Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana (CECC) con sede en Costa Rica. La institucionalización de la cooperación regional en el ámbito de la educación ha permitido que los países definan una agenda común para el sector. Esta agenda de trabajo llevó al establecimiento de catorce áreas de trabajo principales, que incluyen el egreso de la educación primaria, la formación y desarrollo profesional docente, la educación secundaria, los estándares y evaluaciones, y las principales prioridades, tales como el logro del mejoramiento de la calidad y la equidad de la educación en la región. En este contexto, un informe sobre estrategias educacionales para América Central es oportuno para los países centroamericanos. Por otra parte, también es oportuna una agenda centroamericana para el Banco Mundial mismo. Después de una década de fuertes inversiones en la región, el Banco está avanzando hacia la aplicación de enfoques sectoriales para sus operaciones con el fin de abordar de mejor manera la naturaleza sectorial de muchos desafíos de desarrollo. Este nuevo enfoque, conocido por sus siglas en inglés como SWAP (Sector-Wide Approach), tiene cinco aspectos principales: un aspecto centrado en las políticas, un aspecto centrado en los resultados, un aspecto centrado en la sustentabilidad, un aspecto centrado en la coordinación de los donantes y un aspecto centrado en el diálogo al interior de cada país. Los desafíos educacionales que enfrenta la región - tasas de egreso de la educación primaria, cobertura de la educación secundaria, calidad de la educación y financiamiento educacional - son desafíos con una dimensión sectorial, por lo que nos interesa ofrecer sugerencias de políticas que los consideren desde esta perspectiva. Ayudando a definir una agenda educacional regional sectorial de amplio alcance, que considere estos cinco “pilares”, esperamos que este informe constituya un aporte oportuno para las intervenciones del Banco en la región. ¿Por qué comparamos El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua? Hemos visto que estos países comparten características geográficas, políticas y económicas comunes. Estas características comunes hacen comparables estos países en términos generales, lo que a su vez

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los hace particularmente significativos para una comparación de las características de sus sectores educacionales. En primer lugar, estos países también comparten desafíos comunes en sus sectores educacionales en términos de aprendizaje, egreso de la educación primaria y cobertura de la educación secundaria, limitaciones del gasto público y las reformas/intervenciones que se han aplicado. En particular, veremos que, debido a los diversos mecanismos de cooperación regional e internacional y al diálogo de políticas mencionado anteriormente, junto con la influencia de las organizaciones internacionales, muchas intervenciones educacionales aplicadas en un país centroamericano están estrechamente relacionadas con las intervenciones aplicadas en los demás países centroamericanos (tales como la gestión centrada en la escuela y los modelos de educación multi-grado). Desde esta perspectiva, una comparación entre los países constituirá una manera eficaz de definir una agenda regional común para estos países, sugiriendo alternativas de políticas para abordar los desafíos y limitaciones restantes. Sin embargo, en segundo lugar, veremos que estos países también presentan diferencias en su desempeño, limitaciones e intervenciones en el ámbito educacional. Por lo tanto, una comparación de las diferencias será particularmente enriquecedora, porque nos ayudará a definir una agenda regional bien fundamentada, a través de una comparación de las buenas y malas prácticas y, en caso necesario, a afinar la agenda de acuerdo con las especificidades de cada país. Por otra parte, el establecimiento de las diferencias también definirá las oportunidades que tiene cada país para aprender de los demás. A continuación, ilustramos estos puntos en forma más detallada. Por ejemplo, encontraremos que El Salvador está desempeñándose mejor que los demás países en la mayoría de las áreas principales, que Nicaragua tiene una mayor cobertura de la educación secundaria que Honduras, partiendo de una tasa similar de egreso de la educación primaria o, incluso, que Nicaragua presenta los peores indicadores de equidad junto con Guatemala. Luego de ello, será muy interesante evaluar las posibles diferencias en: (a) las trayectorias de desarrollo educacional seguidas por cada uno de los países (cobertura de la educación secundaria versus egreso de la educación primaria, expansión rápida de la secundaria versus expansión a gran escala, etc.); (b) las principales limitaciones que enfrentan (tipo de limitaciones del gasto público, magnitud de las barreras culturales, etc.); y (c) las principales intervenciones en las áreas del aprendizaje, la cobertura y la eficiencia interna (intervenciones orientadas al mejoramiento de la calidad, tales como los programas de incentivos para los maestros y las reformas pedagógicas, los mecanismos de prestación flexible de servicios educacionales para aumentar la cobertura en las zonas rurales, etc.), que pueden explicar estas diferencias en los indicadores. Esto ayudará a establecer una agenda bien fundamentada, tanto para la región como para cada país, junto con entregar valiosas ideas acerca de los aspectos que un país puede aprender a partir de otro. Por ejemplo, podrá apreciarse que todos los países pueden aprender mucho de El Salvador con respecto al logro de una expansión a gran escala del primer ciclo de la educación secundaria y a administrar a los maestros de manera más eficiente o, incluso, que Honduras puede aprender mucho de El Salvador en lo que respecta al gasto eficiente de su presupuesto en educación o, finalmente, que todos los países pueden aprender mucho de Guatemala con respecto

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a la mejor manera de enfrentar las necesidades de las poblaciones indígenas y de Nicaragua con respecto a la mejor manera de resolver el problema de las colegiaturas en la educación primaria. También veremos que los países pueden aprender mucho unos de otros en lo que respecta al diseño e implementación de los modelos de gestión centrada en la escuela y, a medida que realizamos estas comparaciones de prácticas prometedoras y menos prometedoras, también seremos capaces de configurar una agenda regional más precisa y concreta. Comparación con otros países y regiones. En todo caso, cualquiera sea el valor de esta comparación centroamericana, será necesario mirar más allá de estos cuatro países para poner en perspectiva su desempeño educacional, las limitaciones que enfrentan y la trayectoria de desarrollo e intervenciones que han aplicado. Esto servirá como una pauta adicional con respecto a las alternativas de políticas que pueden ayudar a los países centroamericanos a enfrentar sus desafíos. Las comparaciones con países que tienen niveles de desarrollo económico similares serán particularmente útiles, pero las comparaciones más generales con países latinoamericanos y países de otros continentes también servirán como guía con respecto a los futuros desafíos educacionales y las estrategias para enfrentarlos. Objetivos y destinatarios. El principal objetivo de este informe regional es entregar un diagnóstico acabado de la situación de los países centroamericanos en varias dimensiones educacionales, destacando los desafíos más serios y urgentes y sugiriendo alternativas de políticas para abordarlos. A pesar de que el informe intenta adoptar una visión amplia del sector educacional, no fue posible prestar la misma atención a todos los niveles y desafíos educacionales. En particular, cabe señalar que el informe no se centra en la educación terciaria y en los sistemas de capacitación e innovación. Por otra parte, sólo se aborda marginalmente la educación preescolar y las barreras culturales para la educación. Todos estos temas son importantes, por lo que esperamos que otros informen los aborden en forma detallada. Los principales destinatarios de este informe son los Ministros de Educación centroamericanos, el personal que depende de ellos y los directores y líderes de proyectos del Banco Mundial. En el caso de los especialistas en educación y las autoridades responsables de las políticas educacionales en América Central, esperamos que este informe regional: (a) aporte a los países centroamericanos un amplio conjunto de indicadores de resultados educacionales comparables, que los ayuden a evaluar de manera más exhaustiva sus fortalezas y debilidades relativas; (b) continúe la evaluación de algunas de las prioridades regionales y nacionales que se han establecido; (c) inicie un debate regional con respecto a una serie de problemas y temas que atañen al logro de estas prioridades y las alternativas de políticas para lograrlas; (d) ayude a identificar las nuevas prioridades regionales y específicas para cada país, extrayendo lecciones a partir de los problemas y éxitos comunes y/o a partir de las experiencias particulares de cada país; y (e) permita un análisis acabado de las reformas basadas en la gestión centrada en la escuela. Desde el punto de vista del Banco, se espera que el informe contribuya a definir las prioridades educacionales futuras de la región, aportando información valiosa para las Estrategias de Asistencia a los Países (EAP) y brindando apoyo para el diseño e implementación de las futuras operaciones de inversión y SWAP. Prontamente se dará inicio a la preparación de las nuevas

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EAP para Guatemala y El Salvador y se actualizarán las EAP existentes para Honduras y Nicaragua. Los proyectos y operaciones del Banco están activos en toda América Central. Actualmente se encuentran en curso operaciones de inversión en seis países centroamericanos y dos más se encuentran en tramitación. Al mismo tiempo, un SWAP, que combina un Crédito para Estrategias de Reducción de la Pobreza y una Iniciativa de Vía Rápida para la Educación para Todos, está siendo preparado en Honduras y Nicaragua. A pesar de que todas estas intervenciones se están preparando bajo una perspectiva orientada a un solo país, se espera que se vean beneficiadas por las lecciones y pautas estratégicas desarrolladas en este informe regional. Por ejemplo, se espera que el diseño del futuro proyecto para la educación secundaria de El Salvador se beneficie de las pautas estratégicas para el mejoramiento de la cobertura del nivel secundario que se desarrollan en este informe. También se espera que las pautas estratégicas establecidas para mejorar la calidad sean beneficiosas para el diseño de las Iniciativas de Vía Rápida para la Educación para Todos tanto actuales como futuras. El primer volumen del informe tiene por objeto presentar un panorama general y un resumen de los hallazgos para el personal de nivel superior de los ministerios de educación y el Banco Mundial. El segundo volumen está destinado más bien a las autoridades responsables de las políticas, personal técnico y aquellas personas interesadas y experimentadas en las diversas áreas de estudio que informan nuestras conclusiones finales. Metodología. Este informe regional se basa en gran medida en el reciente diagnóstico del Banco Mundial para el sector educacional referente a los países centroamericanos. Estos trabajos sectoriales pueden agruparse en tres categorías principales: (a) informes de estrategias educacionales específicas a los países; (b) otros documentos específicos a los países que forman parte de trabajos sectoriales más amplios (evaluaciones de pobreza, memorandos económicos de países, etc.); y (c) un conjunto de informes que analizan el impacto de los diferentes incentivos para los docentes sobre el desempeño tanto de los docentes como de los alumnos, elaborados como parte de un reciente proyecto regional5. También se utilizan informes de consultores recientes (preparados para el Banco Mundial), que tratan diferentes áreas de la prestación de servicios educacionales, como también estudios realizados por otras organizaciones internacionales (PREAL, UNESCO, OEI, etc.), trabajos realizados por los ministerios de educación de los gobiernos de los países centroamericanos mismos y trabajos académicos revisados por pares. Se realizó un esfuerzo especial por obtener indicadores similares en todos los países, utilizando en la mayor medida posible las recientes encuestas de hogares (incluyendo las EMNV cuando estuvieron disponibles) y las bases de datos disponibles de los ministerios de educación. El uso de las encuestas de hogares más recientes es particularmente importante para estimar indicadores de equidad, indicadores de gasto y características docentes similares. También se realiza un esfuerzo especial por utilizar los datos de rendimiento académico existentes con respecto a los países para identificar los factores asociados a la calidad educacional, el rendimiento y la eficacia de las escuelas como asimismo para evaluar el impacto de la gestión centrada en la escuela. En el Capítulo V de este informe, se analizará en forma particularmente detallada la gestión centrada

5 Este proyecto es el Estudio Latinoamericano de Calidad e Incentivos Docentes, cuyo informe principal y volumen complementario de estudios de referencia están prontos a ser publicados.

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en la escuela, recopilando y analizando información general comparable con respecto al origen, las características, el impacto y las debilidades de cuatro modelos centroamericanos diferentes. Figura 1: Marco lógico que rige los cinco capítulos principales del informe principal

Estructura del informe. El informe está dividido en dos volúmenes (esta síntesis y el informe principal disponible en el sitio:www.worldbank.org/laceducation; Banco Mundial 2004e) que, en conjunto, deberían hacer posible establecer una “guía” para el sector educacional centroamericano o, más exactamente, para los cuatro países más pobres de América Central (El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua). Algunas veces, se presenta información con respecto a Costa Rica para efectos de comparación. Este informe síntesis presenta,

además de esta introducción, un resumen organizado y detallado de los principales hallazgos, conclusiones y alternativas de políticas desarrolladas en el informe, conformando a partir de ello una Agenda para la Acción para América Central. El análisis y la matriz acompañante abarcan la región en su conjunto. Se busca destacar las tendencias comunes en los cuatro países y se sugieren alternativas de políticas a nivel regional, mostrando al mismo tiempo las lecciones que los países pueden aprender unos de otros, basándose tanto en los aspectos comunes como en la comparación de las diferencias entre los mismos. En el informe principal (Banco Mundial 2004e) se incluyen los cinco capítulos principales del informe (en la Figura 1 se ilustra la estructura y lógica del informe). En el primer capítulo se presenta información comparativa básica muy necesaria con respecto a los niveles de educación, la cobertura, la eficiencia interna, la calidad y la equidad (por quintil, género, grupo de población, etc.) en todos los países centroamericanos, destacando las diferencias entre los países, pero identificando también la situación de América Central como región. El segundo capítulo se centra en la calidad de la educación tanto para el nivel primario como secundario, revisando los principales determinantes del aprendizaje en los países de América Central, con especial énfasis en el rendimiento académico de los pobres y desfavorecidos. En este capítulo también se presentan las alternativas de políticas centradas en el mejoramiento del aprendizaje. En el tercer capítulo se da especial énfasis a la educación secundaria en los países centroamericanos, presentando información referente a las limitaciones para la cobertura, analizando por qué es importante la expansión y sugiriendo alternativas de políticas para aumentar la cobertura. Los

Educational Perform ance: C overage, Efficiency, Q uality, Equity

(chap. I) [Outcom es]

Quality: C onstraints and Options

(chap. II) [Inputs for

Q uality]

Secondary Education C overage:

C onstraints and Options

(chap. III) [Inputs for C overage]

Expenditure: m

agnitude, allocation and incidence (chap. IV)

[Cross-sector Inputs]

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capítulos cuarto y quinto se centran en dos intervenciones transversales, el gasto en educación y la gestión centrada en la escuela, las que, si se emplean correctamente, pueden ejercer un impacto positivo en varias áreas de la prestación de servicios educacionales, incluyendo la calidad, la eficiencia y la cobertura. Específicamente, en el capítulo cuarto se revisa la situación de los países centroamericanos en relación con los indicadores de magnitud, eficiencia y equidad del gasto en educación, incluyendo, si corresponde, análisis del financiamiento público externo y el gasto privado (hogares) por país, y se entregan alternativas de políticas para mejorar el gasto en relación con estas dimensiones. En el capítulo quinto se revisan las reformas centroamericanas orientadas a la descentralización de la gestión y, en particular, las experiencias de los programas de gestión escolar centrada en la comunidad implementados en El Salvador, Nicaragua, Honduras y Guatemala. Se analizan las principales características de estos modelos y su impacto sobre la calidad, la cobertura y los indicadores de eficiencia, y se sugieren alternativas de políticas específicas con respecto a la mejor manera de seguir avanzando. En las secciones restantes de este informe síntesis se presentan las tres prioridades regionales principales propuestas en este informe para luego revisar cada prioridad regional en forma individual, analizando los desafíos existentes y las futuras alternativas de políticas. El volumen concluye con una matriz que describe estas prioridades, limitaciones y alternativas de políticas, junto con un anexo que comprende un conjunto de tablas y cuadros comparativos.

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II. Tres prioridades regionales principales A. MEJORAMIENTOS SIGNIFICATIVOS PERO … La educación centroamericana ha experimentado grandes avances durante las últimas décadas, particularmente en términos del acceso a la educación. En las Figuras 2 y 3 se muestran mejoramientos constantes y marcados de las tasas brutas de matrícula en la educación primaria y secundaria en los cuatro países. Los niveles de educación también han aumentado sorprendentemente [véase la Figura 4]. Estos avances en la matrícula y los niveles de educación derivan principalmente de la expansión de los sistemas educacionales que, antes de la expansión, atendían principalmente a los niños de la elite. Por lo tanto, estos logros han implicado que la brecha entre los estudiantes ricos y pobres y los estudiantes urbanos y rurales se ha acortado en alguna medida.

Figura 2: Tasas brutas de matrícula en la educación primaria 1970-2000

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1970 1980 1990 2000

El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua

Fuente: EdStats

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Figura 3: Tasas brutas de matrícula en la educación secundaria 1970-2000

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1970 1980 1990 1995 2000


Fuente: EdStats

Figura 4: Años de escolaridad promedio alcanzados en América Central en las diferentes cohortes etarias

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Countries

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s of

Sch

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25 year cohort 40 year cohort 55 year cohort Fuente: El Salvador: EPHM 2002; Guatemala, ENCV 2000; Honduras, EHPM 2003; Nicaragua, EMNV 2001

Las tasas brutas de matrícula en la educación primaria superan el 100% en todos los países y las tasas netas de matrícula corresponden al 80% aproximadamente6. Estos logros en el acceso son importantes (a pesar de que las TBM superan el 100% y la diferencia entre las TBM y las TNM indica que en las escuelas primarias hay un significativo número de niños con sobre-edad, lo que sugiere hábitos de repetición, deserción y reingreso y problemas de matrícula tardía en los sistemas). La brecha urbano-rural ha descendido como resultado de la considerable inversión realizada en las zonas rurales. Durante la década pasada, los países centroamericanos expandieron la

6 Utilizando tanto los datos de matrícula oficiales como los datos de encuestas de hogares [véase las Tablas A.1 y A.2].

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educación rural, especialmente a través de las escuelas autónomas administradas por la comunidad. En la mayoría de los casos, y con la notoria excepción de Guatemala, el acceso a las escuelas primarias es satisfactorio en las zonas rurales. Asimismo, en la mayoría de los países, se ha observado un patrón convergente para todos los quintiles de ingreso tanto en términos de matrícula como de egreso de la educación primaria. B. PERSISTEN LOS TRES DESAFÍOS REGIONALES PRINCIPALES Es preciso reconocer los logros obtenidos en el área de la educación en las últimas décadas. Al mismo tiempo, siguen existiendo grandes y apremiantes debilidades en los sistemas educacionales centroamericanos. La ineficiencia educacional es alta, los niños repiten grados, desertan y aprenden poco, todo lo cual perjudica sus perspectivas futuras y aumenta los costos educacionales para el gobierno; además, pocos jóvenes están llegando a la educación secundaria y universitaria, particularmente pocos niños pobres. En este informe se identifican tres prioridades urgentes en lo que respecta al mejoramiento de los sistemas educacionales centroamericanos. Éstas son: (a) el mejoramiento del aprendizaje, (b) el logro del egreso universal de la educación primaria y (c) la expansión de la cobertura de la educación secundaria. a) El mejoramiento del aprendizaje El análisis llevado a cabo en el informe confirma que el mayor desafío educacional que enfrenta América Central es el mejoramiento del aprendizaje en todos los niveles7. Es imperativo mejorar el aprendizaje por razones de crecimiento, competitividad y calidad de vida tanto a nivel individual como nacional. En la actualidad, la mayoría de los niños están terminando su experiencia educacional sin adquirir las habilidades suficientes que les permitan obtener bienestar y alcanzar un nivel de vida adecuado. Los bajos resultados de aprendizaje también constituyen la raíz del abandono de las escuelas, el fracaso en los grados y la repetición y desencadenan problemas cada vez mayores a medida que los alumnos intentan pasar a los grados subsiguientes sin las habilidades y conocimientos necesarios, dando como resultado más repetición, deserción y ausentismo en los niveles superiores independientemente de la calidad de los docentes. Por lo tanto, el mejoramiento del aprendizaje puede mejorar directamente las competencias y habilidades cognitivas junto con ayudar a aumentar el nivel de educación a través de la reducción de los casos de deserción y repetición. Las competencias aprendidas en la escuela también tienen importantes consecuencias en términos de salarios y productividad. Una mejor calidad se traducirá en trabajadores más productivos, aumentará la tasa de retorno de la educación y constituirá un incentivo para nuevas inversiones privadas en el área de la educación.

7 La calidad de la educación es crucial para los Objetivos de Desarrollo del Milenio como también para varias otras prioridades de desarrollo regionales y globales.

11

Los resultados de aprendizaje en los exámenes estandarizados son bajos. En los cuatro países centroamericanos, el aprendizaje, medido en función de los resultados obtenidos por los estudiantes en los exámenes nacionales estandarizados8, es bajo o intermedio-bajo. Tampoco existe ninguna evidencia de mejoramiento a través del tiempo [Tabla A.3].9 La mayoría de los hondureños que cursan el tercer grado, por ejemplo, no pueden identificar personajes ni ideas en los textos que leen ni pueden formar construcciones gramaticales simples. Como es de predecir, los resultados son significativamente más bajos en el caso de las escuelas que educan a poblaciones desfavorecidas. En El Salvador, uno de cada cuatro niños de tercer grado no es capaz de identificar el mensaje principal de un texto básico10. Los resultados para el noveno grado suelen ser aun peores.11 De los países centroamericanos, sólo Honduras participó y fue incluido en los resultados de la evaluación del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de 199712. Esta comparación internacional muestra que, incluso considerando el bajo ingreso per cápita de Honduras, los estudiantes hondureños exhiben un desempeño inferior al de casi todos los demás países latinoamericanos. A su vez, otros exámenes internacionales han mostrado que los países latinoamericanos tienden a desempeñarse deficientemente en comparación con las naciones más ricas.13 Otras medidas de aprendizaje más indirectas también indican la insuficiencia de los niveles de aprendizaje

Distorsión de la edad para el grado y repetición. Para cada año que comprende la educación primaria y secundaria, entre el 50% y el 80% de los niños no tienen la edad apropiada. Esto se traduce en una edad promedio entre 5% y 20% mayor que la edad oficial para el grado. La edad promedio en el primer grado varía entre 7,3 y 8,4 años y la edad promedio en el sexto grado supera los 12,8 años.

La distorsión de la edad para el grado deriva tanto del ingreso tardío (o, con mucho menor frecuencia, temprano) al primer grado (un problema particularmente grave en Guatemala y Honduras) como de altas tasas de repetición en la educación primaria. Las tasas de repetición son marcadamente altas en el primer grado, donde alcanzan niveles “no oficiales” de 30% aproximadamente [véase la Tabla A.4]. En América Central, la repetición suele ser más elevada que en los demás países con un ingreso per cápita

8 Lo que constituye una manera algo reductiva de medir las competencias adquiridas. Otras medidas más amplias de la calidad de vida constituirían un mejor valor sustitutivo de los beneficios reportados por el mejoramiento de las competencias. De manera alternativa, el potencial de ingresos puede constituir también un buen indicador del aprendizaje. 9 Los sistemas de evaluación nacionales son nuevos en América Central, siendo los más antiguos los de Costa Rica (que se aplica desde 1988) y El Salvador (desde 1994) y el más reciente el de Nicaragua (desde el 2002). 10 Véase Schiefelbein (2004). 11 Véase Schiefelbein (2004). 12 El primer examen latinoamericano de UNESCO/LLECE aplicado en 1997. 13 Revisamos, por ejemplo, los resultados del examen PISA 2000/2001, en el cual Chile, uno de los países con mejor desempeño a nivel latinoamericano, tuvo un desempeño bastante bajo. Obviamente, es necesario actuar con precaución al comparar el examen regional latinoamericano con el examen PISA.

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similar. Cabe señalar que en América Latina las tasas de repetición tienden a ser más altas que en otras partes del mundo.

Figura 5: Ingreso per cápita y tasa de repetición en primaria

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HONNICA

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Fuente: Tabla A.4 e IDM.

Varias hipótesis intentan explicar las altas tasas de repetición latinoamericanas14. Entre estas, se incluyen las siguientes: (a) currículos y estándares demasiado exigentes; (b) escuelas sobrecargadas, que utilizan los grados inferiores como filtros; (c) una baja calidad de la enseñanza; y (d) las características particulares de los alumnos, tales como las barreras lingüísticas o la falta de apoyo académico en el hogar, que dificultan la aprobación de los grados por parte de los alumnos. A pesar de que cada una de estas hipótesis es parcialmente válida, obviamente pareciera que las dos últimas explican mejor el fenómeno. En la raíz de todas las hipótesis se encuentra el hecho fundamental de que los estudiantes no están aprendiendo lo suficiente en las escuelas, debido a limitaciones tanto por el lado de la oferta como por el lado de la demanda15.

Tasas de retorno. Como se mencionó anteriormente, las competencias aprendidas en la escuela también tienen importantes consecuencias en términos de salarios y productividad. Los estudiantes que egresan con más y mejores competencias y conocimientos serán trabajadores más productivos y ganarán mejores salarios en el mercado laboral. Las tasas de retorno constituyen una medición prospectiva de la calidad de la educación (a pesar de que también están sujetas a la demanda contextual de mano de obra calificada como asimismo del nivel de competencia general de la población). Un cálculo comparable de las tasas de retorno privadas de la educación en nuestros países centroamericanos16 indica que un año de educación adicional genera un aumento del 10% de los ingresos privados aproximadamente [Figura 6 y Tabla A.5]. Si bien ésta no es una cifra poco significativa, la comparación de ésta con las tasas de retorno calculadas en

14 Esto se basa en Edwards (2004). 15 Como también lo demuestra Edwards (2004) para Guatemala y AED/USAID (2004) para El Salvador. 16 Los aspectos metodológicos del cálculo se desarrollan en el Volumen II, Capítulo I.

Ingreso per cápita

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etiti

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otras áreas plantea algunas inquietudes respecto de la calidad de la educación (como también de la disponibilidad de empleos/demanda de mano de obra calificada). La tasa de retorno privada promedio para un año adicional de escolaridad en América Latina es mayor que la de cualquiera de los cuatro países centroamericanos, a pesar de que el nivel de educación promedio es superior en América Latina que en América Central considerada en forma aislada. Las tasas de retorno privadas deberían ser inferiores cuando una mayor proporción de la población tiene educación, debido a que la educación es un bien menos restringido. La menor tasa de retorno de los países centroamericanos demuestra que un año de educación adicional proporciona menores beneficios agregados a los futuros empleadores, probablemente debido a la menor calidad de la educación (también puede significar – ya sea en forma alternativa o adicional – que no existen suficientes empleos calificados disponibles para las personas que están completando su educación17).

17 A pesar de que no hay evidencia de que la demanda de mano de obra calificada esté estancada en América Central (véase AED/USAID (2004) para El Salvador y Banco Mundial (2004d) para Honduras a este respecto).

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Figura 6: Tasas de retorno privadas en América Central y otros países

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E l S a lva d o r G u a te m a la H o n d u ra s N ic a ra g u a C o s ta R ic a L A C A s ia O E C D Fuente: Tabla A.5

Grandes desigualdades en el aprendizaje. Si bien los bajos niveles de aprendizaje constituyen un problema en toda América Central, el problema es particularmente grave en el caso de los sectores desfavorecidos de la población. En los cuatro países, el rendimiento académico es mejor en el caso de los estudiantes urbanos que los estudiantes rurales18; es mejor en el caso de los estudiantes más ricos que los estudiantes más pobres y es mejor en el caso de los estudiantes provenientes de mayorías étnicas que los estudiantes indígenas o pertenecientes a otras minorías étnicas. Las tasas de repetición son un 30-40% superiores en las zonas rurales comparadas con las zonas urbanas en El Salvador y Guatemala. Asimismo, las tasas de repetición son casi dos veces más altas en estos mismos países en el caso del quintil más pobre comparado con el quintil más rico [Figuras 7 y 8].

18 Por ejemplo, en promedio, las escuelas rurales obtienen puntajes aproximadamente 10% inferiores a los de las escuelas urbanas en los exámenes estandarizados de tercer grado en Honduras (UMCE/UPN/SE, 2003a) y Guatemala (Banco Mundial, 2004a). También obtienen puntajes aproximadamente 5% inferiores en promedio que los de las escuelas urbanas de El Salvador en el examen estandarizado de tercer grado (Banco Mundial, 2004b).

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Figura 8: Indicadores de eficiencia en las zonas urbanas y rurales

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age for grade

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age forgrade

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El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua urban rural

Fuente: El Salvador: EPHM 2002; Guatemala, ENCV 2000; Honduras, EHPM 2002, Nicaragua, EMNV 2001

Además, las tasas de retorno privadas son inferiores en el caso de las personas de menores ingresos en todos los países, lo que sugiere, entre otros factores, menores niveles de aprendizaje (esto también puede representar las barreras para la obtención de empleos bien remunerados que enfrentan los pobres debido al nepotismo y otras razones). Este es el resultado de dos tipos de observaciones. En primer lugar, los retornos marginales de la educación son superiores en el caso de los trabajadores del quintil superior de la distribución condicional del ingreso que en el

Figura 7: Tasa de repetición por quintil de ingreso

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El salvador Guatemala Nicaragua

I II III IV V Fuente: El Salvador: EPHM 2002; Guatemala, ENCV 2000; Nicaragua, EMNV 2001

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caso del quintil inferior en todos los países [Figura 9]19. En segundo lugar, existe una serie de posibles factores contribuyentes que explican esta diferencia (la calidad de la educación, las conexiones en el mercado laboral, etc.) y es probable que su distribución esté sesgada en desmedro de los hogares de bajos ingresos20. En particular, es probable que la educación recibida por los quintiles de ingresos superiores sea de mejor calidad que la recibida por los quintiles de menores ingresos, que el capital cultural traspasado a través de las familias, las comunidades y las escuelas favorezca a los grupos de mayores ingresos en el mercado laboral y, finalmente, que los grupos de mayores ingresos tengan mayor acceso a empleos bien remunerados a través de sus conexiones personales y profesionales.

Figura 9: Tasas de retorno por quintil de ingreso

Fuente: El Salvador: EPHM 2002; Guatemala, ENCV 2000; Honduras, EHPM 2002, Nicaragua EMNV 2001

b) El logro del egreso universal de la educación primaria El segundo desafío principal (e interrelacionado) consiste en asegurar que todos los niños terminen la educación primaria. El egreso de la educación primaria es un requisito necesario para tener por lo menos mínimas perspectivas en el mercado laboral. El egreso universal de la educación primaria está asociado a la reducción de la pobreza y las enfermedades, a democracias más sólidas y al crecimiento económico. El egreso universal de la educación primaria es un objetivo mínimo para todas las naciones y, como tal, es uno de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).

El egreso de la educación primaria sigue siendo inferior al 80%. Si bien es efectivo que durante las últimas décadas se ha producido un considerable mejoramiento de la cobertura y el egreso de la educación primaria en América Central, los cuatro países siguen estando muy por debajo del 100% del egreso de la educación primaria. Las tasas brutas de egreso de la educación

19 Esto refleja tasas de retorno generalmente más elevadas por nivel educativo en el quintil más alto. 20 Véase, por ejemplo, Arias (2004).

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primaria21 son inferiores al 80% en todos los países [véase las Tablas A.6 y A.7, en las cuales se utilizan tanto dato oficiales como datos de encuestas de hogares]. Por lo tanto, uno de cada cinco niños de nuestros cuatro países centroamericanos nunca terminará la educación primaria.

Tabla 2: Tasas brutas de egreso de primaria La meta consistente en lograr una tasa de egreso de 100% para el 2015 establecida como parte de los objetivos ODM requerirá grandes esfuerzos por parte de Guatemala, Honduras y Nicaragua. Los indicadores para El Salvador son un poco mejores. Con excepción de Costa Rica, en las naciones centroamericanas las tasas brutas de egreso son significativamente inferiores que el promedio latinoamericano y el de los países con un ingreso per cápita similar [véase la Tabla 2 y la Figura 10 para una comparación con países con un ingreso per cápita similar].

Alta desigualdad en el egreso. Los niños que no logran terminar la educación primaria al igual que aquellos que nunca ingresan a la escuela provienen predominantemente de los sectores severamente desfavorecidos de la sociedad. Esta brecha puede clasificarse en términos generales como una brecha entre los pobres y los no pobres (o muy pobres y pobres), a pesar de que las poblaciones indígenas, otras minorías étnicas y las

poblaciones que viven en las zonas rurales tienen necesidades singulares que deben ser satisfechas independientemente del rótulo de “pobres”. A pesar de que se han acortado, las 21 Calculadas como la relación entre los niños matriculados en el último grado de la educación primaria (menos los repitientes) y la población en edad escolar con 12 años de edad.

Figura 10: Ingreso per cápita y tasa bruta de egreso de primaria

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Fuente: Tabla A.6 e IDM

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Guatemala (2002) 51 Honduras(2001) 69 Nicaragua(2002) 69 Salvador(2002) 75 Colombia 85 Filipinas 92 Ecuador 96 Perú 97 Rumania 98 Jordania 104

Fuente: Tabla A.6 del Anexo I.

18

brechas urbano/rural, socioeconómica e indígena/no indígena en el egreso de la educación primaria siguen siendo extremadamente problemáticas y recalcan un desafío de equidad educacional persistente. En Nicaragua, si bien cuatro de cada cinco estudiantes del quintil superior terminan la educación primaria, sólo uno de cada cinco estudiantes del quintil inferior la terminan. Es posible observar una situación similar en Guatemala22 [Figura 11]. Todavía persiste una considerable brecha en el egreso de la educación primaria entre las zonas urbanas y rurales en todos los países - entre 40% y 60% menos en las zonas rurales dependiendo del país23. Mientras que en la mayoría de los países las desigualdades son relativamente pequeñas en términos de las tasas brutas de matrícula actuales en el nivel primario, tienden a aumentar levemente en términos de las tasas netas de matrícula (lo que indica una mayor incidencia del ingreso tardío y la repetición en los quintiles más pobres) y se ven luego magnificadas en términos de las tasas de egreso (el quintil de menores ingresos exhibe tasas de egreso que son entre un 55% y un 75% inferiores a las del quintil superior) [Figura 11]. Finalmente, las tasas de egreso de la educación primaria son considerablemente más bajas para las poblaciones indígenas que para las poblaciones no indígenas en todos los países.

22 Las tasas de egreso, como se informa en la Figura 11, se calculan como la proporción de jóvenes de 12 a 21 años que han terminado el ciclo de primaria. Por lo tanto, subestiman la tasa de egreso actual (para la que se utiliza la tasa bruta de egreso calculada anteriormente como valor sustitutivo). 23 A partir de la información de las encuestas de hogares.

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Figura 11: TBM, TNM y tasa bruta de egreso por quintil de ingreso en primaria

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El Salvador G uatem ala Honduras N icaragua

I II III IV V

Fuente: El Salvador: EPHM 2002; Guatemala, ENCV 2000; Honduras, EHPM 2002; Nicaragua, EMNV 2001 c) La expansión de la cobertura de la educación secundaria Recientemente, diversos estudios han postulado que una población con una educación secundaria completa es clave para aumentar la competitividad y el PIB de un país en un mundo cada vez más tecnológico24. Estos estudios han mostrado que, en los países en desarrollo, la matrícula en la educación secundaria se ha relacionado positivamente con los niveles del PIB durante las tres últimas décadas y que la educación secundaria masiva es crítica para la capacidad de los países de atraer y obtener beneficios del comercio y la inversión extranjera directa. Dado que los buenos empleos dependen cada vez más de la mano de obra calificada, una población sub-educada no podrá atraer nuevas inversiones. Es probable que las oportunidades de empleo en los países con niveles de educación bajos o muy sesgados sólo exacerben las desigualdades existentes y enfrenten graves problemas de carencia de las habilidades necesarias. Por otra parte, los trabajadores calificados son mucho más productivos que los trabajadores no calificados en las firmas actuales, muy avanzadas desde el punto de vista tecnológico. La mano de obra calificada genera un ciclo beneficioso en el cual los trabajadores mejor calificados, por ser más productivos, generan mayores utilidades para las firmas, las que reinvierten una porción de estas utilidades en mayores salarios, aumentando así los activos de los trabajadores quienes, a su vez, pueden invertir más en el desarrollo de nuevas habilidades. En consecuencia, existe una asociación directa entre la relación de la educación y los salarios a nivel individual (como lo muestra el análisis de la tasa de retorno privada) y la relación de la educación y el ingreso global a nivel del país. Aun más, este perfeccionamiento de las competencias debería tener un mayor efecto en las tasas de crecimiento ahora que antes, debido a la creciente necesidad de mano de 24 Véase Fuller y Holsinger (1993) y Banco Mundial (2003).

Más pobres Más ricos

20

obra educada y calificada. Por lo tanto, los países con bajos niveles de educación permanecen entrampados en el estancamiento tecnológico, el bajo crecimiento y la baja demanda de educación.

Apoyando este argumento, evidencia reciente con respecto a América Central muestra que el segundo ciclo de la educación secundaria reporta altas tasas de retorno privadas25 [Figura 12] y aumenta el crecimiento nacional26. Altas tasas de retorno privadas en el segundo ciclo de la educación secundaria sugieren una combinación de alta demanda de egresados de la educación secundaria y baja oferta de egresados de la educación secundaria. La demanda de trabajadores educados aumentará indefectiblemente en América Central como resultado del acuerdo CAFTA (Tratado de Libre Comercio de América Central), debido a que las reformas destinadas a liberalizar los regímenes comerciales, fomentar la IED y facilitar el otorgamiento de licencias tecnológicas podrían desencadenar una mayor demanda de educación27.

Figura 12: Tasas de retorno por nivel de educación

Fuente: Tabla A.5

25 El patrón de retornos generalmente crecientes en función del ciclo educacional (también visible en la Figura 12) es concordante con los patrones encontrados en otros países latinoamericanos, a pesar de que los retornos de la educación secundaria tienden a ser levemente superiores en América Central. Este patrón también es confermado para Nicaragua en los estudios recientes de Laguna (2003) y Porta y Laguna (2004). 26Un reciente estudio transversal entre diferentes países, realizado por Loayza, Fajnzylber y Calderón (2002), a través de la regresión de la variación de la tasa de crecimiento per cápita promedio entre la década de los ochenta y los noventa en un conjunto de variables estructurales y cíclicas, descubre que las variaciones del nivel de educación, medido en términos de la tasa bruta de matrícula en la educación secundaria, contribuyó significativamente a la tasa de crecimiento diferencial en América Central (alrededor del 15% de la tasa de crecimiento per cápita proyectada entre la década de los ochenta y los noventa se explica por la educación). 27 Debemos dejar en claro que las altas tasas de retorno privadas, si bien pueden constituir una razón para expandir la educación secundaria, no constituyen una razón para la expansión pública. Lo que contará al decidir si se requiere intervención pública serán las tasas de retorno sociales (que también incluyen externalidades tales como el impacto de la educación secundaria en el desarrollo de la sociedad) y su comparación con las tasas privadas. Volveremos a este tema cuando tratemos más detalladamente el desafío planteado por la cobertura de la educación secundaria.

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primary lower secondary upper secondary tertiary


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La brecha de matrícula en la educación secundaria. América Latina presenta una profunda brecha de competencias, que es coincidente con las bajas tasas de matrícula en la educación secundaria. Estas tasas son muy inferiores a las de regiones comparativas con un ingreso per cápita similar. De acuerdo con las investigaciones recientes28, los ejemplos más exitosos de naciones que han aumentado el nivel de educación de su población, específicamente en el Este de Asia en los últimos años y Estados Unidos algunas décadas atrás, expandieron sus sistemas educacionales nivel por nivel, cerciorándose primero de lograr una amplia matrícula en la educación primaria, luego en la educación secundaria y finalmente en la educación terciaria. Por su parte, América Latina en general no ha aplicado este enfoque. Por el contrario, muchos países latinoamericanos han expandido y/o invertido grandes sumas en los niveles de educación superiores sin cerciorarse primero de lograr un amplio acceso y egreso de los niveles inferiores. Se requiere una transición equilibrada, porque esto minimiza las desigualdades29, garantiza que los estudiantes más dotados ingresen a la universidad y permite aprovechar las complementariedades entre las fases de la transición educacional y aquellas de la transición tecnológica de un país. La investigación concluye que América Latina, como región, debe acortar su brecha de competencias rápidamente para ser competitiva en el mercado global. Además, confirma que la expansión de la cobertura del primer ciclo y el segundo ciclo de la educación secundaria constituye la primera prioridad para que la mayoría de los países puedan acortar esta brecha. Los países centroamericanos no representan una excepción a este patrón de matrícula secundaria limitada y competencias limitadas. A pesar de que se está expandiendo, la cobertura en la educación secundaria sigue siendo un enorme desafío para todos los países analizados, algunos más que otros, como lo ilustran las tasas brutas de matrícula de 60% en el mejor de los casos y las tasas de egreso inferiores al 40% [Tablas A.1 y A.6]. En la Figura 13 se ilustra que los países centroamericanos exhiben tasas brutas de matrícula en la educación secundaria considerablemente inferiores a las de otros países con un ingreso per cápita equivalente. La baja matrícula es aun más evidente al comparar las tasas netas de matrícula entre los mismos países.

28 Banco Mundial (2003). 29 América Latina es la región que exhibe una mayor desigualdad en el mundo y las transiciones desequilibradas entre los niveles educacionales pueden perpetuar la desigualdad. Una transición desequilibrada, con bajos niveles de educación secundaria, relegaría a la mayoría de los trabajadores a empleos mal remunerados y de baja especialización, mientras que unos pocos privilegiados obtienen los altos sueldos provenientes de una educación universitaria. Debido a que existe una estrecha relación entre el nivel de educación y los ingresos, una distribución desigual de la educación tiende a perpetuar la distribución desigual de los ingresos.

22

In El Salvador and Costa Rica more people have primary schooling and tertiary schooling than have secondary schooling.

Box 1: Central American Education Distributions

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Figura 13: La “brecha de la educación secundaria”

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Fuente: Tabla A.1 e IDM

Costa Rica y El Salvador presentan distribuciones educacionales que asemejan un “yunque asimétrico”, con el grueso de la población sólo con educación primaria, pero más personas con educación terciaria que solamente con educación secundaria (véase el Cuadro 1)30. En Nicaragua, la mayoría de las personas sólo han terminado la educación primaria, muy pocas han terminado el primer ciclo de la educación secundaria y un mayor número ha alcanzado el segundo ciclo de la educación secundaria y la educación terciaria. Finalmente, en Honduras y Guatemala, la

mayor proporción de la población sólo ha alcanzado la educación primaria y un número similarmente pequeño de personas han terminado el primer ciclo de la educación secundaria, el segundo ciclo de la educación secundaria y la educación terciaria. Los países del Este de Asia, por otra parte, presentan una distribución semejante a un diamante, en la cual más adultos tienen educación secundaria que educación primaria y terciaria. Esta forma de diamante es más deseable para un país en desarrollo puesto que representa una menor desigualdad educacional e indica que la mayoría de la población por lo menos ha asistido a la educación secundaria.

30 Véase también Banco Mundial (2003).

23

Detrás de las tasas de matrícula: baja transición al séptimo grado y bajas tasas de supervivencia en la educación secundaria. Tanto la transición al primer ciclo de la educación secundaria como las tasas de supervivencia una vez dentro del ciclo son aspectos críticos para la mayoría de los países. Las funciones de supervivencia, que muestran una tasa de supervivencia proyectada de la cohorte actual de siete años, ilustran claramente que los cuatro países exhiben altas tasas de deserción tanto en el ciclo primario como secundario. Las tasas de supervivencia de primero a sexto grado suelen ser inferiores al 80%; por otra parte, entre el 5% y el 40% (dependiendo del país) de los egresados de sexto grado nunca se matriculan en la educación secundaria [véase la Figura 14]. La tasa de transición entre el sexto y el séptimo grado es particularmente baja en Honduras. En contraste, en El Salvador la tasa de transición de sexto a séptimo grado es aproximadamente igual a la tasa de transición correspondiente a cualquiera de los años anteriores. Esto se ha atribuido en gran medida a una exitosa reforma de la educación básica. Es sorprendente observar que, con una mayor tasa de supervivencia hasta el último grado de primaria que la de Nicaragua, Honduras exhibe una tasa de supervivencia hasta el 11° grado que es inferior en un 10%. Figura 14: Diagramas de supervivencia comparativos

El Salvador Honduras Nicaragua Guatemala

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yedu

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Fuente: El Salvador: EPHM 2002; Guatemala, ENCV 2000; Honduras, EHPM 2002; Nicaragua, EMNV 2001 Grandes desigualdades en la cobertura y el egreso de la educación secundaria. Finalmente, la juventud urbana de mayores ingresos domina la matrícula en la educación secundaria, como lo ilustran las tasas de matrícula y egreso, que aumentan drásticamente al aumentar el nivel de ingresos [Figura 15]. Incluso en el país relativamente más equitativo, El Salvador, aproximadamente cinco veces más niños del quintil más rico terminan el ciclo secundario en comparación con el más pobre (versus aproximadamente 2,5 veces en el caso de la educación primaria). La desigualdad en los indicadores educacionales es también muy significativa entre las zonas urbanas y rurales y las poblaciones indígenas/no indígenas.

24

Figura 15: TBM, TNM y tasa bruta de egreso por quintil de ingreso en secundaria

(Fuente: Encuestas de Hogares)

C. LOS TRES DESAFÍOS ESTÁN INTERRELACIONADOS A pesar de que abordamos estos tres desafíos - el aprendizaje, el egreso de la educación primaria y el acceso a la educación secundaria - en diferentes secciones de este informe, no deseamos inferir de manera alguna que se trata de problemas separados. En efecto, se encuentran estrechamente vinculados. Los mejoramientos de la calidad de la educación ayudarán a los niños a terminar la educación primaria y los motivarán a asistir a la educación secundaria. Del mismo modo, la limitada matrícula en la educación secundaria contribuye a una baja calidad de la educación, porque tiene consecuencias directas sobre el número y la calidad de los postulantes a la profesión docente. En la sección siguiente, se describen brevemente algunas de las interrelaciones entre los tres desafíos. Un bajo aprendizaje se traduce en un bajo nivel de educación. El aprendizaje afecta el nivel de educación. Esto ocurre principalmente de tres maneras: (a) el bajo aprendizaje lleva al fracaso y la repetición de grados debido a la carencia de las competencias/conocimientos necesarios para avanzar al grado siguiente31; (b) un bajo aprendizaje afecta directamente el interés y placer de los alumnos en la escuela, lo que contribuye a que tomen la decisión de abandonar la escuela; y (c) el aprendizaje afecta las tasas de retorno privadas de la educación, es decir, el potencial de ingresos en el futuro. El impacto del aprendizaje en la repetición es 31 La evidencia para América Central tomada de Edwards (2004) y AED/USAID (2004) muestra que los fracasos en el aprendizaje son la principal razón del fracaso y repetición de grados en Guatemala y El Salvador.

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I II III IV VMás pobres Más ricos

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importante, debido a que la repetición puede conducir a un bajo nivel de educación. Las funciones de supervivencia por edad para los países analizados indican que, cuando los estudiantes llegan a la adolescencia, es mucho mayor la probabilidad de que deserten de la escuela [Figura 16] (la mayor deserción en los años de la adolescencia probablemente se debe a una combinación de factores, entre los que se incluye la necesidad de trabajar, el embarazo o un sentido de vergüenza o falta de identificación con los materiales escolares y los compañeros más jóvenes). Este hallazgo implica que, cuanto menor es el número de grados terminados al llegar a la adolescencia, debido a la repetición (y/o al ingreso tardío), menor será el nivel de escolaridad de los jóvenes al momento de la deserción. En efecto, las menores tasas de transición a la educación secundaria (séptimo grado) en Honduras y Guatemala están asociadas a una mayor distorsión de la edad para el grado en el sexto grado en ambos países. Apoyando este hecho, un análisis exhaustivo realizado por Edwards, Fuller y Parandekar32 para Honduras determinó que los niños de 13 años de edad y mayores exhiben una mayor probabilidad de desertar en algún punto del ciclo, incluso si no han egresado de primaria y, por lo tanto, el nivel de educación se ve sustancialmente determinado por la edad al momento de la matrícula inicial33 y la repetición. Como se mencionó en los puntos b) y c), un bajo aprendizaje puede también simplemente desincentivar la asistencia haciendo menos interesante la escuela y limitando el potencial de ingresos en el futuro. La evidencia de las encuestas de hogares sugiere que la “falta de interés” es una razón importante para marginarse de la escuela en América Central. Apoyando esta evidencia, Marshall (2003b) descubre que los aumentos de los puntajes obtenidos por los alumnos en las pruebas constituyen un determinante significativo de la asistencia escolar en Guatemala.

Figura 16: Diagramas comparativos de la función de supervivencia por edad

El Salvador

Honduras

Nicaragua

Guatemala

surv

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func

tion

estim

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edad

7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

Fuente: El Salvador: EPHM 2002; Guatemala, ENCV 2000; Honduras, EHPM 2002; Nicaragua, EMNV 2001 32 Véase Edwards, Fuller y Parandekar (1997). 33 El estudio descubre que cada año de edad adicional al momento de la matrícula incrementa la probabilidad de deserción de la escuela en un sorprendente 25%.

26

Los grupos con las menores tasas de egreso de la educación primaria también presentan un menor rendimiento académico, menores retornos de la educación y una mayor repetición. De más está decir que estos estudiantes provienen predominantemente de poblaciones de bajo nivel socioeconómico, minorías étnicas y poblaciones rurales. Los bajos resultados de aprendizaje generan poca motivación para asistir o matricularse en el primer ciclo de la educación secundaria. Los bajos resultados de aprendizaje en el primer ciclo de la educación secundaria, evidenciados también por el bajo desempeño en los exámenes estandarizados y particularmente por las bajas tasas de retorno34 [véase la Figura 12], actúan como un desincentivo para que los niños, especialmente los niños pobres, se matriculen y asistan a la escuela. En particular, cuando la baja calidad y el bajo retorno previsto del primer ciclo de la educación secundaria se combinan con un costo de oportunidad significativo para las familias pobres al tener a sus niños adolescentes asistiendo a la educación secundaria, las familias y los estudiantes mismos tienen pocas o ninguna razón para invertir varios años en este ciclo. Por lo tanto, este es un serio obstáculo para el aumento de la cobertura de la educación secundaria. La cobertura de la educación secundaria y el egreso de la educación primaria están relacionados. De más está decir que las altas tasas de deserción de la educación primaria afectan las tasas de matrícula en la educación secundaria. En los cuatro países, por lo menos uno de cada cinco estudiantes que ingresan a la educación primaria no la completan. A pesar de que existe un significativo margen para aumentar la matrícula en la educación secundaria a través de un mejoramiento de la transición de la educación primaria a la educación secundaria (séptimo grado) en tres de los cuatro países (como se muestra en la Figura 14), éstos tendrán que lograr el egreso de la educación primaria para poder alcanzar la matrícula universal en la educación secundaria. D. EL DESAFÍO DE LA EQUIDAD ESTÁ INTERRELACIONADO CON DOS DE LAS PRIORIDADES REGIONALES Como se desprende de esta presentación de los temas centrales de este informe, el problema planteado por las grandes desigualdades en la educación que reciben las poblaciones pobres y marginadas es crucial para dos de las tres prioridades regionales. En este informe, no separamos la equidad como una prioridad regional en sí misma, sino que mostramos que, al referirnos a los desafíos del egreso de la educación primaria y la cobertura de la educación secundaria, estamos hablando en gran medida de la superación de las desigualdades que hacen que los grupos desfavorecidos enfrenten enormes obstáculos para el aprendizaje como asimismo para el acceso y el éxito en la educación tanto primaria como secundaria. El mejoramiento de las tasas de egreso de la educación primaria implica dar énfasis a los pobres y desfavorecidos. El bajo egreso de la educación primaria perjudica en forma masiva a los estudiantes pobres, indígenas y rurales. No se logrará el egreso universal de la educación

34 Que indican que el primer ciclo de la educación secundaria reporta un bajo beneficio agregado, probablemente debido a la baja calidad y poca pertinencia del ciclo.

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primaria sin dar énfasis al mejoramiento del egreso de los grupos más desfavorecidos, el que, a su vez, está estrechamente ligado al mejoramiento de la calidad de su aprendizaje.

Los países con una baja matrícula en el primer ciclo de la educación secundaria y presupuestos limitados deberían dar énfasis a la expansión de este nivel antes de expandir el segundo ciclo de la educación secundaria. Como se analizó anteriormente, la expansión de la educación secundaria a gran escala es conducente al crecimiento nacional y a la cohesión social. La expansión del primer ciclo de la educación secundaria debería lograrse antes de la expansión del segundo ciclo para asegurar que grandes proporciones de niños

provenientes de todos los grupos socioeconómicos y socioculturales obtengan los beneficios de la expansión. La expansión del segundo ciclo de la educación secundaria también es clave, pero no debería emprenderse antes de garantizar la equidad en el primer ciclo de secundaria. Entre las principales medidas para lograr este objetivo está aumentar la tasa de egreso de la educación primaria y garantizar un acceso más equitativo a la educación secundaria para los niños que están terminando la primaria. El Salvador ha logrado hacer un poco de ambas cosas en los últimos años. Es probable que el país ya esté listo para proceder a la expansión del segundo ciclo de la educación secundaria. Nicaragua, por su parte, también hizo esfuerzos por expandir la educación secundaria en los últimos años, pero lo hizo sin dar énfasis a un egreso a gran escala de la educación primaria y a una transición equitativa de sexto a séptimo grado. Esto dio como resultado una matrícula educacional distribuida en forma mucho menos equitativa en comparación con El Salvador [véase la Figura 17]. Las funciones de supervivencia por quintil de ingreso en los dos países confirman este resultado. Podría ser tentador para Honduras y Guatemala adoptar una dirección similar a la de Nicaragua, que fue más “barata” en términos de gasto público por niño que la dirección seguida por El Salvador. Sin embargo, los beneficios sociales y privados del modelo de El Salvador parecen mayores, el crecimiento económico es superior al de Nicaragua35 y la inestabilidad social es menor. Como mínimo, Guatemala y Honduras deberían fomentar la expansión a gran escala del primer ciclo de la educación secundaria a través de la expansión del acceso equitativo a la educación 35 Como lo muestra el análisis de Loayza, Fajnzylber y Calderón (2002).

Figura 17: TBM promedio en secundaria y TBM por quintil en El Salvador y Nicaragua

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I II III IV V I II III IV V

El Salvador Nicaragua

GER Aver GERFuente: El Salvador: EPHM 2002; Nicaragua, EMNV 2001

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secundaria para los niños que actualmente están egresando de la educación primaria (una vez que los grupos de niños más desfavorecidos tengan éxito y egresen de la educación primaria, la expansión de la educación secundaria alcanzará un equilibrio aun mayor). Ahora, Nicaragua también debería seguir este camino, en tanto que El Salvador debería dar énfasis a la expansión del segundo ciclo de la educación secundaria (junto con impulsar la plena transición al séptimo grado de los pobres y los muy pobres). E. LIMITACIONES FISCALES Y DE GASTOS PARA EL LOGRO DE LAS TRES PRIORIDADES REGIONALES La mayor parte del resto de este volumen está dedicada a abordar cada una de las tres prioridades educacionales regionales, identificando las principales debilidades en el área y proponiendo alternativas de políticas para mejorar estas debilidades. En primer lugar, sin embargo, existe una limitación que afecta a las tres áreas de intervención y, como tal, debe abordarse antes de considerar cada una de las prioridades en forma separada. Esta limitación se refiere a los fondos públicos. a) Compensaciones Debido a sus bajos niveles de ingreso y altos niveles de endeudamiento, los cuatro países centroamericanos enfrentan graves limitaciones presupuestarias para el financiamiento de todos los servicios gubernamentales y áreas de gastos. Estos gobiernos deben tomar decisiones con respecto a la cantidad de dinero que se invertirá en el mejoramiento de la educación, la oferta de servicios de salud, la reparación y construcción de infraestructura, el mantenimiento de un ejército y otras importantes áreas de gastos gubernamentales. Una vez que el dinero se ha asignado a la educación, los ministerios de educación tendrán que tomar difíciles decisiones acerca de la orientación de sus iniciativas y la forma de distribuir sus limitados recursos. Estas limitaciones fiscales implican la necesidad de algunas compensaciones entre las tres prioridades regionales planteadas en este informe. En particular, los mejoramientos del aprendizaje, que son necesarios en todos los niveles, podrían requerir recursos adicionales para formación y capacitación docente, textos escolares, etc., lo que puede dejar poco espacio para otras inversiones. A pesar de que los mejoramientos del aprendizaje tendrán un impacto beneficioso en las otras dos prioridades regionales (como se explicó anteriormente) – limitando de alguna manera las compensaciones – lograr los otros dos objetivos requerirá otras intervenciones específicas. El logro del egreso universal de la educación primaria, por ejemplo, requerirá el gasto de recursos adicionales en los grupos más desfavorecidos para garantizar que se les entreguen las competencias e incentivos para egresar. La expansión de la cobertura de la educación secundaria, en particular si se la aplica a gran escala, también requerirá una considerable inversión adicional para crear escuelas o programas en las zonas de bajo acceso, modificar los currículos con el propósito de mejorar la calidad y la relevancia y, tal vez, ofrecer transferencias de efectivo condicionales a los alumnos pobres36. La naturaleza de la interrelación entre estas prioridades sugiere un orden de intervención: en primer lugar, se debe dar énfasis al mejoramiento de la calidad del aprendizaje; en segundo 36 El argumento en favor del financiamiento público en la promoción de la expansión de la educación secundaria a gran escala se presenta en la sub-sección II.2.C.

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lugar, se debe asegurar el egreso universal de la educación primaria; y, en tercer lugar, se debe expandir la educación secundaria a gran escala. Si bien la calidad de la educación debería ser la primera y máxima prioridad para los cuatro países, las dos últimas prioridades podrían abordarse en forma simultánea o incluso en orden inverso en el corto a mediano plazo si existen oportunidades de mejoramiento de la tasa de transición del sexto al séptimo grado. Como mínimo, los países podrían expandir el primer ciclo de la educación secundaria para ayudar a que todos los niños terminen la educación primaria. Adicionalmente, todos los países deberían hacer un esfuerzo por expandir el segundo ciclo de la educación secundaria, a pesar de que, con la excepción de El Salvador, tal vez sería necesario realizar esfuerzos más selectivos para ahorrar los escasos recursos. Al mismo tiempo, será esencial diseñar estrategias que permitan resolver el problema de las compensaciones asignando una mayor prioridad presupuestaria al sector educacional en los cuatro (o al menos tres) países, promover una mayor movilización de recursos provenientes también de otras fuentes (el sector privado, los hogares) y adoptar medidas que promuevan una mayor eficiencia en el uso de los recursos (una administración más eficaz de los docentes, una mayor participación de los costos recurrentes no salariales, la reasignación del presupuesto para educación a través de los distintos niveles educacionales, sistemas de prestación eficientes en términos de costos, intervenciones eficaces por el lado de la demanda, una menor repetición, etc.). A continuación, ilustramos las limitaciones existentes en términos de prioridad presupuestaria para la educación y la eficiencia en el uso de los fondos públicos. b) Insuficiencia del gasto público en educación El gasto público por alumno se encuentra bajo el promedio en América Central. Con excepción de Honduras, todos los países analizados en este informe gastan menos en educación que los demás países con un ingreso per cápita similar. Esto se ve ilustrado por una comparación entre el gasto público por alumno en educación (tanto en primaria como en secundaria) y el PIB per cápita a través de una muestra de 16 países (incluyendo el promedio de la OCDE) [Figura 18]. Nicaragua gasta particularmente poco en la educación secundaria en términos por alumno.

A pesar de los notorios incrementos del gasto público en educación como porcentaje del PIB en todos los países durante la última década (también ilustrado en la Figura 19 y la Tabla A.8), los índices de gasto de estos tres países permanecen muy por debajo del promedio latinoamericano [véase la Figura 20] (y por debajo de una muestra de países con un ingreso per cápita

Figura 18: Gasto público por alumno en educación como % del PIB per cápita, 2000

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Fuente: OCDE (2002) y fuentes mencionadas en la Tabla A.8 – Notas: Datos para América Central del 2002 o 2001

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similar37). Estos resultados sugieren una urgente necesidad de movilización de los fondos públicos para educación en estos países38. Figura 19: Evolución del gasto público como proporción del PIB

Honduras es la excepción a esta regla por el hecho de que ya se están gastando considerables recursos públicos en educación. En este país, el principal desafío presupuestario es aumentar la eficiencia del uso de los recursos. En particular, se produjo un gran aumento de los costos salariales debido al aumento de la escala de salarios y planillas de remuneraciones infladas en el país, lo que podría sugerir la necesidad de reformas

de gestión de los sueldos y los docentes39. Fuente: Tabla A.8

Figura 20: Gasto público en educación como proporción del PNB, 1999/2000

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Fuente: BM, base de datos de IMD, 2003

37 Se informó un índice de gasto promedio de aproximadamente 4,2% para una muestra que incluyó a Filipinas, Jordania, Bolivia, Argelia, Perú, Colombia, Paraguay y Ecuador (basado en datos de UNESCO/UIS 2000). 38 Que se justificará nuevamente en el caso de la educación secundaria en la sub-sección II.2.C. 39 En el Informe principal, Capítulo IV, se lleva a cabo un análisis del caso de Honduras.

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El Salvador G uatem ala Honduras N icaragua Costa R ica

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c) Baja eficiencia del gasto público en educación Una participación demasiado escasa de los gastos no salariales. Con la notoria excepción de Nicaragua, la gran mayoría de los presupuestos educacionales centroamericanos van directamente a los sueldos de los maestros (véase la Tabla 3). En la década pasada, el motor tras los aumentos del gasto público en educación también fueron los sueldos de los docentes40. Los fondos ‘sobrantes’ para gastos recurrentes no salariales son muy escasos - estas proporciones representan menos del 15% del gasto total en los cuatro países como también en Costa Rica41 - lo que quiere decir que los países cuentan con poco dinero para gastar en la capacitación de los maestros, la provisión de salas de clases y los materiales escolares, además de otras necesidades básicas (véase la Figura 21 y la Tabla A.9). Sin desconocer la importancia de tener sueldos docentes justos y competitivos, estos gastos no salariales también son importantes para asegurar el rendimiento académico y la progresión de los alumnos desfavorecidos.

Tabla 3: América Central gasta la mayor parte de sus presupuestos para educación en los sueldos de los docentes

Porcentaje del presupuesto total del MINED destinado al pago de

los sueldos de los docentes El Salvador 70% Guatemala 88% Honduras 93% Nicaragua 58% Costa Rica 92%

Fuente: Tabla A.9.

Las remuneraciones docentes están escasamente o sólo indirectamente relacionadas con el desempeño docente. Más aun, el aumento de los sueldos de los maestros no mejora la calidad de los docentes ni la calidad de la enseñanza en forma automática ni eficiente en términos de costos. Esto es particularmente válido cuando, como ocurre en América Central, la remuneración docente no está directamente relacionada con índices reales de calidad y desempeño docente (véase la sección referente a las limitaciones para el aprendizaje).

40 Mientras que los índices maestro-alumnos se han mantenido generalmente estables y se ajustan a los estándares internacionales. 41 Esta cifra es inferior al promedio de la OCDE, que corresponde al 20% (véase OCDE (2002)).

32

Figura 21: Gastos salariales, gastos recurrentes no salariales y gastos de capital, 2002 (Fuente: Tabla A.9)

La educación centroamericana no es eficaz desde el punto de vista de los costos. Como resultado, descubrimos que los países centroamericanos no quedan en buena posición al comparárselos con países con un ingreso per cápita similar, tales como Perú, Ecuador y Bolivia (Figura 22). Estos países sudamericanos tienden a obtener mejores resultados de sus inversiones (en particular al considerar una combinación de resultados educacionales)42. En la

Figura 19 se comparan las tasas de egreso de la educación primaria con el gasto público en términos del PIB entre países con un ingreso per-cápita similar43. Honduras exhibe una particular ineficacia en términos de costos (en comparación con Perú, Bolivia y Ecuador, pero también con El Salvador).

Figura 22: Gasto público en educación/PNB y tasa de egreso de la educación primaria, 2001/2002

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Fuente: Tabla A.6 y BM/IDM para otros países y gastos

42 El gasto privado no se ha considerado en el cálculo del gasto, pero su inclusión no debería alterar estas conclusiones, debido a su limitada magnitud en la educación primaria en todos los países latinoamericanos. 43 Nicaragua exhibe una mayor eficacia en términos de costos cuando se compara el egreso y el gasto por alumno.

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recurrent (salaries) recurrent (non-salaries) capital

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Una distribución ineficiente entre los distintos niveles educacionales. Otro tipo de ineficiencia dice relación con la distribución del gasto público en educación entre los distintos niveles educacionales dentro del presupuesto para educación de cada país. En la Figura 23 (y la Tabla A.10) que aparecen a continuación se muestran las participaciones relativas de cada uno de los niveles de educación en el gasto de cada uno de los países analizados.

Baja participación de la educación secundaria. Si bien no es sorprendente que la educación primaria represente la mayor proporción del presupuesto en todos los países, la proporción asignada a la educación secundaria es muy inferior, fluctuando entre 8-9% y 20-25%, lo que refleja una baja cobertura y calidad del ciclo. Todos los países centroamericanos siguen gastando una proporción significativamente menor en la educación secundaria que el promedio para los países latinoamericanos, que asciende a un 30% aproximadamente44.

Alta participación de la educación terciaria. En contraste, es interesante observar que los tres países más pobres gastan tanto o incluso más en la educación terciaria que en la educación secundaria. Si bien existen razones imperiosas para invertir en las universidades, también es cierto que constituye una práctica regresiva desde el punto de vista social en los sistemas de educación en los cuales la gran mayoría de los alumnos no tienen la oportunidad de terminar (o incluso ingresar) a la educación secundaria.45 Altos costos de administración en Honduras. Finalmente, nuestras cifras también nos entregan estimaciones de la participación de los costos de la administración central. A pesar de que es probable que estos costos estén subestimados, podemos sostener que los costos de administración parecen estar relativamente contenidos en todos los países, con excepción de Honduras, que sorprendentemente gasta más en administración que en la educación secundaria. Honduras debería aprender de El Salvador en lo que respecta al mejoramiento de la eficiencia de su gasto en educación.

44 Véase CEPAL (1994, 1996): “El gasto social en América Latina: un examen cuantitativo y cualitativo” y diversas Revisiones del Gasto Público de los Países del Banco Mundial. 45 Argentina, Chile, Uruguay y Colombia gastaron alrededor del 20% de su presupuesto para educación en la educación terciaria en el período 1994-2000 (véase diversas Revisiones del Gasto Público de los Países del Banco Mundial). Esta cifra se encuentra dentro del rango de lo que gastan estos tres países, que son mucho más pobres.

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Figura 23: Desglose funcional del gasto en educación, 2002

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El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Costa Rica

otheradministration tertiarysecondaryprimarypre-primary

Notes: Primay and Secondary Shares have been estimated in ElSalvador; Primary includes Pre-primary in Costa Rica; Tertiary includes University own budget in Nicaragua.

Fuente: Tabla A.10 Por lo tanto, se requerirá tanto una movilización de recursos como un esfuerzo en términos de eficiencia para enfrentar estos tres desafíos regionales. A continuación, se analiza la función relativa del gasto público y privado en la sección referente al desafío de la cobertura de la educación secundaria. Asimismo, se analizan las medidas específicas destinadas a mejorar la eficiencia en el uso de los recursos bajo cada una de las prioridades regionales.

35

III Limitaciones y acciones de políticas para lograr cada prioridad regional Limitaciones por el lado de la oferta y la demanda. Antes de proceder al análisis de las limitaciones, intervenciones y alternativas de políticas para cada una de las prioridades regionales, se requiere una breve introducción con respecto al rol de las limitaciones por el lado de la oferta y la demanda y al énfasis relativo del informe. Tanto los factores por el lado de la oferta como de la demanda afectan a las tres prioridades principales que hemos identificado en América Central. Los factores por el lado de la demanda pueden entenderse en términos generales como cualquier característica de origen de los niños que afecta su educación o, más específicamente, como la demanda real de educación por parte de los estudiantes y las familias. Los factores por el lado de la oferta se refieren a las características de las escuelas y los sistemas educacionales. La decisión de los padres de enviar a sus hijos a la escuela deriva de una ecuación inconsciente que pondera los múltiples beneficios percibidos de enviar a los niños a la escuela en contraposición con los múltiples costos percibidos. Las políticas pueden afectar esta decisión ejerciendo una influencia en ambos lados de la ecuación. La demanda de educación por parte de los padres, en este sentido, se ve afectada tanto por factores de oferta como de demanda. Es posible que el número de padres que decidiesen enviar a sus hijos a la escuela fuese mayor si las clases se enseñaran en la lengua principal de las familias (política por el lado de la oferta) o si los padres recibieran subsidios mensuales por mantener a sus hijos en la escuela (política por el lado de la demanda). Cualquier política que modifique los costos o beneficios percibidos de la educación tendrá impacto en la demanda por parte de los padres. Adicionalmente, las características particulares de los niños y las familias, tales como la condición nutricional de los niños y la educación de la familia, afectan directamente el aprendizaje, al igual que ciertas características de las escuelas, tales como la formación de los docentes y la disponibilidad de textos escolares. Idealmente, habría que realizar una análisis detallado para determinar si los sectores educacionales presentan más limitaciones por el lado de la oferta o de la demanda. En América Central, ambos tipos de limitaciones son aplicables. Si bien en el informe se desarrollan tanto las limitaciones por el lado de la demanda como por el lado de la oferta, se explora en forma más acabada el lado de la oferta. Las principales razones para este énfasis son las siguientes: (a) la prioridad estratégica asignada a la calidad de la educación y la prestación de servicios educacionales para las poblaciones pobres y marginadas de América Central; (b) la muy baja calidad de la educación en la región, claramente una limitación importante por el lado de la oferta; y (c) la evidencia, derivada de las encuestas de hogares, de que la mala calidad de la educación contribuye a la baja demanda de educación. Existe una amplia diversidad de intervenciones por el lado de la oferta que se han aplicado y pueden aplicarse para enfrentar los desafíos en el ámbito del aprendizaje, el egreso de la educación primaria y la cobertura de la educación secundaria en la región, tales como mejoramientos de la calidad (que tendrán un impacto en los tres desafíos46) y alternativas de educación secundaria (destinadas a resolver tanto las limitaciones por el lado de la oferta como de la demanda a través de la disminución del costo 46 También entra en juego la relación entre la calidad de la educación, la repetición, la sobre-edad y la deserción.

36

de oportunidad de mantenerse en la escuela y los costos directos de la educación. La literatura reciente derivada de los países en desarrollo y los países centroamericanos confirma que las intervenciones por el lado de la oferta que mejoran la calidad de la educación tienen un gran impacto en la demanda de educación por parte de las familias y la comunidad como también en el mejoramiento del aprendizaje.47 Esto no quiere decir que las intervenciones por el lado de la demanda no vayan a ser eficaces. Al reducir los costos directos y los costos de oportunidad de la educación, estas intervenciones serán claves para aumentar la matrícula y el egreso, en particular en el caso de los niños y jóvenes de bajos ingresos. Adicionalmente, al fortalecer la conciencia y el rol de las familias y las comunidades en la entrega de la educación, las intervenciones por el lado de la demanda también pueden generar cambios en la calidad y pertinencia de las escuelas. Por lo tanto, también abordamos algunas intervenciones por el lado de la demanda48. A. PRIORIDAD EDUCACIONAL #1: MEJORAMIENTO DEL APRENDIZAJE A TRAVÉS DE LOS SISTEMAS NACIONALES DE EVALUACIÓN, EL DESEMPEÑO DOCENTE Y LAS METODOLOGÍAS DE ENSEÑANZA a) Limitaciones para el aprendizaje

En este informe se identifica una serie de limitaciones para el aprendizaje en América Central49. Las principales limitaciones incluyen la pobreza, la poca o ninguna educación de los padres, las barreras sociales y culturales, la ausencia de una cultura de evaluación, el débil desempeño y rendición de cuentas de los docentes, la excesiva dependencia de las prácticas pedagógicas tradicionales, el poco tiempo dedicado a la instrucción y una inversión no salarial insuficiente en aspectos tales como los recursos materiales y los programas de formación docente50. Importancia de las limitaciones por el lado de la demanda. A nivel de la familia, la comunidad e incluso el estado, cuanto mayor es la riqueza, mejores son los puntajes obtenidos por los estudiantes en las pruebas. Las familias pobres exhiben una mayor probabilidad de carecer de los recursos básicos para ayudar a sus hijos a aprender. Los bajos niveles de alfabetización y educación parental también están relacionados negativamente con los indicadores educacionales, al igual que algunas características sociales y culturales de los

47 La literatura reciente derivada de los países en desarrollo ha encontrado evidencia de que la calidad de las escuelas afecta realmente la demanda de educación. Véase, por ejemplo, Paxson y Schady (2002) sobre Perú; Younger (2000, 2003) también sobre Perú; Lavy (1996) sobre Ghana; Bommier y Lambert (2000) sobre Tanzania; Lloyd et al (2000) y Lloyd et al (2003) sobre Egipto y Kenia, respectivamente; y Marshall (2003a) sobre Guatemala. 48 Incluyendo una intervención muy en el límite entre una intervención por el lado de la oferta y por el lado de la demanda, como es la gestión centrada en la escuela (del modo en que se ha implementado en América Central, esta intervención aumenta la rendición de cuentas por parte de las escuelas y los docentes ante las familias y las comunidades locales a través del empoderamiento de estos últimos). 49 Esta sección se basa en una revisión de estudios recientes de la función de producción de la educación en los países de América Central (presentada en el Capítulo II del Informe principal). 50 Otras limitaciones en las cuales el informe no se enfoca pero que también pueden ser importantes son limitaciones institucionales como la falta de continuidad en políticas educacionales y prioridades que constituyen un obstáculo para el alcance de objetivos de aprendizaje de largo plazo.

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alumnos, las familias y las comunidades. Por su parte, las diferencias lingüísticas también constituyen barreras para el aprendizaje cuando no se dispone de una educación bilingüe de alta calidad51. Este es particularmente el caso de Guatemala. Además, los niños de las familias que no asignan un alto valor a la educación o que se sienten cultural o socialmente alienadas por las escuelas exhiben menores probabilidades de tener un buen rendimiento y progresar en el sistema escolar52. Poca evaluación y aplicación de pruebas estandarizadas. Existe muy poca cultura de evaluación y aplicación de pruebas estandarizadas en América Central. Las pruebas estandarizadas constituyen un medio eficaz no sólo para que quienes trabajan en los ministerios de educación evalúen el sistema de educación nacional, sino también para que los maestros vean los resultados que están teniendo en su trabajo en el aula, para que los padres comparen la escuela a la que asisten sus hijos con otras escuelas del país y para que los estudiantes mismos aprendan a evaluar su aprendizaje. Lamentablemente, los incipientes sistemas de evaluación de América Central ofrecen pocos de estos beneficios. En la mayoría de los países, los resultados de las evaluaciones no son divulgados en forma cabal y sistemática ni siquiera por las escuelas participantes. Es común que los ministerios de educación elaboren un informe nacional, pero su disponibilidad es limitada53. Más aun, las pruebas se administran a pequeñas muestras tomadas de la población total de estudiantes y, por ende, carecen de institucionalización. Finalmente, los países centroamericanos rara vez o nunca participan en evaluaciones internacionales comparativas y no hay armonización entre las pruebas estandarizadas nacionales y los estándares regionales recientemente establecidos. Esto dificulta mucho la comparación entre los diferentes países como también la comparación con otros países latinoamericanos o en desarrollo. Débil desempeño de los docentes. El débil desempeño y rendición de cuentas de los docentes se encuentran estrechamente relacionados tanto con las pocas oportunidades de formación y desarrollo profesional de los docentes como con una falta generalizada de incentivos que promuevan el esfuerzo y el desempeño de estos profesionales.

Nivel de educación insuficiente y baja calidad de los programas de formación docente. En la Tabla 4, a continuación, se muestra el máximo nivel de educación alcanzado por los docentes en América Central. Con excepción de El Salvador, la proporción de maestros que tienen educación terciaria es baja (52% en Honduras, 29% en Guatemala y 13,5% en Nicaragua). Este es el resultado de los bajos requisitos formales de educación de los docentes y la falta de exigencia del cumplimiento (o una alta flexibilidad en el cumplimiento) de estos requisitos. En Honduras y Nicaragua, debido al limitado acceso a instituciones de formación docente y la insuficiencia de la oferta de maestros en las zonas rurales, existe un alto número de maestros no calificados que están ejerciendo la docencia en las aulas.

51 En particular, la falta de libros de texto contextualizados puede obstaculizar de manera significativa el aprendizaje. 52 Véase UMCE/UPN/SE (2003b) y Banco Mundial (2004a). 53 Véase OEI (2004).

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También existe alguna evidencia de El Salvador54 y Guatemala55 de que la calidad y pertinencia de la formación docente podrían ser bajas todavía. Esto es válido tanto para la formación inicial como para el desarrollo profesional en servicio. Al parecer, el desarrollo profesional en servicio ha mejorado en los países centroamericanos durante la última década, pero todavía persiste una serie de problemas que deben ser resueltos para poder aumentar la pertinencia y mejorar la calidad de estos programas de capacitación56. En particular, los sistemas se han vuelto más estructurados y, al mismo tiempo, más flexibles y descentralizados, para aumentar su capacidad de respuesta a las diferentes necesidades de capacitación. Sin embargo, todavía existe la necesidad de reformar/actualizar las prácticas en el aula, prestar mayor atención a los contextos educacionales no estandarizados y mejorar el seguimiento de los maestros capacitados. Tabla 4: Máximo nivel de educación alcanzado por los docentes en los países centroamericanos

El Salvador, 2002

Honduras, 2002

Guatemala, 2000

Nicaragua, 2001

% % % % Primaria 1 3 18 Secundaria 12 46 (a) 67 (a) 37

Instituto de Formación Docente

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Terciaria, Técnica 61 (a) 2 3

Terciaria, Universitaria 27 50 27 (b) 11

Otro 1 3 6 Total 100 100 100 100

Fuente: Banco Mundial (2004b,c); Arcia (2003); Guatemala, Encuesta de Hogares ENCOVI 2000. Notas: (a) Incluyendo los institutos de formación docente; (b) Incluye la educación terciaria técnica y universitaria.

A pesar de los aumentos de remuneraciones, el desempeño de los maestros sigue siendo deficiente. Los maestros de Honduras (1997), El Salvador57 (1995) y Guatemala (1996) se han beneficiado de los recientes aumentos del nivel de sueldos reales. Los niveles actuales de remuneraciones por hora en estos países son comparables (o mayores que) los de otros profesionales con una formación similar y, por lo tanto, deberían atraer a postulantes razonablemente talentosos (véase la Tabla A.12). Sin embargo, hasta ahora, los indicadores de calidad docente tales como los puntajes obtenidos en las pruebas, las tasas de ausentismo docente58 y las horas semanales trabajadas59 no sugieren ningún

54 Sólo alrededor del 40% de los alumnos elegibles aprobaron el examen ECAP (examen de acreditación docente) en el 2001. 55 Los resultados de los alumnos de pedagogía de las instituciones de formación docente en las pruebas de rendimiento aplicadas en el 2000 por el programa PRONERE muestran que los puntajes promedio de las pruebas fueron sólo 28,5 en matemáticas y 54,3 en lectura, de los 100 puntos posibles. 56 Véase, por ejemplo, OEI (2003) y PREAL (2003). 57 El aumento compensó la disminución del poder adquisitivo en los años anteriores en Honduras y El Salvador (véase Banco Mundial, 2004b, c). 58 En Honduras, por ejemplo, el censo escolar 2000 muestra que el 40% de los docentes pierde un mes o más del año escolar y los docentes informan trabajar aproximadamente 30 horas a la semana (UMCE/UPN/SE (2003a)), en circunstancias que tienen un total de 37 horas semanales nocionales.

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mejoramiento evidente de la calidad docente como resultado de estos mejoramientos salariales. Esto podría deberse a que los aumentos salariales son demasiado recientes como para haber provocado grandes cambios en las características de los docentes60 o la calidad de la enseñanza o al hecho de que estos mejoramientos de sueldos no generan los incentivos adecuados ni suficientes como para mejorar la enseñanza. Falta de incentivos para un buen desempeño. En efecto, la estructura actual de sueldos docentes de la región, al igual que la de América Latina en su conjunto, ha recibido críticas por debilitar la calidad de los docentes, debido a que retribuye la antigüedad y el nivel de educación sin considerar el desempeño real de los maestros en el aula. De los países incluidos en este informe, sólo El Salvador ha aplicado, y sólo recientemente, un mecanismo de remuneración de acuerdo con los méritos61, el cual, a través de la asociación de los sueldos con los indicadores de eficiencia escolar en diversas áreas, pretende ofrecer un incentivo para el buen desempeño62. Además, ninguno de los países centroamericanos sanciona el ausentismo docente. En parte, esto se debe a que es difícil controlar con precisión la jornada y la asistencia de los maestros. El aspecto positivo es que varios países centroamericanos están comenzando a dar cada vez mayor participación a los padres y a los directores en la supervisión de los maestros en un esfuerzo por compensar la falta de información a nivel central63.

Los métodos de enseñanza tradicionales pasivos continúan predominando en el aula. A pesar de que en muchos países centroamericanos se han aplicado amplias reformas curriculares destinadas a promover las pedagogías constructivistas, los maestros siguen dependiendo en gran medida de los métodos pedagógicos tradicionales (véase el Cuadro 1 del Anexo III). Entre las razones mencionadas más comúnmente para explicar esta persistente dependencia están las siguientes: (a) falta de especialización de los docentes en las pedagogías innovadoras y dinámicas; (b) falta de disponibilidad general de textos escolares; (c) cursos de gran tamaño; y (d) oposición a las reformas tanto de los docentes como de los sindicatos de maestros. Vale la pena repetir que no se ha dado suficiente énfasis a la entrega de materiales pedagógicos y didácticos como tampoco a la necesaria capacitación que debe acompañar estas reformas. Poco tiempo dedicado a la instrucción. Todos los países analizados en el informe tienen calendarios escolares de 180-200 días y una semana escolar de 25-30 horas de clases en la educación primaria. Esto da como resultado aproximadamente 900-1.200 horas de clases al año, una cifra similar al resto de América Latina64. Sin embargo, en América Central existe una percepción generalizada de que el tiempo de instrucción real es mucho menor, debido a las ausencias tanto de los docentes como de los alumnos y al cierre frecuente de las escuelas.

59 Como lo muestran los casos de El Salvador y, particularmente, Honduras (véase el Capítulo II, Informe principal). 60 Aunque hay evidencia que salarios más elevados han atraído más profesionales con educación terciaria en Honduras. 61 Bono al buen desempeño institucional. 62 La eficacia de este incentivo no se ha evaluado todavía, pero alguna evidencia indica que los incentivos de desempeño a nivel de la escuela pueden mejorar el rendimiento académico, especialmente en los indicadores evaluados para el bono. 63 Este es el fundamento lógico para la descentralización basado en la “información asimétrica”. 64 900-1.200 hrs/año es una cifra significativamente inferior a los promedios para Europa o el Sudeste Asiático (1.200-1.750 hrs/año), como se cita en PREAL (2002).

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Algunas estimaciones simplificadas65 indican que habría entre 500 y 800 horas de clases efectivas, en el mejor de los casos, lo que representa entre el 58% y el 80% del tiempo de instrucción nocional [véase la Figura 24], en Honduras, Guatemala y El Salvador. Es obvio que incluso 700 horas de clases al año se comparan muy desfavorablemente con las más de 1.200 horas de clases nocionales de Europa u otros países. Esta falta de tiempo para la instrucción de seguro constituye una seria barrera para el rendimiento académico en América Central. Figura 24: Horas de clases nocionales y efectivas al año (Fuente: Informe principal)

A pesar de que los países centroamericanos han implementado diversas reformas curriculares, pedagógicas y administrativas de gran alcance, hasta la fecha estas reformas no se han traducido en mejoramientos suficientes de la calidad de la educación. Graves problemas, tales como las tasas de repetición exorbitantemente altas en el primer grado, continúan plagando las escuelas centroamericanas e indican que todavía queda mucho más por hacer.

b) Acciones de políticas sugeridas En respuesta a las barreras identificadas para el aprendizaje y la calidad de la educación, en este informe se detallan tres áreas de intervenciones de políticas principales: (a) el mejoramiento de los sistemas de evaluación nacionales; (b) el perfeccionamiento del desempeño de los docentes; (c) la diversificación de las metodologías de enseñanza. Los tres conjuntos de intervenciones serán claves para mejorar la calidad de la enseñanza y el aprendizaje. Además, analizamos (d) algunas intervenciones por el lado de la demanda que también podrían tener un impacto sobre el aprendizaje y la calidad de la educación. Mejoramiento de los sistemas de evaluación nacionales. El establecimiento de un buen sistema de evaluación nacional requiere tiempo y aprendizaje a través de la experiencia. La institucionalización de las pruebas con propósitos de diagnóstico puede ayudar a identificar las debilidades existentes en el proceso de enseñanza-aprendizaje. En la actualidad, en varios países centroamericanos se aplican pruebas estandarizadas en tercero y sexto grado. Sería conveniente considerar la aplicación de alguna forma de evaluación o prueba ya en el primer grado con el fin de identificar los problemas de enseñanza y aprendizaje en esta temprana etapa. Tal vez lo más importante es que los países necesitan mejorar sus métodos de divulgación de los resultados de las evaluaciones. El hecho de contar con medios confiables para compartir los resultados de las 65 Los detalles de la metodología adoptada se informan en el Capítulo II, Informe principal.

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

Honduras El Salvador Guatemala

Notional Class Hours per Year Effective Class Hours per Year

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evaluaciones con las autoridades responsables de las políticas, los directores, los maestros, las comunidades y los padres puede aumentar la responsabilidad por los resultados junto con crear mayor conciencia en los educadores mismos con respecto a las áreas en las cuales necesitan mejorar o modificar su práctica pedagógica. Actualmente, se están aplicando varias políticas innovadoras de divulgación de las evaluaciones a nivel internacional. Un ejemplo son los informes de progreso educativo publicados en los periódicos locales o exhibidos como pósteres laminados a la entrada de las escuelas. Mejoramiento del desempeño de los docentes. Se han sugerido diversas intervenciones para mejorar el desempeño de los docentes, pero hay dos que pueden destacarse por tener un potencial particularmente alto: a) los mecanismos de selección y acreditación de los docentes y (b) la implementación de incentivos específicos para aumentar el esfuerzo de los docentes (tales como la aplicación de sistemas de supervisión de los maestros, escalas de remuneraciones que promuevan un mayor número de horas de trabajo efectivas y, posiblemente, esquemas de remuneración de acuerdo con los méritos basados en equipos y cuidadosamente diseñados).

Selección y acreditación de los maestros. En El Salvador se adoptaron mecanismos de selección y acreditación de los maestros en el 2001. Luego de terminar el ciclo de secundaria, los maestros deben rendir y obtener un puntaje de siete o superior en el examen PAES66 para poder ingresar a la carrera docente. Los maestros salvadoreños también deben aprobar un examen de acreditación especial denominado ECAP67 al final del tercer año de formación docente. Al parecer, la selección y acreditación de los docentes ha tenido buenos resultados en este país (y también en otros lugares). Combinadas con una formación docente de alta calidad, las normas de selección y acreditación docente pueden ayudar a obtener un cuerpo docente de alta calidad. Por lo tanto, sería conveniente que los demás países centroamericanos siguieran el ejemplo de El Salvador y adoptaran mecanismos de selección y acreditación docente. Establecimiento de un sistema de supervisión eficaz de los docentes. Un análisis de la evidencia presentada en el informe sugiere que, de todos los posibles incentivos para aumentar el esfuerzo de los docentes y/o el tiempo dedicado a la instrucción, el establecimiento de un sistema de supervisión eficaz de los docentes podría ser el más eficaz, posiblemente combinado con el uso de mecanismos más flexibles de contratación y despido68. De nuestro análisis de la educación centrada en la comunidad en los cuatro países centroamericanos, se desprende que el empoderamiento de los padres, facultándolos a contratar, despedir y supervisar a los docentes, da como resultado un mayor esfuerzo de los docentes medido en términos de las horas dedicadas a la docencia (véase más abajo). Sin embargo, cabe señalar que este hallazgo presenta una serie de limitaciones. La primera limitación es que esta combinación de incentivos se da predominantemente en escuelas comunitarias que son nuevas y están ubicadas en las zonas rurales pobres,

66 El examen nacional estandarizado aplicado al término del ciclo de secundaria. 67 Evaluación de Competencias Académicas y Pedagógicas. 68 Los contratos flexibles pueden adquirir múltiples formas. Los contratos anuales renovables y la facilitación de los medios para despedir a los maestros ineficaces o incumplidores son dos ejemplos de contratos más flexibles.

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factores que podrían generar un ambiente particularmente favorable para el establecimiento de un nuevo modelo de gestión escolar participativa. No está claro que este modelo pueda replicarse en contextos diferentes, tales como escuelas pre-existentes ubicadas en las zonas urbanas. Un sistema de supervisión eficaz de los docentes para las zonas urbanas podría requerir medidas adicionales o alternativas de fortalecimiento de la participación parental y el compromiso más sistemático de las oficinas locales de los ministerios de educación. La segunda limitación es que, mientras que los padres pueden supervisar a los maestros en términos de puntualidad, ausentismo y métodos de disciplina, puede que no sean los actores ideales para evaluar los métodos que aplican los docentes o las prácticas en el aula. Los supervisores pedagógicos, directores de las escuelas o profesionales de los ministerios de educación podrían estar mejor capacitados para evaluar eficazmente la enseñanza real. Finalmente, no debemos olvidar que la expansión de las escuelas comunitarias se ve limitada por los sindicatos de maestros en la mayoría de los países (como se analizará más adelante), dificultando la “replicabilidad” y ampliación de su alcance en el contexto actual. Como se desprende de este análisis, el mejoramiento de la práctica de los docentes a través de una evaluación y gestión docente más eficaz es una empresa difícil y complicada. Sin embargo, es crucial para asegurar tanto la mejor calidad de la educación superior como la mayor eficiencia del sistema educacional. Finalmente, los docentes calificados y comprometidos constituyen un requisito necesario para una reforma pedagógica orientada hacia una pedagogía constructivista, más diversa y pertinente.

Diversificación de las estrategias pedagógicas y profundización de los métodos de enseñanza constructivistas. El último conjunto de recomendaciones de políticas por el lado de la oferta propone mejorar la calidad de la educación en América Central a través del mejoramiento de los métodos de enseñanza en el aula. Los maestros centroamericanos son demasiado dependientes de los métodos de enseñanza tradicionales pasivos, como los dictados, la repetición, las exposiciones orales y el trabajo individual. Las investigaciones muestran que los alumnos aprenden de múltiples y variadas maneras y que los métodos de enseñanza deben ser múltiples y variados para adaptarse a todos los educandos. Además, los métodos de enseñanza actuales suelen ser criticados porque no promueven un pensamiento crítico y creativo, la colaboración grupal y las habilidades interpersonales, creando una experiencia de aprendizaje aburrida y pasiva, que no estimula ni compromete a los alumnos. Sin embargo, la modificación de los métodos de enseñanza requiere una amplia capacitación docente junto con un apoyo permanente, recursos suficientes y apropiados para los docentes y las aulas, la armonización con los textos, currículos y exámenes, y maestros comprometidos y competentes. En América Central existe gran cantidad de evidencia de que las reformas pedagógicas, que son reformas complejas, no han sido aplicadas de manera cabal ni eficaz debido a la ausencia de uno o más requisitos para una implementación significativa. Diseño de intervenciones efectivas por el lado de la demanda con el propósito de mejorar el aprendizaje. Los mejoramientos de la calidad de la enseñanza y el aprendizaje a través de las tres áreas de intervención analizadas anteriormente podrían ser aun más reforzados a través de intervenciones complementarias por el lado de la demanda. Algunas de estas intervenciones por el lado de la demanda incluyen las siguientes:

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(a) Campañas publicitarias de diversa naturaleza pueden aumentar la demanda de una

educación de calidad. Los anuncios en las radios, carteleras, comerciales de televisión y reuniones municipales constituyen un mecanismo de bajo costo para aumentar la conciencia acerca de la importancia de la educación. Estas campañas pueden apuntar a las limitaciones de la demanda que afectan negativamente la matrícula, pero también pueden apuntar a la calidad del aprendizaje a través de la mayor información a las familias con respecto a los exámenes, la matrícula oportuna o recomendaciones acerca de las mejores maneras de apoyar el éxito académico de los niños en la escuela.

(b) Las políticas que involucran a las familias y las comunidades en la gestión de las escuelas también pueden ser conducentes a un mayor rendimiento académico, como se mostrará en la siguiente sección.

(c) Los sistemas de financiamiento por el lado de la demanda, tales como los vouchers, normalmente entregan a las familias un voucher por una cierta cantidad de dinero que pueden utilizar para matricular a sus hijos en una escuela de su elección. Estos sistemas deberían traducirse en mejoramientos en las escuelas y en el aprendizaje si, como consecuencia de la elección por parte del consumidor, las escuelas de mala calidad o mal administradas van desapareciendo o se ven obligadas a mejorar con el fin de atraer a los alumnos. En la práctica, existe menos claridad acerca del efecto de los vouchers y puede que sólo tengan una aplicabilidad marginal para los países de América Central debido a la falta de un número suficiente de escuelas cercanas en las zonas rurales, donde vive la mayoría de la población centroamericana.

(d) Finalmente, las políticas que tienen un impacto directo en las características particulares de los niños, tales como su salud, nutrición y acceso a agua potable y hogares seguros, serán claves para garantizar mejores resultados de aprendizaje.

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B. PRIORIDAD EDUCACIONAL #2: LOGRO DEL EGRESO UNIVERSAL DE LA EDUCACIÓN PRIMARIA A TRAVÉS DEL MEJORAMIENTO Y AMPLIACIÓN DE LAS INTERVENCIONES ORIENTADAS A SATISFACER LAS NECESIDADES DE LOS POBRES En esta sección se examina la segunda de las tres prioridades educacionales regionales analizadas en este informe: el logro del egreso universal de la educación primaria. Debido a que la primera prioridad, el mejoramiento del aprendizaje, está tan integralmente ligada a la segunda, muchas de las limitaciones y alternativas de políticas son las mismas. La mala docencia, las familias con poca educación y otras limitaciones de este tipo afectan el aprendizaje, pero también afectan la probabilidad de que los niños terminen la educación primaria. Más que hacer una repetición en esta sección, deseamos centrarnos en aquellas limitaciones e intervenciones que están orientadas a grupos específicos de niños desfavorecidos. La razón de esto es que los niños que no están terminando la educación primaria provienen casi exclusivamente de poblaciones pobres, rurales e indígenas. Mientras que la prioridad anterior apuntaba a las intervenciones amplias destinadas a mejorar el aprendizaje a nivel general, en esta sección nos centramos en el mejoramiento del aprendizaje y la retención de estas poblaciones con el fin de garantizar que terminen la educación primaria. La estructura de esta sección es ligeramente diferente. En primer lugar, se examinan algunas de las limitaciones para el egreso de la educación primaria; a continuación, se examinan cuatro tipos principales de intervenciones educacionales destinadas a las poblaciones pobres, rurales e indígenas y, finalmente, se entregan recomendaciones de políticas orientadas al mejoramiento y fortalecimiento de las innovaciones existentes y a la introducción de otras medidas más amplias. a) Limitaciones para el egreso de la educación primaria Bajo aprendizaje y egreso. El bajo aprendizaje tiene una influencia directa en el egreso de la educación primaria a través de la deserción (debido al fracaso en los grados y/o la falta de interés) y una influencia indirecta a través de la repetición (la mayor repetición lleva a una mayor distorsión de la edad para el grado y a deserciones relacionadas con la edad antes de terminar la educación primaria). Los resultados de encuestas de hogares recientes muestran que la “falta de interés” es una de las principales razones para no asistir a la escuela en el rango etario de 6 a 12 años en todos los países, sugiriendo que el bajo aprendizaje y calidad de la educación son claves en la decisión de matricularse y permanecer en la escuela. El fracaso y repetición de grados también se mencionan como razones para la deserción69 (a pesar de que estas razones suelen ser subestimadas y combinadas con la “falta de interés” para evitar los estigmas sociales). El bajo aprendizaje es particularmente agudo en el caso de los pobres y desfavorecidos, que tienen un menor rendimiento académico, repiten más y generalmente exhiben menores tasas de retorno privadas de la educación. Puede relacionarse con las limitaciones por el lado de la oferta, que aparecen como particularmente serias en el caso de los pobres (las zonas y escuelas rurales y de bajos ingresos tienden a tener maestros menos calificados, una menor cantidad de textos

69 En Honduras, el “bajo desempeño” y “no me gustó” fueron las primeras razones para explicar la inasistencia en el segmento de 8 a 10 años de edad (Banco Mundial, 2004c).

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escolares e infraestructura deficiente70) y con las características mismas de la pobreza, que hacen más difícil una buena experiencia de aprendizaje. Falta de medios económicos y matrícula en las escuelas. La pobreza también tiene un impacto directo en el egreso (que no sólo se debe a un bajo nivel de aprendizaje), puesto que desincentiva la matrícula, el ingreso oportuno y la permanencia en el sistema escolar. El hecho de no asistir a la escuela también podría sugerir que factores familiares, tales como la falta de un ambiente conducente al aprendizaje, entran en juego. En El Salvador y Guatemala muchas familias identifican los costos privados de la educación como una razón clave por la cual sus niños no terminan la educación primaria. La evidencia presentada en la Tabla A.11 sugiere que una familia del quintil de menores ingresos tendría que gastar más de un tercio de sus ingresos anuales para mantener dos niños en el nivel primario y uno en el nivel secundario en El Salvador y, en Guatemala, la misma familia tendría que gastar el 85% de sus ingresos anuales. Los costos privados del nivel secundario son considerablemente más elevados que los del nivel primario. Por lo tanto, es absolutamente lógico que los costos privados de la educación para las personas incluso más pobres, como por ejemplo, el decil inferior, sean mucho más elevados de lo que muestra la Tabla A.11. Por otra parte, no se debe desconocer que los costos de oportunidad de la educación son mucho más elevados para los pobres que para los no pobres, dado que la cantidad limitada de ingresos que el niño puede aportar a la familia constituye una proporción mucho mayor del ingreso total de un hogar pobre que de un hogar de clase media o adinerado. b) Intervenciones existentes orientadas a mejorar las posibilidades educacionales de los pobres Como se mencionó anteriormente, muchas de las alternativas de políticas analizadas orientadas a la baja calidad de la educación son apropiadas también para aumentar las tasas de egreso de la educación primaria. Más que volver a describir estas alternativas, en esta sección nos centramos en intervenciones particulares que apuntan a mecanismos de prestación alternativos para apoyar a aquellos alumnos y comunidades que enfrentan un mayor riesgo de desertar de la educación primaria. Las intervenciones incluyen la educación multi-grado, la gestión escolar centrada en la comunidad y los programas de educación bilingüe. Para ayudarnos a evaluar estas intervenciones, también utilizamos algunos resultados útiles con respecto a las características de las escuelas de bajos ingresos que exhiben un alto desempeño. Al final de la sección, también presentamos la experiencia en la aplicación de transferencias condicionales de efectivo, una intervención por el lado de la demanda, en dos países de la región.

(i) Escuelas eficaces e intervenciones por el lado de la oferta

¿Cuál es la diferencia entre las escuelas de bajos ingresos y alto desempeño y las escuelas de bajos ingresos y bajo desempeño? Como parte de este informe, realizamos un análisis destinado a identificar las diferencias sistemáticas existentes entre las escuelas de bajos ingresos que exhiben un alto desempeño (llamadas Escuelas Eficaces) y las escuelas de bajos ingresos con

70 Esto se revela, por ejemplo, en un análisis de las escuelas de menores y mayores ingresos de Nicaragua y Honduras.

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un bajo desempeño. Este análisis con respecto a las Escuelas Eficaces71 revela que existen algunas diferencias claras e intuitivamente significativas. Estas diferencias indican que las escuelas de bajos ingresos que exhiben un alto desempeño tienden a diferir de las escuelas de bajos ingresos y bajo desempeño en cuatro áreas principales. Las Escuelas Eficaces tienen: (a) docentes y directores con mejor formación y/o mayor experiencia; (b) menor uso de las metodologías de enseñanza tradicionales pasivas; (c) una significativa y colaboradora participación tanto de los maestros como de los padres en la gestión escolar y un posible rol de liderazgo pedagógico de los directores; y (d) menor ausentismo de los alumnos72. Estas diferencias deben tenerse en mente al planificar las reformas destinadas a mejorar la calidad y el egreso en el caso de los pobres.

No existe una única intervención mágica. Una de las principales conclusiones del informe es que no existe una receta mágica en términos de mejoramiento de las escuelas y el aprendizaje. Muchas intervenciones se han traducido en mejoramientos en algunos contextos, pero no existe ninguna intervención aislada que pueda promover todos los cambios en el ambiente de enseñanza-aprendizaje que actualmente está creando barreras que dificultan el egreso de la educación primaria de los niños desfavorecidos. Nuestro análisis de las escuelas de bajos ingresos y alto desempeño analizado anteriormente descubrió que estas escuelas eficaces diferían de sus contrapartes menos

exitosas de numerosas formas (en el Cuadro 2 se revisan nuevamente las principales diferencias). A continuación, revisamos las experiencias centroamericanas en el área de la educación multi-grado, la gestión centrada en la comunidad y la educación bilingüe, informándose sus positivos resultados (véase la Tabla 5), pero también sus limitaciones y restricciones 73. Cuando fue

71 Se identificó un grupo de “escuelas eficaces” y escuelas del grupo de control en Nicaragua y Honduras. Para Honduras, las escuelas eficaces se definieron como aquellas que obtuvieron un puntaje por lo menos equivalente a tres cuartos de una desviación estándar bajo la media en una variable compuesta de nivel socioeconómico (NSE) construida y por lo menos tres cuartos de una desviación estándar sobre la media en un mínimo de tres de los seis exámenes. El grupo de escuelas de control simplemente corresponde al resto de las escuelas cuyo índice NSE fue equivalente a tres cuartos de una desviación estándar o más bajo la media. En Nicaragua, las escuelas eficaces se definieron como aquellas escuelas que obtuvieron un puntaje por lo menos equivalente a un cuarto de una desviación estándar sobre la media en los exámenes de tercero y sexto grado y por lo menos un cuarto de la desviación estándar bajo la media en un índice de NSE construido. El grupo de control se definió nuevamente como el resto de las escuelas con índices de NSE equivalentes a un cuarto de una desviación estándar bajo la media. A grandes rasgos, las características particulares del grupo de escuelas de control fueron concordantes con las características particulares de las escuelas eficaces en ambos países. Todo el análisis se informa en el Capítulo II, Informe principal. 72 Este es un aporte a las escuelas eficaces en la medida en que los menores niveles de ausentismo de los alumnos son conducentes a un mejor rendimiento académico. 73 El lector tendrá que tener en mente durante la evaluación de estas diferentes reformas que suele ser difícil asociar las reformas a los resultados, incluso si se cuenta con herramientas técnicas sofisticadas. En este sentido, todos los resultados deben interpretarse con precaución.

Cuadro 2: Cualidades de las escuelas de bajos ingresos y alto desempeño de Honduras y Nicaragua LAS ESCUELAS EFICACES TIENDEN A:

• TENER DOCENTES Y DIRECTORES CON MEJOR FORMACIÓN Y/O MAYOR EXPERIENCIA;

• USAR UNA PEDAGOGÍA MÁS INNOVADORA Y ASIGNAR MÁS DEBERES ESCOLARES;

• DAR MAYOR RESPONSABILIDAD EN LA GESTIÓN ESCOLAR A LOS PADRES Y MAESTROS; Y

• TENER ALUMNOS QUE ASISTEN EN FORMA MÁS REGULAR A LA ESCUELA Y TIENEN MENOS PROBABILIDADES DE REPETIR GRADOS.

(Fuente: Informe principal)

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posible, intentamos relacionar estas limitaciones y restricciones con los hallazgos acerca de las escuelas eficaces de bajos ingresos. La educación multi-grado Las escuelas multi-grado son escuelas en las cuales un docente enseña más de un grado en forma simultánea. Son una adaptación de la educación primaria tradicional aplicada en las zonas rurales, donde no hay suficientes alumnos (o maestros) como para tener un maestro por grado. Los cuatro países centroamericanos tienen programas multi-grado, siendo el más conocido el programa de la Nueva Escuela Unitaria (NEU) de Guatemala. La experiencia en la educación multi-grado ha mostrado que esta rentable metodología tiene el potencial de mejorar el acceso educacional y el rendimiento en las zonas rurales. La educación multi-grado puede mejorar el rendimiento académico … En particular, existe evidencia de que, cuando obtienen resultados satisfactorios, los alumnos de las escuelas multi-grado pueden superar a los alumnos rurales tradicionales e incluso a los alumnos urbanos. Por ejemplo, la evaluación del programa guatemalteco de la NEU descubrió que los alumnos de las escuelas NEU tienen mejores habilidades de lectura que los alumnos de las escuelas rurales tradicionales74. Asimismo, en Honduras, las escuelas multi-grado obtienen puntajes en matemáticas y ciencias significativamente superiores a los de las escuelas con múltiples maestros75. Por otra parte, las medidas de retención y egreso de los alumnos también parecen estar mejorando en algunos de los programas. En Guatemala, por ejemplo, es menor la cantidad de alumnos de las escuelas NEU que repiten y más alumnos llegan al quinto grado que en las escuelas rurales tradicionales76, en tanto que, en El Salvador, entre 1992 y 2000 el ritmo de aumento de la proporción de niños matriculados a la edad apropiada fue tres veces mayor en las escuelas rurales que en las escuelas urbanas, también gracias a la educación multi-grado. …pero persisten significativos desafíos. Sin embargo, persisten significativos desafíos incluso en los países con un amplio apoyo a las escuelas multi-grado. En particular, en Guatemala, los alumnos monolingües hablantes de maya siguen estando extremadamente desfavorecidos en términos de egreso educacional y, en todos los países, los estudiantes de las zonas rurales continúan exhibiendo una mayor probabilidad de tener sobre-edad y un menor nivel de educación promedio que los estudiantes urbanos. Esencialmente, por sí misma, la educación multi-grado no garantiza el uso de métodos pedagógicos más activos ni docentes mejor preparados. Se ha observado que el modelo está limitado por la continua dependencia de los métodos pedagógicos tradicionales y la insuficiencia de la capacitación docente y materiales didácticos apropiados. Gestión escolar centrada en la comunidad La gestión centrada en la escuela (GCE) es un mecanismo de descentralización que traspasa algunas facultades de toma de decisiones al nivel de la escuela, dando énfasis al rol de la comunidad y a la gestión parental de los asuntos escolares. Al igual que la educación multi-grado, los mecanismos de gestión centrada en la escuela existen en los cuatro países centroamericanos (EDUCO en El Salvador, Centros Autónomos en Nicaragua, PRONADE en

74 Kraft (1998). 75 UMCE/UPN/SE (2003a). 76 Kraft (1998).

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Guatemala y PROHECO en Honduras)77. Estas reformas están entre las más interesantes de la región y han llevado, en algunos casos, a un mayor empoderamiento de la comunidad y esfuerzo de los docentes, traduciéndose en: (a) un mejor uso de la limitada capacidad existente en términos de maestros y escuelas78; (b) una mayor cobertura en las zonas rurales; (c) mejores flujos de estudiantes; y (d) indicadores de aprendizaje por lo menos iguales a los de las escuelas tradicionales (mientras que las escuelas administradas por la comunidad generalmente están establecidas en las zonas rurales más pobres y aisladas79).

Se ha empoderado a las comunidades... En particular, existe alguna evidencia prometedora de que las comunidades han sido empoderadas en los modelos de GCE centroamericanos. En El Salvador, los padres de los estudiantes de las escuelas EDUCO participan más en los asuntos escolares y también exhiben una mayor probabilidad de participar en las actividades diarias del aula que los padres de las escuelas tradicionales80. También existe evidencia positiva de empoderamiento de las comunidades en Guatemala, obtenida a través de información recopilada recientemente con respecto a las escuelas PRONADE81, que muestra una mayor frecuencia de reuniones entre los maestros (o los directores) y los padres. En general, el empoderamiento se ha producido en gran medida en los aspectos relacionados con la administración de los docentes (contratación, remuneración, supervisión, despido). Cabe señalar que el modelo nicaragüense mostró indicios menos claros de aumento del empoderamiento de la comunidad. En el caso de Nicaragua, la reforma ha ampliado exitosamente el rol de la escuela, pero, en contraste con los demás países, esto se debió a un fortalecimiento del rol de los directores de escuela82. …con un impacto positivo en el esfuerzo de los maestros. Como resultado, el esfuerzo de los maestros, medido en términos de la asistencia docente, las horas trabajadas y la frecuencia de asignación de deberes escolares, parece ser en general mayor en las escuelas administradas por la comunidad. En la Tabla A.13 se resume alguna evidencia reciente de El Salvador, Honduras, Nicaragua y Guatemala. Las evaluaciones de diferentes modelo centroamericanos de GCE informan resultados tales como menor ausentismo de los maestros, un mayor número de horas semanales trabajadas y menos cierres de escuelas que en las escuelas tradicionales. Por lo tanto, la capacidad existente generalmente se utiliza de mejor manera en las escuelas administradas por la comunidad. La GCE muestra algunos impactos positivos sobre la cobertura y los resultados de aprendizaje. La gestión más flexible, incluyendo la contratación de los maestros a nivel local, fue también conducente a un aumento de la matrícula en las zonas rurales83, y las tasas de

77 El 39% de los estudiantes rurales de 1° a 9° grado estudiaban en una escuela EDUCO en el 2001; el 21% de la matrícula en las escuelas primarias de las zonas rurales era atendida a través de escuelas PRONADE en el 2002; aproximadamente el 11% de la matrícula en la educación pre-primaria y primaria de las zonas rurales era atendida a través de las escuelas PROHECO en el 2004; el 63% de los estudiantes de la educación primaria y secundaria estudiaban en una Escuela Autónoma en Nicaragua en el 2002. 78 Más en El Salvador, Honduras y Guatemala que en Nicaragua. 79 Nuevamente, esto es menos válido para Nicaragua. 80 Jiménez y Sawada (1999); Sawada y Ragatz (2004). 81 Base de datos 2001 de PRONADE. 82 Porta, Arcia and Laguna (2004); Equipo de Evaluación de Nicaragua (1996); Fuller y Rivarola (1998); Parker (2004); Gershberg (2003). 83 En particular, este es el caso de El Salvador y Guatemala.

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repetición y el nivel de escolaridad han mejorado algo en las escuelas administradas por la comunidad84. Finalmente, la evidencia indica que las escuelas administradas por la comunidad podrían haber mejorado el aprendizaje en El Salvador y Honduras (donde los resultados son por lo menos iguales o mejores que en las escuelas rurales tradicionales, a pesar de una desventaja en términos de activos parentales; véase la Tabla A.14) y que este mejoramiento puede relacionarse con la maximización de las capacidades, incluyendo el mayor esfuerzo de los maestros85. La evidencia del impacto positivo sobre el aprendizaje es menos determinante en Nicaragua (donde las escuelas autónomas no obtienen mejores resultados que las escuelas tradicionales a pesar de tener mayores activos) y Guatemala (donde las escuelas PRONADE obtienen peores resultados que las escuelas rurales tradicionales, a pesar de que obtienen resultados igualmente buenos cuando se toman en cuenta sus menores activos parentales). Limitaciones del modelo. El modelo de GCE presenta tres de los elementos identificados en las Escuelas Eficaces (analizadas anteriormente): una mayor participación de los padres en la gestión escolar; un posible rol de liderazgo pedagógico de los directores; y un menor ausentismo de los alumnos. Sin embargo, se muestra deficiente en términos de formación y experiencia docente86 [Tabla A.15], la adopción de metodologías de enseñanza innovadoras (la evidencia existente no muestra signos de que la pedagogía haya variado en las escuelas administradas por la comunidad87) y el compromiso sustancial de los maestros en las escuelas (existe evidencia de que los maestros se sienten poco empoderados en las escuelas administradas por la comunidad88). Estas “piezas faltantes” limitan su impacto sobre el rendimiento académico y otros resultados e indicadores educacionales. En particular, el menor nivel de competencias y empoderamiento de los docentes constituyen en sí una limitación para la aplicación de prácticas pedagógicas innovadoras. Educación bilingüe Sólo recientemente, los gobiernos centroamericanos han adoptado programas de educación bilingüe iniciados y apoyados por el estado. Todos los países, con excepción de El Salvador, ya han establecido este tipo de programas a pesar de que la educación bilingüe está más avanzada en Guatemala (que también es el país con la mayor proporción de hablantes no nativos de español). En la región, los programas bilingües no sólo intentan mejorar la calidad de la

84 Por ejemplo, Jiménez y Sawada (1999) encuentran que el programa EDUCO contribuye significativamente a las decisiones de permanecer en la escuela más allá del tercer grado. A pesar de que los resultados son menos determinantes en el caso de Guatemala, los datos de Marshall (2004a) de las zonas rurales de Guatemala muestran que las escuelas PRONADE han tenido mejores resultados que las escuelas tradicionales en lo que respecta a la permanencia de los alumnos en la escuela. Finalmente, en el caso de Honduras, Di Gropello y Marshall (2004) encuentran alguna evidencia de que las escuelas comunitarias presentan menores tasas de deserción y fracaso en los grados que las escuelas tradicionales de las zonas rurales de Honduras. Las escuelas autónomas de Nicaragua tienen un impacto positive sobre deserción y repitencia en el periodo 1997-2004 en Porta, Arcia and Laguna (2004), a pesar de que esto contrasta con la evidencia recopilada para 2003 por el MECD. 85 En Sawada y Ragatz (2004), Di Gropello y Marshall (2004) y el Informe principal, Capítulo V, se presenta un riguroso análisis de esta relación. 86 En particular en Honduras y Guatemala. 87 Véase, por ejemplo, Parker (2004) sobre Nicaragua, Di Gropello y Marshall (2004) sobre Honduras y Marshall (2004b) sobre Guatemala. 88 Véase King, Ozler y Rawlings (2001) sobre Nicaragua y Di Gropello y Marshall (2004) sobre Honduras.

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educación de los hablantes no nativos de español a través de la enseñanza del español como una segunda lengua junto con garantizar el dominio de su lengua materna, sino que también intentan acortar la brecha cultural que existe comúnmente entre las poblaciones de una minoría étnica y las escuelas de la mayoría. En pos de este objetivo, las escuelas bilingües tienen sus propios currículos, que complementan los estándares nacionales a través de asignaturas, contenidos y materiales que enseñan la historia, cultura y lengua de los diversos grupos étnicos de la región. La educación bilingüe puede tener un impacto positivo sobre los alumnos y las comunidades. En Guatemala, una considerable inversión en educación bilingüe intercultural (EBI) se ha destinado al desarrollo de una infraestructura nacional para apoyar el programa. Esta infraestructura incluye expertos en lingüística, desarrollo curricular y planificación educacional como asimismo maestros bilingües capacitados y materiales educativos bilingües interculturales89. Estudios del programa de EBI guatemalteco indican que los niños indígenas de las escuelas bilingües superan a los estudiantes indígenas de las escuelas tradicionales casi en todas las materias90. También exhiben una mayor asistencia, menor repetición y menores tasas de deserción. Es importante señalar que los niños de las escuelas de EBI obtuvieron puntajes tan altos como los niños indígenas de las escuelas tradicionales en los exámenes de conocimientos de la lengua española. La educación bilingüe todavía se encuentra en una etapa incipiente en América Central. Incluso en Guatemala, donde la educación bilingüe está más avanzada, sólo el 18% de los niños indígenas asisten a escuelas bilingües. En los demás países, esta proporción es aun menor. Debido a la necesidad de capacitar a expertos y maestros y desarrollar nuevos currículos y materiales de enseñanza y aprendizaje, la educación bilingüe requiere una significativa inversión inicial. Las escuelas bilingües también suelen estar restringidas por la falta de preparación de los docentes y la insuficiencia o deficiencia de los materiales didácticos.

Tabla 5: Las innovaciones en la prestación de servicios educacionales demuestran un gran potencial en América Central

Innovación educacional Impacto del programa (a) Educación multi-grado •En Nicaragua, Honduras y Guatemala los niños rurales de las

escuelas multi-grado superan a los niños rurales de las escuelas tradicionales en una diversidad de asignaturas. •En Guatemala, la retención y progresión de los alumnos es mayor en las escuelas multi-grado que en las escuelas rurales tradicionales.

Educación centrada en la comunidad •Las escuelas administradas por la comunidad en América Central han dado como resultado un aumento de la matrícula, flujos de estudiantes generalmente mejores y, en algunos casos, un mejor rendimiento académico de los alumnos.

Educación bilingüe •En Guatemala, las escuelas bilingües han tenido efectos positivos en el rendimiento académico, la progresión a través del sistema escolar y las actitudes parentales con respecto a la escuela.

(a) El lector tendrá que tener en mente durante la evaluación de estas diferentes reformas que suele ser difícil asociar las reformas a los resultados, incluso si se cuenta con herramientas técnicas sofisticadas. En este sentido, todos los resultados deben interpretarse con precaución.

89 Dutcher (1997); Patrinos y Vélez (2004); Vawda y Patrinos (1999); Cummings y Tamayo (1994). 90 Dutcher (1997).

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(ii) Programas de transferencias condicionales de efectivo Los programas de TCE como los aplicados en México y Brasil han demostrado ser eficaces para aumentar la asistencia a la escuela, el nivel de escolaridad y la matrícula91. Estos programas, que usualmente están orientados sólo a las familias pobres, entregan dinero a las familias sujeto a ciertas condiciones, tales como una tasa de asistencia objetivo a la escuela o un número mínimo de visitas al doctor por niño al año. Pueden cubrir tanto los costos directos como los costos de oportunidad de la educación.

91 Véase, por ejemplo, Skoufias y Parker (2001) con respecto a Progresa (Oportunidades) en México y Bourguignon et al (2002) sobre la Bolsa Escola (Bolsa Familia) en Brasil.

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Impacto positivo de los programas de TCE sobre la asistencia a la escuela y la deserción temprana. Los programas de TCE se han aplicado en Honduras y Nicaragua con diversos niveles de éxito (Cuadro 3). En general han tenido un impacto positivo en la asistencia a la escuela y la deserción temprana en ambos países, mientras que su efecto sobre la matrícula ha sido más ambiguo. Existe evidencia de que el programa de TCE de Honduras no estuvo bien diseñado e implementado, sugiriendo que podría ser conveniente realizar una comparación de éste con el programa de Nicaragua, mejor desarrollado. La mala calidad de la oferta puede también restringir estos programas, requiriendo su coordinación con intervenciones por el lado de la demanda. c) Acciones de políticas sugeridas Es preciso fortalecer y mejorar las intervenciones existentes por el lado de la oferta. Los modelos de educación multi-grado, la GCE y la educación bilingüe constituyen innovaciones prometedoras en América Central, que intentan resolver directamente las limitaciones que enfrentan los niños pobres y marginados junto con mejorar sus oportunidades educacionales. Sin embargo podrían obtenerse mayores beneficios a partir de estos modelos. Los procesos de reforma son complejos y requieren tiempo para ser afinados. La principal estrategia sugerida aquí es mejorar estas intervenciones ya existentes: resolver sus debilidades, consolidar sus fortalezas y proponer maneras para resolver una mayor gama de limitaciones.

Cuadro 3: Las transferencias condicionales de efectivo pueden ayudar a aumentar el capital humano La Red de Protección Social de Nicaragua (RPS) entrega transferencias de efectivo a las familias pobres a cambio de la asistencia a talleres de salud, el traslado de sus niños pequeños a consultas médicas regulares y el hecho de mantener a sus niños de 7 a 13 años matriculados y asistiendo a la escuela. En su población objetivo, la RPS ha dado como resultado lo siguiente:

• Un aumento de 18% en la matrícula en la educación primaria;

• Un aumento de 23% en la asistencia a la escuela;

• Un aumento de 7% en la progresión a través de los grados;

• Una disminución de 5% en el trabajo infantil (edad de 7 a 13);

• Un mejoramiento de la salud y la nutrición de los niños;

• Mejoramientos más significativos para las familias extremadamente pobres y las familias que residen en zonas que están pasando por problemas económicos.

(Fuente: Maluccio, 2004) En Honduras, el PRAF (Programa de Asignaciones Familiares) implementa un programa destinado a mejorar el capital humano de la población hondureña estimulando a las familias pobres a utilizar los servicios de educación, salud y nutrición, como también a mejorar la calidad de dichos servicios. El programa consiste en varias intervenciones, incluyendo intervenciones por el lado de la demanda, que comprenden un conjunto de vouchers para mejorar la condición nutricional y la asistencia a la escuela (para niños que asisten a la escuela hasta el 4° grado, es decir, de 6 a 12 años de edad) [cubre a 85.000 familias]. Una reciente evaluación de impacto muestra que, en su población objetivo, el PRAF ha dado como resultado lo siguiente:

• Un aumento de 4,5% de las tasas de asistencia; • Una reducción de las deserciones tempranas; • Ningún impacto significativo sobre las tasas de matrícula.

(Fuente: IFPRI, 2003)

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Gestión escolar centrada en la comunidad: establecer las condiciones para el mejoramiento pedagógico, el mejoramiento de la gestión y el empoderamiento a nivel local, y la sustentabilidad de los modelos. El impacto de la educación centrada en la comunidad sobre los flujos de alumnos y los resultados de aprendizaje podría aumentarse enormemente a través de un conjunto de acciones específicas que, en términos generales, buscan establecer las condiciones para el mejoramiento pedagógico, el mejoramiento de la gestión y el empoderamiento a nivel local, y la sustentabilidad de los modelos.

Mejoramiento de los procesos pedagógicos. Dos posibles direcciones sugeridas para el mejoramiento pedagógico incluyen: (a) la expansión del empoderamiento de la comunidad, a través de la participación de los padres en las decisiones pedagógicas y brindándoles mayor apoyo e información para que puedan desempeñarse en forma eficaz; o (b) el aumento del empoderamiento de los maestros, otorgándoles mayor autonomía y apoyo pedagógico (junto con establecer mecanismos de rendición de cuentas por su desempeño), y la atracción de maestros mejor calificados a través de una mayor armonización de los beneficios y oportunidades de desarrollo profesional docentes con aquellos del sistema tradicional92, manteniendo, sin embargo, una separación para garantizar la flexibilidad. Es claro que la segunda ruta requerirá introducir reformas más profundas en el modelo, con miras a establecer una escuela más equilibrada, centrada en la comunidad/maestros. Por otra parte, la segunda dirección aprovecha el conocimiento íntimo que tienen los docentes de la enseñanza y el aprendizaje y podría, en el largo plazo constituir un medio más eficaz de mejoramiento de estas escuelas con GCE (además, no existe evidencia clara de que la participación parental en las decisiones pedagógicas genere innovación pedagógica).

Mejoramiento de la gestión y empoderamiento a nivel local. Esto requerirá mejorar el apoyo parental (ya bastante bien garantizado por los formadores de docentes externos, trabajadores sociales u ONG en la mayoría de los países, a pesar de que la sustentabilidad se encuentra en riesgo), divulgar información acerca del desempeño escolar a todos los actores educacionales para facilitar la “monitoreabilidad”93, mejorar las fórmulas de transferencia94, capacitar a los directores y fortalecer la capacidad institucional de las

92 Al comparar los sueldos y beneficios docentes entre las escuelas con GCE y las tradicionales, observamos que, para un nivel de antecedentes profesionales similares, en El Salvador y Nicaragua los sueldos son idénticos en ambos sistemas (la posibilidad de aumentar las colegiaturas permitiría aumentar los sueldos en las escuelas autónomas de Nicaragua), en tanto que en Guatemala y, particularmente, en Honduras, los sueldos son más altos en el sistema tradicional. Todos los demás beneficios monetarios generalmente son superiores en el sistema tradicional (en el cual, en particular, existen más beneficios marginales), con la excepción de Nicaragua. Finalmente, la duración de los contratos suele ser a plazo fijo, renovable anualmente en el caso de los modelos de GCE, lo que constituye una de las características más sobresalientes en estos modelos, la que fue concebida de esta manera para crear un incentivo para el desempeño docente. 93 En particular, es importante que las comunidades puedan contra con buena información sobre el desempeño de escuelas y maestros para monitorear los maestros de manera más efectiva. 94 Las fórmulas de transferencia deberían modificarse, basando la asignación de fondos en las demandas reales que podrían provenir de los consejos escolares mismos (a través de sus Planes de Educación Escolares), asegurando así una mayor proporción para los gastos recurrentes no salariales como los materiales y elementos similares y adoptando criterios de asignación que tomen en cuenta la equidad y el desempeño (provisión para las escuelas pequeñas en Nicaragua, medidas de asistencia o retención de los alumnos en Honduras, Guatemala y El Salvador).

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unidades de coordinación. Además, por lo menos en el caso de las escuelas primarias, sería conveniente que Nicaragua fortaleciera el rol de los padres en los consejos escolares como lo hacen los demás países.

Es preciso asegurar la sustentabilidad. Finalmente, para asegurar la sustentabilidad se requiere la implementación urgente de estrategias que incluyan a los maestros y a los sindicatos de maestros en el proceso de reforma, divulgando información con respecto a las reformas, negociando condiciones de empleo más favorables para los docentes en el sector no tradicional (véase más arriba)95 u otorgando mayor autonomía pedagógica a los maestros. Los maestros, que no se han “apropiado” de la reforma, siguen siendo los principales opositores y pueden derribar la reforma, especialmente en Honduras y Guatemala. Adicionalmente, debe considerarse la sustitución gradual de las unidades de coordinación por departamentos u oficinas que sean parte integral de la estructura de los ministerios de educación (como ya ocurre en El Salvador y Nicaragua). La educación centrada en la comunidad también podría ser aplicada en las zonas urbanas pobres, pero tal vez serían necesarias nuevas medidas para adaptar el modelo a este ambiente. El modelo probablemente terminaría siendo más bien un modelo de educación centrada en el maestro con participación de la comunidad, debido a las posibles dificultades para movilizar a las familias tan eficazmente como en las zonas rurales y a la existencia de un mayor conjunto de maestros calificados.

Educación multi-grado: entregar más apoyo pedagógico a los maestros. Asimismo, el potencial de la educación multi-grado alcanzaría sus plenas posibilidades si se tomaran las medidas para asegurar que los maestros tengan la capacitación y experiencia específicas y adecuadas en las técnicas de educación multi-grado y obtengan el apoyo permanente necesario para aplicar estos métodos satisfactoriamente. En términos generales, el mejoramiento de la educación centrada en la comunidad y la educación multi-grado ayudará a obtener mayores beneficios a partir de modelos de distribución bastante rentables. Educación bilingüe: desarrollar las habilidades y materiales pedagógicos para los grupos etno-lingüísticos. La mayoría de las naciones centroamericanas están recién comenzando a ofrecer educación bilingüe. Persisten grandes desafíos, como lo indica la persistente brecha indígena/no indígena en todos los países. Es indudable que el acceso a estos programas debe expandirse. La expansión podría requerir un significativo aumento del financiamiento estatal para estos programas, dado que la implementación requiere la preparación de los docentes junto con el desarrollo de currículos y materiales para los nuevos grupos etno-lingüísticos. También sería oportuno iniciar la evaluación de los programas en Nicaragua y Honduras y utilizar en forma más eficaz las lecciones que puedan extraerse de la experiencia de Guatemala.

95 Manteniendo los contratos a plazo fijo, que constituyen el núcleo de la estructura de incentivos de los modelos autónomos, debería diseñarse e implementarse un sistema de remuneración de acuerdo con los méritos (escalafón), similar al aplicado en el sector privado, para todos los países en el sector no tradicional con el propósito de retener a los maestros (incluyendo aumentos regulares de sueldos en base a la antigüedad y los antecedentes profesionales, aumentando las responsabilidades y las alternativas de capacitación, etc.).

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Se requieren iniciativas por el lado de la demanda y otras intervenciones más amplias para mejorar el aprendizaje y el egreso. El mejoramiento del egreso de la educación primaria, particularmente de los pobres, también requerirá la aplicación de algunas políticas eficaces por el lado de la demanda junto con la implementación de algunas intervenciones más amplias.

Aplicación de políticas eficaces por el lado de la demanda que aborden el aprendizaje, la matrícula y el ingreso oportuno. Las políticas destinadas a mejorar la condición nutricional de los niños y las campañas publicitarias nacionales no sólo serán útiles para el aprendizaje mismo, sino también para estimular la matrícula y el ingreso oportuno al sistema escolar.

Análisis del alcance de las transferencias condicionales de efectivo. Hemos visto que los programas de transferencias condicionales de efectivo se han aplicado en Honduras y Nicaragua con niveles de éxito variables. Estos programas podrían tener aplicabilidad limitada para el nivel primario en América Central debido a que es probable que sean prohibitivamente costosos. Sin embargo, sería preciso realizar un análisis más acabado de sus costos y beneficios en los países pobres. Bien diseñados e implementados en coordinación con intervenciones por el lado de la oferta, estos programas podrían tener un impacto positivo en la escolaridad de la población muy pobre. También tendrían una mayor aplicación en el nivel secundario, por lo que se analizan nuevamente en la siguiente sección.

Eliminación de las colegiaturas en la educación primaria. Otra manera de abordar el problema de los costos privados de la educación consistiría simplemente en implementar una intervención amplia por el lado de la oferta, que elimine las colegiaturas escolares en la educación primaria y entregue textos escolares y uniformes gratuitos para los alumnos pobres de las escuelas primarias. Valdría la pena intentar estas políticas en Guatemala y El Salvador, siguiendo el ejemplo de Nicaragua, que está intentando poner en ejecución la naturaleza voluntaria de las colegiaturas para la educación primaria. Para efectos de comparación, varios países africanos eliminaron recientemente las colegiaturas escolares para el nivel de primaria y las respuestas de las familias en términos de matricular a sus hijos en la escuela fue masiva96.

El aumento del gasto público en educación y el mejoramiento de la asignación presupuestaria. Aumentar el gasto público en educación97 y asegurar la suficiencia de los materiales de aprendizaje a través del mejoramiento de la asignación presupuestaria con miras a una mayor participación de los costos recurrentes no salariales (que también derivará de una mejor administración de los docentes y la ampliación del alcance de los

96 Véase, por ejemplo, Banco Mundial (2004g). 97 Las simulaciones de la Educación para Todos en Honduras, Nicaragua y El Salvador muestran que no sería preciso aumentar los fondos públicos para la educación primaria en términos del PIB o que incluso éstos disminuirían si emprendemos mejoramientos significativos de la eficiencia (menor repetición). Si bien es probable que la repetición disminuya (de lo contrario, no lograríamos el egreso universal en primer lugar) y que esto se traduzca en ahorros significativos, también está claro que la satisfacción de las necesidades especiales de los grupos más desfavorecidos requerirá recursos adicionales que no se han considerado en los diferentes escenarios.

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modelos de distribución eficientes en términos de costos) ayudarían a enfrentar el desafío del egreso. Anteriormente se analizaron estas dos áreas de mejoramiento.

Mejoramiento de la eficacia de la ayuda. Finalmente, los enfoques sectoriales con respecto al uso de los fondos externos serán claves para asegurar un mayor egreso de la educación primaria a través del establecimiento de un marco común para la intervención de los donantes, con indicadores de resultados y metas de gasto comunes. Las nuevas Iniciativas de Vía Rápida para la Educación para Todos que se están desarrollando tanto en Honduras como en Nicaragua en el nivel primario representan un cambio desde el enfoque tradicional basado en proyectos a un enfoque sectorial programático, con cinco aspectos principales: (a) un diálogo de políticas; (b) resultados; (c) sustentabilidad; (d) armonización de los donantes y (e) diálogo al interior de cada país. Se espera que, a través de su ayuda en el diseño e implementación de un marco consistente y coordinado para la intervención en el sector primario, estas iniciativas maximicen el impacto de los fondos externos en el subsector.

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C. PRIORIDAD EDUCACIONAL #3: EXPANSIÓN DE LA COBERTURA DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA A TRAVÉS DE LA ADOPCIÓN DE UN AMPLIO CONJUNTO DE POLÍTICAS DESTINADAS A RESOLVER LAS LIMITACIONES POR EL LADO TANTO DE LA OFERTA COMO DE LA DEMANDA La última prioridad de la educación centroamericana propuesta en este informe es la expansión de la matrícula en la educación secundaria. En esta sección abordamos en primer lugar las principales limitaciones para la cobertura secundaria; a continuación, planteamos la razón por la cual es importante invertir fondos públicos en este objetivo y finalmente se sugieren varias alternativas de políticas para superar estas limitaciones. a) Limitaciones para la matrícula en la educación secundaria Un análisis de las razones de la inasistencia en el rango etario de 13-15 y 15-18 realizado a partir de las encuestas de hogares revela cuatro principales tipos de limitaciones que impiden que los estudiantes potenciales se matriculen en las escuelas secundarias. Éstas son las siguientes: (a) razones relacionadas con el trabajo; (b) razones relacionadas con los aspectos económicos; (c) razones relacionadas con el aprendizaje; y, en menor medida, (d) falta de oferta (de escuelas y/o maestros). Necesidad de trabajar. La necesidad de trabajar, ya sea en el hogar o fuera del hogar, aparece como el primer o segundo factor en importancia para explicar la inasistencia en el rango etario de 13-15 en los cuatros países y el factor más importante en el rango etario de 16-18. Este hallazgo confirma la importancia de los problemas relacionados con la edad/trabajo que surgieron del análisis de las tasas de supervivencia realizado anteriormente en este volumen. Limitaciones económicas. Como se mencionó anteriormente, los costos privados de la educación son mucho más elevados en el nivel secundario que en el nivel primario en todos los países (véase la Figura 25). Las encuestas de hogares muestran que las limitaciones económicas son muy relevantes en El Salvador y Guatemala, donde los costos privados también son particularmente elevados (para enviar a un niño a la educación secundaria en Guatemala, se requiere una inversión de alrededor del 50% de los ingresos anuales de un hogar pobre y del 15% de los ingresos anuales de un hogar de ingreso medio bajo; véase la Tabla A.11). Sin embargo, en los cuatro países, las familias con muchos niños en edad escolar y las familias pobres y extremadamente pobres pueden enfrentar costos privados prohibitivamente elevados.

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Figura 25: Gasto privado por alumno al año (Fuente: Tabla A.11)

Mala calidad. Una considerable proporción de la razón planteada para la inasistencia en el rango etario de 13-18 nuevamente apunta a la “falta de interés” en la educación. Esta explicación sugiere un bajo aprendizaje, una limitada pertinencia y una baja calidad de la educación. Como podría esperarse, este factor es particularmente importante en el rango etario de 13-15, que corresponde al egreso de la educación primaria y al primer ciclo de la educación secundaria. Adicionalmente, el análisis de las tasas de

retorno muestra que el aprendizaje y la calidad son particularmente problemáticos en el primer ciclo de la educación secundaria y en el caso de los grupos de bajos ingresos. Estas bajas tasas de retorno percibidas en el mercado laboral también pueden representar una limitación para la demanda, en particular si están combinadas con los altos costos de oportunidad de la educación en el rango etario de 13-18. Falta de vacantes escolares. Finalmente, los factores simplemente relacionados con la oferta, tales como la existencia de una escuela, grado, etc., representan sólo una proporción menor de la explicación para la inasistencia, con excepción de Nicaragua en el rango etario de 13-15, donde esta falta de oferta es más grave. Sin embargo, el impacto de estas limitaciones se subestima en las encuestas de hogares. La muy baja transición de sexto a séptimo grado en Honduras indica que todavía existen graves limitaciones por el lado de la oferta en el primer ciclo de la educación secundaria en este país. En menor medida, las bajas tasas de transición de Nicaragua y Guatemala también sugieren limitaciones por el lado de la oferta. Debido a los escasos beneficios percibidos de la asistencia al primer ciclo de la educación secundaria, los altos costos privados directos, la deficiencia de las escuelas y una urgente necesidad de trabajar, no es sorprendente que la matrícula en la educación secundaria siga siendo baja. Estas limitaciones varían algo entre las zonas urbanas y rurales y los diferentes grupos socioeconómicos, pesando más la falta de oferta en las zonas rurales y en el caso del segundo ciclo de la educación secundaria y las razones económicas en el caso de las familias de menores ingresos. b) El argumento en favor de la intervención pública Un primer paso necesario en el análisis de la mejor manera de expandir la educación secundaria es un debate del rol del sector público versus el sector privado en la educación secundaria. Los gobiernos deben desempeñar un rol clave en la promoción de una expansión de la educación secundaria a gran escala. Los países del Este de Asia constituyen una buena

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El Salvador Guatemala Nicaragua

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demostración de la importancia del rol de los gobiernos para garantizar que la evolución de los sistemas educacionales en los países en desarrollo apoye el crecimiento y la competitividad a nivel nacional. En el Sudeste Asiático, los gobiernos invirtieron en educación en forma secuencial, expandiendo primero la educación primaria para generar acceso y calidad para todos los niños e invirtiendo luego en la educación secundaria para garantizar la misma en dicho nivel, y ahora están invirtiendo en el nivel terciario. Esta inversión secuencial ha garantizado la rapidez y el equilibrio de las transiciones entre los diferentes niveles educacionales. Independientemente del importante impacto sobre el crecimiento y competitividad nacionales, otros países latinoamericanos, asiáticos y de la OCDE reciben un amplio apoyo para la educación masiva por razones de igualdad de oportunidades y cohesión social. Este consenso exige un fuerte rol gubernamental en el sentido de cumplir con su contrato social con sus ciudadanos. La educación masiva suele ser vista como integral para la construcción de una identidad nacional en países tan diversos como Cuba y Estados Unidos. La expansión a gran escala del primer ciclo de la educación secundaria requerirá la intervención pública en América Central. En América Central, como en otras regiones, será necesaria la intervención pública para promover el necesario crecimiento a gran escala del primer ciclo de la educación secundaria. Existen por lo menos dos razones para esto. En primer lugar, como se mostró anteriormente, las tasas de retorno privadas del primer ciclo de la educación secundaria son bajas en todos los países, creando un importante desincentivo para la matrícula, especialmente cuando están asociadas a los crecientes costos de oportunidad de asistir a la escuela en el rango etario de 13-18. Una intervención pública no debería decidirse en base a la tasa de retorno privada, sino en base a la diferencia entre la tasa de retorno social y privada, incluyendo en la tasa de retorno social los beneficios privados y los efectos externos (o externalidades)98. Sin embargo, las tasas de retorno sociales son muy difíciles de medir. Por ello, sólo nos quedan dos informaciones: (a) las bajas tasas de retorno privadas para el primer ciclo de la educación secundaria, que sugieren una baja calidad y pertinencia y (b) la evidencia cuantitativa de que la educación secundaria a gran escala tiene un fuerte impacto sobre la acumulación de capital humano y el crecimiento nacional, sugiriendo importantes externalidades positivas. En este contexto, probablemente podemos suponer que las tasas de retorno sociales son más elevadas que las privadas y, por ende, que, sin intervención pública, se alcanzará un nivel de equilibrio socialmente sub-óptimo para el primer ciclo de la educación secundaria. En estas circunstancias, una intervención pública podría actuar en diferentes niveles para garantizar el nivel socialmente óptimo: (a) implementar políticas que mejoren la calidad y pertinencia del primer ciclo de la educación secundaria estimulando una mayor demanda de las familias y el mercado laboral para este sub-ciclo y/o (b) reducir los costos de oportunidad de la educación ofreciendo subsidios por el lado de la demanda y/o desarrollando modalidades alternativas de educación secundaria que posibiliten combinar el trabajo con la escolaridad. En segundo lugar, se ha mostrado que las tasas de retorno son particularmente bajas en el caso de los grupos de bajos ingresos, en tanto que los costos privados directos son particularmente altos para los mismos grupos, generando un desincentivo adicional para asistir en el caso de las personas de bajos ingresos. Por lo tanto, existen oportunidades de intervención pública por 98 Sobre este punto, véase también Hammer (1996).

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simples razones de equidad. La intervención pública podría estimular una mayor participación de los grupos de bajos ingresos en la educación secundaria a través de la implementación de políticas que mejoren la calidad de las escuelas a las que asisten y/o la reducción de la carga de costos privados a través de subsidios por el lado de la demanda u otras medidas de políticas (otras políticas públicas tales como el mejoramiento del acceso de los pobres a empleos bien remunerados también serán útiles, pero trascienden el ámbito educacional). La intervención pública en la educación secundaria sigue siendo demasiado limitada y selectiva en América Central. Este tipo de enfoque no ha sido adoptado en forma generalizada en América Central, en gran medida debido a una falta de consenso social amplio de que los niños deben y tienen derecho a recibir educación secundaria (o, por lo menos, educación básica99) y muy poco reconocimiento del rol crucial de la educación secundaria para el crecimiento y competitividad nacionales. Es interesante destacar que algunos de los movimientos socialistas centroamericanos, particularmente en Nicaragua, destacaron la importancia de la educación y alfabetización masivas por estas razones, pero este consenso se ha quebrado en las sociedades post-socialistas (o, si existe, se aplica al nivel primario y no se extiende al nivel secundario). Esta falta de consenso se ha traducido en una intervención pública todavía demasiado limitada y “selectiva” en la educación secundaria. El Salvador tuvo un poco más de éxito en manejar su intervención pública, debido a que se produjo un amplio consenso en torno a la necesidad de una educación básica obligatoria y universal en el país. Dado que las nuevas investigaciones confirman el rol crucial de la educación secundaria para el crecimiento y competitividad nacionales, esperamos que se genere un amplio y renovado compromiso con respecto a la educación secundaria (o básica) para todos los centroamericanos, con un nuevo rol para el gobierno.

Es preciso dar una creciente prioridad a la educación secundaria en el presupuesto nacional. Se requeriría un análisis de las cuentas educacionales nacionales para evaluar la proporción relativa de financiamiento público y privado de la educación secundaria. Lamentablemente, sólo contamos con información parcial con respecto al financiamiento privado (gasto de las familias en las escuelas públicas y privadas) y el financiamiento público (financiamiento público en las escuelas públicas), lo que limita la exhaustividad de nuestro análisis. Nuestra limitada información sugiere que el financiamiento privado representa entre el 50% y 80% del gasto total en educación secundaria en los países centroamericanos (véase la Tabla 6). Esta es una proporción considerable, que indica que debería darse una mayor prioridad a la educación secundaria en el presupuesto nacional.

Tabla 6: Gasto educacional total en la educación secundaria por fuente de financiamiento (miles de US$)

El Salvador, 2002

Guatemala, 2001

Nicaragua, 2002

Gasto total en educación 219.000 215.000 52.200 Gasto público estimado 108.000 40.400 13.900 Gasto privado estimado 111.000 174.300 38.400 Porcentaje est. de gasto privado 51% 81% 74%

Fuente: Tabla A.10 y encuestas de hogares.

99 Primaria + primer ciclo de secundaria.

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La intervención pública debería garantizar un ambiente favorable para una cobertura equitativa de la educación secundaria. Una proporción mucho mayor de alumnos se encuentra matriculada en escuelas públicas en el primer ciclo de la educación secundaria que en el segundo ciclo, lo que destaca la importancia de la intervención pública en este nivel (véase la Tabla 7)100. A pesar de esto, la matrícula pública en la educación secundaria está compuesta principalmente por estudiantes provenientes de los quintiles de ingreso medios-altos. Sólo en El Salvador existe una distribución más equitativa de los alumnos en la educación secundaria pública, debido a la gran cobertura del primer ciclo de la educación secundaria [véase la Figura 26].

Tabla 7: Participación de la matrícula pública y privada en la educación secundaria (%)

El Salvador, 2002 Guatemala, 2000 Honduras, 2003 Nicaragua, 2001

7-11 7-9 10-11 7-11 7-9 10-11 7-11 7-9 10-11 7-11 7-9 10-11

Sector público 80 (80)

84 (86)

72 (68)

46 55 24 78 (75)

82 (79)

68 (68)

73 75 66

Sector privado 20 (20)

16 (14)

28 (32)

54 45 76 22 (25)

18 (21)

32 (32)

29 25 34

Fuente: El Salvador: EPHM 2002; Guatemala, ENCV 2000; Honduras, EHPM 2003; Nicaragua, EMNV 2001. Notas: Entre paréntesis: Datos del MINED, 2002 para El Salvador y 2003 para Honduras.

100 Y que el primer ciclo de la educación secundaria está siendo, cada vez más, parte de la “educación básica” (Holsinger y Cowell (2000)).

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Figura 26: Matrícula pública y privada por quintil de ingreso en la educación secundaria

El Salvador

05

101520253035404550

I II III IV V

Income Quintiles

Perc

ent o

f Enr

ollm

ent (

%)

public enrollment 2002 public enrollment 1995private enrollment 2002 private enrollment 1995

Guatemala

0

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20

30

40

50

60

I II III IV V

Income Quintiles

Perc

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Public enrollment 2002 Public enrollment 1995Private enrollment 2002 Private enrollment 1995

Fuente: El Salvador: EPHM 2002; Guatemala, ENCV 2000; Honduras, EHPM 2003; Nicaragua, EMNV 2001 Pocas intervenciones han intentado superar esta distribución desigual de la matrícula en América Central, reduciendo los costos de oportunidad o los costos privados directos de la educación. Una excepción es el reciente desarrollo de modalidades alternativas de educación secundaria en las zonas rurales101, que contribuyeron a una reducción de los costos de oportunidad de la educación. Los costos privados en el sector público son tan altos o más altos que el subsidio público para el quintil más pobre en Nicaragua y Guatemala [véase la Figura 27]. Guatemala y Nicaragua deben establecer un ambiente mucho más favorable para una cobertura equitativa de la educación secundaria.

101 Como Telesecundaria en Guatemala y Educatodos en Honduras.

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Figura 27: Gasto público y privado para la población en edad escolar en la educación secundaria pública

0 20 40 60 80 100 120 140

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First quintile

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public exp per capita private exp per capita Fuente: El Salvador: EPHM 2002; Guatemala, ENCV 2000; Nicaragua, EMNV 2001 Un mayor financiamiento privado del segundo ciclo de la educación secundaria podría constituir una alternativa apropiada en Guatemala, Honduras y Nicaragua. En Guatemala, Honduras y Nicaragua, los ministerios de educación no suelen tener fondos suficientes para las costosas tareas de expandir tanto el primer ciclo como el segundo ciclo de la educación secundaria en el corto plazo102. Debido a esto, estos países deberían tal vez explorar más las alternativas de financiamiento privado. Un mayor financiamiento privado también podría ser apropiado, debido a que, dado que pocos estudiantes llegan al primer ciclo de educación secundaria, una expansión limitada del segundo ciclo de secundaria constituye una meta razonable en el corto plazo. Por otra parte, las tasas de retorno privadas son elevadas en el segundo ciclo de secundaria y, por lo tanto, podrían compensar los mayores costos de oportunidad en dicho nivel. Las altas tasas de retorno privadas también podrían sugerir que la elasticidad-precio de la demanda para el segundo ciclo de la educación secundaria será menor que para el primer ciclo de secundaria (en otras palabras, mayores costos directos, como los que se pagan en el sector privado, tendrían un menor impacto en la demanda de educación en dicho nivel). Aumentar el financiamiento privado no significa abandonar o reducir el apoyo público, que seguiría siendo significativo para crear un ambiente que sea conducente a la participación y expansión del sector privado y la movilización de recursos privados de las compañías, ONG, etc. A medida que un conjunto más grande y diverso de estudiantes egresan del primer ciclo de la educación secundaria, los gobiernos tendrían que asumir una mayor responsabilidad por la expansión del acceso al segundo ciclo de la educación secundaria. Mayores oportunidades de intervención pública en el segundo ciclo de la educación secundaria en El Salvador. En contraste, en El Salvador, existe la oportunidad de una mayor intervención del sector público en el segundo ciclo de secundaria, especialmente en términos de

102 Como también confirmado por Porta y Arcia (2003) en su análisis de brecha financiera sobre Nicaragua.

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modalidades eficaces en términos de costos, subsidios por el lado de la demanda, esquemas públicos-privados mixtos, etc. Sin embargo, deberían realizarse esfuerzos por minimizar la pérdida del financiamiento privado existente (en otras palabras, las personas de altos ingresos que estén dispuestas a pagar por el segundo ciclo de la educación secundaria deberían seguir haciéndolo). c) Alternativas de políticas sugeridas Sólo un amplio conjunto de políticas permitirá superar con éxito la diversidad de limitaciones enfrentadas por la matrícula en la educación secundaria. Las barreras que impiden que un mayor número de jóvenes se matriculen en la educación secundaria son múltiples y tendrán que ser abordadas utilizando múltiples intervenciones. Aun más, las limitaciones varían algo de un país a otro al igual que las posibilidades fiscales de expansión de la educación secundaria de acuerdo con las diferentes etapas en que se encuentra cada país en términos de acceso y calidad de la educación secundaria. Como se mencionó anteriormente, recomendamos que Nicaragua, Guatemala y Honduras asuman como un objetivo mínimo la expansión a gran escala del primer ciclo de secundaria. En El Salvador, recomendamos una expansión a gran escala del segundo ciclo de secundaria. Es evidente que las políticas variarán de alguna manera en los cuatro países en base a estas diferencias. La educación a distancia y otros mecanismos flexibles de prestación de servicios educacionales pueden ser muy prometedores, pero deben ser evaluados en forma más acabada. Los mecanismos flexibles de prestación de servicios educacionales demuestran tener un buen potencial para minimizar las limitaciones laborales, económicas y aquellas por el lado de la oferta. Estos mecanismos utilizan los nuevos enfoques pedagógicos destinados a atender mejor a las comunidades rurales y de bajos ingresos y a los trabajadores. Satisfacen las necesidades de las comunidades de bajos ingresos ofreciéndoles una alternativa gratuita o de bajo costo para la educación secundaria tradicional. Muchos expanden el acceso a las comunidades rurales que no han tenido acceso a la educación secundaria sin los altos costos de construcción y contratación de personal para una escuela. Y permiten que los alumnos continúen trabajando o manteniendo a sus familias mientras estudian y obtienen su diploma de secundaria103. Los mecanismos de prestación flexibles serían particularmente aconsejables en Honduras (debido a las limitaciones fiscales existentes), como asimismo en Nicaragua y Guatemala, donde constituirían una valiosa herramienta para mejorar la cobertura con equidad. Normalmente, estos programas se ofrecen fuera de la jornada escolar tradicional, requieren pocas horas para ser llevados a cabo, no utilizan maestros tradicionales y están más orientados hacia la capacitación en competencias que hacia la capacitación académica. Un ejemplo bien conocido en América Central es el programa Educatodos de Honduras. Este programa ofrece educación básica a jóvenes y adultos fuera del sistema de estudios tradicional; el programa es impartido por facilitadores capacitados que trabajan con grupos de estudio fuera de la jornada de trabajo normal, utilizando textos aprobados y programas grabados. Otro ejemplo es el Sistema de Aprendizaje Tutorial (SAT), fundado en Colombia en la década de los setenta, un modelo alternativo de educación secundaria, orientado al sector rural, basado en una metodología 103 En Figueredo y Anzalone (2003) también se presenta un análisis de los beneficios de los modelos de educación secundaria alternativos.

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presencial participativa, un currículum amplio y un contenido orientado hacia el desarrollo de habilidades y competencias relevantes para las vidas de los estudiantes. Lamentablemente, estos programas de educación secundaria flexibles son menos comunes en las zonas urbanas. A pesar de que la diseminación de las poblaciones y la falta de maestros y escuelas convierten a la entrega de educación flexible en un aspecto particularmente importante en las zonas rurales, los jóvenes urbanos suelen enfrentar una intensa presión por trabajar y, por lo tanto, también podrían beneficiarse enormemente de estos servicios. Estos programas han tenido algún éxito en mejorar la matrícula en la educación secundaria, particularmente en las zonas marginales (en el Cuadro 2 del Anexo III, se presenta una síntesis de los modelos de educación secundaria alternativos de El Salvador y Honduras). Aunque prometedores, los programas de educación a distancia tales como Educatodos y SAT no han sido evaluados en forma acabada. Persiste una interrogante clave con respecto a la calidad de la educación ofrecida a través de los programas de educación a distancia. Si estos mecanismos de entrega no aseguran la calidad, estarían estableciendo un sistema de educación paralelo e inferior para los pobres. Esto debe evitarse a toda costa. Una manera de medir esto consistiría en analizar las tasas de retorno relativas de los programas secundarios tradicionales y alternativos. El desarrollo de un sistema de pruebas y acreditación sólido ayudará a garantizar estándares de calidad más uniformes para todas las alternativas de educación secundaria. En este mismo sentido, un desafío clave de estos programas también será garantizar la permanente calidad de los resultados a medida que los programas van expandiéndose a mayor escala. Esto podría requerir un gasto por alumno adicional. Además, será importante evaluar y expandir los programas flexibles para las zonas urbanas marginales donde los costos de oportunidad de la educación son particularmente altos debido a la existencia de mercados laborales más dinámicos. Mientras que las evaluaciones y mejoramientos de los programas de educación a distancia deberían ser apoyados en todos los países, es evidente que no deberían reemplazar a la educación secundaria tradicional. Se requerirán otras intervenciones complementarias para garantizar el acceso más amplio a la educación secundaria tradicional. Los subsidios por el lado de la demanda (financiados a través de fondos públicos pero también privados) podrían facilitar el acceso a la educación tradicional de los alumnos de bajos ingresos. Lo harían por que resolverían las limitaciones económicas y costos de oportunidad. Por otra parte, intervenciones eficientes en términos de costos, como los esquemas mixtos de financiamiento público y prestación privada, las redes de escuelas rurales, la gestión centrada en la escuela y los centros de educación básica, podrían brindar un mayor acceso a la educación secundaria tradicional tanto para estudiantes de medianos como bajos ingresos de las zonas urbanas y/o rurales. Esto se debería a que resolverían las limitaciones de oferta y aprendizaje (esquemas mixtos de financiamiento público/prestación privada y centros de educación básica) y las limitaciones por el lado de la oferta (redes de escuelas rurales y escuelas administradas por la comunidad). A continuación revisamos estas diferentes alternativas. Podrían requerirse subsidios por el lado de la demanda y otras intervenciones para expandir la cobertura. Los subsidios por el lado de la demanda, tales como los programas de becas orientadas a grupos específicos y las transferencias condicionales de efectivo, ya se han descrito anteriormente. En el nivel secundario, podrían resolver algunas de las barreras económicas para la educación secundaria, junto con compensar los costos de oportunidad de la

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educación en el caso de los estudiantes de bajos ingresos, flexibilizando la limitación laboral104. Hay pocos ejemplos de transferencias condicionales de efectivo en América Central y la mayoría de ellos se han concentrado en el nivel primario. Asimismo, se ha hecho relativamente poco uso de las becas. Dos excepciones son dos programas de becas establecidos en Costa Rica y El Salvador. Una evaluación del Banco Mundial concluyó que el programa de becas para el segundo ciclo de la educación secundaria de El Salvador (que también busca movilizar la participación del sector privado en el programa de becas) fue un éxito y cuenta con procesos claramente establecidos de pre-selección, selección, adjudicación y supervisión. El principal problema enfrentado por el programa, sin embargo, es su sustentabilidad, dada la carencia de fondos para continuar financiando las becas105. Debería estimularse a El Salvador a seguir desarrollando programas de becas o transferencias condicionales de efectivo y las lecciones extraídas de su primera experiencia en el área de las becas deberían ser utilizadas para el diseño e implementación de programas similares en otros países centroamericanos. Los vouchers focalizados, que entregan a las familias un pago en efectivo para que lo utilicen en una escuela de su elección, también podrían mejorar la calidad de los servicios, permitiendo la elección de las escuelas y, en el mismo sentido, constituyendo una posibilidad de “salida” de las escuelas ineficientes106. No está claro que los vouchers sean una opción apropiada para los países centroamericanos, en los cuales gran parte de la población habita en zonas en las cuales las escuelas son demasiado pocas y demasiado alejadas como para ofrecer una elección significativa. También se ha encontrado que estos programas exacerban la segmentación social, lo que sería extremadamente indeseable. Las campañas de información y conciencia pública podrían, nuevamente desempeñar un rol clave en el sentido de mostrar la importancia de un ciclo completo de educación básica para el desarrollo de los niños y las oportunidades en el mercado laboral.

104 Un estudio reciente sobre Nicaragua (Laguna, 2003) destaca la importancia de ir extendiendo las transferencias acondicionadas también al nivel secundario. 105 No se han materializado las esperanzas de participación del sector privado para ayudar a financiar el programa. 106 El programa de vouchers focalizados para la educación secundaria adoptado en Colombia en 1992, llamado PACES, puede ilustrar este tipo de intervención por el lado de la demanda. La evidencia empírica disponible con respecto al programa PACES colombiano sugiere que, en el 20% de las municipalidades participantes, el programa constituyó una manera eficaz de aumentar el nivel de escolaridad de los alumnos pobres, beneficiándolos a partir de los vouchers. Estos positivos resultados parecen haber derivado de una diversidad de factores, entre los cuales se encuentra la participación municipal basada en criterios sólidos, tales como la limitada capacidad de las escuelas públicas y la importante capacidad excedente del sector privado; la participación de las escuelas con una calidad educacional comparable a las escuelas públicas; y una orientación eficaz de los vouchers a las comunidades pobres. Las consideraciones de economía política (falta de compromiso del gobierno, oposición del sindicato de maestros) y las dificultades administrativas (retrasos en los desembolsos, peso del monitoreo de programa) llevaron a la suspensión del programa a nivel nacional en 1997; sin embargo, sobrevivió a nivel sub-nacional.

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Los esquemas mixtos de financiamiento público/prestación privada presentan un buen potencial si existe un sector privado eficiente desde el punto de vista de los costos. Un análisis realizado en El Salvador muestra que, en las zonas urbanas, existe un considerable potencial para promover esquemas mixtos de financiamiento público/prestación privada, aprovechando la capacidad ociosa y la mayor costo-eficiencia del sector privado (mejores resultados académicos, menores costos recurrentes). Esta alternativa tiene el potencial de resolver las limitaciones por el lado de la oferta en las zonas urbanas y flexibilizar las limitaciones para el aprendizaje en el caso de los estudiantes de ingresos medios o bajos. La significativa función del sector privado en la educación secundaria en los cuatro países valida esta alternativa, a pesar de que se requeriría una evaluación de su capacidad y eficiencia en términos de costos para establecer su potencial107. Si quedan pocas

vacantes en las escuelas privadas también podría ser visualizada como una manera para financiar alguna nueva expansión o incluso nuevas escuelas privadas, suponiendo que las escuelas privadas son más eficientes en términos de costos que las escuelas públicas. También hay unos pocos ejemplos de asociaciones entre el sector público y privado en América Central. Existen algunos ejemplos de asociaciones en Costa Rica y El Salvador, pero tienen una cobertura limitada. En el Cuadro 4 se describe la experiencia de El Salvador. Deberían analizarse las oportunidades ofrecidas por las redes de escuelas rurales. En contraste, en las zonas rurales, donde existe poca oferta privada, las redes escolares hasta el 9° o incluso 11° o 12° grado podrían representar una alternativa interesante para aumentar la cobertura de la educación secundaria, resolviendo las limitaciones por el lado de la oferta también en el segundo ciclo de secundaria, aunque no necesariamente las limitaciones de calidad. La gestión centrada en la escuela también constituye una posibilidad en las escuelas secundarias. En El Salvador y Nicaragua existen escuelas de nivel secundario administradas por la comunidad. La contratación local de los docentes y la supervisión por parte de la comunidad pueden hacer particularmente atractivo este modelo en términos del aumento de la cobertura en las zonas rurales, como se ha visto en las escuelas primarias administradas por la

107 Un estudio reciente de Porta, Arcia y Laguna (2004) indica que las escuelas privadas tienen resultados mejores que las escuelas públicas en Nicaragua (controlando por factores socio-económicos), que podrían estar sugiriendo mayor costo-efectividad.

Cuadro 4: Asociaciones público/privado en El Salvador El actual enfoque basado en asociaciones desarrollado en El Salvador consiste en proporcionar recursos públicos a organizaciones privadas, principalmente ONG educacionales sin fines de lucro o grupos religiosos, para que ayuden a establecer y administrar escuelas. En algunos casos, el MINED remunera a los maestros y la institución contraparte financia lo demás (infraestructura, materiales, administración). En otros casos, el esquema involucra la contratación de la administración de las escuelas, en tanto que el MINED proporciona la mayoría de los maestros y algunos recursos materiales y los padres financian el resto. Ejemplos de estas asociaciones son: • las escuelas Fé y Alegría, que tienen presencia

en la mayor parte de América Latina; • las escuelas administradas por la Congregación

Dominicas de la Anunciata; y • las escuelas Maristas de los vecindarios pobres. (Fuente: Informe

principal)

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comunidad. Sin embargo, existe menos claridad acerca de los beneficios que podría ofrecer este modelo en términos de aumentar la cobertura en las zonas urbanas, donde hay una mayor disponibilidad de maestros y una menor tradición de participación de la comunidad. Mientras que la participación de la comunidad en la administración escolar ayudará a mantener en funcionamiento las escuelas (y existe una evidencia positiva de esto en Nicaragua), no está claro se sería exitoso en la supervisión del esfuerzo de los docentes o en el fomento de los mejoramientos pedagógicos necesarios. Los modelos de GCE que entregan a los maestros una mayor responsabilidad y competencias podrían ser un modelo de GCE más prometedor para las escuelas secundarias. Los centros de educación básica presentan un buen potencial para mejorar la transición a la educación secundaria. Finalmente, los centros de educación básica que integran la educación primaria con el primer ciclo de la educación secundaria en la misma escuela presentan un buen potencial para ayudar a apoyar la transición al primer ciclo de la educación secundaria. Esta innovación ha sido aplicada en forma piloto en El Salvador y Honduras con resultados mixtos hasta el momento (más favorable en El Salvador que en Honduras). Los centros de educación básica generalmente se implementan en conjunto con una legislación que establece un ciclo de educación básica obligatorio (usualmente conformado por la primaria y el primer ciclo de la secundaria) y un currículum más integrado. Por lo tanto, podrían resolver tanto las limitaciones por el lado de la oferta (hasta noveno grado) en las zonas urbanas y rurales, como las limitaciones de calidad del primer ciclo de la educación secundaria a través del mejoramiento de la pertinencia de dicho sub-ciclo. Combinando en alguna medida los grados de primaria y secundaria, los costos unitarios de la educación secundaria también se reducirían108. Los centros de educación básica deberían fomentarse aun más en Honduras y desarrollarse en Nicaragua y Guatemala, aprovechando las lecciones del caso de El Salvador. Los mejoramientos del aprendizaje son esenciales. Para expandir la matrícula en la educación secundaria es fundamental mejorar tanto el acceso como la calidad de la educación en dicho ciclo. Asimismo, deben resolverse las limitaciones tanto de la oferta como de la demanda. En la primera sección con respecto al aprendizaje se entregan sugerencias para dicha área a pesar de que existen otros mejoramientos del aprendizaje/calidad que son específicos para el nivel secundario, tales como garantizar que los maestros estén capacitados en las asignaturas de nivel secundario que imparten. Adicionalmente, se requieren intervenciones urgentes para mejorar drásticamente la calidad y la pertinencia del primer ciclo de la educación secundaria, incluyendo enfoques pedagógicos más innovadores y el paso hacia un ciclo de educación básica. Será preciso aumentar las participaciones presupuestarias para la educación secundaria y el financiamiento público de la educación en El Salvador, Nicaragua y Guatemala

Análisis de simulación presupuestaria para El Salvador. Un análisis de simulación presupuestaria para El Salvador sugiere que este país tendrá que gastar entre el 0,9% y el 1% más de su PIB en la educación secundaria hacia el 2015 para lograr la cobertura universal en el primer ciclo de la educación secundaria (es decir, incluyendo también la plena transición de los pobres) y una amplia cobertura en el segundo ciclo de la educación secundaria (una tasa bruta de matrícula del 70%). Los modelos para esta

108 Lewin y Caillods (2001).

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simulación incluyen las alternativas eficaces en términos de costos tales como las escuelas privadas subsidiadas en las zonas urbanas y una expansión de la gestión centrada en la escuela en las zonas rurales (ya aplicada a la educación secundaria a través de EDUCO), como asimismo mejoramientos de la calidad y expansión del programa de becas focalizadas [véase la Tabla A.17]. Éstas son alternativas de políticas estratégicas aconsejadas para El Salvador (véase más arriba). Incluso en el modelo menos oneroso, la participación de la educación secundaria en el presupuesto para la educación pública tendería más que a duplicarse para el año 2015 en El Salvador.

Para poder resolver los múltiples desafíos imperativos de su sector educacional, es decir, incluyendo también mejoramientos de la calidad y un egreso universal en todos los niveles109, El Salvador tendría que aumentar el gasto público en educación en términos del PIB a niveles cercanos al promedio para América Latina (aproximadamente 4,5%)110 hacia el 2015. Esto es suponiendo que para lograr el egreso universal también se requerirá un pequeño aumento de la participación de la educación primaria en términos del PIB, a pesar de los beneficios en términos de eficiencia debidos a la reducción de la repetición, por efecto de los necesarios mejoramientos de la calidad y el enorme desafío de mantener en la escuela a los grupos más desfavorecidos.

Guatemala y Nicaragua. No se ha realizado ninguna simulación específica para Nicaragua y Guatemala. Sin embargo, ambos países tendrán que aumentar a participación de la educación secundaria en el presupuesto y sus presupuestos educacionales totales como porcentaje del PIB para lograr sus metas educacionales. Este es particularmente el caso de Guatemala que enfrenta enormes desafíos en la educación primaria y secundaria111. Es posible que en ambos países existan oportunidades para disminuir el subsidio público para la educación terciaria (a pesar de que esto es más fácil de decir que de hacer dadas las presiones políticas que enfrentan generalmente los países para mantener fuertemente subsidiada la educación terciaria).

Será preciso aumentar las participaciones presupuestarias para la educación secundaria y mejorar drásticamente la eficiencia del financiamiento público de la educación en Honduras

Análisis de simulación presupuestaria para Honduras. Un análisis de simulación presupuestaria para Honduras sugiere que este país tendrá que gastar entre el 0,3% y el 0,5% más de su PIB hacia el 2015 en la educación secundaria para lograr una cobertura a gran escala en el primer ciclo de la educación secundaria (tasa bruta de matrícula del 70%). Estos modelos también incluyen mejoramientos de la eficiencia en la educación secundaria (menor repetición112), un aumento de la prestación no tradicional en las zonas rurales y un mayor desarrollo de los centros de educación básica (opciones de políticas

109 La tasa de egreso actual ya es bastante sólida en El Salvador. 110 Véase Banco Mundial (2004b). 111 Como también confirmado por simulaciones preliminares en Guatemala que muestran que la participación de la educación secundaria en el PIB tendrá que aumentar desde el 2,4% en 2003 hasta el 3,6% en 2015, duplicando la participación de la educación secundaria (desde menos del 10% en 2003 hasta el 20% en el 2015) (ver Di Gropello (2005)). 112 La repetición es particularmente elevada en la educación secundaria en Honduras.

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estratégicas claves para Honduras; véase más arriba) y una pérdida limitada de la matrícula privada [véase la Tabla A.18]. Una expansión significativa del segundo ciclo de la educación secundaria (tasa bruta de matrícula del 50%) requeriría otro 0,5% del PIB (en un escenario con aumentos de la eficiencia y una limitada pérdida de la matrícula privada). Incluso en la simulación menos onerosa, la participación de la educación secundaria en el presupuesto público para educación casi se duplicaría hacia el 2015 (sólo expandiendo el primer ciclo de la educación secundaria, la participación de la educación secundaria aumentaría en un 50%).

Las drásticas reducciones de la tasa de repetición de la educación primaria y los mejoramientos de calidad provocados por la Iniciativa de Vía Rápida para la Educación para Todos posibilitarían el logro del egreso universal para el 2015, con una participación descendente de la educación primaria en términos del PIB113. Sin embargo, habría que aumentar la participación en el corto plazo y no se considera el creciente costo marginal de la cobertura de los grupos desfavorecidos. En total, Honduras probablemente necesitará un 1% adicional de su PIB para financiar su reforma educativa hacia el 2015 (y esto sólo cubriría la expansión del primer ciclo de la educación secundaria). Por lo tanto, se requerirán drásticos mejoramientos de la eficiencia en todos los niveles para enfrentar estos desafíos educacionales dentro del presupuesto de educación, que ya es bastante significativo (llegando al 7% del PIB), incluyendo mejoramientos claves en la administración de los docentes, reducciones de los costos de administración y disminuciones del subsidio público para la educación terciaria.

A continuación, presentamos una matriz que sintetiza esta Agenda para la Acción en Educación para América Central. IV. La matriz regional En la matriz que incluimos a continuación se presenta un resumen de esta Agenda para la Acción para América Central, centrado en los tres ámbitos interrelacionados: el aprendizaje, el egreso de la educación primaria y la cobertura de la educación secundaria. Siguiendo la estructura del análisis anterior, en este resumen se aplica un enfoque basado en los resultados, por medio del cual se analiza cada una de las intervenciones/políticas abordadas en el informe principal (desde el Capítulo II al V) en el contexto del logro de un resultado específico. Para cada ámbito, la matriz informa algunos hallazgos estadísticos claves (Capítulo I), las principales limitaciones que obstaculizan el mejoramiento de cada uno de los ámbitos (Capítulos II, III y IV), las principales intervenciones que los países han implementado en estos ámbitos hasta la fecha (de cuyo impacto también tenemos alguna evidencia) (Capítulos II, III, IV y V) y, finalmente, las alternativas de políticas sugeridas para ayudar a la región a enfrentar los principales desafíos (Capítulos II, III, IV y V). Es importante señalar que nuestra intención ha sido crear una matriz de fácil comprensión y que refleje los hallazgos presentados en los capítulos del cuerpo de este informe. No se pretendió 113 Banco Mundial (2004c).

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hacerla particularmente detallada ni cargada de matices. Para conocer mayores detalles, es esencial que el lector examine los capítulos del cuerpo de este informe. La matriz incluye las intervenciones y alternativas de políticas asociadas a cada una de las tres prioridades regionales identificadas (aprendizaje, egreso de la educación primaria y cobertura de la educación secundaria). No intentamos clasificarlas de acuerdo a los tipos de hallazgos/desafíos (tales como cobertura, eficiencia, equidad) o limitaciones por prioridad regional, debido a que generalmente afectan a varios de los hallazgos/desafíos y limitaciones. Por ejemplo, los programas de educación bilingüe apoyan las necesidades específicas de los niños indígenas, una población que no está siendo atendida adecuadamente por el sistema educacional de la nación, por lo que podrían agruparse bajo la categoría de políticas de aumento de la equidad. Sin embargo, también afectan claramente a la cobertura y a la eficiencia, debido a que se espera que la probabilidad de que las comunidades indígenas matriculen y mantengan a sus niños en el sistema escolar aumente si se sienten más cómodas con respecto a las escuelas y perciben que la educación que reciben sus hijos es útil y pertinente. Esencialmente, la matriz sólo puede leerse en forma vertical.

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Tabla 8 : Agenda Regional para los Países Centroamericanos

Hallazgos Limitaciones Intervenciones Existentes Acciones de Políticas Sugeridas

Educación Primaria y Secundaria: Mejoramiento del Aprendizaje Bajo rendimiento académico en todos los países, medido a través de diversos indicadores. Pruebas estandarizadas Los resultados de aprendizaje son intermedio-bajos o bajos, comparados con los estándares del país. Repetición: Alta en todos los países en primaria. Particularmente alta en 1° grado (30% aproximadamente). Alta distorsión de la edad para el grado en todos los países (edad promedio en 6º > = 12,8; en 7º > = 14). Tasas de retorno: Significativas, pero inferiores a lo esperado para el nivel de educación. Equidad del aprendizaje: El aprendizaje también está distribuido desigualmente entre las zonas urbanas-rurales, los grupos socioeconómicos y las poblaciones indígenas/no indígenas.

Poca cultura de evaluación. Débil formación docente. Poco esfuerzo de los docentes e insuficiente tiempo dedicado a la instrucción. Prácticas pedagógicas tradicionales y falta de capacidad para utilizar otros métodos. Participación insuficiente del gasto recurrente no salarial en el presupuesto educacional (insuficientes recursos para el aula). Medios económicos insuficientes, falta de educación parental, barreras culturales.

Estándares de calidad regionales en el nivel primario (sin embargo, no se aplican cabalmente). Iniciativa de Vía Rápida para la Educación para Todos en Honduras y Nicaragua destinada a aumentar el egreso de primaria a través de mejoramientos generales de la calidad (gestión de los sectores, distribución basada en el desempeño, etc.) y otras intervenciones (ver más abajo). Se han adoptado sistemas nacionales de evaluación educacional, utilizándose exámenes estandarizados para efectos de diagnóstico (el alcance de estos sistemas sigue siendo limitado, falta de divulgación de los resultados). Fortalecimiento del perfeccionamiento docente en servicio (programas más estructurados, flexibles y descentralizados) Reformas curriculares para implantar un enfoque constructivista en todos los países (no implementadas cabalmente). 200 días de clases oficiales en

1)Mejorar el alcance de los sistemas de evaluación nacionales: iniciar la evaluación en el 1° grado; divulgar los resultados (informes de progreso educativo); armonizar los estándares nacionales con los regionales para establecer una base que permita un sistema de acreditación regional bien concebido; participar en exámenes internacionales; 2)Desarrollar criterios de selección de los docentes y exámenes de acreditación, lo que puede requerir el paso hacia un sistema cabal de certificación docente en todos los países, como se ha hecho en El Salvador y Costa Rica; 3)Desarrollar mecanismos que asocien los aumentos de sueldos con el desempeño y el esfuerzo de los docentes, analizando la factibilidad de adoptar escalas de remuneraciones que incentiven un mayor número de horas de trabajo efectivas o esquemas de remuneración de acuerdo con los méritos basados en equipos, similares a los aplicados en El Salvador; 4)Mejorar la supervisión de las inasistencias y la jornada laboral de los maestros, involucrando a las comunidades, organizadas en gobiernos escolares (y, de ser posible, contratación flexible); 5) Adoptar un año escolar oficial de 200 días en Nicaragua y Guatemala o considerar otras maneras de aumentar el tiempo dedicado a la instrucción (jornadas más largas); 6) Dar más énfasis a las prácticas en el aula tanto en la formación inicial como en el perfeccionamiento en servicio; desarrollar formas innovadoras de organizar

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Persistente brecha urbano-rural y socioeconómica en términos de repetición en todos los países. Tasas de retorno privadas desiguales para los diversos grupos socioeconómicos.

Honduras y El Salvador. Las intervenciones relacionadas con la equidad del aprendizaje se desarrollan más adelante.

el apoyo en servicio a los docentes (evaluar los “micro-centros de docentes” aplicados en Nicaragua); desarrollar un sistema eficaz de supervisores escolares para garantizar el apoyo continuo a los docentes en la aplicación de las nuevas metodologías (evaluar los asesores pedagógicos de El Salvador); 7) Lanzar campañas publicitarias para aumentar la conciencia con respecto a la importancia de la educación y ayudar a las familias a apoyar el éxito académico de los niños en el sistema escolar; 8) Garantizar una mayor participación del gasto recurrente no salarial (por lo menos el 20% del presupuesto total para educación) para proveer suficientes recursos escolares y pedagógicos y la calidad de la formación docente y las instalaciones de capacitación; A continuación, se desarrollan las acciones de políticas relacionadas con la equidad del aprendizaje.

Educación Primaria: Egreso Universal Tasas Brutas y Netas de Matrícula altas y crecientes (TBM: > = 100%; TNM: > = 80%), pero la eficiencia interna sigue siendo demasiado baja (debido al bajo desempeño de los pobres), a pesar de que está mejorando. Egreso/Supervivencia: La tasa bruta de egreso de primaria sigue siendo < 80% para todos los

Sobre-edad (debido a la repetición y/o el ingreso tardío). Baja calidad del ciclo (véase más arriba), con impacto directo e indirecto sobre el egreso (a través de la repetición y la sobre-edad). En particular, bajo aprendizaje de los

Iniciativa de Vía Rápida para la Educación para Todos en Honduras y Nicaragua destinada a aumentar el egreso de primaria al 100% a través de mejoramientos generales de la calidad, redes de escuelas rurales y educación de las poblaciones de estudiantes desfavorecidos (indígenas, con problemas de sobre-edad, etc.). Considerable aumento de la matrícula en primaria en las zonas rurales fomentado por los

1) Un análisis de las escuelas de bajos ingresos y alto desempeño sugiere que las políticas destinadas a atraer y retener a docentes competentes en las zonas pobres, promover técnicas pedagógicas interactivas e incentivar una participación significativa de los maestros y padres en la gestión escolar serán particularmente útiles para mejorar el desempeño de los pobres; 2) Consolidar la educación centrada en la comunidad en las zonas rurales y pobres, manteniendo altos niveles de empoderamiento de la comunidad. Para aumentar el impacto sobre los flujos de estudiantes y los resultados de aprendizaje junto con mejorar la

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países; < 70% para Nicaragua y Guatemala. Brecha de nivel de ingreso per cápita. Probabilidad de supervivencia proyectada de la cohorte de 7 años hasta el 6º grado entre 68% y 83%. Equidad del egreso: Aunque está mejorando, la equidad sigue siendo significativa. Brecha urbano-rural generalmente pequeña y descendente en la cobertura de primaria, pero todavía significativa para el egreso de primaria (entre 40% y 60% menos en las zonas rurales). Las diferencias socioeconómicas han tendido a reducirse y actualmente suelen ser bajas en términos de cobertura en primaria, pero siguen siendo significativas para el egreso de primaria (entre 55% y 75% menos para el quintil inferior comparado con el superior). Aunque está mejorando, la brecha entre la población indígena y no indígena es

pobres (las escuelas de bajos ingresos tienen menos textos escolares y menos maestros calificados; falta de educación parental; las barreras lingüísticas y culturales no son conducentes al aprendizaje). La pobreza es también una limitación directa para la matrícula (altos costos privados como % del ingreso familiar). En las zonas rurales: difícil acceso en las zonas remotas, carencia de maestros, especialmente maestros calificados, escuelas incompletas (Nicaragua, Honduras). Participación insuficiente del gasto recurrente no salarial en el presupuesto educacional (limitación para la aplicación de

programas multi-grado y, sobre todo, educación centrada en la comunidad (EDUCO, Centros Autónomos, PRONADE, PROHECO). Algún impacto positivo de la educación centrada en la comunidad también en la retención, la repetición y los indicadores de aprendizaje (algo menos en Nicaragua). Algún impacto positivo de la educación multi-grado (1° a 6° grado) en las zonas rurales en todos los países (mejoramiento de la retención escolar y los resultados de aprendizaje, disminución de la sobre-edad). Educación acelerada limitada, programas de promoción automática y flexible ya adoptados o en vías de adopción. Programas bilingües todavía limitados en tres países (han mejorado los resultados de aprendizaje en Guatemala). Incentivos monetarios para los docentes en las zonas difíciles y rurales. Impacto variable de las transferencias condicionales de

sustentabilidad, otras acciones específicas incluyen: dar solidez pedagógica a los modelos, incluyendo garantizar mayores niveles de autonomía y apoyo pedagógicos para los docentes; asegurar una mayor armonización de los beneficios monetarios para los docentes con el sistema tradicional, junto con mantener una contratación flexible; implementar un sistema centrado en los méritos, que ofrezca oportunidades de desarrollo profesional; 3) Desarrollar y fortalecer la educación multi-grado a través del apoyo pedagógico continuo, incluyendo textos escolares y capacitación docente ad hoc; 4) Desarrollar y fortalecer los programas de educación bilingüe brindando mayor acceso a las poblaciones indígenas, apoyo pedagógico continuo, recursos relevantes y docentes especializados; 5) Combinar los incentivos monetarios para que los docentes trabajen en zonas rurales con otras políticas que estimulen a los docentes de alta calidad a trabajar y permanecer en zonas rurales y difíciles (tales como el mejoramiento de la formación docente o las becas para los maestros locales); 6) Considerar el establecimiento de los 6 años como edad oficial de inicio de primaria y hacer cumplir esta política; 7) Lanzar campañas publicitarias para aumentar la conciencia con respecto a la importancia de la educación, incentivar la matrícula y ayudar a las familias a apoyar el éxito académico de los niños en el sistema escolar;

75



significativa. programas para los pobres y desfavorecidos).

efectivo en Honduras y Nicaragua.

8) Implementar intervenciones combinadas de educación y salud centradas en las condiciones nutricionales en la educación preescolar y primaria. 9) Evaluar el alcance de las transferencias condicionales de efectivo; eliminar las colegiaturas escolares; 10)Mejorar la asignación de los fondos, con miras al aumento del gasto recurrente no salarial para garantizar la entrega de recursos escolares y una formación docente de calidad; 11) Mejorar la divulgación de la información y la coordinación del financiamiento externo (menos duplicaciones de actividades en primaria, intervenciones coordinadas para lograr objetivos comunes); 12) Aumentar el financiamiento público para la educación como proporción del PIB [excepto en Honduras].

Secundaria: Expansión a gran escala (primer ciclo de secundaria en Guatemala, Honduras, Nicaragua; segundo ciclo de secundaria en El Salvador) Cobertura: Todavía demasiada baja, pero en aumento. La TBM varía entre 39% y 61%; la TNM entre 28% y 47%. Brecha de nivel de ingreso per cápita en secundaria. Eficiencia interna: Baja tasa de transición de 6º a 7º en tres países. Tasa bruta de egreso de

Sobre-edad en 6º y 7º grado. Bajo aprendizaje en primaria. Razones relacionadas con la edad/trabajo. Limitaciones económicas (especialmente altos

Algún impacto inicial positivo de los programas de educación a distancia, aún demasiado limitados (El Salvador, Honduras [Educatodos y SAT para las comunidades indígenas], Guatemala [Telesecundaria], etc.). Se han desarrollado centros de educación básica con diferentes niveles de éxito (en El Salvador y

1) Evaluar y desarrollar sistemas de prestación flexibles, tales como los programas de educación a distancia (véase Educatodos) [también para las zonas urbanas]; 2) Considerar el fomento de centros de educación básica (véase la experiencia de El Salvador); 3) Explorar el potencial de las asociaciones entre el sector público y privado en el financiamiento y la prestación de los servicios (análisis de costo-eficiencia de las escuelas privadas);

76



secundaria < = 40% en todos los países. Probabilidad de supervivencia proyectada de la cohorte de 7-17 años hasta el 11º grado entre 45% y 69%. Equidad: Brecha urbano-rural muy significativa (entre 40% y 70% menos para la TNM y entre 70% y 90% menos para la TBM). Diferencias socioeconómicas muy significativas para las tasas de matrícula y egreso de secundaria (entre 80% y 99% menos para el quintil inferior comparado con el superior para la TBM). Brecha indígena.

costos privados para asistir a secundaria en Guatemala y El Salvador). Baja calidad/pertinencia del ciclo (en particular en el primer ciclo de secundaria, cuyas tasas de retorno privadas son bajas). Oferta insuficiente en el primer ciclo de secundaria en tres países. En el segundo ciclo de secundaria en todos los países. Carencia de docentes, docentes calificados y oferta en las zonas rurales. Baja prioridad presupuestaria de la educación secundaria.

Honduras). Alguna experiencia limitada en el área de las becas. Educación centrada en la comunidad hasta el 9º (El Salvador) o el 11º grado (Nicaragua), con un considerable impacto sobre la matrícula. Falta de evidencia del impacto sobre la retención escolar y los resultados de aprendizaje. Algunos ejemplos de asociaciones entre el sector público y privado. Incentivos monetarios para los docentes de las zonas difíciles y rurales.

4) Innovar a través de redes de escuelas rurales, hasta el 9º o incluso el 11º o 12º grado; 5) Evaluar y analizar el potencial de la educación centrada en la comunidad para 1° a 9° grado o, incluso, para la secundaria en las zonas rurales (y urbanas); 6) Desarrollar programas de becas focalizadas y transferencias condicionales de efectivo y/u otras políticas para enfrentar los costos privados (tales como textos o colegiaturas subsidiadas para los pobres); 7) Mejorar la calidad y pertinencia del primer ciclo de secundaria, aplicando las intervenciones para el aprendizaje mencionadas anteriormente, promoviendo una reforma de la educación básica y evaluando el potencial de nuevos métodos pedagógicos, tales como el desarrollo del tele-aprendizaje; 8) Aumentar el financiamiento público para la educación secundaria (también su participación en el gasto total para educación); reducir el subsidio público para la educación terciaria; estimular el financiamiento privado en el segundo ciclo de secundaria (menos en El Salvador).

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Anexo I: Cuadros Comparativos RESULTADOS EDUCATIVOS

Table A. 1: GER and NER in Pre-Primary, Primary and Secondary (MINED)

Pre-Primary Primary Secondary

Year GER NER GER NER GER NER

El Salvador 2002 48 43 93 105

82 (1-9)

85 (1-6)

48 61

24 (10-11)

47 (7-11)

Guatemala 2001 55 41 103 85 33 22 (7-12)

Honduras (a)

2001 2003

57 54

na na

108 119

na na

39 (7-11)

54 (7-11)

48 (7-12)

na na na

Nicaragua (a) 2001 2002 2003

26 28 29

26 28 29

104 109 106

82 86 84

54 57 59

36 (7-11)

38 39

Costa Rica 2002 87 86 (b) 105 99 66 59 (7-12)

Latin America 2000 58 na 130 97 86 64

Countries with similar p/c income

Peru 2000 59 128 104 81 61

Colombia 2000 37 112 89 70 57

Jordan 2000 31 101 94 88 76

Romania 2000 73 99 93 82 80

Algeria 2000 3 112 98 71 62

Paraguay 2000 83 111 92 60 47

Ecuador 2000 69 115 99 57 48

Philippines 2000 na 113 93 77 53

Bolivia 2000 46 116 97 80 68 Source: Official Statistics of the MINED; The World Bank/WDI (2003). Note: (a) Previous years have been kept for comparison with other indicators; (b) Only includes 6-year old.

Table A. 2: GER and NER in Pre-Primary, Primary and Secondary (Household Surveys)

Pre-Primary Primary Secondary

GER NER GER NER GER NER

El Salvador (2002) 44 41 95 105

85 (1-9) 87 (1-6)

47 64

30 (10-12) 52 (7-11)

Guatemala (2000) 23 21 99 78 39 31

28 (7-11) 25 (7-12)

Honduras (2002) 37 30 105 85 50 35 (7-11)

Nicaragua (2001) 34 28 111 81 58 39 (7-11)

Source: Household Surveys (El Salvador: EHPM 2002; Guatemala, ENCV 2000; Honduras, EHPM 2002; Nicaragua, EMNV 2001).

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Table A. 3: Standardized Test Scores

Grade 3 Grade 4 or 6 Grades 11 and (9)

Year Spanish Math Spanish Math Spanish Math

El Salvador 1996 (a) na 4.0 2.2 2.9

1998 (a) 4.2 4.0 2.7 1.6 4.5 (2.4) 5.0 (1.1)

1999 5.2 5.2

2001 (b) 498 488 890 865

2002 (b) 1705 (1301) 1672 (1264)

2003 (Grade 6) (Grade 6) 1689 1678

Guatemala 1998 (c) 55.1 46.2

National 2000 61.5 48.7

2001 na na

OREALC/ 2002(d) 51.8 38.9 58.3 46.0

National (Grade 4) (Grade 4)

Honduras 1998 (e) 41 43 47 40

1999 42 43 na na

2000 41 43 46 39

2002 38 44 43 39

Nicaragua 2002 (f) 247 251 244 248

Costa Rica 1999 (g) 79.1 67.8

2001 78.0 71.1 74.2 (69.2) 70.3 (55.6)

Source: El Salvador: The World Bank (2004b) and MINED official data; Guatemala: The World Bank (2004a); Honduras: The World Bank (2004c), UMCE/UPN/SE (2003a); Nicaragua: MECD (2003); Costa Rica: MEP/DPN (2001). Notes: (a) Scores from a scale of 0 to 10; (b) Scores follow the following scale: grade 3 (300-450: basic; 451-600: intermediate; 601–700: superior); grade 6 (700-850: basic; 851-1000: intermediate; 1001-1100: superior); grade 9 (1100-1250: basic; 1251-1400: intermediate; 1401-1500: superior); “bachillerato” – grade 11 (1500-1650: basic; 1651-1800: intermediate; 1801-1900: superior); (c) Scores from a scale of 0 to 100; tests conduced from 1998 to 2001 were not equated and hence inferences cannot be made as to whether student achievement has improved or declined over the years; (d) Scores from a scale of 0 to 100; (e) Scale to assess the level of educational achievement: 0%-30%: Very low; 31%-59%: Low; 60%-79%: Average; 80%-100%: Good; (f) Results are standardized using a mean of 250 and a standard deviation of 50. For Spanish grade 3, from 0-270: basic; from 271-320: intermediate; from 321-431: proficient; for Math grade 3, from 0-260: basic; from 261-310: basic; and from 311-413: proficient. For Spanish grade 6, from 0-270: basic; from 271-330: intermediate; from 331-435: proficient; for Math grade 6, from 0-310: basic; from 311-380: basic; and from 381-450: proficient; (g) Scores from a scale of 0 to 100. Grade 6 and 9: pass rate: 65%; Grade 11 (“bachillerato”): pass rate needs to be 70% including the “presentation” score at the end of the year.

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Table A. 4: Repetition Rate (different sources)

Source RR First Grade

Primary RR Primary

RR First Grade Secondary RR Secondary

El Salvador MINED, 2002 HS, 2002 Estimates (a) 2002

16% 22% 35%

6% (1-9) ; 7% (1-6) 11% (1-6)

3% 4%

3% (7-11) 3% (7-11)

Guatemala MINED, 2000 HS, 2000

na 21%

15% 12%

6%

4% (7-9) 1% (10-12) 5% (7-11)

Honduras

MINED, 2001 HS Estimates (a) 2001

14% na 30%

9% na

16% 16% (7-12) na

Nicaragua MINED, 2002 HS, 2001 Estimates (b) 2002

15% 12% 30%

9% 8%

9% 9%

6% (7-11) 6% (7-11)

Costa Rica MINED, 2002 (c) 11% (16%) 6% (8%) 11% (10%) 16% (13%)

Latin America, WDI 2000 12%

Countries with similar p/c income (d)

Peru UIS 2000/01 11% 5%

Colombia UIS 2000/01 5% 4%

Jordan UIS 2000/01

Romania UIS 2000/01 3% 2%

Algeria UIS 2000/01 13%

Paraguay UIS 2000/01 8% 1%

Ecuador UIS 2000/01 2% 4%

Philippines UIS 2000/01 2% 2%

Bolivia UIS 2000/01 4% 4%

Notes: (a) Based on estimates produced on the basis of age for grade disagregation. In Honduras, household survey data were used; while in El Salvador, MINED official data were used; (b) Estimates based on Arcia (2003); (c) urban (rural); (d) Come from UIS (2003).

85

Table A. 5: Private Rates of Return

Cohorts: 18-60 18-30 31-45 46-60

El Salvador, 2001 Average Primary Lower Secondary Upper Secondary Tertiary

9.4 6.2 4.8

11.9 18.9

6.8 2.2 4.5 8.9

17.9

10.8 6.5 6.0

14.3 18.9

11.4 9.4 7.5 18.0 13.0

Guatemala, 2000 Average Primary Lower Secondary Upper Secondary Tertiary

11.5 8.2 6.2

24.3 10.4

9.9 5.7 7.5

21.4 7.0

12.0 7.5 7.6

26.0 10.9

13.7 12.3 1.9 33.0 9.4

Honduras, 2002

Average Primary Lower Secondary Upper Secondary Tertiary

10.4 8.7 7.9

13.8 13.3

8.7 6.4 6.0

13.3 10.9

11.2 9.9

10.8 12.4 13.9

11.7 10.1 11.7 15.1 12.4

Nicaragua, 2001 Average Primary Lower Secondary Upper Secondary Tertiary

9.3 5.8 6.2

10.7 18.2

7.6 4.4 4.2

11.6 17.5

10.2 6.3 7.8

11.6 16.3

10.4 7.3 9.8 2.2 24.0

Costa Rica Average 10

Latin America Average 12

Asia Average 9.9

OECD Average 7.5

Source: El Salvador, EPHM 2002; Guatemala, ENCV 2000; Honduras, EHPM 2002; Nicaragua, EMNV 2001; SANIGEST (2003); and Psacharopoulos and Patrinos (2002).

86

Source: El Salvador: EPHM 2002; Guatemala, ENCV 2000; Honduras, EHPM 2002; Nicaragua, EMNV 2001; Costa Rica, EHPM 2000

Table A. 6: Completion Rates at the Primary and Secondary Level

Primary CR (%) Secondary CR (%)

El Salvador (2002) 55 (grade 9) 75 (grade 6)

40 (grade 11) 22 (grade 12)

Guatemala (2001) 51 16 (grade 9)

Honduras (2001) (2001) (a) (2003)

69 80

19 (grade 11) 14 (grade 12) 31 (grade 11)

Nicaragua (2002) 69 33 (grade 11)

Costa Rica (2001) 89 na

Latin America (2001)

Brazil Chile Jamaica Mexico Paraguay Peru Ecuador Bolivia Colombia

90 101 95 100 78 97 96 72 85

61 (grade 8) 61 (grade 8) 61 (grade 8) 61 (grade 8) 61 (grade 8)

61 (grade 8)

Countries with similar income p/c (1995-2001)

Peru Colombia Jordan Romania Algeria Paraguay Ecuador Philippines Bolivia

97 85 104 98 91 78 96 92 72

Source: MINED Official Data; Di Gropello, Dubey, Winkler (2004); WDI. Notes: (a) 2003 is likely to be over-estimated at the primary level. 2001 was added for comparison with other countries.

Table A. 7: Primary Completion Rate for Different Cohorts

18 years cohort 25 years cohort 35 years cohort

El Salvador, 2002 76 68 54

Guatemala, 2000 56 45 36

Honduras, 2002 71 65 57

Nicaragua, 2001 55 56 42

Costa Rica, 2000 85 80 82

87

GASTO EDUCATIVO Table A. 8: Public Education Expenditure in Proportion of GDP (%) (a)

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

El Salvador 2.3 2.5 2.6 2.7 2.9 3.1 3.3 3.2

Guatemala 1.7 1.6 1.8 2.2 2.5 2.6 2.6 2.5 2.6

Guatemala (b) 1.5 1.6 2 2.3 2.2 2.5

Honduras 4.3 4 4.2 4 5.4 6.1 7.2 7.2

Nicaragua (c) 4.9 4.9 5.6 5.4 6.8 6.7 6.4 6.5 6.9

Nicaragua (d) 2.8 2.7 3 2.9 3.8 3.7 3.5 3.8 4

Costa Rica (e) 3.5 3.9 3.8 3.8 3.7 4.1 4.5 4.8 Notes:(a) Public expenditure on education includes all public funds channeled to the educational system through public institutions, therefore including both national and external public funds. (b) New classification (only education expenditure, and excludes social security and public debt). (c) with official GDP data: (d) with "unofficial" GDP data. There is some agreement that GDP figures may be underestimated by as much as 70%, this second data series reflects this under-estimation (e) Public expenditure includes public funds channeled only through the Ministry of Education (including both national and external public funds). Sources: El Salvador: WB WDI and LAC Database; Ministerio de Hacienda; CEPAL population estimates Guatemala: Banguat, Ministry of Finance, and Planning Unit, Ministry of Education; 2001-2003: CIEN. New classification: MFP and Bank of Guatemala. Honduras: 1990-1996:"Estudio Sectorial Plan Decenal"; 1997-1998: UNAT 2001; 1999-2002: SIAFI; IMF Financial Statistic different volumes Nicaragua: 1995-2000: MCHP and Central Bank, as reported in WB 2001 ("Nicaragua Public Expenditure Review"); 2001-2002: Directorate of Finance, MECD. Costa Rica: Central Bank, Ministry of Finance and ICEC (National Statistical Office). Table A. 9: Economic Disagregation of Expenditure (in 2002 US $ millions, unless otherwise specified)

recurrent (salaries)

recurrent (non-salaries)

capital total

El Salvador (a) 320 63 88 471

Guatemala (b) 467 (c) 33 500

Guatemala (d) 327 46 0 373

Honduras(e) 403 (c) 62 465

Honduras (f) 370 15 11 396

Nicaragua (g) 60 30 14 104

Nicaragua (h) 101 (c) 14 115

Costa Rica (in percent) (i) 91.6 8.4 (l) 100 (a)Total public expenditure. The relative amounts of salaries is somewhat under-estimated by not accounting for the salary transfers to EDUCO schools, which are allocated under the "goods and services" category and, as such, cannot be disentangled from non-salary recurrent expenditures; (b)Total public expenditure; (c) Total recurrent expenditure; (d) Only MINED expenditures. Assumes 80% of current transfers go to salaries; (e) Total public expenditure; (f) Only MINED expenditures. 92% of transfers go to salaries and 2% to non-salary recurrent costs. Global allocations have been pro-rated. (g) Expenditure of the MINED on pre-primary, primary and secondary; (h) All public expenditures of the MINED, except tertiary education; (i) Only MINED expenditures. Higher education costs allocated assuming 92% go to salaries; (l) Includes investment costs. Sources: see Table A.8.

88

(a) All recurrent public expenditure channeled through public institutions is included; (b) Includes grades 10-12; (c) Includes the portion of recurrent costs financed through external funds, which could not be allocated to any of the levels; (d) Includes all public expenditure channeled through public institutions; (e) Includes amount directed to Education Development; (f) Includes investment expenditure that cannot be allocated across levels, as well as the Teacher Welfare and Strengthening of Access to Education programs; (g) Includes all recurrent public expenditure channeled through public institutions + unallocated capital expenditure; (h) Includes all recurrent public expenditure channeled through the Ministry of Education + unallocated capital expenditure. 2002 is budget; (i) Includes all investment and recurrent expenditures that cannot be allocated across levels; (l) Includes all recurrent public expenditure channeled through the Ministry of Education; (m) Includes all university expenditure (transfers and non transfers); (n) Includes adult education, special education and teacher training; (o) Includes all public expenditure channeled through the Ministry of Education; (p) Only MINED public expenditures; (q) Includes pre-primary. Sources: see Table A.8.

Table A. 11: Private Spending per Student by Income Quintile (as % of annual household income)

Nicaragua Guatemala El Salvador

Total Public Total Public Total Public

Primary

Q.I 0.8 0.8 7.6 6.9 6.5 6.1

Q.II 1.0 0.9 2.7 2.3 3.4 3.1

Q.III 1.2 1.1 2.0 1.8 3.1 2.7

Q.IV 1.7 1.2 1.9 1.5 2.8 2.2

Q.V 2.2 1.0 2.0 0.6 2.5 1.3

Total 1.4 0.9 1.9 1.0 2.5 1.8

Secondary

Q.I 3.5 3.3 69.1 47.5 15.7 14.3

Q.II 2.6 2.5 17.8 14.9 7.4 6.6

Q.III 3.2 2.6 10.9 7.7 5.7 4.9

Q.IV 3.3 2.6 7.1 4.7 5.1 3.9

Q.V 3.2 1.8 4.0 1.8 3.8 2.3

Total 4.1 2.8 8.6 4.7 5.4 3.9 Source: El Salvador, EPHM 2002; Guatemala, ENCV 2000; Nicaragua, EMNV 2001

Table A. 10: Functional Disagregation of Expenditure (in 2002 US $ millions, unless otherwise specified)

Pre-

primary Primary Basic Secondary Tertiary Admin. Other Total

El Salvador (a) 31.6 247.6 27.9 (b) 27.1 27.8 22.0 (c) 384

El Salvador (d) 37.5 284.5 49.2 37.7 (e) 62.0 (f) 471

Guatemala (g) 36.8 250 40.4 61.5 36.5 74.5 (i) 500

Guatemala, 2001(g) 37.0 259.9 40.4 74.5 36.9 71.1 (i) 520

Honduras (h) 16.0 150.1 70.1 67.1 74.5 18.2 (i) 396

Honduras, 2001 (h) 15.1 156.2 69.2 72.0 55.1 12.3 (i) 380

Nicaragua (l) 4.1 72.0 13.6 43.0 (m) 7.1 3.9 (n) 144

Nicaragua (o) 6.0 83.0 13.9 43.0 (m) 7.1 5.0 (n) 158

Costa Rica (%) (p) 41.8 (q) 24.2 20.2 7.6 6.2 100

89

MAESTROS Table A. 12: Hourly Salaries across teachers and professions with similar educational attainment

Monthly Income from Main Occupation (US$) Net Category Honduras,

2002 El Salvador,

2002 Nicaragaua,

2001 Guatemala,

2000

Average Average Average Average

TEACHERS

Primary teachers 2.2 0.6

Secondary teachers 2.3 1.0

Public sector primary teachers 0.5

Public sector secondary teachers 0.5

Teachers (a) 3.4 2.1

Teachers (b) 6.2

Public sector teachers (a) 3.8 2.2

Public sector teachers (b) 3.7

Public Employees (c)

With primary 0.6 1.0

With upper secondary 1.7 3.4 0.8 1.9

With tertiary university 3.0 4.1 1.8 2.9

With tertiary non-university 3.7 0.6

Private Employees

With primary 0.7 0.5

With upper secondary 1.7 0.9 1.3

With tertiary university 9.6 2.9 2.4

With tertiary non-university 2.3 0.9

Source: El Salvador: EPHM 2002; Guatemala, ENCV 2000; Honduras, EHPM 2002; Nicaragua, EMNV 2001; Notes: (a) With tertiary non-university education or lower. For Guatemala: all teachers; (b) With tertiary university. For Guatemala: all teachers; (c) All employees for Honduras.

90

GESTIÓN CENTRADA EN LA ESCUELA

Table A. 13: Teacher Attendance and Work Hours

Nicaragua El Salvador Honduras Guatemala Variable Non-Auto Autonom

ous Public EDUCO Public PROHECO Public PRONADE

Work Hours

27.3 29.0* 33.7 36.8* 39.7 36.4 ---- ----

Teacher Absences (a)

---- ---- 1.4 1.2* 13.9 17.4 0.19 0.15*

Teacher Absences (b)

0.34 0.35 ---- ---- 1.94 1.54* ---- ----

Days Worked in School

---- ---- ---- ---- ---- ---- 111.0 113.0*

School Closings ---- ---- ---- ---- 29.5 20.5* ---- ----

Source: Nicaragua data, 2002; Sawada and Ragatz, 2004; UMCE data, 2003; PRONADE data, 2001; Marshall, 2004a, 2003b. Notes: (a) According to teachers or parents; (b) according to students. Data are not comparable across countries due to measurement differences. In all countries the data are taken from third/fourth grade questionnaires. Asterisk means that comparison is significantly different at p<0.01, p<0.05 or p<0.10 level.

Table A. 14: Third/Fourth Grade Test Score Averages By School Type Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua

World Bank 2002 HCRG 2002 Model:

Control PRONADE Control PRONADE

Control

PROHECO

Control

EDUCO

Control

AUTO

Spanish 0.04 -0.37* 0.02 -0.16* -0.04 0.03 1.75 1.73 -0.03 0.02 Mathematics 0.05 -0.39* 0.01 -0.07 -0.04 0.03 3.74 3.59 -0.01 0.01 Science ---- ---- ---- ---- -0.12 0.08* ---- ---- ---- ---- Average SES 3.3 2.3* 0.31 -0.46* 0.49 -0.42* 0.66 0.28 4.1 4.5* Average Parental Education

5.4

3.0*

2.5

1.7*

3.2

2.5*

0.53

0.50

5.5

6.2*

Source: World Bank data 2002; Marshall, 2004b; Nicaragua data 2002; UMCE data 2003;; Sawada and Ragatz, 2004. Notes: For El Salvador average SES refers to percentage of homes with electricity, while Average Parental Education is the percentage of mothers with basic education. Asterisk means that comparison is significantly different at p<0.01, 0.05 or 0.10 level.

Table A. 15: Teacher Education and Experience

Nicaragua El Salvador Honduras Guatemala Variable

Non-Auto Autonomous

Public EDUCO Public PROHECO Public PRONADE

Percent Teachers with University

44.5 38.2* 30.0 74.0* 6.4 2.9* 2.5 0.0*

Percent Teachers without Certificate

---- ---- ---- ---- 3.9 54.8* ---- ----

Teacher Experience

5.8 7.2* 9.5 3.9* 7.6 2.2* 9.7 4.6*

Source: Nicaragua data 2002; Sawada and Ragatz (2004); UMCE data 2003; Marshall, 2004b;. Notes: Asterisk means that comparison is significantly different at p<0.01; p<0.05, or p<0.10 level.

91

FACTORES ASOCIADOS CON LA NO ASISTENCIA EN SECUNDARIA

Table A. 16: Reasons for non attendance in the 13-15 and 16-18 age ranges

El Salvador Guatemala Nicaragua

13-15 16-18 13-15 16-18 13-15 16-18

School related reasons % % % % % %

No place available 1.5 0.7 2.4 1.4

No grade 0.1 0.1 6.7 2.4

No school 1.6 1.1

School too far 2.4 (a) 1.4 (a) 1.5 0.9 1.9 0.4

No teachers 1.1 0.3

Sub-Total 2.4 1.4 4.7 2.8 12.1 4.5

School/family related reasons

Lack of interest 34.7 27.4 22 19 23.5 21.5

Lack of money, too expensive 25.4 19.7 29.7 23.5 2.1 2.4

Total 62.5 48.5 56.4 45.3 37.7 28.4

Family related reasons

Household work 5 9.6 11.4 17 20.5 31.7

Need to work 12.5 25.7 22.8 29.2 1.1 0.1

Sub-total 17.5 35.3 34.2 46.2 21.6 31.8

Family problems 5 8.5 24.7 18.2

Parents do not want 3.9 0.9

Total 26.4 44.7 34.2 46.2 46.3 50

Student related reasons

Age 1 1.2 0.6 0.6

Completion of studies 0.9 0.6 6.2 7.8

Pregnant 0.5 1 2.4 7.4

Illness 2.2 1.5

Total 4.6 4.3 9.2 15.8

Other 11.1 6.8 4.8 4.2 6.8 5.8 Source: El Salvador, EPHM 2002; Guatemala, ENCV 2000; Nicaragua, EMNV 2001 (a) Includes no place available.

92

Anexo II: Resultados de simulaciones para educación secundaria

Table A. 17: El Salvador-Secondary Targets Simulation Results

2002 2005 2008 2011 2015

Scenario 1: With same delivery structure in public sector, declining share of private sector in urban area and increased scholarship coverage Share of urban private/public sector in 2015: (lower secondary) 88% public; 12% private; (upper secondary) 88% public; 12% private Share of public sector enrollment covered by scholarship in 2015: 20% lower secondary; 20% secondary (base year: 0% lower secondary, 4% upper secondary)

Lower Secondary Costs/Education Budget 12.6 14.3 16.5 19.0 26.0

Upper Secondary Costs/Education Budget 6.0 8.0 10.1 14.6 22.6

Secondary Costs/GDP 0.60 0.73 0.89 1.20 1.61

Scenario 2: Same as scenario as above with public subsidy to private urban schools to keep current enrollment share (80% public, 20% private in urban lower secondary; 66% public, 34% private in urban upper secondary)

Lower Secondary Costs /Education Budget 12.6 14.2 16.2 18.6 25.0



Scenario 3: With different delivery structure in public sector, declining share of private sector in urban areas and increased scholarship coverage Lower Secondary: target public delivery structure: EDUCO: 85% (vs. 37% in 2002); distance education: 15% (vs. 15% in 2002). Upper Secondary: target public delivery structure: Traditional schools: 70% (vs. 54% in 2002); distance education: 30% (vs. 46% in 2002). Share of public sector enrollment covered by scholarship in 2015: 20% upper basic; 25% secondary Share of urban private/public sector in 2015: 88% public; 12% private




Scenario 4: Same as scenario above but with public subsidy to private urban schools to keep enrollment share (80% public, 20% private in urban lower secondary; 66% public, 34% private in upper secondary)




Source: The World Bank (2004b).

93

Table A. 18: Honduras- Secondary Targets Simulation Results (US$ millions)

2002 Aver.

2003-2005 Aver. 2006-2008

Aver. 2009-2011

Aver. 2012-2015

2015

Scenario 1: without efficiency gains and same delivery structure in lower secondary • Net Coverage Rate target in 2015: 70% (base: 41%) in grades 7-9 and 50% (base: 22%) in grades 10-12 • School-Age Population growth rate: 2.64% over the time-period • GDP real growth rate: 2003: 3.5%; 2004-2015: 4% • Inflation growth rate: 2003: 7%; 2004: 6%; 2005-2015: 5% • Share of SE education budget/GDP: 6.1% constant over the time-period

GDP 6473 7929 10355 13484 18390 20885 SE Education Budget 396 485 633 825 1125 1278 Total Costs Lower 42 57 87 128 187 240 Total Costs Upper 26 37 60 95 150 201 Total Costs Secondary

68 94 147 223 337 441

Costs/Education Budget

17.2 % 19.3% 23.2% 27.0% 29.9% 34.5%

Costs/GDP 1.05 % 1.18% 1.42% 1.65% 1.83% 2.11 % Scenario 2: Same as scenario 1 but with efficiency gains in both levels

• Repetition rate decreases from 16% in 2002 to 8% in 2015 (lower) • Repetition rate decreases from 18% in 2002 to 9% in 2015 (upper)

Total Costs Lower 42 57 84 121 176 223 Total Costs Upper 26 36 58 90 139 185 Total Costs Secondary

68 93 142 211 315 408


17.2% 19.2% 22.4% 25.5% 28.0% 31.59%

Costs/GDP 1.05% 1.17% 1.37% 1.56% 1.17% 1.95% Scenario 3: Same as scenario 2 but with changing delivery structure in lower secondary

• Proportion of different public providers in 2015: plan basico: 26%; CEB: 39%; Educatodos: 30%; Telebasica: 5% (from a base of: plan basico: 56%; CEB: 32%; Educatodos/SAT: 10%; Telebasica: 1%)

Total Costs Lower Secondary

42 51 71 100 144 187

Total Costs Secondary

68 87 129 190 283 372


17.2% 17.9% 20.4% 23.0% 25.1% 29.1%

Costs/GDP 1.05% 1.10% 1.24% 1.40% 1.53% 1.78% Source: The World Bank (2004c).

94

Anexo III: Cuadros

114 See Shiefelbein (2004), which reports figures of about 500 class hours a year (however, based on old data). 115 See Rubio, F (2000): “Presentation on the Status of Bilingual Education”, MEDIR Project, USAID.

Box A.1: Curricular and Pedagogical Reforms in Central American Countries

El Salvador:

The education reform, which started in 1994/1995, promoted a curriculum change including both primary and secondary. A constructivist curriculum was introduced and pedagogical practices were made consistent with the new approach. Four main subjects are taught at the basic level: language and literature, math, natural sciences and social studies. New textbooks were produced for all grades. The school year for preprimary, basic and secondary education consists of 200 days distributed over 11 months. The education reform program promoted 5 hours a day of classes in basic education, 40 hours in the academic track of secondary education, 44 hours in the first two years and 30 hours in the third year of the technical/vocational track.

A recent assessment undertaken by Schiefelbein (2004) and Kraft (2004) shows that too little emphasis is put on reading and writing skills in the curriculum of the first three grades of primary education. Additionally, teaching practices remain traditional and contribute to explain the still unsatisfactory learning outcomes in students of disadvantaged socio-economic background. Among the causes mentioned for this stagnation in pedagogical practices are the absence of teaching guides to operationalize the new curriculum and the insufficient pedagogical preparation of teachers. Finally, the textbooks that accompanied the new curriculum were never evaluated from the learning perspective. The quality of the grades 7 to 9 is particularly low also due to frontal pedagogical techniques and the lack of an integrated and pertinent curriculum. There is also some evidence that effective class time is substantially lower than the official one114.

Guatemala:

The education reform started in 1996 also promoted the introduction of a new curriculum, with key emphasis on multicultural education and bi-linguism Spanish-Maya. The curriculum introduces active and participatory pedagogical practices in pre-primary and primary, with an inter-disciplinary focus. New textbooks were produced. To deepen the new approach, a new curricular reform, also extended to lower secondary, is under-way since 2003. Primary school teachers are supposed to teach five hours per day, or 25 hours per week for 180 days. Full-time secondary school teachers should teach 22.5 hours per week.

Political instability and teacher opposition have complicated the effective application of this new curriculum. However, they have been successes in the new bi-lingual approach (see below).

There is evidence that most teachers do not teach more than four hours per day, maybe even less, and an average of 133 days per year115.

Honduras:

At the beginning of the 1990s, a curriculum based on “Rendimiento Basicos” for pre-primary, primary and lower secondary was approved. New textbooks were also produced for the same levels. The official school calendar establishes a minimum of 200 schooling days per year, covering 10 months, and 30 class hours per week (primary).

95

However, little pedagogical change was introduced in the curriculum and applied in the classroom. Recent evidence116, although only gathered on a sample of about 120 schools, shows that traditional dictation techniques are still widely used. Therefore, in 2002, a new curriculum, with a constructivist focus, was designed for pre-primary and basic education (Curriculm Nacional Basico). New textbooks for pre-primary and basic education are currently under validation and production; and teacher training to help with the application of the new curriculum under way. There is evidence of much lower effective class time than the official one117.

Nicaragua:

Curricular reform was key to the education reform and gradually implemented from 1993 to 1998 for primary education, with a humanistic-constructivist focus. New textbooks were produced and the technical staff of the Ministry fully replaced. The official school calendar establishes 180 schooling days per year and 5 class hours per day (primary).

The curricular reform was largely aimed at eliminating from the education system the focus, contents and structure that had been established under the Sandinista, with the result that it paid too little attention to technical aspects and to teacher involvement in the process of change. The reform was overall an improvement over the past situation, but lacked consistency in the articulation of its different internal components and in its focus, with consequences on the teaching-learning process. Textbooks were largely financed by external donors, with the result that they still do not fully reflect the national, rural and multicultural environment. Finally, teachers still do not seem to have fully internalized the constructivist approach. Recent evidence suggests that more than 90% of teachers keep on applying traditional techniques where students are seen as passive actors118. Teacher training has not been fully planned to address this challenge, although this is gradually changing. Source: Own elaboration, based on Arrien (1998).

116 See Di Gropello and Marshall (2004). 117 See Honduras-Secretary of Education (2002): “Todos con educacion: Honduras 2003-2015”, which reports up to 333 yearly hours (versus the official 1200 ones) in a worse case scenario. 118 See MECD (2004): “Politicas de educacion basica y media” – Version preliminar

96

Box A.2: Flexible Delivery of Secondary Education in Central America

Distance Education in El Salvador. Distance Education is part of MINED’s adult education programs. Adult education is offered to students over 15 years old that cannot attend daily school. It includes four programs that cover 150,071 persons in 2002. Here we only focus on the Distance Education program which covers 23,291 upper basic and secondary students. The objective of the Distance Education program, which is also supported by the World Bank’s Secondary Education Project, is to expand the coverage of upper basic and secondary education targeting the working population mostly in rural areas. The program includes curricular improvements and the provision of material and training to the teachers. It is executed in basic and secondary centers and offered for the third cycle and the academic track of secondary education. The third cycle consists of 5 teaching modules while the secondary education module consists of six modules. Students pay about US$ 4 to buy each module book. Classes are held in the morning of Saturday of Sunday. Teachers usually are those that teach in the daily school and have been trained in distance education. They receive an additional salary of US$ 70 per month. The directors of schools that offer distance education also receive an additional salary of US$ 80 per month to compensate for their administrative duties related to this modality. The distance education program is growing rapidly. From the 19,500 students attended in 2001, it grew to 23,300 students in 2002. Two-thirds of those enrolled are below 25 years old. MINED plans to continue to expand the program, as resources permit. The program still needs to be fully evaluated.

Distance Education in Honduras. The Educatodos program started in 1995 with the support of USAID, as an alternative scheme for supplying basic education to young people and adults outside the traditional study system. By 2000, Educatodos had 88,000 students enrolled, mainly in the first six grades of primary education. However, recently, Educatodos has been expanding into the secondary range. In 2001 it had 7,510 participants from 7 to 8 grades, and was in the process of establishing new groups for 7 to 9. Educatodos graduates from the third cycle receive the SEP certificate for the Ciclo Comun. The Educatodos scheme is delivered by trained facilitators (some paid, some volunteers) who work with study groups outside normal work hours, using approved texts and taped programs. The program has developed an integrated curriculum for 7 to 9 grades which conforms to the SEP guidelines and has been officially approved. The cost per student of this scheme is estimated by USAID at US$68 a year, plus the capital and operating expenses of a motorcycle for the promoter. The scheme is relatively cheap because it does not hire professional teachers, and many of the facilitators are not paid. This reduced teacher assignment may, however, impact negatively on the quality of the educational outcomes.

The Tutorial Learning System - TLS (Sistema de Aprendizaje Tutorial - SAT) is an alternative model for high school education, oriented toward the rural sector. It has been implemented in communities in the Honduran Mosquitia region by the Bayan – Indigenous Socio-Economic Development Association (Asociación de Desarrollo Socio Económico Indígena – Bayan) since 1996. Once again, the SEP recognizes the degrees granted to the graduates of these programs a valid high-school qualification. TLS is still a small scale operation. In 2003, it was operating in indigenous communities in the Atlantic Coast departments of Atlántida, Gracias a Dios and Colón, with 70 student groups with an average of 22 students per group. However, during 2004 - 2006 the TLS program plans to expand in other depressed indigenous regions such as the Lenca area (Lempira, Sta Barbara and Copan) reaching a student population of 5,000 in 220 groups.

Although the initial evidence on the quality of outcomes of these two programs in Honduras is heartening, and provides a shameful comparator for the much more expensive main programs of the Ministries of Education, a full evaluation of these two programs is still needed. Source: The World Bank (2004b,c).

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