Acto Administrativo

UNIVERSIDAD NACIONAL DEL SANTA

‘Año del Centenario de Machu Picchu para el Mundo’UNIVERSIDAD NACIONAL DEL SANTA

FACULTAD DE EDUCACION Y HUMANIDADESE.A.P. DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS

ACTO ADMINISTRATIVO INTEGRANTES:

Arqueros Rodríguez Magaly

Martínez Mejilla Yessica

Robles Quezada Viviana

Simom Herrera Diego

Valderrama Pérez Lizzet

PROFESOR: Dr. Rodas Huertas Javier

CICLO: IV Ciclo

Nuevo Chimbote-2012

RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Página 1


ACTO ADMINISTRATIVO



DEDICATORIA


A nuestro padres porque sin su ayuda no

habría sido posible la realización del presente

trabajo. Porque significa mucho para nosotros

que ellos sepan que se lo dedicamos, valga la

redundancia, a ellos mismos.

A Dios, porque nos ilumina siempre, bendice

nuestros caminos y llena de goce nuestros

corazones. Porque sin e´l no sería posible

estar hoy aquí


AGRADECIMIENTO

En primer lugar agradecemos a Dios por darnos la vida, por ser nuestra

fortaleza en todo momento quien nos guía para poder seguir adelante y así

poder avanzar y mejoras día a día en nuestros estudios superiores.

También agradecemos a nuestros padres por confían en nosotros, y quienes

nos dan la formación y Valores que no son de gran utilidad para poder seguir

adelante con al meta propuesta.

Así mismo queremos expresar nuestra gratitud al docente Javier Rodas Huerta por brindarnos sus enseñanzas, sus consejos, por corregirnos

nuestros errores , los cuales nos ayudan bastante ahora y nos servirán en la

formación de nuestra carrera profesional y para poder ser buenos abogados

competitivos .



PRESENTACION

El presente trabajo ha sido elaborado desde diferentes los puntos de vistas de

distintos doctrinarios. Así como también en base a nuestras propias

conclusiones como estudiantes de derecho.

Se nos hecho muy importante plantear una problemática, la misma que

sabemos que será motivo de debate en aula y que será respondida en las

conclusiones de esta monografía.

Nuestra investigación por su naturaleza ha sido hecha con mucho esfuerzo y

dedicación constante por todos nosotros, siendo servidora de instrumentos

bibliográficos de investigación, los cuáles nos han ayudado encontrar ciertas

particularidades y concretizar algunos aspectos del tema mencionado.



INTRODUCCION

El término acto administrativo, ante todo debemos circunscribirlo al Derecho

Administrativo, por contraposición al acto jurídico que nos da la noción, nos

define y regula el derecho civil. Dar un concepto dentro del Derecho en

cualquiera de sus ramas, siempre ha sido difícil y a menudo encontramos entre

nuestros prestigiosos juristas diferentes posturas e interpretaciones, pero se

hace más difícil aún cuando estudiamos una rama del derecho no codificada y

tan dinámica como el derecho administrativo.

Para comprender y poder arribar a una noción de acto administrativo debemos

tener en claro que el mismo es el producto de la función administrativa,

independientemente del ejercicio de la misma por parte de un órgano

administrativo o de los Poderes Judicial o Legislativo (recordemos que estos

últimos tienen dentro de sus funciones a las llamadas funciones impropias

dentro de las que se encuentra la función administrativa).

La función administrativa se encargara de llevar adelante en la practica los

cometidos estatales (concepto amplio) y para ello se requerirá frecuentemente

que la administración pública (mediante sus órganos o entes) declare o

exteriorice su voluntad. Siendo el Estado una persona jurídica de carácter

público exteriorizará su voluntad luego de cumplidos los recaudos

determinados en el Ordenamiento Jurídico Administrativo y el acto por el cual

se declara o exterioriza la voluntad estatal es el ACTO ADMINISTRATIV


http://www.monografias.com/trabajos34/el-caracter/el-caracter.shtml

http://www.monografias.com/trabajos7/perde/perde.shtml

http://www.monografias.com/trabajos12/elorigest/elorigest.shtml

http://www.monografias.com/Administracion_y_Finanzas/index.shtml

http://www.monografias.com/trabajos7/mafu/mafu.shtml

http://www.monografias.com/trabajos7/mafu/mafu.shtml

http://www.monografias.com/trabajos12/elproduc/elproduc.shtml

http://www.monografias.com/trabajos35/el-poder/el-poder.shtml

http://www.monografias.com/trabajos34/cinematica-dinamica/cinematica-dinamica.shtml

http://www.monografias.com/trabajos10/teca/teca.shtml

http://www.monografias.com/trabajos10/evco/evco.shtml


CAPÍTULO I: ACTO Y HECHO ADMINISTRATIVO



1. HECHO ADMINISTRATIVO

1.1. CONCEPTOEl hecho administrativo es la acción de una actividad física de las instituciones

de la administración, entendida como la acción del gobierno central, provincial y

local encaminada en forma ordenada a la aplicación de las leyes y

reglamentos, promoviendo el bien público en todas sus manifestaciones, en

búsqueda de dar soluciones a las reclamaciones y/o peticiones que surgen de

la ciudadanía. Estas acciones están clasificadas en hechos naturales y

humanos. Hechos naturales es cuándo existe la destrucción por causas

naturales de una cosa, o la muerte de una persona, es decir el acontecimiento

se produjo según leyes de la naturaleza. Y, son hechos humanos cuándo existe

un comportamiento o actividad material de una persona. Estos hechos

efectuados tiene la relevancia jurídica que constituyen en la condición para que

se apliquen normas jurídicas generales preexistentes. Todos estos hechos

administrativos son realizados para obtener un determinado resultado.

Son aquellos fenómenos jurídicos que consisten en la reunión de una decisión

de la administración junto con su ejecución práctica, en tal forma que

constituyen en conjunto una sola actuación de la administración. Son las

abstenciones de la administración que producen efectos jurídicos respecto de

ella. Es decir, consisten en que la administración se abstiene de actuar cuando

debería hacerlo.

Así tenemos que los hechos comportan un evento. En algunas circunstancias

de este evento surgen efectos jurídicos. Estos hechos serían jurídicamente

relevantes pero también existen hechos jurídicamente irrelevantes para el

Derecho que serían aquellos que, produciéndose, no traen apareado el

nacimiento de efectos jurídicos.



El hecho administrativo es toda actividad material, traducida en operaciones

técnicas o actuaciones físicas, ejecutadas en ejercicio de la función

administrativa, productora de efectos jurídicos directos o indirectos.

Se diferencia del acto administrativo, puesto que importa un hacer material,

operación técnica o actuación física de un ente público en ejercicio de la

función administrativa, en tanto que el acto administrativo significa siempre una

declaración de voluntad.

2. ACTO ADMINISTRATIVO

2.1. CONCEPTOLa noción de acto administrativo es clave en el Derecho Administrativo ya que

es, ante todo, una conquista del Estado de Derecho, al presuponer una

jerarquía de normas cuyos mandatos desembocan en realizaciones concretas,

en actuaciones. Por ello, el acto administrativo se va gestando a través de una

concatenación de normas jerárquicamente ordenadas, al término de las cuales

surgen los actos que realizan, con trascendencia jurídica exterior, los órganos

de la Administración. A partir de la aparición o surgimiento de un acto, la acción

administrativa puede ser impugnada administrativa o jurisdiccionalmente, de

ahí que ante todo el acto administrativo remite a la sujeción de la

Administración al principio de legalidad y somete el actuar administrativo a la

posible y última intervención jurisdiccional.

En suma, el acto administrativo presupone la existencia de un actuar por parte

de la Administración; esta actuación o bien crea cargas y obligaciones a los

administrados o bien les otorga beneficios y derechos, siendo que el acto

puede definirse como:

"aquella declaración unilateral, no normativa de la Administración, sometida al

Derecho Administrativo".

Según Gordillo Agustín para conceptualizar esencialmente lo que es acto

administrativo se dan dos nociones:

a) la orgánica, subjetiva o formal: acto administrativo es el que dictan órganos

administrativos, y no otros órganos;



b) la material, objetiva o sustancial: acto administrativo es todo acto, cualquiera

sea el órgano que lo dicte, que tenga sustancia administrativa.

Para BIELSA “Es la decisión general o especial de una autoridad

administrativa en el ejercicio de sus propias funciones, sobre derechos,

deberes e intereses de las entidades administrativas o de los particulares

respecto de ellos.”

Son las manifestaciones de voluntad de la administración tendientes a

modificar el ordenamiento jurídico, es decir, a producir efectos jurídicos. Crean,

modifican, o extinguen, derechos u obligaciones. Son aquellos fenómenos,

acontecimientos o situaciones que se producen independientemente de la

voluntad de la administración, pero que producen efectos jurídicos respecto de

ella.

PARADA VÁZQUEZ lo define como " Todo acto dictado por un Poder Público

en el ejercicio de una potestad administrativa y mediante el que impone su

voluntad sobre los derechos, libertades o intereses de otros sujetos públicos o

privados, bajo el control de la jurisdicción contencioso-administrativa".-

Al decir "todo acto dictado por un Poder Público" hace referencia no solo

a los actos dictados por una Administración Pública, sino también a

determinados actos dictados por órganos constitucionales tales como las

Cortes, el Consejo General del Poder Judicial, el Tribunal Constitucional

o el Defensor del Pueblo en materia de gestión de su patrimonio, de

personal, de contratos etc., y que son enjuiciables ante la Jurisdicción

Contencioso-Administrativa.

“en el ejercicio de potestades administrativas" Las potestades que se

ejercen son las administrativas, encuadradas en el ejercicio de la función

ejecutiva (art. 97 de la CE), y distinta de la potestad reglamentaria y de

la función de dirección política del Gobierno, porque en ésta última lo

que se ejercita no es una potestad administrativa sino un objetivo

político.



Dice que " impone su voluntad": porque lo que caracteriza al acto

administrativo es que se trata de una declaración de voluntad, creadora

de una situación jurídica, es decir, con efectos imperativos o decisorios.

Por ello la Jurisprudencia no considera , con carácter general, acto

administrativo a los actos de trámite tales como informes, dictámenes,

etc. , porque estos son actuaciones que se dan dentro de un

procedimiento, imputables desde luego a la Administración, pero que no

son decisorias , y ello se manifiesta en que no tienen acceso directo e

independiente ante los Tribunales. Y porque el acto es una declaración

de voluntad también se excluyen del concepto las meras ejecuciones

materiales de actos administrativos ( ejemplo: en el derribo de una

vivienda ruinosa, el acto administrativo será la declaración de ruina y el

derribo propiamente dicho es la ejecución material del acto)

Cuando dice " sobre otros sujetos públicos o privados" quiere decir que

aunque todas las definiciones de acto administrativo dan a entender que

el destinatario es un particular, en la actualidad son normales los actos

de la Administración que tiene por destinatario a otra Administración, e

incluso están empezando a ser normales los pleitos entre

Administraciones Públicas.

"bajo el control de la jurisdicción contencioso-administrativa, por lo que

hay que excluir aquella actividad de la Administración como persona de

derecho privado, cuyos actos serán enjuiciados por los Tribunales

ordinarios (ejemplo: arrendamiento por parte de una Administración de

un inmueble). Para que exista acto administrativo es preciso que una de

las partes sea la Administración ejercitando una potestad administrativa

y por tanto sometida en su actividad al Derecho Administrativo no al

Derecho Privado.- Ha de proceder además de un sujeto de la

Administración con competencia para dictarlo ( por ello tampoco lo son

las sentencias judiciales)

ZANOBINI lo define como " Toda declaración de voluntad, de juicio, de

conocimiento o de deseo realizada por una Administración en el ejercicio

de una potestad administrativa".-



La declaración de voluntad es lo normal en las resoluciones que ponen

fin a los procedimientos

La declaración de deseo, es aquella por la cual la Administración

manifiesta una postura; declaraciones de deseo son las propuestas o

peticiones de un órgano a otro órgano

De juicio son aquellas por las que se califica determinado asunto

( informe) Se manifiesta en la expresión de un simple juicio

Manifestaciones de conocimiento son los actos certificantes ( Un

Certificado de empadronamiento ; el levantamiento de actas)

Ahora bien, no debe confundirse acto administrativo con el modo de

manifestación de la entera actividad administrativa. El acto administrativo

no lo es todo en el Derecho

Administrativo, por lo que debe depurarse su concepto al objeto de

diferenciarlo de otros actos jurídicos de la Administración: Los reglamentos

y los contratos no son propiamente actos administrativos.

Los actos administrativos, según la materia o rango, pueden ser expedidos por:

a) El Presidente de la República.

b) Los Ministros de Estado y Viceministros.

c) Los Directores, Perfectos, Jefes de Organismos Autónomos, etc.

d) Los gobiernos Locales y Regionales.

También se produce actos administrativos en el Poder Judicial y

Legislativo, asimismo en el Jurado Nacional de Elecciones, Contraloría

General de la República, etc.



2.1.1. Distintos ejemplos de actos administrativos de personas no estatales

Las corporaciones profesionales

Se encuentran aquí comprendidos los diversos colegios profesionales (de

arquitectos, agrimensores, veterinarios, escribanos, contadores, abogados,

etc.) creados por ley en el país, con agremiación obligatoria y que tienen el

control de la matrícula, poder disciplinario de la profesión, etc., todo lo que

constituye incuestionablemente el ejercicio de potestades públicas. Dado que

tales potestades les han sido conferidas legalmente, y son ejercidas con

carácter de “imperio” por tales entidades, no vemos por qué no habrán de ser

los actos resultantes del ejercicio de tal actividad, actos administrativos. Tal es

la solución en Francia. Se trata, como es fácil advertirlo, de personas jurídicas

públicas, pero no de órganos administrativos stricto sensu: son, pues,

personas públicas no estatales que eventualmente pueden llegar a dictar actos

administrativos.

Tal sería el caso de que los colegios profesionales argentinos creados por ley

asuman la potestad de admitir a la matrícula y renovarla regularmente, previo

examen de competencia de los diplomados universitarios. Las leyes que

autorizan a las Universidades —estatales o no, da lo mismo— a emitir diplomas

habilitantes in eternum están ya desactualizadas. Los conocimientos adquiridos

al obtener el diploma están obsoletos a los pocos años y se requiere entonces

una reactualización ininterrumpida de información y aptitudes, sujeta a control

público, que no la arreglan meros cursos de especialización. Hay que validar

los títulos de manera formal, con exámenes, entrevistas, jurados, postgrados

obligatorios, etc. Claro está, no parece que sea conforme a derecho proponer

la revocación de tales diplomas en sede administrativa, por razones de

oportunidad, mérito o conveniencia, dejando para un juicio ulterior la



determinación de cuál es en su caso la indemnización que lo pudiera

corresponder al ex abogado, contador, etc.

Las asociaciones dirigidas

Ya hemos analizado en otro lugar el caso de las entidades creadas por el

legislador de manera similar a las anteriores (agremiación obligatoria, control

de la matrícula, pago compulsivo de una cuota, etc.), pero diferenciadas en que

la dirección del ente, en lugar de serle confiada a los asociados, está o estuvo

total o parcialmente en manos del propio Estado.

Es el caso de las obras sociales, cajas previsionales, etc., que incluso en

algunos casos son confundidas con entidades autárquicas, habiéndose

reconocido que dictan actos administrativos. También ha sido calificado

expresamente de persona pública no estatal el IOMA, Instituto de Obra Médico

Asistencial de la Provincia de Buenos Aires, admitiéndose la impugnación de

sus actos ante la llamada jurisdicción contencioso administrativa de dicha

Provincia. En el orden nacional hay una permanente fluctuación en calificar a

estos entes como persona jurídica pública no estatal, o tratarlos como si fueran

una entidad autárquica.

Los concesionarios y licenciatarios

Si bien algunos autores argentinos niegan la posibilidad de que el

concesionario o licenciatario de servicios públicos pueda dictar actos

administrativos, ello ha sido frecuentemente admitido en el derecho

comparado. Los argumentos por los cuales se niega esa posibilidad derivan del

principio, que tales autores enuncian, de que sólo puede haber acto

administrativo emanado de órganos administrativos; pero ya vimos que no se

ajusta a la realidad del derecho positivo.

Tampoco se trata de que se reconozcan a tales prestatarios de servicios

públicos las prerrogativas habituales de la administración pública (reclamo

administrativo previo, presunción amplia de legitimidad de sus actos, criterio



restrictivo para dictar medidas cautelares contra sus actos, etc.); pues si bien

tienen a título expreso algunas potestades otorgadas por el concedente sobre

los usuarios, les es de más directa aplicación el régimen de la ley 24.240 de

defensa del usuario y del consumidor, que establece una presunción legal a

favor del usuario y en contra del prestador, solidaridad legal por los daños

ocasionados (ley 24.999), etc.

A su vez, el criterio en base al cual se propugna la calificación como “actos

administrativos” a ciertos actos —no todos— del concesionario, emerge del

hecho de que se le ha conferido en el título por el cual presta el servicio “la

facultad del ejercicio de poderes propios de la administración pública,” lo cual,

se advierte,

“está en la esencia de todas las concesiones,” aunque se interpreta siempre

restrictivamente. El socorrido argumento de que al concesionario se le otorga el

ejercicio y no la titularidad de la facultad administrativa y que él ejerce esa

facultad a nombre propio y no en nombre de la administración, no pasa de ser

un mero juego de palabras; lo cierto es que el delegado aparece investido de

un poder que le confiere la autoridad administrativa y en cuanto tal, ese poder

no puede sin más considerarse de naturaleza privada, sino que debe tener

controles más estrictos de naturaleza pública, por ejemplo del Defensor del

Pueblo de la Nación conforme a los arts. 43 y 86 de la Constitución nacional.

Un claro ejemplo de delegación lo tenemos en los concesionarios viales, a los

que el decreto 1446/90 faculta a detener e inmovilizar el vehículo, inclusive por

medios mecánicos, a quien pase por la estación de peaje sin abonar la tarifa.

Ello, hasta tanto el incumplidor abone el triple del peaje adeudado, en concepto

de multa.

Por lo demás, la afirmación de que el concesionario o licenciatario de un

servicio público no emite actos administrativos es una contradicción. Ya vimos

que servicio público no es sino una actividad monopólica regida

sustancialmente por el derecho público. Si el Estado dispone que el derecho

público que rige a una determinada actividad se confiera —en su aplicación

coactiva sobre terceros— a otra persona jurídica distinta de la administración,

entonces en esa medida se le ha delegado poder administrativo y función

administrativa que, lógicamente, se expresa al mundo jurídico por medio de

actos administrativos. Si, en cambio, no se le delega poder administrativo sobre



terceros, no habrá lugar a ejercicio de función administrativa. Con todo, esto no

significa que todos los actos del concesionario sean actos administrativos (ya

vimos que no son ciertamente contratos administrativos, aunque tengan

algunas notas públicas para asegurar la transparencia y realidad de los costos

en relación a las tarifas) ni lo sean con igual alcance que los emanados de

órganos o personas estatales.

En realidad, su control viene a dar a veces el ejemplo de lo que debiera ser el

control de los actos administrativos, en cuanto los jueces se sienten menos

atados por imaginarias restricciones a sus ineludibles potestades y deberes

jurisdiccionales de control de legitimidad y razonabilidad de quien ejerce el

poder público, a cualquier título que sea.

La doctrina se ocupa de delimitar el alcance de aquel principio: sólo pueden

considerarse actos administrativos del concesionario o licenciatario aquellos

que aparezcan claramente como una derivación expresa de la potestad

pública, tales como los actos que certifican la deuda del usuario por la

utilización del servicio.

Sociedades del EstadoLas sociedades del Estado también pueden emitir actos administrativos, o

celebrar contratos administrativos. Es indiscutible la aplicación del régimen

administrativo aún a pesar de la aparente prohibición expresa que consagra la

ley 20.705. Algo de eso reconoció el decreto 3700/77 al admitir el recurso de

alzada contra los actos administrativos de las sociedades del Estado. En todo

caso, la figura de la sociedad del Estado se halla en retroceso ante la

privatización, hoy a su vez detenida, con lo cual el debate tiene poco interés

actual.

Incluimos acá esta consideración, no porque las sociedades del Estado sean

personas no estatales pues obviamente son estatales,31 sino para mostrar

cómo también en el pasado ha sido siempre el ejercicio de una potestad

pública, cualquiera fuere la índole del sujeto, el que llevó a la aplicación del

derecho público.

Medios de transporte público



No existe duda que el comandante de una aeronave tiene las facultades de

autoridad pública conforme al art. 81 del Código Aeronáutico, restringida en

principio al casi único y más importante objeto de hacer cumplir las normas

específicas que los pasajeros deben respetar en atención al vuelo, por ej. la

prohibición del art. 79. Esos actos tienen en lo sustancial el régimen jurídico

propio de los actos administrativos. Más aún, la desobediencia puede

configurar un ilícito penal a tenor de los arts. 190 y 184 del Código Penal. Si el

pasajero incurre en graves actos de inconducta puede ordenársele cesar en

ellas y en caso de desobediencia recurrir a la coerción directa, hacerlo

descender de la aeronave y entregarlo a la autoridad local. Son casos

extremos, que han de analizarse con especial prudencia, pero en cualquier

caso no cabe descartar de plano la existencia aunque sea parcial de un

régimen jurídico administrativo para las órdenes del comandante de una

aeronave en vuelo, o incluso desde que se inicia el acceso a la aeronave y

finalmente se efectúa el egreso de ella.

3. DIFERENCIAS ENTRE ACTO Y HECHO ADMINISTRATIVO

Fundamento de la distinción entre acto y hecho

3.1. La distinción entre actos y hechos producidos en el ejercicio de la función administrativa

Corresponde ahora recordar una segunda gran clasificación de la actividad

administrativa, que nos llevará casi directamente al meollo de la definición de

acto administrativo: la distinción entre actos y hechos realizados en ejercicio de

la función administrativa. Se advertirá desde ya que estamos refiriéndonos a

actos y hechos “realizados en ejercicio de la función administrativa,” para evitar

así momentáneamente el empleo de los términos “actos de la administración” o

“actos administrativos,” que son las expresiones aparentemente más

adecuadas para tratar el tema, pero que han sido sumidas en un mar de

confusiones verbales por disputas semánticas entre distintos autores.

Es preciso señalar antes que se entiende por actos y hechos, y utilizar

provisoriamente el intuitivo que todo lector tendrá sobre ambos conceptos: de



tal modo, entrecruzando la primera gran clasificación (“actividad productora y

no productora, de efectos jurídicos directos”) en forma transversal con la

segunda (actos y hechos realizados en ejercicio de la función administrativa),

tendríamos así cuatro grandes sectores de la actividad administrativa: los actos

productores de efectos jurídicos directos y los actos no productores de efectos

jurídicos directos; los hechos productores de efectos jurídicos directos y los

hechos no productores de efectos jurídicos directos. Para seguir prescindiendo

del empleo de la palabra tabú (actos de la administración; actos

administrativos), podríamos decir que hemos sistematizado aquella función

según que ella se manifieste en actos jurídicos (lato sensu), actos no jurídicos,

hechos no jurídicos, hechos jurídicos.

3.1.1. Actos no jurídicos: son decisiones de la administración que no

producen efecto jurídico alguno. El profesor decide explicar un tema

antes que otro y así lo comunica a los alumnos; decide volver sobre

un tema anterior que no quedó claramente expuesto; el funcionario

asesor decide emitir determinada opinión en un informe o dictamen,

etc.

3.1.2. Actos jurídicos: son las decisiones o declaraciones que producen

un efecto jurídico, esto es, que producen el nacimiento, modificación

o extinción de un derecho o un deber. Estará acá la decisión de

designar a una persona en un cargo; de pagar una indemnización, la

decisión de un tribunal examinador de dar por aprobada una materia,

etc.

3.1.3. Hechos no jurídicos: son todas las actuaciones materiales de la

administración que no producen un efecto jurídico directo; el profesor

da su clase parado o sentado, o camina durante la misma; el agente

de policía lleva un expediente de la comisaría al juzgado, la

ordenanza barre el aula o trae café.

3.1.4. Hechos jurídicos: la posesión de una cosa determinado tiempo, es

un hecho que produce el efecto jurídico de que esa cosa sea

adquirida por prescripción; el agente de policía que me detiene sin



una decisión previa, produce a través de este hecho distintos efectos

jurídicos: hace nacer una responsabilidad para él y para la

administración y me da el derecho de reclamar indemnización; el

agente policial que se lleva un coche mal estacionado, pero lo hace

con negligencia tal que le produce un daño, comete un hecho que

produce también el efecto jurídico de hacer nacer un derecho a

indemnización del propietario del vehículo, etc.

3.2. Objeciones a la distinción entre actos y hechos. El silencio de la administración

¿Existe alguna razón para distinguir entre actos y hechos de tipo

administrativo?

La respuesta era muy categórica en el pasado, pero hoy es necesario matizarla

como veremos. En el pasado era corriente afirmar que los actos difieren de los

hechos en lo que hace a su tratamiento jurídico: sólo los actos eran como regla

impugnables mediante recursos administrativos y acciones judiciales, en

cuanto declaran inequívoca y expresamente una determinada voluntad

administrativa, mientras que los hechos como tales a veces no eran

susceptibles de tal impugnación, en atención a no traducir explícitamente la

voluntad del Estado, aunque pueden desde luego comprometer la

responsabilidad del Estado. El silencio tradicionalmente es —en palabras de

MARIENHOFF— “conducta inexpresiva” de la administración, o un “no acto”

como también se dice: ello tenía importante significado en un pasado no muy

lejano. De tal modo, la apertura de la instancia judicial requería la existencia de

un acto y en su defecto utilizar el mecanismo del silencio administrativo. Así era

el sistema de la jurisdicción procesal administrativa de la provincia de Buenos

Aires antes de la reforma constitucional y del actual Código.

“El silencio, pues, no es nada en sí; materialmente es inactividad, vacío en el

obrar; pero esta ausencia es coloreada por el ordenamiento, dándole una

significación determinada. Esta significación puede ser positiva o negativa.”

Esto supondría que si el ordenamiento no colorea el silencio de algún

significado, es un mero hecho administrativo no productor de efectos jurídicos

directos, sin perjuicio de autorizar el amparo por mora de la administración para

obligarla a dar un pronunciamiento expreso; y de que pueda dar lugar a



responsabilidad administrativa, contractual o extracontractual. Se ha podido

también decir que es el símbolo de una administración que no funciona, pues

obliga a comportamientos privados donde debió haber conducta o expresión de

voluntad administrativa por escrito.

En consecuencia, se hace necesario interponer reclamaciones previas, pedidos

de pronto despacho, amparo por mora de la administración, acciones de

responsabilidad, etc., juicios para que la administración cumpla con sus

obligaciones (caso típico, Viceconte y sus advertencias a los funcionarios). Una

alternativa más es invocar y ampararse en la normas que confieren a tales

pedidos y reclamos sea efectos admisivos o positivos (lo menos común,

tradicionalmente, aunque se propugna la extensión normativa del criterio) o

negativos (lo ordinario). En el segundo caso el efecto es que, transcurrido

determinado lapso sin que la administración se pronuncie, el interesado tiene el

derecho de considerar producida una denegación tácita o declaración de

voluntad suficiente para interponer los recursos o acciones administrativas y

judiciales pertinentes, equiparándose entonces a los “actos” de la función

administrativa.

Cabe destacar que se trata de un derecho del particular, quien puede a su libre

arbitrio exigir una decisión expresa, a través del amparo por mora de la

administración, que salvo alguna excepción en el pasado tiene un aceptable

funcionamiento entre nosotros, aunque generalmente la administración

contesta con un acto antedatado dando respuesta al requerimiento del

particular, y existen algunas dificultades no siempre resueltas.

Como se advierte, la distinción — a más de venir propuesta por la doctrina —

ha sido consagrada en alguna medida por el derecho positivo; pero ella es

pasible de dos observaciones:

3.2.1. Por una deficiencia ocasional del derecho positivo, no se ha previsto en todos

los casos que sería necesario un procedimiento de superación del silencio, con

el resultado de que en alguna hipótesis se produce una situación de

indefensión del administrado, imposibilitado como está de interponer un recurso

(pues no hay acto) o de provocar compulsivamente la emanación de un acto

que pueda recurrir: el silencio, en tales casos, causa un agravio al particular,

sin que el orden jurídico lo faculte ope juris para proseguir un trámite ulterior de



recursos, o interponer directamente la acción judicial con la pretensión a que se

considere con derecho.

3.2.2. Hay pocos casos en los cuales puede de cualquier manera interponerse

recurso o acción judicial, aún no existiendo decisión expresa de la

administración y sin darse tampoco el caso de denegación tácita y por

transcurso de determinados lapsos legales.

Ello provoca incertidumbre sobre la vigencia y conveniencia de la distinción

entre acto y hecho de naturaleza administrativa y hace que más de un autor

quiera dar una extensión muy amplia a la noción de “acto” para otorgar de ese

modo una base mayor de defensas al administrado; cuantos más sean los

casos en que pueda estimarse que existe un “acto,” tantos más serán los casos

en que podrán emplearse los recursos existentes y viceversa. Por esta razón,

posiblemente, algunos autores admiten con mucha amplitud que pueda haber

actos tácitos de la administración, aún sin norma expresa que lo establezca, o

meras actuaciones materiales que reciban de todos modos la calificación de

actos administrativos, o que, lisa y llanamente, afirman que actos y hechos

administrativos son la misma cosa.

3.3. Conclusión acerca de la distinción entre actos y hechos administrativos

De lo expuesto resulta que los actos son las decisiones, declaraciones o

manifestaciones de voluntad o de juicio; que los hechos son las actuaciones

materiales, las operaciones técnicas realizadas en ejercicio de la función

administrativa. Si bien generalmente los hechos son ejecución de actos (en

cuanto dan cumplimiento o ejecución material a la decisión que el acto implica),

ello no siempre es así y pueden presentarse actos que no sean ejecutados o

hechos realizados sin una decisión previa formal. La distinción entre acto y

hecho no siempre es fácil, en la práctica, por cuanto el hecho también en

alguna medida es expresión de voluntad administrativa; pero en líneas

generales puede afirmarse, entonces, que el acto se caracteriza porque se

manifiesta a través de declaraciones provenientes de la voluntad administrativa

y dirigidas directamente al intelecto de los administrados a través de la palabra

oral o escrita, o de signos con un contenido convencional o ideográfico (el



gesto del agente de tránsito al elevar el brazo para detener el tránsito; las

señales usuales de tránsito, tales como flechas, círculos, etc.); el hecho, en

cambio, carece de ese sentido mental y constituye nada más que una

actuación física o material.

Si bien de algunos hechos o actuaciones materiales de la administración

podemos deducir cuál ha sido la voluntad que los ha precedido (del hecho de

que se haya colocado una barrera en una calle, podemos deducir que se la ha

querido cerrar al tránsito; del hecho de que se quite la barrera deducimos que

se ha decidido abrirla nuevamente), no por ello habrá allí un acto. Para que

exista acto es necesario que encontremos esa declaración de voluntad o

conocimiento que se manifiesta intelectivamente y no a través de su directa

ejecución. Aparece allí la forma del acto administrativo; generalmente escrito o

por señales o signos automáticos, a veces oralmente.

Aunque subjetivamente puede existir una decisión del funcionario actuante

tanto si dicta un acto como si realiza un hecho, sólo se llamará acto a aquella

decisión que se exterioriza formalmente como tal y no reiteramos, a través de

su directa ejecución. De allí se desprende que el acto administrativo es una

declaración que se expresa, pero que queda allí nomás, como determinación,

opinión, o conocimiento: que no se ejecuta al exteriorizarse. No obsta a este

concepto el que la idea contenida en la declaración se ejecute inmediatamente

después de exteriorizarse.

Lo esencial es que se pueda apreciar objetivamente una escisión, una

separación conceptual y real entre a) la decisión, opinión, conocimiento, etc.,

por un lado y b) la ejecución de esa decisión por el otro; y esa separación surge

de que la declaración sea conocida a través de datos simbólicos (palabra oral o

escrita, signos convencionales, etc.) y no de datos reales.

Cuando la exteriorización de la decisión se hace recién a través de la ejecución

misma, o sea, de los datos reales (la destrucción de la casa; el retiro de los

obstáculos que cerraban la calle, etc.), no estamos ante un acto, sino ante un

hecho administrativo. La ejecución material, en todos los casos, es un hecho:

tanto cuanto ejecuta un acto, como cuando en ausencia de acto transmite

directamente en la actuación material la voluntad a que responde.

El acto, pues, nunca contiene la ejecución de la idea que expresa (ello se

refiere, obviamente, a los casos en que el acto consiste en una decisión, esto



es, una declaración de voluntad, pues si la administración se limita a tomar

nota de algo, o a emitir alguna opinión o juicio, no hay ejecución posible de

dicho acto).

Para concluir la diferenciación entre hecho y acto administrativo, diremos que el

hecho administrativo es un comportamiento, mientras que el acto administrativo

implica, una declaración de voluntad que va a producir efectos jurídicos

directos. Habrá, entonces, una distinción clara entre lo que es el acto y lo que

es el hecho. Pero, además, contra los actos que afecten los derechos

subjetivos o los intereses legítimos de los particulares, éstos pueden iniciar

recurso en vía administrativa mientras que los hechos no son, en principio,

susceptibles de tal vía de impugnación, ya que no traducen explícitamente la

voluntad del Estado.

4. Caracteres del Acto administrativo

4.1. Es una manifestación de la voluntad

La primera características la ubicamos en el pensamiento, es decir que

se trata de una manifestación de voluntad o de una declaración de

voluntad trasladando así al derecho público la noción símil de acto

jurídico del derecho privado.

Es ésta la noción que ofrecen los autores tradicionales y algunos

modernos. Por de pronto ya señaló FORSTHOFF que hablar de voluntad

del órgano administrativo no es más que una figura de lenguaje, una

façon de parler, que no responde verdaderamente a la realidad, si por

voluntad se quiere entender la voluntad psíquica del funcionario

actuante; ya hemos explicado que el acto no es aquel “destinado a

producir” efectos jurídicos sino simplemente aquel que objetivamente los

produce.



4.2. Como voluntad, conocimiento y opiniòn

Pero a más de lo ya expresado cabe agregar que el concepto es de

todos modos insuficiente, dado que la voluntad se considera

generalmente con sentido teológico, con una indicación de fin, por lo que

no toma en consideración otros actos de la administración que producen

efectos jurídicos frente a los administradores de voluntad, sin estar a

pesar de ello incluidos en dicho concepto (o sea, sin constituir decisiones

con un fin trascendente). Si bien algunos autores han negado

importancia a la distinción entre manifestaciones de voluntad y

declaraciones de conocimiento, otros en cambio defienden la distinción;

pero, aceptando la diferenciación, debe desprenderse de ella la

consecuencia de que tales declaraciones constituyen actos

administrativos, sujetos en general a sus mismos principios. En tal

sentido, el acto por el cual la Universidad expide un diploma no es

estrictamente una decisión o manifestación de voluntad, sino más bien la

declaración administrativa de que le consta que un alumno ha terminado

la carrera. Es pues una certificación o atestación, que consta en un

diploma o certificado y es un acto administrativo en pleno sentido del

término. Si una persona se recibe de abogado y le dan un diploma de

procurador, puede impugnar dicha certificación, como si se tratara de

una decisión.

El acto administrativo puede así, en primer lugar, ser un acto de registro

o registral, en el cual la administración anota ciertos hechos a los que se

quiere conferir autenticidad: nacimiento, defunción, etc., o inscribe en un

registro público ciertos actos pasados entre particulares: inscripción de

una hipoteca, etc. Como consecuencia directa, la administración puede

luego (y a veces simultáneamente) otorgar actos que dan cuenta de su

conocimiento o registro de tales hechos o actos, los que constituyen

entonces una atestación, es decir, la certificación de un hecho llegado a

conocimiento de la administración. Tal el caso de un certificado de



nacimiento, de defunción, de domicilio; un documento de identidad, un

diploma que certifica los estudios cursados y aprobados, etc.

Más no sólo eso; el acto administrativo también puede ser la expresión

de una opinión o juicio sobre una determinada situación o hecho:

certificado de salud, de higiene, de estanqueidad o navegabilidad, etc.

Con todo, debe destacarse que es más bien excepcional que una

opinión produzca efectos jurídicos directos; aun en los casos expresados

podría sostenerse que más que una opinión productora de efectos

jurídicos, nos encontramos ante una certificación o atestación. Por lo

demás, el simple dictamen o informe, aun en los casos en que está

exigido por una norma expresa, no es un acto administrativo productor

de efectos jurídicos directos, aunque pueda viciar un acto posterior si

dicho dictamen no se produce en debida forma.

Por ello debe desecharse, en suma, tanto la equiparación del acto

administrativo a la manifestación de voluntad o a la estricta decisión.

Ahora bien, expresar en su lugar que acto administrativo es “una

declaración de voluntad, de opinión, de juicio, de conocimiento” o una

“declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento, de juicio,” nos

parece llevar una dificultad terminológica demasiado lejos, dando un

carácter reiterativo al concepto, lo que lo torna pesado o fatigoso, sin

ninguna necesidad de orden conceptual que obligue a esa enumeración

4.3. Declaración

Creemos que con decir declaración es suficiente, si se toma al término

en el sentido de exteriorización del pensamiento; de extrinsecación de

un proceso intelectual, comprendiendo tanto el caso de volición

(voluntad —dirigida a un fin) como el de cognición (conocimiento —

atestación o certificación) y opinión o juicio. En efecto, al hablar de

declaración se indica claramente que se trata de una exteriorización

intelectiva por oposición a material, con lo que se da la nota

característica del acto y su diferenciación con el hecho y se abarca tanto

el caso en que ese intelecto persigue un efecto jurídico de cualquier tipo



como aquel en que el fin se agota en la emisión del mismo. Es

innecesario aclarar que una declaración puede serlo tanto de voluntad,

como de conocimiento, opinión o juicio. Es también innecesario aclarar

que una declaración puede ser una decisión, pues ello es obvio. Por otra

parte, tampoco se corre el riesgo de que por su amplitud abarque

hipótesis que no deba, siempre que se tenga cuidado de aclarar, como

ya lo hicimos, que el concepto de acto administrativo queda restringido a

las declaraciones productoras de efectos jurídicos inmediatos. Por ello,

pues, declaración en nuestro concepto significa e involucra tanto a la

decisión (o pronunciamiento, o manifestación de voluntad) como a la

certificación (o atestación, o conocimiento) y al juicio (u opinión

productora de efectos jurídicos directos: no, pues, al dictamen).

4.3.1. Diferencia entre declaración y ejecución material

En la práctica puede haber dificultades para distinguir el acto

administrativo (es decir, la declaración, en particular la declaración de

voluntad) del hecho administrativo. En efecto, la declaración debe

encontrar una traducción al mundo externo para poder ser tomada en

consideración por el orden jurídico. Esa forma exterior puede ser

expresa o tácita, positiva o negativa, pero cabe señalar que la ejecución

material del acto administrativo comporta un hecho administrativo, por lo

que una decisión que se infiera del conocimiento material de su

ejecución superpone el concepto de acto y hecho.

¿Cómo saber si nos encontramos en presencia de un acto o un hecho

en estos casos en que la voluntad se da a conocer al mundo exterior

directamente en la ejecución de dicha voluntad? Supongamos que la

decisión de un agente de policía de detener a una persona que perturba

el orden se aprecia —es decir, se da a conocer— recién en el hecho de

que el agente toma a la persona de un brazo y la lleva a la comisaría;

que la decisión de los bomberos de destruir una casa para evitar la

propagación de un incendio se conozca o advierta recién al ver que la

están destruyendo; que la voluntad de la administración de afectar una

calle al uso público se conozca a través del hecho de que se quitan los



obstáculos que la cerraban al tránsito. En estos casos hay una voluntad

de la administración que se exterioriza, que se traduce al mundo

exterior. Sin embargo, es un poco difícil decir que en todos los casos hay

un acto administrativo. A nuestro juicio, el término declaración es

bastante cercano a la corrección, en cuanto no da idea de manifestación

ejecutada de algo, sino tan sólo de expresión intelectual —teórica,

abstracta— de una idea.

Su raíz etimológica así lo indica. Manifestación viene de manus fendere,

“golpear con la mano,” e indica una demostración de algo con hechos

objetivos que hacen saltar a la vista de los demás individuos aquello que

se quiere señalar; que o indica, por así decirlo, groseramente.

Declaración, en cambio, proviene de declarus, poner en claro, aclarar y

presupone una expresión más fina, más sutil: ergo, una expresión

intelectual, ideal, que toma para su expresión y comprensión hechos

simbólicos, con una significación figurada que se hace accesible al

intelecto sólo mediante un proceso de análisis y de conversión de los

datos simbólicos a nociones o datos reales.

Así, la decisión ejecutada se da a conocer a los demás individuos a

través de los hechos reales que transmiten la idea respectiva: la decisión

de librar la calle al tránsito se deduce de que nada ni nadie impide

transitar; la decisión de destruir se infiere de que la cosa está siendo

destruida, etc. En cambio, la decisión declarada se da a conocer a los

demás individuos a través de hechos o datos que tienen un significado

simbólico, figurado: la decisión de permitir pasar surgirá de una

expresión verbal o escrita, o de un signo convencional de tránsito, la

decisión de destruir surgirá de un cartel, etc.

4.4. Unilateral

En este sentido, puede distinguirse la uni o bilateralidad tanto en la

formación del acto (si concurre a él la voluntad de un sólo sujeto de

derecho, o la voluntad de más de un sujeto de derecho) como en sus

efectos (si el acto crea derechos y deberes para un sólo sujeto o para



más de uno). El contrato administrativo sería la expresión típica del acto

bilateral tanto en su formación como en sus efectos, quedando para el

acto administrativo la posibilidad de un triple planteo:

a) que el acto sea unilateral en su formación y en sus efectos: en esto no

hay discusión alguna;

b) que el acto sea unilateral en su formación y bilateral en sus efectos.

No todos los autores admiten esta categoría;

c) que el acto sea bilateral en su formación y unilateral en sus efectos;

otros autores entienden que en estos casos no hay en realidad acto

bilateral, sino dos voluntades que concurren sin integrarse en un sólo

acto.

4.4.1. El acto unilateral en su formación, de efectos bilaterales

Si bien hay quien entiende que hablar de un acto unilateral productor de

consecuencias bilaterales sería una construcción artificial o caprichosa,

a nuestro modo de ver la mayor parte de los actos administrativos se

encuentran en esa condición: cuando la administración ejerce las

diversas facultades que el ordenamiento jurídico le acuerda, e impone

una multa, determina una obligación tributaria, clausura un negocio,

sanciona a un funcionario, concede una jubilación de oficio, etc., en

todos estos casos en que el Estado ejerce una potestad legal para

imponer un deber jurídico, la voluntad del individuo no participa en la

formación del acto, que es entonces en ese aspecto estrictamente

unilateral. Sin embargo, del hecho de que el objeto principal del acto sea

eventualmente imponer un deber al administrado, p. ej., no se desprende

la conclusión de que sólo para él emerjan consecuencias jurídicas. Por

el contrario, la administración también está obligada por el acto que ha

dictado: no puede agravar la sanción que ha aplicado, una vez que ésta

ha sido recurrida.

No puede desconocer los hechos en que se ha fundado para dictar la

resolución, si el administrado acepta que son reales pero aduce que no

justifican la decisión, por desproporcionada, irrazonable, etc. Si el acto



es ilegítimo y causa un daño, la administración está obligada a

indemnizarlo. Aunque el acto ilegítimo no ocasione un perjuicio, la

administración tiene el deber de revocarlo en virtud del principio de la

legalidad objetiva y de la impulsión de oficio y el particular tiene el

derecho de atacarlo, etc. En otras palabras, cuando la administración

impone un deber al administrado, el acto es bilateral en sus efectos pues

no sólo obliga al particular sino que también obliga a la administración en

la medida que se acaba de explicar. Sin embargo, es un acto

típicamente unilateral en su formación. Lo mismo puede decirse y con

mayor razón aún, de los actos que en lugar de imponer un deber otorgan

un derecho, como puede ser una jubilación de oficio, un beneficio

asistencial, etc., en los casos en que puede dictarse el acto aún contra la

voluntad del interesado. En tales hipótesis la administración no sólo

concede un derecho al individuo, sino que también le impone deberes

correlativos: no ejercer otro trabajo remunerado, o no hacerlo sin previa

autorización, residir en el país, etc.; la administración tiene así

correlativamente, también derechos y deberes que emergen del acto.

Luego, el acto es en tales casos también bilaterales en sus efectos. Con

lo expuesto arribamos a la conclusión de que debe reservarse la

expresión “contrato administrativo” para el que produce efectos

bilaterales y es además producto de una declaración de voluntad común.

Por otra parte, la circunstancia de que el acto sea unilateral no significa

que falta fundamento legal de los derechos y obligaciones que de ese

acto emergen: dicho fundamento habrá de encontrarse en las normas

que, en forma reglada o discrecional, otorguen al órgano la potestad de

que se trate. Claro está, si se trata de un acto que no puede dictarse

sino a petición del interesado, al que nos referiremos con más detención

en el número siguiente, entonces es correcta la afirmación de que la

administración no tendría la facultad de dictar el acto imponiendo su

contenido al particular; pero ello ocurre sólo en esos casos. En los

demás casos el fundamento de la imposición que cualquier acto

administrativo unilateral hace, es siempre una norma legal que

expresamente faculta a la administración a aplicar la sanción, cobrar el



impuesto, crear la obligación, etc. En todas estas situaciones, es

indiscutible el fundamento legal de la actuación administrativa y nada ha

de extrañar en consecuencia que en virtud de tales facultades el Estado

unilateralmente imponga un deber a un particular, sin perjuicio de

resultar también él obligado a resultas de ese acto, según ya se explicó.

4.4.2. Los actos que requieren solicitud o aceptación

a) Efectos del acto: pueden ser bilaterales

Hay una serie de actos que sólo pueden dictarse con la conformidad del

interesado, manifestada generalmente como un pedido o solicitud: así,

una solicitud de inscripción en la Facultad, una solicitud de retiro

voluntario, la inscripción en un concurso para un premio, para una beca,

etc. La doctrina alemana expresa que estos actos necesitan una

voluntad concurrente o coadyuvante, que es la manifestación del

interesado; otros autores estiman que en tales hipótesis la voluntad del

administrado es la causa del acto y algunos opinan que se trata de un

acto bilateral en su formación aunque unilateral en sus efectos.

No compartimos el criterio de que estos actos puedan ser bilaterales en

su formación, pero que no pueden ser bilaterales en sus efectos, pues si

el efecto del acto es conferir un derecho al administrado, ese derecho

siempre implica algunos deberes que él deberá cumplir y opera también

simultáneamente como un deber de la administración.

Los efectos jurídicos alcanzan entonces por igual a ambas partes. El

otorga- miento de una beca obliga tanto a la administración como al

becado; la inscripción en la Facultad obliga tanto a la Facultad como al

estudiante, etc. Este punto ya lo aclaró suficientemente la doctrina

alemana en el sentido de que de actos de esta índole no sólo pueden

surgir derechos para los administrados, sino también deberes; no nos

parece discutible que los efectos del acto sean bilaterales. No

consideramos por ello que pueda hablarse de actos bilaterales de

efectos unilaterales en los casos expresados.

b) La formación del acto



Ahora bien, en lo que hace a la formación del acto, no es nueva la

posición que estima que se trata en estos casos de un acto bilateral.

Este criterio fue sostenido de este tipo, dictado sin la petición del

interesado, resultaría ser totalmente nulo y no podría sanearse con la

posterior manifestación de voluntad del interesado, aceptando el

beneficio. La conclusión nos parece inadecuada, pues es claro que el

asentimiento también puede expresarse después.

Esa conclusión demuestra que el criterio a que responde no es

aceptable: no se pensará que si la administración ha querido

concedernos algo que pudiéramos haber pedido pero no pedimos, no

podremos tampoco aceptarlo, porque ha faltado nuestra voluntad en la

emanación del acto... Por ello compartimos la opinión de la doctrina que

estima que el acto administrativo no deja de ser unilateral en su

formación, para transformarse en bilateral, porque sea necesaria su

aceptación o solicitud por parte del interesado.

De otro modo podría resultar que si un particular consiente un acto que

le impone un deber jurídico y ha sido dictado unilateralmente por la

administración, dicho consentimiento lo transforma de unilateral en

bilateral, lo que no sería correcto.

Además, con aquel criterio resultaría de hecho que cualquier petición del

interesado que fuese atendida por la administración, formaría un acto

bilateral. Un recurso jerárquico interpuesto por un administrado contra un

acto, al ser aceptado no constituye acto bilateral; un pedido de pronto

despacho, al ser proveído denegándose el reclamo de fondo pero

resolviendo prontamente como se pedía, no da lugar a un acto bilateral,

etc.

No creemos tampoco que pueda distinguirse, dentro de las peticiones de

los administrados, aquellas que se refieren solamente al trámite con

fundamento en que las providencias recaídas en el trámite pueden ser

contrarias a la petición; esto no marca diferencias con el resto de las

peticiones, que también pueden ser denegadas.



Tampoco podría hacerse la diferencia expresando que las medidas de

trámite pueden dictarse de oficio, sin la petición del interesado, pues si

bien esto es válido en algunos casos no lo es en todos: el recurso

administrativo, no puede considerarse interpuesto de oficio, sino que

requiere la manifestación de voluntad del interesado, a pesar de lo cual

no podrá considerarse que la aceptación del recurso comporta un acto

bilateral de la administración y el recurrente. En conclusión: ni la solicitud

del interesado, aceptada por la administración, ni el acto de la

administración, consentido por el particular, dan lugar de por sí.

Por nuestra parte, pensamos que es admisible una aceptación ulterior al

acto y que se produce frecuentemente; en la realidad ocurre que sólo en

casos excepcionales puede considerarse ineludible la manifestación de

voluntad antes de la emisión del acto, tales la formación de actos

bilaterales; sin que ello signifique, por cierto, que pueda prescindirse en

el primer caso de la voluntad del interesado, ni que ella carezca de

relevancia en el segundo. Lo que sí quiere decir es que no es admisible

que exista un acto bilateral en su formación (según este criterio) y

bilateral en sus efectos (según ya vimos, la bilateralidad de los efectos

es común) que no sea contrato administrativo. En consecuencia, no

compartimos la aparición de categorías conceptuales intermedias y

entendemos que si hay acuerdo de voluntades en la formación y

bilateralidad en los efectos, estamos ante un contrato administrativo;

que, a la inversa, si no se da esa bilateralidad simultáneamente en

ambas hipó- tesis, se trata de un acto administrativo unilateral.

Admitimos, por fin, que un acto administrativo unilateral pueda producir

efectos jurídicos bilaterales (obligar al administrado y a la

administración), pero negamos que puedan darse actos administrativos

bilaterales que produzcan efectos jurídicos unilaterales (acuerdos de

voluntades que obliguen a una sola de las partes).

4.5. Presunción de legitimidad

Es la presunción de validez del acto administrativo mientras su posible

nulidad no haya sido declarada por autoridad competente1. La



presunción de legitimidad importa una presunción de regularidad del

acto, también llamada presunción de legalidad, de validez, de juridicidad

o pretensión de legitimidad. El vocablo legitimidad no debe entenderse

como sinónimo de "perfección".

"Los actos administrativos, por serlo, tienen a su favor la presunción de

constituir el ejercicio legítimo de la autoridad administrativa y, por

consiguiente, toda invocación de nulidad contra ellos debe ser

necesariamente alegada y probada en juicio; así sucede cuando se han

desconocido o vulnerado principios de Derecho público o garantías

individuales".

La presunción de legitimidad es la suposición de que el acto fue emitido

conforme a derecho, dictado en armonía con el ordenamiento jurídico.

Es una resultante de la juridicidad con que se mueve la actividad estatal.

La legalidad justifica y avala la validez de los actos administrativos; por

eso crea la presunción de que son legales, es decir, se los presume

válidos y que respetan las normas que regulan su producción.

En principio, el acto es regular y por tanto válido, pues reúne todos sus

requisitos; puede contener algunos vicios, pero a pesar de ello sigue

siendo regular. Los actos pueden ser regulares o irregulares. Son

regulares los actos administrativos válidos, los anulables o los nulos

relativos. Son irregulares los actos administrativos inexistentes y los

nulos o de nulidad absoluta. Por lo tanto, descartamos dentro de la

presunción de legitimidad los actos que no son regulares; es decir, los

actos inexistentes y los nulo.

4.6. Ejecutoriedad

De acuerdo a lo expuesto, la ejecutoriedad no constituye un carácter

propio, permanente, del acto administrativo, sino que puede darse

circunstancialmente como una competencia de la administración,

independiente del acto, para ejecutarlo por sí misma cuando la

naturaleza del acto lo permite (dejar de pagar el sueldo al funcionario



separado del cargo; otorgar una vista o traslado; denegar un permiso de

conducir, etc.) y en los demás casos solamente cuando el orden jurídico,

en forma expresa y en los casos concretos —o categoría determinada

de actos—, reconozca a la administración la potestad de utilizar la

coacción para hacer cumplir su acto por la fuerza. Se trata de una

potestad excepcional, cuya existencia debe demostrarse en los casos

ocurrentes y que no puede suponerse a priori como un principio

universalmente presente en la actividad de la administración.

La ejecutoriedad, a su vez, puede ser otorgada por el orden jurídico a

través de distintos medios:

a) La coerción directa, cuando la administración puede forzar al administra

do a cumplir con el acto (p.ej., a retirarse de un lugar cuyo acceso está

prohibido). Con referencia al acto administrativo, si bien la regla general

es que debe ser escrito, lógico es admitir que en esos casos de

urgencia, necesidad, etc., pueda también válidamente darse

verbalmente, pero aún entonces con suficiente explicación o

fundamentación. El “porque sí” no existe en un Estado de Derecho. En

realidad, los casos que a veces parecieran ser de empleo de la coerción

directamente, sin ejecución de acto alguno, son hipótesis en que la

administración ha emitido el acto verbalmente: así la orden de circular o

retirarse de un lugar de peligro, o de reunión pública, etc. En tales casos,

obviamente, la fundamentación no siempre es exigible, aunque sí la

razonabilidad de la orden. El uso directo de la

b) La coerción indirecta, cuando la administración aplica otro tipo de

sanciones (multas, clausura, inhabilitación, etc.), a fin de forzar al

administrado a cumplir el acto;

c) La ejecución directa, por la misma administración o por terceros, con

cargo al obligado a cumplir el acto (p.ej. en la construcción de cercos y

veredas: si el propietario no lo efectúa, lo hace la administración por sí o

por terceros y le cobra el gasto al propietario). Este caso puede también

asimilárselo a alguno de los anteriores.



4.7. La estabilidad

Mientras que algunos autores han enunciado como una característica

más del acto administrativo su revocabilidad, en el sentido de que la

administración po dría en todo momento y sin limitación dejarlo sin

efecto, el derecho administrativo argentino ha evolucionado en sentido

inverso, a punto tal que en su estado actual consideramos que puede

señalarse precisamente una característica inversa para el acto

administrativo: su estabilidad. En este sentido ha sostenido LINARES

que “al contrario de lo que viene repitiendo la doctrina dominante como

consecuencia del planteo fragmentario del problema, la regla es que el

acto administrativo es en principio «irrevocable», máxime si reconoce o

afecta derechos subjetivos;”en criterio similar sostiene MARIENHOFF

que “la «revocabilidad» del acto administrativo no puede ser inherente a

su esencia, ni puede constituir el «principio» en esta materia. La

revocación del acto administrativo es una medida excepcional,

verdaderamente «anormal». Va de suyo, en estas afirmaciones, que nos

estamos refiriendo no a los actos llamados de gravamen (multas,

sanciones, etc.) o que limitan derechos o los deniegan, sino a los actos

favorables o ampliatorios de derechos y facultades de los interesados.

En suma, la estabilidad de los derechos es una de las principales

garantías del orden jurídico, a tal punto que puede incluso sentarse un

principio general en tal sentido, que sólo podría ser objeto de excepción

en casos concretos y ante norma expresa. Ha recordado nuestro más

alto tribunal en este sentido que: “el orden público se interesa en que los

derechos adquiridos bajo el amparo de resoluciones definitivas queden

inconmovibles” ya que “de otro modo no habrá régimen administrativo ni

judicial posible.”

4.8. La impugnabilidad

A más de las características enunciadas cabe agregar, a nuestro juicio,

la de la indispensable impugnabilidad del acto, en este caso tanto de los



actos de gravamen como favorables o ampliatorios de derechos. En

efecto, es ínsito a su calidad de acto productor de efectos jurídicos

directos, que tales efectos puedan ser controvertidos por el interesado

mediante la interposición de recursos administrativos o judiciales. El acto

en sí mismo “irrecurrible” no existe en un Estado de Derecho, salvo la

sentencia judicial que con autoridad de cosa juzgada cierra definitiva-

mente una cuestión. Si se reconoce al acto administrativo presunción de

legitimidad, exigibilidad, e incluso ejecutoriedad en algunos casos, esas

potestades deben ir acompañadas de los medios para que el individuo

pueda cuestionar y discutir eficazmente la validez o el mérito del acto

que lo perjudica.

Desde un punto de vista positivo, cabe también recordar que es parte de

la garantía constitucional de la defensa en juicio de la persona y de los

derechos (art. 18) el poder defenderse tanto en sede administrativa

como judicial de los actos que lesionan su persona o derechos. La

impugnabilidad se da ante la propia administración y especialmente ante

el Poder Judicial, con recurso a veces a instancias supranacionales.

a) En sede administrativa

La impugnación se efectúa a través de los recursos, reclamaciones y

denuncias. No es óbice a la procedencia del recurso la estabilidad que el

acto atacado pueda tener, pues esa estabilidad opera como una

limitación a la facultad de extinguir el acto, no como una limitación a la

posibilidad de discutir su validez. Por lo demás, siempre debe

reconocerse al tercero afectado la facultad de discutir que el acto no

goza de estabilidad por tener tal vicio y que debe ser revocado; del

mismo modo,

Dado que la estabilidad juega a favor del interesado y no en su contra,

tampoco puede negarse al beneficiario del acto recurrir de él, pidiendo

que sea modificado en su favor.

En ese sentido ha dicho la Procuración del Tesoro de la Nación, que “los

actos de Y.P.F. como los actos de cualquiera otra entidad



descentralizada del Estado o de la misma Administración central, no

tienen el carácter de irrevisibles sino cuando se dan las condiciones

previstas en la jurisprudencia de la Corte Suprema en materia de «cosa

juzgada administrativa», la que, justamente, se da en beneficio de los

administrados y no de la Administración por lo que mal puede

invocársela para denegar la procedencia formal de un recurso.”

El principio de la impugnabilidad en sede administrativa surge por lo

demás claramente de toda la práctica administrativa, que ha establecido

diversos criterios que lo consagran con amplitud. Así, un recurso mal

denominado debe tramitarse como el que técnicamente corresponde; un

escrito expresando la voluntad de obtener un nuevo pronunciamiento de

la administración y hasta una notificación en la que el interesado toma

vista en disconformidad, constituye válida interposición de un recurso

administrativo formalmente procedente. En situaciones en que el acto es

irrecurrible administrativamente, sea por haber sido dictado por el Poder

Ejecutivo en situaciones en las que no es procedente el recurso de

reconsideración ni de revisión, sea por impugnar decisiones que de

acuerdo a normas expresas son consideradas definitivas, de todos

modos se admite el derecho a cuestionar la legitimidad del acto

interponiendo lo que se denomina denuncia de ilegitimidad, que si bien

no constituye técnicamente un recurso, es de todos modos una

impugnación formalmente admisible en el procedimiento administrativo.

Sin embargo, si el acto es de un ente o agencia reguladora en materia

técnica propia, o de una universidad, o de cualquier ente u órgano contra

cuyo acto no procede el recurso de alzada, tampoco es procedente la

denuncia de ilegitimidad.

b) En sede judicial

Si amplio es el principio de la disputabilidad del acto en sede

administrativa, con más razón debe serlo en sede judicial: aquí cobra

plenitud de aplicación la garantía de la defensa en juicio, que no puede

conculcarse sin grave lesión constitucional.



Sin embargo, cabe recordar la persistente tendencia de la doctrina y a

veces de la jurisprudencia, a querer aislar un grupo de actos de la

administración y excluirlos de la revisión judicial: son los llamados, según

los autores, actos políticos, de gobierno, institucionales, etc.,

caracterizados todos como no justiciables, irrevisables judicialmente,

inatacables judicialmente, etc. Incluso esa afirmación y la pretensión de

aislar una serie de actos que no serían ya actos administrativos sino una

especie autónoma, reafirma de todos modos que la característica básica

y esencial de los actos administrativos es la contraria: la posibilidad

amplia de discutirlos y atacarlos ante la justicia y la potestad amplia de

los jueces para revisarlos y anularlos si son contrarios a derecho. Sin

perjuicio de que a nivel de principios se confirma así la característica que

asignamos a los actos administrativos, consideramos de todos modos

inexactos, en el derecho público argentino,

Afirmar que parte alguna de los actos emanados de la administración

puedan ser por su naturaleza no justiciables o irreversibles y estimamos

por ende que no existe una categoría de actos de gobierno, políticos,

institucionales, etc.

c) En sede arbitral internacional

Cabe destacar los tratados de inversiones extranjeras, que con criterio

amplio y aplicable a estos supuestos, otorgan una instancia arbitral

internacional.

d) Comparación

Finalmente, interesa recordar el alcance de la impugnabilidad

administrativa y judicial: la primera procede no sólo por razones de

legitimidad, sino también por razones de oportunidad, mérito o

conveniencia. La segunda en cambio procede únicamente por razones

de legitimidad, concepto que se interpreta en forma amplia: dentro del

control judicial de legitimidad se comprende no sólo el control del

ejercicio de las facultades regladas de la administración. Se controla

también si —tanto en ausencia de norma o con base en ellas— se ha



violado alguno de los grandes principios del derecho, tales como la

razonabilidad, proporcionalidad, desviación de poder, buena fe,

confianza legítima, imparcialidad, audiencia previa, única solución justa o

discrecionalidad cero, seguridad jurídica, cláusula rebus sic stantibus,

etc.

Conviene puntualizar, por fin, que a veces la administración intenta

superar los controles disfrazando su irrazonabilidad al amparo de una

norma que ella misma dictó y que luego pretende humildemente cumplir.

Allí también debe ejercerse en toda su plenitud el control de

razonabilidad, buena fe, desviación de poder, confianza debida,

seguridad jurídica, etc.

4.9. Origen administrativo

Los actos administrativos emanan de órganos de la Administración. En

la práctica, no es siempre fácil saber cuando estamos ante un órgano de

la Administración y cuando se actúa con base al Derecho administrativo.

Hay actos de órganos distintos a los estrictamente administrativos

(judiciales, parlamentarios,…) que tienen la consideración de actos

administrativos. Esta equiparación tiene como objetivo asimilar su

régimen jurídico de revisión por parte de la jurisdicción contencioso

administrativa, evitando que queden exentos de control jurisdiccional.

Otros actos de esos órganos quedan al margen de la competencia

judicial ordinaria. Por ejemplo, el Reglamento de las Cámaras.

4.9.1. Los actos políticos.

Estos actos emanan de órganos que lo son también de la

Administración, pero no son considerados actos administrativos, pues

se trata de órganos superiores que se encuadran en el Poder ejecutivo

y partición de la sustancia política que es propia de los órganos

soberanos. Tradicionalmente, los actos políticos se venían equiparando

a los actos discrecionales y los reglamentos. Esta concepción permitía a

las autoridades administrativas, incluso de orden inferior, dictar actos

que caían fuera del control jurisdiccional.



4.10. Sometimiento al derecho administrativo

Los actos administrativos están sometidos al Derecho administrativo. Es

importan distinguir entre acto administrativo y acto de la Administración.

Hay determinados actos de Administración no sometidos al Derecho

administrativo sino al Derecho privado (civil, labor mercantil,…). En estas

actuaciones de la Administración sometidas a otros ordenamientos hay

una fase que sí debe ser calificada de administrativa y constituye lo que

suelen llamarse “actos separables”.

Por ejemplo, si la Universidad contrata un jardinero, este acto tiene

naturaleza labora pero antes de la contratación concreta ha podido tener

lugar una serie de actos como acuerdo de la Junta de Gobierno, del

Rector,… que sí tienen naturaleza administrativa.



CAPÍTULO IICLASIFICACIÓN, ELEMENTOS, PRINCIPIOS Y EL SILENCIO ADMINISTRATIVO



5. CLASIFICACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Es necesario establecer diversas clasificaciones de los actos

administrativos, a fin de poder determinar a que tipo pertenece cada uno

de los que encontremos y poder determinar características comunes

entre ellos. Ello a su vez genera la posibilidad de regulaciones distintas

respecto de los diversos tipos de actos administrativos existentes,

facilitando su identificación y regulación.

5.1. Los actos administrativos según sus efectos

Es posible establecer una clasificación de los actos administrativos por

sus efectos, en dos términos, uno más antiguo, que se encuentra en

desuso y que se enfoca en el carácter normativo del acto; y uno más

moderno, que resulta consistente con la actual doctrina, nacional y

comparada y que permite distinguir actos administrativos según los

sujetos a los cuales va dirigido los mismos.

a) La antigua distinción entre actos administrativos de efectos generales y actos administrativos de efectos particulares.

En primer lugar, según el carácter normativo o no normativo de los actos

administrativos, algún sector de la doctrina los clasifica en actos o

disposiciones de efectos generales y los actos de efectos particulares.

Dicho sector de la doctrina acoge una forma de clasificación de los actos

administrativos según sus efectos, en actos administrativos normativos



( de efectos generales) y en actos administrativos no normativos (de

efectos particulares). Los primeros son aquellos de contenido normativo,

es decir, que crean normas que integran el Ordenamiento jurídico; en

cambio lo segundos, son aquellos que contienen una decisión no

normativa, sea que se aplique a un sujeto o a muchos sujetos de

derecho.

Sin embargo, los actos normativos de la Administración – en especial los

reglamentos autónomos, aun cuando se aprueben a través de una

resolución emitida por el órgano estatal – no son actos administrativos,

pues estos últimos se aplican a administrados particularmente

considerados; mientras que las no9rmas, incluso las de naturaleza

administrativa, se aplican a una cantidad indeterminada de personas.

Como lo hemos señalado líneas arriba, existen muy claras diferencias

entres los actos administrativos y los reglamentos, cualquiera sea su

origen y etiología.

La ley puede decirse que identifica los actos de efectos generales con lo

que ella califica en el artículo 23.1.1 como disposiciones de alcance

general y los actos administrativos de efectos particulares a los que la

misma norma califica como actos administrativos de carácter particular.

En esta norma, al prescribir que un acto administrativo de carácter

particular no puede vulnerar lo establecido en una disposición

administrativa general, lo que está señalado es que un acto de efectos

particulares (de contenido normativo) no puede vulnerar un acto

normativo o de efectos generales. Ello no implica que la let de

procedimiento administrativos general este considerando la existencia d

actos administrativos de efectos generales.

b) Actos administrativos generales e individuales

Existe una clasificación mas adecuada de los actos administrativos,

según sus efectos y sus destinatarios, al distinguirse los actos

administrativos generales de los actos administrativos individuales, los

primeros son aquellos que interesan a una pluralidad de sujetos de



derecho, sea formado por un numero indeterminado de personas;

mientras que los segundos, son aquellos que interesan a uno o varios

sujetos de derecho debidamente identificados.

Esta distinción estimamos que se acoge también en el artículo 23.1.1. de

la Ley de procedimiento Administrativo General al exigirse que sean

publicados aquellos actos administrativos que interesen a un numero

indeterminado de personas, que no sean necesariamente actos

normativos o de carácter general. Es decir, esta norma establece

indirectamente la diferencia entre el acto de efectos generales o de

contenido normativo - que no es un acto administrativo, como ya lo

hemos visto – y el acto general, el cual aun cuando pueda no tener

contenido normativo, interese a un numero indeterminado de personas.

En estos casos, el acto es general porque interesa a un número

indeterminado de personas, y no porque tenga un contenido normativo.

Por supuesto, también el acto administrativo de carácter particular,

puede tener por destinatarios a un número determinado de personas

debidamente identificado.

El acto administrativo particular, al contrario, es el acto destinado a un

conjunto determinado de sujetos de derechos, el cual es, además un

acto de efectos particulares, de acuerdo a la clasificación anterior. El

acto administrativo particular solo requiere ser notificado a los

interesados, salvo que existan terceros administrados que se hayan

incorporado al procedimiento una vez iniciado éste. A su vez, el acto

administrativo particular, como hemos visto, puede estar dirigido a un

sujeto – acto individual – o varios de ellos, lo cual constituye lo que la

doctrina denomina acto plúrimo.

5.2. Los actos administrativos según su contenido

Existen a su vez diversas clasificaciones de los actos administrativos

según el objeto o contenido, es decir, según lo que resuelven, declaran o

certifican. En este sentido podemos hablar de actos definitivos y actos

de trámite, así como de actos que establecen derechos o que general

obligaciones.



a) Actos Definitivos y actos de trámite

En primer lugar, puede distinguirse el acto que pone fin al asunto

administrativo, en cuyo caso sería un acto definitivo, del acto de trámite,

que no pone fin al procedimiento ni al asunto, sino que, en general, tiene

carácter preparatorio o instrumental respecto al procedimiento

administrativo. Esta clasificación de los actos administrativos, según el

contenido, se deduce claramente de diversos artículos de la Ley.

En efecto, el número al 6.4.1. de la Ley establece a una excepción al

principio general de que todos los actos administrativos de carácter

particular , deben ser motivados al indicar que no precisan motivación la

decisiones de merito trámite que impulsan procedimiento, distingue aquí

por tanto, la Ley, el acto administrativo de trámite, el cual se opone, por

supuesto, al acto administrativo definitivo.

Asimismo, el articulo 206.2 de la ley del procedimiento administrativo

general hace referencia directa a la distinción que venimos describiendo,

al señalar que solo son impugnables los actos definitivos que ponen fin a

la instancia y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de

continuar el procedimiento o produzcan indefensión.

b) Actos Creadores de derechos o que establecen obligaciones

Otra distinción que la doctrina prevé respecto de los actos

administrativos y que también se refiere a su contenido, es la que se

refiere al acto favorable al administrado, es decir, el acto creador de

derechos subjetivos o de intereses personales y legítimos a favor de los

particulares; y el acto administrativo desfavorable, es decir, aquel que no

crea derecho o interese personales, legítimos y directos a favor de

particulares. Inclusive, es necesario distinguir claramente aquellos actos

de los que más bien generan una obligación, carga o un gravamen al

particular, pudiendo incluso afectar su patrimonio o ciertos derechos en

general.

De hecho, el tratamiento que hace la Ley de cada uno de estos actos

resulta, en algunos casos, distinto. Por ejemplo, los actos que favorecen



al administrado generan efectos (son eficaces) desde su emisión.

Incluso, pueden gozar de eficacia se gozaba de los presupuestos para la

emisión del acto y no se afecte a derecho de terceros.

Sin embargo, debe tenerse cuidado con aquellos actos que tiene una

conformación mas bien mixta, pudiendo resultar favorables para ciertos

administrados y a la vez desfavorables para otros, como es el caso de

ciertas resoluciones sancionadoras y en particulares, de los actos

administrativos resultantes de procedimientos trilateral. El régimen a

aplicar en este caso puede resultar difícil de determinar en ciertos

supuestos.

5.3. Los actos administrativos según la declaración: Actos administrativos expresos, tácitos y presuntos

La declaración que produce el acto administrativo, es en principio formal,

conteniendo el acto una serie de requisitos que deben manifestarse por

escrito. Por tanto, el acto administrativo que regula la Ley de

procedimiento Administrativo General, en principio, es un acto

administrativo expreso formalizado. Sin embargo, la Ley admite – como

lo hemos señalado anteriormente - la posibilidad del acto administrativo

tácito y del acto administrativo presunto.

Un acto administrativo tácito o implícito es aquel que, si bien es cierto no

ha sido emitido expresamente, se muestra con claridad en un

comportamiento especifico de la entidad, quedando claro cual es la

decisión que la misma ha tomado, estos actos pueden estar permitidos

si es que favorecen al administrado, por ejemplo en los supuestos de

petición graciable, asi como los que son resultado de procedimientos de

aprobación automática.

Caso distinto es de los actos administrativos ficticios o presuntos, los

mismos que son resultados del silencio administrativo positivo. Así se

establece expresamente en el articulo 188 de la Ley, cuando se prevé

que en los casos en los cuales un órgano de la administración publica no



resolviera un asunto o un recurso dentro de los lapsos que prevé la

misma ley, se considera que ha resulto negativamente, pudiendo el

interesado intentar el recurso inmediato siguiente o positivamente,

actuando como si la administración hubiese accedido a la petición.

En este orden de ideas, el silencio administrativo positivo, una vez que el

administrado a optado por el mismo, conforma claramente una acto

administrativo ficto, puesto que ordenamiento jurídico asume que la

autoridad administrativa ha resuelto concediendo lo solicitado al

administrado. Ellos a diferencia del silencio administrativo negativo, que

es tan solo una ficción procesal que permite acceder a la siguiente

instancia administrativa o eventual al contencioso administrativo. El

silencio administrativo, en consecuencia resulta ser siempre una

garantía a favor del administrado.

En cambio es necesario diferencia la figura del silencio administrativo

negativo con la de la llamada resolución denegatoria ficta. En

determinados supuestos la ley señala que al transcurrir el plazo de ley

sin que exista pronunciamiento de administración. Se entienda

necesariamente que se ha resuelto negativamente. Aquí no existe

facultad de la administrado para poder asumir la denegatoria, puesto

que la misma se genera de manera automática.

Ahora bien, la diferencia mas saltante entre esta figura y la del silencio

administrativo estriba en que la generación de la resolución ficta

denegatoria inicia el computo del plazo para la interposición de los

recursos correspondientes. Un ejemplo de este fenómeno excepcional

se encuentra en el decreto legislativo N 1017, ley de contrataciones del

Estado, en la cual se establece la existencia de denegatoria ficta cuando

la entidad en el plazo establecido por el reglamento. Sobre esto vamos a

tratar con amplitud en el capitulo dedicado al silencio administrativo.



5.4. Los actos administrativos según su impugnabilidad: Los actos administrativos impugnables, los actos que causan estados y los firmes.

Otra clasificación de los actos administrativos que resulta de la ley del

procedimiento administrativo general, se refiere a la impugnabilidad o no

de los actos administrativos y así se distingue el acto administrativo

firme de aquel que no lo es, porque aun puede ser impugnado. El acto

que no es firme es aquel que puede ser impugnado, sea por via

administrativa a través de recursos administrativos regulados en el

articulo 206 y siguientes de la Ley, sea vía judicial a través del proceso

contencioso administrativo.

En cambio, el acto firme es el acto que ya no puede ser i8mpugando por

la vías ordinarias de recurso. Son actos que no fueron impugnados en

su oportunidad y que vencidos los lapsos de impugnación, son actos

administrativos inimpugnables en el ámbito administrativo. un tema que

resulta discutible en la doctrina es la posibilidad e iniciar un proceso

contencioso administrativo respecto a actos afirmes.

Ahora bien, se dice que una resolución causa estado cuando no cabe

contra ella recurso administrativo alguno, es decir, cuando se ha

agotado la via administrativa respecto al mismo porque fija la decisión de

la administración. Una vez que la resolución causa estado, la misma es

susceptible únicamente de i9mpuganacion judicial. En este punto es

necesario precisar que un acto puede ser firme sin que necesariamente

cause estado, dado que el acto que no ha sido impugnado de plazo de

ley queda firme, pero no genera el agotamiento de la vía administrativa.

5.5. Los actos administrativos según su ejecución.

Por último también en materia de clasificación de los actos

administrativos, debe señalarse una según la ejecución y así puede

distinguirse el acto administrativo ejecutivo, el acto meramente formal. El

acto administrativo ejecutivo es aquel que para generar efectos jurídicos

debe ejecutarse a través de los denominados actos de ejecución, que



permiten llevar a cabo de manera material la decisión ejecutiva de la

autoridad. El acto administrativo formal es aquel que no requiere actos

de ejecución, con la emisión de certificaciones, los otorgamientos de

autorizaciones y licencias, entre otros.

Los artículos 194 y siguientes de la Ley, hablan de la existencia de los

llamados actos de ejecución, algunos de los cuales se configuran como

actos administrativos en especial, el inicio de la ejecución y otra

decisiones emitidas por los ejecutores coactivos, pero en su mayoría

configuran actos materiales de la administración.

6. ACTOS ADMINISTRATIVOS REGLADOS Y DISCRECIONALES:

6.1. ACTOS ADMINISTRATIVOS REGLADOSSon aquellos que tienen predeterminados sus elementos, prejuzgándose

por el legislador la decisión a adoptar por la Administración. Por ejemplo,

si se establece que el aparcamiento en un lugar prohibido debe ser

sancionado con 5.000 Ptas., la Administración no puede hacer otra cosa

que constatar que se ha infringido la Ley e imponer la multa

correspondiente.

Esta distinción versa sobre el margen de libertad que en su decisión, en

la producción del acto, le corresponde a la Administración. Actos

reglados son aquellos que tienen predeterminados sus elementos,

prejuzgándose por el legislador la decisión a adoptar por la

Administración (así, por ejemplo, si se establece taxativamente que el

aparcamiento en lugar prohibido debe ser sancionado con 250 pesetas,

eso es un acto reglado. Actos reglados son también las licencias de

apertura de bares, restaurantes, etc., si el particular cumple con todos

los requisitos, así como las licencias urbanísticas).

6.2. ACTOS ADMINISTRATIVOS DISCRECIONALES

En ellos existe un mayor o menor ámbito de posibilidades de matización

y decisión autónoma por parte de la Administración. Los actos

discrecionales deben ser legítimos, legales. Por ejemplo, si se establece



que el aparcamiento en un lugar prohibido debe ser sancionado con

multa de 5.000 a 15.000 Ptas., la Administración tiene cierta

discrecionalidad para, en función de las características concretas del

hecho, aplicar una multa u otra. Según el art. 54.1.f LRJ-PAC, todos los

actos discrecionales deben motivarse.

Por contra en los actos discrecionales existe un mayor o menor ámbito

de posibilidades de decisión autónoma por parte de la Administración

(puede elegir entre varias opciones todas ellas legítimas); aunque la

discrecionalidad debe anticiparse que no supone arbitrariedad (la

arbitrariedad, que la prohíbe el artículo 9.3 CE, es el mero capricho, el

"porque sí"). Así, por ejemplo, discrecionalmente, la Administración

puede conceder un premio a la empresa más competitiva con cierta

libertad, pero no puede otorgar éste caprichosamente, pues incluso los

actos discrecionales deben ser legítimos, actos legales, pero ello no

impide que quede un margen de apreciación por parte de la

Administración para la adopción del acto en cuestión. Una forma de

control de estos actos es la necesaria motivación que exige la LRJ-PAC

en su art. 54.1.f.),, es decir, motivar no es más que razonar, fundamentar

una resolución, "referir los hechos y fundamentos de derecho" en los

que la Administración se apoya para dictar el acto.

En base a las diferencias y similitudes ya mencionadas, podemos

determinar que al hablar de acto discrecional debemos entenderlo como

un acto administrativo en el que si bien la administración actúa dentro

determinados límites también lo es que goza de determinada libertad, ya

que su conducta, análisis y decisión que llega a tomar ante determinado

hecho no está constreñida por normas legales totalmente, sino por la

finalidad jurídica a cumplir, que es la satisfacción de la mejor manera del

interés público; haciendo lo anterior, mediante la valoración que hace la

autoridad de determinados hechos o situaciones que se encuentran en

presencia de la misma, tratando de guiarse por datos que representen la

oportunidad y conveniencia para la satisfacción de la mejor manera de la

finalidad jurídica obligada a realizar, y estando siempre respetando las

reglas de la moral y del interés público en las que se encuentra.



7. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVOLos elementos del acto administrativo son los requisitos que debe reunir éste

para ser válido y producir sus efectos normales. Podemos distinguir los

siguientes.7.1. ELEMENTOS SUBJETIVOS

En primer lugar en relación con el acto administrativo es obvia la existencia de

un sujeto productor. Este sujeto debe ser un órgano de la Administración, y un

órgano competente para producir el acto so pena de que éste aparezca viciado

-no legal- inicialmente por falta de competencia. Ahora bien, teniendo en cuenta

que los órganos son servidos por personas físicas, es necesario que sus

titulares reúnan determinadas circunstancias personales de imparcialidad para

adoptar legítimamente los actos en concreto de que se trate. De ahí que la

LRJPAC, en los artículos 28 y 29, prevea ciertas cautelas cuando las

autoridades o los funcionarios tengan interés personal en el asunto y ordena,

en tales caso, que el funcionario debe abstenerse de intervenir, comunicándolo

a las autoridades y órganos superiores. Si no lo hace voluntariamente, éstos

pueden ordenarle que se inhiba -deje de conocer- del asunto, y si no surge de

la Administración esta iniciativa, los particulares pueden recusar al funcionario.

En primer lugar, apreciamos la existencia de un sujeto productor como lo

mencionamos anteriormente. Para que exista acto administrativo este sujeto

debe ser un órgano de la Administración. El órgano debe ser, además,

competente para producir el acto, so pena de que éste aparezca viciado por

falta de incompetencia. El acto puede ser nulo si esta incompetencia es

manifiesta por razón de materia o del territorio, en otro caso, puede ser

anulable.

Teniendo en cuenta que los órganos son servidos por personas físicas, es

necesario que sus titulares reúnan determinadas circunstancias personales

para poder adoptar legítimamente los actos de que se trate. Los arts. 28 de la

LRJ-PAC previenen ciertas cautelas cuando las autoridades o los funcionarios

tengan interés personal en el asunto, un cierto grado de parentesco con las

personas implicadas, relaciones amistosas o inamistosas con las personas

implicadas, hayan intervenido como peritos o testigos o tengan o hayan estado



en relación de servicio con las personas físicas o jurídicas interesadas. Existen

tres posibilidades:

Abstención: El funcionario los comunica a las autoridades y órganos

superiores.

Inhibición: Si el funcionario no se abstiene voluntariamente, las

autoridades y órganos superiores pueden ordenarle que se inhiba del

asunto.

Recusación: Si el funcionario no se abstiene voluntariamente, lo

particulares pueden recusarlo .Se denomina recusación el poner de

manifiesto la existencia de determinadas incompatibilidades por parte

del funcionario que pueden hacerle adoptar una cierta parcialidad en la

resolución de un asunto.

El sujeto activo es siempre una Administración Pública que actúa a través de

sus órganos, que tienen como titulares a personas físicas (funcionarios o

personal al servicio de las Administraciones). Este requisito de imputación a

una Administración Pública, que engarza con el requisito de la competencia, ha

sido recogido por la Jurisprudencia para calificar como nulos de pleno derecho

por manifiesta incompetencia los actos que invaden las funciones

jurisdiccionales o legislativas atribuidas a otros poderes del Estado (Sentencia

de 20 de mayo de 1982). El fundamento de la competencia de cada órgano, de

su aptitud para dictar actos administrativos, radica en la existencia de una

potestad administrativa de la que aquellos actos son su concreción. Esa

potestad imputada a una Administración se distribuye entre los órganos que la

integran, atribuyendo a cada uno de ellos una porción de ella, una determinada

esfera de actuación. La competencia es, pues, la medida de potestad que

corresponde a cada órgano (artículos 12 y siguientes de la LRJPAC). La

extensión de la misma está en función de territorio, de la materia y de la

jerarquía. Además la competencia puede limitarse también

temporalmente .Concretamente, el artículo 62.1.a) de la LRJPAC establece la

nulidad de pleno derecho de los actos “dictados por órgano manifiestamente

incompetente por razón de la materia o del territorio”. Y el artículo 67

(“Convalidación”) señala que “si el vicio consistiera en incompetencia no

determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano

competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado”. Por



tanto, aunque no todos los vicios de incompetencia tiene los mismos efectos,

para que un órgano sea competente han de concurrir todos los requisitos

citados: previa potestad, materia, territorio, jerarquía y tiempo. Por otro lado, en

relación con los sujetos, también se requiere que los titulares del órgano

administrativo no estén incursos en causas de abstención y recusación

previstas por la ley para garantizar la objetividad de su actuación, excluyendo a

quienes estén personalmente relacionados con el caso que debe decidirse. La

LPC se refiere a la abstención y a la recusación en los artículos 28 y 29

respectivamente. En cuanto a los sujetos pasivos son los interesados,

regulados en los artículos 31 y siguientes de la Ley, y que son aquellos que

reciben los efectos, favorables o perjudiciales, del acto administrativo.

7.2. ELEMENTOS OBJETIVOS

7.2.1. Contenido:Entre los elementos objetivos del acto administrativo podemos destacar

primeramente su contenido, que es la declaración que el propio acto incorpora

y realiza, lo que se declara, lo que la Administración decide efectuar a través

del mismo. El contenido debe ser ajustado a lo dispuesto en el ordenamiento

jurídico (art. 53.2 LRJPAC), y debe ser lícito, esto es, conforme a la legalidad;

razonable y posible.

SEGÚN (José A. Guilabert) .-El contenido es la sustancia del acto, lo que se

declara, lo que la Administración decide efectuar a través del mismo. El

contenido debe ser ajustado a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico y

adecuado al fin del acto .El contenido del acto puede ser:

Esencial: Es aquel que siempre y en cualquier caso debe acompañar el

acto, puesto que sin él carecería de virtualidad y de propia existencia.

Por ejemplo, en una autorización de obras, el acto de la licencia debe

expresar claramente si se permite o no construir el edificio; si se omite

esta declaración, el acto es vacío, intrascendente.

Natural: Es aquello que, aun sin mención expresa en el acto, se

considera que es connatural al acto en sí. Por ejemplo, si se concede



una licencia para construir, se presupone que el edificio ha de ser

edificado bajo la vigilancia de un arquitecto o aparejador.

Accidental: Si únicamente se toma en consideración cuando

expresamente se introduce por la Administración. El contenido

accidental puede consistir en :o Una condición, ciertas reservas que

pueden invalidar el acto. En el ejemplo de la licencia de obras, si la

Administración decide, en el plazo de un mes, utilizar ese terreno para

trazar una calle o el l término, el plazo determinado para la producción

de los efectos del acto. Por ejemplo, la licencia de obras puede ser dada

bajo la condición de que si la casa no se construye en dos años, queda

sin efecto. o El modo en que se dan las circunstancias que pueden

acompañar a la ejecución de tal acto.

7.2.2. Presupuestos de hecho:Es un elemento que ni siquiera sería necesario citar, ya que no son más que

los condicionantes fácticos para dictar el acto, que lo justifican. Esto es,

aquellas circunstancias exteriores que determinan la producción del acto, sus

efectos, alcance y sentido (así, por ejemplo, en la imposición de una multa por

mal aparcamiento es presupuesto de hecho el que el vehículo esté

efectivamente mal aparcado; son circunstancias externas, pero de

trascendencia jurídica, que determinan la producción de los efectos del acto

administrativo).

SEGÚN (José A. Guilabert) Los presupuestos de hecho son aquellas

circunstancias exteriores que justifican y determinan la producción del acto, sus

efectos, alcance y sentido. Por ejemplo, en la imposición de una multa por mal

aparcamiento es presupuesto de hecho que el vehículo sea conducido por el

sancionado y que esté efectivamente mal aparcado.

7.2.3. La causa de los actos administrativos es el “porqué” del acto

administrativo. En el ejemplo de la multa, la causa de la sanción es

haber infringido la ordenanza de tráfico.

7.2.4. Fin:El fin del acto administrativo es el “para qué” del acto administrativo. En el caso

de la multa se impone la sanción para retribuir negativamente una conducta

ilegítima, para evitar que se obstaculice el tráfico, que se haga mal uso de las



vías públicas. Se considera desviación de poder la aplicación de potestades

para fines distintos de los previstos en el ordenamiento. En el caso de la multa,

si la Administración puede sancionar con una multa de 5.000 a 15.000 pesetas

a un infractor de una norma de aparcamiento, y el agente sanciona con multa

máxima a determinada persona, ha de hacerlo en función de los fines de

interés público (evitación de la infracción), pero no realizar una venganza

privada.

7.3. ELEMENTOS FORMALESLos elementos formales son los que trascienden a la forma de integración de la

voluntad expresada en el acto, a la declaración de esta voluntad y a su ulterior

comunicación. Efectivamente, para que un acto surja a la vida del Derecho

Administrativo se necesita cumplir con determinadas formalidades (las del

procedimiento administrativo). Y es a lo largo del procedimiento administrativo,

de creación del acto, donde deben seguirse ciertos pasos para que la actuación

de la Administración sea válida. El art. 63.2v de la LRJ-PAC dice que el

defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los

requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a indefensión

de los interesados. Cuando el defecto de forma suponga la omisión total del

procedimiento, la sanción es de nulidad

Para que un acto surja a la vida del Derecho administrativo se necesita cumplir

con determinadas formalidades, unas de ellas básicas y sustanciales y otras

menos importantes.

Existen fases sucesivas que a lo largo del procedimiento administrativo que

desembocan en la formación del acto. Si el órgano es unipersonal, supone la

formación de un criterio en base a todos los elementos que han venido

acumulándose a través del proceso que cristaliza en el pronunciamiento del

acto. Si el órgano que emite el acto es un órgano colegiado, integrado por

varias personas, la Ley señala los cauces y requisitos para llegar a la fusión de

las voluntades de los participantes de este órgano. Los artículos formulan

minuciosamente el régimen jurídico y funcionamiento de estos órganos

A) Integración de voluntadPara que la actuación sea válida, debe producirse según unas reglas. Por

ejemplo, en supuestos en que el órgano que emite el acto es un órgano

colegiado, es decir, un órgano integrado por varias personas físicas, la Ley



señala los cauces y requisitos para llegar a la fusión de las distintas voluntades

de los participantes que todos hemos oído: convocatoria, orden del día, forma

de adopción de acuerdos por mayoría, etc.).

B) DeclaraciónNormalmente los actos administrativos se exteriorizarán expresamente, es

decir, consistirán en una declaración adoptada consecuentemente y

expresamente manifestada por escrito. Existen sin embargo, actos presuntos,

en dónde la Administración no se pronuncia pero de su pasividad, de su

inactividad, el ordenamiento jurídico deduce unas determinadas

consecuencias: a esto le llamaremos silencio administrativo.

La mayoría, sin embargo, de los actos tienen carácter expreso y en tales

casos, la forma de declaración es la escrita. Por último interesa señalar que la

declaración de voluntad de los actos administrativos tiene que ser motivada-

razonada, justificada- en los supuestos expresamente determinados por la Ley.

Así, el artículo 54 de la LRJ-PAC señala que será necesaria la motivación, con

referencia a los hechos y los fundamentos de derechos, entre otros, los actos

que limiten derechos subjetivos e intereses legítimos (por ejemplo no conceder

una licencia); los que resuelvan recursos o los actos que se dicten en el

ejercicio de potestades discrecionales y los que deban serlo en virtud de

disposición legal o reglamentaria. Pero una cosa es que la Administración

motive, razone por qué actúa de una determinada manera; y otra que el

particular esté de acuerdo o no con esa motivación. No obstante el sentido de

la motivación es precisamente ese, que se nos expliquen las razones de por

qué se actúa así y no de otra manera, y todo ello a efectos de que si no

estamos de acuerdo podamos impugnar el acto: primero y por lo general

mediante un recurso administrativo y, en último extremo, o directamente

acudiendo a los Tribunales para que estos decidan o no sobre la legalidad de la

actuación administrativa.

No basta con que el órgano colegiado o unipersonal haya llegado a una

decisión: es necesario que esta decisión surja al exterior para que

posteriormente pueda ser conocida por los interesados.

Actos expresos: Consistirán en una declaración adoptada

consecuentemente y expresamente manifestada.



Actos presuntos: Son aquéllos que se materializan otorgando efectos

al silencio administrativo. La Administración no se pronuncia en estos

casos expresamente, pero de su pasividad el ordenamiento jurídico

deduce unas determinadas consecuencias Derecho Administrativo

Actos tácitos: La Administración adopta una conducta determinada no

directamente dirigida a la producción del acto, pero de la cual se deduce

implícitamente que ha querido adoptar un acto concreto.

La mayoría de los actos tienen carácter expreso; la forma de declaración es

normalmente la escrita. El art. 55 dice que los actos administrativos se

producirán por escrito a menos que su naturaleza exija o permita otra forma

más adecuada de expresión y constancia.

En algunos supuestos, contemplados por el propio artículo, cabe que los

órganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal, pero esto es

excepcional; igual que, por ejemplo, los actos mecánicos o los de expresión

gráfica.

La declaración de voluntad de los actos administrativos tiene que ser motivada

en los supuestos expresamente determinados por la Ley. El art. 54

Señala que será necesaria la motivación con referencia a los hechos y los

fundamentos de derecho de los actos que:

1. limiten derechos subjetivos e intereses legítimos;

2. los que resuelvan recursos, reclamaciones previas a la vía judicial, o

arbitrajes y los procedimientos de revisión de oficio;

3. los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del

dictamen de órganos consultivos;

4. los acuerdos de suspensión de actos y los de ampliación y abreviación de

plazos;

5. la adopción de medidas provisionales;

6. los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales y los que

deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.

Para el Tribunal Supremo la falta de motivación o la motivación defectuosa

constituyen un defecto de forma que puede acarrear un vicio de anulabilidad o

una mera irregularidad no invalidarte, dependiendo de la producción o no de

indefensión al administrado.



La práctica totalidad de resoluciones con trascendencia para los particulares

necesita motivación.

C) Notificación:Aquí nos referimos a la forma en que la Administración debe comunicar sus

decisiones a los particulares. Esto hay que destacarlo por cuanto no basta con

que el acto administrativo refleje una voluntad, un deseo, una constancia de la

Administración. Es necesario que esa voluntad se exteriorice, llegue a ser

conocida por los particulares para que produzca sus efectos, por lo que el

particular afectado por el mismo debe tener conocimiento de él. La notificación

de los actos administrativos es muy importante, por cuanto para los particulares

a los que no se notifica el acto, y no se enteran de éste, no vienen obligados

por su contenido, por lo que nos dice el artículo 58 LRJPAC: "se notificarán a

los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus

derechos e intereses". Pero la Ley da tanta importancia a la notificación que

regula varios aspectos de la misma. En primer lugar, en cuanto al contenido de

la notificación, debe incluir el texto íntegro del acto con indicación de si es o no

definitivo en vía administrativa (de si puede recurrirse) y, en su caso, con

expresión de los recursos que proceden, órgano ante el que hubieren de

presentarse y plazo para interponerlos (la Administración debe, pues, dar

orientaciones y pautas fehacientes, suministrando incluso las armas con las

que el administrado pueda atacarla en su caso).En segundo lugar, en cuanto a

la práctica de la notificación, la LRJ-PAC en el artículo 59 prevé que las

notificaciones puedan realizarse por cualquier medio que permita tener

constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de

la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado (no basta, desde el

punto de vista de la Administración, con remitir un simple oficio, por ejemplo

una carta, sino que es preciso que le conste que ese oficio ha sido recibido y

en qué fecha por el particular). Por ello, la recepción de un escrito por correo

ordinario no obliga a darse por enterado al particular si ello le perjudica, y de

aquí que normalmente las notificaciones se haga mediante una diligencia o

recibo que suscribe y devuelve quien lo recibe, constando así su recepción -a

esto se llama acuse de recibo-.De igual modo, en cuanto al lugar en dónde

debe practicarse la notificación, en los procedimientos iniciados a solicitud del

interesado, a instancia de parte, debe ser el señalado por el propio interesado



que normalmente suele ser su domicilio. Si se practica en el domicilio, de no

hallarse presente el interesado en el momento de entregarse, podrá hacerse

cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en él y haga constar su

identidad. No puede negarse validez a la notificación cuando el interesado o su

representante lo rechacen, ya que en este caso, la Administración hará constar

en el expediente las circunstancias del intento frustrado y se tendrá por

evacuado el trámite con las consecuencias que de ello deriven. Señalar por

último que la fecha de la notificación es fundamental para todas las relaciones

ulteriores entre la Administración y el administrado a partir de la producción del

acto. Los plazos de los recursos se cuentan no desde la fecha del acto

administrativo, sino desde la fecha en que se notifica; a partir de ese momento

puede empezar a defenderse el ciudadano.

No basta con que el acto administrativo refleje una voluntad, un deseo, una

constancia de la Administración; no es suficiente que la voluntad de la

Administración se exteriorice: es necesario que llegue a la órbita de los

particulares para que produzca sus efectos cuando el acto administrativo se ha

producido. El particular afectado por el mismo debe tener conocimiento de él.

La notificación de los actos administrativos es para los particulares requisito de

eficacia de lo dispuesto en ellos. El particular al que no se notifica el acto, que

no se entera fehacientemente de él, no viene obligado por su contenido. Se

notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que

afecten a sus derechos e intereses.

Plazo.-La notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a

partir de la fecha en que el acto haya sido dictado. Este plazo sólo obliga

internamente a la Administración; si se incumple, el particular no puede

alegar que se le ha notificado fuera de plazo. Por el contrario, la

trascendencia del plazo para efectuar la notificarse la resolución

expresa. El art. 42dice que la Administración estará obligada a notificar

dicha resolución en el plazo máximo que fije la norma reguladora del

procedimiento, con los límites y supuestos subsidiarios. En el caso de

que la notificación sea extemporánea, por haber vencido el plazo



máximo, entrarán en juego los efectos que derivan de la aplicación del

régimen del silencio administrativo, pudiendo invalidar las posibilidades

de otorgar eficacia a la decisión de la Administración.

Contenido.- El contenido de una notificación debe incluir el texto íntegro

del acto con indicación de si es o no definitivo en vía administrativa y, en

su caso, con expresión de los recursos que proceden, órgano ante el

que hubieren de presentarse y plazo para interponerlos. Cuando el

contenido no es completo nos hallamos ante notificaciones defectuosas.

Si la notificación no contiene el texto íntegro a pesar de indicar los

restantes requisitos, ésta no surte efecto y además la Administración no

podrá entender que ha cumplido con su obligación de notificar dentro del

plazo máximo de duración de los procedimientos. Si, por el contrario, la

notificación contiene el texto íntegro, aun faltando algún otro elemento,

la notificación surtirá efecto a partir de la fecha en que el interesado

realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y

alcance de la resolución o acto notificado.

Medio.-En cuanto a la “práctica de la notificación”, el art. 59 prevé que

las notificaciones puedan realizarse por cualquier medio que permita

tener constancia de la recepción por el interesado o su representante,

así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado. La

recepción de un escrito por correo ordinario no obliga a darse por

enterado al receptor, si ello le perjudica; de aquí que normalmente la

práctica de las notificaciones se haga mediante una diligencia o recibo

que suscribe y devuelve quien lo recibe, constando así su recepción.

Lugar.-Si se practica en el domicilio, de no hallarse presente el

interesado en el momento de entregarse, podrá hacerse cargo de la

misma cualquier persona que se encuentre en él y haga constar su

identidad. Al bastar con que se entregue a una persona que se

encuentre en el domicilio, sin que acredite razón de permanencia o

parentesco con el sujeto, no ofrece demasiadas garantías. De ahí que

en algunos casos los Tribunales hayan dispuesto la nulidad de la

notificación por defectos en la identificación del sujeto.



Si nadie puede hacerse cargo de ella deberá dejar constancia del intento

en el expediente indicando el día y la hora, y repetirlo por una sola vez y

en una hora distinta dentro de los tres días siguientes. Sin embargo, no

puede negarse la validez a la notificación cuando el interesado o su

representante lo rechacen. En estos casos, la Administración hará

constar en el expediente las circunstancias del intento frustrado y se

tendrá por evacuado el trámite con las consecuencias que de ello se

deriven. Si los interesados en un procedimiento son desconocidos o se

ignora el lugar de la notificación o, después de intentarlo, no se ha

podido notificar, la notificación se hará por medio de un anuncio en el

tablón del Ayuntamiento del último domicilio conocido y en el Diario

Oficial de la Administración correspondiente. Así se acredita

formalmente la notificación aunque la posibilidad de que se enteren los

interesados es más bien remota.

Los plazos de los recursos se cuentan desde la fecha en que se notifican, no

desde la fecha del acto administrativo .La publicación sustituye a la notificación,

con sus mismos efectos y conteniendo sus mismos elementos, en los

siguientes casos:

Actos cuyo destinatario sea una pluralidad indeterminada de personas.

Procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva (concursos,

oposiciones, subastas de obras públicas, etc.).

Cuando lo prevean las normas que regulen los procedimientos.

Cuando lo aconsejen razones de interés públicos

8. SILENCIO ADMINISTRATIVO

El silencio administrativo se explica desde la teoría de los actos presuntos, es

decir, ante la inactividad de la Administración y para evitar mayores perjuicios a

los administrados la Ley interpreta el silencio en un determinado sentido:

positivo o negativo, estimatorio o desestimatorio. Al margen de que haya una

obligación expresa de resolver cuantos escritos o instancias administrativas se

presenten a la Administración (art. 42 Ley 30/1992) hay veces en que esto no



se hace. En estos caso lo que ocurre es que la Ley sustituye directamente la

voluntad de la Administración al objeto de no impedir, por ejemplo, el ejercicio

de algún derecho a los particulares (por ejemplo abrir un bar) o de no ponerles

trabas para el ejercicio de otros (por ejemplo, acudir a los Tribunales). Por

tanto, aunque la Administración no actúe, no conteste (aún estando obligada a

hacerlo) ese silencio puede ser entendido como positivo, esto es, como que la

Administración consiente lo que se le pide (licencia para construir una casa);

mientras que en otros casos, el silencio debe ser entendido como negativo,

esto es, que se nos deniega lo pedido o solicitado (resolución de un recurso

ordinario).Después de la reforma operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero,

se generaliza el silencio positivo, que sólo puede excluirse por una Ley o por

una norma del Derecho comunitario, si bien hay casos en donde directamente

la LPC dice que el silencio es negativo (art. 115.2 LRJPAC).

El silencio administrativo se explica desde la teoría de los actos presuntos; es

decir, ante la inactividad de la Administración. Para evitar mayores perjuicios a

los administrados la Ley interpreta el silencio en un determinado sentido, al

objeto de evitar una paralización perjudicial de las tramitaciones

administrativas. El silencio no es nada en sí, es la inactividad de la

Administración a la que se da una significación que puede ser positiva o

negativa .La significación positiva se interpreta en el sentido de que la

Administración consiente, es el trasunto administrativo del adagio que dice: “el

que calla, otorga”. Si el administrado pide algo a la Administración y esto no le

contesta, de no utilizarse la técnica del silencio no habría un acto administrativo

impugnable ante los Tribunales sobre el que se solicite su revisión o

modificación. Si la Administración no se pronuncia, no se puede revisar su

conducta.

Para llenar esta laguna, con la técnica del silencio negativo se entiende

desestimada la petición y se supone que la Administración la ha denegado. Si

se recurre entonces a los Derecho Administrativo pueden conocer de un acto y

decidir si procedía o no tal denegación. Figura, pues, el silencio negativo como

si la Administración se hubiera pronunciado en sentido negativo. La

administración tiene la obligación de resolver de forma expresa y de notificar su

decisión en todos los procedimientos, con independencia de que en algunos



supuestos (art. 42.1 LRJPAC) la misma se limite a declarar en qué

circunstancia concurre, los hechos producidos y las normas aplicables.

Únicamente se exceptúa de este deber cuando el procedimiento concluya por

pacto o convenio, y en los procedimientos relativos al ejercicio de derechos

sometidos al deber de comunicación previa. Asimismo, debe notificar la

resolución en un plazo máximo de 6 meses salvo excepciones que vengan

dispuestas en una norma con rango de ley o en una norma comunitaria. Dicho

plazo máximo, respetando ese límite, debe ser concretado por la norma que

regule el procedimiento correspondiente, y si en ella no se establece se

aplicará el plazo general supletorio de 3 meses que prevé el art. 42.3 LRJ-

PAC.El plazo máximo aplicable puede suspenderse en ciertos casos (art. 42.5

LRJ-PAC) o ampliarse por razones debidamente motivadas (art. 42.6 LRJ-

PAC) indicando la ley qué tiempo se debe agregar y cómo contarlo. El cómputo

del plazo se realiza en función del modo de inicio del procedimiento

correspondiente:

De oficio: a partir de la fecha del acuerdo adoptado por el órgano

competente.

A instancia de parte: Desde la fecha en que la solicitud tiene entrada

en el registro del órgano competente para su tramitación. Si se presenta

ante otro órgano o registro distinto del competente para ese fin, el plazo

aún no ha comenzado a computarse. Con carácter general, la

Administración asume la obligación de informar a los interesados de cuál

es el plazo máximo normativo establecido, así como los efectos que

pueda producir el silencio administrativo. Esto debe hacerse en la

notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en una

comunicación específica que se les ha de dirigir dentro de los 10 días

siguientes a la recepción de la solicitud en el registro del órgano

competente para su tramitación, expresando de paso en qué fecha ha

sido recibida en ese órgano. En los procedimientos iniciados a instancia

de parte , el interesado puede entender estimada su solicitud por

silencio administrativo en todos los casos, salvo:· que una norma con

rango de ley o de derecho comunitario establezca lo contrario;

o Cuando se trate del ejercicio del derecho de petición



o Cuando la estimación tuviera como consecuencia transferir

facultades relativas al dominio público o al servicio público;

Y cuando se trate de impugnación de actos y disposiciones. Derecho

Administrativo.

El silencio administrativo positivo o estimatorio tiene el valor de acto

administrativo en sentido estricto, que pone fin al procedimiento,

mientras que la desestimación presunta sólo produce el efecto de

permitir que se interponga el recurso que resulte procedente. La

Administración está obligada a dictar resolución expresa aún fuera de

plazo. Esta resolución está condicionada en su contenido por estas

previsiones:

o Cuando se aplica el silencio estimatorio, sólo podrá dictarse si

confirma el acto aunque la Administración podrá revisar ese acto

de acuerdo con los procedimientos de revisión

o Cuando se aplica el silencio desestimatorio, la resolución

expresa posterior podrá adoptarse sin vinculación al sentido del

silencio, esto es, puede confirmar la desestimación o estimar lo

que por silencio se negaba. Para hacer valer los actos

administrativos producidos por silencio, que serán los

estimatorios, no se requiere necesariamente solicitar certificación.

Producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo y su

acreditación podrá hacerse por cualquier medio de prueba

admitido en Derecho, incluyendo una certificación que es posible

solicitar al órgano Competente para resolver y que éste debe

emitir en el plazo máximo de 15días.En los procedimientos

iniciados de oficio, el transcurso del plazo máximo sin dictar y

notificar la resolución expresa, produce el efecto de entender

desestimado el reconocimiento o la constitución de derechos o

situaciones jurídicas individualizadas que pudieran derivarse del

procedimiento, o la caducidad si se trata de procedimientos

sancionadores o, en general, susceptibles de producir efectos

desfavorables.



La aplicación del silencio administrativo en el derecho administrativo es un

tema de bastante polémica, en sus dos manifestaciones, es decir tanto el

"negativo" como el "positivo"Pero, en el ámbito del Derecho de la contratación

pública, el silencio administrativo positivo ha generado ciertos problemas que

aun no tienen una solución clara, por ejemplo, cuando se trata de ampliación

de plazos o la aprobación de la liquidación por parte de la Entidad. Sobre ese

particular, escribí un breve ensayo bajo el título de Una mirada iconoclasta y

profanadora de la catedral: competencia arbitral para declarar la nulidad de

actos administrativos fictos, publicado en el número 29 de la revista Derecho Y

Sociedad.

En el presente post, quiero hacer una breve presentación de dos nuevos

supuestos de silencio administrativo positivo. El primero relacionado con la

subcontratación, regulado en el artículo 146-1 del Reglamento de la nueva Ley

de Contrataciones del Estado, que a la letra establece el contratista podrá

acordar con terceros la subcontratación de parte de las prestaciones a su

cargo, cuando lo autoricen las Bases, siempre que:

"La Entidad lo apruebe por escrito y de manera previa, por intermedio del

funcionario que cuente con facultades suficientes y dentro de los cinco (5) días

hábiles de formulado el pedido. Si transcurrido dicho plazo la Entidad no

comunica su respuesta, se considera que el pedido ha sido aprobado". En

otras palabras, la subcontratación procede solamente si ha sido aprobada, por

escrito y de manera previa, por la Entidad y por el funcionario competente; sin

embargo, dicha aprobación podrá darse a través de un acto administrativo

expreso o ficto. Y es que si, transcurridos los cinco días, la Entidad no emitió, a

través del funcionario competente, el acto administrativo con el que apruebe o

desapruebe la subcontratación, la misma se entenderá aprobada. Vista en

positivo, esta norma incentivará la celeridad necesaria por parte de la

burocracia en las Entidades ante un pedido de autorización de subcontratación,

necesaria muchas veces por diversas razones. Pero vista desde una

perspectiva crítica, esta norma dará lugar a conductas poco transparentes en la�

Administración e incluso podría constituirse en un incentivo perverso en la

relación contractual. Ahora bien, para que el silencio administrativo positivo sea

válido no podrá ejercerse en contra de la ley o rompiendo el principio básico de



la buena fe. El otro supuesto de silencio administrativo positivo lo encontramos

en la regulación de loas adicionales de obras que requieren de la aprobación

previa por parte de la Contraloría General de la República, tanto para su

ejecución como para su pago. Hay que recordar, en primer lugar, que sobre

este el artículo 40 de la nueva Ley de Contrataciones del Estado, en su quinto

párrafo, ha establecido que "La decisión de la Entidad o de la Contraloría

General de la República de aprobar o no la ejecución de prestaciones

adicionales, no podrá ser sometida a arbitraje. Tampoco podrán ser sometidas

a arbitraje las controversias referidas a la ejecución de las prestaciones

adicionales de obra y mayores prestaciones de supervisión que requieran

aprobación previa de la Contraloría General de la República". Como se puede

apreciar, la restricción de la habitabilidad de controversias relacionadas con las

prestaciones adicionales en obras, se ha ampliado, pues ahora no son

arbitrables tampoco las decisiones de la Entidad en relación con ello; es decir,

tampoco son arbitrables las controversias relacionadas con prestaciones

adicionales menores al 15% del monto del contrato. Pues bien, esta regulación

contraria al arbitraje puede leerse como una respuesta a las salidas "creativas"

que se han dado en la práctica arbitral real a esa prohibición, haciendo que

esas materias legalmente no arbitrables sean arbitrables por la vía indirecta,

cambiándoles solamente la denominación a "enriquecimiento sin causa" o

"indemnización por el ejercicio abusivo del derecho". Habrá que esperar a ver

si esta vez esta norma será cumplida o no. El supuesto que quiero analizar,

luego de esta digresión arbitral, es el que establece el tercer párrafo del artículo

208 del Reglamento de la nueva Ley, que establece que "La Contraloría

General de la República contará con un plazo máximo de quince (15) días

hábiles, bajo responsabilidad, para emitir su pronunciamiento, el cual deberá

ser motivado en todos los casos. El referido plazo se computará a partir del día

siguiente que la Entidad presenta la documentación sustentadora

correspondiente. Transcurrido este plazo, sin que medie pronunciamiento de la

Contraloría General de la República, la Entidad está autorizada para disponer

la ejecución y/o pago de prestaciones adicionales de obra por los montos que

hubiere solicitado, sin perjuicio del control posterior". Este silencio

administrativo está pensado a favor de la Entidad, que es la que, de

conformidad con el artículo 41 de la Ley, podrá ordenar la ejecución de



prestaciones adicionales cuando resultes indispensables para alcanzar la

finalidad del contrato. Como se sabe, para el caso de prestaciones adicionales

mayores al 15% del monto de un contrato de obra, además de la orden de la

Entidad se requiere de la autorización previa (según el propio artículo 208, para

su ejecución y pago, se requiere de "la autorización expresa de la Contraloría

General de la República, lo que encierra una paradoja, pues un acto ficto no es

una autorización expresa), tanto para la ejecución de la prestación adicional

como para su pago, de la Contraloría General de la República. Este es un tema

altamente sensible (desde la perspectiva del adecuado manejo de los escasos

recursos públicos) y que ha generado sobre costos en relación con los

presupuestos previstos para las obras públicas en general; pero lo cierto,

también, es que muchas veces la demora por parte de la Contraloría era uno

de los elementos que generaban esos sobre costos, pues las obras se

paralizan en espera de una decisión de dicho ente rector del sistema de

control. De esa manera, la medida establecida en este artículo puede resultar

beneficiosa para un adecuado desarrollo y control de los presupuestos

adicionales en las obras, con la debida celeridad también. Sin embargo, en el

mismo artículo 208, se establece un procedimiento por el que incluso ese plazo

podría suspenderse. Esta nueva regulación va a tener que evaluarse en el

ejercicio práctico de la misma.

9. PRINCIPIOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

9.1. EJECUTIVIDADEs aquella virtud de la cual, los actos administrativos firmes, así como los que

agotaron la vía administrativa, producen los efectos perseguidos por su

emisión. La ejecutividad es la idoneidad del acto administrativo para obtener el

objetivo para el cual ha sido dictado. La ejecutividad propiamente dicha está

constituida por la condición especial de estos actos cuya eficacia implica

actuaciones y operaciones materiales a ser cumplidos por el propio órgano que

lo dictó o por cualquier otro órgano actuante dentro de la esfera administrativa.

La ejecutividad resulta ser entonces resultado directo del principio de

legitimidad de los actos administrativos.



9.2. EJECUTORIEDAD

Este principio implica una cualidad más específica de los actos administrativos,

puesto que es igualmente una condición relativa de eficacia del acto, pero solo

de los actos capaces de incidir en la esfera jurídica de los particulares

imponiéndole cargos tanto reales como personales, de hacer, de dar o de

abstenerse. Lo relevante de la ejecutoriedad es que la administración puede

obtener el cumplimiento del ordenado aún en contra de la voluntad del

administrado y sin necesidad de recurrir a los órganos jurisdiccionales, tal como

lo establece la Ley de Procedimiento Administrativo General, la misma que sin

embargo no define que debe entenderse por carácter ejecutorio, dejando la

definición a la doctrina y la jurisprudencia.

Por otro lado, es necesario señalar que el acto administrativo puede perder su

carácter ejecutorio, dada la ocurrencia de determinadas consideraciones. A ello

la doctrina denomina “decaimiento del acto administrativo”. La razón más

importante de decaimiento del acto tiene que ver con el paso del tiempo. En

nuestra legislación se habla de un término de cinco años, transcurrido el cual el

acto administrativo pierde ejecutoriedad, facultándose al administrado la

oposición del decaimiento a fin de evitar la ejecución forzosa del acto. Sin

embargo, el acto administrativo puede perder ejecutoriedad también por

suspensión provisional en los casos establecidos por la Ley, o cuando se

cumpla la condición resolutiva a que estaba sujeto el mismo.

Finalmente, existen algunos actos administrativos que requiere que la

Administración recurra al Poder Judicial a fin de hacer efectiva su ejecución. Un

ejemplo claro de lo que acabamos de comentar el supuesto contenido de la

reciente Ley Orgánica de Municipalidades, en l cual se señala que la autoridad

municipal debe tener autorización judicial para demoler obras inmobiliarias que

contravengan determinadas normas jurídicas.

9.3. IMPUGANABILIDAD

Los actos administrativos, en principio, son susceptibles de ser impugnados,

sea administrativamente- a través de los recursos administrativos existentes- si

es que existe dicha vía; y/o judicialmente, a través del proceso contencioso



administrativo, denominado anteriormente impugnación de acto o resolución

administrativa como figuraba en nuestro Código Procesal Civil, opción que

evidentemente limitaba las opciones del particular- a fin de obtener la

revocación de dichos actos.

Sin embargo, la Constitución reconoce dos tipos de resoluciones emitidas por

entidades públicas que no admiten impugnación judicial alguna: las emitidas

por el Consejo Nacional de la Magistratura, en cuanto a la destitución de

magistrados, y las emitidas en materia electoral por el Jurado Nacional de

Elecciones. Sin embargo, y en el caso particular de las resoluciones del

primero de los organismos nombrados, el Tribunal Constitucional ha resuelto

en reiteradas oportunidades que el citado ente puede revisar resoluciones del

Consejo Nacional de la Magistratura cuando se haya generado una afectación

a derechos fundamentales de la persona, no obstante que en recientes

sentencias se ha pronunciado declarando infundadas las demandas de amparo

en cuestión.

9.4. IRREVOCABILIDAD

En principio, los actos administrativos son irrevocables una vez emitidos por la

autoridad competente y en el supuesto de que favorezcan al administrado. En

consecuencia, los actos administrativos declarativos o constitutivos de

derechos o intereses legítimos no pueden ser revocados, modificados o

sustituidos, de oficio, sea por razones de oportunidad, mérito o conveniencia

por parte de la entidad que los emitió.

Sin embargo, y excepcionalmente, cabe la revocación de actos administrativos,

con efectos siempre a futuro, en ciertos casos establecidos taxativamente por

la Ley de Procedimiento Administrativo General. En primer lugar cabe revocar

actos administrativos cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente

establecida por una norma con rango legal y siempre que se cumplan los

requisitos previstos en dicha norma. Si bien la Ley establece que éste es un

elemento alternativo, en puridad debe considerarse como un elemento

concurrente, toda vez que la potestad revocatoria deberá estar siempre

determinada por la ley, dado su carácter excepcional. A su vez, la norma

materia de estudio no distingue en este supuesto entre actos favorables y actos



desfavorables, mientras que en derecho comparado queda claro que solo

puede ser materia de revocación los últimos de los mencionados.

Por otro lado, cabe la revocación cuando sobrevenga la desaparición de las

condiciones exigidas legalmente para la emisión del acto administrativo cuya

permanencia sea indispensable para la existencia de la relación jurídica

creada. En este caso, el acto administrativo que se revoca es evidentemente

favorable al administrado y, por ello, el empleo de este mecanismo debe ser

excepcional.

Finalmente, procede la citada revocación cuando apreciando elementos de

juicio sobrevinientes se favorezca legalmente a los destinatarios del acto y

siempre que no se generen perjuicios a terceros. El citado supuesto no ofrece

mayores complicaciones, puesto que siempre podrá beneficiarse al

administrado a través de la revocación del acto administrativo que no lo

favorezca, en especial si es un acto de gravamen.

A fin de cautelar los derechos de los administrados que puedan verse

afectados, la revocación solamente podrá ser declarada por la más alta

autoridad de la entidad competente, previa oportunidad a los posibles

afectados para presentar sus alegatos y evidencia en su favor. La revocación,

en consecuencia, siempre será resultado de un procedimiento de oficio.

Asimismo, la resolución revocatoria deberá establecer el monto de la respectiva

indemnización, cuando la misma genere perjuicio económico al particular, en

aplicación del principio general de responsabilidad patrimonial de la

Administración Pública. Finalmente, el acto que declara la revocación de otros

actos administrativos genera el agotamiento de la vía administrativa, lo cual

deja el camino expedito para la iniciación del proceso contencioso

administrativo.

9.5. DISCRECIONALIDAD LIMITADA

La ley consagra la existencia de discrecionalidad administrativa de manera

restrictiva, permitiendo que, por disposición legal o reglamentaria, pueda

dejarse algunas medidas o providencias a juicio de la autoridad competente. La

posibilidad de disponer un margen de libre apreciación que permita al órgano



administrativo aplicar su criterio de oportunidad y conveniencia en la

emanación del acto, no emerge solo del legislador sino también del uso de la

potestad reglamentaria ya que si por dicha vía puede acordarse la

discrecionalidad, ésta deberá efectuarse manteniendo la debida

proporcionalidad, y adecuación con la situación específica que se había

planteado.

Es claro, sin embargo, que la tendencia en el derecho administrativo moderno

está enfocada en limitar dicha discrecionalidad dentro de márgenes lo

suficientemente estrechos como para impedir la emisión de decisiones

arbitrarias. De hecho, la doctrina y la jurisprudencia comparada han establecido

la posibilidad de establecer control jurídico incluso de las decisiones

administrativas en las cuales se ha dejado cierto margen de acción al órgano

administrativo, lo cual se hace efectivo a través de la interdicción de la

arbitrariedad – que también se encuentra presente en la legislación peruana – y

la aplicación de los principios generales del derecho.



CAPÍTULO IIIEJECUTORIEDAD, EFICACIA Y VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO



10. EJECUTIVIDAD Y EJECUTORIEDAD

10.1. EJECUTIVIDAD

Ejecutividad es sinónimo de eficacia del acto, al acto administrativo, les es

propia la obligatoriedad, es decir, que el acto debe ser respetado por todos

como válido mientras subsista su vigencia. El Acto Administrativo, para tener

Ejecutividad, debe ser regular y estar notificado. El acto administrativo regular

es ejecutivo y su cumplimiento es exigible a partir de la notificación.

La Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, norma en el

Título I del Régimen Jurídico de los Actos Administrativos, Capítulo III. Eficacia

de los Actos Administrativos.

La Ejecución

Los Actos Administrativos, como ya indicamos, pueden ejecutarse por los

írganos de la propia Administración, desde luego aquellos que impliquen actos

necesarios para llevar a cabo su realización fáctico-jurídica, pues habrá otros

que no requieran esa ejecución, como los declarativos.

El Cumplimiento

El Cumplimiento es la ejecución, que puede ser voluntaria, tanto por parte de

los particulares, como por los órganos inferiores de la administración, y también

puede ser forzosa.

10.2. EJECUTORIEDAD

La Ejecutoriedad es un elemento irrescindible del poder. La Ejecutoriedad es

un carácter esencial de la actividad administrativa, que se manifiesta en

algunas categorías o clases de actos y en otros no, dependiendo de esto último

del objeto y la finalidad del Acto Administrativo.

En síntesis los fundamentos de ejecutoriedad son:



a. La necesidad de que la satisfacción de los intereses generales, para

cuya satisfacción se emiten los actos administrativos, no resulte

obstaculizada por la acción de los particulares o administrados.

b. La presunción de legitimidad que caracteriza al acto administrativo.

Debemos señalar que a la presunción de legitimidad se le llama

también: “presunción de legalidad”, “presunción de validez” y presunción

de justicia”.

Legitimidad es sinónimo de perfección del acto o presunción de

regularidad del acto.

El acto no goza de legitimidad, sino que el acto tiene legitimidad o en

otros términos se le presume legítimo.

c. El carácter público de la actividad ejercida mediante el acto

administrativo.

La facultad de exigir coactiva y directamente las propias decisiones

deriva del concepto mismo del poder público, al que le es esencial. Sin

ella los órganos del poder público dejarían de ser tales.

11. EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO.NOTIFICACIÓN Y PUBLICACIÓN

11.1. EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

La eficacia del acto administrativo, viene a ser la capacidad de producir efectos

jurídicos.

Loa actos de las Administraciones Públicas que se encuentren sujetos al

Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la

fecha en que se notifiquen.

a) EFICACIA INMEDIATA

La eficacia del acto está en principio supeditada a la notificación o publicación

del acto. Ahora bien y salvo que en ellos se disponga otra cosa, el acto que

favorece al administrado genera efectos desde su emisión. Esta previsión tiene

por obvia finalidad favorecer al admini9strado y permitirle no tener que esperar



hasta la notificación del acto para hacer operativo éste y exigir su ejecución. La

Ley, sin embargo, no señala qué ocurre si es que el acto –no obstante que la

Administración determine lo contrario- en realidad no favorece al particular y

éste quiera impugnarlo. Deberá entenderse entonces que el plazo para

impugnar corre a partir de la notificación del acto y no a partir de su emisión.

De la misma manera, la Ley no se pronuncia respecto de aquellos actos que

puedan favorecer a ciertos administrados, pero pudiera perjudicar a otros.

b) EFICACIA ANTICIPADA

Como ya se había adelantado, el acto administrativo, en determinadas

circunstancias puede tener efecto retroactivo, lo cual se traduce en la

generación de efectos de manera anticipada. El establecimiento de

estas circunstancias se basa en particular en presupuestos de

protección a derechos de los administrados, así como en

consideraciones de interés general; no obstante que importantes

sectores de la doctrina consideran que la regla general, basada en la

seguridad jurídica, es la irretroactividad de los actos administrativos.

En ese orden de ideas, el ordenamiento jurídico establece que podrá

otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando produzcan efectos

favorables a la persona interesada, siempre que los supuestos de hecho

necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del

acto y esta no lesiones derechos o intereses legítimos de otras

personas. Casos de esto son las licencias y permisos, así como las

inscripciones registrales, cuyos efectos se retrotraen a la fecha de

presentación de la solicitud.

Asimismo, tienen eficacia anticipada los actos que se dicten en

enmienda y los que contengan una declaratoria de nulidad. Un acto se

dicta enmienda cuando el efecto a conseguir es corregir o subsanar un

defecto no sustancial, es decir, cuando éste último no genera nulidad, a

fin de obtener su conservación. Evidentemente, la enmienda debe

sustituir efecto desde la emisión, salvo evidentes consideraciones de

posible afectación de derechos adquiridos de buena fe por parte de

terceros.



Finalmente, y no obstante estar señalados de manera expresa en el art.

17° de la Ley, debemos señalar que tiene también efectos retroactivos

llamados actos rectificatorios, es decir, aquellos que pretenden corregir

errores materiales o aritméticos que existen en un acto determinado o

fecha anterior. Dicha rectificación puede darse en cualquier momento,

de oficio o a instancia de los administrados, siempre que no se altere lo

sustancial del contenido del acto ni el sentido de la decisión. La

rectificación antes referida adopta las formas y modalidades de

comunicación o publicación que corresponda para el acto original.

c) EFICACIA DIFERIDA

Por otro lado, los actos administrativos pueden poseer eficacia diferida,

es decir, aquella que se da en un momento incluso posterior al de la

notificación del acto. Esta eficacia diferida se da por diversos motivos y

ante diversas circunstancias que el ordenamiento jurídico considera

pertinentes. Un ejemplo de acto administrativo de eficacia diferida es

aquel sometido a modalidad, en particular a condición suspensiva, plazo

suspensivo o sometido a modo o cargo. La eficacia del acto, en

consecuencia, está supeditada a la generación del evento, sea incierto,

cierto o sometido a la acción del administrado, respectivamente.

Ahora bien, existe una interesante controversia en la doctrina respecto a

la pertinencia de la condición suspensiva en el acto administrativo,

puesto que los ejemplos que se emplean para demostrar su existencia

tienen como requisito la generación de un hecho futuro e incierto que

condiciona la generación de sus efectos de manera general, lo cual en

realidad constituye un reglamento. Es por ello que se señala que no

existe la posibilidad de la generación de una suspensiva en el caso de

un acto administrativo.

11.2. NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

La notificación es el acto a través del cual se pone en conocimiento del

interesado el contenido de un acto administrativo. Asimismo, existe un

régimen de notificación aplicable a diversos actos de la administración,



tales como citatorios, emplazamientos y otros. En principio, todo acto

que pueda afectar al administrado debe serle notificado, incluso los

actos administrativos de mero trámite.

a) REQUISITOS

Las resoluciones y actos administrativos que afecten a los derechos e

intereses de las personas interesadas se notificarán cumpliendo un

conjunto de requisitos. En primer lugar deberá contener el texto íntegro

de la resolución, con la respectiva motivación, lo cual puede implicar

adjuntar copia certificada o transcribir el texto de la misma; sin

modificación alguna.

Asimismo, deberá señalar el procedimiento administrativo dentro del

cual haya sido dictado, información muy útil en especial en

procedimientos administrativos iniciados de oficio. En este caso, el acto

de inicio del procedimiento contiene un conjunto de elementos

adicionales, los cuales se han establecido a fin de cautelar el derecho de

defensa del administrado. A ello nos vamos a referir en el capítulo

respectivo.

Además deberá explicitar la autoridad e institución de la cual procede el

acto y su dirección; así como la fecha de vigencia del acto notificado.

Finalmente, deberá contener la expresión de los recursos que procedan

contra dicho acto, el órgano al que hubiera que presentarse y el plazo

para interponerlos.

b) PLAZO DE NOTIFICACIÓN

El D.L. Nº 1029 trae la reforma del artículo 18ª de la Ley Nº 27444,

preceptuándose que el plazo consignado en el procedimiento

administrativo respectivo, para que la autoridad administrativa emita el

pronunciamiento correspondiente, incluye el plazo que la entidad tiene

para notificar dicho pronunciamiento, que es de cinco días conforme lo

dispuesto por el artículo 24ª de dicha norma.



Antes de la vigencia de la actual redacción de dicho artículo se entendía

que dicho plazo estaba incorporado en aquel tras el cual se generaba el

silencio administrativo. La evidente razón de esta interpretación se

encontraba en el hecho de que la fecha consignada en un acto

administrativo como fecha de emisión ni necesariamente es cierta,

siendo la única fecha cierta la de notificación al administrado.

c) REALIZACIÓN DE LA NOTIFICACIÓN

La notificación es el mecanismo al interior del procedimiento

administrativo por el que se da cuenta a quienes interese de los actos

emitidos por las entidades que forman parte de la Administración

Pública. La notificación, entonces es una actuación material de la

Administración, también conocido como hecho administrativo, y no un

acto administrativo adicional.

Las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita hacer

que lo resuelto en el acto administrativo sea de conocimiento de la

persona interesada o su representante, así como la fecha, la identidad y

el contenido del acto notificado. La Ley prefiere, por razones de

protección a los intereses de los administrados, la notificación personal

en el domicilio del interesado, razón por la cual establece un evidente

orden de prelación.

También es posible la notificación vía telegrama, correo certificado,

telefax, correo electrónico, etc.

d) NOTIFICACIÓN PERSONAL

Ésta se practicará en el lugar que haya sido señalado a tal efecto en la

solicitud o en un escrito posterior, o en el último domicilio que la persona

haya señalado en otro procedimiento análogo.

Ello implica además que la entidad tendrá por válido el domicilio

señalado por el administrado mientras el mismo no lo modifique

expresamente sin que se admita prueba en contrario.



El D.L. Nº 1029 ha efectuado un importante ajuste, estableciendo que en

el caso que el administrado no haya señalado domicilio, o el que haya

señalado no exista, la autoridad deberá emplear el domicilio, o el que

haya señalado no exista, la autoridad deberá emplear el domicilio

señalado en el D.N.I. del administrado, salvo que se acredite que el

mismo ha desaparecido, que justifica la realización de la publicación

como medio de notificación en aplicación del artículo 23º de la Ley del

Procedimiento Administrativo General.

11.3. PUBLICACIÓN

La publicación implica la puesta en conocimiento del público en general de la

emisión realizada, a diferencia de la notificación propiamente dicha, que es una

puesta en conocimiento particular.

a) EFECTOS JURÍDICOS

Se ha señalado que la publicidad del acto determina, por un lado, su vigencia y

de allí su eficacia, en los casos en que la publicidad es la única circunstancia

exigida para que el acto produzca efectos jurídicos. La Publicidad es el

presupuesto para el ejercicio de los recursos administrativos que procedan, así

como el presupuesto para la impugnación judicial una vez agotada la vía

administrativa; teniendo en cuenta que los actos favorables con eficaces desde

su emisión y que los mismos evidentemente no van a ser impugnados por el

administrado.

Por lo que a esta función se refiere –eficacia del acto- puede afirmarse que la

notificación constituye un principio del procedimiento vinculado al respeto de

las garantías jurídicas del administrado. Se protege así el debido proceso y el

derecho de petición de los administrados a los que la Administración impone

una obligación o afecta en sus derechos.

12. LA NULIDAD Y VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO

La nulidad del acto administrativo es consecuencia de un vicio en los

elementos constitutivos del acto. En el derecho administrativo , el particular o



administrado solo puede pedir la nulidad si esta legitimado, es decir solamente

en los casos en que el acto afecte sus derechos subjetivos o intereses

legítimos. Asimismo , la entidad administrativa solo puede anular de oficio un

acto administrativo si el mismo vulnera el interés general. A esto se le llama

principio de doble lesividad, al cual nos vamos a referir mas adelante.

Los actos administrativos, dada su condición de actos emitidos por razón de

interés general, se presumen validos y producen todos sus efectos mediante no

se declare su nulidad mediante los medios establecidos por la ley. Este

principio, denominado presunción de validez o principio o presunción de

legitimidad, funciona como una presunción legal , que opera en tanto no se

genera una declaración expresa en contrario, sea de naturaleza administrativa

o judicial.

La presunción de validez de los actos administrativos tiene un evidente origen

en el tanta veces señalado interés general. Sin embargo no han sido pocas las

veces que se la considerado contradictorio con ciertos principios de derecho

administrativo. Para algunos , el vicio manifiesto-aquel que genera la nulidad

del acto- debe destruir de inmediato la presunción que venimos analizando.

Ahora bien, es claro que la concepción de la nulidad como una situación de

efectos retroactivos , contenida en la ley, corrige en algo la aparente

incongruencia de este principio.

12.1. LOS VICIOS QUE GENERAN LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Aun cuando la Administración debe actuar con arreglo a Derecho, los actos

administrativos pueden incurrir en algún tipo de ilegalidad, de infracción al

ordenamiento jurídico, en algún vicio. En este caso la posibilidad de producción

de efectos del acto o bien queda en entredicho o bien no se produce. De ahí

que los vicios de los actos administrativos son objeto de un cierto

escalonamiento con consecuencias distintas.



La doctrina señala que los actos nulos, que padecen de nulidad absoluta , no

pueden sanearse. En consecuencia, no son susceptibles de convalidársele los

mecanismos de conservación del acto establecidos en la ley. Ahora bien , los

vicios que tornan nulo en forma absoluta a un acto administrativo pueden ser

de dos tipos:

12.1.1. Vicios específicos de los actos administrativos.

Son los que afectan a los requisitos de validez o elementos esenciales,

de los que se ha hablado líneas arriba. Tales vicios pueden ser:

1. INCOMPETENCIA: Puede ser por razón de:

Territorio: se produce si el órgano actuante excede el ámbito

físico del cual debe ejercer su competencia.

Materia: El órgano administrativo debe realizar las funciones que

específicamente le competen, debe actuar dentro de la esfera de

competencia que le corresponde. La competencia material de

cada órgano de la Administración Publica esta señalada por la

norma , en cumplimiento del principio de legalidad. Si un órgano

administrativo dictara un acto con contenido judicial, o si invadiera

la esfera de atribuciones pertenecientes a otro órgano de la

Administración, dicho acto seria nulo.

Tiempo: se produce si el agente decide antes (todavía no

asumió) o después (ya ceso en sus funciones) del tiempo en que

su decisión hubiera sido válidamente posible.

Grado: El inferior jerárquico no puede dictar un acto que sea de la

competencia del superior, no el superior dictar, en principio,

alguno que fuera de la exclusa competencia del inferior por

razones técnicas. Ello , salvo las consideraciones referentes a

avocación o encargo de gestión señaladas en la ley.



Cuantía: cuando el monto de lo que se va a resolver no

corresponde a la entidad u órgano que emite el acto. Por ejemplo,

si ante una apelación en el contexto de un proceso de selección

el titular de la entidad resuelve cuando la competencia le

corresponde al Tribunal de Contrataciones

2. FALTA DE MOTIVACION: Si el acto esta fundado en elementos

falsos es arbitrario y por ello nulo. Así mismo, es nulo el acto que

adolece de motivación aparente, como hemos visto anteriormente.

También es invalido el acto ilógicamente motivado, es decir cuando se

obtiene una conclusión que no tiene nada relación con el argumento que

se utiliza. La omisión de la motivación da origen a nulidad , ya que dicha

ausencia no resulta ser susceptible de enmienda al tratarse no solo de

un vicio de forma sino también de un vicio de fondo, que permite la

emisión de pronunciamientos arbitrarios.

3.-VICIOS EN EL OBJETO: Cuando el acto tuviera un objeto que no

fuera cierto, o cuando se tratara de un acto física o jurídicamente

imposible. Queda claro que la imposibilidad debe ser originaria, puesto

que la imposibilidad sobrevenida genera mas bien la ineficacia del acto.

Por otro lado , la ilicitud del objeto implicaría también nulidad del acto,

pero podría configurar también la comisión de un delito.

4. VICIOS EN LA FINALIDAD O DESVIACION DE PODER: Cuando el

acto se ha dictado con un fin distinto al previsto por el legislador . Para

que ocurra la denominada desviación de poder- tan mentada por la

doctrina europea- debe haber una autoridad administrativa con

competencia, que haga uso de poder para un fin distinto del conferido

por la ley . Entre los supuestos de desviación de poder pueden estar los

siguientes:

- Que el agente actué con una finalidad personal

- Que los actos sean realizados con el objeto de beneficiar a terceros



- Que el fin perseguido sea de interés general pero distinto del fin preciso

que la ley asigna al acto que se emite.

5. VICIOS EN LAS FORMAS ESENCIALES O EL PROCEDIMIENTO:

Cuando se incurre en vicios graves respecto de los procedimientos que

deben seguirse o cuando hay falta absoluta de forma exigida por la ley

para la exterioridad del acto. Ahora bien, cuando las formalidades no son

esenciales procede la conservación del acto.

VICIOS ESPECIALES DE LOPS ACTOS ADMINISTRATIVOS

La ley establece que son nulos los actos administrativos emitidos en

contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas

reglamentarias. En buena cuenta, si embargo, dichos actos resultan ser

nulos sea por la licitud o imposibilidad jurídica del objeto, como hemos

señalado líneas arriba. Esta disposición es consecuencia, sin embargo,

del principio general que establece que es valido el acto administrativo

que es conforme al ordenamiento jurídico.

Además , la ley establece también que son nulos los actos expresos o

los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por

silencio administrativo positivo, por los que adquiere facultades, o

derechos , cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no

se cumplen con los requisitos, documentación o tramites esenciales para

su adquisición . Esta causal tiene sentido en tanto existen mecanismos

que permiten al administrado pasar por encima de ciertos mecanismos

verificatorios, como el silencio administrativo positivo, la aprobación

automática, la presunción de veracidad y otros. Y por ello permite que

entidad pueda protegerse frente a actos administrativos obtenidos de

esta manera a través de la nulidad de oficio.

Asimismo , son nulos los actos administrativos que sean constitutivos de

infracción penal , o que se dicten como consecuencia de la misma . Es

preciso señalar que el carácter delictivo de la acción solo podrá ser

establecido por la autoridad jurisdiccional. Cierto sector de la doctrina



señala entonces que ello interrumpiría el plazo de caducidad para la

obtención de la nulidad de oficio , o de la nulidad a través de la acción de

lesividad, en su caso. Sin embargo, la ley no se pronuncia de manera

alguna sobre el particular.

12.2. CONSERVACION DEL ACTO

Los actos administrativos que adolecen de vicios leves, que no impiden la

existencia de los elementos esenciales , son susceptibles de ser conservados ,

dentro de determinados parámetros . Cuando ello ocurre , se da el supuesto de

conservación del acto del que habla el articulo 14 de la ley nº 27444 y que hace

referencia a aquellos vicios que no son trascendentes.

La disposición legal que estamos comentando es una aplicación del principio

de conservación , íntimamente relacionado con el principio de presunción de

validez del acto administrativo, por el cual la declaración de nulidad constituye

ultima ratio y debe ser empleada únicamente cuando no existe mecanismo

viable para corregir el vicio existente. Sin embargo esto no debe confundirse

con el concepto de anulabilidad del acto jurídico como ocurre por ejemplo en el

derecho comparado, puesto que la conservación del acto administrativo no

ocurre como resultado de una convalidación, sino a través de una enmienda.

12.3. CONCEPTO DE VICIO NO TRASCENDENTE

Ahora bien , como el concepto de vicio no trascendente resulta ser muy

abstracto, la Ley del Procedimiento Administrativo General ha enumerado que

es aquello a lo que puede considerársele vicio no trascendental, consignando

las siguientes posibilidades.

- Que el contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones

surgidas en la motivación. En este caso es claro que basta un acto de

enmienda para subsanar el vicio en el que se ha incurrido, precisando o

aclarando la motivación.

- Que el acto tenga una motivación insuficiente o parcial. Análogamente,

basta un acto posterior de enmienda b, el mismo que posee eficacia

retroactiva, para corregir el vicio incurrido. Ello se da porque esta causal



de conservación, como la anterior, afecta a la motivación como elemento

esencial del acto administrativo.

- Formalidades no esenciales del procedimiento. Se reputan formalidades

no esenciales aquellas cuya realización adecuada no habría impedido o

cambiado el sentido de la decisión final en aspectos importantes, o en

cuyo incumplimiento no afectare el debido proceso del administrado. En

primer lugar, esta causal de conservación ocurre cuando el vicio afecta

al requisito del procedimiento regular, que se asimila, como lo hemos

indicado, al principio de debido procedimiento y este a su vez al de

debido proceso. En consecuencia, no todo defecto de procedimiento

genera los mismos efectos respecto a la validez del acto. En segundo

lugar , es necesario señalar que no existe una adecuada objetivación en

cuanto a lo que pueden considerarse formalidades no esenciales, toda a

su vez que no se define lo que son aspectos importantes, definición que

parece estarse dejando a la discrecionalidad de la Administración.

Por otro lado, esta definición de vicio no trascendente se relaciona

íntimamente con la última que se señala en el articulo materia de

análisis, en la cual el acto se puede convalidar si se emite con omisión

de documentación no esencial. Si existen documentos que no resultan

ser indispensable, se entiende que es una formalidad no esencial del

procedimiento.

- Cuando se concluya que el acto habría tenido el mismo contenido , de

no haber ocurrido el vicio. En este último caso, se entiende que el vicio

no deberá afectar en forma directa al contenido del acto.

La ley ha tenido cuidado de subsumir el concepto de conservación del

acto con el de anulabilidad tan empleado en la doctrina y en la

legislación comparadas. De hecho, en ciertos sectores de la doctrina aun

se considera que el acto administrativo es finalmente una modalidad del

acto jurídico, razón por la cual resultaran aplicables las categorías

propias de dicha institución , lo cual es evidentemente incorrecto.



Sin embargo y como lo hemos señalado de manera reiterada , la

Administración Pública carece propiamente de voluntad , puesto que sus

decisiones son resultado de procesos cognitivos en su interior,

denominados procedimientos administrativo, como veremos mas

adelante. Ello significa que no puede aplicarse la regulación proveniente

del acto jurídico al acto administrativo, salvo contadas excepción , como

son por ejemplo las modalidades , las mismas que incluso están

limitadas como ya hemos visto.

12.4. PARAMETROS DE LA CONSERVACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Sin embargo , para hacer efectivo este mecanismo se requieren algunos

requisitos. El primero , que nos encontremos ante un vicio que no puede

subsanarse a través de un acto de enmienda. En esta situación resulta

imposible enmendar el acto. En general, se entiende que los vicios

derivados de incompetencia no pueden ser subsanados , puesto que no

existe manera de corregir un vicio proveniente de la propia gestión del

acto. Similar consideración debe hacerse en el caso de los vicios

provenientes del objeto , en particular si el mismo es ilegal o imposible.

En segundo lugar, que el acto de enmienda no debe modificar el sentido

o los alcances de la decisión que ha sido tomada por la autoridad

administrativa. En tercer lugar, la enmienda deberá ser efectuada

cumpliendo con las mismas formalidades que fueron empleadas para

emitir la actuación administrativa que se va a enmendar.

Finalmente, resulta indispensable que el vicio que se va a corregir no

haya generado un perjuicio a la entidad o terceros que constituyan

responsabilidad, sea administrativa, civil o penal. En este caso, dado que

el perjuicio ha sido consumado , el efecto retroactivo del acto en

enmienda sería imposible.



12.5. INSTANCIA COMPETENTE PARA DECLARAR LA NULIDAD. LA NULIDAD DE OFICIO

En principio, la instancia competente para declarar la nulidad de un acto es la

jerárquicamente superior a aquella que la emitió, a menos que no exista

subordinación jerárquica , caso en el cual será la misma entidad la que emitirá

la declaración de nulidad. Esta ultima precisión resulta controversial, pues

establece la posibilidad de que un funcionario que no está sometido a

subordinación pueda anular sus propios actos –en particular cuando se goza

de la facultad de declarar la nulidad de oficio- , lo cual establece un régimen

discrecional muy amplio, máxime si existe múltiples autoridades que carecen

de superiores jerárquicos, en particular las autoridades máximas de

organismos públicos, organismos constitucionales autónomo y

municipalidades.

Ahora bien, si bien la administración puede declarar la nulidad de actos

administrativo a pedido de parte –a través de los recursos administrativo

establecido por la ley- también puede ejercer dicha potestad de oficio cuando

se incurra en las causales de nulidad en el artículo 10° de la Ley, y aun cuando

los mismos hayan quedado firme. La razón de ello la encontramos en el hecho

de que la administración pública actúa bajo el impulso de cumplimiento de

metas colectivas. De acuerdo con lo señalado, existe la posibilidad de que la

administración pueda invocar hechos propios, facultad en principio vedada a

los particulares. . Esta previsión no resulta ser una novedad de la Ley de

Procedimiento Administrativo General, puesto que se encontraba contenida en

el articulo 112° del Reglamento de Normas Generales de Procedimientos

Administrativos y en el artículo 109° del Decreto Supremo N° 02-94-JUS.

Sin embargo , la declaración de nulidad de oficio posee evidentes límites

establecidos por la ley .En primer lugar , existe un límite temporal , pues la

facultad prescribe la año de haber quedado consentido el acto

administrativo .Dicho límite no había sido establecido por el reglamento , pero



si por el Decreto Ley Nº 26111 , que estableció el plazo de seis meses , y la ley

Nº 26960 , que estableció el plazo , evidentemente excesivo de tres años .

Asimismo existe un límite objetivo o material para el ejercicio de la nulidad de

oficio , dado que el acto debe agraviar el interés general para que pueda

justificarse su anulación , previsión que se encontraba también en las normas

derogadas .Finalmente , no cabe la nulidad de oficio declarada por consejos o

tribunales regidos por leyes especiales , lo cual resulta obvio si consideramos

que dichos organismos ejercen funciones de resolución de

controversias .Contra ellos solo cabe el proceso de lesividad , como veremos

enseguida .

El llamado proceso de lesividad

De la misma forma, se justifica que la Administración puede recurrir a

La acción contencioso administrativa a fin de impugnar el acto nulo , una

vez transcurrido el plazo de prescripción para poderlo hacer de oficio .

A ello la doctrina denomina acción o proceso de lesividad. Es necesario

precisar que el plazo que se concede a la Administración - dos años -es

sustancialmente mayor que el concedido a los particulares en la misma

situación, el cual de acuerdo a la Ley de Proceso Contencioso

Administrativo no excede, en lo mejor de los tres casos, los tres meses.

Es evidente que la interposición de la demanda contencioso

administrativa por parte de la entidad administrativa requiere la emisión

de un acto administrativo habilitante, el mismo que precise la afectación

del interés publico que se ha generado con la emisión del acto, así como

el vicio que se ha incurrido . A su vez, dicho acto habilitante es resultado

de un procedimiento de oficio en el cual se ha evaluado la iniciación del

proceso de lesividad .

La norma legal precedente , el Texto Único Ordenado de la Ley de

Normas Generales de Procedimientos Administrativos , señaló durante

un periodo de tiempo la imprescriptibilidad de la de nulidad a iniciarse

para por parte de la administración , a través de una modificación del

artículo 109º de dicha norma , la misma que no establecía la existencia



del proceso de lesividad .Dicha condición resultaba ser , a todas luces ,

inconstitucional , como indicaremos más adelante .

Sin embargo , todavía se discute la pertinencia del establecimiento de

una diferencia tan grande entre el plazo que se otorga a la

Administración Pública en relación con los particulares .Hoy en día , el

plazo para impugnar las resoluciones administrativas se encuentra

señalado en la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo .

12.6. EFECTOS DE LA DECLARACION DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

En primer término, la declaración de nulidad tiene efectos retroactivos a la

fecha de emisión del acto que se anula dado que éste se reputa inexistente,

una vez declarada la nulidad, desde la fecha de su emisión.

Esta previsión legal busca matizar la rigidez de la presunción de validez a la

que hemos hecho referencia líneas arriba.

Sin embargo, cabe la posibilidad de que dicho acto administrativo haya

generado efectos a favor de administrados que han obrado de buena fe,

desconociendo la existencia de causales de nulidad del citado acto. En este

último supuesto, la nulidad produce efectos hacia adelante y en cuanto a

dichos administrados.

Asimismo, si un acto administrativo es declarado nulo, los administrados no

están obligados a su cumplimiento y los servidores públicos deberán

oponerse a la ejecución del acto, fundando y motivando su negativa.

El acto administrativo nulo es inexigible para los administrados, y a la vez, debe

ser inaplicado por los funcionarios de las entidades

Responsabilidad administrativa ante la nulidad

La emisión de actos nulos genera responsabilidades administrativas , cuya

imputación resulta indispensable para desincentivar dichas conductas .En

consecuencia , la resolución que declara la nulidad , además dispondrá lo

conveniente para hacer efectiva la responsabilidad del emisor del acto



inválido .Dicha responsabilidad es de índole administrativa y genera las

sanciones establecidas en la ley . Inclusive, no obstante se genera la

conservación del acto cuando ello procede, subsiste la responsabilidad

administrativa de quien emitió el acto viciado, salvo que la enmienda se

produzca sin pedido de parte y antes de la ejecución del citado acto.

En caso de que el acto viciado se hubiera consumado, o bien sea imposible

retrotraer sus efectos, solo dará lugar a la responsabilidad de quien dictó el

acto y en su caso, a la indemnización para el afectado .En principio, sin

embargo, la nulidad de un acto no genera necesariamente la obligación de

indemnizar, a menos que exista un daño efectivo e individualizado que haya

sido generado por dicha nulidad.

Los alcances de la nulidad

La Ley señala además los alcances de la declaración de nulidad de un acto

administrativo y hasta donde llega la misma .En primer lugar, la nulidad de un

acto administrativo afecta a los demás actos que dependen directamente de

este .Es decir, a los sucesivos en el procedimiento, cuando se encuentren

vinculados a aquel.

Asimismo, la ley contempla la posibilidad de la nulidad parcial del acto y la

posibilidad de validez de parte del mismo .Ello más bien nos pone en un

supuesto del denominado acto administrativo complejo - de discutida

inexistencia en la doctrina - , en la cual , en un solo acto , la Administración

emite diversas declaraciones ,las cuales generan distintos efectos jurídicos .

Ahora bien , la nulidad parcial del acto administrativo no alcanza a las otras

partes del acto que resulten independientes de la parte nula , salvo que sea su

consecuencia , ni impide la producción de efectos para los cuales no obstante

el acto pueda ser idóneo , salvo disposición legal en contrario .

Finalmente , la declaración de nulidad del acto no alcanza la de los actos ,

actuaciones o trámites que no hubiesen sido alcanzados por el vicio en

cuestión .Quien declara la nulidad , dispone la conservación de aquellas

actuaciones o trámites cuyo contenido hubiere permanecido igual de no

haberse incurrido en el vicio .Este ultimo tiene sentido a nivel del



procedimiento administrativo , pues permite reconstruir el mismo a partir de la

eliminación del vicio que condujo a la nulidad del acto que puso fin a dicho

procedimiento .

13. LA NULIDAD Será conocida y declarada por la autoridad superior de quien dictó el acto. Si

se tratara de un acto dictado por una autoridad, que no esté sometida a

subordinación jerárquica, la nulidad se declarará por resolución de la misma

autoridad.

La Nulidad de oficio solo puede ser declarada por el funcionario jerárquico

superior al que expidió el acto que se invalida .Si se tratará de un acto emitido

por una autoridad que No esté sometida a subordinación jerárquica , la nulidad

se declarará también por resolución del mismo funcionario (Ley Nº 27444, art.

202.2)

La facultad para declarar la Nulidad de oficio de los actos administrativos

prescribe al año a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos. (Ley

Nº 27444, art.202.3).En caso de que haya prescrito el plazo previsto en el

numeral anterior, solo procede demandar la nulidad ante el Poder Judicial vía

el Proceso Contencioso administrativo, siempre que la demanda se interponga

dentro de los dos (2) años siguientes a contar desde la fecha en que prescribió

la facultad para declarar la nulidad en sede administrativa (Ley Nº27444,

art.202.4).

Un problema metodológico difícil de solucionar adecuadamente, en otro

sentido, es el de la vinculación de los caracteres del acto administrativo con el

sistema de nulidades. En rigor, ambos deben ser analizados conjuntamente y

el lector hará bien en remitirse desde ya al cap. de nulidades.5

De todas maneras, debemos adelantar que los caracteres del acto

administrativo no son los mismos según que el acto adolezca de una u otra

clase de nulidad: específicamente, distinguimos tres categorías de nulidad del

acto administrativo, denominadas estipulativamente anulabilidad (o nulidad

relativa), nulidad (o nulidad absoluta, o actos nulos de nulidad absoluta) e

inexistencia (o actos administrativos inexistentes, o vías de hecho

administrativas, o inexistencia de acto administrativo.) A diferencia del derecho



civil, en que se distingue entre el acto nulo y anulable, como dos categorías y la

nulidad absoluta y relativa, como otras dos categorías distintas, en el derecho

administrativo se hacen solamente dos o a lo sumo tres (si se incluye la

inexistencia) categorías. La utilización de los términos anulable y nulo no tiene

una necesaria correlación con los vocablos análogos del derecho privado, pues

el sistema de nulidades administrativas tiene sus propios principios, derivados

de la doctrina, la jurisprudencia y el decreto-ley 19.549/72. Adelantando aquí

las conclusiones que iremos desarrollando en los caps. Que siguen, podríamos

delinear como características generales las siguientes: el acto administrativo

válido y el acto administrativo anulable, que son los que tienen vicios

intrascendentes o no demasiado graves, son considerados actos regulares; el

acto administrativo nulo, que es el que tiene vicios graves o muy graves, es un

acto irregular. En caso de vicios groseros, el acto se denomina inexistente.

13.1. CAUSALES DE NULIDAD

Nulidad de pleno derecho, los siguientes:

1. Las contravenciones a la Constitución, a las leyes o a las normas

reglamentarias.

2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que

se presenten algunos de los supuestos de conservación del acto a que

se refiere el Artículo 14º.

3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la

aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los que

se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al

ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos,

documentación o trámites esenciales para su adquisición.

4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal , o

que se dicten como consecuencia de la misma

Artículo 11º instancia competente para declarar la nulidad (…)

13.2. REQUISITOS DE VALIDEZ



El acto administrativo requiere de los siguientes elementos para que tenga

validez:

Competencia. Es la atribución que se confiere a un órgano de la

administración , dentro de un territorio , grado y tiempo .También la

podemos definir como la esfera de atribuciones o facultades que

determina el ordenamiento jurídico a los órganos o entes de la

administración .La competencia es irrenunciable , debe ser ejercida por

el órgano que la tiene atribuida como propia , salvo los casos de

delegación , sustitución o avocación .

Objeto. Todos los actos deben estar arreglados a derecho. Su contenido

se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico debiendo ser

lícito, preciso y posible física y jurídicamente.

Finalidad Pública .Debe adecuarse a las finalidades de interés público

asumida en las normas que otorgan facultades al órgano superior .

Motivación .El acto administrativo debe estar debidamente sustentado

en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico .Se

deben establecer las circunstancias de hecho y de derecho que han

inducido a la emisión del acto . En principio , todo acto administrativo

debe ser motivado .La falta de motivación implica no solo vicio de

forma sino también y principalmente , vicio de arbitrariedad .La

motivación puede ser concomitante al acto , pero por excepción puede

admitirse motivación previa , si ella surge de informes o dictámenes que

son expresamente invocados o comunicados , pero este vicio puede

excepcionalmente subsanarse por medio de una motivación ulterior ,

siempre que sea suficientemente razonada y desarrollada .

Procedimiento regular. El acto debe ser conformado cumpliendo el

procedimiento administrativo previsto para su generación.



14. EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO El acto administrativo será eficaz a partir de la notificación legalmente

realizada; y cuando otorga beneficios al administrado se entiende eficaz

desde su fecha de emisión , salvo disposición , en contrario del mismo

acto , la regla general es la eficacia inmediata de los actos

administrativos

Excepcionalmente, la autoridad administrativa podrá disponer que el

acto administrativo tenga eficacia anticipada a su emisión, siempre que

fuera mas favorable a los administrados y no lesione derechos

fundamentales o intereses de buena fe que correspondan a

terceros .También tienen eficacia anticipada la declaratoria de nulidad y

los actos que se dicten en enmienda .En doctrina se afirma que la

eficacia del acto puede quedar demorada cuando así lo exija su

contenido o esté supeditada a una condición .



CONCLUSIONES El acto administrativo es todo acto dictado por un Poder Público en el

ejercicio de una potestad administrativa y mediante el que impone su

voluntad sobre los derechos, libertades o intereses de otros sujetos

públicos o privados, bajo el control de la jurisdicción contencioso-

administrativa

Hecho administrativo es entendido como toda actividad material,

traducida en operaciones técnicas o actuaciones físicas, ejecutadas en

ejercicio de la función administrativa, productora de efectos jurídicos

directos o indirectos.

El hecho administrativo es un comportamiento, mientras que el acto

administrativo implica, una declaración de voluntad que va a producir

efectos jurídicos directos.

El estado al elaborar una tarea administrativa discrecional y reglada a

través de sus entes administrativos está fortaleciendo la seguridad

jurídica para lograr el interés general.

Los elementos del Acto Administrativo son los requisitos que debe reunir

éste para ser válido y producir sus efectos normales; tenemos

elementos: subjetivo (potencial humano), objetivos (el contenido) y



formales (requisitos y formalidades indispensables para alcanzar su fin

primordial).

El silencio administrativo son los actos presuntos, es decir, la inactividad

de la Administración a la que se da una significación que puede ser

positiva o negativa.

INDICE

INTRODUCCION 61. HECHO ADMINISTRATIVO.................................................................................8

1.1. CONCEPTO......................................................................................................8

2. ACTO ADMINISTRATIVO....................................................................................9

2.1. CONCEPTO......................................................................................................9

3. DIFERENCIAS ENTRE ACTO Y HECHO ADMINISTRATIVO..........................17

3.1. La distinción entre actos y hechos producidos en el ejercicio de la función administrativa.............................................................................................17

3.2. Objeciones a la distinción entre actos y hechos. El silencio de la administración.........................................................................................................19

3.3. Conclusión acerca de la distinción entre actos y hechos administrativos21

4. Caracteres del Acto administrativo................................................................23

4.1. Es una manifestación de la voluntad..........................................................23

4.2. Como voluntad, conocimiento y opiniòn....................................................24

4.3. Declaración....................................................................................................25

4.4. Unilateral........................................................................................................27

4.5. Presunción de legitimidad...........................................................................32

4.6. Ejecutoriedad................................................................................................33

4.7. La estabilidad................................................................................................35

4.8. La impugnabilidad........................................................................................35

4.9. Origen administrativo...................................................................................39

5. CLASIFICACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.................................42

5.1. Los actos administrativos según sus efectos...........................................42

5.2. Los actos administrativos según su contenido.........................................44

5.3. Los actos administrativos según la declaración: Actos administrativos expresos, tácitos y presuntos................................................................................46



5.4. Los actos administrativos según su impugnabilidad: Los actos administrativos impugnables, los actos que causan estados y los firmes.......48

5.5. Los actos administrativos según su ejecución.........................................48

6. ACTOS ADMINISTRATIVOS REGLADOS Y DISCRECIONALES:..................49

6.1. ACTOS ADMINISTRATIVOS REGLADOS....................................................49

6.2. ACTOS ADMINISTRATIVOS DISCRECIONALES........................................49

7. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO..................................................51

7.1. ELEMENTOS SUBJETIVOS..........................................................................51

7.2. ELEMENTOS OBJETIVOS.............................................................................53

8. SILENCIO ADMINISTRATIVO...........................................................................61

9. PRINCIPIOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO....................................................67

9.1. EJECUTIVIDAD..............................................................................................67

9.2. EJECUTORIEDAD.........................................................................................68

9.3. IMPUGANABILIDAD......................................................................................68

9.4. IRREVOCABILIDAD.......................................................................................69

9.5. DISCRECIONALIDAD LIMITADA..................................................................70

10. EJECUTIVIDAD Y EJECUTORIEDAD..............................................................73

10.1. EJECUTIVIDAD..........................................................................................73

10.2. EJECUTORIEDAD......................................................................................73

11. EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO.NOTIFICACIÓN Y PUBLICACIÓN74

11.1. EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO................................................74

11.2. NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO.......................................76

11.3. PUBLICACIÓN............................................................................................79

12. LA NULIDAD Y VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO...............................79

12.1. LOS VICIOS QUE GENERAN LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO....................................................................................................80

12.2. CONSERVACION DEL ACTO....................................................................84

12.3. CONCEPTO DE VICIO NO TRASCENDENTE..........................................84

12.4. PARAMETROS DE LA CONSERVACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO 86

12.5. INSTANCIA COMPETENTE PARA DECLARAR LA NULIDAD. LA NULIDAD DE OFICIO...............................................................................................87

12.6. EFECTOS DE LA DECLARACION DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO....................................................................................................89

13. LA NULIDAD......................................................................................................91

13.1. CAUSALES DE NULIDAD.................................................................................92



13.2. REQUISITOS DE VALIDEZ........................................................................92

14. EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO.......................................................94

BIBLIOGRAFÍA

CERVANTES ANAYA, Dante. “Manual de Derecho Administrativo”.

Edit. Rhodas. Lima-Perú. 2003

GORDILLO, Agustín-Tratado de Derecho Administrativo .Buenos Aires: Fundación de Derecho Administrativo, 1998-2000.

GUZMAN NAPURI, Cristian- La administración pública y el proceso administrativo General. Lima: Pagina Blanca.2004

CASSAGNE, Juan Carlos –Derecho Administrativo .Buenos Aires:Abeledo -Perrot.1999.

Jose A. Guilabert- EL ACTO ADMINISTRATIVO.1991


Acto Administrativo

Documents

Transcript of Acto Administrativo