LA CONDUITE DE PROJETS COLLECTIFS PUBLICS

INNOVANTS

L’ÉMERGENCE D’UN NOUVEL OBJET DE GOUVERNEMENT « ÉCOQUARTIER »

EN FRANCE ET AU DANEMARK

ACFAS L’innovation dans le secteur public : au-delà des

discours 10 mai 2012

Franck AGGERIProfesseur

Directeur du CGS (Centre de Gestion Scientifique)MINES ParisTech

INTRODUCTION L’innovation : un cadre d’analyse pertinent pour étudier l’action publique ?

Quand les pouvoirs publics n’ont ni les moyens ni la connaissance ni la légitimité pour agir Nouvelle raison gouvernementale : de l’action régalienne à la conduite de projets collectifs publics

innovants

Urbanisme : un champ d’action publique en crise Des politiques sectorielles (transport, collecte des déchets, efficacité énergétique, voirie, logement

social et privé, etc.) qui se superposent sans s’intégrer Les crises des politiques urbaines (impacts environnementaux, ségrégation sociale, logements

vacants, ghettos urbains,…) Raréfaction des ressources financières : les enjeux d’une rationalisation

Les logiques du changement institutionnel Le retour des grands projets urbains au nom de la durabilité :

Projets ambitieux (objectifs sociaux, environnementaux, sociétaux à long terme) : la ville « aimable » Nouveaux modes de gouvernance (un traceur : les référentiels d’aménagement durable (ex.: Leed, Breeam))

Un objet inconnu : Une demande de contextualisation (pas de recettes universelles) L’attention portée aux expérimentations innovantes

L’urbanisme durable : un champ d’innovation Ville durable (Rio+20, agendas 21, référentiel européen ville durable) : un concept évocateur pour

stimuler la naissance d’un nouveau champ d’innovation La ville comme objet intégrateur des politiques publiques Où sont les innovations ?

Innovation de méthode (gouvernance, instruments, organisation) Projets innovants (concepts, technologies, performance,…)

CADRE THÉORIQUE (1) Le changement institutionnel :

Institution (Olsen, 2007): « enduring collection of rules and organized practices, embedded in structures of meaning and resources that are relatively invariant in the face of turnover of individual changing external circunstances ».

L’entrepreneuriat institutionnel comme levier de changement institutionnel (Greenwood, 2002, Maguire and al., 2004, Leca et al., 2009)

Approche politique dominante L’entrepreneuriat institutionnel comme activité collective et distribuée (Garud

et Karnoe, 2006) L’EI comme conduite d’apprentissages collectifs instrumentés (Aggeri et

Acquier, 2008)

La conduite d’expérimentations innovantes, retours d’expériences Attention aux instruments et dispositifs (matérialité) (Callon, 2003, Labatut et

Aggeri, 2010)

LE CADRE FOUCALDIEN DE LA GOUVERNEMENTALITÉ (2) Nouvelle raison gouvernementale

Approche polycentrée, distribuée et instrumentée de l’action collective

Notion clé de dispositif : agencement hétérogène d’acteurs et d’instruments en vue d’un projet stratégique (Foucault, 1978) Répond à une une urgence stratégique Recherche de mise en cohérence d’éléments

hétérogènes

LE CADRE THÉORIQUE DE LA CONCEPTION INNOVANTE (3) Théorie de la conception innovante (Hatchuel, Le Masson

et Weil, 2006, 2010) : Conception réglée (institutionnalisée) vs conception innovante Les dispositifs de pilotage des projets innovants Les règles de gestion des activités de conception :

i) conception du modèle d’affaires et de nouvelles sources de valeur ii) l’émergence de règles concernant la division du travail de

conception iii) la conduite d’expérimentations comme jalons du processus de

conception iv) la définition de langages de conception partagés

Expliquer comment les acteurs engagés dans des processus d’innovation dans des champs institutionnalisés dépassent les barrières à l’innovation pour reconstruire de nouvelles règles de conception

MODÈLE CONCEPTUEL

institutionnalisationn

Innovation

Théorisation, Dispositifs de pilotageCodification ( design ”template” règles émergentes)

Contextualisation, stimulation,…

routines

Projets singuliers

LES LIENS ENTRE INNOVATION ET INSTITUTIONNALISATION L’institutionnalisation renvoie à la création de

règles formelles (réglementations et critères de performance obligatoires) et informelles (meilleures pratiques largement admises)

L’innovation renvoie au développement et à l’intégration de nouvelles technologies et de façons de faire à partir de concepts et en fonction de règles de conception

Les dispositifs de pilotage comme médiation entre institutionnalisation et innovation

QUESTIONS DE RECHERCHE

Quels sont les logiques et les formes de ces dispositifs collectifs publics ?

Quels sont leurs effets inattendus ? Dans quelle mesure stimulent-ils

l’innovation ? Quels morceaux d’expérimentations sont (ou

sont susceptibles d’être) institutionnalisés ?

MÉTHODOLOGIE (1) Terrain d’étude : les processus d’innovation et d’action

publique dans la conception d’écoquartiers (France/Danemark) (projet Puca, 3 seniors, 4 post-docs) : 2010-… L’étude du dispositif national EcoQuartiers (Cub national

EcoQuartier) l’étude du dispositif des grands projets urbains à Dunkerque L’analyse comparative des référentiels d’aménagement

durable (US, France, Japon) Deux cas de projets urbains innovants (Grand Large à

Dunkerque (France) et Koe (Danemark)

Sources : entretiens (40), réunions (observation participante), documents internes, archives, sources externes

MÉTHODOLOGIE (2) Collecte des données comparative:

un guide d’entretien semi-structurée un index des documents clés

Analyse des données à l’aide d’une grille comparative Identification des points communs et des points divergents entre

les cas comparatifs

Organisation de deux ateliers par an (en mai et novembre): 2010: conception du projet de recherche comparative, sélection

des terrains et constitution des équipes développement du protocole de recherche, début de la collecte

des données (colloque à Copenhague « construction matters ») 2011: poursuite de la collecte des données; analyse comparative

initiale; présentation des résultats préliminaire à l’Academy of Management

LE DISPOSITIF DU CLUB NATIONAL ECOQUARTIER Susciter les échanges d’expériences (club), enjeu souterrain : polariser

les investissements publics autour de cet objet intégrateur

2010 : premier concours national Ecoquartier

2011 : vers un dispositif plus complet : Conseil scientifique (déconstruction de la notion d’écoquartier) Observatoire (construire l’appareillage statistique) Club des partenaires (journées d’échanges,…) Comité de surveillance (mnistères, agences publiques, représentants

institutionnels,…) Support d’experts (consultnats, centres techniques ) : produire des études Concours 2012 : 360 candidats, une mobilisation inattendue

Susciter l’adhésion des acteurs locaux : charte + labellisation+contractualisation

Les ambiguïtés de l’action publique collaborative : vers plus de contrôle ?

LE DISPOSITIF MANAGÉRIAL DANOIS

Modèle managériale instrumenté (Fondation Realdania) : Gestion par projet avec livrables Contractualisation très précise sur des objectifs

de performance définis en amont (efficacité énergétique, émissions de carbone, gestion de l’eau…)

Référentiel de performance : Graphe radars pour l’évaluation (balance scorecards) Sustainability tool

LA CONCEPTION RÉGLÉE DE L’URBANISME EN FRANCE

• Une conception séquentielle (passage de relais avec des concours (urbanistes, architecte,…)

• De faibles investissements en conception (réplication de routines)

LA CONCEPTION RÉGLÉE DES QUARTIERS EN FRANCE : UN OBJET FRAGMENTÉ

LA CONCEPTION D’ÉCOQUARTIERS EN FRANCE ET AU DANEMARK Deux cas contrastés :

Conception de l’écoquartier Grand Large (Dunkerque)

L’un des premiers « écoquartiers » conçus en France De nouvelles règles de conception (juridiques,

partenariat, économiques,…) S’inscrit dans une politique de développement

durable de long terme Modèle de coopération émergent

X-koping (Danemark) : en phase de conception Un partenaire privé leader (fondation Realdania) Une démarche de projet très structurée : modèle

managérial instrumenté (design templates)

LES ENJEUX DE LA CONCEPTION URBAINE INNOVANTE EN FRANCE ET AU DANEMARK Les enjeux communs :

Construire des capacités d’innovation collective Explorer des concepts en rupture Innover dans la gouvernance et la conduite des projets Organiser les retours d’expérience

Les différences : Des organisations et de activités de conception différentes

France : un jeu d’acteurs éclaté (acteurs publics – architectes (vision) – promoteurs (marché)

Danemark : la délégation de l’urbanisme à un acteur dominant (RealDania) : promoteur-amnageur-financeur-manager

Des modèles de changement institutionnel différenciés : quels effets ?

LE MODÈLE DE L’URBANISME COOPÉRATIF : DUNKERQUE

LA CONDUITE D’UN PROJET D’ÉCOQUARTIER INNOVANT À DUNKERQUE

La continuité des acteurs politiques (Delebarre, 1980) La mémoire d’échecs passés (ghettos urbains) Des acteurs sensibles aux problématiques d’urbanisme

Concevoir un projet urbain innovant à partir : le projet Neptune Reconquérir les friches industrielles Des objectifs de mixité sociale et fonctionnelle, de performance environnementale, mobilité durable Grand Large : en faire une vitrine d’une politique urbaine durable

Des atouts (proximité de l’eau, friches industrielles à reconquérir,…) qui attirent urbanistes et architectes renommés

Construire une capacité d’entrepreneuriat collectif(collectivité locale, urbaniste, aménageur, constructeurs, pouvoirs publics régionaux)

L’attention portée aux expériences étrangères (Pays-Bas, Scandinavie,…)

Un processus d’innovation volontairement émergent : Éviter de figer les alternatives trop tôt, éviter de figer un cahier des charges trop précis Forcer la coopération entre acteurs de la conception en phase amont Refus des solutions prêtes à l’emploi (référentiels et consultants)

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GRAND LARGE :LE VISIBLE…

LE MOINS VISIBLE… Les dimensions innovantes du projet :

Logements sociaux et privés identiques (conçus d’emblée) Des espaces publics et privés indifférenciés Combiner performance esthétique et environnementale (les gables : rappeler

l’effet vortex et l’architecture flamande) Inscrire la durabilité dans les territoires :

Écologie industrielle (énergie fatale produite par les installations industrielles…) Matériaux produits localement (cogeblocs)

Les difficultés de l’innovation : Difficultés à obtenir les autorisations administratives pour les systèmes

constructifs innovants L’absence de continuité des acteurs (tranches…), obstacle à la capitalisation des

expériences Le retournement du marché immobilier (invendus) Des dimensions de performance difficiles à valoriser (mixité sociale, espaces

publics-privés indifférenciés…) Des promesses de performance sur le long terme : développer les commerces et

les infrastructures

LES INNOVATIONS EN MATIÈRE DE GOUVERNANCE (CONDUITE DE PROJET) : UN MODÈLE ÉMERGENT

Quelques innovations marquantes : Forcer la coopération en amont entre acteurs clés (bailleurs-

promoteurs-architectes) Expérimenter à partir de cahiers des charges évolutifs La transparence financière exigée par le donneur d’ordre sur les

coûts (délibération) Création d’un nouvel acteur : délégation aux Grands Projets Système de pilotage délibérément incomplet Vitesse de développement du projet (moins de trois ans)

(stratégie de pionnier)

Les limites identifiées : La faible participation des publics (usagers, riverains, etc.) Une démarche empirique (essai-erreur) Le besoin de formalisation des pratiques

LES MÉCANISMES D’INSTITUTIONNALISATION DANS CES DEUX EXPÉRIENCES Dunkerque :

Institutionnalisation de règles de conception dans un nouveau projet urbain à Dunkerque (quartier du Théâtre) (en cours)

Une capitalisation horizontale Le « modèle » de Nicolas Michelin (urbaniste-architecte) transposé à

Bordeaux Les visites (partage d’expériences (Club Ecoquartier)

Une légitimation qui se construit dans la durée : Les effets de réputation Une coopération à susciter

X-kobing : Modèle managérial très instrumenté Une vision limitée de la performance (centrée sur les

émissions de carbone en priorité) : à quellle échelle le concept est-il mesurable ?

Un modèle autoritaire (acteur dominant)

RÉSULTATS PRÉLIMINAIRES: INNOVATION DANS LES ÉCO-QUARTIERS

Dunkerque – France X-købing - Denmark

Dispositif de pilotage

• Organisation par grands projets (acteurs publics)

• partenariats publis-privés• Transparence financière entre

les partenaires exigée• Gestion de projet volontairement

incomplète

• Format de compétition n’a permis qu’une interaction limitée entre les équipes

• Structure de récompense• Attention particulière portée à

l’interdisciplinarité dont témoigne la transparence des équipes sur les coûts

• Utilisation obligatoire d’un référentiel de gesiton de la durabilité (critères)

Innovations de projet

• Impossibilité de distinguer• Chauffage urbain réutilisée • Usage de ressources locales• Un modèle de pilotage transposé

par les acteurs ailleurs (Bordeaux)

• L’intégration du quartier dans un projet de Ville durable à plus grande échelle

• Mise à jour et redéveloppement du référentiel de soutenabilité transposé à d’autres projets

• Approches spécifiques de la gestion de l’eau

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CONCLUSION Poursuivre la recherche comparative et la

collecte des données Tracer les mécanismes de

l’institutionnalisation Tester les résultats auprès des acteurs

(colloque organisé en mai) Perspectives théoriques :

Contribution à la littérature sur l’entrepreneuriat institutionnel

Contribution au décloisonnement des travaux sur l’innovation et le changement institutionnel