รายงานฉบับสมบูรณ (ฉบับแกไข)...

รายงานฉบบสมบรณ (ฉบบแก�ไข)

โครงการศกษาวจย เรอง การวเคราะห ผลกระทบในการออกกฎหมาย (Regulatory Impact Analysis)

โดย

สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย

เสนอตอ

สานกงานคณะกรรมการกฤษฎกา

11 กนยายน 2557

บทสรปสาหรบผ�บรหาร

กฎหมายเปนเครองมอสาคญทรฐบาลสามารถใช�เพอให�บรรลวตถประสงค$ในการกาหนดนโยบาย ในอดตทผ(านมา กระบวนการออกกฎหมายยงขาดการกลนกรองทด ทาให�มการตรากฎหมายจานวนมากทไม(มประสทธภาพ อกทงการออกกฎหมายส(งผลกระทบในวงกว�างต(อทง รฐ เอกชน และ ประชาชน และต(อการพฒนาประเทศทงในด�านเศรษฐกจ สงคม การเมองและ การปกครอง ผ�กาหนดนโยบายในหลายประเทศ จงหนมาให�ความสาคญกบการปฏรปกฎหมายและกระบวนการในการออกกฎหมายเพอทจะให�ได�มาซงกฎหมายทมคณภาพ

การประเมนผลกระทบของกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment หรอ RIA) เปนกระบวนการทใช�ในการตรวจสอบและประเมนผลกระทบทคาดว(าจะเกดขนจากการออกกฎหมาย ซงการทา RIA มเปLาประสงค$หลกสองประการ คอ (1) เพอพฒนากระบวนการในการกาหนดกฎกตกาในการกากบดแลของภาครฐ และ (2) เพอปรบปรงคณภาพของกฎระเบยบของภาครฐให�มคณภาพ เนองจากกระบวนการในการจดทา RIA ให�ความสาคญแก(การเปOดโอกาสให�ผ�ทมส(วนได�เสยมส(วนร(วมในการแสดงความเหนและแลกเปลยนข�อมลกบหน(วยงานภาครฐทมดารทจะจดทากฎหมายขนมา และกาหนดให�หน(วยงานของรฐต�องชแจงเหตผลและความจาเปนในการออกกฎหมาย ตลอดจนผลกระทบทคาดว(าจะเกดขน ซงทาให�กระบวนการพฒนากฎหมายมความโปร(งใสและรอบคอบมากขน ในขณะเดยวกน กระบวนการดงกล(าวสามารถช(วยให�กฎหมายทภาครฐกาหนดขนมานนมคณภาพทดขนเพราะได�ผ(านการซกถาม ชแจง ถกเถยง ตลอดจนการแลกเปลยนความคดเหนและข�อมลจากหลายภาคส(วนแล�ว ดงนน ร(างกฎหมายทผ(านการทา RIA ทสมบรณ$แบบจะมแรงต�านน�อยเนองจากได�รบการยอมรบจากกล(มผ�ทเกยวข�องแล�วในระดบหนง

ประสบการณ$ในการนาระบบ RIA มาใช�ในนานาประเทศชให�เหนว(า การออกแบบ “กระบวนการ” ในการจดทา RIA ให�ถกต�องมความสาคญมากกว(าความแม(นยาของเทคนคทใช�ใน การประเมน กระบวนการทา RIA ทดนนจะต�องให�หน(วยงานทเปนผ�เสนอกฎหมายเหน RIA เปนเครองมอในการช(วยพฒนาคณภาพของกฎหมายอย(างแท�จรงมใช(เปนเพยง “ขนตอน” ทต�องทาตามกฎระเบยบเท(านน มฉะนนแล�วการประเมนจะมลกษณะ “ขอไปท” ทาให�รายงานไม(มคณภาพ ไม(สามารถใช�ประโยชน$ได�ตามเจตนารมณ$

สาหรบวธการประเมนในเชงเทคนคนน การสรรหาเทคนคการประเมนททนสมยแต(ซบซ�อนมใช(การประเมนทดหากหน(วยงานทต�องทาการประเมนยงขาดประสบการณ$และความร�ความเข�าใจเกยวกบวธการประเมนดงกล(าว ดงนน สาหรบประเทศทมการนา RIA มาใช�เปนครงแรก ควรม การกาหนดกรอบและวธการในการประเมนผลกระทบของกฎหมายทง(าย ชดเจน ไม(ควรเปน การตงคาถามกว�างๆ ให�หน(วยงานราชการตกรอบและกาหนดวธการในการจดทารายงานเอง

ii

ซงหมายความว(า จะต�องมหน(วยงานกลางทกาหนดรายละเอยดของรปแบบและวธการในการทา RIA ในระดบปฏบตเพอให�มมาตรฐานกลางของรายงานดงกล(าว

อนง RIA เปนเพยงส(วนหนงของกระบวนการออกกกฎหมาย ดงนน ผลการประเมน RIA เพยงลาพงนนไม(เพยงพอต(อการตดสนใจในการตรากฎหมาย อย(างไรกด RIA เปนเครองมอทดใน การปรบปรงคณภาพของการตดสนใจทงด�านการเมองและการบรหารจดการ อกทงช(วยเพม ความรบผดชอบของหน(วยงานภาครฐและปรบปรงความโปร(งใสและการมส(วนร(วมของผ�ทเกยวข�องให�กบกระบวนการออกกฎหมาย สงหนงทควรตระหนกคอ ไม(มรปแบบ RIA ทถกต�องทสด (correct model for RIA) แนวทางทเหมาะสมทสดในการปฏรปกฎหมายควรขนอย(กบลกษณะรปแบบ ทางการเมองการปกครอง วฒนธรรม และสงคมของแต(ละประเทศ

ประเทศสมาชกองค$การเพอความร(วมมอทางเศรษฐกจและการพฒนา (Organization for Economic Cooperation and Development หรอ OECD) มการนา RIA มาใช�ในการกลนกรองกฎหมายอย(างแพร(หลายในป พ.ศ. 2538 โดยกาหนดเปนเกณฑ$การตรวจสอบการตดสนใจด�านกฎหมาย (OECD Reference Checklist for Regulatory Decision Making) ซงอย(ในรปแบบของคาถามทงหมด 10 ข�อทหน(วยงานทเสนอกฎหมายต�องตอบเพอทจะให�เกดความชดเจนเกยวกบความจาเปนในการตรากฎหมายและผลกระทบของกฎหมายต(อภาครฐ ธรกจ และประชาชน ทงน ประเทศไทยได�นา checklist ดงกล(าวมาปรบปรงเปน “หลกเกณฑ$ในการตรวจสอบความจาเปนในการร(างกฎหมาย” ซงมทงหมด 10 ข�อ ในป พ.ศ. 2548 อย(างไรกตาม ความเข�มข�นในการนา RIA มาใช� ในแต(ละประเทศของ OECD มความแตกต(างกน ใน 3 มต คอ

1. ระดบของกฎหมายทต�องทา RIA ประเทศ OECD โดยส(วนมากจะนา RIA มาใช�กบกฎหมายระดบพระราชบญญต และกฎหมายในระดบรองลงมา แต(บางประเทศจะเลอกเฉพาะกฎหมายทมนยสาคญในเชงเศรษฐกจหรอสงคมเท(านน

2. เนอหาสาระของรายงาน RIA รายงาน RIA อาจมรปแบบและรายละเอยดข�อมลและความเข�มข�นของบทวเคราะห$ความค�มค(าทแตกต(างกนสาหรบกฎหมายทมนยสาคญต(อเศรษฐกจหรอสงคมทแตกต(างกน จงควรทจะมการระบทชดเจนว(า กฎหมายประเภทไหนต�องการ RIA ทมรายละเอยดและบทวเคราะห$ทสมบรณ$มากน�อยเพยงใดเพอทจะให�มความชดเจนต(อผ�ทมหน�าทในการจดทารายงานดงกล(าว

3. กระบวนการและขนตอนในการจดทา RIA เพอให�รายงาน RIA มความน(าเชอถอและมความรอบคอบและสมบรณ$ บางประเทศจะให�ความสาคญแก(กระบวนการจดทา RIA ทโปร(งใส ประสบการณ$ในประเทศสมาชกหลายประเทศ พบว(า ความสาเรจในการจดระบบ RIA นนขนอย(กบปiจจยหลายประการ ทงปiจจยทางการเมองทต�องให�

iii

การสนบสนน ความพร�อมของหน(วยงานทต�องทา RIA ความพร�อมของข�อมลทต�องใช� ในการประเมน ฯลฯ

ขนตอนในการทา RIA สามารถแบ(งได�เปน 2 ขน ขนแรกคอการประเมน “ความจาเปน ในการออกกฎหมาย” ขนทสองคอ การประเมน “ความค�มค(าของกฎหมายเมอเทยบกบทางเลอกอนๆ” ซงจะต�องมวธการในการคานวณและเปรยบเทยบต�นทนและผลประโยชน$ของทางเลอกต(างๆ เพอทจะตดสนใจว(าควรหรอไม(ควรทจะมการออกกฎหมายดงกล(าว หรอควรทจะมมาตรการอนทดแทนเพอแก�ไขปiญหา

ก(อนทจะมการเกบข�อมลเพอประเมนผลกระทบของกฎหมายควรมการศกษาวเคราะห$ ความจาเปนในการมกฎหมายนนๆ โดยการ (ก) วเคราะห$ลกษณะของปiญหาททาให�จาเปนต�องออกกฎหมาย และ (ข) วเคราะห$ความสามารถในการบงคบใช�กฎหมายเพอแก�ปiญหาดงกล(าว สาหรบข�อมลทใช�ในการเปรยบเทยบผลประโยชน$และต�นทนในการออกกฎหมายและการใช�เครองมออนๆ สามารถจาแนกได�เปน 2 ประเภท ได�แก( ข�อมลเชงปรมาณ และข�อมลเชงคณภาพ ซงการวเคราะห$ผลประโยชน$และต�นทนทมการใช�อย(างแพร(หลาย ได�แก( การวเคราะห$ผลประโยชน$และต�นทนในการออกกฎหมาย (Benefit-Cost Analysis หรอ BCA) การวเคราะห$ต�นทนในการออกกฎหมายอย(างเดยว (Cost-effectiveness analysis หรอ CEA) และการวเคราะห$ Multi-criteria analysis (MCA)

อนง การออกกฎระเบยบในการกากบดแลของภาครฐย(อมมผ�ได�ประโยชน$และผ�เสยประโยชน$ แต(การวเคราะห$ผลประโยชน$และต�นทนโดยทวไปมกไม(ได�ให�ความสาคญกบประเดนว(าใครได�ประโยชน$และใครเสยประโยชน$ หากแต(ม(งเปLาไปทผลประโยชน$สทธว(าเปนบวกหรอเปนลบเท(านน ทาให�กฎหมายบางฉบบทอาจมผลดในภาพรวมต(อเศรษฐกจหากแต(ก(อปiญหาให�แก(กล(มผ�มรายได�น�อยบางกล(มได�รบการอนมต การวเคราะห$ผลประโยชน$และต�นทนในลกษณะดงกล(าวม(งเปLาไปทประเดนของประสทธภาพในเชงเศรษฐกจมากกว(าประเดนเชงสงคม ในกรณดงกล(าว จงควรมการระบ แนวทางการบรรเทาหรอเยยวยาภาระต�นทนหรอค(าใช�จ(ายแก(ผ� ทเสยประโยชน$ ซงมวธการทหลากหลาย โดยแยกได�เปน 4 วธ คอ (1) การให�เงนชดเชย (2) การให�ความช(วยเหลอเพอบรรเทาความเดอดร�อน (3) การให�ระยะเวลาในการปรบตว และ (4) การให�ข�อยกเว�นจากข�อบงคบของกฎหมาย การเลอกทางใดทางหนงขนอย(กบภาระทางการคลงทรฐต�องแบกรบและผลกระทบต(อเศรษฐกจและสงคมโดยรวม

การศกษาประสบการณ$ในการนา RIA มาใช�ในประเทศกาลงพฒนาและประเทศอตสาหกรรมใหม( พบว(า ประเทศทได�รบความสาเรจในการปฏรปกระบวนการขนตอนในการออกกฎหมายนนต�องมปiจจยทสนบสนนบางประการ ประการแรก การปฏรปกฎหมายซงม RIA เปนเสาหลกนน จะต�องมเปLาหมายในการดาเนนการทชดเจน มใช(เปนไปตามกระแสความนยมในต(างประเทศ หรอมาจาก การผลกดนของกล(มบคคลหรอหน(วยงานทมได�มอานาจในการกาหนดนโยบายของประเทศ

iv

ประการทสอง เนองจาก RIA เปนเครองมอในการพฒนาคณภาพของการกากบดแลของภาครฐทมความซบซ�อนสงจงยากทจะกระต�นให�มการผลกดนในวงกว�าง ด�วยเหตผลดงกล(าว จงจาเปนต�อง “พ(วง” RIA เข�ากบโครงการการปฏรปเศรษฐกจ สงคม หรอ ส(วนราชการ ในระดบประเทศทได�รบการผลกดนโดยรฐบาล

ประการทสาม เพอทจะให�การปฏรปหรอการทบทวนกฎหมายสอดคล�องกบความจาเปนของภาคธรกจ การประสานงานและความร(วมมออย(างใกล�ชดระหว(างภาครฐกบภาคเอกชนเปนปiจจยทสาคญยง กรณศกษาต(างประเทศแสดงให�เหนว(า ประเทศทได�รบการจดอนดบว(าเปนประเทศทน(าลงทนจากการมกระบวนการและขนตอนทางราชการทเออต(อการประกอบธรกจ เช(น สงคโปร$ ฮ(องกง และเกาหล ใต�นนล�วนมสถาบนทเ ออต(อการทางานร(วมกนระหว(างภาครฐ กบภาคเอกชน ในการปรบปรงคณภาพของกฎระเบยบของภาครฐทมประสทธภาพ

ประการสดท�าย RIA เปนเครองมอทต�องการข�อมลและความเชยวชาญในการนามาใช�อย(างมประสทธภาพ ซงประเทศกาลงพฒนาไม(มความพร�อม ดงนน ประเทศกาลงพฒนาไม(สามารถคาด หวงว(าจะผลกดนให�การนา RIA มาใช�จากการออกกฎระเบยบโดยปราศจากการเตรยมพร�อมด�านข�อมล การฝoกอบรมเจ�าหน�าททเกยวข�อง และ การวางระบบการตรวจสอบและตดตามกระบวนการ การจดทา RIA เพอทไม(ให�การทารายงาน RIA เปนเพยงการ "กากบาท” ว(า “ได�ดาเนนการแล�ว” โดยไม(มสาระสาคญทเปนประโยชน$ในการตดสนใจเกยวกบการออกกฎระเบยบในการกากบดแลของภาครฐแต(อย(างใด สงทจาเปนคอการกาหนดแผนงานทระบขนตอนต(างๆ ทต�องดาเนนการทเปนรปธรรมเพอทจะพฒนาขดความสามารถในการนา RIA มาใช�ให�เปนประโยชน$ได�จรง

ประเทศไทยมกฎหมายทกาหนดให�หน(วยงานราชการต�องชแจงเหตผลและความจาเปน ในการมกฎหมายตงแต(ป พ.ศ. 2531 แต(ข�อกาหนดดงกล(าวมสถานภาพเปนเพยงระเบยบสานกนายกรฐมนตร ซงมเปLาหมายในการอานวยความสะดวกและเพมประสทธภาพของฝqายบรหาร ในการพจารณาร(างกฎหมายเท(านน ต(อมาเมอประเทศไทยก�าวเข�าส(ยคทองทางเศรษฐกจได�ม ความพยายามทจะกลนกรองและปรบปรงคณภาพของกฎหมายเพอมให�เปนอปสรรคต(อการประกอบธรกจของเอกชน โดยในป พ.ศ. 2534 ครม. ได�มมตเหนชอบหลกเกณฑ$และแนวทางการพจารณากฎหมายเพมเตมซงกาหนดให�หน(วยงานราชการต�องชแจงความจาเปนในการสร�างขนตอนใหม(ๆ ขนมา ได�แก( การขอใบอนญาตเพอทากจการอย(างหนงอย(างใด ว(ามความจาเปนเพยงไร และสร�างภาระแก(ภาคเอกชนมากน�อยเพยงใดด�วย

หลงจากทประเทศไทยมรฐธรรมนญฉบบใหม(ทมาจากตวแทนของประชาชนในวงกว�างในป พ.ศ. 2540 กมพฒนาการในการปรบปรงกระบวนการในการกลนกรองคณภาพของกฎหมายอกครง เนองจากมการกาหนดแนวนโยบายพนฐานของรฐทงในด�านเศรษฐกจและสงคมและการกาหนดสทธพนฐานของประชาชนใหม(ๆ จานวนมากจงต�องมการ “สงคายนา” กฎหมายทมอย(ว(าสอดคล�องกบ

v

บทบญญตของรฐธรรมนญใหม(หรอไม( โดยมการจดตงคณะกรรมการปรบปรงกฎหมายเพอการพฒนาประเทศในป พ.ศ. 2544 เพอดาเนนการ คณะกรรมการดงกล(าวได�ยบเลกกฎหมายจานวนหนง และได�ออกหลกเกณฑ$ในการตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมายทเปนมาตรฐานสากลคอ OECD Reference Checklist for Regulatory Decision Making และหลงจากนนได�มการจดตงคณะกรรมการพฒนากฎหมายขนมา ในสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาเพอรบผดชอบเรองการพฒนากฎหมายอย(างต(อเนอง

พฒนาการของการออกกฎหมายของประเทศไทยก�าวไปอกขนหนง เมอรฐธรรมนญ ปพ.ศ. 2540 กาหนดให�ประชาชนซงเปนผ�มสทธเลอกตงสามารถเข�าชอเพอเสนอกฎหมายได� จากเดมทคณะรฐมนตรและสมาชกรฐสภาเท(านนทสามารถเสนอกฎหมายได� แนวคดดงกล(าวได�รบ การสนบสนนในรฐธรรมนญฉบบป พ.ศ. 2550 ซงกาหนดให�มการจดตงคณะกรรมการปฏรปกฎหมายซงมลกษณะเปนองค$กรทอสระจากฝqายบรหารขนมาเพอทาหน�าทในการช(วยเหลอประชาชน ในการเสนอกฎหมายรวมทงเสนอให�มการปรบปรงกฎหมายต(างๆ ทมอย(เดมและร(างกฎหมายใหม(ทอย(ในกระบวนการพจารณาของรฐสภาด�วย

แม�ประเทศไทยจะมววฒนาการในการพฒนากฎหมายมากว(าสองทศวรรษ แต(ยงไม(ได�ม การทบทวนกฎหมายครงใหญ(ดงเช(นในเกาหลใต� เวยดนาม หรอเมกซโกทมการโละกฎหมายนบ พนฉบบ และในส(วนของการประเมนผลกระทบของกฎหมายหรอ RIA นน แม�จะมเกณฑ$ทเปนมาตรฐานสากลแต(คณภาพของรายงานทจดทาขนจรงในทางปฏบตยงไม(เปนไปตามมาตรฐานสากลด�วยเหตผลหลายประการดงน

ประการแรกซงมความสาคญทสด การจดทารายงานผลกระทบของกฎหมายในประเทศไทยมเฉพาะในขนตอนทมร(างกฎหมายออกมาแล�ว ทาให�หน(วยงานราชการทเปนผ�เสนอกฎหมายมเปLาประสงค$ทจะให�มการตรากฎหมายดงกล(าวอย(างรวดเรวทสด จงมองว(าการจดทารายงานดงกล(าวเปนเพยง “อปสรรค” ททาให�การตรากฎหมายล(าช�าจงดาเนนการในการจดทารายงานแบบ “ขอไปท” เพยงเพอให�เปนไปตามข�อกาหนดของระเบยบสานกนายกรฐมนตรในการเสนอร(างกฎหมายต(อ ครม. เท(านน มได�หวงผลใดๆ ในการทจะใช�กระบวนการดงกล(าวในการปรบปรงกฎหมาย ด�วยเหตผลดงกล(าว การทารายงานประเมนผลกระทบของกฎหมายของไทยจงมลกษณะทเรยกว(า “tick the box” หรอ “กากบาท” ว(าได� “ทาแล�ว” เท(านน

ประการทสอง การจดทารายงานการประเมนผลกระทบของกฎหมายของไทยยงจากดเฉพาะกฎหมายทเปนพระราชบญญตเท(านนทาให�มกรอบการบงคบใช�ทจากดมาก เนองจากกฎระเบยบทมผลกระทบต(อธรกจหรอประชาชนโดยส(วนมากจะเปนกฎหมายรองมากกว(ากฎหมายหลกซงไม(ได�ผ(านการกลนกรองของสภานตบญญต เช(น ประกาศกระทรวงซงรฐมนตรเจ�ากระทรวงสามารถออกได�เอง หรอ ประกาศต(างๆ ของหน(วยงานกากบดแลรายสาขา เช(น หน(วยงานกากบดแลกจการโทรคมนาคม

vi

พลงงาน หรอขนส(งซงล�วนมผลกระทบอย(างมนยสาคญต(อผ�ประกอบการและผ�บรโภคในสาขานนๆ การประเมนผลกระทบเฉพาะสาหรบร(างกฎหมายหลกซงมสารบญญตทค(อนข�างกว�างทาให�ไม(สามารถประเมนผลได�ผลเสยทเปนรปธรรมได�

ประการทสาม ประเทศไทยยงขาด “ค(มอการประเมนผลกระทบของกฎหมาย” ซงกาหนดรายละเอยดวธการในการจดทารายงานประเมน เช(นในบางประเทศ หน(วยงานกลางจะทา “แบบฟอร$มสาเรจรป (template)” ในการประเมนผลกระทบโดยให�หน(วยงานทเสนอกฎหมายกรอกข�อมลรายละเอยดลงในแบบฟอร$มเท(านน เพอให�การประเมนเปนไปตามมาตรฐาน อย(างไรกด คณะผ�วจยมความเหนว(า การมค(มอการประเมนผลกระทบของกฎหมายทละเอยดจะไม(สามารถปรบปรงคณภาพของกฎหมายได�หากยงไม(มการแก�ไขกระบวนการในการจดทารายงานผลกระทบตามข�อท 1 และ 2

ประการทส กระบวนการในการจดทารายงานผลกระทบของกฎหมายของไทยยงขาดกระบวนการรบฟiงความคดเหนของผ�มส(วนได�เสยและของสาธารณชน ซงเปนองค$ประกอบทสาคญของการจดทารายงานผลการประเมนกฎหมายทด ทงนเนองมาจากประเทศไทยยงขาดกฎหมายว(าด�วยการรบฟiงความเหนสาธารณะทกาหนดกรอบวธการในการจดทาความคดเหนทมประสทธภาพ ซงหมายถงการจดทาเวททผ�เสนอกฎหมายและผ�ทมส(วนได�เสยหรอประชาชนสามารถแลกเปลยนข�อมลและความเหนระหว(างกนได�อย(างสร�างสรรค$ มใช(เปนการเสนอร(างกฎหมายโดยหน(วยงานราชการฝqายเดยว หรอการรบฟiงความเหนแบบกว�างๆ โดยมได�มการกาหนดประเดนทต�องการจะรบฟiงความคดเหนทชดเจน และมได�มการนาเสนอข�อมลรายละเอยดเกยวกบประเดนนนๆ เพอทจะให�การแสดงความคดเหนอย(บนพนฐานของข�อมลเชงประจกษ$มใช(การคาดคะเนหรออารมณ$

ประการทห�า ประเทศไทยยงขาดหน(วยงานทตรวจสอบคณภาพของรายงานการประเมนผลกระทบของกฎหมาย ทาให�คณภาพของรายงานไม(ได�มาตรฐานสากล

จากประเดนปiญหาทง 5 ประการตามทได�กล(าวมาแล�ว คณะผ�วจยเหนว(าการปรบปรงระบบการทา RIA ในประเทศไทยเพอให�มประสทธภาพมากขนนนจะต�องเรมจากกระบวนการในการทา RIA ก(อนทจะลงรายละเอยดเกยวกบเนอหาสาระ ข�อเสนอแนะในส(วนนจงแบ(งออกเปน 3 ส(วน คอ (1) ข�อเสนอแนะเพอปรบปรงกระบวนการในการทา RIA (2) ข�อเสนอแนะเกยวกบการปรบปรงกรอบและเนอหาสาระของ RIA ทเหมาะสมกบขดความสามารถของหน(วยงานราชการและข�อจากดของข�อมลของไทย และ (3) ข�อเสนอแนะยทธศาสตร$ในการผลกดน RIA ให�เกดขนจรงในทางปฏบต

vii

(1) ข�อเสนอแนะเกยวกบกระบวนการในการทา RIA

ปiจจยทสาคญทสด คอ (1) การทา RIA ในช(วงระยะเวลาทถกต�อง (2) การมวธการ ในการรบฟiงความคดเหนจากผ�มส(วนได�เสยทเหมาะสม (3) การประสานงานใกล�ชดกบภาคเอกชน ซงมรายละเอยดดงน

• กระบวนการและขนตอนในการประเมนผลกระทบของกฎหมาย คณะผ�วจยเหนว(า ควรมการแก�ระเบยบสานกนายกรฐมนตรว(าด�วยการประเมนผลกระทบ

ของกฎหมายเพอให�มการจดรบฟiงความคดทงหมด 3 ครง โดยครงแรกเปนการประเมนก(อนทจะมการยกร(างกฎหมาย เพอให�มการตรวจสอบความจาเปนในการออกกฎหมาย ทางเลอกต(างๆ และเพอให�แนวทางในการกากบดแลหรอควบคมของภาครฐตามทระบไว�ในกฎหมายมความเหมาะสม กล(าวคอ เปนประโยชน$โดยรวมต(อสาธารณะ

เมอมการยกร(างกฎหมายแล�ว ควรมการจดทาการประเมนผลกระทบของกฎหมายอกสองครง เพอประเมนทางเลอกในการกากบดแล โดยการประเมนในขนตอนนจะเปนการเปรยบเทยบผลประโยชน$และต�นทนของทางเลอกต(างๆ และเพอประเมนร(างกฎหมายในภาพรวม

• การรบฟ$งความคดเหน

เนองจากกระบวนการและขนตอนในการรบฟiงความเหนสาธารณะเปนองค$ประกอบทสาคญของการจดทารายงานผลกระทบของกฎหมาย เพอทจะให�กฎหมายทจดทาขนมานนอย(บนพนฐานของข�อมลทครบถ�วนและรอบด�าน จงต�องมรายละเอยดเกยวกบการดาเนนการมากกว(าทปรากฎในระเบยบสานกนายกรฐมนตร ว(าด�วยการรบฟiงข�อคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548 ซงเปนระเบยบทออกแบบมาเพอใช�กบการรบฟiงความเหนของประชาชนในกรณของโครงการขนาดใหญ(ของภาครฐมใช(ในการจดทาร(างกฎหมาย

หลกการทสาคญในการรบฟiงความคดเหนของสาธารณชนในการจดทากฎหมายทกาหนดขนโดย OECD มทงหมด 8 ข�อ ได�แก(

(1) การรบฟiงความคดเหนสาธารณะจะต�องเปนข�อบงคบโดยไม(มข�อยกเว�นและไม(ขนอย(กบดลยพนจของหน(วยงานราชการใดๆ

(2) การรบฟiงความเหนต�องดาเนนการก(อนทจะมการยกร(างกฎหมาย

(3) การรบฟiงความเหนจะต�องมแนวทางในการดาเนนการในรายละเอยดทเปนรปธรรมในรปแบบของ “ค(มอ” การจดรบฟiงความเหนสาธารณะทออกแบบด�วยหน(วยงานกลาง

(4) ประชาชนทกคนสามารถเข�าร(วมได� (5) ข�อคดเหน ข�อเสนอแนะหรอข�อมลใดๆ ทได�รบจากเวทการแสดงความเหนจะต�องม

การบนทกไว�และต�องเผยแพร(แก(สาธารณชนทางเวบไซต$

viii

(6) หน(วยงานทเสนอกฎหมายจะต�องตอบข�อคดเหน หรอ ข�อซกถามต(างๆ ทได�รบต(อทงสาธารณะและต(อผ�ทแสดงความเหนนนๆ เปนลายลกษณ$อกษร

(7) ข�อคดเหน ข�อเสนอแนะ และ ข�อมลใดๆ ทได�รบจะต�องบนทกไว�ในรายงานผลกระทบของกฎหมายด�วย

(8) มหน(วยงานกลางทตรวจสอบคณภาพของการรบฟiงความเหนสาธารณะของหน(วยงานราชการต(างๆ

คณะผ�วจยเหนว(า เพอทจะให�กระบวนการในการร(างกฎหมายมความโปร(งใสและได�รบข�อมลทครบถ�วนและรอบด�าน ควรมการร(างระเบยบว(าด�วยการรบฟiงความเหนสาธารณะทมบทบญญตทสอดคล�องกบหลกการทเปนมาตรฐานสากล

ในขณะเดยวกน คณะผ�วจยเหนว(า อาจพจารณาทจะปรบปรง พ.ร.บ. วธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 โดยเพมบทบญญตว(าด�วยการ “ออกกฎ” (rule making) ของหน(วยงานราชการ ซงมรายละเอยดเกยวกบกระบวนการและขนตอนในการออกกฎทโปร(งใส ซงจะเปนประโยชน$ใน การออกกฎหมายรองทกฉบบ

• การประสานงานใกล�ชดกบภาคเอกชน ประเทศทได�รบการจดอนดบว(าน(าลงทนมากทสดเพราะมกระบวนการในการกากบดแลทเปน

มตรต(อภาคธรกจ เช(น สงคโปร$ ฮ(องกง และ เกาหลใต�นนล�วนมสถาบนทเออต(อการร(วมมอระหว(างภาครฐและเอกชนในการปรบปรงกฎหมายทมคณภาพ คณะผ�วจยเหนว(า โครงสร�างของคณะกรรมการของหน(วยงานทจะจดตงขนมาเพอรบผดชอบในการส(งเสรมและกากบระบบการประเมนผลกระทบของกฎหมายทกล(าวมาแล�วนน ควรประกอบด�วยภาคเอกชน ภาคประชาชน และภาครฐในสดส(วนทเท(ากนเพอทจะให�การปฏรปกฎหมายนนเปนไปเพอผลประโยชน$ของทกภาคส(วนอย(างแท�จรง

(2) ข�อเสนอแนะเกยวกบเนอหาสาระของกฎหมาย

ข�อเสนอเกยวกบสาระของรายงาน RIA สามารถแบ(งได�เปน 2 ส(วน ส(วนแรกเปนข�อเสนอแนะเกยวกบขอบเขตของข�อบงคบในการจดทารายงานผลกระทบของกฎหมายว(าควรทจะครอบคลมกฎหมายใดบ�าง เพอทจะให�การประเมนมประสทธภาพสงสดโดยคานงถงข�อจากดของทรพยากรด�านบคลากรและทกษะในการจดทารายงานดงกล(าว ส(วนทสองเปนข�อเสนอแนะเกยวกบเนอหาสาระของรายงานในส(วนของการประเมนผลกระทบของกฎหมายซงต�องอาศยเทคนคในการจดทารายงานมากว(าควรมโครงสร�างหรอรปแบบในการประเมนอย(างไร

ix

• ขอบเขตในการประเมนผลกระทบของกฎหมาย

กฎหมายในปiจจบนกาหนดให�มการจดทาการประเมนผลกระทบของกฎหมายเฉพาะสาหรบร(างกฎหมายใหม(ทมการพจารณาโดยคณะรฐมนตรเท(านน ไม(ครอบคลม (1) การแก�กฎหมายเดม (2) ร(างกฎหมายทเสนอโดยภาคประชาชน และ (3) กฎหมายลาดบรอง เช(น พระราชกฤษฎกา ประกาศกระทรวง หรอระเบยบต(างๆ ของหน(วยงานราชการทมผลกระทบต(อประชาชนและภาคธรกจ

คณะผ�วจยเหนว(า เนองจากประเทศไทยยงไม(มประสบการณ$ในการประเมนผลกระทบของกฎหมายเท(าใดนก จงควรทจะจากดกรอบในการประเมนเฉพาะสาหรบกฎหมายในระดบพระราชบญญต หากแต(ควรรวมถงการปรบแก�กฎหมายด�วย

อย(างไรกด คณะผ�วจยเหนว(า เนองจากกฎหมายลาดบรองบางประเภทมผลกระทบโดยตรงและผลกระทบทมนยสาคญต(อการประกอบธรกจโดยตรง เช(น ประกาศของหน(วยงานกากบดแลในรายสาขา เช(น หน(วยงานกากบดแลกจการโทรคมนาคมและวทยโทรทศน$ (คณะกรรมการกจการกระจายเสยง กจการโทรทศน$ และ กจการโทรคมนาคมแห(งชาต หรอ กสทช.) กจการพลงงาน (คณะกรรมการกากบกจการพลงงาน หรอ กกพ.) กจการขนส(ง (กรมการขนส(งทางบก ทางนา และ ทางอากาศ) กจการการธนาคาร (ธนาคารแห(งประเทศไทย) และกจการประกนภย (คณะกรรมการกากบและส(งเสรมการประกอบกจการประกนภย หรอ คปภ.) จงเหนควรให�กฎระเบยบของหน(วยงานกากบดแลรายสาขาต�องมการจดทาการประเมนผลกระทบของกฎหมายด�วยเช(นกน

อนง ทผ(านมา คณะกรรมการกากบกจการโทรคมนาคมแห(งชาต (กทช.) ได�เคยมการออกระเบยบว(าด�วยการจดทาการประเมนผลกระทบของกฎกตกาการกากบดแลขององค$กรในป พ.ศ. 2549 หากแต(ระเบยบดงกล(าวกลบถกยกเลกในป พ.ศ. 2555 เมอมการวจารณ$ว(าหน(วยงานมได�ปฏบตตามระเบยบทตนเองได�กาหนดไว�

• เนอหาสาระของรายงานในสวนของการประเมนผลกระทบของกฎหมาย

คณะผ�วจยมความเหนว(า เนองจากประเทศไทยยงมประสบการณ$ในการประเมนผลกระทบของกฎหมายทจากดจงควรเลอกรปแบบการประเมนทค(อนข�างง(ายในเบองต�น เพอทจะให�หน(วยงานราชการสามารถปฏบตได� ตวอย(างเช(น

o เล อก ทจ า กดการประเมนผลกระทบเฉพาะใน 2 ม ต เช( น ต( อต�น ทนใน การประกอบธรกจ สทธของประชาชน สงแวดล�อม ความเสยงของการทจรตคอร$รปชน ฯลฯ

o กาหนดรปแบบและวธการทชดเจนในรปแบบของแบบฟอร$มตามตว (template) เช(น ในกรณของการคานวณต�นทนของกฎหมายต�องมการกาหนดประเภทของต�นทนทต�องคานวณ เช(น ต�นทนของหน(วยงานราชการ ซงประกอบด�วยค(าจ�างพนกงานของ

x

หน(วยงานราชการ ค(าอปกรณ$ ค(าสถานท เปนต�น รวมทงมการกาหนดค(ามาตรฐานทใช�ในการคานวณ เช(น อตราส(วนลด (discount rate) จานวนปทใช�ในการคานวณในการประมาณการณ$ผลด ผลเสยในอนาคต อตราแลกเปลยน วธการถ(วงนาหนกผลประโยชน$หรอต�นทนแต(ละประเภท เปนต�น อนง ในปiจจบนมบรษททปรกษาทจดทา spreadsheet สาเรจรปในการคานวณต�นทนเหล(านแล�ว

o การประเมนผลประโยชน$อาจใช�การประเมนในเชงคณภาพในเบองต�น โดยให�ความสาคญแก(ข�อมลทได�รบจากการจดรบฟiงความเหนจากสาธารณชนเปนหลกเพอทจะให�การวเคราะห$และประเมนผลกระทบมความสมบรณ$ครบถ�วน ไม(เบยงเบน

(3) ข�อเสนอแนะเกยวกบยทธศาสตร$ในการผลกดนให�เกดการปฏรประบบ RIA

การศกษาประสบการณ$ในต(างประเทศพบว(า ประเทศทได�รบความสาเรจในการวางระบบการประเมนผลกระทบของกฎหมายล�วนองค$ประกอบทสาคญดงน

(1) การพฒนาหรอปรบปรงระบบการประเมนผลกระทบของกฎหมายเป,นสวนหนงของการปฏรปประเทศ ในประเดนน คณะผ�วจยเหนว(าความล�มเหลวในการนาระบบ การประเมนผลกระทบของกฎหมายมาใช�ในอดตเกดจากการทระบบการประเมนฯ ดงกล(าวมได�เปนส(วนหนงของการปฏรประบบราชการของประเทศ และมได�เปนส(วนหนงของนโยบายทรฐบาลให�ความสาคญ หากเปนเช(นนน โอกาสทจะผลกดนให�การปฏรประบบการประเมนผลกระทบของกฎหมายในปiจจบนมค(อนข�างมากจากกระแสของการปฏรปประเทศไทยสบเนองมาจากวกฤตทางการเมองซงเกยวโยงกบปiญหาการทจรตคอร$รปชน การเสนอให�มการนาระบบการประเมนกฎหมายทมประสทธภาพเปนหนงในปiจจยทสามารถสร�างภมค�มกนต(อการทจรตคอร$รปชนได�โดยตรง ทงน อาจพจารณาให�รายงานประเมนผลกระทบของกฎหมายเปนเอกสารทต�องใช�ในกระบวนการนตบญญตของรฐสภาเพอให�มการนารายงานไปใช�ในทางปฏบต

(2) การพฒนาระบบการประเมนผลกระทบของกฎหมายมเป1าหมายทชดเจน ตรวจสอบได� คณะผ�วจยเหนว(า ในเบองต�น ประเทศไทยอาจกาหนดเปLาหมายในการพฒนากฎหมาย คอ เพอให�ประเทศไทยได�รบการจดลาดบในรายงาน Ease of Doing

Business ทธนาคารโลกจดทาขนทกปดงเช(นในหลายประเทศทได�ศกษาในบทท 4 แม�ดชนดงกล(าวจะให�ความสาคญเฉพาะแก(ความสะดวกรวดเรวในการประกอบธรกจในประเทศเท(านน แต(การได�รบการจดอนดบทดขนย(อมเปนผลดต(อทงภาพลกษณ$ของประเทศและต(อภาคเอกชนในภาพรวม

xi

(3) มหนวยงานกลางทรบผดชอบในการสงเสรม ตดตามและตรวจสอบการประเมนผลกระทบของกฎหมายโดยเฉพาะ คณะผ�วจยเหนว(า ประเทศไทยจาเปนต�องมหน(วยงานทมความเชยวชาญเกยวกบการประเมนผลกระทบของกฎหมายโดยเฉพาะ เพอทจะจดทาค(มอในการจดทารายงานผลกระทบของกฎหมาย กาหนดขนตอนในการรบฟiงความเหนของสาธารณะทเปนมาตรฐานกลาง ฝoกอบรมเจ�าหน�าทของหน(วยงานราชการต(างๆ ตรวจสอบคณภาพของรายงาน ตลอดจนกระบวนการในการรบฟiงความเหนว(าเปนไปตามมาตรฐานขนตาทกาหนดไว�

อนง เนองจากหน(วยงานททาหน�าทดงกล(าวต�องมความเชยวชาญในการทา RIA โดยเฉพาะและทสาคญจะต�องเปนหน(วยงานทมความเปนอสระจากฝqายบรหารและส(วนราชการทมความประสงค$ทจะผลกดนกฎหมายรวมทงเปนหน(วยงานทได�รบความไว�วางใจจากสาธารณชนว(ามความเปนมออาชพอกด�วย หน(วยงานกลางทรบผดชอบเรองการกากบ ตดตาม ตรวจสอบ RIA อาจเลอกวธการในการว(าจ�างสถาบนหรอองค$กรภายนอกทมองค$ความร�ให�ดาเนนการแทนได�

Executive Summary

Laws and regulations are crucial tools for governments to achieve their policy goals. In the past, issuance of laws had lacked of effective screening process, resulting in many unproductive laws. Moreover, introducing a law could widely affect the state, both private and public sectors, as well as national development in areas such as economic, social, and governance. Policy makers in many countries have paid attention to legal reform and law issuance process in order to obtain effective laws.

Regulatory Impact Assessment or RIA is a process to assess the possible impacts of issuing a law. RIA has two main objectives. Firstly, it aims to improve the process of making rules and regulations by the state. Secondly, RIA helps improving the quality of laws because it encourages participation from stakeholders to share and exchange information with the state agency that wishes to introduce a new law. It also requires the government to clarify the rationale and necessity of such law, as well as the likely impacts of it. Meanwhile, RIA also increases the effectiveness of laws as they had gone through scrutiny and examination from various parties. As a result, laws that went through RIA would receive fewer objections since they had been more or less accepted by stakeholders.

International experiences indicate that designing the “process” of RIA is more important than the accuracy of assessing technique. The agency that wishes to introduce the law must see RIA as a tool to improve the quality of the law, not a mere procedure to follow. Otherwise, the assessment would result in an ineffectual report that cannot be used according to its objectives.

The assessing technique should not be too advanced nor complex. For countries which had never adopted RIA before should set clear and straightforward assessing framework and method instead of having a broad scope that could be manipulated by the relevant governmental bodies. This means that there should be a central agency who would set the practical format and procedure of RIA.

It should be noted that RIA is only a part of law issuance process. Therefore, RIA alone is not sufficient to decide whether the law should be enacted. RIA,

xiv

nevertheless, is a good mechanism to improve the decision-making process, increase the responsibility of government, develop transparency, as well as encourage more stakeholder participation. There is no correct model for RIA as it needs to be adjusted according to individual local condition in terms of political, cultural, and social.

Organization of Economic Cooperation and Development or OECD had employed RIA to screen laws and regulations since 1995. The OECD Reference Checklist for Regulatory Decision Making comprises ten questions about the necessity and rationale of the law for the proposing agencies to answer. Thailand adopted and adjusted the checklist in 2005, and named it the “Checklist for the Necessity of Law”, which also comprises ten questions. Nevertheless, OECD members have different levels of RIA enforcement, which can be divided into three dimensions as followed.

1. Laws that must go through RIA. Most OECD countries apply RIA to acts and ordinances, while some countries apply RIA to only laws with economic and social impacts.

2. The detail of RIA report. As different countries have different economic and social conditions, factors that need to be included in the analysis thus vary.

3. The process of RIA. International experiences demonstrate that the success of RIA depends on many factors such as supporting political body and the readiness of the proposing agencies.

The process of RIA can be divided into two steps. The first step involves the assessment of the need to issue the law, followed by the assessment of the worthiness of issuing such law comparing to its alternatives. This may be done in a form of Benefit-Cost Analysis (BCA), Cost-effectiveness analysis (CEA), or Multi-criteria analysis (MCA). It is found that these types of assessments often focus on the final outcome which mostly put more weight on economic efficiency while leaving some social problems. Therefore, there should plan to relieve the grievance of those who might be negatively affected by the proposed law. This may be done in four ways namely (1) offering compensation, (2) providing assistance, (3) allowing some time to adjust, and (4) giving exemption from enforcement.

xv

The experience of adopting RIA in developing countries and newly-industrialized countries indicates four successful factors in legal reform. First of all, If RIA is to be used as the main mechanism of reforming the legal system, there must be a clear strategic action for practical implementation. It should not be just a mimicking of other countries, or pushed by a body that does not have the authority to steer national policy.

Secondly, RIA involves highly complex procedure and thus is difficult to gain acceptance from many sectors. As a result, RIA should be introduced along with a national reform projects by the government.

Thirdly, cooperation between public and private sectors is important in driving RIA to correctly respond the need of businesses. Countries which are regarded as having attractive investment environments such as Singapore, Hong Kong, and South Korea all have institutions that facilitate the cooperation between the public and private sectors in improving the quality of laws and regulations.

Lastly, implementing RIA requires high level of technique and specialization. Developing countries must therefore prepare information and personnel. The process should not be a mere routine of “ticking off the checklists” with no concrete usefulness for governance. What is needed is a detailed work plan of how to employ RIA effectively.

After the introduction of the so called People’s Constitution in 1997, the process of screening laws and regulations was changed. A committee was formed in 2001 to study if there are laws contradicting the new constitution. A number of laws and regulations were then nullified. The committee also imposed the OECD Reference Checklist for Regulatory Decision Making. In 2004, a committee for legal development was created within the Office of the Council of State.

Despite some progress during the past two decades, Thailand has yet to review laws and regulations in a wide scope – unlike South Korea, Vietnam, and Mexico which scraped thousands of ineffective laws. In addition, despite following an international standard, the quality of RIA report in Thailand does not actually meet the standard because of various reasons as followed.

xvi

Firstly and most importantly, RIA is only imposed when the proposed law had already been drafted. As such, the responsible governmental bodies feel the urgency to introduce the law as soon as possible and see RIA as a mere obstacle which delays the law issuance. The objective of making the report is thus only to gain approval from the cabinet, not to improve the quality of the law.

Secondly, RIA is only required in case of major laws such as acts and ordinances issued by the legislative council, while those that affects business sector tends to be regulations imposed by regulatory bodies such as those relating to telecommunication, energy, and transport.

Thirdly, Thailand still lacks a “Handbook for Legal Assessment” which stipulates detailed procedure of writing the report. Some countries have used a template to assess the impacts in order to create national standard. Nevertheless, the research team is of an opinion that a handbook would not be useful if the two problems stated above were not addressed.

Fourthly, RIA in Thailand has no participation from stakeholders. Public hearing is not mandatory and thus there is no official forum for stakeholders to exchange views on the proposed laws and regulations.

Lastly, Thailand still lacks an institution that evaluates the quality of RIA report.

Recommendations can be divided into three parts namely (1) Recommendations for improvement of RIA process, (2) recommendations for improvement of framework and content of RIA, and (3) Recommendations for strategy to implement RIA.

(1) Recommendations for improvement of RIA process

Most important factors are correct timing, stakeholder participation, and public-private cooperation. More details are as followed.

• The process of impact assessment

There should be in total three public hearings to assess the impacts of the proposed laws. The first time must be done before the drafting in order to

xvii

evaluate the necessity of such law and its alternatives. Afterward, two public hearings should be held to compare the costs and benefits of the law.

• Stakeholder participation

OECD employs eight major principles in arranging a public hearing:

(1) Public hearing must be mandatory and must not depend on any governmental body.

(2) It must be held before the law is drafted. (3) It should be held according to the guideline made by a

central agency. (4) Every person is allowed to participate. (5) Records of public hearings must be made available to the

public. (6) The responsible agencies must respond to the comments and

questions in writing. (7) Comments, suggestions, and information received at public

hearings must be included in the RIA report. (8) There must be an agency that monitors the public hearing.

The research team is of an opinion that public hearing process should be made according to international standard in order to increase transparency in law issuance.

• Cooperation with private sector In order to have a report with comprehensive assessment, a committee or

agency that is responsible for monitoring the RIA should have an equal share of representatives from public and private sectors.

(2) Recommendations for the content of the RIA report

This can be divided into two parts. The first part concerns the scope of RIA, i.e. which laws should be assessed. The second part deals with the format of the report.

xviii

• The scope of RIA Since Thailand still lacks experience in implementing RIA, it should limit

the scope of enforcement to only acts and ordinances, both newly drafted and amended, as well as regulations in regulated sectors such as energy, telecom, and broadcasting.

• The format of RIA As RIA is still new to Thailand, the assessment should be carried out in a

simple format. For example, the assessment could limit its focus on two areas like cost to business and risk of corruption. The template should also be clear about which information is needed (e.g. wage, rent, and discount rate). In the beginning, the method of assessment might be qualitative by giving importance to findings from public hearings to avoid bias.

(3) Recommendations for the strategy to implement RIA Literature review indicates some key factors leading to the success of RIA in

many countries which include

(1) The improvement of development of RIA was a part of national reforms in most countries. Therefore, Thailand may consider promoting RIA as a tool to counter corruption as the problem has received broad attention and called for a serious political reform.

(2) The assessment system has a clear objective. In the beginning, Thailand could set a goal such as to increase its rank in the Ease of Doing Business report made by the World Bank.

(3) There is a central agency that specifically promotes, monitors, and regulates the RIA. The research team believes that there should be an agency in Thailand that has specialization in legal impact assessment. This agency should provide a guideline of making RIA, stipulate the public hearing process, offer trainings to state officers, as well as evaluate the report.

It should be noted that such agency must be independent from both executive branch and government bodies that wish to push laws and regulations. Alternatively, the central agency may outsource the task to external institutions.

สารบญ

หน�า

บทสรปสาหรบผ�บรหาร ...................................................................................................................................... i Executive Summary .................................................................................................................................. xiii บทท 1 บทนา............................................................................................................................................... 1-1

1.1 หลกการและเหตผล ............................................................................................................................. 1-1 1.2 ขอบเขตการศกษาวจย ......................................................................................................................... 1-2 1.3 วธการวจย ........................................................................................................................................... 1-2 1.4 การระดมความคดเหนและการจดสมมนา ......................................................................................... 1-10 1.5 แผนการดาเนนงาน ............................................................................................................................ 1-10 1.6 โครงสร�างรายงาน .............................................................................................................................. 1-11

บทท 2 การวเคราะห ผลกระทบของการออกกฎหมายของประเทศ ในกลKม OECD ........................................ 2-1 2.1 ความเข�าใจเบองต�นเกยวกบการทา RIA ............................................................................................... 2-1 2.2 หลกการและเหตผล ............................................................................................................................. 2-4 2.3 การนา RIA มาปฏบตใช�ในประเทศ OECD ........................................................................................... 2-7 2.4 ข�อมล ................................................................................................................................................. 2-13 2.5 หน(วยงานทจดทา RIA ........................................................................................................................ 2-16 2.6 ขนตอนการดาเนนการเพอวเคราะห$ผลกระทบในการออกกฎหมาย .................................................. 2-17 2.7 การพจารณาผลกระทบในเชงสงคมและการเยยวยาผ�ทเสยประโยชน$จากกฎหมาย .......................... 2-27 2.8 ตวอย(างรายงานการประเมนผลกระทบของกฎหมายในต(างประเทศ ................................................. 2-31

บทท 3 การศกษาประสบการณ ในการบงคบใช� RIA ในประเทศกาลงพฒนาและประเทศอตสาหกรรมใหมK .. 3-1 3.1 บทนา ................................................................................................................................................... 3-1 3.2 ประสบการณ$ในการนา RIA มาใช�ในกล(มประเทศเอเปก ...................................................................... 3-4 3.3 ประสบการณ$ในการนา RIA มาใช�ในกล(มประเทศแอฟรกา ................................................................ 3-16 3.4 บทสรป .............................................................................................................................................. 3-19 3.5 ข�อเสนอแนะเบองต�น ......................................................................................................................... 3-22

บทท 4 แนวทางการปฏบตในการประเมนผล RIA ในประเทศไทย ................................................................. 4-1 4.1 ประวตและความเปนมา....................................................................................................................... 4-1 4.2 รปแบบและหลกเกณฑ$การประเมนผลกระทบในการออกกฎหมายของประเทศไทยปiจจบน .............. 4-4 4.3 บทสรป .............................................................................................................................................. 4-29 4.4 ข�อเสนอแนะ ...................................................................................................................................... 4-34

xx

สารบญ (ตKอ)

หน�า

บทท 5 กรณศกษา ......................................................................................................................................... 5-1 5.1 ความเปนมา ......................................................................................................................................... 5-1 5.2 การวเคราะห$ผลกระทบในการออกกฎหมาย ....................................................................................... 5-3 5.3 บทสรป .............................................................................................................................................. 5-13 5.4 กรณศกษาเปรยบเทยบการวเคราะห$ผลกระทบในการออกกฎหมายในต(างประเทศ ......................... 5-13 5.5 กรณศกษาการออกกฎกตกาด�านความปลอดภย..................................................................................... 5-15

บทท 6 ตวอยKางคKมอการวเคราะห ผลกระทบในการออกกฎหมาย .................................................................. 6-1 6.1 กระบวนการออกกฎหมายและการจดทา RIA ทเหมาะสม ................................................................... 6-1 6.2 รายการ (CHECKLIST) ทต�องตรวจสอบประกอบการจดทา RIA .............................................................. 6-2 6.3 ขนตอนการวเคราะห$ผลกระทบในการออกกฎหมาย ........................................................................... 6-6

บรรณานกรม ................................................................................................................................................. บ-1 ภาคผนวก .................................................................................................................................................... ผ-1

สารบญตาราง

ตารางท 2.1 ความแตกต(างระหว(าง RIA เบองต�น และ RIA แบบสมบรณ$ ..................................................... 2-9 ตารางท 2.2 รายการตรวจสอบผลประโยชน$และต�นทนทอาจเปนผลกระทบจากการออกกฎหมาย ............. 2-21 ตารางท 2.3 ผลการประเมนความค�มค(าของการออกกฎหมายหรอทางเลอกอนๆ ........................................ 2-23 ตารางท 2.4 ตวอย(างการวเคราะห$ MULTI-CRITERIA ANALYSIS ........................................................................ 2-26 ตารางท 2.5 ตวอย(างตารางเปรยบเทยบผลประโยชน$และต�นทนของแต(ละทางเลอก ................................... 2-27 ตารางท 2.6 จานวนนกเรยนในระบบโฮมสคลในมลรฐอนของออสเตรเลย ................................................... 2-34 ตารางท 2.7 ผลประโยชน$และต�นทนสาหรบกล(มผ�ทได�รบผลกระทบ ........................................................... 2-37 ตารางท 2.8 การวเคราะห$ต�นทนและผลประโยชน$ของร(างกฎหมายโดยใช� BALANCED SCORECARD ................ 2-41 ตารางท 2.9 การวเคราะห$ต�นทนและผลประโยชน$ของทางเลอกอน ............................................................. 2-42 ตารางท 3.1 การส(งเสรม “การกากบดแลทด” ในประเทศกาลงพฒนาและประเทศอตสาหกรรมใหม( ........... 3-9 ตารางท 3.2 การจดอนดบความสะดวกในการประกอบธรกจจากรายงาน DOING BUSINESS ป พ.ศ. 2556 ............................................................................................................................ 3-12 ตารางท 3.3 รปแบบ RIA ทนามาใช�ในประเทศกาลงพฒนาและประเทศอตสาหกรรมใหม( ........................... 3-14 ตารางท 4.1 การประเมนคณภาพการจดทา RIA ของประเทศไทย ............................................................... 4-19 ตารางท 5.1 ผลประโยชน$และต�นทนสาหรบกล(มผ�ทได�รบผลกระทบ ............................................................ 5--6 ตารางท 5.2 ค(าเสยโอกาสจากการทไม(ได�เรมโครงการ 3G เปนเวลา 3 ป ..................................................... 5-10 ตารางท 5.3 เปรยบเทยบผลประโยชน$และต�นทนของทางเลอกอน .............................................................. 5-12 ตารางท 5.4 การประเมนต�นทนและผลประโยชน$ของการเปลยนระบบการบรหารคลนความถ ในเชงปรมาณและในเชงคณภาพ .............................................................................................. 5-14 ตารางท 5.5 ผลประโยชน$และต�นทนของแต(ละทางเลอก ............................................................................. 5-17

สารบญรป รปท 2.1 กระบวนการในการจดทา RIA ................................................................................................................ 2-18 รปท 3.1 ขนตอนในการปฏรปกฎระเบยบของภาครฐ ............................................................................................ 3-2 รปท 6.1 กระบวนการในการออกกฎหมายทเหมาะสม........................................................................................... 6-2

บทท 1 บทนา

1.1 หลกการและเหตผล

กฎหมายเปนข�อกาหนดหรอข�อบงคบของสงคมทตราขนเพอบงคบให�สมาชกในสงคมต�องปฏบตตาม ผ�ทฝqาฝ�นกฎหมายย(อมต�องถกลงโทษ กฎหมายจงเปนสงทจากดสทธและเสรภาพของบคคลในเรองต(างๆ การมกฎหมายมากขนเท(าใด จงเปนสงทจากดสทธและเสรภาพของบคคลมากขนเท(านน ดงนน เพอเปนการค�มครองสทธและเสรภาพของบคคลมให�ถกกระทบเกนสมควร ประเทศในกล(มองค$การเพอความร(วมมอทางเศรษฐกจและการพฒนา (Organization for Economic Cooperation and Development หรอ OECD) จงได�พฒนาหลกเกณฑ$การวเคราะห$ผลกระทบของกฎหมาย (Regulatory Impact Analysis (RIA)) ซงเปนกลไกหลกในการพจารณาข�อเสนอให�มกฎหมายและทบทวนกฎหมายทใช�บงคบอย(ว(าเปนกฎหมายทมประสทธภาพและไม(กระทบต(อสทธและเสรภาพของประชาชนหรอไม( หลกเกณฑ$ดงกล(าวได�รบการพฒนาและนามาใช�ในการพจารณาตรวจสอบและทบทวนกฎหมายทไม(เหมาะสม ซงส(งผลให�กฎหมายของกล(มประเทศ OECD พฒนาเปนกฎหมายทด (Better Regulation) ทสามารถตอบสนองนโยบายของฝqายบรหารได�อย(างมประสทธภาพและเปนแนวทางในการพฒนากฎหมายให�มคณภาพดยงขน

สานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาเลงเหนประโยชน$ในการนาหลกเกณฑ$การวเคราะห$ผลกระทบในการออกกฎหมายดงกล(าวมาใช�ในการพฒนาคณภาพของกฎหมายจงได�นาแนวคดดงกล(าวมาปรบใช�เปนหลกเกณฑ$การตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมาย (Checklist) อนเปนหลกเกณฑ$ทมวตถประสงค$เพอให�หน(วยงานของรฐทจะเสนอกฎหมายจะต�องทบทวนความค�มค(าของร(างกฎหมายฉบบนนกบภาระทจะเกดขนกบผ�ใช�บงคบและผ�ถกใช�บงคบกฎหมาย ซงคณะรฐมนตรได�มมตเมอวนท 4 กมภาพนธ$ พ.ศ. 2546 เหนชอบให�ทกหน(วยงานจะต�องจดทาหลกเกณฑ$การตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมายเพอประกอบการพจารณาของคณะรฐมนตรในการเสนอร(างกฎหมาย และต(อมาได�มการออกระเบยบว(าด�วยหลกเกณฑ$และวธการเสนอเรองต(อคณะรฐมนตร พ.ศ. 2548 กาหนดให�หน(วยงานจะต�องจดทาคาชแจงตามหลกเกณฑ$การตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมายประกอบการเสนอร(างพระราชบญญตและให�สานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาตรวจสอบความถกต�องตามหลกเกณฑ$ในการตรวจพจารณาร(างของพระราชบญญตด�วย อย(างไรกด ในทางปฏบตทผ(านมา หน(วยงานทเกยวข�องขาดความเข�าใจและมได�ให�ความสาคญกบการจดทาหลกเกณฑ$อย(างเพยงพอ นอกจากน นบแต(มการใช�หลกเกณฑ$การตรวจสอบความจาเปนในการใช�กฎหมายในป พ.ศ. 2546 ยงไม(เคยมการทบทวนหรอประเมนผลความสาเรจหรอความล�มเหลวของการใช�หลกเกณฑ$ดงกล(าวแต(อย(างใด ดงนน เพอเปนการพฒนาแนวทางการวเคราะห$ผลกระทบใน

โครงการวจย เรอง “การวเคราะห ผลกระทบในการออกกฎหมาย” (Regulatory Impact Analysis)

1-2 บทท 1 บทนา

การออกกฎหมายให�มประสทธภาพ จงควรจะได�ศกษาวจยถงสภาพปiญหาในปiจจบน และแนวทางในการวเคราะห$ผลกระทบของกฎหมายเพอจะได�นามาเปนแนวทางในการพฒนาหลกเกณฑ$เกยวกบการวเคราะห$ผลกระทบของกฎหมายการบงคบใช�ในประเทศไทยต(อไป

1.2 ขอบเขตการศกษาวจย

1.2.1 ศกษาวตถประสงค$ แนวคดและความเปนมาของหลกเกณฑ$ในการวเคราะห$ผลกระทบของกฎหมาย (Regulatory Impact Analysis (RIA)) ของประเทศในกล(ม OECD รวมทงศกษาแนวปฏบตในการนา RIA มาใช�ในการพฒนากฎหมายทเกยวข�องกบการกากบควบคม (Regulation) กจกรรมทางเศรษฐกจ ของประเทศในกล(ม OECD โดยเน�นระเบยบวธการประเมนผลกระทบ (Methodology) ซงสามารถคานวณเปนตวเงน และวธประเมนผลกระทบอนทไม(สามารถคานวณเปนตวเงน การประยกต$ระเบยบวธการประเมนผลกระทบของการตรากฎหมายใหม( เพอใช�ควบคมกจกรรมทางเศรษฐกจ และการประยกต$ระเบยบวธการประเมนผลกระทบของกฎหมายการกากบควบคมทมอย(แล�ว

1.2.2 ศกษาความเปนมาและแนวปฏบตในการใช�หลกเกณฑ$ RIA ในกล(มประเทศกาลงพฒนา

1.2.3 เสนอแนะแนวทางการใช� RIA ทเหมาะสมและเปนไปได�ทจะนามาใช�ในประเทศไทย

1.2.4 นาเสนอแนวทางการแก�ไขปiญหาและข�อเสนอแนะในการทบทวนหลกเกณฑ$ว(าด�วย การตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมายเพอใช�เปนแนวทางในการพฒนากฎหมายของ ประเทศไทยให�มคณภาพยงขน

1.2.5 ศกษาวธวดผลกระทบทางเศรษฐกจและสงคม โดยศกษาตวอย(างจากกฎหมายไทยทใช�บงคบในปiจจบนอย(างน�อยหนงฉบบ

1.2.6 นาเสนอบทความวชาการทอาศยผลการศกษาวจยครงนเพอใช�ในการประชมระหว(างประเทศ ซงจะกาหนดให�มขนภายในเวลาไม(เกน 12 เดอน นบจากวนลงนามในสญญา

1.3. วธการวจย

1.3.1 ศกษาวตถประสงค$ แนวคดและความเปนมาของหลกเกณฑ$ในการวเคราะห$ผลกระทบของกฎหมาย (Regulatory Impact Analysis (RIA)) ของประเทศในกล(ม OECD รวมทงศกษาแนวปฏบตในการนา RIA มาใช�ในการพฒนากฎหมายทเกยวข�องกบการกากบควบคม (Regulation) กจกรรมทางเศรษฐกจ ของประเทศในกล(ม OECD โดยเน�นระเบยบวธการประเมนผลกระทบ (Methodology) ซงสามารถคานวณเปนตวเงน และวธประเมนผลกระทบอนทไม(สามารถคานวณเปน

โครงการวจย เรอง “การวเคราะห$ผลกระทบในการออกกฎหมาย” (Regulatory Impact Analysis)

สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย 1-3

ตวเงน การประยกต$ระเบยบวธการประเมนผลกระทบของการตรากฎหมายใหม( เพอใช�ควบคมกจกรรมทางเศรษฐกจ และการประยกต$ระเบยบวธการประเมนผลกระทบของกฎหมายการกากบควบคมทมอย(แล�ว

การศกษาในส(วนนจะศกษาการทา RIA ตงแต(ในระดบของ “หลกการและเหตผล” ในการใช� RIA เปนเครองมอในการส(งเสรมประสทธภาพและประสทธผลในการออกกฎหมาย ซงจะปรากฏในเอกสารหลายฉบบท OECD จดทาขนมา โดยเฉพาะ Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis ซงได�กาหนดวธการและกรอบในการประเมน RIA แบบกว�าง ตลอดจนในระดบปฏบตทมการถอดกรอบในการประเมน RIA หลกการทเปนนามธรรมมาเปนรปธรรม เช(น ในกรณของสหราชอาณาจกรทมการจดทา “ค(มอในการจดทา RIA” ทเรยกว(า Better Policy Making: A Guide to Regulatory Impact Assessment” หรอในกรณของแคนาดาทม Canadian Cost-Benefit Analysis Guide: Regulatory Proposals ซงจะมรายละเอยดเกยวกบวธการในการคานวณผลประโยชน$ และ ต�นทนในการบงคบใช�กฎหมายในระดบปฏบตอนจะเปนประโยชน$แก(หน(วยงานทต�องจดทารายงาน RIA

ตวอย(างกรอบในการประเมนความค�มค(าและผลประโยชน$ของ OECD

• ต�นทน (cost)

� ธรกจ o การปฏบตตามกฎหมาย o ต�นทนสนค�าทเพมขนจากกฎหมาย o รายได�ทสญเสยจากการจากดการเข�าถงตลาด

� ผ�บรโภค o ราคาสนค�าทสงขน o ความล(าช�าในการเข�าส(ตลาดของผลตภณฑ$ใหม(

� รฐบาล o การบงคบใช�กฎหมาย o การตรวจสอบการปฏบตตามกฎหมาย (เช(น การตรวจสอบคณภาพของ

อากาศ)

• ผลประโยชน$ (benefit)

� ธรกจ o ประสทธภาพในการผลต o อตราการเกดอบตเหต

� ผ�บรโภค



o ราคาสนค�าทตาลง หรอ คณภาพของสนค�าทสงขน o ข�อมลทใช�ในการตดสนใจเลอกสนค�าทมากขน

� รฐบาล o การลดค(าใช�จ(ายในการรกษาพยาบาลสบเนองจากอบตเหต

นอกจากการคานวณต�นทนและผลประโยชน$ในเชงเศรษฐกจทสามารถแปลงเปนตวเลข ได�แล�ว คณะผ�วจยจะศกษาการคานวณต�นทนและผลประโยชน$ของผลกระทบในเชงสงคมด�วย เช(น การคานวณผลกระทบด�านสขภาพ (Cost of illness ) ของมาตรการของภาครฐ เช(น การก(อตงโรงไฟฟLาพลงงานถ(านหน เปนต�น ซงสามารถคานวณได�จากการเปลยนแปลงของความถของอบตการณ$ของโรคทางเดนหายใจ และต�นทนในการรกษาพยาบาล การฟ��นฟร(างกาย และการให�ความช(วยเหลอ หากแต(ไม(รวมถงต�นทนทางอ�อม เช(น การสญเสยรายได�และเวลา เปนต�น

อน ง การ คานวณผลกระทบทนา เสนอมานนจะม( ง เน�นประเดน “ประสทธภาพ” เชงเศรษฐศาสตร$เปนหลก โดยการแปลงผลกระทบเปนมลค(าของผลประโยชน$ทเปนหน(วยของเงนตรา ซงอาจขดกบหลกของ “ความเท(าเทยมกน (equity)” ตวอย(างเช(น การก(อสร�างโรงไฟฟLา ถ(านหนในพนทหนงอาจมผลกระทบในเชงบวกต(อภาคอตสาหกรรมในพนททต�องการกระแสไฟฟLา หากแต(จะส(งผลกระทบในเชงลบต(อชมชนทอย(รอบข�าง ทฤษฎทางเศรษฐศาสตร$แสดงว(า หากผลกระทบสทธในรปแบบของตวเงนเปนบวกแล�ว ผ�กาหนดนโยบายจะต�องนาผลประโยชน$ทกล(มผ�ทได�รบประโยชน$ได�รบไปชดเชยความเสยหายแก(กล(มทเสยประโยชน$ แต(ในทางปฏบตค(าของเงนตราสาหรบกล(มคนทมฐานะทางเศรษฐกจทต(างกนนนไม(เท(ากน ความเดอดร�อนทเกดขนกบกล(มผ�ยากจนน(าจะรนแรงมากกว(าประโยชน$ทกล(มคนรวยได�เนองจากผ�ทมฐานะยากจนมโอกาสปรบตวได�น�อยกว(าเพราะข�อจากดของเงน ดงนน ในการคานวณผลกระทบของกฎหมายจะต�องพจารณาถงประเดนของความเท(าเทยมด�วย โดยการใช�ระดบรายได�เปนตวแปรถ(วงนาหนกตวเลขต�นทนและผลประโยชน$ทกล(มผ�ทได�รบผลกระทบแต(ละกล(มได�รบ เปนต�น การศกษานจะนาเสนอวธการในการนาประเดนความเท(าเทยมกนเข�ามาประกอบในการคานวณผลกระทบของกฎหมายในรายงาน RIA ด�วย

แม�การคานวณผลกระทบในเชงคณภาพให�เปนตวเลขมหลกการและวธการทมการนามาใช�อย(างแพร(หลาย แต(ข�อทควรตระหนกคอ “ประเดนสาคญของการทา RIA มได�อย(ทความแม(นยา หรอความครบถ�วนของการประเมนผลกระทบในเชงปรมาณ หากอย(ทกระบวนการในการวเคราะห$ตงคาถาม และเข�าใจเหตผล และข�อสมมตฐานทใช�ในการคานวณผลกระทบดงกล(าว”



1.3.2 ศกษาความเปนมาและแนวปฏบตในการใช�หลกเกณฑ$ RIA ในกล(มประเทศกาลงพฒนา

รายงาน Good Regulatory Practices in APEC Member Economies – Baseline Study ทจดทาขนโดย Scott Jacobs ให�แก( APEC Committee on Trade and Investment Committee on Standard and Conformance เมอป พ.ศ. 2554 ได�ประเมนคณภาพของกระบวนการออกกฎ ระเบยบของประเทศสมาชกทง 21 ประเทศรวมถงประเทศไทย1 เทยบกบ GRP (Good Regulatory Practices ของ APEC/OECD) ขอบเขตในการประเมนรวมถง กระบวนการทางนตบญญต (rule making activity) RIA และการรบฟiงความเหนของสาธารณะ (Public consultation mechanisms)

การประเมน RIA ให�ความสาคญแก(ประเดน 4 ประเดน ได�แก(

� ความจาเปนในการตรากฎหมาย

� การประเมนทางเลอก (ต�นทนในการบงคบใช� ความสอดคล�องกบกลไกตลาด ฯลฯ)

� การประเมนผลกระทบในเชงคณภาพ และ ปรมาณ

� ความสอดคล�องกบแรงจงใจ

การศกษาเกยวกบประสบการณ$ในการนา RIA ไปใช�ในประเทศกาลงพฒนาในรายงานดงกล(าวและในรายงานอนๆ อกหลายฉบบล�วนชให�เหนว(าแม�ประเทศกาลงพฒนาหลายประเทศ มข�อบงคบให�ต�องมการจดทา RIA ในการเสนอกฎหมาย แต(คณภาพของ RIA มปiญหาค(อนข�างมากเนองจากประเทศกาลงพฒนา

• ขาดข�อมล

• ขาดบคลากรทมความเชยวชาญในการจดทา RIA

• ขาดความตระหนกถงความสาคญในการทา RIA และ

• ขาดกระบวนการในการกาหนดนโยบายหรอตรากฎหมายทให�ความสาคญแก(ข�อมลเชงประจกษ$ (evidence based) และขาดการมส(วนร(วมของผ�ทเกยวข�อง2

1 เอกสารดงกล(าวสามารถดาวน$โหลดได�ท aimp.apec.org/documents/2011/SOM/CSOM/11_csom_032.pdf 2 Darren Welch and Richard waddington, 2005, Introducing Regulatory Impact Assessment (RIA) in Developing Countries: The Case of Uganda สามารถดาวน$โหลดได�ท http://www.businessenvironment.org/dyn/be/docs/80/Session3.4WaddingtonDoc.pdf 26 December 2013.



อย(างไรกด แม�คณภาพของ RIA ทประเทศกาลงพฒนาจดทาขนมาจะไม(สมบรณ$เท(าใดนก แต(การม RIA กยงคงมประโยชน$ในการทาให�กระบวนการในการเสนอร(างกฎหมายมประสทธภาพมากขนเนองจากมการตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมาย และ มการนาเสนอข�อมลและเหตผลทใช�ในการสนบสนน

การออกแบบ RIA มาปรบใช�กบประเทศกาลงพฒนาจงต�องคานงถงข�อจากดเหล(าน มฉะนนแล�วการม RIA ทไม(สอดคล�องกบขดความสามารถขององค$กรและข�อมลทมอย(จะทาให�หน(วยงานราชการพยายามหลกเลยงแทนทจะส(งเสรมการใช� RIA

การศกษาในส(วนนจะให�ความสาคญแก(ประสบการณ$ในประเทศกาลงพฒนาในการ (1) ออกแบบ RIA ทคานงถงข�อจากดต(างๆ ทได�กล(าวมา และ (2) ประสทธภาพและประสทธผลในการนา RIA ทออกแบบไปบงคบใช�ในทางปฏบตเพอทจะเปนแนวทางในการออกแบบ RIA ในประเทศไทย

1.3.3 เสนอแนะแนวทางการใช� RIA ทเหมาะสมและเปนไปได�ทจะนามาใช�ในประเทศไทย

RIA เปนเครองมอในการกลนกรองคณภาพของกฎหมายทมประสทธภาพหากแต(การดาเนนการนนอาศยข�อมลจานวนมากทใช�ในการคานวณต�นทนและประโยชน$จากการออกกฎหมาย กอปรกบความร�และความเชยวชาญของผ�ประเมนและผ�ทอ(านและวเคราะห$ผลการประเมนทาให�ความพยายามทจะนา RIA มาใช�ในประเทศไทยทผ(านมายงไม(ประสบความสาเรจ

การออกแบบระบบการทา RIA สาหรบกระบวนการในการตรากฎหมาย ให�แก(ประเทศใดประเทศหนงเปนกระบวนการทใช�เวลาและข�อมลมาก ผ�ออกแบบต�องเข�าใจอย(างลกซงเกยวกบกระบวนการทางนตบญญต ขดความสามารถและวฒนธรรมของหน(วยงานและองค$กรทเกยวข�อง และ ความเชอมโยงระหว(างกฎหมายกบผลลพธ$ในเชงเศรษฐกจและสงคม การศกษาครงนเปนเพยงการกาหนดแนวทาง (Roadmap) ในการพฒนา RIA ทเหมาะสมกบประเทศไทย การผลกดนให�ม การจดทา RIA ทได�มาตรฐานและทสามารถใช�เปนเอกสารอ�างองในการพจารณาความจาเปน ในการตรากฎหมาย จะต�องคานงถงข�อจากดทสาคญทงสองประการ คอ ข�อมล และความเชยวชาญ คณะผ�วจยจงให�ความสาคญแก(ประเดนดงต(อไปน

(1) การกาหนดประเภทหรอลกษณะของกฎหมายทต�องทา RIA เพอมให�หน(วยงานทเกยวข�องกบการเสนอและกลนกรองกฎหมายต�องเสยเวลากบการจดทาและอ(านรายงาน RIA จานวนมากจนกระทงเปนอปสรรคต(อกระบวนการในการตรากฎหมายในภาพรวม ทงน กลไกทจะกาหนดว(ากฎหมายใดต�องหรอไม(ต�องทา RIA จะต�องมความชดเจน โปร(งใส ปราศจากการแทรกแซงของการเมอง หรอ กล(มผลประโยชน$ใดๆ



(2) การออกแบบแนวทางและวธการในการประเมน ผลได� ผลเสย จากการบงคบใช�กฎหมายในเชงปรมาณทปฏบตได�ง(าย เช(น อาจมแบบฟอร$มทมวธการคานวณต�นทน หรอผลประโยชน$ในเชงปรมาณทเปนมาตรฐานให�ผ�ทเสนอกฎหมายต�องกรอก ในลกษณะทคล�ายคลงกบทปรากฏใน “ค(มอการตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมาย” ทฝqายพฒนากฎหมาย สานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาจดทาขนมาเปนตวอย(าง หากแต(จะมรายละเอยดเพมเตม เช(น ประเภทของต�นทนทผ�เสนอกฎหมายต�องคานวณเปนเชงปรมาณ เช(น ต�นทนในการบรหารกฎหมายทหน(วยงานทบงคบใช�กฎหมายต�องแบกรบ (administrative cost) และ ต�นทนทภาคธรกจต�องแบกรบเพอปฏบตตามกฎหมาย (compliance cost) และ ผลประโยชน$ทคาดว(าจะได�รบจาแนกตามกล(มผ�ทมส(วนได�เสย เช(น กล(มธรกจ กล(มผ�บรโภค หรอ SME เปนต�น

(3) การออกแบบกระบวนการและขนตอนในการรวบรวมข�อมลปฐมภมในเชงคณภาพ เช(น วธการในการสารวจผลกระทบต(อกล(มผ� ท มส(วนได� เสย ทมประสทธภาพ เ พอทจะได�มาซง การประเมนผลกระทบในเชงคณภาพทครบถ�วนสมบรณ$

(4) การออกแบบแนวทางและกระบวนการในการให�กล(มผ� ท มส(วนได�เสยทมข�อมล เข�ามาร(วมในการตรวจทานผลการประเมน RIA เช(น กล(มธรกจ อาท สภาอตสาหกรรม และ สภาหอการค�า และกล(มตวแทน SME ตลอดจนตวแทนผ�บรโภค หรอ ตวแทนภาคประชาชน เพอทจะให�การประเมนผลอย(บนพนฐานของข�อมล และ ข�อสมมตฐานทสอดคล�องกบความเปนจรงจากการได�รบความยอมรบจากผ�ทเกยวข�องโดยตรง

1.3.4 นาเสนอแนวทางการแก�ไขปiญหาและข�อเสนอแนะในการทบทวนหลกเกณฑ$ว(าด�วย การตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมายเพอใช�เปนแนวทางในการพฒนากฎหมายของ ประเทศไทยให�มคณภาพยงขน

การศกษาในส(วนนจะเรมจากการทบทวนประวตในการนา RIA มาใช�ในประเทศไทยในอดตตงแต(การออก ระเบยบว(าด�วยหลกเกณฑ$และวธการเสนอเรองต(อคณะรฐมนตร พ.ศ. 2531 จวบจน การออกระเบยบว(าด�วยหลกเกณฑ$และวธการเสนอเรองต(อคณะรฐมนตร พ.ศ. 2548 ทออกตามมาตรา 12 แห(งพระราชกฤษฎกาว(าด�วยการเสนอเรองและการประชมคณะรฐมนตร พ.ศ. 2548 ซงกาหนดหลกเกณฑ$ในการตรวจสอบความจาเปนในการร(างกฎหมาย 10 ประการ ซงเปนการตรวจสอบเชงคาถามทหน(วยงานทเกยวข�องกบการเสนอและยกร(างกฎหมายจะต�องตอบคาถามต(างๆ ตามทกาหนดไว� การศกษาในส(วนนจะองกบข�อมลทตยภมเปนหลก นอกจากน คณะผ�วจยจะเสนอแนะแนวทางในการปรบปรงหลกเกณฑ$ในการตรวจสอบร(างกฎหมายเพอทจะให�เกดการปฏบตจรง โดยองกบ



1) ประสบการณ$ของประเทศไทยตามหวข�อ 1.3.4

2) รปแบบของ RIA ทเหมาะสมตามหวข�อ 1.3.3 และ

3) ประสบการณ$ของประเทศกาลงพฒนาในหวข�อ 1.3.2

จากนนจะเปนการประเมนผลการดาเนนการตามระเบยบ ฯ ในทางปฏบต ได�แก(

(1) การประเมนคณภาพของรายงาน RIA ทหน(วยงานทเสนอกฎหมายจดทาขนมา ว(าสอดคล�องกบหลกเกณฑ$ในการตรวจสอบความจาเปนในการร(างกฎหมาย 10 ประการ และม ความครบถ�วนสมบรณ$เพยงใด โดยอ�างองถงผลการประเมนในรายงาน Good Regulatory Practices in APEC Member Countries- Baseline Study ทได�อ�างถงมาก(อนหน�านแล�ว รายงานดงกล(าวได�ประเมน ระเบยบว(าด�วยหลกเกณฑ$และวธการเสนอเรองต(อคณะรฐมนตร พ.ศ. 2548 ค(มอในการทา RIA ทสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาได�จดทาขน คณภาพของการประเมนผลกระทบของกฎหมาย รวมถงกระบวนการในการรบฟiงความคดเหนจากสาธารณะด�วย

(2) การประเมนขดความสามารถของหน(วยงานของรฐในการจดทา RIA และในการนา RIA ไปใช� การศกษาในส(วนนจะใช�ประโยชน$จากองค$ความร�จากทปรกษาต(างประเทศทมประสบการณ$ในการประเมนระบบ RIA มาเปนเวลานาน 28 ปใน 75 ประเทศทวโลก นอกจากนแล�วคณะผ�วจยจะให�ความสาคญแก(กระบวนการในการตรวจสอบคณภาพของรายงาน RIA ทจดทาขน โดยเฉพาะในกรณทหน(วยงานทเปนผ�เสนอกฎหมายเปนผ�จดทาเอง ซงอาจมแรงจงใจทจะจดทารายงาน RIA ทแสดงผลกระทบในเชงบวกมากกว(าความเปนจรง

(3) การประเมนผลกระทบของการม RIA ต(อคณภาพของกฎหมาย ซงจะอาศยความเหนของผ�ทอย(ในกระบวนการนตบญญตจากการสมภาษณ$เชงลก

ผลการศกษาจะแสดงถงข�อจากดหรอจดอ(อนของกระบวนการจดทา RIA ทใช�อย(ในปiจจบน ซงจะเปนข�อมลทนาไปส(การจดทาข�อเสนอแนะในการปรบปรงแก�ไขหลกเกณฑ$ว(าด�วยการตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมายและบทตรวจสอบ 10 ประการให�มประสทธภาพมากขน

อนง ข�อเสนอแนะดงกล(าวจะครอบคลมถงข�อเสนอแนะในเชงเนอหาสาระทางกฎหมาย และข�อเสนอแนะในเชงสถาบนและกระบวนการขนตอนเพอทจะให�การจดทา RIA มประสทธภาพและประสทธผลในทางปฏบตด�วย ผลงานวจยจะเปน Roadmap ในการพฒนากระบวนการออกกฎหมายและประเมนคณภาพของกฎหมายในประเทศไทย ซงจะเปนประโยชน$ในการกาหนดกจกรรมและมาตรการในการปรบปรงกระบวนการ RIA ให�มประสทธภาพมากขนในระยะต(อไป



1.3.5 ศกษาวธวดผลกระทบทางเศรษฐกจและสงคม โดยศกษาตวอย(างจากกฎหมายไทยทใช�บงคบในปiจจบนอย(างน�อยหนงฉบบ

การศกษาในส(วนน คณะผ�วจยจะคดเลอกกฎหมายทมการบงคบใช�อย(ในปiจจบนหนงฉบบ ซงได�มการจดทาคาชแจงความจาเปนในการตรากฎหมายไว�ในขนตอนการยกร(างกฎหมายเพอใช�ประกอบการพจารณาของฝqายบรหารในขณะนน โดยจะศกษาวเคราะห$ผลกระทบทางเศรษฐกจและสงคมทเกดขนจรงนบจากกฎหมายนนมผลบงคบใช�และเปรยบเทยบกบรายละเอยดการประเมนผลกระทบในคาชแจงความจาเปนในการตรากฎหมายของหน(วยงานรฐทจดทาเพอใช�ประกอบการพจารณายกร(างกฎหมายว(าแตกต(างกนอย(างไร เพราะเหตใด กรณศกษาดงกล(าวจะเปนประโยชน$ในการประเมนความครบถ�วนและสมบรณ$ของแนวทางและวธการในการจดทาคาชแจงความจาเปนในการตรากฎหมายทปฏบตใช�อย(ในปiจจบน

นอกจากนแล�ว คณะผ�วจยจะเปรยบเทยบ RIA สาหรบกฎหมายทคล�ายคลงกนในต(างประเทศกบ RIA ทจดทาขนในประเทศไทย เพอทจะเหนความแตกต(างของวธการและเนอหาสาระ อนง ประเทศทพฒนาแล�วหลายประเทศ เช(น องกฤษ ออสเตรเลย และนวซแลนด$ เปนต�น ล�วนเปOดเผยรายการการประเมน RIA ทคณะผ�วจยสามารถนามาศกษาวเคราะห$ในรายละเอยดได�

การเกบรวบรวมข�อมลสาหรบการจดทา RIA เปนปiจจยสาคญต(อคณภาพของ RIA แต( การเกบรวบรวมข�อมลมข�อจากดด�านเวลาและค(าใช�จ(าย จงต�องมการวางแผนกระบวนการ ในการเกบข�อมลอย(างระมดระวง เอกสาร OECD เรอง Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis อธบายถงกลยทธ$ในการเกบรวบรวมข�อมลสาหรบการประเมน RIA ไว� อาท การจดทาแบบสอบถาม การรวมกล(มของภาคธรกจในการให�คาปรกษาเชงธรกจ (Business Test Panels) การทบทวนประสบการณ$จากต(างประเทศ การเกบรวบรวมข�อมลจากหน(วยงานอนในภาครฐ การรวบรวมข�อมลทตยภม การรวบรวมข�อมลจากผ�มส(วนได�เสยในหลายรปแบบ เปนต�น ซงคณะผ�วจยจะศกษาการเกบรวบรวมข�อมลดงกล(าวในภาพรวม รวมทงศกษาข�อมลในเชงลกสาหรบตวอย(างกฎหมายไทยทคดเลอกเปนกรณศกษาในส(วนน

1.3.6 นาเสนอบทความวชาการทอาศยผลการศกษาวจยครงนเพอใช�ในการประชมระหว(างประเทศ ซงจะกาหนดให�มขนภายในเวลาไม(เกน 12 เดอน นบจากวนลงนามในสญญา

คณะผ�วจยจะจดทาสรปรายงานการวจยทเปนภาษาองกฤษจานวน 6-10 หน�า และจะจดทา power point เพอนาเสนอผลงานวจย



1.4. การระดมความคดเหนและการจดสมมนา

คณะผ�วจยจะจดการประชมเพอระดมความคดเหนเมอมข�อเสนอเกยวกบรปแบบและวธการในการปรบปรง RIA ในเบองต�น โดยเชญบคคลและหน(วยงานทเกยวข�องเข�าร(วมประชมจานวนไม(เกน 20 คน เพอทจะให�มการแลกเปลยนข�อมลในเชงลกทเปนประโยชน$ในการปรบปรงข�อเสนอ และมการจดสมมนาเพอเผยแพร(ผลการศกษาสาหรบผ�ทเกยวข�องจานวนไม(เกน 40 คนทสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย

1.5. แผนการดาเนนงาน

ภารกจ เดอนท

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

1. ศกษาวตถประสงค$ แนวคดและความเปนมาของหลกเกณฑ$ในการวเคราะห$ผลกระทบของกฎหมายของประเทศในกล(ม OECD รวมทงศกษาแนวปฏบตในการ นา RIA มาใช� ในการพฒนากฎหมายทเกยวข�องกบการกากบควบคมกจกรรมทางเศรษฐกจ ของประเทศในกล(ม OECD

2. ศกษาความเปนมาและแนวปฏบตในการใช�หลกเกณฑ$ RIA ในกล(มประเทศกาลงพฒนา

3. เสนอแนะแนวทางการใช� RIA ทเหมาะสมและเปนไปได�ทจะนามาใช�ในประเทศไทย

4. นาเสนอแนวทางการแก�ไขปiญหาและข�อเสนอแนะในการทบทวนหลกเกณฑ$ว(าด�วยการตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมาย

5. ศกษาวธวดผลกระทบทางเศรษฐกจและสงคม โดยศกษา



ภารกจ เดอนท

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

ตวอย(างจากกฎหมายไทยทใช�บงคบในปiจจบนอย(างน�อยหนงฉบบ

6. สมภาษณ$ผ�ทเกยวข�องในกระบวนการนตบญญตเพอประเมนผลกระทบของการม RIA ต(อคณภาพของกฎหมาย

7. จดประชมเพอระดมความคดเหนจากหน(วยงานทเกยวข�อง

8.นาเสนอบทความวชาการทอาศยผลการศกษาวจยครงนเพอใช�ในการประชมระหว(างประเทศ

9. จดสมมนาเพอเผยแพร(ผลการศกษา

การสKงมอบงาน

1. ส(งรายงานเบองต�น �

2. ส(งรายงานความก�าวหน�า ครงท 1

�

3. ส(งรายงานความก�าวหน�า ครงท 2

�

4. ส(งร(างรายงานฉบบสมบรณ$ � 5. ส(งรายงานฉบบสมบรณ$ �

1.6. โครงสร�างรายงาน

รายงานฉบบนประกอบด�วยเนอหาใน 5 บท ดงน

บทท 1 ระบหลกการและเหตผลในการวจย รวมทงขอบเขตและวธการวจยตามทได�กล(าวมาแล�ว



บทท 2 ความเข�าใจเบองต�นเกยวกบการทา RIA แนวคดและความเปนมาของหลกเกณฑ$ในการวเคราะห$ผลกระทบของกฎหมายของประเทศในกล(ม OECD และการนา RIA มาใช�ในทางปฏบตในประเทศ OECD รวมถงการศกษาวเคราะห$ตวอย(างรายงาน RIA ตามหลกเกณฑ$ทกล(าวมาด�วย

บทท 3 ความเปนมาและแนวปฏบตในการใช�หลกเกณฑ$ RIA ในกล(มประเทศกาลงพฒนา โดยเน�นถงปiญหาและอปสรรคในการนา RIA มาใช�ในทางปฏบต เช(น การขาดแนวทางการจดทา RIA ทด การขาดแรงจงใจในการทารายงาน RIA ของหน(วยงานราชการ การขาดบคลากรทมความเชยวชาญ ฯลฯ บทเรยนเหล(านจะเปนประโยชน$ในการจดทาข�อเสนอแนะในการวางระบบการประเมนผลประโยชน$และต�นทนของการออกกฎหมายในประเทศไทย

บทท 4 การทบทวนกระบวนการและขนตอนในการจดทา RIA ในประเทศไทย ซงสามารถแยกได�เปนสามหวข�อย(อยได�แก( (1) การทบทวนประวตในการนา RIA มาใช�ในประเทศไทยในอดตตงแต(การออกระเบยบว(าด�วยหลกเกณฑ$และวธการเสนอเรองต(อคณะรฐมนตร (2) การจดทา RIA ในทางปฏบตว(ามคณภาพและประสทธภาพตามเจตนารมณ$ของกฎหมายหรอไม( เพราะเหตใด และ (3) การวเคราะห$ตวอย(างรายงาน RIA ว(าสอดคล�องกบหลกเกณฑ$ของ OECD หรอไม( และ เนอหาสาระมความครบถ�วนมากน�อยเพยงใดเมอเทยบกบรายงาน RIA ทจดทาในประเทศทพฒนาแล�ว ตามตวอย(างในบทท 2 รวมทงการนาเสนอข�อเสนอแนะในการพฒนากระบวนการและขนตอนการจดทา RIA ของประเทศไทย ทงในมตเชงนโยบายและเชงสถาบน เพอทจะให�มการจดทาและมการใช�ประโยชน$จากรายงาน RIA ของหน(วยงานราชการได�อย(างจรงจง

บทท 5 กรณศกษาวธวดผลกระทบทางเศรษฐกจและสงคม โดยศกษาตวอย(างจากกฎหมายไทยทใช�บงคบในปiจจบนอย(างน�อยหนงฉบบ

บทท 6 ตวอย(างค(มอการวเคราะห$ผลกระทบในการออกกฎหมาย

บทท 2 การวเคราะห ผลกระทบของการออกกฎหมายของประเทศ

ในกลKม OECD

2.1 ความเข�าใจเบองต�นเกยวกบการทา RIA

การทา RIA มเปLาประสงค$หลกสองประการ คอ (1) เพอพฒนากระบวนการในการกาหนดกฎกตกาในการกากบดแลของภาครฐ และ (2) เพอปรบปรงคณภาพของกฎระเบยบของภาครฐให�มคณภาพ เนองจากกระบวนการในการจดทา RIA ให�ความสาคญแก(การเปOดโอกาสให�ผ�ทมส(วนได�เสยมส(วนร(วมในการแสดงความเหนและแลกเปลยนข�อมลกบหน(วยงานภาครฐทมดารทจะจดทากฎหมายขนมา และ กาหนดให�หน(วยงานของรฐต�องชแจงเหตผลและความจาเปนในการออกกฎหมาย ตลอดจนผลกระทบทคาดว(าจะเกดขน ซงทาให�กระบวนการพฒนากฎหมายมความโปร(งใสและรอบคอบมากขน ในขณะเดยวกน กระบวนการดงกล(าวสามารถช(วยให�กฎหมายทภาครฐกาหนดขนมานนมคณภาพทดขนเพราะได�ผ(านการซกถาม ชแจง ถกเถยง ตลอดจนการแลกเปลยนความคดเหนและข�อมลจากหลายภาคส(วนแล�ว ดงนน ร(างกฎหมายทผ(านการทา RIA ทสมบรณ$แบบจะมแรงต�านน�อยเนองจากได�รบการยอมรบจากกล(มผ�ทเกยวข�องแล�วในระดบหนง

รปแบบของกระบวนการและเนอหาสาระของรายงาน RIA นนหลากหลายขนอย(กบปiจจยและสภาพแวดล�อมในแต(ละประเทศ อนได�แก( (1) กระบวนการในการออกกฎหมาย (2) จานวนกฎหมายทต�องการจะให�มการทา RIA และ (3) ทรพยากรและทกษะในการทา RIA ของหน(วยงานของรฐ

กระบวนการในการตรากฎหมายมความสาคญ เนองจากจะเปนตวกาหนดว(าควรมการทา RIA ในขนตอนใดบ�าง อนง มความเข�าใจผดบ(อยครงว(า การทา RIA นนจะดาเนนการเมอมร(างกฎหมายแล�ว ในขณะทในหลกการแล�วจะต�องมการทา RIA ก(อนทจะมการร(างกฎหมาย เพอทจะวเคราะห$ทางเลอกต(างๆ ในการแก�ไขปiญหาททาให�มดารในการออกกฎหมาย โดยการศกษาถงผลด ผลเสยของทางเลอกต(างๆ หากมการทา RIA เมอมร(างกฎหมายเรยบร�อยแล�ว หน(วยงานราชการจะมอง RIA เปนศตรมากกว(าเปนเครองมอทจะช(วยในการพฒนากฎหมาย เนองจากหน(วยงานดงกล(าวได�เสยเวลาและลงทนในทรพยากรบคลากรและเงนงบประมาณในการร(างกฎหมายดงกล(าวไปแล�ว หากผลของการทา RIA ชว(าร(างกฎหมายดงกล(าวไม(เปนประโยชน$หรอเปนประโยชน$น�อยไม(ค�มทน หน(วยงานราชการดงกล(าวจะเสยเวลาและแรงโดยไม(ได�ผลตอบแทน ด�วยเหตผลดงกล(าว หน(วยงานราชการจะทา RIA แบบ “ขอไปท” เพอให�เปนไปตามระเบยบเท(านน โดยมได�หวงผลใดๆ จากรายงานดงกล(าว


2-2 บทท 2 การวเคราะห$ผลกระทบของการออกกฎหมายของประเทศในกล(ม OECD

ในหลกการแล�ว กระบวนการในการออกกฎหมายทดควรจะต�องใช�เวลาในการประเมน ความจาเปนและทางเลอกต(างๆ ถงร�อยละ 50 ของเวลา ร(างกฎหมายร�อยละ 25 ของเวลา และ ผลกดนกฎหมายในกระบวนการทางนตบญญตในรฐสภาอกร�อยละ 25 หากแต(ประสบการณ$ในประเทศทกาลงพฒนาโดยส(วนมากแล�ว จะใช�เวลาร(างกฎหมายถงร�อยละ 80-90 ของเวลาและม การรบฟiงความคดเหนและแลกเปลยนข�อมลกบบคคลภายนอกเฉพาะเมอมร(างกฎหมายเรยบร�อยแล�วเท(านน ทาให�กฎหมายทตราขนมาไม(มคณภาพเท(าทควร เพราะการทา RIA ในขนตอนสดท�ายของการร(างกฎหมายทาให�ไม(สามารถเปลยนแปลงหลกการและสาระสาคญของกฎหมายได�เพราะได�ถกออกแบบมาเรยบร�อยแล�ว

จานวนกฎหมายทต�องจดทา RIA มความสาคญในการออกแบบเช(นกน เนองจากหากมกฎหมายระดบรอง เช(น ประกาศกระทรวง หรอ พระราชกฤษฎกาจานวนมากทต�องผ(านการประเมน RIA รายงานทจดทาขนจะไม(สามารถมความละเอยดได�มากเท(าใดนก เนองจากข�อจากดด�านบคลากรและทรพยากรอนๆ ทต�องใช�ในการจดทารายงานดงกล(าว ตวอย(างเช(น ในสหรฐอเมรกาม ร(างกฎหมายทต�องผ(านกระบวนการ RIA ประมาณ 4,000 ฉบบต(อป ในขณะทสหราชอาณาจกรมเพยง 200 ฉบบ สาหรบประเทศไทยนน การตรวจสอบข�อมลของคณะผ�วจยพบว(า ในป พ.ศ. 2555 มร(างกฎหมายทผ(าน ครม. ทงหมด 44 ฉบบ นบว(าเปนจานวนค(อนข�างน�อย

ทรพยากรและทกษะในการทา RIA ของหนวยงานของรฐ เปนอกปiจจยหนงทมความสาคญอย(างยงในการออกแบบ RIA โดยทวไปแล�ว ขดความสามารถในการจดทา RIA ของหน(วยงานราชการในประเทศกาลงพฒนาจะค(อนข�างจากด ดงนน รปแบบของ RIA อาจต�องมลกษณะทเปน “คาถามปOด” มากกว(า “คาถามเปOด” ดงเช(น Checklist ของ OECD เปนต�น

คาถามเปOดหมายถง คาถามทใช�ตรวจสอบเหตผล ความจาเปน และความเหมาะสมใน การออกกฎหมายทกว�างๆ ทาให�ผ�ปฏบตจะต�องกาหนดกรอบในการตอบคาถามเอง เช(น คาถามว(า “ผลประโยชน$ในการออกกฎหมายนนค�มค(าต�นทนหรอไม(?” ทาให�ผ�ปฏบตต�องตกรอบเองว(า ผลประโยชน$ดงกล(าวหมายถงผลประโยชน$ทางด�านใดบ�าง เศรษฐกจ สงคม สงแวดล�อม ฯลฯ และผลประโยชน$ในระยะสนหรอระยะยาว สาหรบต�นทนนนกจะมคาถามว(า ต�นทนทต�องนามาคานวณนนหมายรวมถงต�นทนใดบ�าง ต�นทนในการบงคบใช�กฎหมาย ต�นทนทภาคเอกชนต�องปฏบตตามกฎหมาย หรอ ต�นทนทสงคมต�องแบกรบภาระในระยะยาว? ต�นทนทางอ�อมควรคานวณรวมด�วยไหม? ความไม(ชดเจนดงกล(าวทาให�รายงาน RIA ทหน(วยงานราชการจดทาขนอาจไม(สอดคล�องกบเจตนารมณ$ของผ�ทต�องการจะตรวจสอบความเหมาะสม

ประเทศทยงไม(ค�นเคยกบการทา RIA ควรเรมจากรปแบบทง(าย คอ มการตงคาถามแบบ “ปOด” โดยมการระบชดเจนว(า “ผลประโยชน$” ทกล(าวถงนนหมายถงผลประโยชน$ด�านใดบ�าง



โดยทวไปแล�ว การประเมนผลกระทบนนไม(จาเปนต�องทาครบทกมตของเศรษฐกจและสงคม หากแต(สามารถเลอกเปนประเดนทมความสาคญต(อประเทศเพยง 2-3 ประเดน เช(น ในกรณของประเทศไทย อาจให�ความสาคญแก(การประเมนผลกระทบต(อ ผ�ทมรายได�น�อย ขดความสามารถในการแข(งขนของประเทศ และ ปiญหาการคอร$รปชน เปนต�น ในลกษณะเดยวกน ในการประเมนต�นทนของกฎหมายกต�องระบชดเจนว(ารวมถงต�นทนใดบ�าง โดยส(วนมากจะรวมถงต�นทนในการบงคบใช�กฎหมายของหน(วยงานทรบผดชอบ และ ต�นทนทภาคธรกจหรอประชาชนต�องแบกรบ นอกจากนแล�ว เพอทจะให�การคานวณผลประโยชน$และต�นทนมความถกต�อง จะต�องมการกาหนดรายละเอยดของวธ การคานวณด�วย เช(น ระยะเวลา (จานวนป) ทใช�ในการประเมนผลกระทบ ตวแปรหรอข�อมลทต�องใช� วธการถ(วงนาหนกผลประโยชน$หรอต�นทนแต(ละประเภท ฯลฯ

ดงทได�กล(าวมาแล�วว(า การทา RIA นนจะต�องดาเนนการตงแต(เรมต�นทหน(วยงานเหนถงความจาเปนในการทจะมกฎระเบยบขนมาเพอแก�ไขปiญหาบางประการ ทงน กระบวนการในการ ร(างกฎหมายนนมได�มการทา RIA เพยงครงเดยว เนองจาก RIA สามารถใช�เปนเครองมอในการพฒนาคณภาพของกฎหมายในขนตอนต(างๆ ได�ดงน

(1) เพอประเมนความจาเปนในการออกกฎหมายเพอมากากบดแล ในขนตอนนจะเปน การประเมนว(า ปiญหาทเกดขนนนจาเปนต�องใช�กฎกตกาเข�าไปควบคมหรอไม( หรอม ทางอนทสามารถแก�ปiญหาได� เช(น ปiญหารถตดนนจาเปนต�องแก�ด�วยการออกกฎห�าม รถทมผ� โดยสารคนเดยวใช�ถนนในช(วงเวลาจราจรตดขดหรอไม( หรอเพยงแต( การปรบปรงบรการขนส(งสาธารณะให�ประชาชนเข�าถงได�ง(ายขน และสะดวกมากขน

(2) เพอประเมนทางเลอกในการกากบดแล หากผลการประเมนในข�อแรกเหนว(าจาเปนต�องมการออกกฎกตกาเพอจากดปรมาณรถยนต$ในท�องถนนแล�ว การทา RIA ในขนตอนนจะเปนการเปรยบเทยบผลประโยชน$และต�นทนของทางเลอกต(างๆ เช(น การออกระเบยบห�ามรถยนต$ทมผ�โดยสารคนเดยวใช�ถนนในเขตใจกลางเมองในช(วงจราจรแออด หรอการออกประกาศเพอจดเกบภาษจราจรสาหรบรถยนต$ส(วนบคคลทต�องการเข�าไปในเขตใจกลางเมอง เปนต�น

(3) เพอประเมนร(างกฎหมาย หากการประเมนในข�อ 2 พบว(า ทางเลอกในการเกบภาษ ค�มทนกว(าทางเลอกในการจากดสทธในการใช�ถนนของรถยนต$ทมผ�โดยสารรายเดยว การทา RIA ในขนตอนนจะเปรยบเทยบวธการในการจดเกบและอตราภาษทเหมาะสม เปนต�น

กล(าวโดยสรป สาหรบประเทศทต�องการจะนาระบบ RIA มาใช� การออกแบบ “กระบวนการ” ในการจดทา RIA ให�ถกต�องมความสาคญมากกว(าการออกแบบเนอหาสาระของ การทา RIA กระบวนการและวธการทา RIA ทดนนจะต�องมผลในการช(วยกลนกรองให�กฎกตกาของ



ภาครฐมคณภาพมากขนจรงในทางปฏบต ซงหากจะเปนเช(นนนได� หน(วยงานทจดทา RIA จะต�องเหนความสาคญของการทา RIA

สาหรบเนอหาของ RIA นน ควรมการกาหนดกรอบและวธการในการประเมนผลกระทบของกฎหมายทชดเจน ไม(ควรเปนการตงคาถามกว�างๆ ให�หน(วยงานราชการตกรอบและกาหนดวธการในการจดทารายงานเอง ซงหมายความว(า จะต�องมหน(วยงานกลางทกาหนดรายละเอยดของรปแบบและวธการในการทา RIA ในระดบปฏบตเพอให�มมาตรฐานกลางของรายงานดงกล(าว

2.2 หลกการและเหตผล

กฎหมาย3เปนเครองมอสาคญทรฐบาลสามารถใช�เพอให�บรรลวตถประสงค$ในการกาหนดนโยบาย ในอดตทผ(านมา กระบวนการออกกฎหมายยงขาดการกลนกรองทด ทาให�มการ ตรากฎหมายจานวนมากทไม(มประสทธภาพ เช(น กฎหมายทไม(มการบงคบใช�จรงในทางปฏบตเนองจากการตรวจสอบตดตามการปฏบตตามกฎหมายมต�นทนทสงเกนไปทาให�ไม(บรรลเปLาประสงค$ตามเจตนารมณ$ของกฎหมายดงกล(าว ในขณะเดยวกน มกฎหมายจานวนมากทสร�างภาระต�นทนให�กบภาคธรกจทอย(ภายใต�ข�อบงคบโดยไม(จาเปนเพราะมได�มการศกษาวเคราะห$ทางเลอกอนทดกว(า

เนองจากการออกกฎหมายส(งผลกระทบในวงกว�างต(อทงรฐ เอกชน และ ประชาชน และ ต(อการพฒนาประเทศทงในด�านเศรษฐกจ สงคม การเมองและการปกครอง ผ�กาหนดนโยบายในหลายประเทศจงหนมาให�ความสาคญกบการปฏรปกฎหมายและกระบวนการในการออกกฎหมายเพอทจะให�ได�มาซงกฎหมายทมคณภาพ

การทรฐบาลต�องเผชญกบปiจจยหลากหลายทส(งผลกระทบต(อระบบเศรษฐกจ อาท นวตกรรมทางเทคโนโลย ความต�องการของผ�บรโภคทอ(อนไหวและซบซ�อนมากขน ววฒนาการของภาคอตสาหกรรม และการขยายตลาดไปยงภมภาคและตลาดโลกอย(างเสร ฯลฯ ทาให� ม ความจาเปนต�องปรบปรงประสทธภาพของกฎหมาย รฐบาลจงหนมาประยกต$ใช�เครองมอใน การกาหนดนโยบายรปแบบใหม( อาท ทางเลอกในการออกกฎหมาย (Regulatory alternatives) การวเคราะห$ผลกระทบในการออกกฎหมาย (Regulatory Impact Analysis: RIA)

RIA เปนกระบวนการทใช�ในการตรวจสอบและประเมนผลกระทบทคาดว(าจะเกดขนจาก การออกกฎหมาย โดยนาหลกการวเคราะห$ทมความสอดคล�องกนมาประยกต$ใช� เช(น Benefit-cost

3 กฎหมายในทนหมายถง กฎหมายลาดบหลกทต�องผ(านกระบวนการทางรฐสภา ได�แก( พระราชบญญต และ กฎหมายลาดบรองทไม(ต�องผ(านกระบวนการทางรฐสภาได�แก( พระราชกฤษฎกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข�อกาหนดกระทรวง รวมถงประกาศ หรอ ระเบยบของหน(วยงานของรฐทกแห(งทมผลกระทบต(อภาครฐ ภาคเอกชน หรอประชาชนด�วย



analysis ซงเปนวธการทใช�ในการคานวณผลประโยชน$และต�นทนทเกดจากการบงคบใช�กฎหมาย โดยวเคราะห$เปรยบเทยบผลกระทบทงทางบวกและทางลบทเกดกบผ�มส(วนได�เสยทกภาคส(วนต(อ การออกกฎหมาย เพอนาเสนอข�อมลทได�สาหรบประกอบการพจารณาตดสนใจประเมนเลอกทางเลอกทมประสทธภาพและประสทธผลสงสดอย(างเปนระบบ โดยประสทธภาพ หมายถง การทาให�กฎหมายนนบรรลผลโดยมต�นทนตาทสด และ ประสทธผล หมายถง การทกฎหมายนนสามารถบรรลวตถประสงค$ตามเจตนารมณ$ของกฎหมายได�จรงในทางปฏบต

อนง RIA เปนเพยงส(วนหนงของกระบวนการออกกกฎหมาย ดงนน ผลการประเมน RIA เพยงลาพงนนไม(เพยงพอต(อการตดสนใจในการตรากฎหมาย อย(างไรกด RIA เปนเครองมอทดใน การปรบปรงคณภาพของการตดสนใจทงด�านการเมองและการบรหารจดการ อกทงช(วยเพมความรบผดชอบของหน(วยงานภาครฐและปรบปรงความโปร(งใสและการมส(วนร(วมของผ�ทเกยวข�องให�กบกระบวนการออกกฎหมาย สงหนงทควรตระหนกคอ ไม(มรปแบบ RIA ทถกต�องทสด (correct model for RIA) แนวทางทเหมาะสมทสดในการปฏรปกฎหมายควรขนอย(กบลกษณะรปแบบทางการเมองการปกครอง วฒนธรรม และสงคมของแต(ละประเทศ4

ประเทศสมาชก OECD ตระหนกว(า คณภาพของการออกกฎหมายมความสาคญต(อระบบเศรษฐกจและการปรบปรงคณภาพชวตของประชาชน ในป 2538 OECD จงได�จดทาข�อเสนอใน การปรบปรงคณภาพของการออกกฎหมายซง ส(วนหนง คอ การกาหนดเกณฑ$การตรวจสอบ การตดสนใจด�านกฎหมาย (OECD Reference Checklist for Regulatory Decision Making) ซงอย(ในรปแบบของคาถามทงหมด 10 ข�อทหน(วยงานทเสนอกฎหมายต�องตอบเพอทจะให�เกด ความชดเจนเกยวกบความจาเปนในการตรากฎหมายและผลกระทบของกฎหมายต(อภาครฐ ธรกจ และ ประชาชน (ดกรอบท 1) ทงน ประเทศไทยได�นา checklist ดงกล(าวมาปรบปรงเปน “หลกเกณฑ$ในการตรวจสอบความจาเปนในการร(างกฎหมาย” ซงมทงหมด 10 ข�อ ในป พ.ศ. 2548

4 ทมา: OECD (2005), Regulatory Impact Analysis in OECD Countries: Challenges for Developing Countries, p. 3. ดาวน$โหลดได�ท http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/35258511.pdf, 26 December 2013.



กรอบท 1 เกณฑ การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย

(OECD Reference Checklist for Regulatory Decision Making)

1. ลกษณะของปiญหาททาให�มความจาเปนต�องตรากฎหมายมความชดเจนและครบถ�วนหรอไม( ทงน จะต�องมการให�รายละเอยดเกยวกบลกษณะและระดบของความรนแรงของปiญหา รวมทงเหตผลททาให�เกดปiญหาดงกล(าว

2. การเข�าแทรกแซงของภาครฐเหมาะสมหรอไม( ซงสามารถประเมนได�จากลกษณะของปiญหาตามข�อแรก ผลประโยชน$และต�นทนของการแทรกแซงของรฐ และ ทางเลอกอนๆ ในการแก�ไขปiญหา

3. การออกกฎหมายเปนวธทดทสดของการแทรกแซงของภาครฐหรอไม( ทงน ควรจะมการประเมนผลประโยชน$และต�นทนของวธการแทรกแซงของรฐอนๆ เพอเปรยบเทยบ เช(น การเกบภาษการใช�ถนนในช(วงจราจรแออดแทนการห�ามรถทมจานวนผ�นงน�อยกว(า 2 คนใช�ถนนในช(วงแออด เปนต�น การเปรยบเทยบระหว(างทางเลอกต(างๆ ควรรวมถง ขนาดและการกระจายตวของผลประโยชน$ ต�นทน ทเกดจากกฎระเบยบ และกลไกทางปกครองทต�องรองรบการบงคบใช�กฎระเบยบดงกล(าว

4. กฎระเบยบสอดคล�องกบกฎระเบยบอนๆ หรอไม( เช(น กฎหมายทประเทศผกพนไว�กบองค$การนานาชาตหรอในสญญาการค�า กฎหมายว(าด�วยวธการปกครอง กฎหมายว(าด�วยการเปOดเผยข�อมลของภาครฐ ฯลฯ ในกรณทเปนอนบญญตต�องพจารณาว(ากฎหมายแม(บทได�ให�อานาจหรอไม( รวมทงกฎหมายต�องพจารณาว(าความสอดคล�องในการออกกฎหมายอย(บนพนฐานของข�อบงคบของกฎหมายหรอไม(

5. หน(วยงานภาครฐในระดบใดทมความเหมาะสมในการรบผดชอบการดาเนนงานน ในกรณทมหน(วยงานทงในส(วนกลางและในระดบท�องถนทเกยวข�อง ควรมการออกแบบวธการในการประสานงานร(วมกนด�วย

6. ผลประโยชน$ทจะได�รบจากการออกกฎหมายเหมาะสมกบต�นทนในการออกกฎหมายหรอไม( โดยการคานวณผลประโยชน$และต�นทนในการออกกฎระเบยบทเสนอเปรยบเทยบกบทางเลอกอนๆ

7. มการประเมนผลกระทบต(อกล(มบคคลต(างๆ ในเศรษฐกจและสงคมทโปร(งใสหรอไม( ทงน กฎระเบยบของภาครฐย(อมส(งผลให�กล(มบคคลหรอธรกจบางกล(มได�ประโยชน$ในขณะทบางกล(มเสยประโยชน$ จงควรทจะมการเปOดเผยรายละเอยดเกยวกบกล(มบคคลหรอธรกจทได�หรอเสยประโยชน$จากกฎระเบยบต(อสาธารณชน

8. ข�อบญญตของกฎหมายมความชดเจน สอดคล�องกน เข�าใจง(ายสาหรบผ�ใช�กฎหมายและประชาชนหรอไม( ซงหน(วยงานทเสนอกฎระเบยบควรประเมนด�วยว(าผ�ใช�กฎหมายมความเข�าใจในข�อบญญตของกฎหมายหรอไม(

9. ผ�มส(วนได�เสยทกภาคส(วนมโอกาสแสดงความคดเหนเกยวกบกฎหมายนนหรอไม( ข�อบญญตของกฎหมายควรได�รบการพฒนาอย(างโปร(งใสจากการมกระบวนการมส(วนร(วมจากทกภาคส(วนทเกยวข�อง อาท ภาคธรกจ สหภาพการค�า หน(วยราชการในระดบต(างๆ เปนต�น

10. กลยทธ$และขนตอนทจะบงคบใช�กฎหมายในทางปฏบตให�ประสบผลสาเรจเปนอย(างไร หน(วยงานทเสนอกฎระเบยบควรศกษาวเคราะห$ถงการใช�ประโยชน$จากองค$กรทเกยวข�องและกลไกทสร�างแรงจงใจเพอทจะให�การบงคบใช�กฎระเบยบมประสทธภาพในทางปฏบต

แหล(งทมา: OECD (2005), Regulatory Impact Analysis in OECD Countries: Challenges for Developing Countries, p. 32. ดาวน$โหลด

ได�ท http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/35258511.pdf, 26 December 2013.



2.3 การนา RIA มาปฏบตใช�ในประเทศ OECD

ประเทศ OECD มการนา RIA มาใช�ในการกลนกรองกฎหมายอย(างแพร(หลาย ตงแต(ช(วงทมการออก OECD Reference Checklist for Regulatory Decision Making 10 ข�อตามทได�กล(าวมาแล�วข�างต�น อย(างไรกตาม ความเข�มข�นในการนา RIA มาใช�ในแต(ละประเทศมความแตกต(างกน ใน 3 มต คอ

(1) ระดบของกฎหมายทต�องทา RIA แม�ในหลกการ ควรมการทา RIA สาหรบกฎหมายทกลาดบศกด แต(ในสภาพความเปนจรง

แล�ว ข�อจากดของทรพยากรทาให�ประเทศส(วนมากจะต�อง “เลอก” ทา RIA เฉพาะกบกฎหมายทมนยสาคญทางเศรษฐกจหรอสงคม ทงน การเลอกทา RIA สามารถช(วยให�หน(วยงานราชการสามารถผลตรายงาน RIA ทมคณภาพมากขน และ หลกเลยงมให�การทา RIA ถกมองว(าเปนเพยง “ขนตอนราชการ” ทต�องดาเนนการตามข�อกาหนดเปนประจาเท(านน

ประเทศ OECD โดยส(วนมาก จะนา RIA มาใช�กบกฎหมายระดบพระราชบญญต และ กฎหมายในระดบรองลงมา แต(บางประเทศจะเลอกเฉพาะกฎหมายทมนยสาคญในเชงเศรษฐกจหรอสงคมเท(านนทเรยกว(า “Targeting RIA” เช(น สหรฐอเมรกาจะทา RIA แบบสมบรณ$กบกฎหมายท ทาให�รฐมค(าใช�จ(ายมากกว(า 100 ล�านเหรยญ สรอ. ต(อปขนไป หรอ กฎหมายทมผลกระทบในเชงลบต(อการแข(งขนในตลาด การจ�างงาน การลงทน ผลตภาพ หรอ การทานวตกรรม ทผ(านมาสหรฐอเมรกาจะมการจดทารายงาน RIA สาหรบร(างกฎหมายประมาณร�อยละ 15-57 ของ ร(างกฎหมายทมการเสนอทงหมดในแต(ละป ในขณะทเมกซโกมข�อกาหนดให�กฎหมายทกฉบบและ ทกลาดบศกดต�องทา RIA หากแต(มการกาหนดระดบของความเข�มข�นในการประเมนทต(างกน ขนอย(กบความสาคญของกฎหมายนนๆ

(2) เนอหาสาระของรายงาน RIA รายงาน RIA อาจมรปแบบและรายละเอยดข�อมลและความเข�มข�นของบทวเคราะห$

ความค�มค(าทแตกต(างกนสาหรบกฎหมายทมนยสาคญต(อเศรษฐกจหรอสงคมทแตกต(างกน จงควรทจะมการระบทชดเจนว(า กฎหมายประเภทไหนต�องการ RIA ทมรายละเอยดและบทวเคราะห$ทสมบรณ$มากน�อยเพยงใดเพอทจะให�มความชดเจนต(อผ� ทมหน�าทในการจดทารายงานดงกล(าว ตวอย(างเช(น บางประเทศกาหนดว(าในการจดทารายงาน RIA นน ไม(จาเปนต�องประเมนความค�มค(าของกฎหมายในเชงปรมาณ หากแต(เปนการประเมนในเชงคณภาพเท(านน บางประเทศต�องการประเมนความค�มค(าแบบสมบรณ$ คอ ครอบคลมผลกระทบทกมต (comprehensive RIA) ทงทางเศรษฐกจ และ สงคม ในขณะทบางประเทศต�องการเพยงการวเคราะห$ผลกระทบในมตใดมตหนง



เท(านนหรอทเรยกว(าการประเมนเชงส(วน (partial RIA) ขนอย(กบว(าประเทศดงกล(าวให�ความสาคญแก(ประเดนใด และขดความสามารถของหน(วยงานในการจดทารายงานประเมนผลกระทบทมคณภาพ

ตวอย(างเช(น ประเทศทให�ความสาคญแก(กลไกตลาดทเสร จะกาหนดให�มการจดทา การประเมนผลกระทบต(อการแข(งขนในตลาด และต�นทนของภาคธรกจในการปฏบตตามข�อกาหนดของกฎหมายทเสนอ ในขณะทประเทศทให�ความสาคญแก(ฐานะการคลงของภาครฐอาจกาหนดให�มการประเมนผลกระทบของร(างกฎหมายต(อภาระทางการคลงเท(านน ตามทปรากฎในกรอบท 2 ด�านล(าง

ประเทศ OECD ส(วนมากแบ(งกระบวนการในการจดทา RIA เปน 2 ขน ขนแรกเปน การประเมนเบองต�น เพอทจะกลนกรองความจาเปนในการตรากฎหมาย ขนทสองเปนการจดทา RIA สมบรณ$ เกณฑ$ในการกาหนดว(าร(างกฎหมายฉบบใดต�องทา RIA แบบสมบรณ$นนมหลากหลาย เช(น

• ขนาดของต�นทนในการบงคบใช�กฎหมาย เช(น ในเกาหลใต�ใช�เกณฑ$ 1 หมนล�านวอน (ประมาณ 277 ล�านบาท) สหรฐอเมรกา 100 ล�านเหรยญ สรอ.(ประมาณ 3,000 ล�านบาท) และ แคนาดา 50 ล�านเหรยญแคนาดา (ประมาณ 1,500 ล�านบาท)

• ผลกระทบต(อปiจจยทมความสาคญในระบบเศรษฐกจ เช(น การแข(งขนในตลาด ระดบของการเปOดตลาด จานวนการจ�างงาน ระดบผลตภาพ นวตกรรม ปรมาณ การลงทน เปนต�น

กรอบท 2: กรอบการจดทา RIA ทหลากหลายในประเทศ OECD

• เนเธอรBแลนดBวเคราะห$เฉพาะ ผลกระทบต(อภาคธรกจ (Business Effects Analysis)

• สาธารณรฐเชกวเคราะห$ผลกระทบทางการเงนควบค(ไปกบผลกระทบทางเศรษฐกจซงรวมถงผลกระทบในเชงเศรษฐกจสงคมด�วย

• ฝรงเศสวดผลกระทบต(อภาคธรกจและหน(วยงานของรฐ

• ฟEนแลนดBประเมนผลกระทบต(อ งบประมาณ แรงงาน สงแวดล�อม สงคมและสขภาพ นโยบายในระดบภมภาค และความเท(าเทยมกนทางเพศ เปนต�น การประเมนเหล(านมลกษณะเปน Partial RIA เนองจากดาเนนการอย(างเปนเอกเทศ โดยหน(วยงานในต(างกระทรวง มได�มการนามาประมวลผลรวมกน

• เบลเยยมประเมนความเสยงของการบงคบใช�กฎหมายทเกยวกบสขภาพ ความปลอดภย และ สงแวดล�อมเท(านน

• เมกซโก และ ไอรBแลนดB มการจดทาRIA เตมรปแบบหากแต(มระดบความเข�มข�นในการวเคราะห$ผลกระทบทแตกต(างกน

แหล(งทมา: OECD, Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis: Guidance for Policy Makers,

2008. ดาวน$โหลดได�ท http://www.oecd.org/regreform/regulatory-policy/40984990.pdf, 26 December 2013.



ตารางท 2.1 ความแตกตKางระหวKาง RIA เบองต�น และ RIA แบบสมบรณ

RIA เบองต�น RIA สมบรณ 1. การอธบายลกษณะ

ของปiญหา • ระบและอธบายแนวนโยบายท

เกยวข�องกบร(างกฎหมายโดยสงเขป

• อธบายทางเลอกอนๆ ทได�มการพจารณา

2. การเสนอทางเลอกอน

• ประเมนผลกระทบกรณทไม(มการออกกฎหมาย • ประเมนผลกระทบของทางเลอกอนๆ เช(น การออกแนว

ปฏบตของภาคธรกจ เปนต�น 3. การประเมนความ

ค�มค(า • ระบประเภทของต�นทนทอาจ

เกดขน ประเมนขนาดของต�นทนและกล(มผ�ทต�องแบกรบภาระ

• อธบายผลประโยชน$ทได�รบและกล(มผ�ทได�รบผลประโยชน$

• ยนยนว(ากฎหมายดงกล(าวจะไม(มผลกระทบในทางลบทมากเกนควรต(อ (1) ขดความสามารถในการแข(งขนของประเทศ (2) ประชากรทยากจน และ สงแวดล�อม (3) ไม(เปนการสร�างภาระในการปฏบตตามกฎหมายแก(บคคลทสาม (4) มได�เปนการเปลยนแปลงนโยบายเศรษฐกจอย(างมนยสาคญ และ (5) ไม(มผลกระทบต(อสทธเสรภาพของประชาชน

• คานวณต�นทนในการบงคบใช�ในเชงปรมาณเท(าทจะเปนไปได�

• ระบผลกระทบต(อขดความสามารถในการแข(งขนในเชงปรมาณหากเปนไปได�

• ระบผลกระทบในทางลบต(อเศรษฐกจหรอสงคมในเชงปรมาณหากเปนไปได�

• ในกรณทมลค(าของต�นทนจากการบงคบใช�กฎหมายสงมาก จะต�องประเมนผลกระทบของขดความสามารถในการแข(งขน สงคม และ สงแวดล�อมด�วย

4. การรบฟiงความคดเหน

• ต�องรวมถงผ�บรโภคและหน(วยงานราชการทเกยวข�อง

• ต�องมระยะเวลาในการเปOดรบฟiงข�อคดเหนไม(น�อยกว(า 6 สปดาห$ และ ต�องมการสรปข�อคดเหนและตอบข�อสงสยต(างๆ

5. การบงคบใช� • มรายละเอยดเกยวกบแนวทางหรอวธการในการดาเนนการเพอทจะให�การบงคบใช�กฎหมายได�อย(างมประสทธภาพ

• ต�องอธบายเกยวกบลกษณะของปiญหาในการปฏบตตามกฎหมายและแนวทางในการแก�ไขปiญหาดงกล(าว

6. การตรวจสอบทบทวนกฎหมาย

• ระบกลไกในการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย และ ดชนชวดความสาเรจในการบงคบใช�กฎหมาย

• ระบแนวทางในการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายและทางเลอกอนๆ ทกทางเลอก

• ระบดชนชวดความสาเรจของทกทางเลอก

7. สรป • จดทาบทสรปเปรยบเทยบผลการประเมนสาหรบแต(ละทางเลอก และ ข�อเสนอแนะทางเลอกทเหมาะสมทสด

ทมา OECD, Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis: Guidance for Policy Makers, 2008. ดาวน$โหลดได�ท http://www.oecd.org/regreform/regulatory-policy/40984990.pdf, 26 December 2013..



(3) กระบวนการและขนตอนในการจดทา RIA เพอให�รายงาน RIA มความน(าเชอถอ มความรอบคอบและสมบรณ$ บางประเทศจะให�

ความสาคญแก(กระบวนการจดทา RIA ทโปร(งใส เช(น การกาหนดให�ผ�จดทา RIA จะต�องเปนหน(วยงานทไม(เกยวข�องกบกระทรวงทเสนอกฎหมาย และกาหนดให�มการเปOดเผยรายงานฯ เพอรบฟiงความคดเหนของสาธารณชน ในขณะทบางประเทศไม(มข�อกาหนดเหล(าน

ประสบการณ$โดยรวมพบว(า ความสาเรจในการจดระบบ RIA นนขนอย(กบปiจจยหลายประการ เนองจากการสร�างระบบในการตรวจสอบผลกระทบของกฎหมายทมประสทธภาพจรงในทางปฏบตเปนสงทซบซ�อนมาก เพราะมปiจจยทมาเกยวข�องมากมาย ทงปiจจยทางการเมองทต�องให�การสนบสนน ความพร�อมของหน(วยงานทต�องทา RIA ความพร�อมของข�อมลทต�องใช�ใน การประเมน ฯลฯ ทาให�ในป พ.ศ. 2540 OECD ได�จดทาแนวปฏบต 10 ประการ ในการทา RIA ทได�จากการประมวลประสบการณ$ในการทา RIA ในประเทศสมาชกหลายประเทศ ดงต(อไปน

1. การสร�างข�อผกพนทางการเมองต"อ RIA ให�มากทสด

การจดทา RIA ต�องได�รบการสนบสนนจากผ�บรหารระดบสงของภาครฐเพอให�เกดผลสาเรจในการเปลยนแปลงกระบวนการการตดสนใจของผ�ทเกยวข�อง เช(น การมมตคณะรฐมนตรทกาหนดให�หน(วยงานราชการทเสนอกฎหมายต�องส(ง RIA ไปยงรฐสภาหรอคณะรฐมนตรก(อนการพจารณา ร(างกฎหมาย เปนต�น ตวอย(างเช(น ประเทศอตาลได�กาหนดให�มการจดทา RIA สาหรบร(างกฎหมายเพอใช�ประกอบการพจารณาของคณะรฐมนตร และมการจดทารายงานการวเคราะห$กฎหมายเชงเทคนค (a legal technical analysis) และ RIA ฉบบสมบรณ$เพอนาเสนอพร�อมกบร(างกฎหมายต(อคณะรฐมนตรขน ส(วนประเทศเมกซโกได�แก�ไขกฎหมายให�มการจดทา RIA และมการนาเสนอรายงาน RIA ต(อหน(วยงานทเกยวข�องกบการออกกฎหมาย

2. การจดสรรความรบผดชอบสาหรบขนตอนการจดทา RIA อย"างรอบคอบ

ความรบผดชอบในการจดทา RIA ในแต(ละขนตอน อาท การกาหนดวตถประสงค$ การวเคราะห$กฎหมาย การตดสนใจ การประเมนผลกระทบ ควรได�รบการจดสรรอย(างรอบคอบระหว(างกระทรวงเจ�าสงกดและหน(วยงานกลางทเกยวข�อง ในฐานะทกระทรวงเจ�าสงกดเปนผ�ยกร(างกฎหมายในเบองต�นพร�อมทงจดทา RIA ด�วย การทา RIA จงเปนเครองมอทดในการพฒนาทกษะและการมส(วนร(วมในกระบวนการออกกฎหมาย ซงกระทรวงเจ�าสงกดสามารถเข�าถงข�อมลและมทกษะ ประสบการณ$ทเกยวข�องกบร(างกฎหมาย ซงเปนประโยชน$ในการจดทา RIA ให�มคณภาพ อย(างไรกตาม ประเทศ OECD บางประเทศ หน(วยงานอสระบางหน(วยงานซงไม(ได�สงกดกระทรวงใดๆ มหน�าททบทวน ตรวจสอบ RIA โดยอาศยแหล(งข�อมลและความสามารถทางเทคโนโลยด�านต(างๆ เพอควบคมคณภาพของ RIA



3. การฝ2กอบรมผ�ยกร"างกฎหมาย

ผ�ยกร(างกฎหมายจาเปนต�องมทกษะในการจดทา RIA ให�ม คณภาพ โดยต�องเข�าใจกระบวนการและวธการในการรวบรวมข�อมล รวมทงบทบาทของ RIA ในกระบวนการออกกฎหมาย การฝoกอบรมให�ความร�ในการจดทา RIA ควรเปนขนตอนในช(วงแรกๆ ของการดาเนนการ ซงอาจต�องลงทนในการฝoกอบรมอย(างต(อเนองเพอเตรยมบคลากร และบคลากรทดแทนให�พร�อมปฏบตหน�าทได�ทนการณ$ ค(มอในการจดทา RIA และหลกเกณฑ$ต(างๆ ทเกยวข�องมความสาคญต(อการฝoกอบรมเช(นกน ค(มอทดไม(ควรอธบายในเชงกฎหมายมากเกนไป แต(ควรอธบายรายละเอยดในเชงปฏบตให�ชดเจน เรยบง(าย และมตวอย(างกรณศกษาประกอบ รวมทงควรปรบปรงให�ทนสมยและเพมเตม การเรยนร�เกยวกบการจดทา RIA อย(างสมาเสมอ

สหราชอาณาจกรได�จดทาค(มอสาหรบผ�ยกร(างกฎหมายและผ�กาหนดนโยบายสาหรบ การเตรยมการจดทา RIA ในชอ “Good Policy Making: A Guide TO Regulatory Impact Assessment” รวมทงการระดมความคดเหนจากผ� กาหนดนโยบาย หน(วยงานด�านการค�า ผ�ประกอบการขนาดย(อม และผ�มส(วนได�เสยภาคส(วนอนๆ เพอจดทาค(มออกฉบบหนงในป พ.ศ. 2546 ชอ “Entitled Better Policy Making: A Guide to Regulatory Impact Assessment”

4. การใช�วธการวเคราะห6ทสอดคล�องกนแต"มความยดหย"น

การกาหนดวธการวเคราะห$เปนกระบวนการทสาคญอย(างหนงในการจดทา RIA ประเทศ OECD ใช�กระบวนการวเคราะห$ RIA ทหลากหลาย อาท Benefit/cost analysis (BCA), cost effectiveness analysis, cost/output analysis, socio-economic analysis เปนต�น แนวโน�มของการนา Benefit/cost analysis มาใช�มมากขนอาจเนองมาจากข�อเสนอในรายงานของ OECD ทระบว(าการออกกฎหมายควรคานงถงผลประโยชน$ทจะได�รบว(ามความเหมาะสมกบต�นทนทใช�ไปในการออกกฎหมายหรอไม(

ประสบการณ$ของ OECD พบว(า การจดทา RIA ควรนาหลกการวเคราะห$ BCA มาประยกต$ใช�เพอประกอบการพจารณาตดสนใจในการออกกฎหมาย รฐบาลของหลายประเทศมแนวโน�มทจะปรบปรงรปแบบการจดทา RIA เพอพฒนาวธการวเคราะห$ผลประโยชน$และต�นทนอย(างต(อเนอง การวเคราะห$ BCA ในเชงปรมาณจาเปนต�องอาศยวธการวเคราะห$อนๆ ควบค(กนด�วย ในขณะทการวเคราะห$ในเชงคณภาพค(อนข�างยากทจะวเคราะห$เปนรปแบบเชงตวเลขหรอเชงปรมาณ แต(กนบเปนการวเคราะห$ทมความสาคญ ซงการจดทา RIA ควรให�นาหนกกบการวเคราะห$ทงในเชงปรมาณและเชงคณภาพควบค(กน อย(างไรกตาม ผ�ยกร(างกฎหมายควรมความยดหย(นในการเลอกวธการวเคราะห$ผลกระทบ โดยอาจวเคราะห$วธการของแต(ละทางเลอกเพอใช�เปรยบเทยบ แต(ไม(ควรมทางเลอกทมากเกนไปเพอลดต�นทนในการออกกฎหมาย



5. การพฒนาและกาหนดกลยทธ6การรวบรวมข�อมล

การรวบรวมข�อมลเปนหนงในขนตอนทย(งยากในการจดทา RIA การใช�ประโยชน$จาก RIA ขนอย(กบคณภาพของข�อมลทใช�ในการประเมนผลกระทบของกฎหมายทบงคบใช�ในปiจจบนหรอ ร(างกฎหมาย วธการรวบรวมข�อมลทไม(ได�คณภาพหรอไม(เพยงพอ ส(งผลต(อข�อจากดในการวเคราะห$ผลกระทบ กลยทธ$และหลกเกณฑ$ในการรวบรวมข�อมลจงเปนอกปiจจยทมความสาคญต(อการประสบความสาเรจในการจดทา RIA ในเชงปรมาณ

ข�อมลทใช�ในการจดทา RIA สามารถรวบรวมได�หลายวธ การรบฟiงความคดเหนสาธารณะ (public consultation) เปนหนงวธการรวบรวมข�อมลทสาคญแต(ต�องจดทาอย(างรอบคอบและ ควรทาการตรวจสอบข�อมลทได�รบเพอให�มนใจในคณภาพของข�อมลทจะนามาใช�ในการวเคราะห$เชงปรมาณ ทงน ก(อนการเกบรวบรวมข�อมล ผ�ยกร(างกฎหมายอาจจดรบฟiงความเหนหรอขอคาปรกษาจากกล(มผ�เชยวชาญ อาท นกวชาการ นกวจย ซงไม(มผลประโยชน$ได�เสยในประเดนทจดทาเพอให�ได�ข�อมลทมคณภาพมากขน

รฐบาลของอตาลจดทาค(มอวธการรวบรวมข�อมลแต(ละวธสาหรบการจดทา RIA อาท การสารวจความคดเหน การสมภาษณ$เชงลก การประชมกล(มย(อย ในขณะทเดนมาร$กม การดาเนนการทคล�ายคลงกนโดยจดทาค(มอทเรยกว(า “Business Test Panels”

6. การกาหนดเป;าหมาย

โดยทวไป การจดทา RIA ควรบรรจเปนส(วนหนงในกระบวนการทสาคญในการออกกฎหมาย แต(ความสามารถในการวเคราะห$ผลกระทบเปนข�อจากดหรออปสรรคททาให�ต�องมการทบทวนวธการอย(างสมเหตสมผล ผ�กาหนดนโยบายควรกาหนดเปLาหมายของ RIA ผ(านร(างกฎหมายทคาดว(าจะเกดผลกระทบอย(างกว�างขวางต(อสงคม

7. การรวม RIA ไว�ในกระบวนการจดทานโยบาย

RIA เปนกระบวนการทท�าทายทควรได�รบการพฒนาอย(างต(อเนองจนเปนส(วนหนงของขนตอนของการจดทานโยบาย ทงน RIA ไม(ควรถกมองว(าเปนอปสรรคในการทาให�กระบวนการจดทานโยบายล(าช�า

8. การตรวจสอบผลลพธ6

สมมตฐานและข�อมลทใช�ในการจดทา RIA สามารถปรบปรงให�มประสทธภาพมากขนหากมการทดสอบผ(านการเปOดเผยข�อมลส(สาธารณะ การเปOดเผยข�อมลการจดทา RIA พร�อมกบเนอหาของร(างกฎหมายซงเปนส(วนหนงของกระบวนการรบฟiงความคดเหนเปนวธการทมประโยชน$ต(อ การปรบปรงคณภาพของข�อมลทมอย(รวมทงสามารถปรบปรงคณภาพของกฎหมายด�วย



9. การรบฟAงความคดเหน

กระบวนการรบฟiงความคดเหนในการจดทา RIA มประโยชน$หลายประการ โดยผ�ทมส(วนได�เสยสามารถให�ข�อมลทเปนประโยชน$ต(อการประเมนผลกระทบทได�รบจากการออกกฎหมายเพอทาให�การจดทา RIA มความสมบรณ$มากขน การรบฟiงความคดเหนสามารถนามาเตมเตมข�อมลสาหรบ ร(างกฎหมาย รวมทงทางเลอกอนๆ ซงผ�มส(วนได�เสยสามารถยอมรบได�ในการออกกฎหมายนน

10. การจดทา RIA สาหรบกฎหมายทบงคบใช�ในปAจจบน

การจดทา RIA สามารถนามาประยกต$ใช�กบกฎหมายทมการบงคบใช�อย( การทบทวนกฎหมายทมการบงคบใช�อย(จะมปiญหาด�านข�อมลน�อยกว(าการใช� RIA ในร(างกฎหมายใหม( ทาให�คณภาพในการวเคราะห$ผลกระทบจะมมากกว(า การใช� RIA ในกฎหมายทบงคบใช�อย(สามารถนามาใช�ในหวข�อทไม(เกยวข�องโดยตรงกบรฐบาลกลาง อาท กฎหมายของรฐบาลท�องถน หรอ การดาเนนงานของหน(วยงานอสระ เปนต�น

2.4 ข�อมล

การได�มาซงข�อมลทสมบรณ$ และถกต�องแม(นยาเพอใช�ในการประเมนความค�มค(าของ การออกกฎหมายเปนสงทท�าทายขนพนฐานสาหรบการทา RIA การใช�ข�อมลทไม(มคณภาพย(อม ทาให�ผลการประเมนความค�มค(าไม(มคณภาพ ไม(สามารถใช�ประโยชน$ในการประกอบการตดสนใจในการออกกฎ ระเบยบได� แต(การเกบรวบรวมข�อมลเปนกจกรรมทต�องใช�เวลาและมค(าใช�จ(ายสง จงต�องมการกาหนดยทธศาสตร$ในการสร�างฐานข�อมลทด

การสร�างระบบข�อมลสาหรบ RIA นนจะต�องคานงถงข�อจากดของข�อมล และทรพยากรของรฐทสามารถจดหาข�อมล การขาดข�อมลหรอขาดขดความสามารถทจะจดหาข�อมลมได�หมายความว(าการทา RIA จะไม(มประโยชน$ เพราะความสาคญของ RIA มได�อย(เพยงการจดทารายงานประเมนผลกระทบในเชงปรมาณทแม(นยา หากแต(อย(ท “การตงคาถามทถกกบบคคลทถก (right questions to the right people)”

ข�อมลทนามาประกอบในการทา RIA สามารถแบ(งได�เปน 2 ประเภท คอ ข�อมลปฐมภม และ ข�อมลทตยภม ข�อมลปฐมภมหมายถงข�อมลทมการจดเกบขนมาเพอการประเมนโดยเฉพาะ เช(น การทาการสารวจ (survey) การทาแบบสอบถาม (questionnaire) การระดมสมอง การรบฟiง ความคดเหน เปนต�น ข�อมลทตยภม หมายถง ข�อมลทมอย(แล�ว โดยอาจเปนข�อมลทจดเกบ โดยหน(วยงานอนๆ ของรฐ เช(น ข�อมลของสภาพฒนาเศรษฐกจและสงคมเห(งชาต ธนาคารแห(งประเทศไทย หรอ สานกงานสถตแห(งชาต เปนต�น สาหรบประเทศกาลงพฒนาทข�อมลทตยภมม



จากดการทา RIA จะต�องใช�เวลากบการจดเกบข�อมลปฐมภมซงใช�เวลาและงบประมาณค(อนข�างมาก แต(หากมการดาเนนการเปนระบบแล�ว จะช(วยลดภาระในการสร�างฐานข�อมลในอนาคตได�

2.4.1 ข�อมลปฐมภม

• การทาการสารวจ

การสารวจเปนเครองมอทสาคญในการทาการประเมนความค�มค(าของกฎหมาย เนองจากผ�จดทารายงาน RIA กาหนดคาถามทเกยวข�องโดยตรงกบการประเมนผลกระทบของกฎหมาย การออกแบบการสารวจทดจะทาให�ได�ข�อมลทถกต�องแม(นยาจากกล(มบคคลทได�รบผลกระทบจากกฎหมาย ในการจดทาการสารวจนน ควรคานงถงปiจจยทสาคญดงต(อไปน

1. การสารวจจะต�องครอบคลมกล(มบคคลทได�รบผลกระทบทกกล(มเพอมให�ผลประเมนบดเบอน

2. คาถามในแบบสารวจจะต�องชดเจน และผ�ตอบแบบสารวจจะต�องมข�อมลหรอความร�เพยงพอทจะให�คาตอบทใช�ประโยชน$การประเมนได� ทงน ควรมการทดสอบแบบสอบถามกบกล(มเปLาหมายของการสารวจในเบองต�นเพอทจะสามารถปรบปรงแบบสอบถามก(อนทจะสารวจจรง

3. จานวนตวอย(างในการส(มสารวจจะต�องไม(น�อยเกนไปเพอทจะให�แบบสอบถามมความน(าเชอถอ โดยคานงถงข�อจากดของทรพยากรของหน(วยงาน

4. ในการตงคาถาม จะต�องระมดระวงปiญหาจากการทผ�ตอบอาจบดเบอนความจรงเพอผลประโยชน$ส(วนตว เช(น หากมการสอบถามธรกจเกยวกบต�นทนในการต�องปฏบตตามกฎหมาย ธรกจจะมแรงจงใจทจะให�การประมาณการต�นทนทสงเกนความเปนจรงเนองจากไม(ต�องการทจะมกฎหมายดงกล(าว ดงนน จะต�องมวธการตงคาถามแบบอ�อมเพอทจะได�ข�อมลต�นทนทแท�จรง เช(น ในการสมภาษณ$หรอสอบถามอาจจะต�องให�ธรกจชแจงรายละเอยดของต�นทนทคาดว(าจะต�องรบภาระ เช(น จานวนและความจาเปนในการจ�างพนกงานเพม หรอในการลงทนเพม รวมถงวธการคานวณต�นทนดงกล(าว โดยมการประเมนความสมเหตสมผลของคาตอบด�วย

ในกรณทประเดนทต�องการจะประเมนมความซบซ�อน อาจจะต�องมการสมภาษณ$เชงลกเพอทจะนาข�อมลเชงคณภาพมาประกอบในการประเมนต�นทนให�แม(นยามากขน

• การรบฟiงความคดเหน

การระดมสมองและรบฟiงความคดเหนจากกล(มผ�มส(วนได�เสยเปนวธการทจะได�มาซงข�อมลทต�องใช�ในการทา RIA ทค�มค(าทสด นอกจากนแล�ว การรบฟiงความคดเหนยงเปนกระบวนการทช(วยสร�างความยอมรบอกด�วย เนองจากผ�ทมส(วนได�เสยได�มโอกาสในการชแจงข�อกงวลและอปสรรค



ปiญหาต(างๆ ซงหากได�รบการปรบแก� กจะทาให�กฎหมายดงกล(าวมประสทธภาพในการบงคบใช�ในทางปฏบตมากขน

การรบฟiงความคดเหนมเครองมอทหลากหลายเพอทจะได�มาซงข�อมลทเปนประโยชน$ใน การประเมนและปรบปรงกฎหมาย เครองมอหลกทมการใช�อย(างแพร(หลายในต(างประเทศม 4 ประเภทดงต(อไปน

1. การประกาศรบฟ$งความคดเหนผานสอ โดยเปOดให�ประชาชนในวงกว�างสามารถส(งความเหนต(อร(างกฎหมายได� แต(ทงน หน(วยงานทรบผดชอบจะต�องให�ข�อมลเกยวกบหลกการและเหตผลของร(างกฎหมาย และ ประเดนคาถามทต�องการความเหนทชดเจน การดาเนนการดงกล(าวมจดเด(นคอ เปนเวทเปOดเพอทจะรบทราบความเหนของประชาชนหากแต(มกจะไม(ได�รบข�อมลในเชงลก

2. การเวยนรางกฎหมายหรอระดมสมองเฉพาะกบกลมผ�มสวนได�เสย การดาเนนการดงกล(าวจะต�องเรมตงแต(ขนตอนแรกในการพฒนากฎหมายมใช(เมอมร(างขนมาแล�ว และต�องมการดาเนนการอย(างต(อเนองเ พอให�กฎหมายได�รบการปรบปรงในรายละเอยดยงขนเปนลาดบขนตอน

3. การจดทาประชาพจารณB เปนเวททสามารถสอสารกบประชาชนและผ�มส(วนได�เสยโดยตรงจากการพดคยโต�ตอบและจากการส(งเอกสารมาล(วงหน�าได�ด�วย แต(กมจดอ(อน คอ การประชมระหว(างกล(มผ�มส(วนได�เสยทหลากหลายทอาจมผลประโยชน$ทตรงข�ามกน อาจทาให�เกดการทะเลาะววาท หรอการใช�อารมณ$มากกว(าเหตผล ทาให�ไม(ได�ข�อมลทต�องการ นอกจากนแล�ว ผ�ทมความเชยวชาญบางรายอาจไม(สามารถเข�าร(วมประชมได�

4. การมคณะกรรมการทปรกษา ในการทา RIA ในประเทศ OECD ส(วนมากจะมการตงคณะกรรมการทปรกษาขนมา ซงมหน�าทสาคญ 2 ประการ คอ (1) ให�ความเหนในฐานะผ�เชยวชาญ และ (2) สร�างการยอมรบจากผ�มส(วนได�เสย

โครงสร�างและองค$ประกอบของคณะกรรมการทปรกษาอาจเปนคณะกรรมการถาวรซงดแลกระบวนการและวธการการทา RIA เปนการทวไป บางประเทศมการตงคณะกรรมการเฉพาะกจเพอจดทารายงาน RIA สาหรบกฎหมายฉบบใดฉบบหนงเปนการเฉพาะเท(านน จากประสบการณ$พบว(า คณะกรรมการถาวรมกจะให�ความสาคญแก(กระบวนการในการจดทา RIA เช(น การมส(วนร(วมของผ�มส(วนได�เสย ในขณะทกรรมการเฉพาะกจจะให�ความสาคญแก(สาระสาคญของร(างกฎหมายทได�รบมอบหมายให�ประเมน เช(น ประเดนทเกยวกบประสทธภาพในการบงคบใช�กฎหมาย เปนต�น

นอกจากนแล�ว องค$ประกอบของคณะกรรมการในแต(ละประเทศแตกต(างกน บางประเทศกรรมการเปนบคคลภายนอก เช(น นกกฎหมายจากสานกกฎหมาย หรอ อาจารย$มหาวทยาลยท



เชยวชาญเกยวกบกฎหมาย บางประเทศกรรมการเปนตวแทนของกล(มผ�ได�เสยทหลากหลาย เช(น กล(มผ�บรโภค ตวแทนชมชน ตวแทนภาคธรกจ เปนต�น ในขณะทบางประเทศกรรมการเปนข�าราชการประจาจากหน(วยงานทเกยวข�องกบการบงคบใช�กฎหมาย

อนง การรบฟiงความคดเหนทดนน จะต�องมเอกสารข�อมลในการรบฟiงความคดเหนทพร�อม เพอทจะให�ผ�เข�าร(วมมความเข�าใจถงเหตผลและความจาเปนในการออกกฎหมายและประเดนปiญหาทต�องการรบฟiงความเหน และช(วงเวลาทต�องจดการรบฟiงความคดเหนนนมความสาคญมาก เพราะจะต�องไม(ช�าเกนไปและจะต�องมระยะเวลาทยาวนานเพยงพอให�ผ�ทมส(วนได�เสยมโอกาสในการเข�ามามส(วนร(วมในการแสดงความเหนต(อร(างกฎหมาย

2.4.2 ข�อมลทตยภม

• ข�อมลของหน(วยงานราชการอนๆ

ในการทา RIA จะต�องมการสารวจข�อมลทมอย(แล�ว ทงทอย(กบหน(วยงานราชการ บรษททปรกษาเอกชน หรอ สมาคมธรกจ ฯลฯ

• การทบทวนวรรณกรรม

เนองจากในปiจจบนมการทา RIA อย(างแพร(หลาย การหาตวอย(างรายงาน RIA ของกฎหมายทมการประเมนในต(างประเทศจากอนเทอร$เนตมโอกาสเปนไปได�สง

• ประสบการณ$ในต(างประเทศ

โดยทวไปแล�ว กฎหมายทมการพจารณาว(ามความเหมาะสม ค�มค(า หรอไม(นนมกมอย(แล�วในต(างประเทศ การศกษาประสบการณ$ในการนากฎหมายดงกล(าวมาบงคบใช�จะเปนประโยชน$อย(างยงในการประเมนผลกระทบทอาจจะเกดขนจากการออกกฎหมายดงกล(าว

2.5 หนKวยงานทจดทา RIA

หน(วยงานใดควรเปนผ�จดทา RIA? รปแบบขององค$กรทรบผดชอบในการจดทา RIA ในแต(ละประเทศใน OECD แตกต(างกนไป แต(ส(วนมากแล�วจะเปนหน(วยงานภาครฐ คอ หน(วยงานในระดบกรมในกระทรวง หรอ หน(วยงานกากบดแลในรายสาขา เช(น คณะกรรมการกจการพลงงาน คณะกรรมการกากบหลกทรพย$และตลาดหลกทรพย$ซงเปนหน(วยงานทออกกฎหมายหรอระเบยบจะเปนผ�ดาเนนการเอง โดยองค$กรเหล(านจะมหน(วยงานทรบผดชอบในการจดทา RIA โดยเฉพาะ แม�บางประเทศอาจว(าจ�างบรษททปรกษาเอกชนเข�ามาจดทา RIA ในช(วงแรก แต(ต(อมากจะพฒนาขดความสามารถในส(วนราชการเอง



เพอให�การจดทา RIA มมาตรฐานเดยวกน บางประเทศจะมหน(วยงานกลางทให� การสนบสนนรวมทงตรวจสอบการจดทา RIA ของหน(วยงานทออกกฎหมาย หน(วยงานกลางดงกล(าวมกสงกดสานกนายกรฐมนตร หรอ สานกงบประมาณ หน(วยงานดงกล(าวจะต�องมความสามารถในเชงเทคนคทจะประเมนรายงาน RIA ในทกสาขา และจะต�องมอานาจในการสงการให�หน(วยงานทเสนอรายงานต�องทาการปรบปรงหรอแก�ไขรายงานตามข�อเสนอแนะ

2.6 ขนตอนการดาเนนการเพอวเคราะห ผลกระทบในการออกกฎหมาย

ขนตอนในการทา RIA สามารถแบ(งได�เปน 2 ขน ขนแรกคอการประเมน “ความจาเปนในการออกกฎหมาย” ขนทสองคอการประเมน “ความค�มค(าของกฎหมายเมอเทยบกบทางเลอกอนๆ” ซงจะต�องมวธการในการคานวณและเปรยบเทยบต�นทนและผลประโยชน$ของทางเลอกต(างๆ เพอทจะตดสนใจว(าควรหรอไม(ควรทจะมการออกกฎหมายดงกล(าว หรอ ควรทจะมมาตรการอนทดแทนเพอแก�ไขปiญหา

กระบวนการในการทา RIA ทงในส(วนของการประเมนความจาเปนในการออกกฎหมายและ การเปรยบเทยบความค�มค(าของกฎหมายกบทางเลอกอนๆ มกจกรรมหลกทงหมด 9 กจกรรมตามทปรากฏในรปท 2.1 ด�านล(าง ห�ากจกรรมแรกอย(ในส(วนของการประเมนความจาเปนในการออกฎหมาย และสกจกรรมหลงเปนการประเมนและเปรยบเทยบความค�มค(าของการออกกฎหมายกบทางเลอกอนๆ



รปท 2.1 กระบวนการในการจดทา RIA

ทมา: OECD (2004), Regulatory Impact Analysis (RIA) Inventory, note prepared for the OECD Secretariat for the

Public Governance Committee Meeting, ดาวน$โหลดได�ท http://www.oecd.org/regreform/regulatory-policy/35258430.pdf, 26 December 2013.

1. วตถประสงคในการออกกฎหมาย

2. ลกษณะของปญหาท!ตองการแกไข

3. อธบายรางกฎหมาย อานาจในการออกกฎหมาย กลมผท!จะไดรบผลกระทบ และ แนวทางในการบงคบใช

4. การประเมนผลประโยชนและตนทนของกฎหมายในมตทางเศรษฐกจ สงคม ส!งแวดลอม

และ การบงคบใชกฎหมาย

5. เปรยบเทยบผลประโยชนและตนทนในแตละมต

6. เสนอทางเลอกอ!น รวมถงแนวทางท!ไมตองใชกฎหมายในการแกปญหา

7.เปรยบเทยบผลการประเมนผลประโยชนและตนทนของแตละทางเลอก

8. เปรยบเทยบความคมคาของทางเลอกอ!นๆ กบของกฎหมายท!เสนอ

9. อธบายข=นตอนในการรบฟงความคดเหนจากผมสวนไดเสย



2.6.1 การประเมนความจาเปhนในการออกกฎหมาย

ก(อนทจะมการเกบข�อมลเพอประเมนผลกระทบของกฎหมาย ควรมการศกษาวเคราะห$ความจาเปนในการมกฎหมายนนๆ โดยการ (ก) วเคราะห$ลกษณะของปiญหาททาให�จาเปนต�องออกกฎหมาย และ (ข) วเคราะห$ความสามารถในการบงคบใช�กฎหมายเพอแก�ปiญหาดงกล(าว

(ก) การวเคราะห$ลกษณะของปiญหา

การวเคราะห$ในส(วนนจะประเมนระดบความรนแรงของปiญหาทต�องการจะแก�ไขด�วยกฎหมายโดยพจารณาถงประเดนดงต(อไปน

- กล(มสงคมทได�รบความเดอดร�อน เช(น กล(มผ�มรายได�น�อย กล(มผ�สงอาย กล(มธรกจขนาดย(อม ฯลฯ

- ขนาดของกล(มดงกล(าวว(ามจานวนสมาชกมากน�อยเพยงใด - ลกษณะของปiญหาทกล(มสงคมเหล(านต�องเผชญ - ลกษณะความรนแรงของปiญหา - ช(วงระยะเวลาของปiญหาว(ามลกษณะชวคราว หรอ ถาวร

การศกษาวเคราะห$ในส(วนนจะให�ภาพถงลกษณะและความรนแรงของปiญหาทต�องการกฎหมายเข�ามาแก�ไขโดยมข�อมลเชงประจกษ$สนบสนน ในทางปฏบตเปนการยากทจะระบได�ว(า ปiญหาขนาดใหญ(เพยงใดจงสมควรทจะมการออกกฎหมายใหม( อย(างไรกด การพจารณาถง ความจาเปนในการออกกฎหมายอาจใช�ปiจจยเหล(านประกอบการตดสนใจ

- ข�อจากดของภาครฐในการบงคบใช�กฎหมายได�อย(างมประสทธภาพ หากมแนวโน�มว(า การบงคบใช�ร(างกฎหมายดงกล(าวจะต�องใช�งบประมาณและบคลากรจานวนมาก เมอเทยบกบความรนแรงของปiญหาอาจไม(ค�มค(า

- ขนาดและความรนแรงของปiญหาเทยบกบกรณปiญหาอนๆ ทจาเปนต�องม การบญญตกฎหมายใหม(เช(นเดยวกน เพอทจะสามารถจดลาดบความจาเปนและเร(งด(วนในการตรากฎหมายและในการจดสรรทรพยากรของภาครฐในการผลกดนและในการบงคบใช�กฎหมาย ความสามารถของคนในกล(มทได�รบผลกระทบในการแก�ไขปiญหาทเกดขนได�เอง เช(น ปiญหาการจดสรรทรพยากรนาในพนทอาจไม(จาเปนต�องมกฎหมายทระบวธการจดสรรทเปนธรรม หากชมชนท�องถนสามารถ ตกลงกนเองได�

- ปiญหาทเกดขนเปนปiญหาทส(งผลกระทบในระยะยาวหรอเปนเพยงปiญหาชวคราวทเกดจากปiจจยภายนอก กฎหมายหลายฉบบมกออกมาเพอแก�ปiญหาชวคราวเท(านน หากแต(สร�างภาระต�นทนแก(ภาครฐอย(างถาวร



หากพจารณาจากประเดนดงกล(าวข�างต�นแล�วเหนว(าควรมการออกกฎหมายใหม( ข�อพจารณาต(อไปคอ การออกกฎหมายใหม(จะต�องช(วยแก�ไขปiญหาทเกดขนได�โดยคานงถงต�นทนทเกดขนและทางเลอกในการแก�ไขผลกระทบทจะเกดขนด�วย กล(าวคอ ผลประโยชน$ทเกดขนจากการออกกฎหมายจะต�องมากกว(าต�นทนทเกดขนโดยคานงถงสมาชกในสงคมทงหมด ไม(ใช(เพยงกล(มบคคลบางกล(มทได�รบผลกระทบเท(านน

2.6.2 การคานวณและเปรยบเทยบผลประโยชน และต�นทนในการออกกฎหมาย

ข�อมลทใช�ในการเปรยบเทยบผลประโยชน$และต�นทนในการออกกฎหมายและการใช�เครองมออนๆ สามารถจาแนกได�เปน 2 ประเภท ได�แก( ข�อมลเชงปรมาณ และข�อมลเชงคณภาพ ข�อมลเชงปรมาณจะถกนาเสนอในรปของตวเลข ซงมประโยชน$ต(อผ�กาหนดนโยบายเนองจากเปนข�อมลทมประสทธภาพในการวเคราะห$ขนาดของผลประโยชน$และต�นทนให�เข�าใจได�ง(าย โดยเฉพาะหากผลกระทบทเกดขนสามารถคานวณได�เปนจานวนเงน จะทาให�สามารถเปรยบเทยบตวเลขผลกระทบของการออกกฎหมายหรอกฎหมายทต(างกนได� ดงนน ผ�ประเมนจงควรเกบรวบรวมข�อมลเชงปรมาณในด�านต(างๆ อาท ขนาดของปiญหา ต�นทนในการออกกฎหมาย ผลประโยชน$ทคาดว(าจะได�รบ เปนต�น อย(างไรกตาม ประสบการณ$ของหลายกรณพบว(าไม(สามารถเกบข�อมลในเชงปรมาณได�ครบทกขนตอน จงจาเปนต�องใช�ข�อมลเชงคณภาพประกอบการวเคราะห$ผลกระทบด�วย แต( การวเคราะห$ข�อมลเชงคณภาพจะคานวณได�ค(อนข�างยาก จงต�องมการนาเสนอข�อมลให�ชดเจนและตรงประเดนทสด

การวเคราะห$ผลประโยชน$และต�นทนทมการใช�อย(างแพร(หลายม 3 วธ คอ การวเคราะห$ผลประโยชน$และต�นทนในการออกกฎหมาย (Benefit-Cost Analysis หรอ BCA) การวเคราะห$ต�นทนในการออกกฎหมายอย(างเดยว (Cost-effectiveness analysis หรอ CEA) และการวเคราะห$ Multi-criteria analysis (MCA)

(ก) Benefit-Cost Analysis (BCA) BCA สามารถใช�เปนแนวทางประกอบการตดสนใจของผ�กาหนดนโยบายและใช�เปนเครองมอ

ในการจดทา RIA ด�วย การจดทา RIA อย(บนพนฐานของการนาหลกผลประโยชน$และต�นทนมาใช� กล(าวคอ จดประสงค$ของการจดทา RIA คอเพอให�มนใจว(าการออกกฎหมายสามารถก(อให�เกดผลประโยชน$มากกว(าต�นทน รวมทงสงคมโดยรวมจะต�องได�รบสงทดขนจากการออกกฎหมาย ดงนน ผ�ทมอานาจตดสนใจจงควรประเมนผลภายใต�จดประสงค$น โดยการตอบคาถามว(ามความมนใจหรอไม(ว(ากฎหมายดงกล(าวก(อให�เกดประโยชน$มากกว(าต�นทน หากยงไม(สามารถตอบคาถามได�อย(างชดเจนกอาจพจารณาได�ว(ายงไม(ควรมการออกกฎหมายดงกล(าว



หากไม(มการจดทา RIA อาจทาให�เกดความเสยงทต�นทนจะมากกว(าผลประโยชน$ทได�รบ ซงเปนช(องทางให�ผ�ทได�รบประโยชน$จากการออกกฎหมายรบผลกดนให�มการออกกฎหมายนนขน ในขณะทผ�ทแบกภาระต�นทนอาจไม(ได�ตระหนกถงขนาดของต�นทนทเพมมากขนได� กรณเช(นน ผ�ทแบกรบต�นทนอาจจะไม(ได�ต(อต�านการออกกฎหมาย โดยเฉพาะอย(างยง หากพวกเขาไม(สามารถรวมกล(มกนเพอให�มอานาจต(อรองหรอเรยกร�องต(อภาครฐ

BCA เปนเครองมอทดสาหรบการจดทา RIA เนองจากเปนวธการพนฐานในการคานวณผลประโยชน$และต�นทนในเชงปรมาณในรปแบบของตวเงน และนามาเปรยบเทยบระหว(างช(วงเวลาต(างๆ ได� รวมทงเปนตวช(วยในการพจารณาเปรยบเทยบทางเลอกอนๆ สาหรบผ�กาหนดนโยบายด�วย OECD ได�จดทารายการตรวจสอบผลประโยชน$และต�นทนทอาจเปนผลกระทบจากการออกกฎหมายต(อกล(มผ�มส(วนได�เสยแต(ละกล(มดงรายละเอยดในตารางท 2.2

ตารางท 2.2 รายการตรวจสอบผลประโยชน และต�นทนทอาจเปhนผลกระทบจากการออกกฎหมาย

กลKมทได�รบผลกระทบ ตวอยKางต�นทนทจะเกดขน กล(มธรกจ - ต�นทนในการทาความเข�าใจกบกฎหมาย (เช(น การจ�างทปรกษา)

- ต�นทนวตถดบทเพมขนจากการมกฎหมาย เช(น ในกรณของกฎหมายทจากดการแข(งขนในตลาดสนค�าวตถดบนนๆ

- ต�นทนการผลตทเพมขนจากการเปลยนแปลงกระบวนการผลต การขนส(ง หรอการตลาดเพอเปนไปตามกฎหมาย เช(น การออกกฎหมายห�ามใช�แอสเบสทอสในการผลตกระเบองมงหลงคา

- รายได�ทสญเสยจากการจากดการเข�าถงตลาด เช(น กฎหมายห�ามโฆษณาสนค�าบางประเภท

- ค(าใบอนญาตหรอค(าธรรมเนยมอนๆ

- ต�นทนในการตรวจสอบเพอให�มการดาเนนการไปตามกฎหมาย เช(น กฎหมายปLองกนการฟอกเงนทกาหนดให�ธนาคารพาณชย$ต�องตรวจสอบและส(งรายงานการประกอบธรกรรมทางการเงนทน(าสงสยหรอทมวงเงนเกน 2 ล�านบาท เปนต�น

ผ�บรโภค - ราคาสนค�าและบรการทสงขน เช(น ในกรณทมการห�ามใช�แอสเบสทอสในการผลตกระเบองมงหลงคาทาให�ผ�เลยงสกรต�องใช�สนค�าทดแทนทมราคาทสงกว(า

- ความหลากหลายของสนค�าทลดลง - ความล(าช�าในการเข�าส(ตลาดของผลตภณฑ$ใหม( เช(น ในกรณทกฎหมายกาหนดให�ต�อง

มการทดสอบคณภาพของสนค�าก(อนวางตลาด

รฐบาล - ต�นทนในการบงคบใช�กฎหมายรวมถง ต�นทนในการให�ข�อมลแก(ธรกจ การฝoกอบรมเจ�าหน�าทของรฐ และ การออกใบอนญาต หรอ การรบรองคณภาพของสนค�า

- ต�นทนในการตรวจสอบว(ามการดาเนนการตามข�อกาหนดของกฎหมายจรง - ต�นทนในการตรวจสอบและดาเนนการทางกฎหมายในกรณทมการละเมดกฎหมาย



กลKมทได�รบผลกระทบ ตวอยKางต�นทนทจะเกดขน อนๆ - ต�นทนทเกดจากการแข(งขนทลดลง เช(น กฎหมายทจากดการลงทนของคน

ต(างด�าวทาให�การแข(งขนในตลาดลดลง - ต�นทนทเกดจากความเหลอมลาของภาระต�นทน เช(น กฎหมายบางฉบบก(อให�เกด

ต�นทนแก(ผ�มรายได�น�อย เช(น กฎหมายห�ามบกรกทปqา เปนต�น - ผลกระทบทางลบต(อการทานวตกรรมหรอการพฒนาสนค�าใหม(ๆ เช(น การทกฎหมาย

แข(งขนฯ ห�ามธรกจร(วมมอกนในการทาวจยและพฒนา

กลKมทได�รบผลกระทบ ตวอยKางผลประโยชน ทจะเกดขน

กล(มธรกจ - การลดอบตเหตและการได�รบบาดเจบในททางาน อนจะมผลต(อการเพม ผลตภาพในการผลต เช(น กฎหมายทกาหนดมาตรฐานความปลอดภยในสถานทก(อสร�าง

- การเพมการเข�าถงข�อมลตลาด อนมผลในการเพมประสทธภาพในการผลตหรอในการกระจายสนค�า

- การเพมประสทธภาพจากกฎหมายทเกยวข�องกบการปLองกนการผกขาด

ผ�บรโภค - อตราค(าบรการหรอราคาสนค�าทลดลงจากกฎหมายทปLองกนการผกขาดในตลาด - สนค�าทมความปลอดภยจากกฎหมายทกาหนดมาตรฐานความปลอดภยขนตาของ

สนค�า - ข�อมลรายละเอยดเกยวกบสนค�าหรอบรการทสมบรณ$มากขนทาให�ผ�บรโภคสามารถ

ตดสนใจในการเลอกซอสนค�าอย(างมประสทธภาพมากขน เช(น การออกกฎหมายเกยวกบการตดฉลากสนค�า เปนต�น

รฐบาล - สขภาพของประชากรทดขน ส(งผลให�ต�นทนในการรกษาพยาบาลตาลง เช(น กฎหมายทขนภาษสรรพสามตบหร

- ข�อมลทรฐได�รบมความครบถ�วนสมบรณ$มากขน ทาให�สามารถกาหนดมาตรการในเชงนโยบายได�อย(างมประสทธภาพมากขน เช(น กฎหมายทกาหนดให�สถานพยาบาลทกแห(งต�องจดทาบญชรายรบรายจ(ายทเปนมาตรฐานสากล

อนๆ - การแข(งขนในตลาดทมประสทธภาพมากขน จากกฎหมายปLองกนการผกขาด หรอ การตกลงราคาร(วมกน

- การลดความเหลอมลาของรายได�ของประชากร ในกรณทกฎหมายเออประโยชน$ให�แก(ผ�ทมรายได�น�อย เช(น กฎหมายทจดตงกองทนชราภาพสาหรบลกจ�างนอกระบบ เปนต�น

ทมา: OECD (2008), Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis (RIA), p. 10-11, Organisation for Economic Co-operation and Development, version 1.0, October 2008. ดาวน$โหลดได�ท http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/44789472.pdf, 26 December 2013.



(ข) Cost-effectiveness analysis (CEA)

CEA คอวธการในการประเมนกฎหมายทใช�ข�อมลและความเชยวชาญน�อยกว(าการทา BCA มาก ทาให�เปนวธ ท เหมาะสมสาหรบหน(วยงานทมทรพยากรงบประมาณและบคลากรทม ความเชยวชาญจากด CEA จะเปนการประเมนเฉพาะในส(วนของ “ต�นทน” ในการตรากฎหมายและต�นทนของทางเลอกอนๆ เท(านน โดยมข�อสมมตฐานว(ามความจาเปนต�องมการออกกฎระเบยบของภาครฐเพอทจะแก�ไขปiญหา การตดสนใจจงอย(ทว(า กฎหมายหรอเครองมอของรฐในรปแบบใดจะสามารถแก�ไขปiญหาได�โดยมต�นทนทตาทสด ตวอย(างเช(น รฐมนโยบายทชดเจนว(าจะต�องลดอตราการเกดอบตเหตของรถจกรยานยนต$ แต(แนวทางในการดาเนนการอาจเลอกระหว(างการ ออกกฎหมายให�ยดใบขบขผ�ขบขจกรยานยนต$ ทเกดอบตเหตบ(อยครง หรอ ออกกฎหมายให�บรษทประกนภย เปนต�น

ไม(ว(าการวเคราะห$จะใช�วธแบบ BCA หรอ CEA สดท�ายแล�ว ผลการวเคราะห$จะทาให�ได�ผลกระทบในทางบวก (ผลประโยชน$) และผลกระทบในทางลบ (ต�นทน) ในการออกกฎหมายในด�านต(างๆ ซงสามารถนามาสรปเพอใช�ในการเปรยบเทยบกบทางเลอกอนๆ ในรปแบบของตารางได�ดงตวอย(างตารางท 2.3 ด�านล(าง

ตารางท 2.3 ผลการประเมนความค�มคKาของการออกกฎหมายหรอทางเลอกอนๆ

ผลกระทบทางบวกในเชงปรมาณ และ ในเชงคณภาพ

ผลกระทบทางลบในเชงปรมาณ และ ในเชงคณภาพ

ธรกจ ผ�บรโภค หน(วยงานราชการทต�องบงคบใช�กฎหมาย

การคลง

การจ�างงาน

ขดความสามารถในการแข(งขนของภาคธรกจ

การพฒนาในระดบภมภาค

สงแวดล�อม

ผลประโยชน$/ต�นทนสทธ

ทมา: OECD (2008), Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis (RIA), Organisation for Economic Co-operation and Development, version 1.0, October 2008. ดาวน$โหลดได� ท http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/44789472.pdf, 26 December 2013.



เมอได�ผลการประเมนผลดผลเสยของร(างกฎหมายแล�ว ขนตอนต(อไปคอการวเคราะห$ทางเลอกอนๆ ซงสามารถทดแทนการออกกฎหมายทอาจพจารณานนมหลากหลาย แต(ทางเลอกทมกจะสามารถใช�ทดแทนการออกกฎหมายได�แก(

• การให�ข�อมลข(าวสารผ(านการประชาสมพนธ$กบประชาชนเพอทจะให�ตระหนกถงปiญหา เช(น การประชาสมพนธ$เกยวกบความเสยงทางสขภาพจากการใช�ยา ลดนาหนกชนดหนง

• ให�ข�อมลในรายละเอยดแก(ผ�บรโภคโดยตรงเพอทจะสามารถค�มครองตนเองได� เช(น การกาหนดสนค�าทอาจเปนอนตรายระบข�อควรระวงในการใช�สนค�าไว�ในฉลากในกล(องแทนการห�ามขายสนค�า

• กาหนดให�ผ�ขายสนค�าจะต�องชแจงความเสยงในการใช�สนค�าแก(ผ�บรโภคก(อนทจะจาหน(ายสนค�าดงกล(าว

• กาหนดให�สนค�าดงกล(าวต�องเสยภาษสรรพสามตเพอลดปรมาณของอปสงค$ดงกล(าว เช(น การจดเกบภาษสาหรบสนค�าทเปนอนตรายต(อสขภาพ เช(น บหร และสรา เปนต�น

• ให�การอดหนนเพอทจะให�ผ�บรโภคเลอกใช�สนค�าทปลอดภยต(อสขภาพ หรอ สงแวดล�อม เช(น การอดหนนการใช�พลงงานทสะอาด นามนผสมเอทานอล เปนต�น แทนการออกกฎหมายห�ามหรอจากดปรมาณการจาหน(ายพลงงานทไม(สะอาด

• ส(งเสรมให�สมาคมการค�าออกกฎหมายเพอให�สมาชกสมาคมปฏบตตาม เช(น การส(งเสรมให�สมาคมร�านขายยาออกแนวทางปฏบตในการขายยาทมความเสยงด�านสขภาพหากมการบรโภคในปรมาณทไม(เหมาะสม หรอ ไม(เปนไปตามข�อกาหนด

ทางเลอกต(างๆ ทนาเสนอมาข�างต�นน แตกต(างกนทระดบและรปแบบของการแทรกแซงของภาครฐ บางทางเลอก เช(น การสนบสนนให�ภาคเอกชนออกแนวปฏบตเพอแก�ไขปiญหา เปนทางเลอกทมการแทรกแซงของภาครฐน�อยทสด เนองจากรฐมกมแนวโน�มทจะใช�อานาจมหาชนในการแก�ไขปiญหาโดยขาดการคานงถงความจาเปน และต�นทนในการบงคบใช�กฎหมายหรอระเบยบทสร�างขนมา การพจารณาทางเลอกอนๆ จงมความสาคญในการกลนกรองมให�มการตรากฎหมายท คมเข�มเกนไป ทาให�เกดการบดเบอนของตลาด ธรกจต�องแบกรบภาระต�นทนในการปรบตวให�เปนไปตามข�อกาหนดของกฎหมาย และ ภาครฐเองมต�นทนค(าใช�จ(ายในการบงคบใช�กฎหมายโดยไม(จาเปน

เมอมการกาหนดทางเลอกอนๆ และมการประเมนผลดผลเสยของแต(ละทางเลอกแล�ว ขนตอนต(อไปคอการนาผลการประเมนผลกระทบของร(างกฎหมายทเสนอและของทางเลอกต(างๆ มา



เปรยบเทยบกน การเปรยบเทยบความค�มค(าของแต(ละทางเลอกนนจะต�องมความชดเจน และผล การประเมนของทกทางเลอกควรทจะมการนาเสนอในหน(วยเดยวกน เช(น เปนหน(วยของเงนตรา เปนต�น

(ค) Multi-criteria analysis

Multi-criteria analysis (MCA) เปนการวเคราะห$ทเกยวข�องกบวตถประสงค$ของนโยบาย เพอนามากาหนดปiจจยหรอบรรทดฐานทจะเปนตวชวดความสาเรจของวตถประสงค$เหล(านน โดยจะมเกณฑ$ของแต(ละวตถประสงค$ซงจะถกจดลาดบหรอถ(วงนาหนกตามความสาคญโดยเปรยบเทยบกน ทางเลอกต(างๆ ในการดาเนนการตามนโยบายจะถกให�คะแนนตามเกณฑ$ต(างๆ โดยการถ(วงนาหนก ซงผลลพธ$ทได�จะเปนทางเลอกทสามารถบรรลวตถประสงค$ได�มากทสด

ในทางปฏบต การแปลงผลกระทบในเชงคณภาพเปนหน(วยเงนตราทงหมดมโอกาสเปนไปได�น�อย ในกรณดงกล(าว การเปรยบเทยบความค�มค(าของแต(ละทางเลอกจะต�องใช�วธ multi-factor analysis ซงมขนตอนหลกดงน

- กาหนดหลกเกณฑ$ในการเปรยบเทยบระหว(างทางเลอก เช(น ให�ความสาคญทสดกบเรองสงแวดล�อม รองลงมาคอเรองการจ�างงาน ฯลฯ ทางเลอกทมผลกระทบด�านลบต(อกล(มผ�มรายได�น�อยจะไม(ได�รบการพจารณา

- กาหนดนาหนกของแต(ละตวแปรทชดเจน

- เปรยบเทยบคะแนนของแต(ละทางเลอกทคานวณตามเกณฑ$ของการถ(วงนาหนกทกาหนดไว�

ตารางท 2.4 เปนตวอย(างของ MCA ซงพจารณาทางเลอกของปiญหาในการปรบปรงคณภาพช(องปาก (dental health) ประกอบด�วย 3 ทางเลอก 1) ออกกฎหมายเพอกาหนดให�บรษทนาผสมฟลออไรด$ลงในนาดม 2) ปรบปรงการโฆษณาของรฐบาลเพอรณรงค$ให�ประชาชนแปรงฟiนด�วยยาสฟiนทมส(วนผสมของฟลออไรด$และพบทนตแพทย$อย(างสมาเสมอ 3) ออกนโยบายเพอกาหนดให�หน(วยงานรฐบาลส(วนท�องถนให�บรการตรวจฟiนฟรแก(ผ�ยากจน โดยกาหนดบรรทดฐานไว� 5 บรรทดฐาน ซง 2 บรรทดฐานทสาคญทสดคอ ประสทธภาพในการปรบปรงคณภาพช(องปากและต�นทนทเกดขน ดงนน การถ(วงนาหนกจงมมากทสด ทางเลอกท 1 ได�คะแนนมากทสดเพราะ ถกพจารณาว(าเปนทางเลอกทมประสทธภาพในการบรรล 2 บรรทดฐานทสาคญทสด รวมทงมประสทธภาพในการปรบปรงคณภาพช(องปากของกล(มผ�ยากจนด�วย

ส(วนทางเลอกท 3 มประสทธภาพเช(นกนเนองจากบรรลบรรทดฐานในการปรบปรงคณภาพช(องปากของผ�ยากจน อย(างไรกตาม ทางเลอกนถกพจารณาว(าต�องใช�ต�นทนสงหากต�องให�บรการครบ



ตามวตถประสงค$ ในขณะททางเลอกท 2 ในการรณรงค$ของภาครฐมต�นทนน�อยกว(าทางเลอกท 3 แต(มประสทธภาพน�อยกว(าทางเลอกท 1

วธหนงทใช�ทดสอบความน(าเชอถอของผลลพธ$ของ MCA คอ การเปรยบเทยบผลทได�แบบมการถ(วงนาหนก กบผลการวเคราะห$แบบไม(ถ(วงนาหนก หากทงสองกรณได�ผลลพธ$เปนทางเลอกเดยวกน กถอว(าผลลพธ$ค(อนข�างน(าเชอถอ หากผลลพธ$ของทง 2 กรณต(างกนควรพจารณาบรรทดฐานและเกณฑ$การถ(วงนาหนกใหม(ว(าเหมาะสมหรอไม( MCA สามารถวเคราะห$ได�ทงข�อมลเชงปรมาณและเชงคณภาพ ดงนนจงนบเปนวธทดทจะมนใจได�ว(าการวเคราะห$เชงคณภาพได�รบการถ(วงนาหนกอย(างเหมาะสม

ตารางท 2.4 ตวอยKางการวเคราะห Multi-criteria analysis

บรรทดฐาน ถKวงนาหนก ทางเลอกท 1 กาหนดกฎหมาย

เกยวกบฟลออไรด

ทางเลอกท 2 รณรงค และโฆษณา

โดยภาครฐ

ทางเลอกท 3 ให�บรการ

ตรวจฟmนฟร

ประสทธภาพในการปรบปรงสขภาพช(องปาก

4 5 (20) 3 (12) 3 (12)

ความสามารถในการแก�ไขปiญหาช(องปากทเกดขน

2 0 (0) 1 (2) 5 (10)

ความสามารถในการปรบปรงสขภาพช(องปากของกล(มผ�ยากจน

2 4 (8) 2 (4) 5 (10)

ความสามารถในการปรบปรงสขภาพช(องปากในทกภมภาค

1 5 (5) 5 (5) 3 (3)

ต�นทนทเกดขน 4 5 (20) 4 (16) 2 (8)

คะแนนทได�รบ 53 39 43

ทมา: OECD (2008), Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis (RIA), p.15, Organisation for Economic Co-operation and Development, version 1.0, October 2008. ดาวน$โหลดได� ท http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/44789472.pdf, 26 December 2013.

ในกรณทผลประโยชน$ต�นทนมการนาเสนอตามหน(วยของเงนตรา ควรมการนาเสนอตวเลขเปนรายปในช(วง 10 ปข�างหน�าตามตวอย(างในตารางท 2.5 อย(างไรกด สาหรบมาตรการหรอนโยบายทเกยวข�องกบผลประโยชน$ในระยะยาว เช(น การออกกฎหมายปฏรประบบบานาญ ระยะเวลาในการเปรยบเทยบจะต�องยาวพอทจะสามารถเกบเกยวผลประโยชน$จากกฎหมายได�อย(างครบถ�วน



ตารางท 2.5 ตวอยKางตารางเปรยบเทยบผลประโยชน และต�นทนของแตKละทางเลอก

ทางเลอก ต�นทนเฉลยรายปn ผลประโยชน เฉลยรายปn

1. ไม(ออกกฎหมาย

2. ออกกฎหมาย

3. ออกแนวปฏบตของภาคธรกจ

ทมา: OECD (2008), Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis (RIA), Organisation for Economic Co-operation and Development, version 1.0, October 2008. ดาวน$โหลดได�ท http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/44789472.pdf, 26 December 2013.

2.7 การพจารณาผลกระทบในเชงสงคมและการเยยวยาผ�ทเสยประโยชน จากกฎหมาย

การออกกฎระเบยบในการกากบดแลของภาครฐย(อมมผ�ได�ประโยชน$และผ�เสยประโยชน$ แต(การวเคราะห$ผลประโยชน$และต�นทนโดยทวไปมกไม(ได�ให�ความสาคญกบประเดนว(าใครได�ประโยชน$และใครเสยประโยชน$ หากผลการประเมนชว(าการกากบดแลของภาครฐสามารถสร�างประโยชน$มากกว(าต�นทนแล�ว การออกกฎระเบยบดงกล(าวกมความเหมาะสมเพราะจะทาให�เกดผลประโยชน$สทธต(อสงคมโดยรวม

การวเคราะห$ผลประโยชน$และต�นทนในลกษณะดงกล(าวม(งเปLาไปทประเดนของประสทธภาพในเชงเศรษฐกจมากกว(าประเดนเชงสงคม ตวอย(างเช(น การขนราคาก�าซหงต�มจะช(วยให�ผ�ผลตก�าซมรายได�มากขนและมแรงจงใจทจะผลตและจาหน(ายก�าซในประเทศมากขนทาให�สามารถลดการนาเข�าก�าซจากต(างประเทศซงมราคาสง และลดภาระทางการคลงของภาครฐทต�องชดเชยส(วนต(างระหว(างราคาก�าซนาเข�าและราคาก�าซทสามารถขายได�ในประเทศ ผ�ทเสยประโยชน$คอผ�ทใช�ก�าซหงต�ม บางรายเปนผ�ทมรายได�น�อยจากการทต�องแบกรบภาระค(าใช�จ(ายทมากขน ในกรณน แม�การคานวณผลประโยชน$และต�นทนชว(าการดาเนนการดงกล(าวก(อให�เกดประโยชน$สทธแก(ประเทศเพราะ “ได�มากกว(าเสย” แต(กจะเกดคาถามว(า รายได�ทเพมขน 1 บาทของผ�ผลตก�าซ (ในกรณของประเทศไทย คอ บมจ. ปตท.) นนมค(าเท(ากบค(าใช�จ(ายทเพมขน 1 บาทของผ�ใช�ก�าซทมรายได�น�อยหรอไม( ซงเปนประเดนทางสงคมทเกยวกบการกระจายรายได�

แนวทางในการแก�ไขปiญหาดงกล(าวม 2 แนวทาง คอ

(1) ในการคานวณผลประโยชน$และต�นทนมการถ(วงนาหนกผลกระทบต(อกล(มธรกจหรอประชาชนต(างกน โดยการให�นาหนกผลกระทบต(อธรกจขนาดย(อมหรอประชาชนทมรายได�น�อยมากกว(าผลกระทบต(อธรกจขนาดใหญ(หรอประชาชนทมรายได�สง



(2) มแนวทางและมาตรการในการเยยวยาหรอบรรเทาภาระทตกแก(กล(มบคคลหรอธรกจทเสยประโยชน$

การถKวงนาหนก

การให�นาหนกแก(กล(มผ�ได�ประโยชน$และกล(มผ�เสยประโยชน$ทต(างกนอาจมผลทาให�ผลการประเมนความค�มค(าของการกากบดแลของภาครฐต(างไปจากเดม ตวอย(างเช(นในกรณของการขนราคาก�าซทได�กล(าวมาแล�วนน หากผลการประเมนแสดงว(า การเพมราคาก�าซหงต�มกโลกรมละ 1 บาทจะทาให�ผ�ทใช�ก�าซต�องแบกรบภาระค(าใช�จ(ายเพมขน 1,000 ล�านบาทต(อเดอนจากปรมาณการใช�ก�าซ 1 ล�านตนต(อเดอน ในขณะท ผ�ประกอบการจะมรายได�เพมขนเท(ากน คอ 1,000 ล�านบาทต(อเดอน ในขณะเดยวกนราคาทสงขนทาให�การลกลอบนาก�าซไปขายต(างประเทศเนองจากได�ราคาสงกว(าลดลง ทาให�รฐบาลซงมภาระในการชดเชยส(วนต(างระหว(างราคาก�าซนาเข�ากบราคาก�าซทจาหน(ายในประเทศสามารถประหยดเงนอดหนนได�อก 500 ล�านบาทต(อป ทาให�การขนราคาก�าซมผลประโยชน$สทธ 500 ล�านบาทต(อป แต(ในกรณทมการให�นาหนกแก(ผลกระทบต(อผ�ใช�ก�าซหงต�มมากกว(าผลกระทบต(อผ�ผลตและจาหน(ายก�าซ สมมตว(าเปน 1.5 เท(าแล�ว ผลกระทบทางลบจากการขนราคาก�าซจะเพมขนเปน 1,500 ล�านบาทเท(ากบผลประโยชน$ทคานวณได� ในกรณตวอย(างน ความค�มค(าของการขนราคาก�าซจงขนอย(กบนาหนกทให�แก(ผลกระทบต(อผ�ใช�ก�าซหงต�มว(ามากหรอน�อยกว(า 1.5 เท(าของผลกระทบต(อผ�ผลตและผ�จาหน(ายก�าซ

ในการกาหนดนาหนกของกล(มผ�ทได�รบผลกระทบว(าควรจะเปนเท(าใดนนจะต�องมการจาแนกกล(มผ�ทสมควรจะได�รบการถ(วงนาหนกทแตกต(างออกมาอย(างชดเจนไม(ใช(การ “เหมาเข(ง” เช(น ในตวอย(างของการขนราคาก�าซนน หากรฐให�ความสาคญแก(ผลกระทบต(อผ�บรโภคกจะต�องม การวเคราะห$ในรายละเอยดว(ากล(มผ�ซอก�าซหงต�มนนประกอบด�วยประชาชนทวไปกรายและธรกจกราย และจะต�องพจารณาว(าการขนราคาก�าซนนจะทาให�ต�นทนของภาคธรกจเพมขนเพยงใด และต�นทนทเพมขนดงกล(าวจะถกผ(านต(อไปยงผ�บรโภคมากน�อยเพยงใด หากการศกษาพบว(าภาคธรกจจะต�องรบภาระต�นทนทสงขนเองโดยไม(สามารถผ(านต(อไปยงผ�บรโภคด�วยข�อจากดของสภาพการแข(งขนในตลาดแล�ว ผลกระทบต(อภาคธรกจทเปนผ�ใช�ก�าซหงต�มทเสยประโยชน$จากการขนราคาก�าซกจะไม(ได�รบการถ(วงนาหนกทแตกต(างไปจากผลกระทบต(อผ�ผลตก�าซซงเปนผ�ได�รบผลประโยชน$

อนง โดยทวไปแล�ว การโอนย�ายกาไรจากผ�ประกอบการรายหนง (ผ�ใช�ก�าซ) ไปยงผ�ประกอบการอกรายหนง (ผ�ผลตและจาหน(ายก�าซ) ไม(ควรได�รบนาหนกทแตกต(างกนมฉะนนจะเปนการเลอกปฏบตยกเว�นในกรณของธรกจขนาดกลางและขนาดย(อมทรฐอาจต�องการให�ความช(วยเหลอเปนพเศษ



ตวอย(างของการประเมนผลกระทบของกฎกตกาการกากบดแลทมผลกระทบต(อกล(มผ�ได�และผ�เสยทมนยเชงสงคมได�แก(กรณของการมมาตรการกาหนดโควตาการนาเข�ารถยนต$ในสหรฐอเมรกาในช(วงป ค.ศ. 1980 เพอค�มครองอตสาหกรรมรถยนต$ในประเทศ การประเมนผลกระทบของมาตรการดงกล(าวพบว(า ผ�บรโภคต�องแบกรบราคารถยนต$ทสงขนเฉลยแล�วประมาณ 105,000 – 204,235 เหรยญ สรอ. ต(อการจ�างงาน 1 คนต(อปในอตสาหกรรมการผลตรถยนต$ซงเปนวงเงนทสงกว(าเงนเดอนของพนกงานเหล(านน5 นอกจากนแล�ว ภาระทพนกงานอตสาหกรรมรถยนต$ต�องแบกรบอาจไม(ได�สงเท(ากบเงนเดอนทสญเสยไปเพราะพนกงานบางรายย(อมสามารถหางานทาใหม(ได�แม�อตราเงนเดอนอาจตากว(าเดม ดงนน ในภาพรวมแล�ว มาตรการในการจากดการนาเข�ารถยนต$เพอค�มครองอตสาหกรรมภายในประเทศไม(ค�มทน

อย(างไรกด แม�การยกเลกการค�มครองหรอการปฏเสธทจะให�การค�มครองอตสาหกรรมรถยนต$จะเปนทางเลอกทมประสทธภาพสงกว(า แต(ปiญหาการตกงานของพนกงานในอตสาหกรรมรถยนต$มผลกระทบค(อนข�างรนแรงเมอเทยบกบผลได�จากการซอรถยนต$ได�ในราคาตาลง ในกรณนอาจมการให�นาหนกผลกระทบต(อพนกงานมากกว(าผลกระทบต(อผ�บรโภค แต(หากสดท�ายแล�ว การคานวณผลประโยชน$ต�นทนยงคงแสดงว(ามาตรการในการจากดการนาเข�ารถยนต$นนไม(ค�มทน รฐกควรจะเดนหน�าในการยกเลกมาตรการดงกล(าวหากแต(ต�องหามาตรการในการชดเชยหรอเยยวยาผ�ทได�รบผลกระทบเพอทจะลดแรงต�าน

การเยยวยาหรอการบรรเทาภาระของกฎหมาย

แนวทางการบรรเทาหรอเยยวยาภาระต�นทนหรอค(าใช�จ(ายแก(ผ�ทเสยประโยชน$นนมวธการทหลากหลาย โดยแยกได�เปน 4 วธการ คอ (1) การให�เงนชดเชย (2) การให�ความช(วยเหลอเพอบรรเทาความเดอดร�อน (3) การให�ระยะเวลาในการปรบตว และ (4) การให�ข�อยกเว�นจากข�อบงคบของกฎหมาย การเลอกทางใดทางหนงขนอย(กบภาระทางการคลงทรฐต�องแบกรบและผลกระทบต(อเศรษฐกจและสงคมโดยรวม ซงมรายละเอยดดงน

(1) การให�เงนชดเชย การให�เงนชดเชยมกเปนทางเลอกทใช�กบผ�บรโภคทมรายได�น�อย เพราะมความต�องการ

การชดเชยทเปนเงนมากทสด การชดเชยนนอาจเปนในรปแบบของการได�รบสทธในการซอก�าซหงต�ม

5 Michael J. Trebilock, Marsha J. Chandler and Robert Howse (2001), Trade and Transitions: A Comparative Anaysis

of Adjustment Policies”, London, Routledge Publication. ดาวน$โหลดได�ท http://f3.tiera.ru/1/genesis/580-584/581000/08d803d00f910dfb0fb36d48ec1623cb, 26 December 2013.



ในราคาตากว(าราคาทขายทวไป หรอ การได�รบเงนชดเชยเปนก�อน หลกเศรษฐศาสตร$ชว(า การให�เงนเปนก�อนมประสทธภาพมากกว(าเพราะไม(บดเบอนกลไกตลาด เช(น ในกรณทรฐมมาตรการทอนญาตให�ผ�มรายได�ตากว(าเกณฑ$ทกาหนดสามารถซอก�าซหงต�มในราคาตากว(าตลาดกจะทาให�มการสวมสทธ โดยภาคธรกจอาจว(าจ�างให�ผ�มรายได�น�อยซอก�าซเพอลดต�นทน เปนต�น ดงทเกดขนจรงในประเทศไทยทมการนาก�าซหงต�มไปใช�กบรถยนต$ซงต�องซอก�าซในราคาทสงกว(า

(2) การให�ความช(วยเหลอในการปรบตว การให�ความช(วยเหลอในรปแบบอนๆ ทไม(ใช(เงนมกใช�กบธรกจหรอแรงงานทมโอกาสในการ

สร�างรายได� การเปOดเสรทางการค�าและการลงทนซงมผลกระทบต(ออตสาหกรรมและแรงงาน ในประเทศดงเช(นในกรณของการยกเลกโควตาการนาเข�ารถยนต$ในสหรฐอเมรกาทได�กล(าวมาแล�วนน รฐมกมมาตรการในการช(วยเหลอธรกจและพนกงาน เช(น การช(วยเหลอในการหางานใหม( การช(วยเหลอในการฝoกอบรมให�พนกงานทถกปลดออกจากงานสามารถหางานใหม(ได� เปนต�น การให�ความช(วยเหลอทางการเงนแก(ผ�ตกงาน เช(น การประกนการว(างงานมกเปนมาตรการระยะสนเพราะนอกจากจะสร�างภาระทางการคลงแล�ว ยงเปนการสร�างแรงจงใจให�พนกงานทตกงานไม(ขวนขวายหางานใหม( ซงจะทาให�ประเทศสญเสยแรงงงานทสามารถสร�างรายได�ให�แก(ประเทศอกด�วย

(3) การให�ระยะเวลาในการเตรยมตว การให�ระยะเวลาในการเตรยมตวแก(ผ� ทจะได�รบผลกระทบในทางลบมกใช�กบภาคธรกจ

เนองจากการประกอบธรกจนนจะต�องมการวางแผนล(วงหน�า โดยเฉพาะธรกจทมการลงทนสง จะต�องมการประมาณการความค�มค(าของการลงทนภายใต�สภาพแวดล�อมของตลาดทคาดการณ$ล(วงหน�า การเปลยนแปลงกฎกตกาของภาครฐย(อมทาให�การประมาณการณ$ดงกล(าวคลาดเคลอน ดงนน การเปลยนแปลงของกฎระเบยบของภาครฐจงเปนปiจจยเสยงทางธรกจทสาคญ ด�วยเหตผลดงกล(าว การเปลยนแปลงกฎกตกาการกากบดแลทมผลกระทบอย(างมนยสาคญต(อธรกจ จงไม(ควรดาเนนการอย(างกะทนหน

ตวอย(างเช(นในกรณของการเจรจาการเปOดเสรการค�าและการลงทนนน มกมระยะเวลาของการเปOดเสรทชดเจนเพอให�ผ�ประกอบการมโอกาสในการปรบตวเพอรองรบกบภาวะการแข(งขนทจะรนแรงมากขน เช(น กรณของออสเตรเลยทมการกาหนดระยะเวลาในการลดอตราภาษศลกากรทให�การค�มครองอตสาหกรรมสงทอในประเทศทชดเจน6เพอให�อตสาหกรรมดงกล(าวมเวลาปรบตว หรอ ในกรณของประเทศไทยได�มการเจรจาให�มการเปOดเสรการนาเข�านมผงจากออสเตรเลยภายใต�

6 Weller, Sally (2007), Retailing, Clothing and Textiles Production in Australia, Working paper no. 29, Victoria University, Melbourne, สามารถดาวน$โหลดได�ท http://www.cfses.com/documents/wp29.pdf 26 December 2013.



ความตกลงการค�าเสรไทย-ออสเตรเลยในป พ.ศ. 2567 หรอ 20 ปหลงจากทมการลงนามในข�อตกลงการค�าเสรในป พ.ศ. 2547 เนองจากผ�ผลตนมโคในออสเตรเลยมต�นทนตากว(าผ�ผลตในประเทศไทยอย(างมนยสาคญ แต(เนองจากรฐบาลมได�มมาตรการใดๆ ในการรองรบการเปOดเสรทจะเกดขน7 การผ(อนระยะเวลาการเปOดเสรดงกล(าวจงไม(เปนประโยชน$ใดๆ ในการให�โอกาสผ�ผลตในประเทศปรบตว

(4) การให�การยกเว�นจากการบงคบของกฎหมายแก(ผ�ประกอบการรายเดม (Grandfather Clause)

การให�การยกเว�นจากข�อบงคบของกฎหมายแก(ผ�ประกอบการรายเดมในตลาดอาจม ความจาเปนหากผ�ประกอบการรายเดมมค(าใช�จ(ายในการปรบตวสงมาก เช(น ในกรณทประเทศไทยมดารทจะเปลยนนยามของนตบคคลต(างชาตตาม พ.ร.บ. การประกอบกจการของคนต(างด�าว พ.ศ. 2542 ให�เข�มงวดมากขน โดยให�นบรวมถงการถอห�นทางอ�อมและการถอห�นทมสทธออกเสยงด�วยจากเดมทพจารณาเฉพาะจากการถอห�นสามญเท(านน การเปลยนแปลงนยามดงกล(าวจะส(งผลให� นตบคคลไทยจานวนมากกลายเปนนตบคคลต(างด�าวเนองจากการพจารณาห�นส(วนต(างชาตแบบใหม(ทาให�สดส(วนห�นส(วนต(างชาตทคานวณได�เกนกงหนง แม�มาตรการดงกล(าวจะช(วยปLองกนการถอห�นแทนและนยามดงกล(าวกสอดคล�องกบมาตรฐานสากล แต(จะมผลทาให�เกดการถอนทนครงใหญ(ของ ผ�ถอห�นต(างชาตในธรกจบรการซงมข�อจากดห�นส(วนต(างชาตไว�ไม(เกนกงหนง ซงอาจทาให�เกด ความเสยหายแก(เศรษฐกจในภาพรวม การให�การยกเว�นการถอห�นของต(างชาตทมอย(เดมจะช(วยปLองกนมให�เกดปiญหาดงกล(าวได�

2.8 ตวอยKางรายงานการประเมนผลกระทบของกฎหมายในตKางประเทศ

ในประเทศทพฒนาแล�ว การออกกฎหมายใดๆ จะต�องมการประเมนผลกระทบต(อกล(มผ�ทเกยวข�อง และต(อเศรษฐกจและสงคมในวงกว�าง ในเวบไซต$จงมรายงานการประเมนผลกระทบของการออกกฎ ระเบยบของหน(วยงานของรฐต(างๆ จานวนมาก เช(น ในการกาหนดมาตรฐานการปล(อยก�าซเรอนกระจกและประสทธภาพในการเผาผลาญเชอเพลงของยานพาหนะทมเครองยนต$ขนาดใหญ( (เช(น รถบรรทก) ของสานกงานการขนส(งและคณภาพอากาศ กระทรวงสงแวดล�อมของสหรฐอเมรกา ได�มการจดทารายงานผลกระทบของการกาหนดมาตรฐานดงกล(าวต(อต�นทนในการประกอบธรกจของบรษทรถบรรทก เพอทจะคานวณต�นทนต(อหน(วยในการลดก�าซเรอนกระจก (ดอลลาร$ต(อตน) รวมทงประเมนผลกระทบในด�านสขภาพและสงแวดล�อมด�วย รายงานดงกล(าวมความยาวเกอบ 400 หน�า8

7 ในทางตรงกนข�าม การเพมราคาประกนนมโคสดยงทาให�มผ�เลยงโคนมทมต�นทนสงเข�ามาในธรกจมากขนอย(างต(อเนอง 8Draft Regulatory Impact Analysis: Proposed Rulemaking to Establish Greenhouse



ออสเตรเลยเปนประเทศทมการทา RIA อย(างเปนระบบ เวบไซต$ของรฐบาลมลรฐวกตอเรยได�อปโหลดรายงาน RIA ทกฉบบไว�ทเวบไซต$ www.vcec.vic.gov.au คณะผ�วจยได�เลอกรายงานหนงฉบบซงอ(านเข�าใจง(ายมาเปนตวอย(างในการจดทา RIA ตามทปรากฏในหวข�อต(อไปน

2.8.1 กฎหมายการปฏรประบบการศกษาแบบโฮมสคลของมลรฐวคตอเรย ประเทศออสเตรเลย9

กฎหมายการปฏรปการศกษาและการเรยนร� ป พ.ศ. 2549 ของมลรฐวกตอเรย ประเทศออสเตรเลย (Education and training reform Act 2006) ระบวตถประสงค$ในการให�การศกษาอย(างมคณภาพและโอกาสในการเรยนร�สาหรบประชากรในมลรฐทกคน ซงหมายรวมถงการให�การศกษาทงในระบบโรงเรยนและแบบโฮมสคล (Home school) ทผ�ปกครองจดการศกษาให�ลก ทบ�านโดยไม(ต�องไปโรงเรยน

กฎหมายฉบบนมจดอ(อนทมได�กาหนดให�มการขนทะเบยนการศกษาแบบโฮมสคล ทาให�รฐบาลไม(ทราบข�อมลเกยวกบจานวนนกเรยนในระบบโฮมสคลและคณภาพของการศกษาทบ�าน เนองจากทผ(านมามการขนทะเบยนการศกษาแบบโฮมสคลโดยสมครใจเพยง 100 กว(ารายเท(านน

ด�วยเหตผลดงกล(าว จงมการเสนอร(างกฎหมายการปฏรปการศกษาและการเรยนร�แบบ โฮมสคล (the proposed Education and training reform (Home Schooling) regulations 2006) ซงบงคบให�มการจดทะเบยนการศกษาแบบโฮมสคลเพอช(วยให�รฐบาลสามารถจดเกบข�อมลของเดกทได�รบการศกษาแบบโฮมสคลได�อย(างครบถ�วน และสามารถแยกแยะความแตกต(างระหว(างเดกทได�รบการศกษาแบบโฮมสคลกบเดกทไม(ได�ไปโรงเรยนและไม(ได�รบการศกษา (truants) หากร(างกฎหมายผ(านการบงคบใช�จะช(วยใช�รฐบาลสามารถวางแผนการให�การศกษาแก(เดกในมลรฐได�อย(างทวถง

ทงน ได� มการจดทารายงานการประเมนผลกระทบของการออกกฎหมายดงกล(าว ซงมหลกเกณฑ$ทสอดคล�องกบหลกเกณฑ$ของ OECD ทได�กล(าวมาแล�ว โดยมรายละเอยดดงน

Gas Emissions Standards and Fuel Efficiency Standards for Medium and Heavy Duty Engines and Vehicles ดาวน$โหลดได�ท www.nhtsa.gov/staticfiles/rulemaking/.../HD_FE_GHG_DRIA_101025.pdf 26 December 2013. 9 ทมา: Registration of home schooling Regulatory Impact Statement, Department of Education, Australia, February 2007. สามารถดาวน$โหลดได�ท http://www.vcec.vic.gov.au/CA��EAF��C�B��/WebObj/HomeSchoolingRIS/

$File/Home%��Schooling%��RIS.pdf 26 December 2013



1. วตถประสงค6ในการออกกฎหมาย

ร(างกฎหมายนมวตถประสงค$เพอ

- ให� มนใจว(าผลลพธ$ของการให�การศกษาอย(างมคณภาพสาหรบเดกในระบบ โฮมสคล และเดกทไม(ได�รบการศกษาเกดประสทธภาพและความค�มค(าสาหรบผ�ทมส(วนได�เสยและผ�เสยภาษ

- เตมเตมวตถประสงค$ในการให�การศกษาอย(างมคณภาพและโอกาสในการเรยนร�สาหรบประชากรในมลรฐทกคนภายใต�กฎหมายการปฏรปการศกษาและ การเรยนร� ป พ.ศ. 2549

- แยกแยะความแตกต(างระหว(างเดกในระบบโฮมสคลกบเดกทไม(ได�รบการศกษาเพอช(วยให�รฐบาลเข�าใจสภาพปiญหาของเดกทไม(ได�รบการศกษาและให� ความช(วยเหลอให�ได�รบการศกษาทเหมาะสม

- ควบคมคณภาพของการให�การศกษาแบบโฮมสคลตามข�อบงคบทรฐบาลกาหนดให�

2. ลกษณะของปAญหาทต�องการแก�ไข

ปiญหาในภาพรวมทเกดขนกบรฐบาลคอ รฐมนตรไม(มอานาจในการดาเนนการให�บรรลวตถประสงค$ภายใต�กฎหมายการปฏรปการศกษาฯ ในการให�การศกษาภาคบงคบทมคณภาพกบ เดกทกคนในมลรฐ เนองจากขาดข�อมลจานวนนกศกษาและเนองจากกฎหมายมได�กาหนดขนตอนให�ผ�ปกครองของเดกโฮมสคลต�องแสดงหลกฐานข�อมลเพอแสดงให�รฐบาลมนใจว(าสามารถให�การศกษาแบบโฮมสคลตามหมวดสาระการเรยนร�ทรฐบาลกาหนดไว�อย(างครบถ�วน ทาให�เดกโฮมสคลอาจไม(ได�รบการศกษาทมคณภาพและทมสาระทครบถ�วนดงเช(นเดกในระบบการศกษาในโรงเรยน นอกจากน รฐบาลยงไม(สามารถจาแนกความแตกต(างระหว(างเดกในระบบโฮมสคลกบเดกทไม(ได�รบการศกษาเพอให�ความช(วยเหลอแก(เดกทไม(ได�รบการศกษาให�ได�รบการศกษาทเหมาะสมได�

ในปiจจบน การทผ�ปกครองทประสงค$จะให�เดกเข�าส(ระบบโฮมสคลไม(ขนทะเบยนไม(ถอว(า ขดต(อกฎหมาย แม�รฐบาลจะได�กาหนดขนตอนการรบจดทะเบยนทรฐบาลท�องถน ในทางปฏบต รฐบาลท�องถนจะแจ�งเปนลายลกษณ$อกษรไปยงผ�ปกครองของเดกทไม(ได�เข�าส(ระบบการศกษาในโรงเรยนว(า กฎหมายกาหนดให�เดกทมอายตามเกณฑ$การศกษาภาคบงคบจะต�องได�รบการศกษา แต(ไม(สามารถบงคบให�ผ�ปกครองมาขนทะเบยนเดกทไม(ได�ไปโรงเรยนได� ด�วยเหตน รฐบาลจงเกด ความกงวลว(า บางครอบครวอาจใช�ระบบโฮมสคลเปนข�ออ�างในการไม(นาเดกเข�าส(ระบบโรงเรยนโดยไม(ให�เดกได�รบการศกษาด�วย การขาดเครองมอในการจาแนกเดกทงสองกล(มนจงเปนปiญหาทรฐบาลต�องแก�ไข เครองมอทจาเปนได�แก( ความครบถ�วนและถกต�องของข�อมลของเดกทเข�าส(ระบบโฮมสคล ซงสามารถรวบรวมข�อมลได�โดยการบงคบใช�ร(างกฎหมายการศกษาระบบโฮมสคลน



ในการวเคราะห$ขนาดของปiญหา รายงานดงกล(าวได�ประมาณการจานวนเดกทอย(ในระบบโฮมสคลในรฐวกตอเรย โดยมวธการประมาณการสามวธ วธแรก จะเปนการประมาณการจากจานวนเดกในช(วงอาย 6-14 ปทไม(เข�าส(ระบบโรงเรยน โดยคานวณจากจานวนเดกทงหมดในช(วงอาย 6-14 ปในรฐวกตอเรย ซงเปนข�อมลทสานกงานสถตได�รวบรวมไว� หกด�วยจานวนเดกในช(วงอาย 6-14 ปทเข�าส(ระบบโรงเรยน ผลลพธ$ทได�จะเปนจานวนเดกในระบบโฮมสคลรวมกบจานวนเดกทไม(ได�รบการศกษารวมทงสนจานวน 1,900 ราย

วธทสอง จะประมาณการจากจานวนเดกในระบบโฮมสคลของรฐวกตอเรยคอ การใช�ข�อมลของมลรฐอนในออสเตรเลยเปนบรรทดฐาน เนองจากมลรฐอนๆ มการจดทะเบยนในระบบโฮมสคล และการเกบรวบรวมข�อมลอย(างเปนระบบ ตามทกฎหมายของแต(ละมลรฐกาหนดไว� (ดตารางท 2.6) โดยการหาสดส(วนจานวนเดกทอย(ในระบบโฮมสคลของรฐอนๆ ทงหมด โดยใช�ผลรวมของจานวนเดกในระบบโฮมสคลในมลรฐอนๆ ทงหมดหารด�วยผลรวมของจานวนเดกในระบบโรงเรยนทงหมดใน มลรฐอนๆ จากนนนาสดส(วนทได�คณด�วยจานวนเดกในระบบโรงเรยนทงหมดในรฐวกตอเรย ผลลพธ$ทได�เท(ากบ 1,810 {(4,772/2,175,744)*825,947} ซงเปนค(าโดยประมาณของจานวนเดกในระบบ โฮมสคลในรฐวกตอเรย ภายใต�ข�อสมมตฐานว(าสดส(วนเดกโฮมสคลต(อเดกในระบบการศกษาในโรงเรยนในมลรฐวกตอเรยเท(ากบสดส(วนซงเปนค(าเฉลยของมลรฐอนๆ

ตารางท 2.6 จานวนนกเรยนในระบบโฮมสคลในมลรฐอนของออสเตรเลย

มลรฐ จานวนนกเรยนในระบบโฮมสคล จานวนนกเรยนในระบบโรงเรยน

นวเซาท$เวลส$ 1,544 1,107,686

ควนส$แลนด$ 1,474 647,254

ออสเตรเลยตะวนตก 1,304 338,300

แทสเมเนย 450 82,504

รวม 4,772 2,175,744

ทมา: Registration of home schooling Regulatory Impact Statement, Department of Education, Australia, February 2007. สามารถดาวน$โหลดได�ท http://www.vcec.vic.gov.au/CA256EAF001C7B21/WebObj/HomeSchoolingRIS/ $File/Home%20Schooling%20RIS.pdf 26 December 2013

วธ ทสาม เปนการหาสดส(วนโดยเลอกบรรทดฐานทใช� เ ทยบเคยงเฉพาะของมลรฐ นวเซาท$เวลส$ (NSW) ซงมขนาดประชากรและความหนาแน(นของประชากรทใกล�เคยงกบรฐวกตอเรย (VIC) ในขณะทมลรฐควนส$แลนด$และออสเตรเลยตะวนตกมขนาดความหนาแน(นของประชากรน�อย



กว(าของวกตอเรยมาก ทาให�อตราส(วนเดกในระบบโฮมสคลค(อนข�างสง ส(วนแทสเมเนยมภมประเทศเปนเกาะซงมสภาพแวดล�อมและปiจจยทต(างกบวกตอเรย วธการคานวณคอ นาจานวนเดกในระบบโฮมสคลในมลรฐ NSW หารด�วยจานวนเดกในระบบโรงเรยนในรฐ NSW จากนนนาสดส(วนทได�คณด�วยจานวนเดกในระบบโรงเรยนทงหมดในรฐ VIC ผลลพธ$ทได�เปนค(าโดยประมาณของจานวนเดกในระบบโฮมสคลในรฐ VIC ซงเท(ากบ 1,150 {(1,544/1,107,686)*825,947} อย(างไรกตาม ตวเลขนจะตากว(าจานวนเดกในระบบโฮมสคลทแท�จรงเนองจากกฎหมาย Education Act 1990 ของมลรฐ NSW กาหนดให�ผ�ปกครองสามารถขอยกเว�นจากการจดทะเบยนฯ ด�วยเหตผลทางศาสนา จงมนกเรยนโฮมสคลจานวนหนงทไม(ได�เข�าส(ระบบ

กล(าวโดยสรป ตวเลขทรฐวกตอเรยประมาณการจากข�อมลทรวบรวมได�ภายในรฐวกตอเรยมประมาณ 1,900 ราย ในขณะทหากคานวณจากสดส(วนเดกในระบบโฮมสคลต(อเดกในระบบโรงเรยนตามฐานข�อมลตวเลขของรฐ NSW และของมลรฐอนๆ รวมกน จะได�จานวนเดกในระบบโฮมสคลในรฐวกตอเรยระหว(าง 1,150 และ 1,810 คน

ขนตอนนเปนกระบวนการคานวณเพอแก�ปiญหาในเบองต�นจากการขาดข�อมลโฮมสคลในรฐ VIC ปiญหาอกประการหนงคอ คณภาพของโฮมสคลซงยงไม(มการกาหนดเครองมอสาหรบสนบสนนการให�การศกษาในระบบโฮมสคล จงยงไม(มหลกประกนใดๆ ว(าเดกทรบการศกษาในระบบโฮมสคลจะได�รบการเรยนร�ในสาระวชาหลกอย(างครบถ�วนเพยงใด

3. อธบายร"างกฎหมาย อานาจในการออกกฎหมาย กล"มผ�ทจะได�รบผลกระทบ และแนวทางในการบงคบใช�

ร(างกฎหมายฉบบนกาหนดให�ผ�ปกครองทต�องการจะให�การศกษาเดกในระบบโฮมสคลจะต�องสมครลงทะเบยนท Victorian Registration and Qualification Authority ซงเปนหน(วยงานทรบผดชอบดแลโดยตรง โดยข�อมลสาหรบการจดทะเบยนประกอบด�วย ชอ ทอย( อายของเดก ชอ ทอย(ของพ(อแม( และวนทจดทะเบยนเข�าส(ระบบโฮมสคล ทงน ผ�ปกครองต�องแสดงหลกฐานใบสตบตรของเดก หากเปนเดกทย�ายถนฐานมาจากทอน สามารถนาหนงสอเดนทางมาแสดงได�หากไม(มใบ สตบตร หรอหากเปนเดกทอย(ในชนบททไม(มหลกฐานการแจ�งเกด อาจขอใบรบรองจากแพทย$ทสามารถพสจน$อายเดกได�

จะเหนได�ว(า ร(างกฎหมายรองน กาหนดรายละเอยดข�อมลเท(าทจาเปน และให�ความยดหย(นในเรองหลกฐานของเดกเพอเปนการเพมภาระแก(ผ�ปกครองให�น�อยทสดและเพอให�ผ�ปกครองสามารถจดทะเบยนเข�าส(ระบบโฮมสคลได�อย(างสมบรณ$ทสด อย(างไรกตาม ผ�ปกครองต�องเซนชอเพอให� การรบรองว(าจะสามารถให�การศกษากบเดกได�อย(างครบถ�วนตามกล(มสาระวชาภาคบงคบ และต�อง



แจ�งให�รฐบาลทราบเปนลายลกษณ$อกษรทกปว(ายงให�การศกษากบเดกในระบบโฮมสคลอย(างต(อเนอง เพอให�รฐบาลมรายละเอยดข�อมลเกยวกบการศกษาในระบบโฮมสคลมากทสด

นอกจากน คณะกรรมการทปรกษาระบบโฮมสคลถกจดตงขนเพอให�คาปรกษาแก(สมาชกในระบบโฮมสคลทงด�านทกษะและประสบการณ$ในการจดการศกษาในระบบโฮมสคล รวมทงจดหาทรพยากรด�านต(างๆ ทเกยวข�องกบการจดการด�านโฮมสคลเพอสนบสนนให�กบผ�ปกครองท จดทะเบยนเข�าส(ระบบ

กล(มผ�ทได�รบผลกระทบจากการออกร(างกฎหมายนประกอบด�วย

1. หน(วยงานทรบผดชอบในการดาเนนการในระบบโฮมสคล ซงจะต�องจดตงและจดการระบบข�อมลสาหรบการจดทะเบยนเข�าส(ระบบโฮมสคล

2. กล(มผ�ปกครองของเดกในระบบโฮมสคล ซงประมาณการไว�ว(าน(าจะมมากกว(า 1,150 รายขนไป จะต�องสมครลงทะเบยนเข�าส(ระบบโฮมสคลและให�การรบรองในการจดการศกษากบเดกให�ครบถ�วนตามกล(มสาระวชาทรฐกาหนดไว� ซงจะต�องมค(าใช�จ(ายด�านการบรหารจดการเพมมากขน

3. กล(มสาธารณะ ซงจะได�รบผลประโยชน$ทางอ�อมจากการทรฐบาลสามารถจาแนกเดกทไม(ได�รบการศกษาออกมาได�และให�การศกษาทเหมาะสมกบเดกกล(มน ซงจะไม(ก(อให�เกดความเสยงทจะเปนภาระของสงคมต(อไปในอนาคต

สาหรบการบงคบใช�กฎหมายฉบบนมการกาหนดบทลงโทษผ�ทไม(ให�การศกษากบเดกในระบบโรงเรยนหรอในระบบโฮมสคลจะต�องจ(ายค(าปรบวนละ 107.43 ดอลลาร$ออสเตรเลย นบจากวนทหน�าทรบผดชอบของผ�ปกครองเกดขนตามทกฎหมายกาหนด ทงน รฐบาลสามารถเพกถอนการจดทะเบยนของผ�ทไม(ได�ปฏบตตามข�อกาหนดได�หากตรวจพบว(าผ�ทเข�าส(ระบบโฮมสคลไม(ได�ให�การศกษากบเดกอย(างครบถ�วนตามทกฎหมายกาหนด อนง รฐบาลไม(ได�ให�ความสาคญแก(การลงโทษแก(ผ�ทไม(ปฏบตตามกฎหมาย แต(จะเน�นเรองของการมข�อกาหนดและขนตอนทเรยบง(ายทผ�ปกครองสามารถเข�าถงและดาเนนการได�ง(าย และไม(เปนอปสรรคต(อการปฏบตตามกฎหมาย

4. การประเมนผลประโยชน6และต�นทนของกฎหมาย

ในการประเมนผลประโยชน$และต�นทนของกฎหมายนน ได�มการจดกล(มผ�มส(วนได�เสยกบกฎหมายเปน 3 กล(ม ได�แก( รฐบาลรฐวกตอเรย กล(มผ�ปกครองในระบบโฮมสคล และสาธารณชน และได�มการระบผลประโยชน$และต�นทนของกฎหมายต(อกล(มผ�มส(วนได�เสยแต(ละกล(มตามทปรากฏในตารางท 2.7 ด�านล(าง



ตารางท 2.7 ผลประโยชน และต�นทนสาหรบกลKมผ�ทได�รบผลกระทบ

กลKมผ�ทได�รบผลกระทบ

รฐบาลรฐวกตอเรย กลKมผ�ปกครองในระบบโฮมสคล สาธารณชน

ผลประโยชน$ - สามารถจาแนกและให�การสนบสนนเดกทไม(ได�รบการศกษาในระบบโฮมสคล

- เดกทกคนได�รบการศกษาทมคณภาพตามมาตรฐานขนตาทกฎหมายกาหนด

- ได�รบความชดเจนและความมนใจเกยวกบสทธประโยชน$ทตนพงได�รบจากการจดทะเบยนเข�าระบบโฮมสคล

- ได�รบสทธในการใช�บรการและทรพยากรต(างๆ ทภาครฐจดให�สาหรบผ�ทเข�าส(ระบบโฮมสคล

- ได�รบผลประโยชน$ด�านเศรษฐกจและสงคมจากการทรฐสามารถให�การสนบสนนเดกทไม(ได�รบการศกษาให�ได�รบการศกษาทเหมาะสม

ต�นทน - ต�นทนด�านการเงนและการบรหารจดการเกยวกบการดาเนนการในการจดทะเบยนในระบบโฮมสคล

- ต�นทนด�านการเงนและการบรหารจดการในการจดทะเบยนและเตรยมหลกฐานประกอบการจดทะเบยน และการดาเนนการในระบบโฮมสคลตามทกฎหมายกาหนด

ทมา: รวบรวมโดยคณะผ�วจย

5. เปรยบเทยบผลประโยชน6และต�นทน

การวเคราะห$ผลประโยชน$และต�นทนของกล(มผ�ทได�รบผลกระทบสามารถคานวณได�ตามรายละเอยดดงน

• รฐบาลรฐวกตอเรย ผลประโยชน$จากการออกร(างกฎหมายนสาหรบรฐบาลรฐวกตอเรย และต(อสาธารณชนใน

วงกว�าง คอ การมการศกษาทมคณภาพสาหรบเดกโฮมสคล (ดรายละเอยดในหวข�อกล(มสาธารณะ)

สาหรบต�นทนทเกดขนจากการบรหารจดการการจดทะเบยนในระบบโฮมสคล พบว(า รฐบาลจะต�องจ�างเจ�าหน�าทสาหรบดาเนนการในส(วนนจานวน 3 คน การประมาณการต�นทนของภาครฐต(อปคานวณได�ดงน



ประมาณการจานวนผ�ทจดทะเบยนเข�าส(ระบบโฮมสคล 1,150 ราย ประมาณการเวลาทใช�ต(อการจดทะเบยนหนงราย 0.5 ชวโมง ค(าจ�างเจ�าหน�าท 3 คนต(อป $57,425 ชวโมงทางานเฉลยต(อป (41 ชวโมง * 44 สปดาห$) = 1,804 ชวโมง ต�นทนค(าจ�างเจ�าหน�าท 3 คนต(อชวโมง $57,425/1,804 ชวโมง = $31.83 ต(อชวโมง ต�นทนสวสดการอนๆ สาหรบเจ�าหน�าท = 20.84% ของต�นทนเงนเดอนต(อชวโมง ต�นทนด�านการบรหารจดการ = 10% ของต�นทนเงนเดอนและสวสดการต(อชวโมง ต�นทนต(อชวโมงทงหมด ($31.83*120.84%*110%) = $42.31 ต�นทนของรฐบาลทงหมด (1,150*0.5*$42.31) = $24,330

จากการคานวณพบว(า ต�นทนของรฐบาลต(อปในการดาเนนการจดทะเบยนระบบโฮมสคล

เท(ากบ $24,330 หากคานวณมลค(าปiจจบนสทธของต�นทนทงหมดโดยใช�อตราส(วนคดลด 5% (Discount rate) เปนระยะเวลา 10 ป จะเท(ากบ $197,300

• กล(มผ�ปกครองในระบบโฮมสคล

ผลประโยชน$ของกล(มผ�ปกครองในระบบโฮมสคลคอ การได�รบความชดเจนและความมนใจมากขนเกยวกบสทธประโยชน$ทตนพงได�รบจากการจดทะเบยนเข�าระบบโฮมสคล รวมทงความยดหย(นของข�อกาหนดในร(างกฎหมายเกยวกบการจดการศกษาในระบบโฮมสคล ส(วนต�นทนทเกดขนสาหรบกล(มผ�ปกครองในระบบโฮมสคลหากมการส(งเอกสารการจดทะเบยนและการแจ�งต(ออายรายปผ(านทางไปรษณย$สรปได�ดงน

ต�นทนทางตรง จานวนเดกในระบบโฮมสคล 1,150 ราย ต�นทนค(าซองจดหมายและไปรษณย$ $2 (จากการสอบถามกล(มผ�ปกครองฯ) รวมต�นทนทางตรง (1,150*$2) = $2,300 ต�นทนทางอ�อม จานวนเดกในระบบโฮมสคล 1,150 ราย เวลาทใช�ในการสมครจดทะเบยนเข�าส(ระบบโฮมสคลและเวลาในการเตรยมหลกฐานประกอบการสมคร

1.167 ชวโมง

ค(าจ�างเฉลยต(อสปดาห$ $1,090 ชวโมงทางานเฉลยต(อสปดาห$ 41 ชวโมง ต�นทนค(าเสยเวลาของผ�ปกครองต(อชวโมง (1,090*52 สปดาห$)/ (41 ชวโมง * 44 สปดาห$) =

$31.42 ต(อชวโมง รวมต�นทนทางอ�อม (1,150*1.167*$31.42) = $42,200 รวมต�นทนของผ�ปกครองระบบโฮมสคล $44,500



จากการคานวณจะเหนได�ว(าต�นทนของผ�ปกครองในการจดทะเบยนเข�าส(ระบบโฮมสคลเท(ากบ $44,500 ต(อป หากคานวณมลค(าปiจจบนสทธของต�นทนทงหมดโดยใช�อตราส(วนคดลด 5% (Discount rate) เปนระยะเวลา 10 ป จะเท(ากบ $360,800

กล(าวโดยสรป ต�นทนของรฐบาลและผ�ปกครองจากการดาเนนการเข�าส(ระบบโฮมสคลรวมทงสนตามมลค(าปiจจบนสทธของต�นทนทงหมดเปนระยะเวลา 10 ปเท(ากบ $558,100

• สาธารณชน

ร(างกฎหมายนก(อให�เกดประโยชน$ทงในด�านการเงนและเศรษฐกจต(อสาธารณชนในวงกว�าง เนองจากช(วยให�รฐบาลสามารถแยกแยะกล(มเดกในระบบโฮมสคลและเดกทไม(ได�รบการศกษา เพอจดเกบข�อมลอย(างเปนระบบ และจดระบบการศกษาแก(เดกในระบบโฮมสคล พร�อมทงให�โอกาส การเรยนร�และการศกษาแก(เดกทไม(ได�รบการศกษาได�อย(างเหมาะสม ซงจะช(วยให�เดกทกคนสามารถพฒนาทกษะการเรยนร�และปรบใช�กบสภาพเศรษฐกจและสงคมทเปลยนแปลงไปอย(างรวดเรวในปiจจบน รวมทงเพอให�การศกษาทมคณภาพแก(เดกทกคนในมลรฐวกตอเรยอย(างทวถง

เนองจากผลประโยชน$จากการได�รบการศกษาทมคณภาพของเดกทอย(นอกระบบการศกษาในโรงเรยนค(อนข�างเปนนามธรรม ประเมนค(าได�ยาก การประเมนผลประโยชน$จงต�ององกบ ผลการสารวจความคดเหน

การประเมนผลกระทบของการออกกฎหมายนพบว(า ไม(มผลประโยชน$ทางด�านการเงนเกดขนโดยตรง ผลกระทบทางการเงนมต�นทนรวมตามมลค(าปiจจบนสทธของต�นทนทงหมด เปนระยะเวลา 10 ปเท(ากบ $558,100 ส(วนผลกระทบทเปนประโยชน$ทางเศรษฐกจและสงคมคอ ความมนใจในคณภาพการจดการด�านการศกษาในระบบโฮมสคล และการจาแนกเดกทไม(ได�รบการศกษาเพอให�บรการทางการศกษาแก(เดกกล(มนอย(างเหมาะสม ซงอาจสรปได�ว(า ผลประโยชน$เหล(านมมลค(ามากกว(าต�นทนทางการเงนทเกดขน

การพจารณาผลกระทบทประกอบด�วยตวแปรทงในเชงปรมาณและในเชงคณภาพจาเปนต�องใช�เครองมอในการวเคราะห$เพมเตมเพอช(วยในกระบวนการตดสนใจ เครองมอทรฐวกตอเรยนามาใช�คอ “balanced scorecard” ซงช(วยในการวเคราะห$ต�นทนและผลประโยชน$ของร(างกฎหมายรวมทงผลกระทบด�านต�นทนและผลประโยชน$ในภาพรวม โดยการนาวตถประสงค$ของร(างกฎหมายมาปรบใช�เพอกาหนดเปนบรรทดฐานในการประเมนผลกระทบ โดยบรรทดฐานทกาหนดขนจะต�องคานงถงการวเคราะห$เปรยบเทยบสาหรบทางเลอกอนๆ ด�วย



บรรทดฐานทถกกาหนดขนประกอบด�วย

- การจาแนกและสนบสนนเดกทไม(ได�รบการศกษา เปนวตถประสงค$หลกของร(างกฎหมาย ซงเปนตวแปรเชงคณภาพ

- ความมนใจในคณภาพการศกษา เปนวตถประสงค$หลกของร(างกฎหมาย ซงเปนตวแปรเชงคณภาพ

- ประสทธภาพของต�นทน ซงรวมถงต�นทนของรฐบาลและผ�มส(วนได�เสย เปนตวแปรเชงปรมาณ และเปนบรรทดฐานทกาหนดขนเพอใช�วเคราะห$เปรยบเทยบสาหรบทางเลอกอนๆ ด�วย

- ความยดหย(นสาหรบผ�ปกครองในการพฒนาแผนการศกษาให�เหมาะสมกบเดกและสอดคล�องกบข�อกาหนดของร(างกฎหมาย เปนตวแปรเชงคณภาพ และเปนบรรทดฐานทกาหนดขนเพอใช�วเคราะห$เปรยบเทยบสาหรบทางเลอกอนๆ ด�วย

ขนตอนถดไปคอการนา “balanced scorecard” มาใช�วเคราะห$ต�นทนและผลประโยชน$โดยการเปรยบเทยบระหว(างผลของการออกร(างกฎหมายนกบสถานการณ$ปiจจบน (status quo) ทไม(มการใช�ร(างกฎหมายน ซงปiจจยทนามาใช�ในการวเคราะห$จะอ�างองกบวตถประสงค$ในการออก ร(างกฎหมาย และมการกาหนดคะแนนวดผลกระทบเปน 5 ระดบได�แก(

คะแนน ผลกระทบของรKางกฎหมาย

2 เปนบวกมาก

1 เปนบวก

0 เปนกลาง

-1 เปนลบ

-2 เปนลบมาก

การถวเฉลยถ(วงนาหนกจะให�ความสาคญกบผลกระทบทเกยวกบการศกษาประมาณร�อยละ 60 โดยแบ(งเปน (1) ผลประโยชน$จากการทรฐสามารถให�การสนบสนนเดกโฮมสคลทไม(ได�รบการศกษา และผลกระทบทเกยวกบการออกกฎหมายรวมร�อยละ 40 ผลลพธ$คะแนนคานวณโดยการคณคะแนนทได�รบกบอตราถวเฉลยถ(วงนาหนกแต(ละปiจจย ซงการให�คะแนนจะดจากการประเมนและการคานวณต�นทนทเกดขนกบแต(ละกล(มทได�รบผลกระทบ คะแนนท status quo ได�รบจะเปน 0 เนองจากไม(ได�ดาเนนการใดๆ หากร(างกฎหมายได�รบคะแนนรวมเปนบวกจะถอว(าได�รบประโยชน$เมอเปรยบเทยบกบ status quo โดยคะแนนทร(างกฎหมายได�รบเท(ากบ 0.5 ซงมากกว(า 0 จงถอว(าร(างกฎหมายนจะให�ประโยชน$กบประชากรในรฐวกตอเรยเมอเปรยบเทยบกบ status quo (ดตารางท 2.8)



ตารางท 2.8 การวเคราะห ต�นทนและผลประโยชน ของรKางกฎหมายโดยใช� balanced scorecard

ปmจจย ถKวงนาหนก (%)

status quo รKางกฎหมาย คะแนน

ทได� คะแนนถKวง

นาหนก คะแนน


นาหนก

การศกษา การจาแนกและสนบสนนเดกทไม(ได�รบการศกษา

30 0 0 2 0.6

ความมนใจในคณภาพการศกษา 30 0 0 1 0.3

กฎหมาย ประสทธภาพของต�นทน 20 0 0 -1 -0.2

ความยดหย(น 20 0 0 -1 -0.2

รวม 100 0 0 1 0.5 ทมา: Registration of home schooling Regulatory Impact Statement, Department of Education, Australia, February

2007. สามารถดาวน$โหลดได�ท http://www.vcec.vic.gov.au/CA256EAF001C7B21/WebObj/HomeSchoolingRIS/ $File/Home%20Schooling%20RIS.pdf 26 December 2013

6. ทางเลอกอนๆ

รฐบาลได�นาเสนอทางเลอก 2 ทางเลอกเพอประกอบการตดสนใจออกร(างกฎหมายในครงนได�แก( การจดทะเบยนโดยไม(ต�องกาหนดเงอนไขด�านการให�การศกษา และการจดทะเบยนโดยเพมข�อกาหนดในการจดทะเบยนและการให�การศกษาทมากขน

ทางเลอกท 1 การจดทะเบยนโดยไม(ต�องกาหนดเงอนไขด�านการให�การศกษา

ทางเลอกนมวตถประสงค$เพอกาหนดระบบการจดทะเบยนและการแจ�งต(ออายรายปโดยปราศจากการกาหนดเงอนไขในการให�การรบรองทจะให�การศกษาแก(เดกอย(างครบถ�วนตามสาระวชาหลกทรฐกาหนด ซงผลลพธ$ของทางเลอกนกยงคงช(วยให�รฐบาลสามารถจาแนกเดกในระบบโฮมสคลและเดกทไม(ได�รบการศกษาโดยการเกบข�อมลจากการจดทะเบยน รวมทงยงเพมความยดหย(นให�ผ�ปกครองได�มากกว(ารายละเอยดในร(างกฎหมาย แต(อาจจะไม(มหลกประกนด�านคณภาพของการศกษาในระบบโฮมสคล

ทางเลอกท 2 การจดทะเบยนโดยเพมข�อกาหนดในการจดทะเบยนและการให�การศกษาทมากขน

ทางเลอกนมการกาหนดเงอนไขและขนตอนในการจดทะเบยนมากขนโดยการกาหนดให�แจ�งรายละเอยดของพ(อแม(มากขน เช(น ช(องทางในการตดต(อผ(านทางโทรศพท$หรอไปรษณย$อเลกทรอนกส$ รวมทงการนาเสนอแผนการจดการเรยนการสอนของผ�ปกครองในระบบโฮมสคล



เพอให�รฐบาลพจารณาประกอบการจดทะเบยน ข�อดของทางเลอกนคอ การได�รบข�อมลในระบบ โฮมสคลทถกต�องสมบรณ$ รวมทงทาให�ได�รบความมนใจในคณภาพการศกษาในระบบโฮมสคลมากขน แต(ในทางตรงกนข�ามกลบเปนการเพมต�นทนให�กบทงภาครฐและผ�ปกครอง และยงไม(มความยดหย(นมากเท(ากบร(างกฎหมาย ซงอาจส(งผลให�จานวนผ�ปกครองทจะมาเข�าส(ระบบโฮมสคลลดลงได�

7. เปรยบเทยบผลการประเมนผลประโยชน6และต�นทนของแต"ละทางเลอก

การประเมนผลประโยชน$และต�นทนของแต(ละทางเลอกสามารถใช� “balanced scorecard” มาช(วยในการวเคราะห$ โดยทางเลอกท 1 ซงเปนการจดทะเบยนโดยไม(มเงอนไขข�อกาหนดด�านการเรยนร�ได�รบคะแนนด�านการจดทะเบยน แต(มข�อจากดด�านคณภาพการศกษาจงไม(ได�รบคะแนนในส(วนน ในขณะททางเลอกท 2 ได�คะแนนในด�านการศกษาอย(างเตมทแต(ไม(ได�คะแนนด�านกฎหมายทเข�มงวดเกนไป

ตารางท 2.9 การวเคราะห ต�นทนและผลประโยชน ของทางเลอกอน

ปmจจย ถKวงนาหนก (%)

ทางเลอกท 1 ทางเลอกท 2 คะแนน


นาหนก คะแนน


นาหนก การศกษา การจาแนกและสนบสนนเดกท

ไม(ได�รบการศกษา 30 2 0.6 2 0.6

ความมนใจในคณภาพการศกษา 30 0 0 2 0.6

กฎหมาย ประสทธภาพของต�นทน 20 -1 -0.2 -2 -0.4

ความยดหย(น 20 0 0 -2 -0.4

รวม 100 1 0.4 0 0.4 ทมา: Registration of home schooling Regulatory Impact Statement, Department of Education, Australia, February

2007. สามารถดาวน$โหลดได�ท http://www.vcec.vic.gov.au/CA256EAF001C7B21/WebObj/HomeSchoolingRIS/ $File/Home%20Schooling%20RIS.pdf 26 December 2013

8. เปรยบเทยบความค�มค"าของทางเลอกอนกบร"างกฎหมาย

จากข�อมลการประเมนผลประโยชน$และต�นทนของร(างกฎหมาย และของทางเลอกอนทง 2ทางเลอก จะเหนได�ว(า คะแนนรวมทได�รบสาหรบร(างกฎหมายเท(ากบ 0.5 ในขณะททางเลอกอนทง 2 ทางเลอกได�คะแนนเท(ากนคอ 0.4 จงอาจกล(าวได�ว(า การดาเนนการตามร(างกฎหมายจะได�ผลค�มค(ากว(าการดาเนนการตามทางเลอกทง 2 ทางเลอก



9. การรบฟAงความคดเหนจากผ�ทมส"วนได�เสย

คณะกรรมการทปรกษาระบบโฮมสคลถกจดตงขนโดยรฐมนตรว(าการกระทรวงศกษาธการตงแต(ช(วงเรมต�นของการจดทาร(างกฎหมายฉบบน โดยมการประชมเพอให�ความคดเหนในการจดทาร(างกฎหมายจานวน 3 ครง คณะกรรมการฯ ชดนประกอบด�วยตวแทนจากภาคส(วนต(างๆ 7 คน ซงส(วนใหญ(จะเปนตวแทนจากกล(มผ�ปกครองทเข�าส(ระบบโฮมสคลโดยได�รบการสนบสนนจากรฐบาลในการดาเนนการด�านระบบโฮมสคลมาอย(างต(อเนอง จงเปนกล(มทมความเชยวชาญและประสบการณ$เกยวกบระบบโฮมสคลเปนอย(างด และสามารถให�คาปรกษาแก(คณะกรรมการฯ เกยวกบการจดการศกษาในระบบโฮมสคล โดยข�อคดเหนส(วนใหญ(ทได�จากคณะกรรมการฯ ได�แก( กระบวนการทเหมาะสมในการจดทะเบยน ต�นทนทควรคานงถง และผลประโยชน$ทกล(มผ�ได�รบผลกระทบจะได�รบ เปนต�น

บทท 3 การศกษาประสบการณ ในการบงคบใช� RIA

ในประเทศกาลงพฒนาและประเทศอตสาหกรรมใหมK

3.1 บทนา

สภาพแวดล�อมในการประกอบธรกจในประเทศกาลงพฒนามกไม(เอออานวยต(อการประกอบธรกจ การลงทน หรอ การวจย ค�นคว�าหรอทานวตกรรมเท(าใดนกเนองจากศกยภาพและความพร�อมของหน(วยงานราชการทจากด และ กฎระเบยบการกากบดแลการบงคบใช�ทไม(มประสทธภาพ ทงนเนองมากจากประเทศเหล(านไม(สามารถปฏรปกฎระเบยบการกากบดแลและองค$กรทเกยวข�องให� สอดรบกบโครงสร�างทางเศรษฐกจทเปลยนแปลงไปอย(างรวดเรว อนสบเนองมาจากนโยบายของภาครฐทองกบกลไกตลาดมากขนไม(ว(าจะเปนการเปOดเสรด�านการค�าและการลงทน การแปรรปรฐวสาหกจ หรอการยกเลกกฎระเบยบต(างๆ ภายในประเทศทจากดหรอกดกนการแข(งขนในตลาด ตวอย(างเช(น การแปรรปรฐวสาหกจ เช(น การปOโตรเลยมแห(งประเทศไทย (ปตท.) อาจไม(เออผลประโยชน$ใดๆ ให�กบเศรษฐกจของประเทศหรอประชาชนหากการแปรรปดงกล(าวขาดกฎระเบยบในการกากบดแลทส(งเสรมให�ผ�ประกอบการรายใหม(สามารถแข(งขนกบรฐวสาหกจรายเดมซงมอานาจตลาดสงได� หรอในกรณของการเปOดเสรการค�าและการลงทนนน หากไม(มกฎระเบยบในการกากบควบคมคณภาพของสนค�าหรอผลกระทบของโครงการลงทนขนาดใหญ(ต(อสงแวดล�อม ประชาชนและประเทศกจะไม(ได�รบผลประโยชน$จากเงนลงทนหรอจากการมสนค�าทสามารถเลอกซอได�มากขนดงทควร

การขาดกระบวนการกลนกรองความจาเปนในการออกกฎหมายและคณภาพของกฎหมายทาให�ผ�ประกอบการหรอนกลงทนในประเทศกาลงพฒนามกต�องเผชญปiญหากบการต�องปฏบตตามกฎระเบยบของภาครฐจานวนมากทมต�นทนในการปฏบตตาม (compliance cost) สงในขณะทไม(มความชดเจนว(ากฎระเบยบเหล(านนมความจาเปนมากน�อยเพยงใด และเมอมการบงคบใช�แล�ว เปนประโยชน$ต(อประเทศหรอประชาชนจรงหรอไม( นอกจากนแล�ว กฎกตกาการกากบดแลในประเทศกาลงพฒนามกให�อานาจแห(งดลยพนจอย(างกว�างขวางแก(บคคล คณะบคคล หรอหน(วยงานทมอานาจในการบงคบ ทาให�เกดความเสยงในทางธรกจและเปOดโอกาสให�เกดการทจรตคอร$รปชนอกด�วยซง บนทอนความเชอมนของทงนกลงทนและประชาชน


3-2 บทท 3 การศกษาประสบการณ$ในการบงคบใช� RIA ในประเทศกาลงพฒนาและประเทศอตสาหกรรมใหม(

การปฏรปกฎระเบยบในการกากบดแลนนม 3 ขนตอนดงน 10 (ตามรปท 3.1 ด�านล(าง)

1. การยกเลกกฎระเบยบทเปนการจากดหรอกดกนการแข(งขน (deregulation and

Simplification) เช(น การยกเลกการผกขาดกจการของรฐวสาหกจ การยกเลกระบบ

โควตาในการนาเข�าสนค�าบางประเภท เปนต�น

2. การปรบปรงคณภาพของกฎระเบยบในการกากบดแล โดยการใช�เครองมอต(างๆ

รวมถง RIA

3. การบรหารจดการระบบการกากบดแล (regulatory management) ซงหมายถง

องคาพยพของนโยบาย เครองมอ และ โครงสร�างสถาบนในการตรวจสอบคณภาพของ

การกากบดแลของภาครฐ

รปท 3.1 ขนตอนในการปฏรปกฎระเบยบของภาครฐ

ทมา: Jacobs and Associates (2003), Assisting Economic Transition: An RIA Strategy for Developing Countries. Presentation at

the Conference on “Regulatory Impact Assessment: Strengthening Regulatory Policy and Practice, Centre on Regulation and Competition, University of Manchester, 26-27 November 2003. สามารถดาวน$โหลดได�ท https://www.wbginvestmentclimate.org/uploads/8.DevelopingCountriesManchester.pdf 26 December 2013.

10 Jacobs and Associates (2003), Assisting Economic Transition: An RIA Strategy for Developing Countries. Presentation at the Conference on “Regulatory Impact Assessment: Strengthening Regulatory Policy and Practice, Centre on Regulation and Competition, University of Manchester, 26-27 November 2003.สามารถดาวน$โหลดได�ท https://www.wbginvestmentclimate.org/uploads/8.DevelopingCountriesManchester.pdf 26 December 2013.

การบรหารการกากบดแล(Regulatory

Management)

การปรบปรงคณภาพของกฎหมาย

(Regulatory Quality (RIA))

การยกเลกกฎระเบยบท�จากดการแขงขนในตลาด

(Deregulation and Simplification)



ประเทศกาลงพฒนาจานวนมากอย(ในขนตอนของการยกเลกกฎระเบยบต(างๆ ทจากดหรอกดกนการแข(งขนในตลาด (deregulation) จากนโยบายการเปOดเสรการค�าและการลงทนและอย(ในขนตอนของการจดทากฎระเบยบในการกากบดแลขนมาใหม( เช(น ในกรณทประเทศไทยทได�ม การยกเลกกฎหมายทให�อานาจผกขาดแก(รฐวสาหกจและยกเลกระบบสมปทานและมการ ตรากฎหมายเพอสร�างองค$กรและกรอบกฎกตกาในการกากบดแลตลาดภายใต�ระบบการแข(งขน อย(างเสร เช(น กฎหมายว(าด�วยการประกอบกจการโทรคมนาคม กจการวทยและโทรทศน$ กจการประกนภย และ กจการพลงงาน เปนต�น

ในปiจจบน องค$กรกากบดแลรายสาขาเหล(านมภารกจในการออกกฎระเบยบในการกากบดแลผ�ประกอบการในกจการเหล(านเพอให�การประกอบธรกจเหล(านสอดคล�องกบเปLาหมายในเชงเศรษฐกจและสงคม มการแข(งขนทเปนธรรม และเพอทจะค�มครองผ�บรโภค ด�วยเหตผลดงกล(าว การนา RIA มาใช�เปนเครองมอในการกลนกรองกฎกตกาการกากบดแลใหม(ๆ ของภาครฐจงเปนประโยชน$อย(างยงสาหรบประเทศกาลงพฒนาทอย(ในช(วงของการปรบโครงสร�างเศรษฐกจและ การเปลยนแปลงระบบการบรหารจดการเศรษฐกจ

สาหรบการบรหารจดการระบบการกากบดแลซงเปนพฒนาการของกระบวนการกากบดแล ทดระดบสงสดนน มกพบเจอในประเทศทพฒนาแล�วซงมองค$กรทมภารกจเฉพาะในการตรวจสอบคณภาพของกฎระเบยบของภาครฐ เช(น

• Office of Regulatory Review ในออสเตรเลยซงอย(ภายใต� Productivity Commission ซงเปนหน(วยงานหลกของรฐทให�คาปรกษาเกยวกบนโยบายและมาตรการในการกากบดแลทเหมาะสมแก(รฐบาลในหลายมตทงเศรษฐกจ สงคม และสงแวดล�อม

• Regulatory Control Council ซงสงกดสานกนายกรฐมนตรในเยอรมน หรอ

• Office of Information and Regulatory Affairs ในสหรฐอเมรกาซงเปน

สานกงานทอย(ภายใต� Office of Management and Budget11

ประเทศกาลงพฒนาส(วนมากยงไม(มหน(วยงานในลกษณะดงกล(าว ซงสะท�อนให�เหนว(าการตรวจสอบความจาเปนในการออกกฎหมายและคณภาพของกฎหมายยงมใช(ประเดนทรฐให�ความสาคญเพยงพอทจะจดตงหน(วยงานขนมาเพอปฏบตหน�าทดงกล(าวโดยเฉพาะ

11 Jacobzone, Stephane et al (2007), Indicators of Regulatory Management Systems, OECD Working Paper on Public Governance 2007/4. OECD Publication doe:10.1787/112082475604, สามารถดาวน$โหลดได�ท http://www.oecd.org/gov/39954493.pdf, 26 December 2013.



ย�อนกลบมาประเดนของการนา RIA มาใช�ในประเทศกาลงพฒนา ประสบการณ$ในต(างประเทศแสดงให�เหนว(าการนา RIA มาใช�จะได�รบความสาเรจหากการดาเนนการดงกล(าวเปน ส(วนหนงของกระบวนการปฏรปเศรษฐกจของประเทศในภาพรวม ซงมกมเปLาหมายในการเปOดให�ตลาดมการแข(งขนมากขน สร�างมาตรฐานในการกากบดแลกจการทสอดคล�องกบมาตรฐานสากล และลดการทจรตคอร$รปชนในระบบเศรษฐกจ การปฏรปดงกล(าวจะต�องได�รบการยอมรบและมแรงผลกดนจากผ�นาระดบสงสดของรฐบาล (Jacobzone 2007)

การศกษาประสบการณ$ในการนา RIA มาใช�ในประเทศกาลงพฒนาในส(วนต(อไปแบ(งได�เปนสองส(วน ส(วนแรกจะเปนการศกษาประสบการณ$ในประเทศสมาชกของเอเปก12 ซงจะครอบคลมถงกรณศกษาของเศรษฐกจอตสาหกรรมใหม( (Newly Industrialized Economies หรอ NIEs) ซงได�แก( ประเทศสงคโปร$ ฮ(องกง เกาหลใต� และ ไต�หวนด�วย แม�บางประเทศ เช(น สงคโปร$ และเกาหลใต� จะมสถานภาพเปนประเทศพฒนาแล�วกตามจากระดบรายได�ของประชากรทสง เนองจากประเทศเหล(านซงล�วนแต(อย(ในภมภาคเอเชยตะวนออกมโครงสร�างทางเศรษฐกจและสงคมไม(ต(างจากประเทศไทยมากเท(าใดนกเมอเทยบกบประเทศพฒนาแล�วในตะวนตก ทาให�ประสบการณ$ของประเทศเหล(านมประโยชน$ต(อประเทศไทย และส(วนทสองเปนประสบการณ$ของประเทศในทวปแอฟรกา

3.2 ประสบการณ ในการนา RIA มาใช�ในกลKมประเทศเอเปก

รายงาน Good Regulatory Practices in APEC Member Economies – Baseline Study ทจดทาขนโดย Scott Jacobs ให�แก( APEC Committee on Trade and Investment Committee on Standard and Conformance เมอป พ.ศ. 2554 ได�ประเมนคณภาพของกระบวนการออกกฎ ระเบยบของประเทศสมาชกเอเปกทง 21 ประเทศซงรวมถงประเทศไทย13 โดยการเปรยบเทยบกบมาตรฐานการกากบดแลทดของเอเปกและกล(มประเทศ OECD (Good Regulatory Practices ของ APEC/OECD) ขอบเขตในการประเมนรวมถง (1) กระบวนการทาง นตบญญต (rule making activity) (2) การจดทา RIA และ (3) กระบวนการรบฟiงความเหนของ

12 ความร(วมมอทางเศรษฐกจเอเชย-แปซฟOก (เอเปก) (Asia-Pacific Economic Cooperation : APEC) เปนกล(มความร(วมมอทาง

เศรษฐกจ ระหว(างเขตเศรษฐกจในภมภาคเอเชย-แปซฟOกซงก(อตงขนเมอป^ พ.ศ. 2532 โดยมจดประสงค$ ม(งเน�นความเจรญเตบโตและการพฒนาทยงยนของภมภาค และผลกดนให�การเจรจาการค�าหลายฝqาย รอบอรกวย ประสบผลสาเรจ สทธประโยชน$ทางการค�าทสมาชกเอเปกให�แก(กน จะมผลต(อผ�ทมได�เปนสมาชกเอเปกด�วย สมาชกประกอบด�วย 21 เขตเศรษฐกจ ได�แก( ออสเตรเลย บรไนดารสซาลาม แคนาดา ชล สาธารณรฐประชาชนจน จนฮ(องกง อนโดนเซย ญปqน สาธารณรฐเกาหล มาเลเซย เมกซโก นวซแลนด$ ปาปiวนวกน เปร สาธารณรฐฟOลปปOนส$ รสเซย สงคโปร$ จนไทเป ไทย สหรฐอเมรกา และเวยดนาม 13 เอกสารดงกล(าวสามารถดาวน$โหลดได�ท aimp.apec.org/documents/2011/SOM/CSOM/11_csom_032.pdf



สาธารณะ (Public consultation mechanisms) ในส(วนของการประเมนการนา RIA มาใช�นนให�ความสาคญแก(

� การกาหนดเปLาหมายหรอวตถประสงค$ในการนา RIA มาใช�

� ความสมบรณ$ของรายงาน RIA โดยเฉพาะในส(วนของการประเมนผลประโยชน$และต�นทนของทางเลอกอนๆ รวมถงทางเลอกทจะไม(ออกกฎหมายด�วย

� การมหน(วยงานททาหน�าทในการตรวจสอบคณภาพของรายงาน RIA

ผลการศกษาเกยวกบประสบการณ$ในการนา RIA ไปใช�ในประเทศกาลงพฒนาในรายงานดงกล(าวชให�เหนว(าแม�ประเทศกาลงพฒนาหลายประเทศมข�อบงคบให�ต�องมการจดทา RIA ใน การเสนอกฎหมาย แต(คณภาพของ RIA มปiญหาค(อนข�างมากเนองจากประเทศกาลงพฒนา

• ขาดข�อมล

• ขาดบคลากรทมความเชยวชาญในการจดทา RIA

• ขาดความตระหนกถงความสาคญในการทา RIA และ

• ขาดกระบวนการในการกาหนดนโยบายหรอตรากฎหมายทให�ความสาคญแก(ข�อมลเชงประจกษ$ (evidence based) และขาดการมส(วนร(วมของผ�ทเกยวข�อง14

การออกแบบ RIA มาปรบใช�กบประเทศกาลงพฒนาจงต�องคานงถงข�อจากดเหล(าน มฉะนนแล�วการม RIA ทไม(สอดคล�องกบขดความสามารถขององค$กรและข�อมลทมอย(จะทาให�หน(วยงานราชการพยายามหลกเลยงแทนทจะส(งเสรมการใช� RIA อย(างไรกด แม�คณภาพของ RIA ทประเทศกาลงพฒนาจดทาขนมาจะไม(สมบรณ$เท(าใดนก รายงานชนนยนยนว(า การม RIA ยงคงเปhนสงทจาเปhนอยKางยงสาหรบประเทศกาลงพฒนา เพราะ RIA ส(งเสรมให�มการใช�หลกฐานและข�อมล เชงประจกษ$ในการตดสนใจซงเปนสงทสาคญยงในการกาหนดนโยบายทมคณภาพของภาครฐ

นอกจากนแล�ว รายงานชนนยงเหนว(าประเทศกาลงพฒนาจะได�ประโยชน$จากการม RIA มากกว(าประเทศทพฒนาแล�ว ไม(ใช(เปนเพราะว(าประเทศกาลงพฒนามกฎระเบยบในการกากบดแลมากกว(าประเทศทพฒนาแล�ว หากแต(เปนเพราะว(า

14 Darren Welch and Richard waddington, 2005, Introducing Regulatory Impact Assessment (RIA) in Developing Countries: The Case of Uganda สามารถดาวน$โหลดได�ท http://www.businessenvironment.org/dyn/be/docs/80/Session3.4WaddingtonDoc.pdf 26 December 2013.



1. ประเทศกาลงพฒนามกจะออกกฎหมายทมผลในการบดเบอนกลไกตลาดเนองจากแนวทางในการบรหารจดการระบบเศรษฐกจมกให�ความสาคญแก(บทบาทของภาครฐมากกว(ากลไกตลาด

2. การบงคบใช�กฎหมายในประเทศกาลงพฒนามกไม(มประสทธภาพ หรอไม(ตรงตามเจตนารมณ$ของกฎหมายทาให�เกดต�นทนแก(เศรษฐกจ หรอ สงคม เช(น การใช� ดลยพนจของผ�บงคบใช�กฎหมายเพอประโยชน$ของตนเองมากกว(าของสาธารณะ

3. โครงสร�างและสภาพแวดล�อมทางเศรษฐกจของประเทศกาลงพฒนาเปลยนแปลงอย(างรวดเรว ทาให�กฎหมายทมอย(เดมไม(เหมาะสม การบงคบใช�กฎหมายท “ล�าสมย” เหล(านกลายเปนต�นทนทประเทศกาลงพฒนาต�องแบกรบ ตวอย(างเช(น กฎหมายทให�อานาจผกขาดแก(รฐวสาหกจอาจไม(เหมาะสมกบสภาพตลาดในประเทศทเออให�ภาคเอกชนสามารถเข�ามาแข(งขนกนได�อย(างเสร

4. ประเทศกาลงพฒนามกมหลกนตธรรม (rule of law) ทอ(อนแอและศกยภาพของภาคราชการมจากดทาให�สภาพแวดล�อมในการประกอบธรกจมทงต�นทนและ ความเสยงทสง

การศกษาในส(วนนจะให�ความสาคญแก(ประสบการณ$ในประเทศกาลงพฒนาในการ (1) ออกแบบ RIA ทคานงถงข�อจากดต(างๆ ทได�กล(าวมา และ (2) ประสทธภาพและประสทธผลในการนา RIA ทออกแบบไปบงคบใช�ในทางปฏบตเพอทจะเปนแนวทางในการออกแบบ RIA ในประเทศไทย

การศกษาข�อมลเกยวกบประสบการณ$ในการนา RIA มาใช�ในประเทศทกาลงพฒนาและประเทศอตสาหกรรมใหม(ในรายงานชนนตามรายละเอยดข�อมลรายประเทศทได�สรปไว�ในตารางท 3.1 พบว(า RIA เปนหนงในเครองมอสาคญทมการนามาใช�เพอปรบปรงคณภาพของกฎหมาย หากแต(ไม(ใช(เครองมอเดยว บางประเทศอาจมการนากลไกหรอมาตรการอนซงมเนอหาทคล�ายคลงกบ RIA แต(ต(างกนทรปแบบมาบงคบใช� แม�ประเทศทพฒนาแล�ว เช(น ประเทศสมาชก OECD มการนา RIA มาใช�ในการตรวจสอบความจาเปนและความเหมาะสมในการออกกฎหมายเกอบทกประเทศ แต(ประเทศกาลงพฒนาซงมข�อจากดด�านประสบการณ$และด�านทรพยากรทสามารถใช�ในการจดทา RIA หลายประเทศยงไม(มกฎหมายทบงคบให�มการจดทารายงาน RIA ในการเสนอกฎหมาย หากแต(มกลไกอนๆ ทช(วยในการกลนกรองคณภาพของกฎหมาย เช(น

• การกาหนดกระบวนการและขนตอนในการรบฟAงความคดเหนสาธารณะ (public consultation)

ประเทศกาลงพฒนาและประเทศอตสาหกรรมใหม(บางประเทศอาจไม(มการนา RIA มาใช� หากแต(มกระบวนการในการกลนกรองคณภาพของกฎหมายโดยการรบฟiงและแลกเปลยน



ความคดเหนกบสาธารณชน เช(น ในกรณของประเทศสงคโปร$ซงเปนประเทศทได�รบการจดอนดบเปนประเทศทน(าลงทนมากทสดจากรายงาน Doing Business Report ของธนาคารโลก เปนเวลา 7 ปตดต(อกนตงแต( พ.ศ. 2549 – 2555 จากการทมกฎ ระเบยบทเออต(อการประกอบธรกจมากทสด แม�สงคโปร$จะไม(มกฎหมายบงคบให�มการจดทารายงาน RIA หรอแม�กระทงกฎระเบยบทกาหนดให�หน(วยงานราชการต�องจดเวทรบฟiงความคดเหนก(อนทจะมการออกกฎหมาย หากแต(รฐบาลเลงเหนความสาคญและความจาเปนในการรบฟiงและแลกเปลยนความคดเหนกบผ�มส(วนได�เสย จงเปนแนวทางปฏบตทจะมการจดรบฟiงความเหนสองรอบก(อนทจะมการออกกฎระเบยบใด รอบแรกจะเปนการรบฟiงความคดเหนความจาเปนและทางเลอกต(างๆ ก(อนทจะมการร(างกฎหมายและรอบทสองเปนการรบฟiงความคดเหนเมอมการร(างกฎหมายแล�ว

นอกจากนแล�ว รฐบาลยงให�ความสาคญแก(ความโปร(งใสในการดาเนนการโดยม ข�อกาหนดให�มการเปOดเผยร(างกฎหมายก(อนและหลงการรบฟiงความคดเหนสาธารณะในเวบไซต$ วธการดงกล(าวอาจเหมาะสมสาหรบประเทศทมขนาดเลก จานวนประชากรน�อย จงสามารถเข�าถงประชากรส(วนมากได�โดยการจดเวทความคดเหน การสารวจความเหน ฯลฯ

• การทางานร"วมกบภาคธรกจอย"างใกล�ชด

ฮ(องกงซงได�รบการจดอนดบความน(าลงทนเปนประเทศทสองรองลงมาจากสงคโปร$ในป พ.ศ. 2555 มโครงสร�างลกษณะทางเศรษฐกจทคล�ายคลงกบสงคโปร$แต(ไม(มกฎหมายทบงคบให�ม การจดทารายงาน RIA เช(นเดยวกน หากแต(ฮ(องกงมกระบวนการในการตรวจสอบและทบทวนกฎหมายทเปนอปสรรคต(อการประกอบธรกจทมประสทธภาพ ภายใต�คณะกรรมการของภาคเอกชนทมชอว(า Business Facilitation Advisory Committee คณะกรรมการดงกล(าวจะเปนผ�นาเสนอกฎหมายทเปนอปสรรคในการประกอบธรกจต(อภาครฐ ทน(าสนใจคอคณะกรรมการดงกล(าวม Economic Analysis and Business Facilitation ซงมหน(วยงานของภาครฐเปนฝqายเลขานการทพร�อมตอบสนองข�อเสนอของภาคธรกจทาให�การทางานร(วมกนระหว(างภาครฐและเอกชนมประสทธภาพ

สงคโปร$มรปแบบการทางานร(วมกนอย(างใกล�ชดระหว(างภาครฐและเอกชนเช(นกน ภายใต�คณะกรรมการทมชอว(า Pro-enterprise Panel ซงมเปLาหมายในการลดกฎระเบยบทเปนอปสรรคในการประกอบธรกจของภาคเอกชนโดยเฉพาะ คณะทางานดงกล(าวมเลขาธการคณะกรรมการข�าราชการพลเรอนเปนประธานและมตวแทนของภาคธรกจเปนกรรมการ



• การมโครงการเฉพาะกจทตงขนมาเพอทบทวน (review) คณภาพของกฎหมายทมอย"เดม

ประเทศกาลงพฒนาบางประเทศมการนา RIA มาใช�ในโครงการเฉพาะกจเพอปรบปรงคณภาพของกฎหมายทมอย(เดม อนง RIA มได�เปนเครองมอเฉพาะในการกลนกรองร(างกฎหมายใหม( หากแต(สามารถใช�เปนเครองมอในการปรบปรงหรอทบทวนความจาเปนในการมกฎหมายเดมด�วย โดยขนตอนทดาเนนการม 3 ขนตอนได�แก( สร�างฐานข�อมลกฎหมายหรอระเบยบทางปกครองทเกยวกบการประกอบธรกจ – การทบทวน – การยกเลก (inventory – review – eliminate) วธการในการ “โละ” กฎ ระเบยบทเปนอปสรรคดงกล(าวเรยกว(าวธการแบบกโยตน “guillotine approach”

ประเทศกาลงพฒนาและประเทศอตสาหกรรมใหม(บางประเทศทให�ความสาคญแก(การลดกระบวนการและขนตอนของภาครฐทไม(มประสทธภาพ มกมการรเรมโครงการในการทบทวนกฎหมายหลกและกฎหมายรองโดยใช�วธการแบบกโยตน ในบางประเทศจะมการดาเนนการทมลกษณะเปนโครงการเฉพาะกจททาเปนครงๆ (ad hoc) หรอททาเปนประจาอย(างต(อเนอง

ประเทศเมกซโกเปนประเทศกาลงพฒนาประเทศแรกทมการทบทวนกฎหมายครงใหญ(ในช(วงป พ.ศ. 2548 หลงจากการเข�าร(วมเปนภาคของเขตการค�าเสรทวปอเมรกาเหนอหรอ NAFTA ซงมสมาชก 3 ประเทศได�แก( สหรฐอเมรกา แคนาดา และ เมกซโกในป พ.ศ. 2547 การดาเนนการดงกล(าวส(งผลให�มการยกเลกกฎระเบยบการกากบดแลเกอบครงหนงและมการปรบปรงกฎระเบยบทเหลอให�มความกระชบและง(ายขน ตงแต(นนมา การตรวจสอบคณภาพของกฎระเบยบของภาครฐกลายเปนเสาหลกทสาคญของการดาเนนนโยบายเศรษฐกจของเมกซโก

ประเทศเกาหลใต�ซงเปนประเทศอตสาหกรรมใหม(มการทบทวนกฎหมายครงใหญ(ในป พ.ศ. 2541 โดยมการทบทวนกฎกตกาการกากบดแลของภาครฐถง 11,000 ฉบบ ในช(วงเวลา 11 เดอน ซงส(งผลให�มการยกเลกกฎระเบยบในการกากบดแลททบทวนถงครงหนง

เวยดนามมโครงการทบทวนกฎหมายครงใหญ(ในลกษณะเดยวกนในป พ.ศ. 2550-2553 โครงการดงกล(าวได�รบความร(วมมอจากหน(วยงานระหว(างประเทศจานวนมาก ได�แก( สภาหอการค�าสหรฐอเมรกา (AmCham) สภาหอการค�ายโรป (EuroCham) บรรษทการเงนระหว(างประเทศ (International Finance Corporation) สานกงานส(งเสรมการค�าและการลงทนของเกาหล (KOTRA) และ สมาคมการค�าของเอกชนอก 13 สมาคม โดยมการทบทวนกระบวนการทางปกครองทงหมด 6,000 กระบวนการ ซงหลงจากโครงการสนสดลงแล�วในระยะเวลา 2 ป มการยกเลกประมาณร�อยละ 10 และมการปรบปรงให�กระชบและง(ายขนอก ร�อยละ 77 ของจานวนกระบวนการทางปกครองททบทวนทงหมด การดาเนนการดงกล(าวสามารถประหยดต�นทนให�แก(ประเทศได�ถง 4



พนล�านบาทต(อป ความสาเรจของโครงการทาให�เวยดนามจดตงหน(วยงานททาหน�าทในการศกษาทบทวนกฎหมายโดยเฉพาะขนมา เรยกว(า Administrative Procedure Control Agency

ประเทศกาลงพฒนาและประเทศอตสาหกรรมใหม(อนๆ เช(น ฮ(องกง เมกซโก และ มาเลเซย มกระบวนการในการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายอย(างต(อเนองเช(นกน ในกรณของฮ(องกง กระบวนการดงกล(าวจะดาเนนการโดยมการจดตงคณะกรรมการทปรกษาการเอออานวยความสะดวกในการประกอบธรกจ (Business Facilitation Advisory Committee) ดงทได�กล(าวมาแล�วก(อนหน�าน ในขณะทประเทศมาเลเซยกมหน(วยงานในลกษณะดงกล(าวทเรยกว(า PEMUDAH (Special Task Force to Facilitate Business) ซงมเปLาหมายในการปรบปรงกฎระเบยบทเปนอปสรรคต(อ การประกอบธรกจ หน(วยปฏบตการพเศษดงกล(าวซงประกอบด�วยตวแทนจากทงภาครฐและภาคเอกชนขนโดยตรงกบนายกรฐมนตร ในช(วงแรก หน(วยงานดงกล(าวจะให�ความสาคญเฉพาะกบกระบวนการและขนตอนทมการประเมนในรายงาน Doing Business ของธนาคารโลกทาให�มาเลเซยสามารถขยบขนมาจากอนดบท 12 ในป พ.ศ. 2555 เปนท 6 ในปล(าสด

• การกาหนดให�กฎหมายทกฉบบมอาย (sunset clause)

เพอให�กฎหมายทกฉบบได�รบการทบทวนความเหมาะสมอย(างเปนระบบ ประเทศเกาหลใต�กาหนดให�กฎหมายทกฉบบมอาย ซงจะต�องมาทบทวนเปนระยะว(าสมควรทจะต(ออายหรอไม( ในช(วงแรกนน ใช�บงคบเฉพาะกฎหมายทบญญตขนมาใหม( แต(ต(อมาได�ขยายขอบเขตในการบงคบใช�ให�ครอบคลมกฎหมายทมอย(เดมด�วย ในออสเตรเลยกเคยมการเสนอให�กฎหมายทไม(ได�รบเสยงสนบสนนในรฐสภามากกว(าสามในส (super majority) ให�มอายห�าปเพอทจะมการทบทวน ความเหมาะสมของกฎหมาย

ตารางท 3.1 การสKงเสรม “การกากบดแลทด” ในประเทศกาลงพฒนาและประเทศอตสาหกรรมใหมK

ประเทศ RIA บงคบตามกฎหมายหรอไมK

เปvาหมายในการปฏรปกฎหมาย กลไกอน

ทวปเอเชย

จน ไม( ไม(ม ไม(ม

เกาหลใต� ใช( ส(งเสรมธรกจขนาดกลางและขนาดย(อมและการเตบโตทางเศรษฐกจอย(างยงยนยดหลกการว(ากฎระเบยบของรฐจะต�องไม(เปนการแทรกแซงการตดสนใจของภาคเอกชน

- มการจดตง Business Difficulties Resolution Centre ซงเปนศนย$ทรบเรองร�องเรยนเกยวกบกฎระเบยบของภาครฐ

- มการออกมาตรการเพอผ(อนปรนการบงคบใช�กฎระเบยบทเปนอปสรรคต(อการประกอบธรกจเปนการชวคราว Temporary Regulatory Relief เพอเปนการลดต�นทนของการประกอบธรกจและส(งเสรมการลงทน





- มการจดตง Regulatory Reform Task Force (RRTF) ภายใต�สานกนายกรฐมนตรซงเปนหน(วยปฏบตงานร(วมระหว(างภาครฐและเอกชนทมภารกจในการเชอมโยงปiญหาทภาคธรกจประสบกบการปรบปรงแก�ไขกฎระเบยบของหน(วยงานราชการภายใต�กระทรวงต(างๆ

ไต�หวน ใช( ปรบปรงกฎระเบยบในการประกอบธรกจโดยองกบรายงาน Doing Business Report ของธนาคารโลก

มการให�รางวลแก(หน(วยงานของรฐทมขนตอนทโปร( ง ใสและ เปO ด ให� ประชาชน มส( วนร( วม ในกระบวนการจดทา RIA

ฮ(องกง ไม( ตรวจสอบนโยบายของภาครฐว(าไม(เปนการสร�างภาระให�แก(ภาคธรกจโดยไม(จาเปน

• ฝqายบรหารมระเบยบภายในทกาหนดให�การนาเสนอนโยบายและร(างกฎหมายของหน(วยงานของภาครฐต�องมการประเมนผลกระทบต(อสภาพแวดล�อมในการประกอบธรกจ (partial RIA)

• Business Facilitation Advisory Committee เปนคณะกรรมการภาคเอกชนททาหน�าทในการเสนอกฎหมายทรฐควรทบทวน คณะกรรมการดงกล(าวม Economic Analysis and Business Facilitation Unit ซงเปนหน(วยงานของรฐภายใต�สงกดกระทรวงการคลงเปนสานกงานเลขานการ

เวยดนาม ใช( ไม(ม • มกฎระเบยบทกาหนดให� กระทรวง องค$กรปกครองจงหวด และ เทศบาลต�องทบทวนความเหมาะสมของกระบวนการทางปกครองของตน (Decree on Controlling Administrative Procedure)

มาเลเซย ไม( อานวยความสะดวกในการประกอบธรกจของภาคเอกชน โดยให�ความสาคญในเบองต�นแก(กฎระเบยบทมการร�องเรยน และ กฎ ระเบยบทมการประเมนในรายงาน Doing Business ของธนาคารโลก

• มการจดตง PERMUDAH ซงเปนหน(วยงานกงรฐกงเอกชนทมหน�าทในการส(งเสรมความสะดวกและรวดเรวในสภาพแวดล�อมในการประกอบธรกจของภาคเอกชน

สงคโปร$ ไม( ไม(ม • มการจดตง Smart Regulation Committee ในส(วนราชการเพอทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย และ ส(งเสรมกระบวนการในการร(างกฎหมายทดตามมาตรฐานสากล คณะกรรมการดงกล(าวได�ทบทวนกฎระเบยบทงหมด 19,400 ฉบบในช(วงป^ พ.ศ. 2545 - 2550 และในปiจจบนยงคงอย(ในขนตอนของการทบทวนระยะทสอง





• มการจดตง Pro-enterprise Panel ซงมเปLาหมายในการลดกฎระเบยบทเปนอปสรรคในการประกอบธรกจของภาคเอกชนโดยเฉพาะ คณะทางานดงกล(าวมเลขาธการคณะกรรมการข�าราชการพลเรอนเปนประธานและมตวแทนของภาคธรกจเปนกรรมการ

ฟOลปปOนส$ ไม( ไม(ม ไม(ม

อนโดนเซย ไม( ไม(ม • ในระดบเทศบาลมการนา RIA มาใช�บ�าง

ทวปอเมรกา

ชล ไม( ปรบปรงกฎระเบยบในการประกอบธรกจโดยองกบรายงาน Doing Business Report

กฎหมายทรอการบงคบใช�กบธรกจขนาดกลางและขนาดย(อมต�องมการประเมนต�นทนทSMEs ต�องแบกรบ (partial RIA)

เมกซโก ใช( การปรบปรงขดความสามารถในการแข(งขนของประเทศ

ทมา: OECD (2012) Sustainability in Impact Assessments: A Review of Impact Assessment System: selected OECD countries and the European Union. สามารถดาวน$โหลดได�ท http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/Sustainability%20in%20impact%20assessment%20SG-SD(2011)6-FINAL.pdf 26 December 2013.

กล(าวโดยสรป ประเทศกาลงพฒนาส(วนมากยงไม(มการนา RIA มาบงคบใช� ต(างจากประเทศอตสาหกรรมใหม( คอ ไต�หวนและเกาหลใต� อย(างไรกด การมกฎหมายทบงคบให�ต�องมการจดทา RIA มได�เปนปiจจยทกาหนดคณภาพของกฎหมาย หากการนา RIA มาใช�เปนผลของการผลกดนของบคคลกล(มเลกๆ ทมได�มอานาจในระดบนโยบาย และมได�เปนส(วนหนงของยทธศาสตร$การปฏรป การบรหารจดการระบบเศรษฐกจของประเทศในภาพรวมซงได�รบการสนบสนนของฝqายการเมองอย(างชดเจน

ดงทได�กล(าวไว�แล�วในบทท 2 ว(า การนา RIA มาใช�ในประเทศกาลงพฒนาหลายประเทศมแต(ชอหากแต(มได�มการปฏบตอย(างจรงจง ดงจะเหนได�จากตารางท 3.2 ด�านล(างว(า ประเทศบางประเทศทได�รบการจดอนดบว(ามกฎระเบยบทเออต(อการประกอบธรกจโดยธนาคารโลกยงไม(มกฎหมายทบงคบให�ต�องทา RIA ในขณะเดยวกน ประเทศบางประเทศทมกฎหมายดงกล(าวกลบได�รบการจดอนดบในลาดบท�ายๆ อย(างไรกดการจดลาดบดงกล(าวอาจไม(สะท�อนคณภาพของการกากบดแลของภาครฐในภาพรวม เนองจากกรอบในการประเมนคณภาพของกฎหมายดงกล(าวจากดเฉพาะกฎหมายทเกยวกบการประกอบธรกจทาให�ประเทศทม(งเปLาไปทการปรบปรงกฎหมายเหล(านโดยเฉพาะอาจได�รบการประเมนทดขน เช(น มาเลเซย และ ไต�หวน เปนต�น หากแต(คณภาพกฎหมายอนๆ อาจไม(ได�รบการพฒนาในลกษณะเดยวกน ส(วนประเทศทนา RIA มาใช�โดยไม(ได�ม(งเปLาไปท



กฎหมายทมการประเมนโดยรายงาน Doing Business เช(น เมกซโก หรอ เวยดนาม อาจได�รบการจดอนดบท�ายๆ ซงไม(สะท�อนคณภาพของการกากบดแลของประเทศในภาพรวมทดขน อย(างไรกด ดชนชวดของ Doing Business ยงคงเปนข�อมลทนกลงทนใช�อ�างองในการตดสนใจทางธรกจ

ตารางท 3.2 การจดอนดบความสะดวกในการประกอบธรกจจากรายงาน Doing Business ปn พ.ศ. 2556

ลาดบ - ประเทศ ม RIA หรอไมK ลาดบ – ประเทศ ม RIA หรอไมK

1. สงคโปร$ ไม(ม 37. ชล ไม(ม

2. ฮ(องกง ไม(ม 48. เมกซโก ม

8. เกาหลใต� ม 91. จน ไม(ม

12. มาเลเซย ไม(ม 99. เวยดนาม ม

16. ไต�หวน ม 128. อนโดนเซย ไม(ม

18. ไทย ม 138 ฟOลปปOนส$ ไม(ม ทมา: World Bank (2013) Doing Business Report 2013.

การศกษารปแบบและวธการในการนา RIA มาใช�ในประเทศกาลงพฒนาและประเทศ

อตสาหกรรมใหม(ซงเปนสมาชกเอเปกทง 5 ประเทศได�แก( ประเทศเกาหลใต� ไต�หวน ไทย เมกซโก และ เวยดนามตามทได�สรปโดยสงเขปในตารางท 3.3 ด�านล(าง พบว(า ส(วนมากกฎหมายทกาหนดให�มการจดทารายงาน RIA มได�มการแยกแยะระหว(างกฎหมายหลกและกฎหมายรอง ซงต(างจากในกรณของประเทศไทยทกาหนดให�มการทา RIA เฉพาะร(างพระราชบญญตทผ(าน การพจารณาของ ครม. เท(านน อย(างไรกด เนองจากข�อจากดของทรพยากรทต�องใช�ในการจดทารายงาน RIA ซงมความซบซ�อน ประเทศกาลงพฒนาและประเทศอตสาหกรรมใหม(ส(วนมากมกจะจากดการทารายงาน RIA เฉพาะกฎหมายทผ(านรฐสภาเท(านนในเบองต�น เช(น ไต�หวน และ เวยดนาม เมกซโกกาหนดว(ากฎหมายทส(งผลกระทบต(อภาคธรกจเท(านนทต�องทา RIA สาหรบเกาหลใต�นนได�ออกแนวทางปฏบตในการทารายงาน RIA ซงระบว(า กฎหมายทม “ผลกระทบต(อเศรษฐกจและสงคมอย(างมนยสาคญ” เท(านนทต�องทา RIA ซงหมายถงกฎหมายทมผลกระทบดงต(อไปน15

o มผลกระทบทมมลค(าเกน 10,000 ล�านวอน หรอ ประมาณ 300 ล�านบาทต(อป

o มผลกระทบต(อประชาชนตงแต( 1 ล�านคนขนไป

15 OECD (2012) Sustainability in Impact Assessments: A Review of Impact Assessment System: selected OECD countries and the European Union. สามารถดาวน$โหลดได�ท http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/Sustainability%20in%20impact%20assessment%20SG-SD(2011)6-FINAL.pdf 26 December 2013.



o มผลในการจากดการแข(งขนในตลาด

o มลกษณะทไม(สอดคล�องกบกฎระเบยบทเปนมาตรฐานสากล

สาหรบความครบถ�วนสมบรณ$ของรายงาน RIA นน พบว(า ม 3 ประเทศ ได�แก( เกาหลใต� ไต�หวน และเมกซโก ทมค(มอการจดทารายงาน RIA ซงกาหนดให�มการประเมนผลประโยชน$และต�นทนของการกากบดแลของภาครฐทครอบคลมทางเลอกอนๆ ด�วยเพอทจะสามารถใช�ใน การพจารณาเปรยบเทยบกบทางเลอกทมการนาเสนอ อย(างไรกด ทง 3 ประเทศทกล(าวมาไม(มข�อกาหนดว(าจะต�องมการประเมนผลประโยชน$และต�นทนของทางเลอกในกรณทรฐไม(ออกกฎหมายด�วยหรอทเรยกว(า baseline assessment ซงมความสาคญอย(างยงในการพจารณาความจาเปนและความค�มค(าในการทรฐเข�าไปแทรกแซงก(อนทจะมการประเมนและเปรยบเทยบความค�มค(าของรปแบบต(างๆ ของการแทรกแซงของภาครฐ

ประเทศไทยกบเวยดนามเปน 2 ประเทศทไม(มข�อกาหนดดงกล(าว ในกรณของประเทศไทยนนมเพยงการตงคาถามว(ามทางเลอกอนๆ ทสามารถทาให�บรรลวตถประสงค$ในการออกกฎหมายหรอไม( ซงหน(วยงานราชการส(วนมากจะตอบว(า “ไม(ม” โดยไม(ได�มการเสนอรายละเอยดใดๆ ประกอบ

สดท�าย ในส(วนของโครงสร�างสถาบนนน พบว(าประเทศทให�ความสาคญแก(กระบวนการและขนตอนในการจดทา RIA มกมการจดตงหน(วยงานกลางขนมาเพอผลกดน ตดตามและตรวจสอบคณภาพของการทา RIA ของหน(วยงานราชการ เช(น ประเทศเกาหลใต� และ เมกซโก เปนต�น ประเทศเกาหลใต�มหน(วยงานทเรยกว(า Regulatory Research Centre (RRC) ซงอย(ภายใต� Korean Institute of Public Administration (KIPA) ซงเปนหน(วยงานวจยของภาครฐเกยวกบแนวทาง การปรบปรงการบรหารจดการของภาครฐ นอกจากการตรวจสอบเอกสารทเกยวกบ RIA ทงหมดแล�ว RRC ยงเปนศนย$กลางข�อมล RIA อกด�วย ทงนตงแต(ป^ พ.ศ. 2549 เกาหลใต�เปOดเผยเอกสารทเกยวกบ RIA ทงหมดต(อสาธารณชนเพอให�การดาเนนการมความโปร(งใสมากขน RRC จงเปOดเผยเอกสารทงหมดในเวบไซต$ของหน(วยงาน



ตารางท 3.3 รปแบบ RIA ทนามาใช�ในประเทศกาลงพฒนาและประเทศอตสาหกรรมใหมK

ประเทศ มการใช� RIA กบกฎหมายหลกหรอกฎหมายรอง

รายงาน RIA ต�องมการประเมนทางเลอกอนๆ

หรอไมK

มหนKวยงานทตรวจสอบคณภาพของ RIA หรอไมK

เกาหลใต� ร(างกฎหมายทกลาดบชน

ค(มอการจดทารายงาน RIA ระบว(าต�องมการประเมนทางเลอกอนๆ เพอเปรยบเทยบด�วย

Regulatory Research Centre ซงอย(ภายใต� Korean Institute of Public Administration (KIPA) เปนหน(วยงานทสามารถจดทารายงาน RIA แทนหน(วยงานทเสนอร(างกฎหมายได� และเปOดเผยเอกสารทเกยวกบการร(างกฎหมายทงหมดต(อสาธารณชนในเวบไซต$

ไต�หวน ร(างกฎหมายทกลาดบชนแต(เรมจากกฎหมายทต�องผ(านรฐสภาในการพจารณาเท(านน

ค(มอการจดทารายงาน RIA ระบว(าต�องมการประเมนทางเลอกอนๆ เพอเปรยบเทยบด�วยหากแต(ไม(ได�ระบถงทางเลอกทรฐจะไม(กากบดแล (baseline assessment)

ไม(ม

ไทย ร(างกฎหมายทผ(านการพจารณาของคณะรฐมนตร

ไม(ได�กาหนด เพยงตงคาถามว(ามทางเลอกอนทสามารถบรรลวตถประสงค$หรอไม(

ไม(ม

เมกซโก ร(างกฎหมายทกลาดบชนททาให�ภาคธรกจมต�นทนในการปฏบตตามกฎหมาย

ค(มอการจดทารายงาน RIA ระบว(าต�องมการประเมนทางเลอกอนๆ เพอเปรยบเทยบด�วย

COFEMER หน(วยงานทจดทา public hearing และเปOดเผยข�อมลเกยวกบการจดทา RIA ทงหมดให�แก(สาธารณชน รวมทงทาหน�าทในการตรวจสอบรายงาน RIA ด�วย

เวยดนาม ร(างกฎหมายทกลาดบชนทออกโดยระดบท�องถน ในเบองต�นเน�นเฉพาะร(างกฎหมายทต�องผ(าน สภาแห(งชาต (National Assembly) ซงปฏบตหน�าทเปนฝqายนตบญญต

ไม(ได�กาหนด ไม(มหน(วยงานทตรวจสอบคณภาพของ รายงาน RIA แต(มหน(วยงานทเรยกว(า Administrative Procedures Control Agency มหน�าทในการเสนอแนะรฐบาลเกยวกบการตรวจสอบกระบวนการและขนตอนทางปกครองทควรมการทบทวน และ เปนหน(วยงานทบรหารจดการฐานข�อมลกฎระเบยบทางปกครองทงหมดของประเทศ

ทมา: OECD (2012) Sustainability in Impact Assessments: A Review of Impact Assessment System: selected OECD countries and the European Union. สามารถดาวน$โหลดได�ท http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/Sustainability%20in%20impact%20assessment%20SG-SD(2011)6-FINAL.pdf 26 December 2013.



สาหรบประเทศเมกซโกนนได�มการจดตงหน(วยงานในลกษณะเดยวกนทเรยกว(า COFEMER ซงเปนหน(วยงานทอย(ภายใต�กระทรวงเศรษฐกจทถกจดตงขนมาตามข�อกาหนดของกฎหมายว(าด�วยวธการทางปกครองของเมกซโกในป พ.ศ. 2543 หน(วยงานดงกล(าวซงประกอบด�วยพนกงานทเปน นกกฎหมายและนกเศรษฐศาสตร$ประมาณ 60 ราย มเปLาประสงค$ในการสร�างความโปร(งใสให�แก(การบรหารจดการของภาครฐ และมหน�าทในการจดทาการรบฟiงความคดเหนสาธารณะ และเปOดเผยข�อมลเกยวกบการจดทา RIA ทงหมดให�แก(สาธารณชน รวมทงทาหน�าทในการตรวจสอบรายงาน RIA ด�วยในลกษณะเดยวกบ RRC ในเกาหลใต� ตามข�อกาหนดของกฎหมายว(าด�วยวธปฏบตราชการทางปกครองของเมกซโก หน(วยงานของรฐทกแห(งทต�องการออกกฎกตกาในการกากบดแลจะต�องได�รบข�อคดเหนจาก COFEMER ก(อนจงจะประกาศใช�ได�

รายงานผลการประเมนระบบการบรหารการกากบดแลของภาครฐของ OECD ในป พ.ศ. 255216 จดให�เมกซโกและเกาหลใต�เปนประเทศสมาชกทมสถาบนทมศกยภาพในการบรหารจดการการปฏรปการกากบดแลเปนท 5 และท 7 จากสมาชกทงหมด 30 ประเทศ การศกษาในรายละเอยดของการนา RIA มาใช�ในสองประเทศนพบว(า ความสาเรจเกดจากการมเปLาหมายทชดเจนและมแรงสนบสนนจากการเมองซงเปนผ�กาหนดนโยบายอย(างชดเจนและต(อเนอง

ในกรณของเกาหลใต�นน มการนา RIA มาใช�หลงวกฤตทางการเงนในภมภาคเอเชยในป พ.ศ. 2540 โดยมวตถประสงค$ทจะใช�เปนเครองมอในการปฏรปเศรษฐกจของประเทศในภาพรวมและระบบการเงนในลกษณะเฉพาะเจาะจง การนา RIA มาใช�ดาเนนการไปพร�อมกบการปฏรประบบราชการครงใหญ(ของเกาหลใต�ซงต�องการจะเปลยนทศนคตเดมๆ ของข�าราชการจากการมองว(าตนเปนผ�ปกครองมาเปนผ�ทอานวยความสะดวกแก(ภาคธรกจซงเปนหวจกรของการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ ด�วยเหตผลดงกล(าว การจดทารายงาน RIA จงให�ความสาคญแก(กฎหมายทเกยวข�องกบการประกอบธรกจ และ การเปOดเสรตลาดสนค�า บรการและการลงทนมากกว(าทเกยวข�องกบสงแวดล�อมหรอประเดนทางสงคมอนๆ (อ(านรายละเอยดเพมเตมได�ในกล(องข�อมลท 1)

16 OECD Regulatory Policy Committee (2009) Indicators of Regulatory Management Systems.



3.3 ประสบการณ ในการนา RIA มาใช�ในกลKมประเทศแอฟรกา

รายงานของ OECD Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis ได�กล(าวถงโครงการนาร(องในการนา RIA ไปใช� (pilot project) ในประเทศแอฟรกาตะวนออก ซงได�แก( ประเทศ ยกนดา เคนยา แทนซาเนย รวนดา และ แซมเบย โดยมกระทรวง การพฒนาระหว(างประเทศ (Department for International Development – DFID) ของ สหราชอาณาจกรเปนผ�ให�ความช(วยเหลอทางเทคนค เปLาประสงค$ของโครงการดงกล(าวแตกต(างกนไปในแต(ละประเทศ เช(น การจดทา RIA ในประเทศยกนดามเปLาประสงค$ 3 ประการได�แก( (1) เพอลดการทจรตคอร$รปชน (2) เพอตรวจสอบประสทธภาพของนโยบายของรฐ และ (3) เพอส(งเสรม การเตบโตทางเศรษฐกจทสามารถช(วยลดความยากจนโดยการส(งเสรมการกากบดแลทเปนประโยชน$

กลKองข�อมลท 1 การปฏรปการกากบดแลในเกาหลใต�

เกาหลใต�รเรมปฏรปกฎหมายของประเทศ โดยการแต(งตงคณะกรรมการปฏรปกฎหมายของประเทศ (The country constituted the Regulatory Reforms Committee: RRC) หลงจากวกฤตเศรษฐกจในป พ.ศ. 2540 ซงส(งผลให�เกดภาวะตกตาทางเศรษฐกจ ในป พ.ศ. 2541 ผลตภณฑ$มวลรวมภายในประเทศ (GDP) ของเกาหลใต�ลดลงถงร�อยละ 7

ในระยะเรมต�นของการปฏรปกฎหมาย จากจานวนกฎระเบยบในป พ.ศ. 2541 ทงหมด 10,544 ฉบบ ลดจานวนลงเหลอ 7,812 ฉบบ ในป พ.ศ. 2546 และมจานวนเพยง 5,112 ฉบบ ในป พ.ศ. 2550 ซงส(งผลให�ต�นทนในการดาเนนการของภาคธรกจลดลงอย(างมาก เนองจากกฎระเบยบในการบรหารจดการน�อยลง การดาเนนการง(ายขน ลดเวลาและขนตอนในการดาเนนงานได�มากถงร�อยละ 40 นอกจากนยงช(วยลดค(าใช�จ(ายในการบรหารจดการได�ถง 10 เท(า

ความสาเรจในการปฏรปกฎหมายของประเทศเกาหลใต�เกดขนจากการสนบสนนของทกภาคส(วน ไม(ว(าจะเปนภาคธรกจ การเมอง และกล(มประชาชน ทมส(วนร(วมในการกาหนดเปLาหมาย รปแบบ และวธการในการดาเนนการของภาครฐทชดเจน ในขณะทคณะกรรมการปฏรปกฎหมาย (RRC) เปนผ�กาหนดทศทางและการประสานงานโดยรวม รวมถงการกากบดแลเกยวกบความซาซ�อนของกฎระเบยบ และความไม(สอดคล�องกนของกฎระเบยบ และนโยบายระหว(างกระทรวง ด�วยการจดทาร(างกฎหมายขนมาใหม(ทงหมด

ในประเทศเกาหลใต� กระทรวงต�องร�องขอให�คณะกรรมการ RRC ดาเนนการตรวจสอบกฎระเบยบของกระทรวง โดยผ(านการรบฟiงความคดเหนจากผ�มส(วนได�เสย รวมถงประเมนผลกระทบด�านกฎระเบยบ (Regulatory Impact Assessment: RIA) และประเมนผลการดาเนนงานของตนเอง ในกระบวนการดงกล(าว ประชาชน และองค$กรภาคเอกชน สามารถส(งความเหนไปยงคณะกรรมการ RRC ได� เพอมส(วนร(วมในกระบวนการตรวจสอบกฎระเบยบของกระทรวง จากนนคณะกรรมการ RRC จะนาเสนอประเดนการตรวจสอบทงหมดไปยงคณะรฐมนตร สภา และสมชชาแห(งชาต เพอร(วมพจารณา

คณะกรรมการ RRC จะดาเนนการสารวจความคดเหนทกป เพอรบฟiงความคดเหนของประชาชน และผ�เชยวชาญในการปฏรปกฎหมาย เพอนาผลทได�จากการสารวจไปใช�ในการกาหนดทศทาง นโยบายในการดาเนนงานในปต(อไป



แก(ธรกจขนาดกลางและขนาดย(อม และความเท(าเทยมในสงคม สาหรบโครงการในประเทศเคนยานน มเปLาหมายทชดเจนและแคบกว(ามาก คอ การปรบปรงคณภาพของกฎระเบยบในการกากบดแลกจการโทรคมนาคมสบเนองจากการทได�มการจดตงองค$กรอสระกากบดแลกจการดงกล(าวขนมา ทงน ได�มการกาหนดดชนชวดคณภาพของการกากบดแลในสามประเดนคอ การเข�าถงโครงข(ายโทรคมนาคมของผ�ประกอบการ คณภาพของบรการ และอตราค(าบรการ

รายงานของสามองค$กรในเครอธนาคารโลก ได�แก( IFC MIGA และ ธนาคารโลก (2010)17 เกยวกบระบบอภบาลของการกากบดแลในประเทศกาลงพฒนาได�ทาการประเมนผลของโครงการเหล(านซงมข�อสรปสาคญ 5 ประการซงสามารถนามาเปนข�อคดสาหรบประเทศกาลงพฒนาอนๆ ทมดารทจะนา RIA มาใช�

ประการแรก การปฏรประบบการกากบดแลในประเทศเหล(านมความท�าทายมากกว(าในประเทศ ทเปนสมาชก OECD ซงส(วนมากเปนประเทศทพฒนาแล�ว เนองจากประเทศเหล(านขาดระบบและกระบวนการในการตรากฎหมายและบงคบใช�กฎหมายและการกาหนดนโยบายทด RIA สามารถ "ฝiงตว" และ "เตบโต" ได�อย(างมประสทธภาพ เนองจากประเทศเหล(านยงไม(มความพร�อมในการนา RIA มาใช� ความก�าวหน�าของโครงการนาร(องจงจากดเฉพาะในส(วนของการรบฟiงความเหนสาธารณะเท(านน ซงเปนพฒนาการในกระบวนการราชการของประเทศเหล(านโดยทวไป มได� เกดจากโครงการ RIA เท(านน อย(างไรกด กระบวนการรบฟiงความคดเหนทใช�ยงไม(สมบรณ$เท(าใดนก เนองจากผ�ทเข�าร(วมในเวทสาธารณะดงกล(าวไม(ครอบคลมถงกล(มผ�มส(วนได�เสยรายย(อยทไม(สามารถเข�าถงรฐบาลหรอหน(วยงานราชการได� และวธการรบฟiงความคดเหนกยงไม(เปนไปตามหลกการมาตรฐานทมการกาหนดไว�

ประการทสอง ประเทศเหล(านยงต�องเผชญกบปiญหาท�าทายอกหลากหลายประการในขณะเดยวกนไม(ว(าจะเปนการปฏรประบบราชการ การกระจายอานาจ การต(อส�กบปiญหาการทจรตคอร$รปชน การปรบปรงกฎระเบยบในการกากบดแลภาคธรกจ ฯลฯ ทาให�ไม(สามารถท(มเทให�กบ การปฏรปการกากบดแลของภาครฐได� นอกจากนแล�ว เนองจากการปฏรปในแต(ละเรองต(างม ความเกยวโยงระหว(างกน การประสานงานและการร(วมมออย(างใกล�ชดระหว(างหน(วยงานทเกยวข�องมความสาคญอย(างยงในการทจะบรรลเปLาประสงค$ของการปฏรประบบการกากบดแล

ตวอย(างเช(น ในประเทศเคนยาได�มการรเรมระบบการประเมนผลการดาเนนงานมาใช�กบหน(วยงานราชการโดยรฐมนตรและปลดแต(ละกระทรวงจะต�องกาหนดผลงานของหน(วยงานภายใต�

17 International Finance Corporation, Multilateral Investment Guarantee Agency, World Bank (2010), Regulatory Governance in Developing Countries.



บงคบบญชาทเปนรปธรรม แต(จวบจนปiจจบน ยงคงมการกาหนดดชนชวดผลงานมาใช�เฉพาะกบหน(วยงานระดบบน ไม(มการแปลงดชนดงกล(าวมาเปนดชนย(อยสาหรบหน(วยงานระดบปฏบต การขาดข�อมลการประเมนผลงานของหน(วยงานของภาครฐทาให�ขาดข�อมลสถตทสามารถนามาประกอบในการจดทารายงาน RIA

ประการทสาม หน(วยงานในแต(ละกระทรวงขาดแรงจงใจทจะนา RIA มาใช�เปนเครองมอ ในการกลนกรองคณภาพของกฎระเบยบของตนเอง การ “รณรงค$” เกยวกบผลประโยชน$ของ RIA มผลเฉพาะในระยะสนหากพฤตกรรมในการตดสนใจในระดบนโยบายยงไม(องกบข�อมลเชงประจกษ$ ตวอย(างเช(นในประเทศยกนดา เจ�าหน�าทของรฐในระดบปฏบตขาดแรงจงใจทจะนา RIA มาใช�เนองจากการตดสนใจของรฐบาลในประเดนทสาคญหลายครงไม(เปนไปตามข�อมลหลกฐาน เชงประจกษ$ทนาเสนอโดย RIA หากแต(เปนไปตามดลยพนจของฝqายการเมอง

ประการทส โครงการนาร(องของทง 5 ประเทศมได�เปนส(วนหนงของโครงการปฏรประดบชาต เช(น การปฏรประบบราชการ ระบบสารสนเทศในการบรหารจดการภาครฐ ระบบ การเปOดเผยข�อมลข(าวสารของราชการเพอต(อต�านการทจรตคอร$รปชน ฯลฯ หากแต(เปนการดาเนนการภายใต�ความช(วยเหลอจากต(างประเทศอย(างเปนเอกเทศเท(านน

ประการทห�า ประเทศเหล(านประสบปiญหาในการพฒนาขดความสามารถของหน(วยงานททาหน�าทในการผลกดน RIA ทงน ประเทศเคนยา ยกนดา และแทนซาเนยได�มการจดตงหน(วยงานส(งเสรมการกากบดแลทมคณภาพ (Better Regulation Unit) ภายใต�ความช(วยเหลอของรฐบาลของสหราชอาณาจกร และกาลงมการพจารณาความเหมาะสมของการจดตงหน(วยงานดงกล(าวในอกสองประเทศ คอ รวนดาและแซมเบย ประสบการณ$แสดงว(า หน(วยงานเหล(านไม(ได�รบการสนบสนนจากรฐบาล ในกรณของประเทศยกนดา หน(วยงานไม(ได�รบงบประมาณทเพยงพอ ในกรณของประเทศแทนซาเนย รฐบาลไม(ได�ให�ความสาคญแก(ภารกจในการตรวจสอบคณภาพของกฎระเบยบของภาครฐ ทาให�สดท�ายแล�วหน(วยงานดงกล(าวกลบกลายเปนหน(วยงานทมภารกจในการบรหารโครงการจดซอจดจ�างของภาครฐ แทนทจะเปนแหล(งทให�ความร�และคาปรกษาเกยวกบการพฒนาคณภาพของกฎหมายแก(หน(วยงานราชการ การขาดการสนบสนนจากรฐบาลทาให�หน(วยงานเหล(านไม(สามารถพฒนาศกยภาพได�

ประการทหก ประเทศเหล(านขาดข�อมลทจาเปนในการทา RIA ด�วยข�อจากดของข�อมล วธการประเมนต�นทนและผลประโยชน$จะใช� standard cost model ซงเปนการประเมนเฉพาะในส(วนของต�นทนในการบงคบใช�กฎหมายของภาครฐเท(านน มได�มการประเมนต�นทนทภาคเอกชนหรอประชาชนต�องแบกรบ และไม(มการประเมนผลประโยชน$ของการกากบดแลในเชงปรมาณ ถงกระนนการประมาณการยงอย(บนข�อสมมตฐานหลายข�อเพราะขาดตวเลขทสามารถนามาใช�ในการคานวณทแท�จรง



อนง สงทประเทศเหล(านขาดคอ การกาหนดขนตอนในการยกระดบขดความสามารถใน การจดทารายงาน RIA ทมคณภาพ ไม(ว(าจะเปนการเรมเกบข�อมลสถตทจาเปนในเบองต�น การกาหนดวธการในการประมาณการณ$ทสมเหตสมผล วธการในการหาข�อมล การฝoกอบรมเจ�าหน�าททมหน�าทในการจดทารายงานเกยวกบเทคนคในการประเมน ฯลฯ การขาดขนตอนเหล(านทาให�หน(วยงานของรฐไม(สามารถจดทารายงาน RIA ทมความซบซ�อนสงได�ทาให�เกดความท�อแท�

ประการสดท�าย ประสบการณ$จากโครงการรเรมการนา RIA มาใช�ใน 5 ประเทศนชให�เหนถงความจาเปนในการจดตงหน(วยงานททาหน�าทในการตรวจสอบ ตดตามและประเมนความก�าวหน�าเพอทจะประเมนผลกระทบของโครงการดงกล(าว และเพอทจะพฒนากรอบข�อมลและสถตทจาเปนต�องใช�ในการประเมนผลประโยชน$และต�นทนของการกากบดแลตงแต(ต�นของโครงการ ทงน การประเมนนนจะต�องให�ความสาคญกบผลกระทบต(อเศรษฐกจและสงคมของประเทศเหล(าน มใช(ต(อตวแปรหรอตวเลขทประเทศทให�ความช(วยเหลอทางเทคนคต�องการเพอจดทารายงานผลการดาเนนการของโครงการเท(านน

3.4 บทสรป

การทบทวนประสบการณ$ในการนา RIA มาใช�ในประเทศกาลงพฒนาและประเทศอตสาหกรรมใหม(จากการศกษาและรายงานต(างๆในอดต พบว(า ประเทศทได�รบความสาเรจใน การปฏรปกระบวนการขนตอนในการออกกฎหมายนนต�องมปiจจยทสนบสนนบางประการ

ประการแรก การปฏรปกฎหมายซงม RIA เปนเสาหลกนน จะต�องมเปLาหมายใน การดาเนนการทชดเจน มใช(เปนไปตามกระแสความนยมในต(างประเทศ หรอ มาจากการผลกดนของกล(มบคคลหรอหน(วยงานทมได�มอานาจในการกาหนดนโยบายของประเทศ เช(น องค$การระหว(างประเทศ หรอ กล(มนกวชาการทมความเชยวชาญ (technocrat) ในบางยคบางสมยทไม(ได�รบการ ตอบรบจากฝqายการเมองและข�าราชการประจา

ตวอย(างเช(นในกรณของประเทศเมกซโก โครงการ “การกากบดแลทด” ซงม RIA เปนองค$ประกอบทสาคญนน เปนส(วนหนงของยทธศาสตร$ในการพฒนาเศรษฐกจและขดความสามารถในการแข(งขนของประเทศในทกรฐบาลตงแต(กว(าสองทศวรรษมาแล�ว (ดรายละเอยดในกล(องข�อมลท 2) การกากบดแลทดได�กลายเปนส(วนหนงของความโปร(งใสและคณภาพในการปฏบตหน�าทของหน(วยงานราชการ มใช(เปนยทธศาสตร$โดยตวเองทไม(เกยวข�องกบยทธศาสตร$อนๆ

ในลกษณะเดยวกน ฮ(องกงมการ “ตรวจสอบ” ความเหมาะสมของการตดสนใจของรฐบาลในระดบ “นโยบาย” ซงสะท�อนให�เหนว(า การตดสนใจทงในระดบนโยบายและในระดบปฏบตของ



ประเทศเหล(านอย(บนพนฐานของข�อมลเชงประจกษ$ การประเมนความค�มค(าหรอค�มทนของนโยบายหรอกฎระเบยบของภาครฐอย(ในวฒนธรรมในการบรหารประเทศของรฐบาลในประเทศเหล(านแล�ว

สาหรบในอกหลายประเทศ เปLาหมายในการทา RIA อาจไม(ได�เปนส(วนหนงของนโยบายเศรษฐกจในระดบประเทศ หากแต(เปนการดาเนนการทมเปLาหมายทเปนรปธรรมชดเจน คอ การได�รบการปรบปรงอนดบความสะดวกในการเข�าไปประกอบธรกจในประเทศต(าง ๆ ทวโลกซงธนาคารโลกจดทาขนทกปทเรยกว(า Ease of Doing Business Report การประเมนดงกล(าวศกษาขนตอนและระยะเวลาในการให�บรการ การอานวยความสะดวก ต�นทนค(าใช�จ(าย และกฎหมายกฎระเบยบต(างๆ ของรฐว(ามส(วนสนบสนน หรอเปนอปสรรคต(อการดาเนนธรกจอย(างไร โดยม(งเน�นธรกจขนาดกลางและขนาดย(อม (SMEs) ซงมตวชวดในการศกษา 10 ด�าน ครอบคลมพนฐานของวงจรธรกจตงแต(การเรมต�นจดตงธรกจจนถงการปOดธรกจ

ประการทสอง เนองจาก RIA เปนเครองมอในการพฒนาคณภาพของการกากบดแลของภาครฐทมความซบซ�อนสงจงยากทจะกระต�นให�มการผลกดนในวงกว�าง ด�วยเหตผลดงกล(าวจงจาเปนต�อง “พ(วง” RIA เข�ากบโครงการการปฏรปเศรษฐกจ สงคม หรอ ส(วนราชการในระดบประเทศทได�รบการผลกดนโดยรฐบาล

ประการทสาม เพอทจะให�การปฏรปหรอการทบทวนกฎหมายสอดคล�องกบความจาเปนของภาคธรกจ การประสานงานและความร(วมมออย(างใกล�ชดระหว(างภาครฐกบภาคเอกชนเปนปiจจยทสาคญยง กรณศกษาต(างประเทศแสดงให�เหนว(า ประเทศทได�รบการจดอนดบว(าเปนประเทศท น(าลงทนจากการมกระบวนการและขนตอนทางราชการทเออต(อการประกอบธรกจ เช(น สงคโปร$ ฮ(องกง และ เกาหลใต� นน ล�วนมสถาบนทเออต(อการทางานร(วมกนระหว(างภาครฐกบภาคเอกชนในการปรบปรงคณภาพของกฎระเบยบของภาครฐทมประสทธภาพ

ประการสดท�าย RIA เปนเครองมอทต�องการข�อมลและความเชยวชาญในการนามาใช�อย(างมประสทธภาพซงประเทศกาลงพฒนาไม(มความพร�อม ดงนน ประเทศกาลงพฒนาไม(สามารถคาดหวงว(าจะผลกดนให�การนา RIA มาใช�จากการออกกฎระเบยบโดยปราศจากการเตรยมพร�อมด�านข�อมล การฝoกอบรมเจ�าหน�าททเกยวข�อง และ การวางระบบการตรวจสอบและตดตามกระบวนการ การจดทา RIA เพอทไม(ให�การทารายงาน RIA เปนเพยงการ "กากบาท” ว(า “ได�ดาเนนการแล�ว” โดยไม(มสาระสาคญทเปนประโยชน$ในการตดสนใจเกยวกบการออกกฎระเบยบในการกากบดแลของภาครฐแต(อย(างใด สงทจาเปนคอการกาหนดแผนงานทระบขนตอนต(างๆ ทต�องดาเนนการทเปนรปธรรมเพอทจะพฒนาขดความสามารถในการนา RIA มาใช�ให�เปนประโยชน$ได�จรง



กลKองข�อมลท 2: การปฏรปการกากบดแลอยKางบรณาการของเมกซโก

การนา RIA มาใช�ในเมกซโกนนมได�เปนการดาเนนการเชงเดยว หากแต(เปนส(วนหนงของการปฏรปการกากบดแลของประเทศในภาพรวม ซงมเปLาประสงค$ในการเพมขดความสามารถในการแข(งขนของประเทศจากการมกฎกตกาการกากบดแลทเออต(อการประกอบธรกจและทมประสทธภาพดงจะเหนได�จากผงภาพด�านล(างว(า การปฏรปการกากบดแลของเมกซโกม 6 องค$ประกอบ

การจดตงคลงกฎหมาย – เพอเปนการส(งเสรมความโปร(งใสในการบงคบใช�กฎหมาย กฎหมายทกลาดบชนจะต�องได�รบการ

บรรจในคลงกฎหมายทประชาชนสามารถเข�าถงโดยผ(านอนเทอร$เนตได� กฎหมายทไม(ปรากฎอย(ในคลงกฎหมายไม(สามารถบงคบใช�ได� และ หน(วยงานของรฐไม(สามารถบงคบใช�กฎหมายทต(างไปจากทประกาศหรอระเบยบทปรากฎในคลงกฎหมายได�

การนา RIA มาใช� – RIA เปนเครองมอในการตรวจสอบคณภาพของกฎหมายใหม( การทบทวนกฎหมายเดม – การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายทมอย(เปนสงทจาเปนเนองจากเศรษฐกจมพลวตจง

เปลยนแปลงอย(างต(อเนอง กฎกตกาในการกากบดแลของภาครฐอาจล�าสมยได� จงต�องมการทบทวนกฎหมายเดมโดยใช� RIA เปนเครองมอเช(นกน

แผนการปฏรปกฎหมาย 2 ปe – หน(วยงานของรฐทกแห(งจะต�องทาแผนการปฏรปกฎระเบยบของตนให� COFEMER พจารณาทก 2 ป

การประสานงานกบท�องถน - เพอให�การกากบดแลในระดบท�องถนมคณภาพ COFEMER มภารกจในการให�คาปรกษาและฝoกอบรมท�องถนเพอผลกดนให�มการดาเนนการเพอให�การออกและการบงคบใช�กฎหมายมความโปร(งใสมากขน เช(น การสร�างคลงกฎหมายท�องถนทประชาชนสามารถเข�าถงทางอนเทอร$เนตได� การมคณะกรรมการร(วมภาครฐและเอกชนในการปรบปรงกฎหมาย ทงน แผนงานดงกล(าวเปนความตกลงร(วมกบ มลรฐเกยวกบการปฏรปการกากบดแล

การจดตงธรกจทรวดเรว – โครงการนเปนโครงการร(วมระหว(างรฐบาล 3 ระดบ ได�แก( รฐบาลกลาง มลรฐ และท�องถน ในการอานวยความสะดวกให�แก(ภาคเอกชนในการจดตงธรกจ ซงเกยวข�องกบขนตอนของรฐบาลทง 3 ระดบจานวนมาก โครงการนรบประกนว(า การขอจดตงธรกจจะต�องดาเนนการแล�วเสรจใน 72 ชวโมง โดยมการจดตงศนย$บรการกลางทให�บรการทกขนตอนในทเดยว

ทมา: Martha Fabile Careon – Gomez (2007), COFEMER and the Mexican Experience on Regulatory Reform, Presentation presented at the OECD Global Forum on Governance, Rio de Janeiro, October 2007.



3.5 ข�อเสนอแนะเบองต�น

ประเทศไทยเปนประเทศกาลงพฒนาทได�รบการจดให�อย(ในกล(มประเทศทมรายได�ปานกลางค(อนข�างสง (upper middle-income countries) ซงมองได�ว(าอย(ในช(วงหวเลยวหวต(อทจะตดกบดกประเทศรายได�ปานกลางต(อไปหรอจะสามารถก�าวข�ามมาเปนประเทศอตสาหกรรมใหม( ดงเช(น เกาหลใต� ไต�หวน สงคโปร$ และ ฮ(องกง เปนต�น

การทบทวนประสบการณ$ในต(างประเทศพบว(า ประเทศอตสาหกรรมใหม(ทมใช(ประเทศขนาดเลกต(างมการนา RIA มาใช�เปนเครองมอในการพฒนาขดความสามารถในการแข(งขนของประเทศโดยการยกเลกหรอปรบปรงกฎระเบยบของภาครฐทเปนอปสรรคต(อธรกจและทก(อให�เกดความเสยหายแก(ระบบเศรษฐกจของประเทศ ประเทศไทยจงควรทจะพจารณาทจะผลกดนให�ม การนา RIA มาใช�ในการพฒนาคณภาพของกฎระเบยบของภาครฐอย(างจรงจง ดงน

1. ประเมนข�อจากดของการนา RIA มาใช�กบร(างกฎหมายทผ(านการพจารณาของ

คณะรฐมนตรในปiจจบนทมลกษณะเปนเพยงการทาไปตามข�อบงคบเท(านนหากแต(ไม(ม

การนารายงานมาใช�ประโยชน$ในทางปฏบตแต(อย(างใด เช(น ข�อจากดของข�อมล

ข�อจากดของความเข�าใจในการทารายงาน RIA ฯลฯ

2. กาหนดแผนการเตรยมความพร�อมเพอแก�ไขข�อจากดต(างๆ โดยมการกาหนดขนตอน

กจกรรม และระยะเวลาการดาเนนการทชดเจน

3. พ(วงโครงการนาร(องในการใช� RIA เพอประเมนผลประโยชน$และต�นทนของการกากบ

ดแลทรฐบาลมดารว(าจะผลกดน โดยเลอกการกากบดแลทหน(วยงานหรอเจ�ากระทรวง

ให�การสนบสนนพร�อมในการทดลองการนา RIA เตมรปแบบมาใช�ในการประเมนตงแต(

ก(อนทจะมการร(างกฎหมาย โดยมการว(าจ�างผ�เชยวชาญจากต(างประเทศมาวางขนตอน

ในการดาเนนการทเหมาะกบสภาพแวดล�อมและข�อจากดของประเทศไทย

4. จดตงหน(วยงานทมหน�าทรบผดชอบในการปฏรปการกากบดแลของภาครฐในภาพรวมใน

ลกษณะทคล�ายคลงกบ COFEMER ของเมกซโก หรอ Regulatory research Centre

ของเกาหลใต� และคณะกรรมการร(วมภาครฐและเอกชนทจะเข�ามาผลกดน ตดตาม และ

ตรวจสอบการปฏรปดงกล(าวด�วย



นอกจากนแล�ว เพอให�หลกการและวธการทา RIA ในปiจจบนมประสทธภาพมากขน

คณะผ�วจยมข�อเสนอแนะให�มการปรบปรงกระบวนการดงน:

1) ควรบงคบใช� RIA กบกฎหมายทกลาดบชนมใช(เฉพาะกบกฎหมายในระดบ

พระราชบญญตเท(านน และควรบงคบใช�กบกฎหมายทมอย(เดมด�วยมใช(เฉพาะ

สาหรบกฎหมายใหม( (ในปiจจบนมกฎหมายระดบพระราชบญญตทมการบงคบใช�

กว(า 600 ฉบบและกฎหมายลาดบรองกว(า 30,000 ฉบบ) เนองจากบทบญญตทาง

กฎหมายทมผลกระทบต(อภาคธรกจและภาคประชาชนในทางปฏบตมกถกกาหนด

ในกฎหมายลาดบรอง เช(น พระราชกฤษฎกา กฎกระทรวง เปนต�น นอกจากนแล�ว

ประเทศไทยมกฎหมายหลกและกฎหมายรองจานวนมากทเปนอปสรรคต(อ

การประกอบธรกจจงควรทจะมกระบวนการในการ “โละ” กฎหมายดงเช(นใน

ประเทศเวยดนาม เกาหลใต� หรอเมกซโก ทได�กล(าวมาแล�ว แต(ทงนจะต�องม

การจดลาดบความสาคญของกฎหมายทต�องทา RIA เช(น อาจเรมจากกฎหมายท

บดเบอนกลไกตลาด และส(งผลกระทบต(อภาคธรกจ หรอ กฎหมายทจากดสทธ

เสรภาพของประชาชน เปนต�น เพอทจะให�ภาระในการทา RIA ไม(มากเกนไปสาหรบ

หน(วยงานราชการ

2) กาหนดแนวทางในการประเมนผลกระทบของกฎหมายทชดเจน โดยเรมจากแนว

รปแบบในการประเมนพนฐานทค(อนข�างง(ายก(อนเนองจากข�อจากดของข�อมลและ

ทกษะในการประเมนของหน(วยงานราชการ เช(น ในเบองต�นอาจเลอกประเมน

เฉพาะต�นทนในการบงคบใช�กฎหมาย ได�แก( ต�นทนในการปฏบตตามกฎหมาย

(compliance cost) ของภาคธรกจและประชาชน และ ต�นทนในการบงคบใช�

กฎหมาย (administrative cost) ของหน(วยงานทบงคบใช�กฎหมาย ทงน จะต�องม

การกาหนดประเภทของต�นทนและวธการประเมนต�นทนดงกล(าวอย(างชดเจน

เพอทจะให�มมาตรฐานกลางในการประเมน โดยอาจกาหนดในรปแบบตารางทให�

หน(วยงานราชการกรอก และมการจดทาค(มอในการกรอกตารางเหล(านน

3) นอกจากมแบบฟอร$มและวธการประเมนทเปนมาตรฐานกลางแล�ว ควรทจะม

แนวทางในการรวบรวมข�อมลปฐมภมทเปนมาตรฐานสากลอกด�วย เช(นในเรองของ

วธการส(มตวอย(างทงจานวนและวธการส(ม เปนต�น เพอทจะให�ข�อมลทใช�ใน

การประเมน RIA มความถกต�องแม(นยาในเชงวชาการ มใช(ขนอย(กบดลยพนจของ



หน(วยงานทเปนผ�จดทาทอาจเลอกใช�วธการทไม(เปนกลางเนองจากมผลประโยชน$

เกยวโยงกบกฎหมายทต�องการประเมนผลกระทบ นอกจากนแล�ว จะต�องม

หน(วยงานกลางทกาหนดตวแปรกลางทต�องใช�ในการคานวณ เช(น อตราส(วนลด

(discount rate) ทใช�ในการคานวณมลค(าปiจจบน เปนต�นอกด�วย

4) เนองจากการรบฟiงความคดเหนจากผ�ทมส(วนได�เสยเปนส(วนหนงของการจดทา RIA

ทมความสาคญอย(างยง และ ระเบยบสานกนายกรฐมนตรว(าด�วยการรบฟiง

ความคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548 ยงไม(มรายละเอยดทเพยงพอ จงม

ความจาเปนทจะต�องจดทาค(มอการจดทาเวทการรบฟiงความคดเหนทเปนมาตรฐาน

กลางเพอทจะให�หน(วยงานราชการทกแห(งนามาปฏบตใช� โดยมรายละเอยดเกยวกบ

กระบวนการหรอวธการในการดาเนนการทสาคญเพอทจะให�การรบฟiงความคดเหน

มประสทธภาพ เช(น

• การกาหนดช(วงระยะเวลาในการรบฟiงความคดเหนก(อนทจะมการร(างและหลงทมร(างกฎหมาย

• การกาหนดกล(มผ�ทมส(วนได�เสยทจะเข�าร(วมในการแสดงความคดเหน

• การเตรยมและนาเสนอเอกสารข�อมลให�แก(ผ�เข�าร(วมแสดงความคดเหน

• การบนทกและเปOดเผยข�อมลทได�รบจากการรบฟiงความคดเหนต(อสาธารณะ

• วธการในการชแจง อธบาย หรอให�ข�อมลต(อความคดเหน หรอ ข�อซกถามทได�รบจากเวทการรบฟiงความคดเหน

• ฯลฯ

ตวอย(างของค(มอปฏบตดงกล(าว ได�แก( Commission Impact Assessment Guideline

ของสหภาพยโรป ซงได�กาหนดมาตรฐานขนตาในการจดรบฟiงความคดเหนสาธารณชนทหน(วยงาน

ราชการต�องปฏบตตาม

บทท 4 แนวทางการปฏบตในการประเมนผล RIA ในประเทศไทย

4.1 ประวตและความเปhนมา

การประเมนผลกระทบของกฎระเบยบของภาครฐหรอ RIA ในประเทศไทยเรมขนในป พ.ศ. 2531 เมอมการออกระเบยบสานกนายกรฐมนตรว(าด�วยการเสนอเรองต(อคณะรฐมนตร พ.ศ. 2531 ซงในส(วนท 2 ว(าด�วยการเสนอร(างกฎหมายนน ได�กาหนดให�ส(วนราชการทจะเสนอ ร(างกฎหมายให�คณะรฐมนตรพจารณาต�องจดทา “บนทกวเคราะห$สรป” ในการเสนอร(างกฎหมาย ซงต�องมการรวบรวมข�อมล วเคราะห$ปiญหา และแสดงเหตผลความจาเปนในการเสนอให�มกฎหมาย โดยมรายละเอยดตามทระบไว�ในข�อ 16 ของประกาศ 8 ข�อดงน

(ก) ความจาเปนทจะออกกฎหมาย พร�อมเหตผล (ข) เหตผลทจาต�องเสนอร(างกฎหมายในเวลาดงกล(าว

(ค) ความเกยวข�องกบกฎหมายอน โดยให�ระบด�วยว(ามลกษณะท ขดแย�ง หรอซาซ�อนกน หรอไม( และมการหารอกบส(วนราชการต(าง ๆ ทเปนผ�รกษากฎหมายอนๆ ทเกยวข�องแล�วหรอไม(

(ง) ประโยชน$ของกฎหมายดงกล(าวในการลดขนตอน หรอประหยดเวลาทงของส(วนราชการและบคคลทอย(ภายใต�บงคบของกฎหมาย รวมทงประโยชน$อนต(อประชาชน

(จ) สทธและหน�าทของบคคลทอย(ภายใต�บงคบของกฎหมาย (ฉ) มาตรการควบคมการใช�ดลพนจของพนกงานเจ�าหน�าทต(าง ๆ (ช) การวเคราะห$ผลกระทบต(อเศรษฐกจ การเงนและงบประมาณของกฎหมายฉบบ

ดงกล(าว (ซ) การเตรยมการออกกฎกระทรวง ประกาศ ระเบยบ ตามกฎหมายดงกล(าวได�

ดาเนนการไปเพยงใด มสาระสาคญอย(างไร นอกจากนแล�ว เพอเปนการอานวยความสะดวกในการพจารณาความเหมาะสมของ

ร(างกฎหมาย ประกาศดงกล(าวยงได�กาหนดรปแบบในการนาเสนอร(างกฎหมายต(อ ครม. ดงน:

(1) ร(างกฎหมายทเสนอใหม(ให�สรปสาระสาคญเปนข�อๆ พร�อมทงเหตผลและความจาเปนโดยให�ระบมาตราหรอข�อ


4-2 บทท 4 แนวทางการปฏบตในการประเมนผล RIA ในประเทศไทย

(2) ร(างกฎหมายทเสนอแก�ไขกฎหมายทใช�บงคบอย(ในปiจจบน ให�จดทาบญชเปรยบเทยบบทบญญตของกฎหมายทใช�บงคบอย(ในปiจจบนกบร(างกฎหมายทแก�ไขใหม( โดยระบถงความแตกต(างของสาระสาคญ พร�อมทงเหตผลทขอแก�ไข

(3) ร(างกฎหมายทเสนอปรบปรงอตราค(าธรรมเนยมภาษอากรต(างๆ ให�เทยบอตราทใช�อย(ในปiจจบนกบอตราใหม(ด�วย

ต(อมาในป พ.ศ. 2534 รฐบาลในขณะนนต�องการปรบปรงกฎหมายโดยลดกฎระเบยบทสร�างกระบวนการและขนตอนราชการทธรกจเอกชนหรอประชาชนต�องปฏบตตามโดยไม(จาเปน และหากมความจาเปนต�องมกฎระเบยบดงกล(าว ขนตอนและกระบวนการดงกล(าวจะต�องไม(สร�างภาระเกนควร จงได�มมตเมอวนท 23 เมษายน พ.ศ. 253418 เหนชอบกาหนดหลกเกณฑ$เพมเตมเพอให�ส(วนราชการใช�เปนแนวทางปฏบตในการพจารณาก(อนการเสนอร(างกฎหมายต(างๆ ในสประเดน ดงน

1. จาเปนต�องมกฎหมายนนๆ หรอไม( ถ�าไม(มกฎหมายนน จะก(อให�เกดอปสรรคใน การบรหารราชการอย(างไร หรอจะทาให�การบรการประชาชนเกดความเสยหายอย(างไร จะใช�วธมมตคณะรฐมนตร หรอคาสงอนใดในทางบรหารได�หรอไม(

2. ร(างกฎหมายนนได�สร�างขนตอนหรอมช(องทางสร�างขนตอนขนใหม(หรอไม( และขนตอนนนจาเปนอย(างไร ได�มการระบขนตอนและระยะเวลาของขนตอนนนไว�ให�ชดเจนหรอไม(และจะลดลงได�อกหรอไม(

3. ร(างกฎหมายนนได�กาหนดให�มการขออนญาตเพอทากจการอย(างหนงอย(างใดหรอไม( และจาเปนเพยงไร จะเปลยนจากการขออนญาตก(อนกระทาเปนการกากบดแลในภายหลงจะได�หรอไม(

4. ถ�าจาเปนต�องให�มการขออนญาต ได�กาหนดหลกเกณฑ$และระยะเวลาไว�ชดเจนหรอไม( ถ�ายงไม(ได�กาหนด กให�กาหนดไว�ให�ชดเจน

ในป พ.ศ. 2544 มการเปลยนแปลงระบบการประเมนผลกระทบในการออกกฎหมายทสาคญ ด�วยคณะรฐมนตรมมตจดตง “คณะกรรมการปรบปรงกฎหมายเพอการพฒนาประเทศ” เมอวนท 13 มนาคม พ.ศ. 2544 โดยมนายมชย ฤชพนธ$ ประธานกรรมการกฤษฎกา เปนประธานกรรมการ คณะกรรมการดงกล(าวมหน�าทศกษาพจารณากฎหมายเปนอปสรรคต(อการพฒนาประเทศใน ทางเศรษฐกจ สงคม การเมองการปกครองเพอเสนอให�ปรบปรงแก�ไขหรอยกเลก เพอให�กฎหมายทใช�บงคบอย(สอดคล�องกบบทบญญตของรฐธรรมนญ พ.ศ. 2540

18 หนงสอสานกเลขาธการคณะรฐมนตร ท นร 0203/ว 65 ลงวนท 26 เมษายน พ.ศ. 2534 เรอง หลกเกณฑ$และแนวทางการพจารณาก(อนการเสนอร(างกฎหมาย



คณะกรรมการชดดงกล(าวมผลงานทโดดเด(นดงน

1. จดทาหลกเกณฑ$เพอประกอบการเสนอร(างกฎหมายต(อคณะรฐมนตร เพอให�การเสนอกฎหมายทกระดบเปนไปเพอกรณจาเปนอย(างแท�จรง มการศกษา วเคราะห$สภาพปiญหาตลอดจนรบฟiงผ�อาจได�รบผลกระทบจากการออกกฎหมายดงกล(าวนน ซงหลกเกณฑ$ทได�กคอ “หลกเกณฑ$การตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมาย” โดยใช�แบบอย(างหลกเกณฑ$ของ OECD (The OECD Reference Checklist for Regulatory Decision-Making) เปนแนวทางในการดาเนนการจดทา และเมอดาเนนการแล�วเสรจกเสนอหลกเกณฑ$ดงกล(าวต(อคณะรฐมนตรเพอพจารณา ซง ครม. ได�มมตเหนชอบและให�หน(วยงานราชการปฏบตตามในป พ.ศ. 2546 และในปต(อมา ครม.ได�มมตเหนชอบค(มอตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมายตามหลกการดงกล(าวท สานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาเปนผ�จดทา

2. ยกเลกกฎหมาย 47 ฉบบ โดยการออกพระราชบญญตยกเลกกฎหมายบางฉบบท

ไม(เหมาะสมกบกาลปiจจบน พ.ศ. 2546 ซงระบรายชอกฎหมายทยกเลกในบญชท�ายของกฎหมายดงกล(าว (ดรายละเอยดในภาคผนวกท 1) กระบวนการในการ “โละ”กฎหมายดงกล(าวดงเช(นในเกาหลใต� เวยดนาม และ เมกซโกตามทได�กล(าวมาแล�วเปนครงแรกและครงเดยวในประเทศไทย

แต(เนองจากคณะกรรมการปรบปรงกฎหมายเพอการพฒนาประเทศเปนเพยงคณะกรรมการทจดตงขนโดยมตคณะรฐมนตรตามทได�กล(าวไว�ข�างต�น จงเปนคณะกรรมการทมลกษณะของ การทางานเฉพาะกจ ขาดการดาเนนการในลกษณะต(อเนอง จงได�มการยกเลกคณะกรรมการชดน

อย(างไรกตาม ในป พ.ศ. 2534 ได�มการจดตงคณะกรรมการพฒนากฎหมาย ภายใต�สานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาขนมา ตามมาตรา 17 ทวแห(งพระราชบญญตคณะกรรมการกฤษฎกา พ.ศ. 2522 ซงแก�ไขเพมเตมโดยพระราชบญญตคณะกรรมการกฤษฎกา ฉบบท 3 พ.ศ. 2534 เพอทาหน�าทในการตรวจสอบกฎหมายและทาการศกษาวจยเกยวกบกฎหมาย รวมทงจดทาร(างกฎหมายเพอเสนอแก(คณะรฐมนตร

ทกล(าวมาเปนการสรปประวตและความเปนมาของการประเมนผลกระทบของกฎระเบยบของภาครฐในประเทศไทยโดยสงเขป การศกษาในส(วนต(อไปจะเปนการนาเสนอกฎหมาย และระเบยบทมอย(ทงหมดทเกยวกบการประเมนผลกระทบฯ ดงกล(าว



4.2 รปแบบและหลกเกณฑ การประเมนผลกระทบในการออกกฎหมายของประเทศไทยปmจจบน

ภายหลงจากรฐธรรมนญแห(งราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 การประเมนผลกระทบใน การออกกฎหมายมการพฒนาอย(างต(อเนอง โดยมการเปลยนแปลงเกยวกบรปแบบและหลกเกณฑ$การประเมนผลกระทบในการออกกฎหมายทสา คญ ได �แก ( ในป ^ พ.ศ. 2544 มการจดตง “คณะกรรมการปรบปรงกฎหมายเพอการพฒนาประเทศ” มหน�าทตรวจสอบและเสนอแนะ ต(อคณะรฐมนตรว(าควรยกเลกกฎหมายใดหรอควรปรบปรงแก�ไขกฎหมายใดเพอให�กฎหมายทใช� บงคบอย (เหมาะสมกบยคสมย ซงคณะกรรมการชดดงกล(าวได�ดาเนนการจดทาหลกเกณฑ$เพอประกอบการเสนอร(างกฎหมายต(อคณะรฐมนตร เพอให�การเสนอกฎหมายทกระดบเปนไปเพอกรณ จาเปนอย(างแท�จรง มการศกษา วเคราะห$สภาพปiญหาตลอดจนรบฟiงผ �อาจได�รบผลกระทบจาก การออกกฎหมายดงกล(าวนน ซงหลกเกณฑ$ทได�กคอ“หลกเกณฑ$การตรวจสอบความจาเปนใน การตรากฎหมาย” โดยใช�แบบอย(างหลกเกณฑ$ของ OECD (The OECD Reference Checklist for Regulatory Decision-Making) เปนแนวทางในการดาเนนการจดทา และเมอดาเนนการแล�วเสรจกเสนอหลกเกณฑ$ดงกล(าวต(อคณะรฐมนตรเพอพจารณา ต(อมา คณะรฐมนตรมมตเมอวนท 4 กมภาพนธ$$ พ.ศ. 2546 เหนชอบ “หลกเกณฑ$การตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมาย” ทคณะกรรมการปรบปรงกฎหมายเพอการพฒนาประเทศเสนอ เพอให�หน(วยงานของรฐถอปฏบต และให�สานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาจดทาค(มออธบายหลกเกณฑ$ดงกล(าวเพอให�หน(วยงานของรฐใช �เป นแนวทางปฏบตด �วย ดงนน เมอพจารณาถงทมาของการจดทาแล �ว จงกล(าวได�ว (า “หลกเกณฑ$การตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมาย” ของประเทศไทยมจดเชอมโยงกบ หลกเกณฑ$ของ OECD (The OECD Reference Checklist for Regulatory Decision-Making)

สานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาได�เสนอ “ค(มอตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมาย” ต(อคณะรฐมนตร และคณะรฐมนตรมมตเมอวนท 23 พฤศจกายน 2547 (หนงสอสานกเลขาธการคณะรฐมนตร ท นร 0503/ว 253 ลงวนท8 ธนวาคม 2547) เหนชอบกบค(มอดงกล(าว และให� หน(วยงานของรฐถอปฏบตตามโดยเคร(งครด

ในป^ พ.ศ. 2548 มการตราพระราชกฤษฎกาว (าด �วยการเสนอเรองและการประชมคณะรฐมนตร พ.ศ. 2548 และโดยอาศยอานาจตามมาตรา 12 แห(งพระราชกฤษฎกาดงกล(าว ออกระเบยบว(าด�วยหลกเกณฑ$และวธการเสนอเรองต(อคณะรฐมนตร พ.ศ. 2548 ซงระเบยบนเองกาหนดให�ในการเสนอร(างพระราชบญญตโดยหน(วยงานของรฐเพอให�คณะรฐมนตรพจารณาต�องจดทาคาชแจงตาม “หลกเกณฑ$ในการตรวจสอบความจาเป นในการตราพระราชบญญต”



ท�ายระเบยบดงกล(าวด�วย ซงเปนหลกเกณฑ$เดยวกบ “หลกเกณฑ$การตรวจสอบความจาเปนใน การตรากฎหมาย” ตามคณะมตคณะรฐมนตร เมอวนท 4 กมภาพนธ$ พ.ศ. 2546 นนเอง

สาหรบหลกเกณฑ$ กรอบและแนวทางในการประเมนผลกระทบของกฎระเบยบของภาครฐในปiจจบนอย(ในสารบญญตของกฎหมายหลายลาดบชน ตงแต(รฐธรรมนญแห(งราชอาณาจกรไทยซงเปนกฎหมายสงสด จนกระทงค(มอการตรวจสอบกฎหมายทออกตามระเบยบคณะรฐมนตร ซงแบ(งได�เปน 5 ลาดบชนดงน

1. รฐธรรมนญแห(งราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 2. พระราชกฤษฎกาว(าด�วยการเสนอเรองและการประชมคณะรฐมนตร พ.ศ. 2548

(ออกโดยอาศยอานาจตามมาตรา 221 ของรฐธรรมนญแห(งราชอาณาจกรไทยและ พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผ(นดน พ.ศ. 2534)

3. ระเบยบว(าด�วยหลกเกณฑ$และวธการเสนอเรองต(อคณะรฐมนตร พ.ศ. 2548 (ออกโดยอาศยอานาจตามความในมาตรา 12 แห(งพระราชกฤษฎกาว(าด�วยการเสนอเรองและการประชมคณะรฐมนตร พ.ศ. 2548)

4. หลกเกณฑ$การตรวจสอบความจาเปนในการตราพระราชบญญต เสนอโดยคณะกรรมการปรบปรงกฎหมายเพอพฒนาประเทศป พ.ศ. 2546

5. ค(มอตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมาย เสนอโดยคณะกรรมการกฤษฎกา พ.ศ. 2547

ซงมรายละเอยดตามทจะนาเสนอต(อไปน

4.2.1 รฐธรรมนญแหKงราชอาณาจกรไทย

รฐธรรมนญเปนกฎหมายแม(บททมบทบญญตเกยวกบการใช�อานาจของรฐซงต�องคานงถงหลกการบรหารกจการบ�านเมองทด ควบค(กบการส(งเสรมการมส(วนร(วมของประชาชนซงเมอพจารณาถงภารกจในกระบวนการร(างกฎหมายแล�ว เครองมอหนงทจะทาให�บรรลวตถประสงค$ตามเจตนารมณ$ของรฐธรรมนญกคอการนาเอา “การประเมนผลกระทบในการออกกฎหมาย” มาใช�เปนเครองมอของรฐ เพอให�การตดสนใจเชงนโยบายในด�านกฎหมายเปนไปโดยสอดคล�องกบหลกการดงกล(าว นอกจากน มาตรา 76 ของรฐธรรมนญแห(งราชอาณาจกรไทย ฉบบปiจจบน (พ.ศ. 2550) กาหนดให�มการจดทาแผน การบรหารราชการแผ(นดน เพอแสดงมาตรการและรายละเอยดของแนวทางในการปฏบตราชการ โดยคณะรฐมนตรต�องจดให�มแผนการตรากฎหมายทจาเปนต(อการดาเนนการตามนโยบายและแผน การบรหารราชการแผ(นดนดงกล(าว จงนาไปส(การกาหนดให�หน(วยงานของรฐต�องมแผนการในการเสนอ ร(างกฎหมายทสอดคล�องกบนโยบายของรฐบาล โดยมการกาหนดกรอบระยะเวลาในการเสนอกฎหมาย และเหตผลทร(างกฎหมายดงกล(าวสอดคล�องกบนโยบายของรฐบาลทชดเจน



4.2.2 พระราชบญญต

พระราชบญญต ซงเกยวข �องกบการประเมนผลกระทบในการออกกฎหมาย ได �แก ( พระราชบญญตคณะกรรมการกฤษฎกา พ.ศ. 2522 ซงแก�ไขเ พมเ ตมโดยพระราชบญญตคณะกรรมการกฤษฎกา ฉบบท 3 พ.ศ. 2534 ในส(วนของการกาหนดให�ม“คณะกรรมการพฒนากฎหมาย” ซงมอานาจหน�าทเกยวกบการพจารณาจดทาแผนงานหรอโครงการพฒนากฎหมายทเกยวกบการตรวจสอบบรรดากฎหมายทใช�บงคบอย ( ถ�าเหนว (ากฎหมายฉบบใดหรอเรองใดมบทบญญตทจากดเสรภาพในร(างกาย ทรพย$สน หรอการประกอบอาชพของประชาชนโดยไม(สมควรหรอก(อให�เกดภาระแก(การประกอบอาชพหรอธรกจของบคคลโดยไม(จาเปน หรอไม(สอดคล�องกบนโยบายของรฐบาลหรอการพฒนาเศรษฐกจ สงคม การเมอง หรอการบรหารราชการ หรอเหนว(าประเทศไทยควรจะมกฎหมายขนใหม(เพอค�มครองสทธและเสรภาพของประชาชนให�สมบรณ$ยงขน หรอเพอประโยชน$แก(การพฒนาเศรษฐกจ สงคม การเมองหรอการบรหารราชการ

เนองจากรฐธรรมนญ ฯ พ.ศ. 2550 กาหนดให�การแต(งตงคณะกรรมการปฏรปกฎหมาย (คปก.) ภายใน 90 วน จงได�มการรยกร(างกฎหมายลก คอ ”พระราชบญญตคณะกรรมการปฏรปกฎหมาย พ.ศ. ....” เพอจดตงองค$กรเพอการปฏรปกฎหมายซงใช�เวลาเกอบ 4 ปเนองจากความล(าช�าในการตรากฎหมายล ก ด งกล( าว ซ ง มการประกาศใช� เ ม อว น ท 19 พฤศจ กายน พ.ศ. 2553 และม พระบรมราชโองการโปรดเกล�าฯ แต(งตงคณะกรรมการปฏรปกฎหมายตงแต(วนท 12 พฤษภาคม พ.ศ. 2554

ในช(วงสองปครงทผ(านมา คณะกรรมการปฏรปกฎหมายได�จดทาบนทกความเหนและข�อเสนอแนะต(อเลขาธการคณะรฐมนตรเพอให�คณะรฐมนตรพจารณาเกยวกบร(างกฎหมายใหม( การปรบปรงแก�ไขกฎหมายทมอย(เดม การแก�ไขรฐธรรมนญในบางมาตรา ฯลฯ ประมาณ 40 ฉบบตามทปรากฏในภาคผนวกท 1

คณะกรรมการปฏรปกฎหมายได�ให�ความสาคญแก(การจดทาร(างกฎหมายทประชาชนผ�มสทธเลอกตงจานวนไม(น�อยกว(าหนงหมนคนยนเรองร�องขอต(อประธานรฐสภาตามบทบญญตของรฐธรรมนญฯ พ.ศ. 2550 ตามมาตรา 163 ของรฐธรรมนญฯ พ.ศ. 2550 โดยกระบวนการและขนตอนในการดาเนนการดงกล(าวเปนไปตามหลกเกณฑ$และวธการทกาหนดไว�ในกฎหมายลก คอ พระราชบญญตว(าด�วยการเข�าชอเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2542 และ ประกาศรฐสภา เรอง หลกเกณฑ$และวธดาเนนการเข�าชอเสนอกฎหมาย ซงออกตามรฐธรรมนญฯ ฉบบป พ.ศ. 2540 ซงมบทบญญตให�ประชาชนสามารถเข�าชอเพอเสนอกฎหมายได�เช(นกน หากแต(จานวนผ�มสทธเลอกตงทจะเข�าชอเสนอจะต�องไม(ตากว(า 50,000 คน ซงได�มการปรบลดลงมาเปนเพยงหนงหมนคนในรฐธรรมนญฯ ฉบบป พ.ศ. 2550



ตวอย(างของร(างกฎหมายท คปก. ได�ดาเนนการจดทาขนมาตามข�อเสนอของประชาชนได�แก( ร(าง พ.ร.บ. การประมง พ.ศ. ...ทเสนอโดยสมาคมสมาพนธ$ชาวประมงพนบ�านแห(งประเทศไทย หรอ ร(าง พ.ร.บ. องค$การอสระเพอการค�มครองผ�บรโภค พ.ศ. ..... ทเสนอโดยประชาชนเปนต�น (ดรายละเอยดเกยวกบการเสนอกฎหมายโดยประชาชนได�ทกรอบท 1)



กรอบท 1

การพจารณารKางพระราชบญญตทประชาชนเสนอ (มาตรา 163 วรรคสของรฐธรรมนญฯ)

รฐธรรมนญแห(งราชอาณาจกรไทย มาตรา 163 กาหนดในเรองการเข�าชอเสนอกฎหมายไว�โดยให�ประชาชนผ�มสทธ

เลอกตงไม(น�อยกว(าหนงหมนคนร(วมกนเข�าชอเสนอกฎหมายได� และกฎหมายทจะเสนอต�องเปนกฎหมายทมหลกการตามทกาหนด

ไว�ใน หมวด 3 สทธและเสรภาพของชนชาวไทย หรอหมวด 5 แนวนโยบายพนฐานแห(งรฐ โดยวธการจะเปนไปตามทกาหนดไว�ใน

กฎหมายลก คอ พระราชบญญตว(าด�วยการเข�าชอเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2556

สาหรบการเข�าชอเสนอร(างพระราชบญญตต(อประธานรฐสภา ต�องมผ�รเรมซงเปนผ�มสทธเลอกตงจานวนไม(น�อยกว(ายสบ

คนเพอดาเนนการจดให�มการรวบรวมลายมอชอของผ�มสทธเลอกตงโดยแจ�งให�ประธานรฐสภาทราบเปนหนงสอพร�อมด�วยเอกสาร

ดงต(อไปน

(1) ร(างพระราชบญญตพร�อมด�วยบนทกประกอบดงต(อไปน บนทกหลกการแห(งร(างพระราชบญญต บนทกเหตผลในการเสนอร(าง

พระราชบญญต และบนทกวเคราะห$สรปสาระสาคญของร(างพระราชบญญต

(2) รายชอของผ�รเรมพร�อมด�วยสาเนาบตรประจาตวประชาชน บตรประจาตวประชาชนทหมดอาย หรอบตรหรอหลกฐานอนใด

ของทางราชการหรอหน(วยงานของรฐทมรปถ(ายสามารถแสดงตนได� และมหมายเลขประจาตวประชาชนของผ�นน

จากนนประธานรฐสภาตรวจสอบความถกต�องและครบถ�วนของเอกสาร ให�แล�วเสรจภายในสสบห�าวน เมอเหนว(า

ถกต�องครบถ�วนแล�วให�ประธานรฐสภาจดให�มการประกาศรายชอผ�เข�าชอเสนอร(างพระราชบญญตทางสอเทคโนโลยสารสนเทศ

ของสานกงานเลขาธการสภาผ�แทนราษฎร และจดเอกสารไว�เพอให�ประชาชนได�ตรวจสอบ ณ สานกงานเลขาธการสภา

ผ�แทนราษฎร และให�มหนงสอแจ�งไปยงผ�มรายชอนนด�วย

เมอร(างพระราชบญญตเข�าส(การพจารณาของรฐสภา รฐธรรมนญแห(งราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 กาหนดให�มผ�แทน

ของประชาชนผ�มสทธเลอกตงทเข�าชอเสนอร(างพระราชบญญตนนเปนผ�เสนอและชแจงหลกการของร(างพระราชบญญตต(อท

ประชมสภาผ�แทนราษฎร และทประชมวฒสภา และจะต�องมผ�แทนของประชาชนทเข�าชอเสนอร(างพระราชบญญตนนเข�าเปน

กรรมาธการวสามญพจารณาร(างพระราชบญญตด�วยจานวนไม(น�อยกว(าหนงในสามของจานวนกรรมาธการทงหมด เพอให�ผ�เสนอ

ร(างกฎหมายได�มโอกาสให�ชแจงและแสดงเหตผลเพอปกปLองเจตนารมณ$ของร(างกฎหมาย หลงจากนนสภากจะพจารณาร(าง

กฎหมายตามขนตอนปกต



นอกจากการช(วยประชาชนในการยกร(างกฎหมายแล�ว คปก. มผลงานในการเสนอให�ม การปรบปรงกฎหมายทมการพจารณาในรฐสภาด�วย เช(น ร(างกฎหมายว(าด�วยขนตอนและวธการจดทาหนงสอสญญาระหว(างประเทศตาม มาตรา 190 ของรฐธรรมนญแห(งราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 หรอ การเสนอให�มการปรบแก�กฎหมายทมปiญหาในการบงคบใช� เช(น พ.ร.บ. แข(งขนทางการค�า พ.ศ. 2542 เปนต�น

ประสบการณ$ในการปฏบตหน�าททผ(านมาของ คปก. พบว(ายงไม(บรรลเปLาประสงค$เท(าทควร เนองจากรฐบาลมกปฏเสธร(างกฎหมายทเสนอโดยประชาชนโดยการจดทาร(างของตนขนมาซ�อนกบของประชาชน19ซงสดท�ายแล�วร(างกฎหมายจากประชาชนจะไม(ได�รบเสยงสนบสนนจากสภาทาให� ตกไป ดงจะเหนได�ว(า จวบจนปiจจบนยงไม(เคยมร(างกฎหมายภาคประชาชนฉบบใดเคยผ(านรฐสภาและกลายเปนพระราชบญญตมผลบงคบใช�ได�จรง

ส าหรบการเสนอแนะการปรบปร งกฎร( างกฎหมายท มการพจารณาในร ฐสภาน น สมาชกสภาผ�แทนราษฎรจากพรรคฝqายค�านอาจนาเอาผลการศกษาของคณะกรรมการปฏรปกฎหมายไปใช�ในการอภปรายในวาระแรก ซงคอ การพจารณาหลกการทวไป และสาระสาคญของกฎหมาย หากแต(ไม(มการนาไปใช�ในวาระทสอง เมอมการตรวจพจารณาในรายมาตราเนองจากสมาชกรฐสภาส(วนมากขาดความร�ความเข�าใจเกยวกบร(างกฎหมายทมการพจารณาทาให�ไม(สามารถโต�แย�งกบฝqายรฐบาลซงมเจ�าหน�าทจากสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาทมความร�ทางกฎหมายทแม(นยาได� อย(างไรกด ข�อเสนอแนะของคณะกรรมการปฏรปกฎหมายมกได�รบการตอบสนองทดกว(าจากวฒสภา ซงมกมการเชญให� คปก. ไปให�ข�อมลและความเหนในคณะกรรมาธการและใช�ข�อมลดงกล(าวในกระบวนการ นตบญญต (ดรายละเอยดเกยวกบกระบวนการนตบญญตโดยสงเขปได�ในกรอบท 2)

19 มาตรา 142 ของรฐธรรมนญแห(งราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 ผ�มอานาจในการเสนอร(างพระราชบญญตมด�วยกนทงสน 4 ฝqาย

ได�แก( 1. คณะรฐมนตร 2. สมาชกสภาผ�แทนราษฎรจานวนไม(น�อยกว(า 20 คน 3. ศาลหรอองค$กรอสระตามรฐธรรมนญ เฉพาะ

กฎหมายทเกยวกบการจดองค$กรและ กฎหมายทประธานศาลและประธานองค$กรนนเปนผ�รกษาการ และ 4. ประชาชนผ�มสทธ

เลอกตงจานวนไม(น�อยกว(าหนงหมนคนเข�าชอกนเพอเสนอกฎหมายทเกยวข�องกบสทธเสรภาพและแนวนโยบายพนฐานแห(งรฐ



กรอบท 2

กระบวนการนตบญญตโดยสงเขป

การพจารณาร(างกฎหมายในรฐสภาจะแบ(งเปน 3 วาระตามลาดบ ได�แก( วาระท 1 ขนรบหลกการ

วาระท 2 ขนการพจารณาโดยคณะกรรมาธการและการพจารณารายมาตรา วาระท 3 ขนลงมตเหนชอบ

หรอไม(เหนชอบกบร(างกฎหมาย

ในลาดบถดมา สภาผ�แทนราษฎรจะเสนอร(างพระราชบญญตนนต(อวฒสภา วฒสภาจะมหน�าทพจารณา

กลนกรองร(างกฎหมายอย(างละเอยดรอบคอบอกครงหนง เมอวฒสภาได�รบร(างนนแล�ว กจะดาเนนการโดยการ

แบ(งเปน 3 วาระเช(นเดยวกบการพจารณาโดยสภาผ�แทนราษฎร ได�แก( วาระท 1 ขนพจารณารบหลกการ วาระ

ท 2 ขนการพจารณาโดยคณะกรรมาธการทวฒสภาตงหรอคณะกรรมาธการเตมสภา (พจารณารายมาตรา)

วาระท 3 ขนลงมต โดยทวฒสภาต�องพจารณาร(างพระราชบญญตทเสนอมาให�เสรจภายใน 60 วน แต(ถ�าเปน

ร(างพระราชบญญตทเกยวด�วยการเงนต�องพจารณาให�เสรจภายใน 30 วน เว�นแต(วฒสภาได�ลงมตขยายเวลา

ออกไปเปนกรณพเศษซงต�องไม(เกน 30 วน ถ�าวฒสภาพจารณาไม(เสรจภายในกาหนดเวลา ให�ถอร(าง

พระราชบญญตนนผ(านความเหนชอบของวฒสภา

1. ผลการลงมตในวาระท 3 ของวฒสภาม 3 กรณดงนในกรณทเหนชอบโดยไม(มการแก�ไข ให�ถอได�ว(า

ร(างพระราชบญญตนนได�รบความเหนชอบจากรฐสภาแล�ว ให�นายกรฐมนตรนาขนทลเกล�าฯ

เพอให�พระมหากษตรย$ทรงลงพระปรมาภไธย

2. ในกรณทไม(เหนชอบ ต�องยบยงร(างพระราชบญญตนนไว�ก(อน แล�วส(งร(างคนไปยงสภาผ�แทนราษฎร

จนกระทงครบ 180 วน สภาผ�แทนราษฎรจงจะสามารถนากลบมาพจารณาอกครง

3. ในกรณทวฒสภาให�มการแก�ไขร(างพระราชบญญต วฒสภาต�องส(งร(างกฎหมายทแก�ไขเพมเตมนน

กลบไปยงสภาผ�แทนราษฎร เมอสภาผ�แทนราษฎรรบทราบและเหนชอบด�วยกให�นายกรฐมนตรนา

ขนทลเกล�าฯ ได�ทนท แต(ถ�าสภาผ�แทนราษฎรไม(เหนชอบ ให�ทงสองสภาตงบคคลทมจานวนเท(ากน

ขนเปน “คณะกรรมาธการร(วมกน” เพอพจารณาร(างพระราชบญญตนนอกครง โดยต�องรายงาน

และเสนอร(างกฎหมายทแก�ไขเพมเตมแล�วต(อทงสองสภา ถ�าสภาทงสองเหนด�วยกบเหนชอบด�วย

นายกรฐมนตรนาขนทลเกล�าฯได�ทนท แต(ถ�าสภาใดสภาหนงไม(เหนชอบด�วย ให�ยบยงร(างนนไว�

ก(อน



กฎหมายระดบพระราชบญญตอกฉบบซงเกยวข�องกบการประเมนผลกระทบในการ ออกกฎหมาย ได�แก( พระราชบญญตคณะกรรมการกฤษฎกา พ.ศ. 2522 ซงแก�ไขเพมเตมโดยพระราชบญญตคณะกรรมการกฤษฎกา ฉบบท 3 พ.ศ. 2534 ในส(วนของการกาหนดให� ม“คณะกรรมการพฒนากฎหมาย” ซงมอานาจหน�าทดาเนนการศกษาวจยและจดทารายงานพร�อมทงร(างกฎหมายทเกยวข�องเพอเสนอให�คณะรฐมนตรพจารณาต(อไป (มาตรา 17 จตวาแห(ง พ.ร.บ. คณะกรรมการกฤษฎกา พ.ศ. 2522) ดงทได�กล(าวมาแล�วก(อนหน�านว(า คณะกรรมการดงกล(าวได� ถกจดตงขนมาในป พ.ศ. 2534

กรอบภารกจของคณะกรรมการพฒนากฎหมายทกาหนดไว�ในกฎหมายค(อนข�างกว�าง คณะกรรมการฯ อาจตรวจสอบบรรดากฎหมายทใช�บงคบอย( ถ�าเหนว(ากฎหมายฉบบใดหรอเรองใดมบทบญญตทจากดเสรภาพในร(างกายทรพย$สน หรอการประกอบอาชพของประชาชนโดยไม(สมควรหรอก(อให�เกดภาระแก(การประกอบอาชพหรอธรกจของบคคลโดยไม(จาเปน หรอไม(สอดคล�องกบนโยบายของรฐบาลหรอการพฒนาเศรษฐกจ สงคม การเมอง หรอการบรหารราชการ หรออาจเสนอร(างกฎหมายใหม(หากเหนว(าประเทศไทยควรจะมกฎหมายขนใหม(เพอค�มครองสทธและเสรภาพของประชาชนให�สมบรณ$ยงขน หรอเพอประโยชน$แก(การพฒนาเศรษฐกจ สงคม การเมองหรอการบรหารราชการ (มาตรา 17 ตร แห(งพระราชบญญตคณะกรรมการกฤษฎกา พ.ศ. 2522 ซงแก�ไขเพมเตมโดยพระราชบญญตคณะกรรมการกฤษฎกา ฉบบท 3 พ.ศ. 2534)

4.2.3 พระราชกฤษฎกาวKาด�วยการเสนอเรองและการประชมคณะรฐมนตร พ.ศ. 2548

พระราชกฤษฎกาว(าด�วยการเสนอเรองและการประชมคณะรฐมนตร พ.ศ. 2548 เปนกรอบกาหนดหลกเกณฑ$และแนวทางการเสนอเรองต(อคณะรฐมนตร ตลอดจนการประชมคณะรฐมนตร ซงมาตรา 4(2)20 และมาตรา 12 แห(งพระราชกฤษฎกาว(าด�วยการเสนอเรองและการประชมคณะรฐมนตรฯ กาหนดให�การเสนอร(างพระราชบญญต ร(างพระราชกาหนดต�องเปนไปตามระเบยบทคณะรฐมนตรกาหนด ซงได�แก( ระเบยบว(าด�วยหลกเกณฑ$และวธการเสนอเรองต(อคณะรฐมนตร พ.ศ. 2548

4.2.4 ระเบยบวKาด�วยหลกเกณฑ และวธการเสนอเรองตKอคณะรฐมนตร พ.ศ.2548

ระเบยบว(าด� �วยหลกเกณฑ$ $และวธการเสนอเรองต(อคณะรฐมนตร พ.ศ. 2548 กาหนด หลกเกณฑ$โดยเฉพาะสาหรบการเสนอร((างกฎหมายเพอให��คณะรฐมนตรพจารณา มหลกการและ สาระสาคญ ดงน ในการเสนอร((างกฎหมายเพอให��คณะรฐมนตรพจารณา นอกจากจะต�องดาเนนการ เช((นเดยวกบการเสนอเรองทวไปแล�ว จะต��องดาเนนการต(อไปนด�วย

20 มาตรา 4 การเสนอเรองต(อคณะรฐมนตรให�เสนอได� เฉพาะเรองดงต(อไปน ฯลฯ

(2) ร(างพระราชบญญต ร(างพระราชกาหนด ฯลฯ ฯลฯ



1. กรณของการเสนอให�ตราพระราชบญญต 1.1 จดทาคาชแจงตามหลกเกณฑ$ $ในการตรวจสอบความจาเป นในการตรา

พระราชบญญต 1.2 จดทาสรปสาระสาคญของหลกการในร((างพระราชบญญตนน 1.3 ในกรณแก��ไขเพมเตมหรอปรบปรงพระราชบญญตทใช��บงคบอย(( ให��จดทา ตาราง

เปรยบเทยบประกอบการเสนอร(างกฎหมายดงกล((าวด��วย ในกรณของการเสนอให��มการตราพระราชบญญต หน(วยงานของรฐจะเสนอ เปนร((างพระราชบญญต หรอจะระบเฉพาะรายละเอยดแห(งหลกการสาระสาคญทประสงค$$จะให��ม ในพระราชบญญตโดยไม(ต�องทาเปนร((างพระราชบญญตกได�

2. กรณของการเสนอร((างกฎหมายอนทมใช(พระราชบญญต 2.1 จดทาสรปสาระสาคญของหลกการในร((างกฎหมายดงกล((าว 2.2 ในกรณแก� �ไขเพมเตมหรอปรบปรงกฎหมายทใช� � บงคบอย( ( ให� �จดทาตาราง

เปรยบเทยบประกอบการเสนอร((างกฎหมายดงกล((าวด��วย ในกรณของการเสนอกฎหมายอนท มใช( (พระราชบญญตน หน( (วยงานของรฐต� �องจดทา

ร( (างกฎหมายดงกล( (าวประกอบการเสนอให� �คณะรฐมนตรพจารณาด� �วย ซงต(างจากในกรณของ การเสนอร(างพระราชบญญตซงหน(วยงานราชการสามารถนาเสนอเพยงหลกการสาระสาคญทประสงค$$จะให�มในพระราชบญญตโดยไม((ต��องทาเปนร((างพระราชบญญตกได� เนองจากกระบวนการในการเสนอ พ.ร.บ. จะต�องชแจงรายละเอยดตามหลก เกณฑ$$ในการตรวจสอบความจาเปนในการ ตราพระราชบญญตตามทได�กล(าวมาแล�ว

การประเมนผลกระทบในการออกกฎหมายของประเทศไทยซงถกกาหนดขนในรปแบบของระเบยบ ว((าด��วยหลกเกณฑ$$และวธการเสนอเรองต(อคณะรฐมนตรฯ ดงกล((าวมข�อจากดบางประการดงน

(1) ไม(ครอบคลมกฎหมายลาดบรองถงแม�ในทางปฏบต กฎระเบยบทมผลกระทบมากทสดคอกฎหมายลาดบรอง เช(น พระราชกฤษฎกา หรอ ประกาศของหน(วยงานของรฐ ดงจะเหนได�ว(า รายงานการประเมน RIA ทมจานวนมากในเวบไซต$ของหน(วยงานราชการในต(างประเทศล�วนเปนการประเมนผลกระทบของกฎระเบยบของภาครฐในลาดบรองโดยทงสน

(2) ไม(ครอบคลมร(างพระราชบญญตทนาเสนอโดยประชาชน เนองจากรฐธรรมนญฉบบปiจจบน มาตรา 163 กาหนดให�ประชาชนผ�มสทธเลอกตงไม(น�อยกว(าหนงหมนคนร(วมกนเข�าชอเสนอกฎหมายได� โดยกฎหมายทจะเสนอต�องเปนกฎหมายทมหลกการตามทกาหนดไว�ใน หมวด 3 สทธและเสรภาพของชนชาวไทย หรอหมวด 5 แนวนโยบายพนฐานแห(งรฐ ของรฐธรรมนญแห(งราชอาณาจกรไทย แต(ในขณะนไม(มกฎหมายใด ๆ



ระบให�ร(างพระราชบญญตทเสนอโดยประชาชนต�องแนบความจาเปนในการตรวจสอบกฎหมายด�วย

4.2.5 หลกเกณฑ การตรวจสอบความจาเปhนในการตรากฎหมาย

คณะกรรมการปรบปรงกฎหมายเพอการพฒนาประเทศได�จดทา“หลกเกณฑ การตรวจสอบความจาเปhนในการตรากฎหมาย” ซงคณะรฐมนตรมมตเมอวนท 4 กมภาพนธ$ พ.ศ. 2546 อนมตหลกเกณฑ$ดงกล(าวขน เพอใช�เปนแนวทางในการตรวจสอบความจาเปนในการ ตรากฎหมาย โดยเสนอให�หน(วยงานรฐทกหน(วยงานต�องพเคราะห$เรองดงต(อไปนโดยละเอยดก(อน การจดทากฎหมายดงต(อไปน

1. วตถประสงค$และเปLาหมายของภารกจคออะไร 2. ใครควรเปนผ�ทาภารกจนน 3. มความจาเปนทต�องตรากฎหมายขนเพอให�การทาภารกจนนประสบความสาเรจ

หรอไม( 4. ความซาซ�อนกบกฎหมายอน 5. ภาระต(อบคคลและความค�มค(า 6. ความพร�อมของรฐ 7. หน(วยงานทรบผดชอบ 8. วธการทางานและการตรวจสอบ 9. อานาจในการตราอนบญญต 10. มการรบฟiงความคดเหนของหน(วยงานอนและผ�ทอาจได�รบผลกระทบจากการม

กฎหมายนนแล�วหรอไม(

หากหน(วยงานเจ�าของเรองพจารณาแล�วเหนว(าจาเปนต�องมการตรากฎหมายขน ให�หน(วยงานจดทา “คาชแจงความจาเปนในการตรากฎหมาย” ตามผลการตรวจสอบดงกล(าวและใช�เปนแนวทางในการจดทาร(างกฎหมาย แล�วจงเสนอคาชแจงความจาเปนในการตรากฎหมายและ ร(างกฎหมายต(อคณะรฐมนตรเพอพจารณาอนมตในหลกการของร(างกฎหมาย (Policy Approval)

สาหรบขนตอนในการเสนอร(างกฎหมายนน เมอหน(วยงานพจารณาแล�วเหนว(าต�องม การตรากฎหมายขนและได�จดทาคาชแจงความจาเปนในการตรากฎหมายเปนทเรยบร�อยแล�ว และเหนว(าเรองดงกล(าวเปนไปตามพระราชกฤษฎกาว(าด�วยการเสนอเรองและการประชมคณะรฐมนตร พ.ศ. 2548 หน(วยงานจะส(งเรองดงกล(าวไปยงสานกเลขาคณะรฐมนตร โดยสานกงานเลขาธการ



คณะรฐมนตรจะทาหน�าทตรวจสอบว(าหน(วยงานนน ๆ ได�ส(งคาชแจงความจาเปนในการตรากฎหมายหรอไม( และระบคาชแจงความจาเปนในการตรากฎหมายอย(างครบถ�วนทงสบข�อหรอไม(

4.2.6 แนวทางตรวจสอบความจาเปhนในการตรากฎหมาย

ต(อมาในป พ.ศ. 2547 สานกงานคณะกรรมการกฤษฏกาได�จดทาค(มอตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมาย ซงคณะรฐมนตรมมตเหนชอบไปแล�วนน ได�ระบคาอธบายสาหรบหลกเกณฑ$การตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมายไว� ซงผ�วจยขอสรปดงน

1. การตรวจสอบวตถประสงค$และเปLาหมายของภารกจ หน(วยงานต�องกาหนดวตถประสงค$และเปLาหมายของภารกจทจะดาเนนการให�ชดเจน รวมทง

ต�องศกษาสภาพปiญหาทเกยวข�องโดยละเอยดอนจะเปนประโยชน$ต(อการกาหนดมาตรการหรอแนวทางในการแก�ไขปiญหาทเหมาะสม โดยข�อพจารณาถง

� วตถประสงค$และเปLาหมายของภารกจ

� การทาภารกจนนเพอแก�ปiญหาหรอข�อบกพร(องหรอเพออนวตการตามพนธกรณระหว(างประเทศใด

� มความจาเปนต�องทาภารกจนนหรอไม(

� หากไม(ทาภารกจนนจะมผลประการใด

� การทาภารกจนนเกยวข�องกบพนธกรณระหว(างประเทศหรอไม(

� มทางเลอกอนหรอไม( หากม ทางเลอกอนมข�อด�อยอย(างไร

� ผลสมฤทธของภารกจนนคออะไร

� ผลสมฤทธของภารกจสามารถแก�ไขปiญหาหรอข�อบกพร(องทเกดขนได�มากน�อยเพยงใด

การกาหนดการตรวจสอบวตถประสงค$น เพอเปนการวางกรอบและแนวทางเพอให�บรรลผลสมฤทธทหน(วยงานเจ�าของเรองประสงค$

2. การกาหนดตวผ�รบผดชอบภารกจนน เมอกาหนดแนวทางเรยบร�อยแล�ว จะต�องมการกาหนดตวผ�รบผดชอบ โดยจะต�องพจารณา

ว(าระหว(างรฐกบเอกชนนน ใครควรเปนผ�กระทา ซงต�องพจารณาจาก

� บทบญญตรฐธรรมนญ

� ศกยภาพของรฐ

� ศกยภาพของเอกชน



หน(วยงานจะต�องคานงถงการค�มครองประชาชน ประสทธภาพ ต�นทนและความคล(องตวเปนหลก ว(ารฐหรอเอกชนควรจะทาภารกจนนและหากให�เอกชนเปนผ�กระทาภารกจ รฐเองกยงคงต�องเปนผ�กากบดแลภารกจนน อนง หากพจารณาแล�วว(ารฐควรเปนทา จะต�องพจารณาว(าควรจะเปนรฐบาลหรอองค$การบรหารส(วนท�องถนเปนผ�ทาภารกจนน และหากเปนองค$การบรหารส(วนท�องถนจะต�องคานงถงการดาเนนงาน บคลากรและขดความสามารถขององค$การปกครองส(วนท�องถน แต(ละแห(งด�วย

3. ความจาเปนในการตรากฎหมาย ในกรณทหน(วยงานเหนว(ามความจาเปนต�องทาภารกจและกาหนดตวผ�ททาภารกจได�แล�ว

หน(วยงานต�องพจารณาความจาเปนในการตรากฎหมายขนใช�บงคบกบภารกจนนเปนลาดบต(อไป โดยมข�อพจารณาดงน

� การใช�มาตรการทางบรหาร จะทาให�การทาภารกจ

� หากการใช�มาตรการทางบรหารไม(สามารถทาให�การทาภารกจทกาหนดสามารถสาเรจลล(วงได� การตรากฎหมายใช�บงคบจะแก�ไขปiญหาหรออปสรรคทเกดจากการใช�มาตรการทางบรหารได�อย(างไร

� กฎหมายทจาเปนต�องมขนนน ควรเปนกฎหมายระดบพระราชบญญตเพราะเหตใด และหากเปนกฎหมายระดบพระราชบญญตควรบงคบใช�กฎหมายนนพร�อมกน ทกท�องททวประเทศ หรอควรทยอยใช�ตามความพร�อมของแต(ละพนท

� สภาพบงคบควรเปนโทษอาญา มาตรการบงคบทางปกครองหรอระบบผสมผสาน

� สมควรกาหนดเวลาในการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายไว�เปนระยะเวลาเท(าใด ทงน เพอให�มการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายกบสภาพสงคมและเศรษฐกจทเปลยนแปลงตลอดเวลา

4. ความซาซ�อนกบกฎหมายอน บทตรวจสอบข�อนเกดจากแนวคดทว(าเมอมบทกฎหมายบญญตแล�วถงกรณใดกรณหนง

ไม(ควรมบทบญญตของกฎหมายอนกาหนดถงกรณนนไว�ซาอก โดยมข�อพจารณาดงน

� ในเรองเดยวกนหรอทานองเดยวกนนน มกฎหมายอนบญญตไว�แล�วหรอไม( หากม สมควรแก�ไขปรบปรงกฎหมายดงกล(าวให�ครอบคลมถงภารกจทจะทา หรอสมควรมกฎหมายขนใหม(

� ถ�าสมควรมกฎหมายขนใหม(จะดาเนนการอย(างไรกบกฎหมายทมอย(แล�ว สมควรยกเลก ปรบปรง หรอแก�ไขกฎหมายดงกล(าวให�สอดคล�องกนเพยงใดหรอไม(



5. การจากดสทธเสรภาพของบคคลและความค�มค(า กฎหมายส(วนใหญ(จะมบทบญญตทจากดสทธเสรภาพของบคคล การตรากฎหมายจงต�อง

เปนไปเท(าทจาเปนเพอให�มผลกระทบกระเทอนสทธเสรภาพของประชาชนน�อยทสด และในขณะเดยวกนกฎหมายนนกจะต�องเปนประโยชน$ต(อสงคมด�วยจงจะค�มค(ากบสทธเสรภาพของประชาชนทต�องถกจากดลงรวมทงความค�มค(าของกฎหมายจงเปนสงทหน(วยงานต�องคานงถง โดยมข�อพจารณาดงน

� กฎหมายทจะตราขนได�สร�างภาระหน�าทใดให�เกดขนแก(บคคลบ�าง

� สทธหรอเสรภาพของบคคลในเรองใดบ�างทต�องถกจากด และต�องระบบทบญญตของรฐธรรมนญทให�อานาจในการตรากฎหมายขน

� ประชาชนและสงคมส(วนรวมจะได�ประโยชน$ใดบ�างจากกฎหมายดงกล(าว

� เมอคานงถงงบประมาณทต�องใช� ภาระหน�าททจะเกดขนกบประชาชนและการทประชาชนจะต�องถกจากดสทธเสรภาพเทยบกบประโยชน$ทจะได�รบแล�วจะค�มค(าหรอไม(

6. ความพร�อมของรฐในการบงคบการให�เปนไปตามกฎหมาย ความพร�อมในการบงคบการให�เปนไปตามกฎหมายนนประสงค$ให�รฐหรอหน(วยงานทเสนอให�

มกฎหมายต�องทาการประเมนศกยภาพของตนเองทงในด�านบคลากร (จานวนและขดความสามารถ) และงบประมาณหน(วยงานต�องวเคราะห$ความพร�อมของรฐในการบงคบการให�เปนไปตามกฎหมาย นอกจากนน ความพร�อมของผ�ทจะต�องถกกฎหมายบงคบกเปนปiจจยหนงทหน(วยงานรฐจะต�องพจารณา โดยรฐจะต�องพจารณาความพร�อมในสองมตดงน

มตทหนง ต�องพจารณาว(ามวธการใดทจะทาให�ประชาชนได�รบร�และเข�าใจเจตนารมณ$ เนอหาสาระ และมาตรการทกาหนดไว�ในกฎหมายนนอย(างถกต�อง

มตทสอง หน(วยงานของรฐจะต�องพจารณาว(ามวธการใดบ�างทจะทาให�ประชาชนได�รบร�และเข�าใจเจตนารมณ$ เนอหาสาระ และมาตรการทกาหนดไว�ในกฎหมายนนอย(างถกต�อง รวมทงต�องพจารณาถงแผนงานทจะทาให�บคลากรของหน(วยงานนนและบคลากรของหน(วยงานทเกยวข�องมความร�ความเข�าใจ และหน(วยงานมแผนงานหรอแนวทางในการระงบข�อพพาททอาจเกดขนจากการบงคบใช�กฎหมายอย(างไร

7. ความซาซ�อนกบหน(วยงานอน หน(วยงานรฐต�องตรวจสอบถงหน(วยงานทรบผดชอบเพอปLองกนมให�การทางานระหว(าง

ภาครฐมความซาซ�อนกนอนเปนแนวทางทสอดคล�องกบการปฏรประบบราชการทพยายามทจะลดและรวมหน(วยงานทมความรบผดชอบเรองทมความใกล�เคยงกนไว�ในทเดยวกน



8. วธการทางานและตรวจสอบ มาตรา 81(1) ของรฐธรรมนญแห(งราชอาณาจกรไทย กาหนดให�รฐต�องดแลให�มการปฏบต

ตามกฎหมายอย(างถกต�อง รวดเรว เปนธรรม และทวถง และมาตรา 78 (4) กาหนดให�รฐพฒนาระบบงานภาครฐ โดยม(งเน�นการพฒนาคณภาพ คณธรรมและจรยธรรมของเจ�าหน�าทรฐ ดงนน หน(วยงานต�องพจารณาถงแนววธการทางานและระบบการตรวจสอบการทางานตามทได�กาหนดในบทตรวจสอบนกเพอให�มการพจารณาถงแผนงานหรอยทธศาสตร$ ซงในส(วนทเกยวข�องกบการกาหนดถงวธการทางานนน หน(วยงานทเกยวข�องต�องคานงถงระบบการทางานทสอดคล�องกบหลกการบรหารกจการบ�านเมองทด (Good governance) ความชดเจน โปร(งใส รวดเรวและเปนธรรม

9. ความเหมาะสมของหลกเกณฑ$ในการออกกฎหมายลาดบรอง หน(วยงานต�องกาหนดกรอบหรอมาตรการปLองกนมให�มการตรากฎหมายลาดบรอง

ในลกษณะทเปนการขยายอานาจเจ�าหน�าทของรฐหรอเพมภาระแก(บคคลเกนสมควรไว�ด�วย โดยมข�อพจารณาดงน

� กฎหมายทจะตราขนนนจาเปนต�องออกกฎหมายลาดบรองด�วยหรอไม( ในกรณใดบ�าง โดยมเหตผลประการใดบ�าง

� กฎหมายลาดบรองทจะออกในแต(ละกรณมเนอหาสาระอย(างไร และหน(วยงานควรต�องเสนอหลกการอนเปนสาระสาคญของร(างกฎหมายลาดบรองแต(ละฉบบไปพร�อมกบร(างกฎหมายด�วย

� หน(วยงานวางกรอบในการตรากฎหมายลาดบรองเพอปLองกนมให�มการตรากฎหมายลาดบรองในลกษณะทเปนการขยายอานาจหน�าทของรฐหรอเพมภาระแก(บคคลเกนสมควรไว�แล�วหรอไม(

� กาหนดเวลาในการพจารณาทบทวนกฎหมายลาดบรองเพอให�เหมาะสมกบสภาพสงคมและเศรษฐกจทเปลยนแปลงไปไว�เปนระยะเวลาเท(าใด

10. การรบฟiงความคดเหนของหน(วยงานหรอกล(มผ�เกยวข�อง

� การรบฟiงความคดเหนของหน(วยงานหรอผ�ทอาจได�รบผลกระทบจากข�อเสนอให�มกฎหมายเรองใดเรองหนง (Public Consultation) เปนกลไก ในการแสวงหาข�อมลทถกต�องเพอประกอบการพจารณาของรฐมนตรหรอหน(วยงานทเกยวข�องว(าการตรากฎหมายดงกล(าวขน จะส(งผลกระทบต(อผ�มส(วนเกยวข�องมากน�อยเพยงใด เมอเปรยบเทยบกบประโยชน$ทจะได�รบ



4.2.7 คณภาพของการประเมน RIA ในประเทศไทย

รายงานการตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมายของประเทศไทยถกจดทาขนโดยหน(วยงานทเสนอกฎหมายโดยยดตามหลกเกณฑ$หรอค(มอในการตรวจสอบความจาเปนในการ ร(างกฎหมาย 10 ประการทจดทาขนโดยสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกา คณะผ�วจยได�สารวจและรวบรวมรายงานการจดทา RIA จานวน 46 ฉบบ (ดภาคผนวกท 2) ทหน(วยงานต(างๆ จดทาขนและเสนอต(อส าน กงานคณะกรรมการกฤษฎกา เ พอประกอบการยกร( า งกฎหมายในช( ว ง ป พ.ศ. 2555 – 2556 ซงจากการตรวจสอบรายละเอยดของรายงานแต(ละฉบบพบว(า รายงานส(วนใหญ(จดทาขนในรปแบบทคล�ายคลงกนโดยเรยงลาดบหวข�อและประเดนต(างๆตามทกาหนดไว�ในค(มอฯ แต(ไม(มการอธบายหรอวเคราะห$ประเดนต(างๆ อย(างละเอยดมากนก เปนเพยงการอธบายอย(างสนๆ หรอสรปเนอหาอย(างย(อ ซงความยาวเฉลยของรายงานแต(ละฉบบประมาณ 5 หน�า (รวมเอกสารแนบ) โดยรายงานส(วนใหญ(มหวข�อต(างๆ เรยงลาดบดงน

• ชอร(างพระราชบญญต • ส(วนราชการผ�เสนอ

• วตถประสงค$และเปLาหมายของภารกจ

• หน(วยงานและผ�ดาเนนการตามภารกจ

• ความจาเปนในการออกกฎหมาย

• ความซาซ�อนของกฎหมาย

• ภาระต(อบคคลและความค�มค(า

• ความพร�อมของรฐ

• วธการทางานและการตรวจสอบ

• อานาจการตราอนบญญต • การรบฟiงความคดเหน

รายงานบางฉบบมรายละเอยดของหวข�ออนๆ เพมเตม อาท ความเปนมา มาตรการทจะบรรลวตถประสงค$ และการสรปสาระสาคญของร(างกฎหมาย เปนต�น แต(ไม(มการกล(าวถงหรอประเมนผลกระทบของกล(มผ�ทมส(วนได�ส(วนเสย อาจกล(าวได�ว(า รายงานส(วนใหญ(จดทาสอดคล�องและมหวข�อครบถ�วนตามทค(มอกาหนดไว� แต(เนอหารายละเอยดยงขาดความสมบรณ$และขาดคณภาพของการประเมนผลกระทบของกฎหมาย หากเปรยบเทยบกบมาตรฐานการกากบดแลทดของเอเปกและกล(มประเทศ OECD

รายงานการกากบดแลทดของเอเปก (Good Regulatory Practices in APEC Member Economies) กาหนดหวข�อในการประเมนคณภาพการจดทา RIA ไว� 4 หวข�อหลก ได�แก(



1. การอธบายถงลกษณะของปiญหาทต�องการแก�ไข

2. การนาเสนอและวเคราะห$ทางเลอกอนในการแก�ปiญหา

3. การประเมนผลกระทบทงทางบวกและทางลบอย(างสมเหตสมผล

4. การรบฟiงความคดเหนของกล(มผ�ทมส(วนได�ส(วนเสย หากประเมนคณภาพการจดทา RIA ของประเทศไทยเทยบกบรายงานการกากบดแลทดของ

เอเปกทง 4 ข�อพบว(า รายงานส(วนใหญ(มการอธบายถงลกษณะของปiญหาทต�องการแก�ไข แต(เปนการอธบายแบบกว�างๆ ไม(ได�เปนการอธบายในเชงลก โดยประมาณครงหนงของรายงานทงหมดไม(ได�กล(าวถงสาเหตและความจาเปนในการเข�าแทรกแซงของภาครฐโดยการออกกฎหมาย รายงานทกฉบบไม(มการวเคราะห$หรอนาเสนอทางเลอกอนในการแก�ไขปiญหา รวมทงไม(มการเสนอทางเลอกอนท ไม(ต�องออกกฎหมาย มเพยงบางรายงานทระบว(าไม(พบทางเลอกอนทจะสามารถบรรลวตถประสงค$เดยวกนได�

ส(วนการประเมนผลกระทบทงทางบวกและทางลบ หรอการวเคราะห$ผลประโยชน$และต�นทน พบว(า รายงานทกฉบบไม(มการวเคราะห$ผลประโยชน$และต�นทนในเชงปรมาณ และไม(มการจดทา Cost-Benefit Analysis แต(มเพยงร�อยละ 4 ของจานวนรายงานทงหมดทกล(าวถงผลประโยชน$ เชงคณภาพ

สาหรบการรบฟiงความคดเหนของผ�ทเกยวข�อง พบว(า รายงานทกฉบบไม(มการอธบายกระบวนการในการรบฟiงความคดเหนอย(างละเอยด แต(มประมาณร�อยละ 13 ของจานวนรายงานทงหมดทมการสรปข�อคดเหนทได�จากการประชมใส(ไว�ในรายงานด�วย ในขณะทร�อยละ 4 ของจานวนรายงานทงหมดระบว(าไม(มการจดรบฟiงความคดเหนเนองจากร(างกฎหมายไม(มผลกระทบโดยตรงต(อประชาชน และหากบงคบใช�จะไม(เปนภาระกบประชาชน ส(วนอกร�อยละ 4 ของจานวนรายงานทงหมดไม(กล(าวถงการรบฟiงความคดเหนแต(อย(างใด

ตารางท 4.1 การประเมนคณภาพการจดทา RIA ของประเทศไทย

หวข�อ สดสKวนของจานวนรายงาน (ร�อยละ)

หมายเหต

การอธบายถงลกษณะของปiญหาทต�องการแก�ไข 100 ไม(ได�อธบายในเชงลก

การนาเสนอและวเคราะห$ทางเลอกอนในการแก�ปiญหา - ไม(มการวเคราะห$หรอนาเสนอทางเลอกอนในการแก�ไขปiญหา

การประเมนผลกระทบทงทางบวกและทางลบอย(างสมเหตสมผล ผลประโยชน$และต�นทนในเชงปรมาณ การจดทา Cost-Benefit Analysis ผลประโยชน$เชงคณภาพ ต�นทนเชงคณภาพ

- - 4 -

ไม(มการวเคราะห$ผลประโยชน$และต�นทนในเชงปรมาณ และไม(มการจดทา Cost-Benefit Analysis



หวข�อ สดสKวนของจานวนรายงาน (ร�อยละ)

หมายเหต

การรบฟiงความคดเหนของกล(มผ�ทมส(วนได�ส(วนเสย กล(าวถงการรบฟiงความคดเหนโดยย(อ สรปข�อคดเหนทได�จากการประชม ไม(มการจดรบฟiงความคดเหน ไม(กล(าวถงการรบฟiงความคดเหน

79 13 4 4

ไม(มการอธบายกระบวนการในการรบฟiงความคดเหนอย(างละเอยด


ทงน คณะผ�วจยได�หยบยกรายงานการจดทา RIA ข�างต�นมา 2 ฉบบเพอทาการวเคราะห$เปรยบเทยบให�เหนถงความแตกต(างของการวเคราะห$ผลกระทบในการออกกฎหมายของประเทศไทยกบมาตรฐานของกล(มประเทศ OECD โดยฉบบแรกเปนรายงานการจดทา RIA หรอคาชแจงความจาเปนในการตรากฎหมายสาหรบร(างพระราชบญญตการแข(งขนทางการค�า (ฉบบท ..) พ.ศ. .... และฉบบท 2 สาหรบร(างพระราชบญญตการขนส(งทางบก (ฉบบท ..) พ.ศ. ....

• รKางพระราชบญญตการแขKงขนทางการค�า (ฉบบท ....) พ.ศ. .... รายงานการจดทา RIA สาหรบร(างพระราชบญญตการแข(งขนทางการค�าฉบบนจดทาขนโดย

กรมการค�าภายใน กระทรวงพาณชย$ มความยาวประมาณ 2.5 หน�า โดยมวตถประสงค$เพอเพมเตมเงอนไขในการกาหนดข�อยกเว�นการบงคบใช�กฎหมายกบการกระทาของรฐวสาหกจตามกฎหมาย ว(าด�วยวธการงบประมาณ โดยยกเว�นเฉพาะรฐวสาหกจทมได�ประกอบธรกจเปนทางการค�าปกตแข(งขนกบเอกชน เพอให�เกดความเสมอภาคในการแข(งขน เนอหาของรายงานกล(าวถงความจาเปนและลกษณะของปiญหาทต�องการแก�ไข ภาระต(อบคคล ความพร�อมของรฐ วธการทางาน การตรวจสอบและการประเมนผลสมฤทธ และการรบฟiงความคดเหน โดยรายละเอยดแต(ละหวข�อมความยาวประมาณ 3-4 บรรทด ซงเปนการอธบายแบบคร(าวๆ ไม(ละเอยด ทาให�ไม(สามารถประเมนผลกระทบทเกดขนได�อย(างเปนรปธรรม

หลกเกณฑ ของ OECD รายงานการจดทา RIA ข�อคดเหนของคณะผ�วจย การอธบายถงลกษณะของปiญหาทต�องการแก�ไข

ปiจจบนรฐวสาหกจหลายแห(งประกอบธรกจแข(งขนกบภาคเอกชน การมข�อกาหนดยกเว�นให�รฐวสาหกจตามกฎหมายว(าด�วยวธงบประมาณทกประเภท ในขณะทเอกชนต�องอย(ภายใต�บงคบของพระราชบญญตการแข(งขนทางการค�า พ.ศ. 2542 ทาให�การบงคบใช�กฎหมายอย(บนพนฐานของความไม(เสมอภาคและเท(าเทยมกน สมควรแก�ไขพระราชบญญตเพอเพมเตมเงอนไขในการ

ควรอธบายถงสาเหตของปiญหาในเชงลกว(าปiจจบนมปiญหาอย(างไร ขนาดของปiญหาใหญ(เพยงไร ส(งผลกระทบต(อกล(มทเกยวข�องอย(างไร รวมทงอธบายถงรายละเอยดของบทบญญตทควรจะปรบปรงเพมเตมเพอแก�ไขปiญหาทเกดขน



หลกเกณฑ ของ OECD รายงานการจดทา RIA ข�อคดเหนของคณะผ�วจย กาหนดข�อยกเว�นการบงคบใช�กฎหมายกบการกระทาของรฐวสาหกจตามกฎหมายว(าด�วยวธการงบประมาณ โดยยกเว�นเฉพาะรฐวสาหกจทมได�ประกอบธรกจเปนทางการค�าปกตแข(งขนกบเอกชน

การบงคบใช�กฎหมายและกล(มผ�ได�รบผลกระทบ

สมควรให�มกฎหมายใช�บงคบทกท�องททวราชอาณาจกร เมอประกาศใน ราชกจจานเบกษารฐวสาหกจทประกอบธรกจแข(งขนกบเอกชนทอย(ภายใต�บงคบกฎหมาย อาจต�องปรบเปลยนวธการดาเนนธรกจให�สอดคล�องกบกฎหมาย แต(ผลของการเปลยนแปลงดงกล(าวทาให�เกดภาพลกษณ$ทดต(อนโยบายของรฐในการไม(ประกอบธรกจแข(งขนกบเอกชน และการบงคบใช�กฎหมายอบ(บนพนฐานของความเสมอภาค

ควรระบถงรายละเอยดของการบงคบใช�กฎหมายว(าครอบคลมบคคลหรอพฤตกรรมลกษณะใดบ�าง ผ�มอานาจดาเนนการ บทลงโทษ ข�อยกเว�นต(างๆ รวมทงควรระบกล(มผ�ทจะได�รบผลกระทบว(าประกอบด�วยภาคส(วนใดบ�าง อาท ผ�กากบดแล รฐวสาหกจทเข�าข(ายตามร(างกฎหมายน ภาคเอกชน กล(มสาธารณะ เปนต�น

การประเมนผลกระทบทงทางบวกและทางลบอย(างสมเหตสมผล

ไม(มการวเคราะห$ผลประโยชน$และต�นทน

ควรวเคราะห$ผลประโยชน$และต�นทนทงในเชงปรมาณและคณภาพ และควรจดทา Cost-Benefit Analysis เพอวเคราะห$ผลประโยชน$และต�นทนของกล(มผ�ได�รบผลกระทบแต(ละกล(มจากการออกกฎหมายน

การนาเสนอและวเคราะห$ทางเลอกอนในการแก�ปiญหา

ไม(มการวเคราะห$หรอนาเสนอทางเลอกอนในการแก�ไขปiญหา

ควรนาเสนอทางเลอกอนในการแก�ไขปiญหา อาท ทางเลอกในการไม(ต�องออกกฎหมาย และเปรยบเทยบผลการประเมนผลประโยชน$และต�นทนของแต(ละทางเลอกรวมทงเปรยบเทยบความค�มค(าของทางเลอกอนกบร(างกฎหมายน

การรบฟiงความคดเหนของกล(มผ�ทมส(วนได�ส(วนเสย

จดประชมรบฟiงความเหนจากผ�อย(ใต�บงคบของกฎหมายทงจากส(วนราชการ นกวชาการ สถาบนเอกชน ได�แก( สภาหอการค�าแห(ง

การจดประชมรบฟiงความความคดเหนควรครอบคลมกล(มผ�ทได�รบผลกระทบทกภาคส(วน



หลกเกณฑ ของ OECD รายงานการจดทา RIA ข�อคดเหนของคณะผ�วจย ประเทศไทย สภาอตสาหกรรมแห(งประเทศไทย รวม 2 ครง ซงผลการประชมเหนด�วยในหลกการ

ทงกระทรวงพาณชย$ กระทรวงการคลง สานกงบประมาณ รฐวสาหกจ หน(วยงานเจ�าสงกดของรฐวสาหกจ ภาคเอกชน และภาคประชาชน รวมทงควรมการเปOดเผยข�อคดเหน และบทสรปทได�จากการจดประชมอย(างละเอยดด�วย


• รKางพระราชบญญตการขนสKงทางบก (ฉบบท ....) พ.ศ. .... รายงานการจดทา RIA สาหรบร(างพระราชบญญตการขนส(งทางบกฉบบนจดทาขนโดย

กรมการขนส(งทางบก กระทรวงคมนาคม มความยาวประมาณ 6 หน�า โดยมวตถประสงค$เพอปรบปรงแก�ไขบทบญญตให�มความชดเจน และสอดคล�องกบสภาพเศรษฐกจและสงคมในปiจจบน โดยมรายละเอยดของปiญหาพร�อมทงมาตรการในการแก�ไขปiญหารวม 7 ประเดน รวมทงแนวทาง การดาเนนการในภาพรวม และการจดรบฟiงความคดเหน อย(างไรกตาม เนอหาในรายงานยงไม(กล(าวถงรายละเอยดในเชงลก รวมทงไม(มการนาเสนอทางเลอกอน และไม(ได�วเคราะห$ผลกระทบทงทางบวกและทางลบของแต(ละมาตรการทต�องการแก�ไข

หลกเกณฑ ของ OECD รายงานการจดทา RIA ข�อคดเหนของคณะผ�วจย

การอธบายถงลกษณะของปiญหาทต�องการแก�ไข

1. การกาหนดประเภทรถทอย(ภายใต�บงคบกฎหมายว(าด�วยการขนส(งทางบกให�เหมาะสมสอดคล�องกบรถทอย(ภายใต�บงคบกฎหมายว(าด�วยรถยนต$

2. ข�อจากดในการมอบหมายอานาจหน�าทของนายทะเบยนประจาจงหวดซงไม(สามารถกระทาได�

3. ปiญหาองค$ประกอบของคณะกรรมการควบคมการขนส(งทางบกกลางและคณะกรรมการควบคมการขนส(งประจาจงหวดทยงไม(มตวแทนหรอผ�แทนจากภาคเอกชนหรอหน(วยงานทดแลและค�มครองผ�บรโภค

4. ปiญหาความไม(ชดเจนและเหมาะสมสอดคล�องกบสภาพปiจจบนของบทบญญตเกยวกบการ

มการอธบายความเปนมา ความจาเปนและปiญหาทต�องการแก�ไขพร�อมทงระบมาตรการในการแก�ปiญหาทง 7 ประเดนซงทาให�เหนภาพของปiญหาแต(ละประเดนได�ชดขน อย(างไรกตามรายงานดงกล(าวควรอธบายถงสาเหตของปiญหาในเชงลก ขนาดของปiญหา รวมทงอธบายถงรายละเอยดของบทบญญตทควรจะปรบปรงเพมเตมเพอแก�ไขปiญหาทเกดขน




ประกอบการขนส(งระหว(างประเทศ 5. ปiญหาข�อจากดทางกฎหมายทยงมได�ให�อานาจ

ภาคเอกชนทได�รบใบอนญาตประกอบการขนส(งจดการเดนรถให�เกดความค�มค(าทางเศรษฐกจ

6. ปiญหาการควบคมกากบดแลสถานตรวจสภาพรถเอกชนให�มการจดการหรอการดาเนนการทดมประสทธภาพ และเปนไปตามกฎระเบยบททางราชการกาหนด

7. ปiญหาด�านการตรวจสอบการกระทาผดซงปiจจบนผ�ขบรถมกไม(ปฏบตตามคาสงของเจ�าหน�าทในการเรยกรถให�หยดเพอตรวจสอบ และการตรวจสอบความถกต�องของรถมกกระทาได�ยากเพราะไม(มกฎหมายกาหนดให�ต�องมหนงสอแสดงการจดทะเบยนไว�ประจารถ

การบงคบใช�กฎหมายและกล(มผ�ได�รบผลกระทบ

มาตรการในการแก�ไขปiญหาเปนมาตรการทจะต�องดาเนนการให�เปนมาตรฐานเดยวกนทวประเทศ จงสมควรกาหนดให�เปนกฎหมายทจะต�องใช�บงคบในทกท�องททวราชอาณาจกร

กฎหมายนบญญตขนเพอให�มความเหมาะสมกบสภาพสงคม เศรษฐกจและเทคโนโลย เปนการปรบปรงบทบญญตเดม การฝqาฝ�นและไม(ปฏบตตามย(อมทาให�ไม(ได�รบอนญาต หรอไม(ได�รบดาเนนการเกยวกบเรองนนๆ หรออาจถกเพกถอนใบอนญาตนนๆ ได�และมบทกาหนดโทษทางอาญาสาหรบการไม(จดให�มหนงสอแสดงการจดทะเบยนไว�ประจารถและกรณผ�ขบรถทฝqาฝ�นคาสงของผ�ตรวจการทสงให�หยดรถเพอตรวจสอบ

ควรระบถงรายละเอยดของการบงคบใช�กฎหมายว(าครอบคลมบคคลหรอพฤตกรรมลกษณะใดบ�าง ผ�มอานาจดาเนนการ บทลงโทษ ข�อยกเว�นต(างๆ รวมทงควรระบกล(มผ�ทจะได�รบผลกระทบว(าประกอบด�วยภาคส(วนใดบ�าง

การประเมนผลกระทบทงทางบวกและทางลบอย(างสมเหตสมผล

ไม(มการวเคราะห$ผลประโยชน$และต�นทน

ควรวเคราะห$ผลประโยชน$และต�นทนทงในเชงปรมาณและคณภาพ และควรจดทา Cost-Benefit Analysis เพอวเคราะห$ผลประโยชน$และต�นทนของกล(มผ�ได�รบผลกระทบแต(ละกล(มจากการออกกฎหมายนในแต(ละมาตรการด�วย




การนาเสนอและวเคราะห$ทางเลอกอนในการแก�ปiญหา

ระบไว�ว(าไม(มทางเลอกอนทจะบรรลวตถประสงค$เดยวกน

ควรนาเสนอทางเลอกอนในการแก�ไขปiญหา อาท ทางเลอกในการไม(ต�องออกกฎหมาย และเปรยบเทยบผลการประเมนผลประโยชน$และต�นทนของแต(ละทางเลอกรวมทงเปรยบเทยบความค�มค(าของทางเลอกอนกบร(างกฎหมายน

การรบฟiงความคดเหนของกล(มผ�ทมส(วนได�ส(วนเสย

รบฟiงความคดเหนโดยวธการผ(านทางระบบเครอข(ายสารสนเทศของกรมการขนส(งทางบก กระทรวงคมนาคม ตงแต(วนท 10-31 มนาคม 2551 มผ�แสดงความคดเหน 3 คน โดยเสนอความเหนว(ารายละเอยดของปiญหาและมาตรการยงไม(ชดเจนในหลายประเดน เสนอให�แก�ไขนยามของรถยนต$นงส(วนบคคล และเสนอให�แก�ไของค$ประกอบของคณะกรรมการควบคมการขนส(งทางบกประจาจงหวด แต(ทประชมของกรมการขนส(งทางบกซงมผ�แทนจากหน(วยงานในสงกดกรมการขนส(งทางบกและหน(วยงานภายนอก อาท บรษท ขนส(ง จากด สมาคมผ�ประกอบการขนส(งรถโดยสารไม(ประจาทาง สภาอตสาหกรรมแห(งประเทศไทย และสมาคมอตสาหกรรมยานยนต$ไทย มมตไม(เหนชอบกบข�อเสนอดงกล(าว

รายงานฯ มข�อมลสรปความคดเหนของการรบฟiงความคดเหนซงมรายละเอยดพอสมควร แต(เปนการรบฟiงความคดเหนผ(านทางเวบไซต$ซงมผ�แสดงความคดเหนเพยง 3 รายเท(านน

ควรมการจดประชมรบฟiงความคดเหนให�ครอบคลมกล(มผ�ทได�รบผลกระทบทกภาคส(วนทงหน(วยงานในสงกดกระทรวงคมนาคมทเกยวข�องทงในส(วนกลางและภมภาค ภาคเอกชน และภาคประชาชน รวมทงควรมการเปOดเผยข�อคดเหน และบทสรปทได�จากการจดประชมอย(างละเอยดด�วย


จากการวเคราะห$ตวอย(างรายงานทง 2 ฉบบจะเหนได�ว(า การอธบายถงลกษณะของปiญหาทต�องการแก�ไขเปนหวข�อทหน(วยงานราชการมการจดทาไว�ค(อนข�างตรงตามหลกเกณฑ$ของ OECD เพยงแต(ควรมการอธบายถงประเดนปiญหาในเชงลกมากกว(าทเปนอย( ในขณะทหวข�อการบงคบใช�กฎหมายและกล(มผ�ได�รบผลกระทบ และการรบฟiงความคดเหนของกล(มผ�ทมส(วนได�ส(วนเสยมการกล(าวถงในรายงานแต(ยงประเมนไม(ครบถ�วนและไม(ตรงประเดน อาท ไม(มการจาแนกกล(มผ�ได�รบผลกระทบ และไม(มการอธบายกระบวนการและรายละเอยดในการจดรบฟiงความคดเหนของกล(มผ�ทมส(วนได�ส(วนเสยให�ชดเจน ส(วนหวข�อทไม(มการวเคราะห$ไว�ในรายงานได�แก( การประเมนผลกระทบทงทางบวกและทางลบอย(างสมเหตสมผล และการนาเสนอและวเคราะห$ทางเลอกอนในการแก�ปiญหา



4.2.8 รปแบบของหนKวยงานปฏรปกฎหมายทได�รบความสาเรจ

ความพยายามในการปฏรประบบในการออกกฎหมายและการพฒนาคณภาพของกฎหมายจะได�รบความสาเรจมากน�อยเพยงใดนนขนอย(กบปiจจยทหลากหลาย ประสบการณ$ในต(างประเทศทงในประเทศทพฒนาแล�วและประเทศทกาล งพฒนาพบว(า ปiจจยทมความสาคญได�แก( สภาพแวดล�อมทางการเมอง และการออกแบบองค$กรทเข�ามาปฏบตหน�าท สภาพแวดล�อมทางการเมองนนหมายความว(า การผลกดนกระบวนการปฏรปกฎหมายจะต�องได�รบการสนบสนนจากฝqายบรหารอย(างจรงจง ซงหมายความว(าจะต�องเปนส(วนหนงของยทธศาสตร$การปฏรประบบราชการในภาพรวม ดงนน จงหวะและช(วงระยะเวลาในการผลกดนวาระดงกล(าวเปนสงทสาคญอย(างยง อย(างไรกด การออกแบบองค$กรกมความสาคญไม(ยงหย(อนกว(ากนเพราะหากไม(เหมาะสมแล�วกจะไม(สามารถปฏบตหน�าทได�อย(างมประสทธภาพทาให�ไม(มผลงานทเปนทประจกษ$ต(อสงคม อนจะเปนผลทาให�สดท�ายแล�วรฐบาลอาจต�องยบเลกภารกจดงกล(าวหรอละเลยไม(ให�ความสาคญอกต(อไป

การศกษารปแบบขององค$กรทปฏบตภารกจในการปฏรปกฎระเบยบของภาครฐจากประสบการณ$หลากหลายประเทศทงในประเทศทพฒนาแล�วและทกาลงพฒนาโดยบรรษทการเงนระหว(างประเทศ (International Finance Corporation) ซงเปนหน(วยงานในเครอของธนาคารโลกททาหน�าทในการลงทนในต(างประเทศ ในรายงาน Institutions for Regulatory Governance (2010)21 พบว(า หน(วยงานปฏรปกฎหมายโดยทวไปจะเรมจากรปแบบของคณะกรรมการชวคราว (ad hoc committee) ทมภารกจทมเปLาประสงค$ทค(อนข�างแคบและชดเจน เช(นในกรณของประเทศเคนยา มการจดตงคณะกรรมการขนมาเพอทจะศกษาวเคราะห$เฉพาะกฎระเบยบทเกยวกบการออกใบอนญาตให�แก(ภาคธรกจเท(านน (licensing) โดยมการนาเอาวธการประเมนผลกระทบของกฎหมายมาใช�ในการประเมนต�นทนทภาคธรกจต�องแบกรบจากขนตอนในการขออนญาตต(างๆ เมอหน(วยงานดงกล(าวมผลงานเปนทประจกษ$แล�ว จงค(อยมการขยายขอบเขตของภาระหน�าททกว�างและซบซ�อนขน ดงนน การลาดบขนตอนในการจดและออกแบบโครงสร�างองค$กรและกรอบภารกจของหน(วยงานทจะเข�ามาปฏบตหน�าทจงมความสาคญอย(างยง

จากการทบทวนประสบการณ$ในหลายประเทศพบว(า โครงสร�างและกรอบภารกจของหน(วยงานททาหน�าทในการปฏรปกฎหมายทดมดงน

21 IFC (2010), Institutions for Regulatory Governance สามารถดาวน$โหลดได�ท www.worldbank.org



โครงสร�างองค6กร

• อย(ภายใต�หน(วยงานของรฐทมความสาคญมากทสด เช(น สานกนายกรฐมนตร กระทรวงการคลง หรอกระทรวงเศรษฐกจ หรอ กระทรวงแผนงาน (Ministry of Planning) เปนต�น และรายงานตรงต(อรฐมนตรหรอ ค.ร.ม. โดยตรง

• มระเบยบหรอกฎหมายรองรบในระยะกลางหรอระยะยาวเพอทจะให�การปฏบตหน�าทมความชดเจน ปลอดจากการแทรกแซงของการเมองหรอกล(มผลประโยชน$ อนง หน(วยงานทมลกษณะเฉพาะกจ เช(น คณะกรรมการฯ ทจดตงขนมาตามระเบยบสานกนายกรฐมนตรฯ แม�จะเหมาะสมในช(วงเรมแรก หากแต(จะมข�อจากดเรองของอานาจหน�าททต�องพงพาอานาจของนายกรฐมนตร ซงมการเปลยนแปลงบคคลทดารงตาแหน(งดงกล(าวตลอดเวลาทาให�การปฏบตภารกจอาจขาดความต(อเนอง

• เปนหน(วยงานขนาดเลกในช(วงเรมต�น เช(น อาจมพนกงานเพยง 5 – 20 คนหากแต(พนกงานเหล(านนจะต�องเปนผ�มความเชยวชาญในการจดทารายงานผลกระทบของกฎหมายทด ซงต�องมความร� ความเข�าใจทลกซงเกยวกบ หลกการ วธการ และเครองมอทใช�ในการประเมนอย(างถ(องแท� เมอหน(วยงานดงกล(าวสามารถปฏบตหน�าทได�อย(างมประสทธภาพแล�ว จงจะเพมจานวนพนกงานเจ�าหน�าทเพอรองรบปรมาณงานทเพมขนอนเนองมาจากการเพมกรอบภารกจ เช(น หน(วยงาน Better Regulation Unit ทอย(ภายใต�กระทรวงอานวยความสะดวกด�านกฎระเบยบของภาครฐ (Ministry of Simplification) มพนกงาน 30 คนหลงจากทจดตงมาเปนเวลาเกอบ 8 ป โดยพนกงานส(วนมากเปนนกกฎหมาย นกเศรษฐศาสตร$ และผ�เชยวชาญด�านการบรหารจดการธรกจ

• องค$ประกอบหลกของพนกงาน คอ นกกฎหมาย และ นกเศรษฐศาสตร$ และบคคลทมประสบการณ$ทงในภาคราชการและภาคธรกจด�วย ความหลากหลายของ ความเชยวชาญหรอประสบการณ$ของผ�ทปฏบตหน�าทมความสาคญยงเนองจากรฐมกฎระเบยบทครอบคลมทกภาคส(วนของประเทศ ไม(ว(าจะเปน เศรษฐกจ สงคม สงแวดล�อม ความมนคง ฯลฯ

• มความเปนอสระในการปฏบตหน�าท ซงหมายถงการมอานาจในการตดสนใจ มแหล(งเงนทนทมนคง และมขดความสามารถในเชงเทคนคในการประเมนผลกระทบของกฎระเบยบของรฐได�โดยเปนทเชอถอของสงคม

• มหน(วยงานททาหน�าทเปนทปรกษา (advisory) และหน(วยงานททาหน�าทการผลกดนวาระการปฏรปกฎหมายกบบคคลหรอหน(วยงานภายนอก (advocacy) เพอ



ผลกดนกระบวนการในการปฏรปกฎหมาย และเพอทให�การปฏบตหน�าทสอดคล�องกบความต�องการของประชาชนและของภาคธรกจ

กรอบภารกจ และอานาจหน�าท

• มอานาจในการสงการข�ามกระทรวงและสามารถรายงานต(อผ�ทมอานาจในการตดสนใจระดบสงในกรณทไม(ได�รบความร(วมมอจากหน(วยงานทเกยวข�อง

• กรอบภารกจในเบองต�นจะต�องไม(กว�างเกนไปนกและเปLาหมายในการปฏบตภารกจจะต�องอย(ในวสยทศน$ทสามารถบรรลได�เพอทจะสามารถสร�างความน(าเชอถอให�แก(องค$กร การศกษาประสบการณ$ในนานาประเทศพบว(า กรอบภารกจของหน(วยงานปฏรปกฎหมายในประเทศทกาลงพฒนามกจะกว�างกว(าของหน(วยงานลกษณะเดยวกนในประเทศทพฒนาแล�ว รวมทงขาดเปLาหมายทชดเจนทาให�ปฏบตภารกจได�ยากกว(า อนง กรอบภารกจและเปLาหมายทกาหนดขนจะต�องสอดคล�องและโยงใยกบยทธศาสตร$ของนโยบายหนงใดทรฐบาลให�ความสาคญเปนพเศษ ประสบการณ$ในต(างประเทศพบว(า ส(วนมากการปฏรปกฎหมายจะเกยวโยงกบยทธศาสตร$ในการดงดดการลงทนจากต(างประเทศ การส(งเสรมการแข(งขนและลดการผกขาดในระบบเศรษฐกจ หรอการอานวยความสะดวกให�แก(ภาคธรกจเปนหลก

• ในช(วง เร มแรก หน(วยงานดงกล( าวจะต�องให�ความส า คญแก(การพฒนา ขดความสามารถของพนกงาน เช(น การพฒนาค(มอในการปฏบตหน�าท การออกระเบยบ กระบวนการและขนตอนในการปฏบตหน�าททมความชดเจน เปนต�น

• มกระบวนการในการประเมนและตดตามผลการดาเนนงานของหน(วยงานเพอทจะสามารถปรบปรงโครงสร�างองค$กร ตลอดจนกรอบภาระหน�าทและวธการและขนตอนในการปฏบตหน�าทให�สอดคล�องกบสภาพแวดล�อม อนง การพฒนาองค$กรททาหน�าทในการปฏรปกฎหมายเปนงานทต�องใช�เวลาเนองจากไม(มสตรสาเรจทสามารถรบรองได�ว(า หน(วยงานทจดตงขนจะสามารถปฏบตหน�าทได�อย(างมประสทธภาพภายใต�สภาพแวดล�อมทางสถาบน กฎหมาย การเมอง ฯลฯ ทเฉพาะตวของแต(ละประเทศ

โครงสร�างและกรอบภารกจขององค$กรททาหน�าททปรกษาหารอในการผลกดนวาระการปฏรปกฎหมายกบบคคลหรอหน(วยงานภายนอกมดงน

โครงสร�างองค6กร

• เปนหน(วยงานทไม(สงกดกระทรวงใดกระทรวงหนง ในกรณของหน(วยงานททาหน�าทผลกดนวาระการปฏรปกฎหมายนนจะต�องมความเปนอสระจากฝqายบรหารและมความน(าเชอถอในสายตาของประชาชน



• ต�องมผ�แทนจากภาคธรกจและมผ�เชยวชาญ เช(น นกวชาการเปนองค$ประกอบเพอทจะให�การปฏบตหน�าทของหน(วยงานสะท�อนปiญหาของภาคธรกจและของประชาชนอย(างแท�จรง และในกรณของหน(วยงานททาหน�าทในการผลกดนฯ จะต�องมกระบวนการและช(องทางในการตดต(อสอสารโดยตรงกบภาคธร กจโดย การปรกษาหารออย(างเปOดเผย

• จะต�องมการปฏบตหน�าทอย(างโปร(งใส เช(น มการเปOดเผยบนทกของผลการปรกษาหารอกบกล(มผ�มส(วนได�เสย ข�อเสนอแนะต(อหน(วยงานราชการอนๆ ใน การปรบปรงกระบวนการหรอคณภาพของกฎหมาย รายงานทจดทาขนต(อสาธารณะและรายงานต(อสานกงานตรวจเงนแผ(นดน เปนต�น

• โดยทวไปแล�ว หน(วยงานทปรกษามกมลกษณะทเปนหน(วยงานเฉพาะกจ แต(หน(วยงาน ททาหน�า ทผลก ดนวาระการปฏรปกฎหมายกบหน(วยงานและบคคลภายนอกควรเปนองค$กรถาวร ในทงสองกรณน ผ�บรหารระดบสงของประเทศจะต�องเข�ามามส(วนร(วมและรบร�การดาเนนงานเพอทจะสร�างความน(าเชอถอขององค$กร

กรอบภารกจและอานาจหน�าท

หน"วยงานทปรกษา

• ประสานงานและปรกษาหารอกบหน(วยงานต(างๆ ของภาครฐ

• ปรกษาหารอกบผ�มส(วนได�เสยเพอสะท�อนความต�องการและความคาดหมายของสาธารณะต(อหน(วยงาน

• จดทาข�อเสนอแนะในการปรบปรงการปฏบตหน�าทของหน(วยงานปฏรปกฎหมาย

หน"วยงานผลกดนการปฏรปกฎหมาย

• ผลกดนให�ประเดนการปฏรปกฎหมายเปนวาระสาคญของการโต�วาทกนทาง

การเมองเพอทจะให�สงคมเหนความสาคญ

• จดทาแนวทางในการปฏรปกฎหมายทมความชดเจน

• ในระยะยาวอาจทาหน�าทในการประเมนคณภาพของ RIA และกระบวนการใน

การจดทา RIA



กล(าวโดยสรป หน(วยงานปฏรปกฎหมายทสามารถผลกดนให�เกดระบบการประเมนกฎหมายทมประสทธภาพในทางปฏบตจะต�องเรมจากการเปนหน(วยงานทมขนาดเลก มกรอบภารกจทไม(กว�างแต(ชดเจน หากแต(มพนกงานและเจ�าหน�าททมองค$ความร� ประสบการณ$และความเชยวชาญ และขดความสามารถในการปฏบตหน�าทสงเพอทจะสามารถผลตผลงานทประจกษ$ต(อสาธารณชน

หน(วยงานดงกล(าวจะต�องเปนหน(วยงานของรฐทรายงานตรงต(อนายกรฐมนตรหรอผ�ทกมอานาจนโยบายสง หากแต(มความเปนอสระในการตดสนใจและในการปฏบตหน�าทประจาวน ซงในกรณของประเทศไทยอาจมลกษณะทเปนองค$การมหาชนทเปนหน(วยงานภาครฐหากแต(ไม(ต�องปฏบตตามกฎระเบยบทรดตวของหน(วยงานราชการและมความยดหย(นในการกาหนดค(าตอบแทนของพนกงานมากกว(า ซงมความจาเปนในการดงดดบคลากรทมคณภาพและมความเชยวชาญทตรงต(อภารกจทได�รบมอบหมาย

ในขณะเดยวกน หน(วยงานดงกล(าวควรมคณะทปรกษาทมตวแทนระดบสงของรฐบาลทมศกยภาพในการประสานงานข�ามกระทรวง ข�ามหน(วยงานและคณะกรรมการททาหน�าทใน การประสานงานกบภาคส(วนอนๆ ทเปนผ�ทมส(วนได�เสยโดยมตวแทนของภาคธรกจ ภาคประชาชนและภาควชาการ โดยการทางานของคณะทปรกษาเหล(านจะต�องมความโปร(งใส ตรวจสอบได�

4.3 บทสรป

ประเทศไทยมกฎหมายทกาหนดให�หน(วยงานราชการต�องชแจงเหตผลและความจาเปนในการมกฎหมายตงแต(ป พ.ศ. 2531 แต(ข�อกาหนดดงกล(าวมสถานภาพเปนเพยงระเบยบสานกนายกรฐมนตรซงมเปLาหมายในการอานวยความสะดวกและเพมประสทธภาพของฝqายบรหารในการพจารณาร(างกฎหมายเท(านน ต(อมาเมอประเทศไทยก�าวเข�าส(ยคทองทางเศรษฐกจ ได�ม ความพยายามทจะกลนกรองและปรบปรงคณภาพของกฎหมายเพอมให�เปนอปสรรคต(อการประกอบธรกจของเอกชน โดยในป พ.ศ. 2534 ครม. ได�มมตเหนชอบหลกเกณฑ$และแนวทางการพจารณากฎหมายเพมเตมซงกาหนดให�หน(วยงานราชการต�องชแจงความจาเปนในการสร�างขนตอนใหม(ๆ ขนมา เช(น การขอใบอนญาตเพอทากจการอย(างหนงอย(างใด ว(ามความจาเปนเพยงไร และสร�างภาระแก(ภาคเอกชนมากน�อยเพยงใดด�วย

หลงจากทประเทศไทยมรฐธรรมนญฉบบใหม(ทมาจากตวแทนของประชาชนในวงกว�างในป พ.ศ. 2540 กมพฒนาการในการปรบปรงกระบวนการในการกลนกรองคณภาพของกฎหมายอกครง เนองจากมการกาหนดแนวนโยบายพนฐานของรฐทงในด�านเศรษฐกจและสงคมและการกาหนดสทธพนฐานของประชาชนใหม(ๆ จานวนมากจงต�องมการ “สงคายนา” กฎหมายทมอย(ว(าสอดคล�องกบบทบญญตของรฐธรรมนญใหม(หรอไม( โดยมการจดตงคณะกรรมการปรบปรงกฎหมายเพอ การพฒนาประเทศในป พ.ศ. 2544 เพอดาเนนการ คณะกรรมการดงกล(าวได�ยบเลกกฎหมายจานวน



หนง และได�ออกหลกเกณฑ$ในการตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมายทเปนมาตรฐานสากลคอ OECD Reference Checklist for Regulatory Decision Making

และหลงจากนนได� มการจด ตงคณะกรรมการพฒนากฎหมายขนมาในส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกาเพอรบผดชอบเรองการพฒนากฎหมายอย(างต(อเนอง

พฒนาการของการออกกฎหมายของประเทศไทยก�าวไปอกขนหนง เมอรฐธรรมนญป พ.ศ. 2540 กาหนดให�ประชาชนซงเปนผ�มสทธเลอกตงสามารถเข�าชอเพอเสนอกฎหมายได� จากเดมทคณะรฐมนตรและสมาชกรฐสภาเท(านนทสามารถเสนอกฎหมายได� แนวคดดงกล(าวได�รบการสนบสนนในรฐธรรมนญฉบบป พ.ศ. 2550 ซงกาหนดให�มการจดตงคณะกรรมการปฏรปกฎหมายซงมลกษณะเปนองค$กรทอสระจากฝqายบรหารขนมาเพอทาหน�าทในการช(วยเหลอประชาชนในการเสนอกฎหมายรวมทงเสนอให�มการปรบปรงกฎหมายต(างๆ ทมอย(เดมและร(างกฎหมายใหม(ทอย(ในกระบวนการพจารณาของรฐสภาด�วย

แม�ประเทศไทยจะมววฒนาการในการพฒนากฎหมายมากว(าสองทศวรรษ แต(ยงไม(ได�มการทบทวนกฎหมายครงใหญ(ดงเช(นในเกาหลใต� เวยดนาม หรอ เมกซโกทมการโละกฎหมายนบพนฉบบ และในส(วนของการประเมนผลกระทบของกฎหมายหรอ RIA นน แม�จะมเกณฑ$ทเปนมาตรฐานสากลแต(คณภาพของรายงานทจดทาขนจรงในทางปฏบตยงไม(เปนไปตามมาตรฐานสากลด�วยเหตผลหลายประการดงน

ประการแรกซงมความสาคญทสด การจดทารายงานผลกระทบของกฎหมายในประเทศไทยมเฉพาะในขนตอนทมร(างกฎหมายออกมาแล�ว ทาให�หน(วยงานราชการทเปนผ�เสนอกฎหมายมเปLาประสงค$ทจะให�มการตรากฎหมายดงกล(าวอย(างรวดเรวทสด จงมองว(าการจดทารายงานดงกล(าวเปนเพยง “อปสรรค” ททาให�การตรากฎหมายล(าช�าจงดาเนนการในการจดทารายงานแบบ “ขอไปท” เพยงเพอให�เปนไปตามข�อกาหนดของระเบยบสานกนายกรฐมนตรในการเสนอร(างกฎหมายต(อ ครม. เท(านน มได�หวงผลใดๆ ในการทจะใช�กระบวนการดงกล(าวในการปรบปรงกฎหมาย ด�วยเหตผลดงกล(าว การทารายงานประเมนผลกระทบของกฎหมายของไทยจงมลกษณะทเรยกว(า “tick the box” หรอ “กากบาท” ว(าได� “ทาแล�ว” เท(านน

ประการทสอง การจดทารายงานการประเมนผลกระทบของกฎหมายของไทยยงจากดเฉพาะกฎหมายทเปนพระราชบญญตเท(านนทาให�มกรอบการบงคบใช�ทจากดมาก เนองจากกฎระเบยบทมผลกระทบต(อธรกจหรอประชาชนโดยส(วนมากจะเปนกฎหมายรองมากกว(ากฎหมายหลก การประเมนผลกระทบของกฎหมายหลกซงมสารบญญตทค(อนข�างกว�างทาให�ไม(สามารถประเมนผลได�ผลเสยทเปนรปธรรมได�



ประการทสาม ประเทศไทยยงขาด “ค(มอการประเมนผลกระทบของกฎหมาย” ซงกาหนดรายละเอยดวธการในการจดทารายงานประเมน เช(นในบางประเทศหน(วยงานกลางจะทา “แบบฟอร$มสาเรจรป (template)” ในการประเมนผลกระทบโดยให�หน(วยงานทเสนอกฎหมายกรอกข�อมลรายละเอยดลงในแบบฟอร$มเท(านน เพอให�การประเมนเปนไปตามมาตรฐาน อย(างไรกด คณะผ�วจยมความเหนว(า การมค(มอการประเมนผลกระทบของกฎหมายทละเอยดจะไม(สามารถปรบปรงคณภาพของกฎหมายได�หากยงไม(มการแก�ไขกระบวนการในการจดทารายงานผลกระทบตามข�อท 1 และ 2

ประการทส กระบวนการในการจดทารายงานผลกระทบของกฎหมายของไทยยงขาดกระบวนการรบฟiงความคดเหนของผ�มส(วนได�เสยและของสาธารณชน ซงเปนองค$ประกอบทสาคญของการจดทารายงานผลการประเมนกฎหมายทด ทงนเนองมาจากประเทศไทยยงขาดกฎหมาย ว(าด�วยการรบฟiงความเหนสาธารณะทกาหนดกรอบวธการในการจดทาความคดเหนทมประสทธภาพ ซงหมายถงการจดทาเวททผ�เสนอกฎหมายและผ�ทมส(วนได�เสยหรอประชาชนสามารถแลกเปลยนข�อมลและความเหนระหว(างกนได�อย(างสร�างสรรค$ มใช(เปนการเสนอร(างกฎหมายโดยหน(วยงานราชการฝqายเดยว หรอ การรบฟiงความเหนแบบกว�างๆ โดยมได�มการกาหนดประเดนทต�องการจะ รบฟiงความคดเหนทชดเจน และมได�มการนาเสนอข�อมลรายละเอยดเกยวกบประเดนนนๆ เพอทจะให�การแสดงความคดเหนอย(บนพนฐานของข�อมลเชงประจกษ$มใช(การคาดคะเนหรออารมณ$

ประการทห�า ประเทศไทยยงขาดหน(วยงานทตรวจสอบคณภาพของรายงานการประเมนผลกระทบของกฎหมาย ทาให�คณภาพของรายงานไม(ได�มาตรฐานสากล

กลKาวโดยสรป กระบวนการ RIA ในประเทศไทยยงเปhนเพยงการปฏบตตาม “ขนตอน” เทKานน โดยมได�มการนาเนอหาสาระของรายงานมาใช�ประโยชน อยKางใด

อนง บทวเคราะห$ทกล(าวมานนสอดคล�องกบความเหนของอดตสมาชกผ�แทนราษฎรทคณะผ�วจยได�สมภาษณ$ (นาย เกยรต สทธอมร ) ผ�แทนสมาชกสภาผ�แทนราษฎร พรรคประชาธปiตย$ ซงเหนว(ารายงานผลกระทบของกฎหมายทเปนเอกสารแนบท�ายร(างพระราชบญญตนนมประโยชน$บ�างเพราะจะให�ภาพรวมว(าร(างกฎหมายทมการเสนอเข�ามานนมเปLาหมายเพอทจะแก�ปiญหาอย(างไร ซงสมาชกสภาผ�แทนราษฎรมกใช�ข�อมลนในการพจารณาร(างกฎหมายในวาระหนงว(าจะรบกฎหมายในหลกการหรอไม(เท(านน แต(ไม(สามารถนามาใช�ในการอภปรายในวาระทสองในชนของกรรมาธการซงจะมการลงรายละเอยดเกยวกบสารบญญตของร(างกฎหมายในรายมาตราเพราะขาดรายละเอยด สาหรบเนอหาสาระทมการนาเสนอยงมลกษณะทบดเบอนเพอต�องการให�รายงานสนบสนนจดยนของผ�นาเสนอกฎหมายจงขาดความน(าเชอถอ



ผ�ให�สมภาษณ$ให�ความเหนเพมเตมว(า ร(างกฎหมายหลายฉบบทมการพจารณากจะไม(มรายงานดงกล(าวแนบท�ายทาให�เปนการดาเนนการทไม(เปนระบบจงไม(ใช(เอกสารทสมาชกสภาผ�แทนราษฎรใช�ประจาในการพจารณากฎหมาย อย(างไรกด สมาชกสภาผ�แทนราษฎรดงกล(าวยงเหนความสาคญของการมรายงานผลกระทบของกฎหมาย หากแต(จาเปนต�องมการปรบปรงเนอหาสาระโดยทรายละเอยดเกยวกบการประเมนทางเลอกอนๆ และผลกระทบของกฎหมายเพอทจะสามารถใช�ประโยชน$ในการพจารณาร(างกฎหมายได�ในทางปฏบต

แนวทางในการปรบปรงเนอหานน ผ�ให�สมภาษณ$เหนว(ารายงานควรมการนาเสนอผลการศกษาซงทบทวนกฎหมายลกษณะทคล�ายคลงกบร(างกฎหมายทมการเสนอในต(างประเทศว(ามรายละเอยดเกยวกบกระบวนการและขนตอนในการบงคบใช�อย(างไร เพอทจะเปนข�อมลให�สมาชกฝqายนตบญญตสามารถเข�าใจได�ไม(เพยงแต(เหตผลและความจาเปนและวตถประสงค$ของร(างกฎหมายซงมกจะมใช(เปนประเดนทสามารถถกเถยงได� เช(น การทจะออกกฎหมายว(าด�วยการรบฟiงความคดเหนของสาธารณชนนนย(อมเปนสง ทด และมความจาเปน หากแต(รายละเอยดเกยวกบกระบวนการและขนตอนในการรบฟiงความคดเหนดงกล(าวเปนรายละเอยดทมความสาคญ รายงานผลกระทบของร(างกฎหมายส(วนมากมการระบเพยงเปLาประสงค$และเหตผลและความจาเปนในการตรากฎหมายโดยสงเขปจงไม(มรายละเอยดทเปนประเดนทจะสามารถพจารณาและถกเถยงกนได�

นอกจากนแล�ว ผ�ให�สมภาษณ$ยงเหนว(า เนอหาสาระของรายงานทจะสมบรณ$นนจะต�องให�ผ�มส(วนได�เสยมส(วนร(วมในกระบวนการของการออกแบบและร(างกฎหมายด�วย ซงในทางปฏบตในปiจจบน กระบวนการในการยกร(างกฎหมายของกระทรวงไม(มข�อกาหนดให�ต�องให�ผ�มส(วนได�เสยเข�าร(วมในการร(างกฎหมาย

ในลกษณะเดยวกน ในขนตอนของการพจารณาร(างกฎหมายในรฐสภากยงไม(มหลกเกณฑ$เงอนไขให�ผ�ทมส(วนได�เสยในการเข�ามามส(วนร(วมในคณะกรรมาธการทพจารณาร(างกฎหมาย ทงน องค$ประกอบของคณะกรรมาธการฯ จะขนอย(กบดลยพนจของประธานเปนหลก

ผ�ให�สมภาษณ$มความเหนว(า ควรมการนา RIA มาใช�กบไม(เพยงการพจารณาร(างกฎหมายเท(านน หากรวมถง (1) กฎหมายลกทออกตามพระราชบญญตด�วย คอ กฎกระทรวง และ พระราชกฤษฎกา เนองจากกฎหมายลาดบรองเหล(านมรายละเอยดเกยวกบกระบวนการและขนตอนในการบงคบใช�กฎหมายซงมผลกระทบต(อประชาชนในวงกว�าง และ (2) กฎหมายทมอย(เดมว(ามการบงคบใช�จรงหรอไม( และการบงคบใช�มปiญหาหรอข�อจากดอย(างไร เพอทจะสามารถปรบปรงหรอยกเลกกฎหมายทมปiญหาได�

สดท�าย ผ�ให�สมภาษณ$เหนว(าเพอเปนการปรบปรงคณภาพของกฎหมาย ควรให� “เขยวเลบ” แก(คณะกรรมการปฏรปกฎหมายมากขน โดยอาจมอบหมายให�คณะกรรมการฯ มภารกจในการ



ทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายทมอย(และจดทาข�อเสนอแนะให�รฐบาลปรบปรงกฎหมาย โดยรฐบาลจะต�องดาเนนการตามข�อเสนอแนะภายในกาหนดระยะเวลา สาหรบร(างกฎหมายใหม(นน ควรมการออกกฎหมายเกยวกบกระบวนการและขนตอนในการตรากฎหมายทให�ความสาคญแก(การมส(วนร(วมของผ�ทมส(วนได�เสยตงแต(ขนแรกของการพจารณาความจาเปนในการออกกฎหมาย การเลอกรปแบบของกฎหมาย ตลอดจนการร(างกฎหมาย รวมทงมการกาหนดองค$ประกอบของคณะกรรมาธการทพจารณาร(างกฎหมายให�ต�องมผ�ทมส(วนได�เสยมส(วนร(วมในการพจารณาด�วย

การสมภาษณ$อดตสมาชกวฒสภา (สว.) (คณรสนา โตสตระกล) ได�รบข�อคดเหนในทศทางเดยวกนว(า รายงานผลกระทบของกฎหมายมใช(เอกสารทสมาชกใช�ในการพจารณากฎหมายแต(อย(างใด เพราะเอกสารดงกล(าวมใช(เอกสารทมหลกวชาการสนบสนน ผ�ให�สมภาษณ$เหนว(าการมรายงานผลกระทบของกฎหมายทสมบรณ$แบบน(าจะเปนสงทดเพราะเนอหาสาระจะเปนประโยชน$ในการตรวจสอบความเหมาะสมของร(างกฎหมาย เนองจากสมาชกสภาผ�แทนราษฎร (สส.) และวฒสภามกไม(มความร�เกยวกบร(างกฎหมายโดยเฉพาะหากเปนกฎหมายทเกยวกบประเดนทมความซบซ�อน

ทผ(านมาในการหาข�อมลเพอตรวจสอบความเหมาะสมของร(างกฎหมายนนสมาชกรฐสภาต�องพงพารายงานการศกษาจากหน(วยงานภายนอก แต(กไม(เสมอไปเพราะร(างกฎหมายบางฉบบมได�อย(ในความสนใจของบคคลหรอหน(วยงานภายนอกหรอไม(มผ�เชยวชาญทได�ทาการศกษาไว�ล(วงหน�า การมรายงานผลกระทบของกฎหมายทดจงจะสามารถช(วยให�สมาชกสามารถนามาใช�ได�ในกรณของ ร(างกฎหมายทรฐบาลต�องการผลกดน อย(างไรกดเพอทจะให�รายงานดงกล(าวสามารถนามาใช�ประโยชน$ได�อย(างเตมทควรมการดาเนนการดงต(อไปน

1. ควรมการแจกรายงานดงกล(าวก(อนทจะมการพจารณารบหลกการในวาระท 1 เพอให�สมาชกรฐสภามโอกาสศกษารายงานโดยละเอยด ทเปนอย(ในปiจจบน มกได�รบเอกสารทมรายละเอยดเกยวกบข�อคดเหนหรอการประเมนผลกระทบของร(างกฎหมาย เช(น ข�อคดเหนของคณะกรรมการปฏรปกฎหมาย หรอ รายงานการประเมนผลกระทบของความตกลงทางการค�าระหว(างประเทศในวนทจะพจารณา ซงมกมข�อมลจานวนมากไม(สามารถประมวลได�ทน

2. ควรเปOดเผยรายงานดงกล(าวให�ประชาชนได�รบทราบด�วย มฉะนนแล�ว ถงแม�จะมรายงานทด แต(หากพฤตกรรมในรฐสภาทมการกาหนดล(วงหน�าให� สส. ของพรรคต�องให�การสนบสนนร(างกฎหมายทรฐบาลเสนอโดยไม(คานงถงความเหมาะสมของร(างกฎหมายนนๆ แล�ว เอกสารกจะไม(เปนประโยชน$เพราะการตรวจสอบจากบคคลส(วนน�อยย(อมแพ�ในขนตอนของการลงคะแนนเสยง แต(หากประชาชนทวไปมข�อมลจะได�รบทราบเกยวกบการประเมนผลดผลเสยของร(างกฎหมายด�วย ภาคประชาชนกจะ



สามารถสร�างแรงกดดนให� สส. ทให�การสนบสนนออกมาตอบจดอ(อนของร(างกฎหมายทนาเสนอไว�ในรายงานด�วย

4.4 ข�อเสนอแนะ

จากข�อสรปทได�กล(าวมาแล�ว คณะผ�วจยเหนว(าการปรบปรงระบบการทา RIA ในประเทศไทยเพอให�มประสทธภาพมากขนนนจะต�องเรมจากกระบวนการในการทา RIA ก(อนทจะลงรายละเอยดเกยวกบเนอหาสาระดงทกล(าวมาแล�วในบทท 2.1 ข�อเสนอแนะในส(วนนจงแบ(งออกเปน 3 ส(วน คอ (1) ข�อเสนอแนะเพอปรบปรงกระบวนการในการทา RIA (2) ข�อเสนอแนะเกยวกบ การปรบปรงกรอบและเนอหาสาระของ RIA ทเหมาะสมกบขดความสามารถของหน(วยงานราชการและข�อจากดของข�อมลของไทย และ (3) ข�อเสนอแนะยทธศาสตร$ในการผลกดน RIA ให�เกดขนจรงในทางปฏบต

4.4.1 ข�อเสนอแนะเกยวกบกระบวนการในการทา RIA

ปiจจยทสาคญทสด คอ (1) การทา RIA ในช(วงระยะเวลาทถกต�อง และ (2) การมวธการในการรบฟiงความคดเหนจากผ�มส(วนได�เสยทเหมาะสม (3) มการประสานงานใกล�ชดกบภาคเอกชน ซงมรายละเอยดดงน

• การมสวนรวมของผ�มสวนได�เสย

กฎหมายทมคณภาพจะต�องมาจากการประมวลข�อมลและข�อวเคราะห$ของบคคลทหลากหลาย โดยเฉพาะของผ�มส(วนได�เสยโดยตรง ดงนน กระบวนการ RIA ทดจะต�องมข�อกาหนดให�ผ�ทมส(วนได�เสยมส(วนร(วมในการพจารณาความเหมาะสมของการมกฎหมายทางเลอกและรปแบบของกฎหมาย ตลอดจนการร(างกฎหมาย และ การพจารณาความเหมาะสมของกฎหมายในรฐสภาด�วย

• กระบวนการและขนตอนในการประเมนผลกระทบของกฎหมาย คณะผ�วจยเหนว(า ควรมการแก�ระเบยบสานกนายกรฐมนตรว(าด�วยการประเมนผลกระทบ

ของกฎหมายเพอให�มการจดรบฟiงความคดทงหมด 3 ครง โดยครงแรกเปนการประเมนก(อนทจะมการยกร(างกฎหมาย เพอให�มการตรวจสอบความจาเปนในการออกกฎหมาย ทางเลอกต(างๆ และเพอให�แนวทางในการกากบดแลหรอควบคมของภาครฐตามทระบไว�ในกฎหมายมความเหมาะสม กล(าวคอ เปนประโยชน$โดยรวมต(อสาธารณะ

เมอมการยกร(างกฎหมายแล�ว ควรมการจดทาการประเมนผลกระทบของกฎหมายอกสองครง เพอประเมนทางเลอกในการกากบดแล โดยการประเมนในขนตอนนจะเปนการเปรยบเทยบผลประโยชน$และต�นทนของทางเลอกต(างๆ และเพอประเมนร(างกฎหมายในภาพรวม



• การรบฟ$งความคดเหน

อนง เนองจากกระบวนการและขนตอนในการรบฟiงความเหนสาธารณะเปนองค$ประกอบทสาคญของการจดทารายงานผลกระทบของกฎหมาย เพอทจะให�กฎหมายทจดทาขนมานนอย(บนพนฐานของข�อมลทครบถ�วนและรอบด�าน จงต�องมรายละเอยดเกยวกบการดาเนนการมากกว(าทปรากฎในระเบยบสานกนายกรฐมนตร ว(าด�วยการรบฟiงข�อคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548 ซงเปนระเบยบทออกแบบมาเพอใช�กบการรบฟiงความเหนของประชาชนในกรณของโครงการขนาดใหญ(ของภาครฐมใช(ในการจดทาร(างกฎหมาย



(2) การรบฟiงความเหนต�องดาเนนการก(อนทจะมการยกร(างกฎหมาย (3) การรบฟiงความเหนจะต�องมแนวทางในการดาเนนการในรายละเอยดทเปนรปธรรมใน

รปแบบของ “ค(มอ” การจดรบฟiงความเหนสาธารณะทออกแบบด�วยหน(วยงานกลาง (4) ประชาชนทกคนสามารถเข�าร(วมได� (5) ข�อคดเหน ข�อเสนอแนะหรอข�อมลใดๆ ทได�รบจากเวทการแสดงความเหนจะต�องม

การบนทกไว�และต�องเผยแพร(แก(สาธารณชนทางเวบไซต$ (6) หน(วยงานทเสนอกฎหมายจะต�องตอบข�อคดเหน หรอ ข�อซกถามต(างๆ ทได�รบต(อทง

สาธารณะและต(อผ�ทแสดงความเหนนนๆ เปนลายลกษณ$อกษร (7) ข�อคดเหน ข�อเสนอแนะ และ ข�อมลใดๆ ทได�รบจะต�องบนทกไว�ในรายงานผลกระทบ

ของกฎหมายด�วย (8) มหน(วยงานกลางทตรวจสอบคณภาพของการรบฟiงความเหนสาธารณะของหน(วยงาน

ราชการต(างๆ

คณะผ�วจยเหนว(า เพอทจะให�กระบวนการในการร(างกฎหมายมความโปร(งใสและได�รบข�อมลทครบถ�วนและรอบด�าน ควรมการร(างระเบยบว(าด�วยการรบฟiงความเหนสาธารณะทมบทบญญตทสอดคล�องกบหลกการทเปนมาตรฐานสากล

ในขณะเดยวกน คณะผ�วจยเหนว(า อาจพจารณาทจะปรบปรง พ.ร.บ. วธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 โดยเพมบทบญญตว(าด�วยการ “ออกกฎ” (rule making) ของหน(วยงานราชการ ซงมรายละเอยดเกยวกบกระบวนการและขนตอนในการออกกฎทโปร(งใส ซงจะเปนประโยชน$ในการออกกฎหมายรองทกฉบบ



• มการประสานงานใกล�ชดกบภาคเอกชน ประเทศทได�รบการจดอนดบว(าน(าลงทนมากทสดเพราะมกระบวนการในการกากบดแลทเปน

มตรต(อภาคธรกจ เช(น สงคโปร$ ฮ(องกง และ เกาหลใต�นนล�วนมสถาบนทเออต(อการร(วมมอระหว(างภาครฐและเอกชนในการปรบปรงกฎหมายทมคณภาพ คณะผ�วจยเหนว(า โครงสร�างของคณะกรรมการของหน(วยงานทจะจดตงขนมาเพอรบผดชอบในการส(งเสรมและกากบระบบการประเมนผลกระทบของกฎหมายทกล(าวมาแล�วนน ควรประกอบด�วยภาคเอกชน ภาคประชาชน และภาครฐในสดส(วนทเท(ากนเพอทจะให�การปฏรปกฎหมายนนเปนไปเพอผลประโยชน$ของทกภาคส(วนอย(างแท�จรง

4.4.2 ข�อเสนอแนะเกยวกบเนอหาสาระของกฎหมาย

ข�อเสนอเกยวกบสาระของรายงาน RIA สามารแบ(งได�เปน 2 ส(วน ส(วนแรกเปนข�อเสนอแนะเกยวกบขอบเขตของข�อบงคบในการจดทารายงานผลกระทบของกฎหมายว(าควรทจะครอบคลมกฎหมายใดบ�างเพอทจะให�การประเมนมประสทธภาพสงสดโดยคานงถงข�อจากดของทรพยากรด�านบคลากรและทกษะในการจดทารายงานดงกล(าว ส(วนทสองเปนข�อเสนอแนะเกยวกบเนอหาสาระของรายงานในส(วนของการประเมนผลกระทบของกฎหมายซงต�องอาศยเทคนคในการดทารายงานมาก ว(าควรมโครงสร�างหรอรปแบบในการประเมนอย(างไร

• ขอบเขตในการประเมนผลกระทบของกฎหมาย

ดง ทได�ว เคราะห$มาก(อนหน�านแล�วว(า กฎหมายในปiจจ บนกาหนดให� มการจดทา การประเมนผลกระทบของกฎหมายเฉพาะสาหรบร(างกฎหมายใหม(ทมการพจารณาโดยคณะรฐมนตรเท(านน ไม(ครอบคลม (1) การแก�กฎหมายเดม (2) ร(างกฎหมายทเสนอโดยภาคประชาชน และ (3) กฎหมายลาดบรอง เช(น พระราชกฤษฎกา ประกาศกระทรวง หรอ ระเบยบต(างๆ ของหน(วยงานราชการทมผลกระทบต(อประชาชนและภาคธรกจ ตวเลขสถตแสดงว(าในป พ.ศ. 2555-2556 มเพยง 46 ฉบบเท(านน

คณะผ�วจยเหนว(า เนองจากประเทศไทยยงไม(มประสบการณ$ในการประเมนผลกระทบของกฎหมายเท(าใดนก จงควรทจะจากดกรอบในการประเมนเฉพาะสาหรบกฎหมายในระดบพระราชบญญต หากแต(ควรรวมถงการปรบแก�กฎหมายด�วย

อย(างไรกด คณะผ�วจยเหนว(า เนองจากกฎหมายลาดบรองบางประเภทมผลกระทบโดยตรงและผลกระทบทมนยสาคญต(อการประกอบธรกจโดยตรง เช(น ประกาศของหน(วยงานกากบดแลในรายสาขา เช(น หน(วยงานกากบดแลกจการโทรคมนาคมและวทยโทรทศน$ (คณะกรรมการกจการกระจายเสยง กจการโทรทศน$ และ กจการโทรคมนาคมแห(งชาต หรอ กสทช.) กจการพลงงาน (คณะกรรมการกากบกจการพลงงาน หรอ กกพ.) กจการขนส(ง (กรมการขนส(งทางบก ทางนา และ



ทางอากาศ) กจการการธนาคาร (ธนาคารแห(งประเทศไทย) และ กจการประกนภย (คณะกรรมการกากบและส(งเสรมการประกอบกจการประกนภย หรอ คปภ.) จงเหนควรให�กฎระเบยบของหน(วยงานกากบดแลรายสาขาต�องมการจดทาการประเมนผลกระทบของกฎหมายด�วยเช(นกน

อนง ทผ(านมา คณะกรรมการกากบกจการโทรคมนาคมแห(งชาต (กทช.) ได�เคยมการออกระเบยบว(าด�วยการจดทาการประเมนผลกระทบของกฎกตกาการกากบดแลขององค$กรในป พ.ศ. 2549 หากแต(ระเบยบดงกล(าวกลบถกยกเลกในป พ.ศ. 2555 เมอมการวจารณ$ว(าหน(วยงานมได�ปฏบตตามระเบยบทตนเองได�กาหนดไว�

• เนอหาสาระของรายงานในสวนของการประเมนผลกระทบของกฎหมาย คณะผ�วจยมความเหนว(า เนองจากประเทศไทยยงมประสบการณ$ในการประเมนผลกระทบ

ของกฎหมายทจากดจงควรเลอกรปแบบการประเมนทค(อนข�างง(ายในเบองต�น เพอทจะให�หน(วยงานราชการสามารถปฏบตได� ตวอย(างเช(น

o เลอกทจากดการประเมนผลกระทบเฉพาะใน 2 มต เช(น ต(อต�นทนในการประกอบธรกจ สทธของประชาชน สงแวดล�อม ความเสยงของการทจรตคอร$รปชน ฯลฯ

o กาหนดรปแบบและวธการทชดเจนในรปแบบของแบบฟอร$มตามตว (template) เช(น ในกรณของการคานวณต�นทนของกฎหมายต�องมการกาหนดประเภทของต�นทนทต�องคานวณ เช(น ต�นทนของหน(วยงานราชการ ซงประกอบด�วยค(าจ�างพนกงานของหน(วยงานราชการ ค(าอปกรณ$ ค(าสถานท ฯ รวมทงมการกาหนดค(ามาตรฐานทใช�ในการคานวณ เช(น อตราส(วนลด (discount rate) จานวนปทใช�ในการคานวณในการประมาณการณ$ผลด ผลเสยในอนาคต อตราแลกเปลยน วธการถ(วงนาหนกผลประโยชน$หรอต�นทนแต(ละประเภท ฯลฯ เปนต� น อน ง ในปi จจ บน มบร ษททปร กษาทจ ดท า spreadsheet สาเรจรปในการคานวณต�นทนเหล(านแล�ว

o การประเมนผลประโยชน$อาจใช�การประเมนในเชงคณภาพในเบองต�น โดยให�ความสาคญแก(ข�อมลทได�รบจากการจดรบฟiงความเหนจากสาธารณชนเปนหลกเพอทจะให�การวเคราะห$และประเมนผลกระทบมความสมบรณ$ครบถ�วน ไม(เบยงเบน



4.4.3 ข�อเสนอแนะเกยวกบยทธศาสตร ในการผลกดนให�เกดการปฏรประบบ RIA

การศกษาประสบการณ$ในต(างประเทศพบว(า ประเทศทได�รบความสาเรจในการวางระบบการประเมนผลกระทบของกฎหมายล�วนองค$ประกอบทสาคญดงน

(1) การพฒนาหรอปรบปรงระบบการประเมนผลกระทบของกฎหมายเป,นสวนหนงของการปฏรปประเทศ ในประเดนน คณะผ�วจยเหนว(าความล�มเหลวในการนาระบบ การประเมนผลกระทบของกฎหมายมาใช�ในอดตเกดจากการทระบบการประเมนฯ ดงกล(าวมได�เปนส(วนหนงของการปฏรประบบราชการของประเทศ และมได�เปน ส(วนหนงของนโยบายทรฐบาลให�ความสาคญ หากเปนเช(นนน โอกาสทจะผลกดนให�การปฏรประบบการประเมนผลกระทบของกฎหมายในปiจจบนมค(อนข�างมากจากกระแสของการปฏรปประเทศไทยสบเนองมาจากวกฤตทางการเมองซงเกยวโยงกบปiญหาการทจรตคอร$รปชน การเสนอให�มการนาระบบการประเมนกฎหมายทมประสทธภาพเปนหนงในปiจจยทสามารถสร�างภมค�มกนต(อการทจรตคอร$รปชนได�โดยตรง ทงน อาจพจารณาให�รายงานประเมนผลกระทบของกฎหมายเปนเอกสารทต�องใช�ในกระบวนการนตบญญตของรฐสภาเพอให�มการนารายงานไปใช�ในทางปฏบต

(2) การพฒนาระบบการประเมนผลกระทบของกฎหมายมเป1าหมายทชดเจน ตรวจสอบได� คณะผ�วจยเหนว(า ในเบองต�น ประเทศไทยอาจกาหนดเปLาหมายในการพฒนากฎหมาย คอ เพอให�ประเทศไทยได�รบการจดลาดบในรายงาน Ease of Doing Business ทธนาคารโลกจดทาขนทกปดงเช(นในหลายประเทศทได�ศกษาในบทท 3 แม�ดชนดงกล(าวจะให�ความสาคญเฉพาะแก(ความสะดวกรวดเรวในการประกอบธรกจในประเทศเท(านน แต(การได�รบการจดอนดบทดขนย(อมเปนผลดต(อทงภาพลกษณ$ของประเทศและต(อภาคเอกชนในภาพรวม

(3) การสร�างแรงจงใจให�หนวยงานปรบปรงกฎหมาย คณะผ�วจยเหนว(า หน(วยงานราชการไม(มแรงจงใจทจะรเรมกระบวนการปฏรปกฎหมายเนองจากเปนผ�ทได�รบผลประโยชน$จากการมกฎหมายทให�อานาจแห(งดลยพนจแก(ผ�ทบงคบใช� มได�เปนผ�ทได�รบความเดอดร�อนจากการมกฎหมายทไม(ด ด�วยเหตผลดงกล(าว จงต�องมการาร�างแรงจงใจให�หน(วยงานของรฐต�อง “ลกขนมา” ตรวจสอบคณภาพของกฎหมายเก(าทตนดแลอย(และกฎหมายใหม(ทเสนอร(างต(อสภา ในส(วนของกฎหมายเก(านน คณะผ�วจยเหนว(า ควรมการออกกฎหมายให�กฎหมายทกฉบบมอายเวลา ในลกษณะเดยวกบการม Sunset clause ของกฎหมายในประเทศเกาหลใต� สาหรบกฎหมาย



เก(าอาจมกาหนดระยะเวลาสาหรบ “กฎหมายเก(า” เช(น กฎหมายก(อนป พ.ศ. 2500 ว(ากระทรวงทมอานาจกากบดแลจะต�องประเมนความจาเปนในการมกฎหมายเหล(าน และ การบงคบใช�ในทางปฏบต โดยการปรเมนดงกล(าวจะต�องมผ�ทมส(วนได�เสยเข�าร(วมในการประเมนด�วย เพอทจะให�การประเมนมความเปนกลาง และครบถ�วน สมบรณ$ หากกระทรวงไม(ดาเนนการตามกาหนดระยะเวลาทกาหนด กฎหมายดงกล(าวจะหมดอายไปโดยอตโนมต ซงจะทาให�กระทรวงจะต�องขวนขวายทจะดาเนนการเพอทจะรกษาอานาจในการบงคบใช�กฎหมายของตนเ

(4) มหนวยงานกลางทรบผดชอบในการสงเสรม ตดตามและตรวจสอบการประเมนผลกระทบของกฎหมายโดยเฉพาะ คณะผ�วจยเหนว(า ประเทศไทยจาเปนต�องมหน(วยงานทมความเชยวชาญเกยวกบการประเมนผลกระทบของกฎหมายโดยเฉพาะ เพอทจะจดทาค(มอในการจดทารายงานผลกระทบของกฎหมาย กาหนดขนตอนในการรบฟiงความเหนของสาธารณะทเปนมาตรฐานกลาง ฝoกอบรมเจ�าหน�าทของหน(วยงานราชการต(างๆ ตรวจสอบคณภาพของรายงาน ตลอดจนกระบวนการในการรบฟiงความเหนว(าเปนไปตามมาตรฐานขนตาทกาหนดไว� จากการศกษาในต(างประเทศพบว(า รปแบบขององค$กร ทปฏ บ ตหน�า ท มหลากหลาย บ�างกเปนหน(วยงานของรฐ บ�างกเปนหน(วยงานทเปนความร(วมมอระหว(างรฐกบเอกชนซงมกเปนกรณของประเทศทต�องการใช� RIA ในการอานวยความสะดวกแก(ภาคธรกจเปนหลก แต(ยงไม(พบประเทศใดทให�หน(วยงานเอกชนเปนผ�ดาเนนการ

อนง เนองจากหน(วยงานดงกล(าวต�องปฏรปกฎหมายจงไม(ควรเปนหน(วยงานราชการซงเปนผ�ทมส(วนร(วมในการออกกฎหมายและในการบงคบใช�กฎหมาย นอกจากนแล�ว หน(วยงานดงกล(าวจะต�องมความเชยวชาญในการทา RIA โดยเฉพาะจงควรทจะเปนหน(วยงานทมความเปนอสระจากฝqายบรหาร

คณะผ�วจยมความเหนว(าหน(วยงานดงกล(าวอาจเปนสานกงานคณะกรรมการปฏรปกฎหมาย เนองจากมผ�ทมความร�และความเชยวชาญทางด�านกฎหมาย ซงเปนหน(วยงานทอสระจากฝqายบรหาร มวธการทางานทให�ความสาคญแก(การมส(วนร(วมของประชาชน ได�รบความไว�วางใจจากสาธารณชนว(ามความเปนมออาชพอกด�วย หากแต(จะต�องเพมอานาจให�สานกงานฯ โดยการกาหนดให�สานกงานฯ มอานาจในการ “ยบยง” ร(างกฎหมายหากรายงานผลกระทบไม(เปนไปตามมาตรฐาน



ทงน ในการประเมนผลกระทบในเชงเทคนคทต�องใช�องค$ความร�ทางด�านอนๆ เช(น เศรษฐศาสตร$ หรอ ธรกจนน สานกงานฯ อาจว(าจ�างหน(วยงานภายนอกเพอทจะเข�ามาช(วยในการประเมนได� หากแต(สานกงานเองจะต�องมทงองค$ความร� และความเข�าใจเกยวกบ RIA อย(างถ(องแท�เพอทจะสามารถกากบควบคมผลงานขององค$กรเอกชนทว(าจ�างได�อย(างมประสทธภาพ การให�เอกชนเข�ามารบหน�าททงหมดอาจไม(เหมาะสมนกเนองจากเอกชนไม(มอานาจมหาชนในการเรยกข�อมล หรอในการขอข�อมลจากหน(วยงานของรฐอนๆ และการพงพาภาคเอกชนโดยทงหมด ทาให�ไม(มการพฒนาทกษะในการตรวจสอบตดตามรายงานผลกระทบของกฎหมายในหน(วยงายราชการ ในขณะเดยวกน การให�หน(วยงานราชการดาเนนการกจะมข�อจากดเนองจากระบบราชการไม(มแรงจงใจทจะปฏรปกฎหมาย และ ระบบราชการไม(เออต(อการดาเนนงานในเชง “ตรวจสอบ” ดงกล(าว การมลกษณะทเปนองค$กรของรฐทเปนอสระจากฝqายบรหารจงน(าจะเหมาะสมทสด

บทท 5 กรณศกษา

การศกษากรณตวอย(างของการทารายงานผลกระทบของกฎระเบยบของภาครฐทบงคบใช�ในประเทศไทย คณะผ�วจยได�เลอกทจะศกษากรณของการจดสรรคลนความถย(าน 1800 เมกะเฮรตซ$ของคณะกรรมการกากบกจการกระจายเสยง กจการโทรทศน$และกจการโทรคมนาคม (กสทช.) ตามมาตรา 41 แห(ง พ.ร.บ. องค$กรจดสรรคลนความถและกากบการประกอบกจการวทยกระจายเสยง วทยโทรทศน$และกจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2553 ซงกาหนดไว�ว(า “การอนญาตให�ใช�คลนความถเพอกจการกระจายเสยงและกจการโทรทศนBต�องคานงถงประโยชนBสงสดของประชาชนในระดบชาต ระดบภมภาคและระดบท�องถน…”

ในป พ.ศ. 2556 กสทช. ได�ออกประกาศ กสทช. เรองมาตรการค�มครองผ�ใช�บรการชวคราวในกรณสนสดการอนญาต สมปทาน หรอสญญาการให�บรการโทรศพท$เคลอนท พ.ศ. 2556 ซงกาหนดให�มการเลอนการประมลคลน 1800 MHz หลงจากการสนสดสญญาสมปทานด�วยเหตผลเพอให�ผ�ใช�บรการในระบบสามารถใช�บรการได�อย(างต(อเนอง เนองจากกฎหมายดงกล(าวไม(ม การจดทา RIA ในขนตอนการยกร(างกฎหมาย คณะผ�วจยจงขอวเคราะห$ผลกระทบในการ ออกกฎหมายตามหลกการจดทา RIA ตามหลกเกณฑ$ของ OECD ทได�กล(าวไว�ในบทท 3 ว(าเปนไปเพอ “ประโยชนBสงสดของประชาชน” ตามบทบญญตของกฎหมายหรอไม( รวมทงศกษาเปรยบเทยบ การวเคราะห$ผลกระทบในการออกกฎหมายในต(างประเทศ และตวอย(างกรณศกษาการออกกฎกตกาด�านความปลอดภยในต(างประเทศ

5.1 ความเปhนมา

บรษท กสท โทรคมนาคม จากด (มหาชน) หรอ CAT ซงเดมคอการสอสารแห(งประเทศไทยทมฐานะเปนรฐวสาหกจ ได�รบการจดสรรในการใช�คลน 1800 MHz จากกรมไปรษณย$โทรเลข และได�นาคลนความถดงกล(าวไปจดทาสญญาสมปทานในลกษณะสร�าง โอน ให�บรการ (Build Transfer Operate) กบบรษทเอกชน 3 ราย เพอดาเนนการให�บรการวทยคมนาคมระบบเซลลลาร$ โดยมระยะเวลาดงน

1. บรษท ทรมฟ จากด ระยะเวลาให�บรการ 17 ป สญญาสนสดเดอนกนยายน ป พ.ศ. 2556 2. บรษท ดจตอลโฟน จากด ระยะเวลาให�บรการ 16 ป สญญาสนสดเดอนกนยายน ป

พ.ศ. 2556 3. บรษท โทเทล แอคเซส คอมมนเคชน จากด (มหาชน) ระยะเวลาให�บรการ 27 ป สญญา

สนสดเดอนกนยายน ป พ.ศ. 2561


5-2 บทท 5 กรณศกษา

บรษทเอกชนทง 3 รายมหน�าทจดหาเครองและอปกรณ$ทงหมด และต�องโอนกรรมสทธให� บมจ. กสท ก(อนเรมให�บรการ ระหว(างให�บรการ และภายหลงสนสดสญญาสมปทาน บมจ. กสท ให�สทธแก(บรษทนาเครองและอปกรณ$ทได�โอนกรรมสทธไปให�บรการแก(ประชาชนผ�ใช�บรการตลอดอายสญญา โดยบรษทตกลงจ(ายผลประโยชน$ตอบแทนขนตาและผลประโยชน$ตอบแทนส(วนเพมเปนรายปให� บมจ. กสท ตลอดอายสมปทาน

การสนสดอายของสญญาสมปทานของบรษท ทรมฟ จากด และบรษท ดจตอลโฟน จากด ในเดอนกนยายน 2556 จะส(งผลให�ผ�ใช�บรการจานวน 17.84 ล�านรายอาจได�รบผลกระทบจากการหยดให�บรการตามสญญาสมปทาน หรอทเรยกว(า ปiญหาซมดบ ซงเปนภารกจทต�องดาเนนการเร(งด(วนเพอปLองกนมให�การให�บรการสาธารณะหยดชะงกและมให�กระทบต(อผ�ใช�บรการทยงเหลอค�างอย(ในระบบ

หลงจากทพระราชบญญตองค$กรจดสรรคลนความถและกากบกจการวทยกระจายเสยง วทยโทรทศน$ และกจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2543 และพระราชบญญตการประกอบกจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2544 มผลใช�บงคบ ส(งผลให� บมจ. กสท เปลยนสถานะจากผ�ให�สทธและกากบดแลกจการโทรคมนาคมตามพระราชบญญตการสอสารแห(งประเทศไทย พ.ศ. 2519 เปนเพยงผ�ให�บรการโทรคมนาคมรายหนงโดยได�รบใบอนญาตจากหน(วยงานกากบดแลทเรยกว(า คณะกรรมการกจการโทรคมนาคมแห(งชาต (กทช.) ปiจจบนคอ คณะกรรมการกจการกระจายเสยง กจการโทรทศน$ และกจการโทรคมนาคมแห(งชาต (กสทช.) ซงเปนหน(วยงานกากบกจการทเปนอสระภายใต� พรบ. องค$กรจดสรรคลนความถและกากบกจการวทยกระจายเสยง วทยโทรทศน$ และกจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2553 ทงน มาตรา 80 แห(ง พรบ. การประกอบกจการฯ กาหนดให� กสทช. ต�องดาเนนการให�ผ�รบสมปทานแต(ละรายได�รบสทธประกอบกจการต(อไปจนกว(าสญญาสมปทานสนสดเท(านน หลงจากนนต�องนากลบมาจดสรรใหม(โดย กสทช. ในระบบใบอนญาตด�วยวธการประมลเท(านน ซงเปนเจตนารมณ$ของกฎหมายทม(งหมายให�เกดการเปลยนผ(านจากระบบสมปทานไปส(ระบบใบอนญาตซงเปนระบบทมความโปร(งใสและเกดการแข(งขนทเท(าเทยมกว(าระบบสมปทาน

กสทช. ซงเข�ามาปฏบตหน�าท ภายใต� พรบ. องค$กรจดสรรคลนความถฯ ในป 2554 ได�ม การจดทาแผนแม(บทการบรหารคลนความถในเดอนเมษายน 2555 โดยระบว(า หลงจากสญญาสมปทานสนสดลงแล�ว จะต�องนาคลนความถกลบมาจดสรรใหม(โดยการประมล ทงน กสทช. ได�แต(งตงคณะอนกรรมการเตรยมความพร�อมสาหรบการบรหารคลนความถวทยคมนาคมระบบเซลลลาร$ Digital PCN 1800 ซงคณะอนกรรมการฯ ดงกล(าวได�รายงานผลการศกษา ต(อ กทค. ในเดอนกมภาพนธ$ 2556 โดยเสนอให� กสทช. ประชาสมพนธ$เกยวกบการหมดอายสญญาสมปทานอย(างเร(งด(วนเพอให�ผ�ใช�บรการรบทราบและมเวลาในช(วงหลายเดอนทเหลอในการเลอกทจะย�ายค(ายไปยง



ผ�ประกอบการต(างๆ ได�ตามสมครใจ รวมทงได�เสนอทางเลอกอนทช(วยเยยวยาผ�บรโภคโดยไม(ต�องขยายเวลาคนคลนความถออกไป

อย(างไรกตาม กสทช. มได�ดาเนนการตามข�อเสนอแนะของคณะอนกรรมการฯ ดงกล(าว ในทางตรงกนข�าม กสทช. ได�ยกร(างประกาศ กสทช. เรองมาตรการค�มครองผ�ใช�บรการชวคราวในกรณสนสดการอนญาต สมปทาน หรอสญญาการให�บรการโทรศพท$เคลอนท พ.ศ. 2556 โดยจดให�มการรบฟiงความคดเหนสาธารณะในเดอนสงหาคม พ.ศ. 2556 ซงประกาศ กสทช. ฉบบดงกล(าวมผลบงคบใช�เมอวนท 25 สงหาคม พ.ศ. 2556 โดยกาหนดให�ขยายระยะเวลาการดาเนนการเพอโอนย�ายผ�ใช�บรการทคงค�างอย(ในระบบนออกไปอก 1 ป ซงหมายความว(า การคนคลนความถ 1800 MHz กลบมาเพอจดสรรใหม(โดยการประมลต�องเลอนเวลาออกไปอก 1 ปเช(นกน

5.2 การวเคราะห ผลกระทบในการออกกฎหมาย

การออกประกาศของ กสทช. เรองมาตรการค�มครองผ�ใช�บรการชวคราวในกรณสนสดการอนญาต สมปทาน หรอสญญาการให�บรการโทรศพท$เคลอนท พ.ศ. 2556 ซงมผลบงคบใช�ตงแต(เดอนสงหาคม พ.ศ. 2556 ไม(มการจดทา RIA เนองจากปiจจบนกฎหมายกาหนดให�มการจดทา RIA เพยงกฎหมายในระดบพระราชบญญตเท(านน อย(างไรกตาม คณะผ�วจยเหนว(า การออกกฎหมายในระดบรองกควรมการจดทา RIA เช(นกนเพอวเคราะห$ถงผลกระทบทเกดขนจากการบงคบใช�กฎหมาย การประเมนผลกระทบจากการออกกฎหมาย (ซงในทนคอ ประกาศ กสทช.) ตามหลกเกณฑ$ของ OECD มรายละเอยดดงน

5.2.1 วตถประสงค ในการออกกฎหมาย

บทบญญตในประกาศ กสทช. ข�อ 3 ระบว(า

“เมอสนสดสญญาสมปทาน เพอบรรเทาความเดอดร�อนเสยหายของผ�ใช�บรการทยงไมอาจโอนย�ายไปยงผ�ให�บรการโทรศพทBเคลอนทรายอนได�และเป,นการค�มครองผ�ใช�บรการให�สามารถใช�บรการได�อยางตอเนอง รวมทงเพอเป,นการเตรยมความพร�อมสาหรบการจดประมลคลนความถและการโอนย�ายผ�ใช�บรการไปสผ�รบใบอนญาตทได�รบจดสรรคลนความถ ในระหวางทยงไมสนสดระยะเวลาความค�มครองทคณะกรรมการกาหนดตามข�อ ๙ ให�ผ�ให�บรการมหน�าทให�บรการตอไปเป,นการชวคราว โดยจะต�องแจ�งให�ผ�ใช�บรการทราบถงการสนสดสญญาสมปทาน และสทธของผ�ใช�บรการทจะได�รบความค�มครองให�สามารถใช�บรการได�อยางตอเนองภายใต�สญญาให�บรการเดม รวมทงต�องอานวยความสะดวกแกผ�ใช�บรการในการใช�บรการคงสทธเลขหมายโทรศพทBเคลอนทของตนจนสนสดระยะเวลาความค�มครองซงต�องไมเกนหนงปe นบแตวนสนสดสญญาสมปทาน



ในกรณทผ�ใช�บรการโอนย�ายออกจากระบบไปยงผ�ให�บรการโทรศพทBเคลอนทรายอนหมดกอนระยะเวลาหนงปe หรอผ�ให�บรการได�รายงานตอคณะกรรมการและพสจนBได�วาเลขหมายทยงคงอยในระบบไมปรากฏข�อมลการใช�บรการเป,นเวลาไมน�อยกวาหกเดอน คณะกรรมการอาจสงให�ยตหน�าทการให�บรการตามประกาศนได�”

5.2.2 ลกษณะของปmญหาทต�องการแก�ไข

ผลจากการสนสดอายของสญญาสมปทานของบรษท ทรมฟ จากด และบรษท ดจตอลโฟน จากด ในเดอนกนยายน พ.ศ. 2556 ทบรษทเอกชนทง 2 รายทาไว�กบ บมจ. กสท ส(งผลให� กสทช. ซงเปนหน(วยงานกากบดแลฯ ต�องเตรยมการใน 2 ประเดนหลกได�แก( 1) การบรหารจดการคลนความถภายใต�สญญาสมปทานทหมดอาย ซงจะต�องมการศกษาและเตรยมความพร�อมสาหรบการประมลคลนความถ และ 2) การกาหนดมาตรการเพอลดผลกระทบทจะเกดแก(ผ�ใช�บรการ หรอการเยยวยาผ�ใช�บรการ ซงประเดนปiญหาเกยวกบการเยยวยาผ�ใช�บรการเปนวตถประสงค$หลกในการออกประกาศ กสทช. ฉบบน

ช(วงต�นป พ.ศ. 2556 คณะอนกรรมการเตรยมความพร�อมสาหรบการบรหารคลนความถวทยคมนาคมระบบเซลลลาร$ Digital PCN 1800 ซงแต(งตงโดย กสทช. ได�เสนอแนวทางการเยยวยาผ�ใช�บรการโดยเร(งด(วนเพอปLองกนปiญหาทจะเกดขนดงน

1. การจดหา/มอบหมายผ�รบผดชอบในการดาเนนการสาหรบการประมลคลนความถ 2. การกาหนดมาตรการสาหรบการโอนย�ายผ�ใช�บรการโทรศพท$เคลอนท เพอให�ผ�

ให�บรการต�องดาเนนการตามกรอบหน�าทในการทจะทาให�การโอนย�ายผ�ใช�บรการสาเรจลล(วงไปได�ด�วยด

3. การกาหนดมาตรการเฉพาะเพอค�มครองผ�ใช�บรการทงผ�ใช�บรการประเภท Pre-paid และ Post-paid

4. การดาเนนการประชาสมพนธ$ เพอให�ผ�ใช�บรการได�ทราบข�อเทจจรงและปiญหาทจะเกดขนพร�อมกบการดาเนนการเพอรกษาผลประโยชน$ของตนเอง ซงจะมเวลาในช(วงหลายเดอนทเหลอในการเลอกทจะย�ายค(ายไปยงผ�ประกอบการต(างๆ ได�ตามสมครใจ

นอกจากน คณะอนกรรมการฯ ได�เสนอทางเลอกอนทช(วยเยยวยาผ�บรโภคโดยไม(ต�องขยายเวลาคนคลนความถออกไปอก 2 แนวทาง ได�แก( การโอนย�ายผ�บรโภคคงค�างไปยงผ�ให�บรการรายอน และการนาคลน 1800 ในช(วงคลนทยงว(างอย(มาใช�รองรบลกค�าคงค�างเปนการชวคราว

อย(างไรกตาม กสทช. มได�ดาเนนการตามข�อเสนอแนะของคณะอนกรรมการฯ ในช(วงเวลาดงกล(าว กสทช. มมตออกประกาศ กสทช. เรองมาตรการค�มครองผ�ใช�บรการชวคราวในกรณสนสดการอนญาต สมปทาน หรอสญญาการให�บรการโทรศพท$เคลอนท พ.ศ. 2556 โดยมผลบงคบใช�เมอ



วนท 25 สงหาคม พ.ศ. 2556 ซงอนญาตให�ผ�ให�บรการสามารถให�บรการบนคลนความถทหมดอายสมปทานได�ต(อไปชวคราว โดย กทค. ระบว(าเปนการเยยวยาผ�ใช�บรการทยงคงค�างอย(หลงคลนหมดอายสมปทานให�สามารถใช�บรการอย(างต(อเนอง เพราะไม(สามารถจดให�มการประมลคลนความถ 1800MHz ได�ทนก(อนหมดอายสมปทาน

ผ�ใช�บรการของบรษท ทรมฟ จากด และบรษท ดจตอลโฟน จากด ทอย(ภายใต�สญญาสมปทานทจะหมดอายมจานวน 17.84 ล�านรายอาจได�รบผลกระทบจากการหยดให�บรการตามสญญาสมปทาน การทผ�ใช�บรการไม(ทราบข�อมลเกยวกบการหมดอายสมปทาน ทาให�ยงคงมการเปOดใช�บรการหมายเลขใหม(และสมครบรการเสรมใหม(ทมรายการส(งเสรมการขายหรออายการใช�งานเกนระยะเวลาสมปทาน รวมทงมการเตมเงนจานวนมากทอาจใช�ไม(หมดเมอสญญาสมปทานสนสดลง เปนต�น ซงอาจเปนสาเหตให�มผ�ใช�บรการยงค�างอย(ในระบบจานวนมากซงจะได�รบความเดอดร�อนหากมการระงบการให�บรการของผ�ประกอบการรายเดม

สมปทานคลน 1800MHz ของบรษท ทรมฟ จากด และบรษท ดจตอลโฟน จากดทสนสดลงในเดอนกนยายน พ.ศ. 2556 จะต�องนากลบมาจดสรรใหม(โดย กสทช. ในระบบใบอนญาตด�วยวธการประมลเพอรองรบการให�บรการ 4G ซงมความเรวในการดาวน$โหลดข�อมลสงสดถง 100 Mbps การกาหนดให�ขยายระยะเวลาการดาเนนการเพอโอนย�ายผ�ใช�บรการทคงค�างอย(ในระบบนออกไปอก 1 ป หมายความว(า การคนคลนความถ 1800MHz กลบมาเพอจดสรรใหม(โดยการประมลต�องเลอนเวลาออกไปอก 1 ปเช(นกน

5.2.3 การบงคบใช�กฎหมายและกลKมผ�ได�รบผลกระทบ

ประกาศ กสทช. ฉบบนเปนมาตรการค�มครองผ�ใช�บรการเปนการชวคราวเพอมให�การได�รบบรการโทรศพท$เคลอนททผ�ใช�บรการได�รบตามปกตต�องสะดดหยดลง โดยกาหนดให�ผ�ให�บรการต�องจดทาแผนความค�มครองผ� ใช�บรการเสนอต(อ กสทช. เพอพจารณาให�ความเหนชอบซงแผน ความค�มครองต�องมสาระสาคญเกยวกบข�อมลการให�บรการ แผนงานประชาสมพนธ$ให�ผ�ใช�บรการทราบถงการสนสดสญญาสมปทาน แผนงานส(งเสรมให�ผ�ใช�บรการสามารถคงสทธเลขหมายโทรศพท$เคลอนทได�อย(างมประสทธภาพ และค(าใช�จ(ายในการให�บรการรวมถงภาระทเกดขนจากการทต�องรกษาคณภาพมาตรฐานในขณะทจานวนผ�ใช�บรการลดลงตลอดเวลา อนง กฎหมายฉบบนไม(มการกาหนดบทลงโทษผ�ให�บรการทไม(ดาเนนการตามข�อบททกาหนดไว�แต(อย(างใด

อย(างไรกตาม นกวชาการด�านกฎหมายได�แสดงความเหนว(า กสทช. ไม(มอานาจในการ ออกกฎหมายเพอมารองรบการใช�มาตรการค�มครองผ�ใช�บรการฯ หรอประกาศ กสทช. ฉบบน เนองจาก กสทช. ไม(มอานาจทจะให�เอกชนเข�ามามสทธในคลนทหมดอายสมปทานแล�วโดยไม(ผ(าน



กระบวนการจดสรรคลนโดยการประมล ซงจะขดกบหลกการของรฐธรรมนญและกฎหมายการประกอบกจการโทรคมนาคมทกาหนดให�นาคลนทสนสดสมปทานมาจดสรรโดยวธประมลเท(านน

สาหรบกล(มผ�ทได�รบผลกระทบจากการออกประกาศ กสทช. ประกอบด�วย

1. หน(วยงานทรบผดชอบในการกากบดแลผ�ให�บรการในการดาเนนการตามประกาศ กสทช. เพอให�การเยยวยาผ�ใช�บรการ ซงในทน คอ กสทช.

2. ผ�ให�บรการ ได�แก( บรษท ทรมฟ จากด และบรษท ดจตอลโฟน จากด ซงต�องปฏบตตามข�อบทของประกาศ กสทช. ในการให�บรการผ�ใช�บรการทยงคงค�างอย(ในระบบภายใต�สญญาสมปทานทหมดอาย

3. ผ�ใช�บรการ ทอย(ภายใต�สญญาสมปทานทหมดอายจานวน 17.84 ล�านราย ซงเปนกล(มทได�รบผลกระทบจากการหยดให�บรการตามสญญาสมปทาน

4. กล(มสาธารณะ ซงจะได�รบผลกระทบทางอ�อมจากความล(าช�าในการประมลคลน 1800MHz ทต�องเลอนเวลาไปอก 1 ป

5.2.4 การประเมนผลประโยชน และต�นทนของกฎหมาย

ในการประเมนผลประโยชน$และต�นทนของกฎหมายนน สามารถประเมนโดยจดกล(มผ�มส(วนได�เสยกบกฎหมายเปน 4 กล(ม ได�แก( หน(วยงานกากบดแล กล(มผ�ให�บรการ กล(มผ�ใช�บรการ และกล(มสาธารณะ โดยจาแนกผลประโยชน$และต�นทนของกฎหมายต(อกล(มผ�มส(วนได�เสยแต(ละกล(มดงน

ตารางท 5.1 ผลประโยชน และต�นทนสาหรบกลKมผ�ทได�รบผลกระทบ

กลKมผ�ทได�รบผลกระทบ

ผลประโยชน ต�นทน

หน(วยงานกากบดแล - สามารถกากบดแลการเยยวยาผ�ใช�บรการได�อย(างมประสทธภาพ

- ค(าใช�จ(ายในการกากบดแลผ�ให�บรการตามประกาศ กสทช.

- ความเสยงต(อการขดรฐธรรมนญ

กล(มผ�ให�บรการ - สามารถดาเนนการให�บรการเพอปLองกนมให�การให�บรการสาธารณะหยดชะงกและมให�กระทบต(อผ�ใช�บรการทยงเหลอค�างอย(ในระบบ

- ค(าใช�จ(ายในการให�บรการและภาระทเกดขนจากการทต�องรกษาคณภาพมาตรฐานในขณะทจานวนผ�ใช�บรการลดลงตลอดเวลา

กล(มผ�ใช�บรการ - ได�รบการค�มครองในการใช�บรการอย(างต(อเนองอก 1 ป

- มระยะเวลาเพมในการเลอกทจะย�ายค(ายไปยงผ�ประกอบการต(างๆ ได�ตามสมครใจ

- การดาเนนการในการย�ายค(ายไปยงผ�ประกอบการรายอนหรอบรการอนๆ

กล(มสาธารณะ - ตดต(อสอสารกบกล(มผ�ใช�บรการทได�รบความค�มครองจากกฎหมายฉบบนได�อย(างต(อเนองอก 1 ป

- ค(าเสยโอกาสของภาคธรกจและประชาชนทจะได�ใช�บรการคลน 4G จากการนาคลน 1800MHz มาประมลทนทหลงสนสดอายสมปทาน




5.2.5 เปรยบเทยบผลประโยชน และต�นทน

การวเคราะห$ผลประโยชน$และต�นทนของกล(มผ�ทได�รบผลกระทบแต(ละกล(ม สามารถจาแนกได�ดงน

• หน(วยงานกากบดแล

การออกกฎหมายฉบบนสาหรบ กสทช. ซงเปนหน(วยงานกากบดแล จะส(งผลให� กสทช. มนใจได�ว(าจะสามารถกากบดแลผ�ให�บรการในการดาเนนการโอนย�ายผ�ใช�บรการออกจากระบบได�ทงหมดโดยไม(ประสบปiญหาซมดบ ซง กสทช. ไม(สามารถดาเนนการทงหมดได�ทนการณ$ก(อนวนสนสดสญญาสมปทาน จงต�องออกประกาศ กสทช. ฉบบนเพอเปนมาตรการค�มครองการขยายระยะเวลาการดาเนนการเพอโอนย�ายผ�ใช�บรการทคงค�างอย(ในระบบนออกไปอก 1 ป

ในขณะทการออกกฎหมายฉบบนจะส(งผลให�เกดต�นทนจากการบรหารจดการและเจ�าหน�าททต�องดแลควบคมผ�ให�บรการให�ดาเนนการตามข�อกาหนดภายใต�ประกาศ กสทช. รวมทงการแต(งตงคณะทางานขนมา 1 ชด22เพอทาหน�าทตรวจสอบการดาเนนการของผ�ให�บรการ

ตามทกล(าวไปแล�วข�างต�นว(า นกวชาการด�านกฎหมายได�แสดงความเหนว(า กสทช. ไม(มอานาจในการออกกฎหมายฉบบน เนองจาก กสทช. ไม(มอานาจทจะให�เอกชนเข�ามามสทธในคลนทหมดอายสมปทานแล�วโดยไม(ผ(านกระบวนการจดสรรคลนโดยการประมล ซงจะก(อให�เกดความเสยงต(อ กสทช. จากการดาเนนการทขดกบหลกการของรฐธรรมนญและกฎหมายการประกอบกจการโทรคมนาคมทกาหนดให�นาคลนทสนสดสมปทานมาจดสรรโดยวธประมลเท(านน

• กล(มผ�ให�บรการ

กล(มผ�ให�บรการในทนประกอบด�วย บรษท ทรมฟ จากด และบรษท ดจตอลโฟน จากด ซงกฎหมายนก(อให�เกดประโยชน$ต(อทง 2 บรษทเนองจากเปนการอานวยความสะดวกในการดาเนนการให�บรการผ�ใช�บรการทยงคงค�างอย(ในระบบภายใต�สญญาสมปทานทหมดอายแล�วโดยการโอนย�ายผ�ใช�บรการออกจากระบบโดยปราศจากข�อจากดด�านเงอนเวลาทกระชนชดเกนไป อกทงสามารถให�บรการลกค�าได�นานเกนกว(าวนสนสดสมปทานไม(เกน 1 ปอกด�วย

ส(วนต�นทนของผ�ให�บรการจากการออกกฎหมายนได�แก( ค(าใช�จ(ายในการให�บรการและภาระทเกดขนจากการทต�องรกษาคณภาพมาตรฐานในขณะทจานวนผ�ใช�บรการลดลงตลอดเวลา โดยผ�

22 คณะทางานจานวน 5 คนประกอบด�วย ผ�แทนกระทรวงการคลง ผ�แทนกระทรวงเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสาร ผ�แทนสานกงานอยการสงสด ผ�เชยวชาญด�านบญชและการเงน และผ�เชยวชาญด�านเศรษฐศาสตร$ โดยมผ�แทนสานกงาน กสทช. เปนเลขานการคณะทางาน



ให�บรการจะต�องจดทาแผนความค�มครองผ�ใช�บรการและเสนอต(อ กสทช. เพอให�ความเหนชอบ รวมทงต�องให�บรการลกค�าโดยรกษาคณภาพการให�บรการจนกว(าจะดาเนนการโอนย�ายเลขหมาย และต�องดาเนนการประชาสมพนธ$แจ�งเงอนไขรายละเอยดความค�มครองให�ลกค�าทราบ นอกจากน ผ�ให�บรการยงต�องจดทารายงานจานวนผ�ใช�บรการคงเหลอในแต(ละเดอน และรายงานบญชรายรบหลงหกค(าใช�จ(าย ส(งให� กสทช. เพอดาเนนการตรวจสอบต(อไป ซงการดาเนนการทงหมดนก(อให�เกดภาระต�นทนต(อผ�ให�บรการทงสน

• กล(มผ�ใช�บรการ

ผ�ใช�บรการทได�รบผลกระทบทอย(ภายใต�สญญาสมปทานทหมดอายจานวน 17.84 ล�านรายซงเปนลกค�าของบรษท ทรมฟ จากด และบรษท ดจตอลโฟน จากด จะได�รบความค�มครองในการใช�บรการอย(างต(อเนองในเลขหมายเดมไปอก 1 ปตามประกาศ กสทช. รวมทงมระยะเวลาเพมในการเลอกทจะย�ายค(ายไปยงผ�ประกอบการต(างๆ ได�ตามสมครใจ

ในขณะเดยวกน ผ�ใช�บรการทยงคงค�างอย(ในระบบหลงสนสดสมปทานมเวลาไม(เกน 1 ปสาหรบการดาเนนการในการย�ายค(ายไปยงผ�ประกอบการรายอนหรอบรการอนๆ ซงกระบวนการในการโอนย�ายเลขหมายของลกค�าแต(ละรายทาให�ลกค�าต�องเสยเวลาในการดาเนนการตดต(อและหาข�อมลสาหรบการเลอกผ�ให�บรการรายใหม(หรอบรการส(งเสรมการขายอนๆ

• กล(มสาธารณะ

กล(มสาธารณะในทนหมายถงประชาชนทวไป ภาคธรกจ และสงคมโดยรวมในประเทศ ซงกฎหมายนก(อให�เกดประโยชน$ต(อสงคมในวงกว�างในกรณทช(วยแก�ปiญหาซมดบได� ซงทาให�ผ�ใช�บรการสามารถใช�บรการตดต(อสอสารระหว(างกนได�ตามปกตโดยไม(ต�องสะดดหยดลง

ในทางตรงกนข�าม กฎหมายฉบบนก(อให�เกดต�นทนค(าเสยโอกาสของภาคธรกจและประชาชนทจะได�ใช�บรการคลน 4G จากการนาคลน 1800MHz มาประมลทนทหลงสนสดอายสมปทาน ความล(าช�าในการประมลคลน 1800MHz มต�นทนทสงต(อเศรษฐกจและสงคมของไทย ซงรวมถงความเสยหายจากรายได�จากการประมล และค(าเสยโอกาสของภาคธรกจและผ�ใช�บรการทจะใช�บรการสอสารข�อมลรปแบบใหม(ทรวดเรว ซงประเมนได�ว(ามมลค(าประมาณ 5-7 เท(าของราคาคลนความถทใช�ในการให�บรการต(อป23 ทงน หากประเมนมลค(าคลน 1800MHz หรอคลน 4G โดยเทยบเท(ากบมลค(าคลน 3G (ดงจะเหนได�จากท True ได�นาคลนทประมลได�สาหรบ 3G เมอปลายป พ.ศ. 2555 ไปเปOดให�บรการ 4G แทน 3G) หากนาราคาคลน 3G ท 4,500 ล�านบาทต(อ 5 MHz มาประมาณการ

23 Thomas Hazle, Roberto Munoz and Diego Avanzier (2012), What Really Matters in Spectrum Allocation Design?, Northwestern Journal of Technology and Intellectual Property, Vol. 10. Issue 3.



รายได�ในกรณทมการประมลคลน 1800MHz ซงมทงหมด 25 MHz จะได�เปนวงเงน 22,500 ล�านบาท และเมอคณด�วยมลค(าประเมน 5-7 เท(าของราคาคลนความถทใช�ในการให�บรการต(อป จะคดเปนค(าเสยโอกาสประมาณ 112,500 – 157,500 ล�านบาทต(อป

การประเมนข�างต�นของคณะผ�วจยสอดคล�องกบรายงานวจยของสถาบนอนาคตไทยศกษาซงได�คานวณค(าเสยโอกาสจากความล(าช�าในการทไม(ได�เรมโครงการ 3G เนองจากถกคดค�านไม(ให�ม การประมล โดยรายละเอยดในงานวจยกล(าวว(า การไม(ตดสนใจลงทนในโครงการ 3G ในช(วงป พ.ศ. 2552-2555 สร�างรายได�ทมองเหนให�แก(ประเทศไทยมลค(าประมาณปละ 1.5 หมนล�านบาท ในขณะเดยวกนกทาให�ประเทศเกดค(าเสยโอกาสทมองไม(เหนเปนมลค(าไม(น�อยกว(า 4.8 แสนล�านบาท หรอประมาณปละ 1.6 แสนล�านบาท24 ประกอบด�วย (ดตารางท 5.2 ประกอบ)

� รฐเสยโอกาสปละ 0.2 หมนล�านบาท o การดาเนนโครงการ 3G ทาให�รฐต�องเสยรายได�จากการย�ายฐานลกค�าประมาณปละ

1.7 หมนล�านบาท แต(เมอบวกรายได�จากสมปทานบนคลนความถใหม(มลค(า 41,625 ล�านบาท หรอ 0.28 หมนล�านบาทต(อป จะทาให�รฐสญเสยส(วนแบ(งรายได�สทธประมาณ 1.5 หมนล�านบาทต(อป

o หากภาคธรกจทได�รบประโยชน$จาก 3G สามารถสร�างรายได�เพมขนถงปละ 9.6 หมนล�านบาท ร ฐจะมรายได� เ พมขนจากการเกบภาษ ทงทางตรง (ภาษ เ งนได� นตบคคล) และทางอ�อม (ภาษมลค(าเพม) อกประมาณ 1.7 หมนล�านบาท

� ภาคธรกจเสยโอกาสปละ 9.6 หมนล�านบาท o หากมการลงทนโครงการ 3G เมอ 3 ปทแล�ว คาดว(าจะสร�างโอกาสให�ผ�ประกอบการ

ในธรกจโทรศพท$มอถอในการพฒนาผลตภณฑ$ต(อยอดและสามารถสร�างรายได�ให�แก(ผ�ประกอบการดงกล(าวประมาณปละ 3.3 หมนล�านบาท

o การลงทนโครงการ 3G ส(งผลบวกต(อเศรษฐกจโดยรวมทงอตสาหกรรมต�นนา (อตสาหกรรมพนฐานทเกยวข�องกบการลงทน 3G) และอตสาหกรรมปลายนา (อตสาหกรรมทนาเอาประโยชน$จาก 3G ไปใช�ในการผลต) คดเปนมลค(ารวม 1.9 แสนล�านบาท หรอปละ 6.3 หมนล�านบาท

� ประชาชนเสยโอกาสปละ 6.2 หมนล�านบาท

24 สถาบนอนาคตไทยศกษา (2555) , 3G: รายได�ทมองเหน vs คKาเสยโอกาสทมองไมKเหน, ธนวาคม 2555



o เทคโนโลย 3G มความเรวกว(า EDGE ถง 30-35 เท(า ซงความเรวในการเข�าชมเวบไซต$บนโทรศพท$มอถอช(วยให�ผ�ใช�โทรศพท$ประหยดเวลาได�โดยแปลงเปนมลค(าได�ประมาณ 3.9 หมนล�านบาทต(อป

o การแย(งใช�ทรพยากรบนคลนความถเดมทมจานวนผ�ใช�มากขนส(งผลต(อคณภาพของการใช�บรการ เช(น สายหลดระหว(างการสนทนา ซงคดเปนมลค(าความเสยหายประมาณ 2.3 หมนล�านบาทต(อป

ตารางท 5.2 คKาเสยโอกาสจากการทไมKได�เรมโครงการ 3G เปhนเวลา 3 ปn

กลKมทเสยโอกาส คKาเสยโอกาส (หมนล�านบาท)

สาเหต

รฐบาล -1.5 รฐเสยรายได�จากค(าสมปทานสทธบนคลนความถเก(า เมอมการย�านฐานลกค�ามาใช�คลนความถใหม(

1.7 รฐเสยโอกาสในการเรยกเกบภาษจากภาคเอกชนทได�รบประโยชน$จากการให�บรการ 3G บนคลนความถใหม(

ธรกจ 3.3 ผ�ประกอบการในธรกจโทรศพท$มอถอเสยรายได�จากการพฒนาผลตภณฑ$ต(อยอด

6.3 ผลกระทบต(อเศรษฐกจในภาคส(วนอนโดยรวม

ประชาชน 3.9 ประชาชนเสยเวลาจากการเข�าชมเวบไซต$บนมอถอหากยงไม(ใช�บรการ 3G

2.3 ประชาชนเสยค(าใช�จ(ายโทรศพท$เพมขนเพราะคณภาพของบรการทไม(ด เช(น สายหลดขณะสนทนา เปนต�น

รวม 1.6 แสนล�านบาทต(อป

ทมา: สถาบนอนาคตไทยศกษา (2555) , 3G: รายได�ทมองเหน vs คKาเสยโอกาสทมองไมKเหน, ธนวาคม 2555

จะเหนได�ว(าต�นทนของกล(มสาธารณะมมลค(าทสงมากจากค(าเสยโอกาสในการไม(ได�เรมประมลคลน 1800MHz ซงเปนค(าความเสยหายทสงกว(าผลประโยชน$ของแต(ละกล(มรวมกนหลายเท(า ทงน ผลประโยชน$และต�นทนบางรายการค(อนข�าง เปนนามธรรม ซงประเ มนค( าได�ยาก ส(วนค(าเสยโอกาสสามารถประเมนเทยบเคยงมาเปนตวเงนได�โดยมค(าความเสยหายถงปละ 1.6 แสนล�านบาท อย(างไรกตาม การวเคราะห$ผลกระทบของการออกกฎหมายควรศกษาผลกระทบจากทางเลอกอนๆ ด�วยเพอใช�เปรยบเทยบผลกระทบทจะเกดขน



5.2.6 ทางเลอกอนๆ

คณะอนกรรมการฯ ได�เสนอทางเลอกอนทช(วยเยยวยาผ�บรโภคโดยไม(ต�องขยายเวลาคนคลนความถออกไปอก 2 แนวทาง ได�แก( การโอนย�ายผ�บรโภคคงค�างไปยงผ�ให�บรการรายอน และการนาคลน 1800MHz ในช(วงคลนทยงว(างอย(มาใช�รองรบลกค�าคงค�างเปนการชวคราว

� แนวทางท 1 การโอนย�ายผ�บรโภคคงค�างไปยงผ�ให�บรการรายอน

ทางเลอกนเปนการดาเนนการโอนย�ายผ�ใช�บรการทเหลออย(ในระบบให�ไปใช�บรการของ ผ�ให�บรการรายอน เช(น การให�บรการโทรศพท$เคลอนทย(าน 800MHz ของ บมจ. กสท หรอการให�บรการโทรศพท$เคลอนทย(าน 900MHz ของ บมจ. แอดวานซ$ อนโฟร$เซอร$วส หรอการให�บรการโทรศพท$เคลอนทในย(าน 1800MHz ของ บมจ. โทเทล แอคเซส คอมมนเคชน หรอการให�บรการโทรศพท$เคลอนทย(าน 2.1 GHz ของผ�รบใบอนญาตทกราย เปนต�น

� แนวทางท 2 การนาคลน 1800MHz ในช(วงคลนทยงว(างอย(มาใช�รองรบลกค�าคงค�าง เปนการชวคราว

ทางเลอกนเปนการใช�ประโยชน$จากคลนความถย(าน 1800MHz ช(วง 1760.5-1785 MHz และ 1855.5-1880 MHz ซงเปนช(วงทถกกาหนดให�เปนคลนความถสารองสาหรบการให�บรการตามสญญาสมปทานระหว(าง บมจ. กสท และ บมจ. โทเทล แอคเซส คอมมนเคชน โดยการดาเนนการดงกล(าวต�องให�ค(สญญาเปนผ�จดทาแผนและแนวทางการดาเนนการ

การเสนอทางเลอกทง 2 ทางเลอกของคณะกรรมการฯ อย(บนเงอนไขว(า กสทช. ควรดาเนนการทนทตงแต(ต�นป 2556 เพอให�การโอนย�ายสามารถดาเนนการได�แล�วเสรจสมบรณ$ก(อนวนสนสดสมปทานในเดอนกนยายน 2556 ซงทงสองทางเลอกเปนข�อเสนอทไม(สนบสนนให�มการออกกฎหมาย

5.2.7 เปรยบเทยบผลการประเมนผลประโยชน และต�นทนของแตKละทางเลอก

จากการททางเลอกทงสองทางเปนแนวคดทต�องการให�มการโอนย�ายลกค�าให�เสรจสนก(อนวนสนสดสญญาสมปทาน ผลประโยชน$และต�นทนของทงสองทางเลอกจงคล�ายคลงกน โดย กสทช. สามารถกากบดแลการโอนย�ายผ�ใช�บรการได�ทนก(อนสนสดสมปทาน และผ�ใช�บรการสามารถใช�บรการได�อย(างต(อเนองจากการโอนย�ายไปยงผ�ประกอบการรายใหม(ก(อนวนสนสดสมปทาน ส(วนผ�ให�บรการจะได�รบกล(มลกค�าเพมจากผ�ทโอนย�ายเลขหมายก(อนสนสดสมปทานโดยทางเลอกท 1 ผ�ให�บรการจะมจานวนหลายรายและให�บรการในคลนความถทแตกต(างกน ในขณะททางเลอกท 2 ผ�ให�บรการมเพยงรายเดยวและเปนคลนความถเดมคอ 1880 MHz สาหรบกล(มสาธารณะจะได�ประโยชน$จากการตดต(อสอสารกบกล(มผ�ใช�บรการทได�รบการโอนย�ายเลขหมายก(อนสนสดสมปทานอย(างต(อเนอง



ผลประโยชน$สงสดจากทง 2 ทางเลอกคอประชาชนมโอกาสได�ใช�บรการ 4G จากการจดสรรคลน 1800MHz โดยวธประมลในเดอนกนยายน พ.ศ. 2556

ทางเลอกทงสองทางมภาระต�นทนในแต(ละกล(มทเหมอนกนและใกล�เคยงกบทางเลอกในการออกกฎหมาย แต(ทางเลอกในการออกกฎหมายมต�นทนทเพมขนมากหลายเท(าจากค(าเสยโอกาสของภาคธรกจและประชาชนทจะได�ใช�บรการคลน 4G จากการนาคลน 1800MHz มาประมลทนทหลงสนสดอายสมปทาน ในขณะททางเลอกในการโอนย�ายผ�บรโภคคงค�างไปยงผ�ให�บรการรายอน และการนาคลน 1800MHz ในช(วงคลนทยงว(างอย(มาใช�รองรบลกค�าคงค�างเปนการชวคราว ไม(มภาระต�นทนในส(วนนเกดขนแต(อย(างใด (ดตารางท 5.3 ประกอบ)

ตารางท 5.3 เปรยบเทยบผลประโยชน และต�นทนของทางเลอกอน

ทางเลอก กลKมผ�ทได�รบผลกระทบ

ผลประโยชน ต�นทน

ทางเลอกท 1 หน(วยงานกากบดแล - สามารถกากบดแลการโอนย�ายผ�ใช�บรการได�ทนก(อนสนสดสมปทาน

- ค(าใช�จ(ายในการกากบดแลผ�ให�บรการ

กล(มผ�ให�บรการ - ได�รบกล(มลกค�าเพมจากผ�ทโอนย�ายเลขหมายก(อนสนสดสมปทาน

- ค(าใช�จ(ายในการให�บรการ

กล(มผ�ใช�บรการ - ได�รบบรการอย(างต(อเนอง โดยการเลอกทจะย�ายค(ายไปยงผ�ประกอบการต(างๆ ได�ตามสมครใจ

- การดาเนนการในการย�ายค(ายไปยงผ�ประกอบการรายอนหรอบรการอนๆ

กล(มสาธารณะ - ตดต(อสอสารกบกล(มผ�ใช�บรการทได�รบการโอนย�ายเลขหมายก(อนสนสดสมปทานอย(างต(อเนอง

- มโอกาสได�ใช�บรการ 4G จากการจดสรรคลน 1800MHz โดยวธประมลในเดอนกนยายน 2556

-

ทางเลอกท 2 หน(วยงานกากบดแล - สามารถกากบดแลการโอนย�ายผ�ใช�บรการได�ทนก(อนสนสดสมปทาน

- ค(าใช�จ(ายในการกากบดแลผ�ให�บรการ

ผ�ให�บรการ - ได�รบกล(มลกค�าเพมจากผ�ทโอนย�ายเลขหมายก(อนสนสดสมปทาน

- ค(าใช�จ(ายในการให�บรการ

กล(มผ�ใช�บรการ - ได�รบบรการอย(างต(อเนอง โดยการย�ายค(ายไปยงผ�ประกอบการรายใหม(

- การดาเนนการในการย�ายค(ายไปยงผ�ประกอบการใหม(

กล(มสาธารณะ - ตดต(อสอสารกบกล(มผ�ใช�บรการทได�รบการโอนย�ายเลขหมายก(อนสนสดสมปทานอย(างต(อเนอง

- มโอกาสได�ใช�บรการ 4G จากการจดสรรคลน 1800MHz โดยวธประมลในเดอนกนยายน 2556

-




5.2.8 เปรยบเทยบความค�มคKาของทางเลอกอนกบกฎหมาย

จากข�อมลการเปรยบเทยบผลประโยชน$และต�นทนของทางเลอกในการออกกฎหมาย และทางเลอกในการไม(ออกกฎหมายทง 2 ทางเลอก จะเหนได�ว(าทางเลอกในการออกกฎหมายมต�นทนทสงกว(าประมาณ 1.6 แสนล�านบาทจากค(าเสยโอกาสของภาคธรกจและประชาชนทจะได�ใช�บรการคลน 4G จากการนาคลน 1800MHz มาประมลทนทหลงสนสดอายสมปทาน ในขณะททางเลอกในการไม(ออกกฎหมายทง 2 ทางเลอกมผลประโยชน$เพมขนต(างจากทางเลอกในการไม(ออกกฎหมายคอ ประชาชนมโอกาสได�ใช�บรการ 4G จากการจดสรรคลน 1800MHz โดยวธประมลในเดอนกนยายน 2556 จงอาจกล(าวได�ว(า ทางเลอกในการไม(ออกกฎหมายจะได�ผลค�มค(ากว(าการดาเนนการในการ ออกกฎหมาย

5.2.9 การรบฟmงความคดเหนจากผ�ทมสKวนได�เสย

กสทช. ได�จดประชมรบฟiงความเหนจากกล(มผ�ให�บรการทเกยวข�องทกรายในช(วงทคณะอนกรรมการฯ จดทารายงานการศกษาเพอเสนอต(อ กสทช. รวมทงได�จดให�มการรบฟiงความคดเหนสาธารณะในเดอนสงหาคม 2556 สาหรบการยกร(างประกาศ กสทช. เรองมาตรการค�มครองผ�ใช�บรการชวคราวในกรณสนสดการอนญาต สมปทาน หรอสญญาการให�บรการโทรศพท$เคลอนท พ.ศ. 2556

5.3 บทสรป

การโอนย�ายผ�ใช�บรการก(อนสนสดสญญาสมปทานมกระบวนการในการดาเนนการหลายขนตอนซงต�องใช�ระยะเวลาในการเตรยมการและดาเนนการหลายเดอน ซงหลงจากเข�ามาปฏบตหน�าทในป 2554 กสทช. มเวลาในการวางแผนและเตรยมขนตอนในการโอนย�ายได�ทนเวลาโดยไม(จาเปนต�องมการออกกฎหมาย จากการวเคราะห$การจดทา RIA ข�างต�นจะเหนได�ว(า ทางเลอกในการไม(ออกกฎหมายจะได�ผลค�มค(ากว(าการดาเนนการในการออกกฎหมายของ กสทช.

5.4 กรณศกษาเปรยบเทยบการวเคราะห ผลกระทบในการออกกฎหมายในตKางประเทศ

ในป พ.ศ. 2556 รฐบาลสหราชอาณาจกรมดารทจะปรบปรงวธการจดสรรคลนความถให�มประสทธภาพมากขนเนองจากพบว(ามคลนความถจานวนมากทไม(มการใช�งานอย(างเตมท ทาให�มต�นทนค(าเสยโอกาสในเชงเศรษฐกจ หน(วยงานกากบดแลกจการโทรคมนาคมของสหราชอาณาจกร (OFCOM) จงได�จดทารายงานผลกระทบของการเปลยนแนวทางการบรหารคลนความถแบบใหม(ซงจะสร�างแรงจงใจให�ผ�ประกอบการเอกชนทถอครองคลนความถใช�คลนทมอย(ให�เกดประโยชน$สงสดต(อสาธารณะโดยใช�มาตรการกระต�นสองประการได�แก(



(1) การกาหนดค(าปรบสาหรบการถอครองคลนโดยไม(ใช�ประโยชน$จากเดมท OFCOM มอานาจเพยงการยดคนใบอนญาตในการใช�คลนดงกล(าวซงเปนมาตรการทรนแรงเกนไป ไม(เหมาะสมกบความรนแรงของความผดและทสาคญคอ ไม(เปนประโยชน$ต(อผ�บรโภคทอาจใช�บรการอย(เดม

(2) การสร�างแรงจงใจให�ผ�ทถอครองคลนคนคลนให�แก(หน(วยงานกากบดแลเพอทจะนาไปประมลใหม(โดยมการกาหนดสดส(วนการแบ(งรายได�จากการประมลระหว(างเจ�าของคลนรายเดมกบภาครฐทเปนผ�ประมลคลน

ในการพจาณาว(าควรหรอไม(ควรทจะมการออกมาตรการดงกล(าว OFCOM ได�จดทารายงานผลกระทบ (Impact Assessment) ขนมาโดยมการเปรยบเทยบต�นทนและผลประโยชน$ระหว(างสองทางเลอก คอ ทางเลอกทจะไม(เปลยนแปลงกฎระเบยบในการบรหารคลนความถ และ ทางเลอกทจะเปลยนกฎระเบยบตามข�อเสนอของรฐตามทได�กล(าวมาแล�วตามทปรากฏในตารางท 5.4 ด�านล(าง

ตารางท 5.4 การประเมนต�นทนและผลประโยชน ของการเปลยนระบบการบรหารคลนความถในเชงปรมาณและในเชงคณภาพ

ต�นทนและผลประโยชน ทางเลอกท 1 (ไมKมการเปลยแปลง)

ทางเลอกท 2 (มการเปลยนแปลง)

ต�นทน

ต�นทนในการบรหารจดการระบบการประมลใหม(

0 0.93 ล�านปอนด$

ผลประโยชน6

ผลประโยชน$ทตกแก(ผ�ใช�บรการจากการใช�ประโยชน$จากคลนมากขน

0 5723.62 ล�านปอนด$

การส(งเสรมนวตกรรม 0 +

กาไรและการจดสรรทรพยากรทมประสทธภาพจากระบบใหม(

0 518.06 ล�านปอนด$

พฒนาการทางด�านเทคโนโลยการสอสาร 0 +

รวมผลประโยชน สทธ 0 6,241 ล�านปอนด ทมา: Impact Assessment: Spectrum Mangament. IA No.: DCMS070. สามารถดาวน$โหลดได�จากเวบไซต$

https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file /225787/Spectrum_IA.pdf

ในรายงานดงกล(าวได�สรปวธการคานวณต�นทนและผลประโยชน$โดยสงเขปดงน

ต�นทนในการบรหารจดการระบบใหม : ต�นทนในการสร�างระบบในการซอขายคลนความถทไม(มการใช�งานได�เตมประสทธภาพ + ต�นทนในการบรหารฐานข�อมลคลนความถและในการออกใบอนญาตการใช�คลนความถทมการเปลยนความเปนเจ�าของ



ผลประโยชนBทตกแกผ�ใช�บรการ : คานวณจากรายได�ต(อเมกะเฮรตซ$ท 12.42 ปอนด$ต(อเมกะเฮรตซ$ ซงมการคาดการณ$ว(า มาตรการใหม(จะทาให�มคลนความถประมาณ 130 เมกะเฮรตซ$เข�ามาส(ตลาดในช(วง 10 ปข�างหน�า

การสงเสรมนวตกรรม: มการคาดการณ$ว(าธรกจขนาดกลางและขนาดย(อมจะเข�ามาในระบบการซอขายคลนความถซงจะสร�างแรงกดดนให�ผ�ประกอบการในตลาดให�ค�นคดนวตกรรมใหม(ๆ ในการใช�คลนความถให�เปนประโยชน$สงสด เนองจากผลกระทบในส(วนนประมาณการได�ยากมากจงไม(มการประเมนมลค(าในเชงปรมาณ

กาไรและการจดสรรทรพยากรอยางมประสทธภาพ: มการคาดการณ$ว(าผ�ประกอบการจะสามารถสร�างกาไรจากการลดต�นทนในการครอบครองคลนความถทไม(มการใช�ประโยชน$ได�อย(างเตมศกยภาพ ซงมลค(าของกาไรประเมนไว�ทร�อยละ 5 ของผลประโยชน$ทตกแก(ผ�บรโภค

พฒนาการของเทคโนโลยด�านการสอสาร: การจดสรรคลนความถภายใต�ระบบใหม(จะทาให�คลนความถตกอย(ในครอบครองของผ�ประกอบการทมศกยภาพสงในการใช�ประโยชน$จากคลนดงกล(าวทาให�มการลงทนในการสร�างโครงข(ายการสอสารและในการพฒนาเทคโนโลยทเกยวข�อง

กล(าวโดยสรป ตวอย(างดงกล(าวแสดงให�เหนถงแนวทางในการคานวณต�นทนและผลประโยชน$ทเกยวโยงกบการบรหารคลนความถซงให�ความสาคญอย(างยงแก(ผลประโยชน$ทผ�บรโภคจะได�รบจากการใช�คลนความถและการจดสรรทรพยากรทมประสทธภาพโดยการใช�ระบบการประมล หากเปรยบเทยบกบในกรณของ กสทช. ทกล(าวมาแล�ว จะเหนได�ว(า ข�ออ�างของ กสทช. ว(าประกาศเรองมาตรการค�มครองผ� ใช�บรการชวคราวในกรณสนสดการอนญาต สมปทาน หรอสญญา การให�บรการโทรศพท$เคลอนท พ.ศ. 2556 ว(าประกาศดงกล(าวมความชอบธรรมเนองจากเปนการค�มครองผ�ใช�บรการในระบบเดมซงมประมาณ 16 ล�านรายนนเปนการประเมนผลประโยชน$ทไม( รอบด�าน เนองจากไม(มการประเมนค(าเสยโอกาสจากการใช�ประโยชน$จากเทคโนโลยในการสอสารของระบบ 4G ซงมความเรวกว(าระบบ 2G อย(างมาก รวมทงค(าเสยโอกาสในการพฒนาเทคโนโลยและนวตกรรมอกด�วยหากมการนาคลนดงกล(าวไปประมลให�แก(ผ�ประกอบการทมศกยภาพสงสดแทนทจะกาหนดให�ผ�ประกอบการรายเดมเปนผ�ใช�คลนความถต(อไปอก 1 ป

5.5 กรณศกษาการออกกฎกตกาด�านความปลอดภย

หน(วยงานด�านการทดสอบการขบรถและยานพาหนะของไอร$แลนด$เหนอซงเปนแคว�นหนงของสหราชอาณาจกรได�จดทาร(างกฎหมายฉบบแก�ไขเกยวกบการบงคบใช�เขมขดนรภยสาหรบรถบรรทกสนค�า รถบส และรถมนบส (Implementation of EU Bus and Coach Seat Belt requirements into Northern Ireland Law) โดยได�ทาจดหมายพร�อมแนบรายงานการจดทา RIA



และร(างกฎหมายส(งไปยงผ�ทเกยวข�องเพอขอความคดเหน สาระสาคญของการแก�ไขร(างกฎหมายนคอการบงคบใช�เขมขดนรภยสาหรบรถใหม(ทกคนทเปนรถบรรทกสนค�าหนก รถโค�ช รถมนบส และรถบสอนๆ แต(ในปiจจบนเขมขดนรภยยงไม(ถกบงคบใช�สาหรบทนงเบาะหลงในรถบส รถมนบส และรถโค�ช

ถงแม�รถบสและรถโค�ชจะเปนยานพาหนะทมความปลอดภยสาหรบการขนส(งทางถนน แต(เมอเกดอบตเหตอาจทาให�เกดความเสยหายทสาหสมาก ผ�โดยสารทโดยสารบนรถบสและรถโค�ชทสวมเขมขดนรภยจะได�รบอนตรายน�อยกว(าผ�ทไม(สวมเขมขดนรภย จากสถตในช(วงป 1990-1999 ในไอร$แลนด$เหนอ สาหรบจานวนผ�โดยสารทได�รบอบตเหตขณะนงในรถโดยสาร พบว(ามผ�เสยชวตจานวน 9 รายและบาดเจบสาหสจานวน 233 ราย ซงสถตข�างต�นรวมกล(มทเข�าข(ายอย(ในร(างกฎหมายฉบบนด�วย25

รายงานฉบบนได�เสนอทางเลอกไว� 3 แนวทาง ได�แก(

• ทางเลอกท 1 ไม(ดาเนนการใดๆ โดยยดตามกฎหมายทใช�อย(เดม

• ทางเลอกท 2 ไม(บงคบใช�เขมขดนรภยเพมเตม แต(หากมการตดตงเขมขดนรภยในรถใหม(โดยความสมครใจ จะต�องดาเนนการตามมาตรฐานทางด�านเทคนคของสหภาพยโรปทงอปกรณ$เขมขดนรภยและวธการตดตง

• ทางเลอกท 3 บงคบใช�เขมขดนรภยทงทนงเบาะหน�าและเบาะหลงของทงรถบสใหม(และรถโค�ชใหม( และจะต�องดาเนนการตามมาตรฐานทางด�านเทคนคของสหภาพยโรปทงอปกรณ$เขมขดนรภยและวธการตดตง

นอกจากน รายงานฉบบนได�วเคราะห$ผลประโยชน$และต�นทนของแต(ละทางเลอกโดยประเมนผลประโยชน$ในเชงคณภาพและประเมนต�นทนแต(ละประเภทโดยการคานวณในเชงปรมาณ โดยทางเลอกท 3 จะได�รบผลประโยชน$มากทสดจากการลดลงของจานวนผ�โดยสารทตายและบาดเจบจากอบตเหตขณะนงในรถโดยสาร ซงเปนผลมาจากการปฏบตตามข�อบงคบใช�เขมขดนรภยในรถใหม(ตามมาตรฐานทางด�านเทคนคของสหภาพยโรป

รายงานนมการวเคราะห$ความประหยดจากทางเลอกต(างๆ โดยการคานวณความประหยดรายปจากความเสยหายทเกดขนถวเฉลยต(อป (Annual casualty savings) เพอนาไปประมาณการความเสยหายทประหยดได�เปนสดส(วนร�อยละภายใต�สมมตฐานว(า ความเสยหายจากการมผ�เสยชวตคดเปน 1,089,130 ปอนด$ต(อราย และความเสยหายจากการมผ�บาดเจบสาหสคดเปน 122,380 ปอนด$ต(อราย ซงเปนข�อมลจากแผนกมาตรฐานยานยนต$และความปลอดภยบนถนน โดยทางเลอกท

25 ทมา: Driver & Vehicle Testing Agency, 2001, Regulatory Impact Assessment in Respect of Seat Belts on Buses,

July 2001.



1 คานวณความประหยดได�จากความเสยหายทเกดขนคดเปน 159,407 ปอนด$ต(อป และทางเลอกท 3 คดเปน 402,801 ปอนด$ต(อป ส(วนทางเลอกท 2 ไม(สามารถคานวณได�เนองจากข�อมลไม(เพยงพอ แต(ประมาณการว(าจะมมลค(าใกล�เคยงกบทางเลอกท 1

สาหรบการวเคราะห$ต�นทนประกอบด�วยต�นทนในการดาเนนการตดตง ต�นทนในการพฒนา และต�นทนในการบารงรกษาโดยต�นทนในการดาเนนการตดตงจะคานวณแยกระหว(างรถทมนาหนกไม(เกน 3,500 กโลกรม ได�แก( รถมนบส เปนต�น และรถทมนาหนกเกน 3,500 กโลกรม เนองจากลกษณะและจานวนของเขมขดนรภยทจะตดตงในรถแต(ละขนาดไม(เหมอนกน โดยจานวนรถทจะต�องทาการตดตงเขมขดนรภยประมาณการจากจานวนรถทมาจดทะเบยนต(อป ซงต�นทนในการตดตง คดเปน 7,700 ปอนด$ต(อปการผลตสาหรบรถทมนาหนกไม(เกน 3,500 กโลกรม และ 2,000 ปอนด$ ต(อปการผลตสาหรบรถทมนาหนกเกน 3,500 กโลกรม

ต�นทนในการพฒนาประกอบด�วยต�นทนในการดาเนนการพฒนาอปกรณ$ วธการตดตง และการออกแบบให�เปนไปตามมาตรฐานทางเทคนคของสหภาพยโรป คดเปน 36,000 ปอนด$สาหรบรถมนบส และ 36,000 ปอนด$สาหรบรถบสขนาดใหญ( ส(วนต�นทนในการบารงรกษาคานวณจากจานวนเขมขดนรภยทเพมขนต(อปคณกบอายการใช�งานของรถต(อคนซงประมาณการไว�ประมาณ 15 ปและคณด�วยอตราค(าบารงรกษาต(อคนคดเปนค(าใช�จ(ายในการบารงรกษา 24,900 ปอนด$ต(อป

เมอพจารณาต�นทนรวมของทง 3 ทางเลอกพบว(า ทางเลอกท 1 ไม(มต�นทนใดๆ เนองจากไม(ต�องดาเนนการใดๆ ทางเลอกท 2 มเพยงต�นทนในการดาเนนการพฒนาอปกรณ$ วธการตดตง และการออกแบบให�เปนไปตามมาตรฐานทางเทคนคของสหภาพยโรปสาหรบรถบสขนาดใหญ( คดเปน 36,000 ปอนด$ (ส(วนวธการตดตงสาหรบรถมนบสไม(มการเปลยนแปลงจงไม(เกดต�นทนส(วนเพม) ในขณะททางเลอกท 3 มต�นทนสงทสดประมาณ 106,600 ปอนด$ต(อป

ตารางท 5.5 ผลประโยชน และต�นทนของแตKละทางเลอก

ทางเลอก ความประหยดจากความเสยหาย

ต�นทนในการดาเนนการตดตง

ต�นทนในการพฒนา-รถ

มนบส

ต�นทนในการพฒนา-รถบสขนาดใหญK

ต�นทนในการบารงรกษา

1 159,407 ปอนด$ N/A N/A N/A N/A

2 N/A N/A N/A 36,000 ปอนด$ N/A

3 402,801 ปอนด$ 9,700 ปอนด$ 36,000 ปอนด$ 36,000 ปอนด$ 24,900 ปอนด$

ทมา: Driver & Vehicle Testing Agency, 2001, Regulatory Impact Assessment in Respect of Seat Belts on Buses, July 2001.



สรปผลประโยชน$และต�นทนของแต(ละทางเลอกพบว(า ทางเลอกท 1 มผลประโยชน$จากความประหยดจากความเสยหายประมาณ 159,407 ปอนด$ ส(วนทางเลอกท 2 มผลประโยชน$ทใกล�เคยงกบทางเลอกท 1 แต(จะต�องยอมรบความเสยงทอาจเกดขนจากการไม(สมครใจทจะตดตงเขมขดนรภยเพมตามรายละเอยดในร(างกฎหมายน ในขณะททางเลอกท 3 ได�ประโยชน$จากความประหยดจากความเสยหายทมากกว(าทางเลอกท 1 ประมาณ 243,394 ปอนด$ (402,801-159,407) และมต�นทนส(วนเพมเท(ากบ 106,600 ปอนด$

บทท 6 ตวอยKางคKมอการวเคราะห ผลกระทบในการออกกฎหมาย

จากรายละเอยดทกล(าวมาแล�วในบทท 2-5 เกยวกบหลกการของการวเคราะห$ผลกระทบในการออกกฎหมาย ประสบการณ$ของต(างประเทศ กรณศกษา รวมทงประสบการณ$การจดทา RIA ของไทย บทนจะกล(าวถงการจดทาค(มอการวเคราะห$ผลกระทบในการออกกฎหมายของไทย โดยปรบปรงจากหลกการของ OECD และประยกต$ตามข�อจากดของประเทศไทย

ค(มอการวเคราะห$ผลกระทบในการออกกฎหมายประกอบด�วยรายละเอยดหลก 3 ส(วน ได�แก( 1) กระบวนการออกกฎหมายและการจดทา RIA ทเหมาะสม 2) รายการ (checklist) ทต�องตรวจสอบประกอบการจดทา RIA และ 3) ขนตอนการวเคราะห$ผลกระทบในการออกกฎหมาย

6.1 กระบวนการออกกฎหมายและการจดทา RIA ทเหมาะสม

ตามหลกการของการจดทา RIA นนจะต�องมการทา RIA ก(อนทจะมการร(างกฎหมาย เพอทจะวเคราะห$ทางเลอกต(างๆ ในการแก�ไขปiญหาททาให�มดารในการออกกฎหมาย โดยการศกษาถงผลด ผลเสยของทางเลอกต(างๆ กระบวนการในการออกกฎหมายทดควรจะต�องใช�เวลาในการประเมนความจาเปนและทางเลอกต(างๆ ถงร�อยละ 50 ของเวลาทงหมด ใช�เวลาในการจดทาร(างกฎหมายร�อยละ 25 ของเวลาทงหมด และใช�เวลาผลกดนกฎหมายในกระบวนการทางนตบญญตในรฐสภาอกร�อยละ 25 ของเวลาทงหมด หากแต(ประสบการณ$ในประเทศทกาลงพฒนาโดยส(วนมากแล�ว จะใช�เวลาร(างกฎหมายถงร�อยละ 80-90 ของเวลาทงหมด และมการรบฟiงความคดเหนและแลกเปลยนข�อมลกบบคคลภายนอกเฉพาะเมอมร(างกฎหมายเรยบร�อยแล�วเท(านน ทาให�กฎหมายทตราขนมาไม(มคณภาพเท(าทควร เพราะการทา RIA ในขนตอนสดท�ายของการร(างกฎหมายทาให�ไม(สามารถเปลยนแปลงหลกการและสาระสาคญของกฎหมายได�เพราะได�ถกออกแบบมาเรยบร�อยแล�ว

กระบวนการประเมนผลกระทบของกฎหมายควรกาหนดให�มการจดรบฟiงความคดเหนจานวน 3 ครง ครงแรกเปนการประเมนก(อนทจะมการยกร(างกฎหมาย เพอให�มการตรวจสอบความจาเปนในการออกกฎหมาย ทางเลอกต(างๆ และเพอให�แนวทางในการกากบดแลหรอควบคมของภาครฐตามทระบไว�ในกฎหมายมความเหมาะสม กล(าวคอ เปนประโยชน$โดยรวมต(อสาธารณะ เมอมการยกร(างกฎหมายแล�ว ควรมการจดทาการประเมนผลกระทบของกฎหมายอกสองครง เพอประเมนทางเลอกในการกากบดแล โดยการประเมนในขนตอนนจะเปนการเปรยบเทยบผลประโยชน$และต�นทนของทางเลอกต(างๆ และเพอประเมนร(างกฎหมายในภาพรวม (ดรปท 6.1)


6-2 บทท 6 ตวอย(างค(มอการวเคราะห$ผลกระทบในการออกกฎหมาย

รปท 6.1 กระบวนการในการออกกฎหมายทเหมาะสม

ทมา: สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย

6.2 รายการ (checklist) ทต�องตรวจสอบประกอบการจดทา RIA

การจดทา RIA มข�อควรพจารณาในแต(ละขนตอนเพอใช�วเคราะห$ตรวจสอบประกอบการจดทาดงต(อไปน

วตถประสงค ในการออกกฎหมาย

การจดทา RIA ต�องสามารถอธบายถงผลลพธ$ทต�องการให�เกดขนว(ามอะไรบ�าง เกยวข�องกบนโยบายรฐบาลหรอไม( อย(างไร

ลกษณะของปmญหาทต�องการแก�ไข

การวเคราะห$ในส(วนนจะประเมนระดบความรนแรงของปiญหาทต�องการจะแก�ไขด�วยกฎหมายโดยพจารณาถงประเดนดงต(อไปน

- กล(มสงคมทได�รบความเดอดร�อน เช(น กล(มผ�มรายได�น�อย กล(มผ�สงอาย กล(มธรกจขนาดย(อม ฯลฯ

- ขนาดของกล(มดงกล(าวว(ามจานวนสมาชกมากน�อยเพยงใด - ลกษณะของปiญหาทกล(มสงคมเหล(านต�องเผชญ - ลกษณะความรนแรงของปiญหา - ช(วงระยะเวลาของปiญหาว(ามลกษณะชวคราว หรอถาวร



การศกษาวเคราะห$ในส(วนนจะให�ภาพถงลกษณะและความรนแรงของปiญหาทต�องการกฎหมายเข�ามาแก�ไขโดยมข�อมลเชงประจกษ$สนบสนน ในทางปฏบตเปนการยากทจะระบได�ว(า ปiญหาขนาดใหญ(เพยงใดจงสมควรทจะมการออกกฎหมายใหม( อย(างไรกด การพจารณาถง ความจาเปนในการออกกฎหมายอาจใช�ปiจจยเหล(านประกอบการตดสนใจ

- ข�อจากดของภาครฐในการบงคบใช�กฎหมายได�อย(างมประสทธภาพ หากมแนวโน�มว(า การบงคบใช�ร(างกฎหมายดงกล(าวจะต�องใช�งบประมาณและบคลากรจานวนมาก เมอเทยบกบความรนแรงของปiญหาอาจไม(ค�มค(า

- ขนาดและความรนแรงของปiญหาเทยบกบกรณปiญหาอนๆ ทจาเปนต�องม การบญญตกฎหมายใหม(เช(นเดยวกน เพอทจะสามารถจดลาดบความจาเปนและเร(งด(วนในการตรากฎหมายและในการจดสรรทรพยากรของภาครฐในการผลกดนและในการบงคบใช�กฎหมาย ความสามารถของคนในกล(มทได�รบผลกระทบในการแก�ไขปiญหาทเกดขนได�เอง เช(น ปiญหาการจดสรรทรพยากรนาในพนทอาจไม(จาเปนต�องมกฎหมายทระบวธการจดสรรทเปนธรรม หากชมชนท�องถนสามารถ ตกลงกนเองได�

- ปiญหาทเกดขนเปนปiญหาทส(งผลกระทบในระยะยาวหรอเปนเพยงปiญหาชวคราวทเกดจากปiจจยภายนอก กฎหมายหลายฉบบมกออกมาเพอแก�ปiญหาชวคราวเท(านน หากแต(สร�างภาระต�นทนแก(ภาครฐอย(างถาวร

หากพจารณาจากประเดนดงกล(าวข�างต�นแล�วเหนว(าควรมการออกกฎหมายใหม( ข�อพจารณาต(อไปคอ การออกกฎหมายใหม(จะต�องช(วยแก�ไขปiญหาทเกดขนได�โดยคานงถงต�นทนทเกดขนและทางเลอกในการแก�ไขผลกระทบทจะเกดขนด�วย กล(าวคอ ผลประโยชน$ทเกดขนจากการออกกฎหมายจะต�องมากกว(าต�นทนทเกดขนโดยคานงถงสมาชกในสงคมทงหมด ไม(ใช(เพยงกล(มบคคลบางกล(มทได�รบผลกระทบเท(านน

รายละเอยดของรKางกฎหมาย อานาจในการออกกฎหมาย กลKมผ�ทจะได�รบผลกระทบ และแนวทางในการบงคบใช�

เนอหาส(วนนเปนการอธบายประเดนทสาคญทต�องการจะบญญตไว�ในร(างกฎหมายเพอแก�ไขปiญหาทกล(าวไว�ในหวข�อข�างต�น รวมทงหน(วยงานทมอานาจในการออกกฎหมายและการบงคบใช�กฎหมาย และมการระบบทลงโทษหากไม(ปฏบตตามหรอไม( อย(างไร

ส(วนกล(มผ�ได�รบผลกระทบจะต�องครอบคลมถงกล(มผ�บรโภค กล(มนกเรยน กล(มผ�สงอาย รฐบาล กล(มธรกจขนาดใหญ( ขนาดย(อม กล(มสาธารณะ เปนต�น ซงหมายรวมถงผ�ทได�รบผลกระทบจากปiญหาทเกดขนและผ�ทจะได�ประโยชน$จากการออกกฎหมายน



การประเมนผลประโยชน และต�นทนของกฎหมาย

หลงจากการจาแนกกล(มผ�ทได�รบผลกระทบแล�ว จะต�องทาการประเมนผลประโยชน$และต�นทนของกฎหมายในแต(ละมต อาท ทางเศรษฐกจ สงคม สงแวดล�อม เปนต�น โดยจะต�องจาแนกผลประโยชน$และต�นทนทแต(ละกล(มทได�รบผลกระทบจะได�รบจากการออกกฎหมาย (ดรายละเอยดเพมเตมในตารางท 2.2)

การเปรยบเทยบผลประโยชน และต�นทนในการออกกฎหมาย

ข�อมลทใช�ในการเปรยบเทยบผลประโยชน$และต�นทนในการออกกฎหมายและการใช�เครองมออนๆ สามารถจาแนกได�เปน 2 ประเภท ได�แก( ข�อมลเชงปรมาณ และข�อมลเชงคณภาพ ข�อมลเชงปรมาณจะถกนาเสนอในรปของตวเลข ซงมประโยชน$ต(อผ�กาหนดนโยบายเนองจากเปนข�อมลทมประสทธภาพในการวเคราะห$ขนาดของผลประโยชน$และต�นทนให�เข�าใจได�ง(าย โดยเฉพาะหากผลกระทบทเกดขนสามารถคานวณได�เปนจานวนเงน จะทาให�สามารถเปรยบเทยบตวเลขผลกระทบของการออกกฎหมายหรอกฎหมายทต(างกนได� ดงนน ผ�ประเมนจงควรเกบรวบรวมข�อมลเชงปรมาณในด�านต(างๆ อาท ขนาดของปiญหา ต�นทนในการออกกฎหมาย ผลประโยชน$ทคาดว(าจะได�รบ เปนต�น อย(างไรกตาม ประสบการณ$ของหลายกรณพบว(าไม(สามารถเกบข�อมลในเชงปรมาณได�ครบทกขนตอน จงจาเปนต�องใช�ข�อมลเชงคณภาพประกอบการวเคราะห$ผลกระทบด�วย แต( การวเคราะห$ข�อมลเชงคณภาพจะคานวณได�ค(อนข�างยาก จงต�องมการนาเสนอข�อมลให�ชดเจนและตรงประเดนทสด

การวเคราะห$ผลประโยชน$และต�นทนทมการใช�อย(างแพร(หลายม 3 วธ คอ การวเคราะห$ผลประโยชน$และต�นทนในการออกกฎหมาย (Benefit-Cost Analysis หรอ BCA) การวเคราะห$ต�นทนในการออกกฎหมายอย(างเดยว (Cost-effectiveness analysis หรอ CEA) และการวเคราะห$ Multi-criteria analysis (MCA)

ทางเลอกอน

เมอได�ผลการประเมนผลดผลเสยของร(างกฎหมายแล�ว ขนตอนต(อไปคอการวเคราะห$ทางเลอกอนๆ ซงสามารถทดแทนการออกกฎหมายได� ซงอาจมหลากหลาย แต(ทางเลอกทมกจะสามารถใช�ทดแทนการออกกฎหมายได�แก(

• การให�ข�อมลข(าวสารผ(านการประชาสมพนธ$กบประชาชนเพอทจะให�ตระหนกถงปiญหา

• ให�ข�อมลในรายละเอยดแก(ผ�บรโภคโดยตรงเพอทจะสามารถค�มครองตนเองได�



• กาหนดให�ผ�ขายสนค�าจะต�องชแจงความเสยงในการใช�สนค�าแก(ผ�บรโภคก(อนทจะจาหน(ายสนค�าดงกล(าว

• กาหนดให�สนค�าดงกล(าวต�องเสยภาษสรรพสามตเพอลดปรมาณของอปสงค$ดงกล(าว

• ให�การอดหนนเพอทจะให�ผ�บรโภคเลอกใช�สนค�าทปลอดภยต(อสขภาพ หรอ สงแวดล�อม

• ส(งเสรมให�สมาคมการค�าออกกฎหมายเพอให�สมาชกสมาคมปฏบตตาม

ทางเลอกต(างๆ ทนาเสนอมาข�างต�นน แตกต(างกนทระดบและรปแบบของการแทรกแซงของภาครฐ บางทางเลอก เช(น การสนบสนนให�ภาคเอกชนออกแนวปฏบตเพอแก�ไขปiญหา เปนทางเลอกทมการแทรกแซงของภาครฐน�อยทสด เนองจากรฐมกมแนวโน�มทจะใช�อานาจมหาชนในการแก�ไขปiญหาโดยขาดการคานงถงความจาเปน และต�นทนในการบงคบใช�กฎหมายหรอระเบยบทสร�างขนมา การพจารณาทางเลอกอนๆ จงมความสาคญในการกลนกรองมให�มการตรากฎหมายท คมเข�มเกนไป ทาให�เกดการบดเบอนของตลาด ธรกจต�องแบกรบภาระต�นทนในการปรบตวให�เปนไปตามข�อกาหนดของกฎหมาย และภาครฐเองมต�นทนค(าใช�จ(ายในการบงคบใช�กฎหมายโดยไม(จาเปน

เปรยบเทยบความค�มคKาของทางเลอกอนๆ

เมอมการกาหนดทางเลอกอนๆ และมการประเมนผลดผลเสยของแต(ละทางเลอกแล�ว ขนตอนต(อไปคอการนาผลการประเมนผลกระทบของร(างกฎหมายทเสนอและของทางเลอกต(างๆ มาเปรยบเทยบกน การเปรยบเทยบความค�มค(าของแต(ละทางเลอกนนจะต�องมความชดเจน และผล การประเมนของทกทางเลอกควรทจะมการนาเสนอในหน(วยเดยวกน เช(น เปนหน(วยของเงนตรา เปนต�น

อธบายขนตอนในการรบฟmงความคดเหนจากผ�มสKวนได�เสย

เนองจากกระบวนการและขนตอนในการรบฟiงความเหนสาธารณะเปนองค$ประกอบทสาคญของการจดทารายงานผลกระทบของกฎหมาย เพอทจะให�กฎหมายทจดทาขนมานนอย(บนพนฐานของข�อมลทครบถ�วนและรอบด�าน จงต�องมรายละเอยดเกยวกบการดาเนนการมากกว(าทปรากฎในระเบยบสานกนายกรฐมนตรว(าด�วยการรบฟiงข�อคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548 ซงเปนระเบยบทออกแบบมาเพอใช�กบการรบฟiงความเหนของประชาชนในกรณของโครงการขนาดใหญ(ของภาครฐมใช(ในการจดทาร(างกฎหมาย





(2) การรบฟiงความเหนต�องดาเนนการก(อนทจะมการยกร(างกฎหมาย (3) การรบฟiงความเหนจะต�องมแนวทางในการดาเนนการในรายละเอยดทเปนรปธรรมใน

รปแบบของ “ค(มอ” การจดรบฟiงความเหนสาธารณะทออกแบบด�วยหน(วยงานกลาง (4) ประชาชนทกคนสามารถเข�าร(วมได� (5) ข�อคดเหน ข�อเสนอแนะหรอข�อมลใดๆ ทได�รบจากเวทการแสดงความเหนจะต�องม

การบนทกไว�และต�องเผยแพร(แก(สาธารณชนทางเวบไซต$ (6) หน(วยงานทเสนอกฎหมายจะต�องตอบข�อคดเหน หรอ ข�อซกถามต(างๆ ทได�รบต(อทง

สาธารณะและต(อผ�ทแสดงความเหนนนๆ เปนลายลกษณ$อกษร (7) ข�อคดเหน ข�อเสนอแนะ และ ข�อมลใดๆ ทได�รบจะต�องบนทกไว�ในรายงานผลกระทบ

ของกฎหมายด�วย (8) มหน(วยงานกลางทตรวจสอบคณภาพของการรบฟiงความเหนสาธารณะของหน(วยงาน

ราชการต(างๆ

แหลKงข�อมล

ข�อมลทนามาประกอบในการทา RIA สามารถแบ(งได�เปน 2 ประเภท คอ ข�อมลปฐมภม และ ข�อมลทตยภม ข�อมลปฐมภมหมายถงข�อมลทมการจดเกบขนมาเพอการประเมนโดยเฉพาะ เช(น การทาการสารวจ (survey) การทาแบบสอบถาม (questionnaire) การระดมสมอง การรบฟiง ความคดเหน เปนต�น ข�อมลทตยภม หมายถง ข�อมลทมอย(แล�ว โดยอาจเปนข�อมลทจดเกบ โดยหน(วยงานอนๆ ของรฐ เช(น ข�อมลของสภาพฒนาเศรษฐกจและสงคมเห(งชาต ธนาคารแห(งประเทศไทย หรอ สานกงานสถตแห(งชาต เปนต�น

6.3 ขนตอนการวเคราะห ผลกระทบในการออกกฎหมาย

การจดทารายงาน RIA ประกอบร(างกฎหมายนนควรประกอบด�วยรายละเอยดการวเคราะห$ผลกระทบในการออกกฎหมายดงตวอย(างในแบบฟอร$มต(อไปน



ตวอยKางแบบฟอร มการประเมนผลกระทบในการออกกฎหมาย

โครงการ.........................................................................................................................................

หนKวยงานทรบผดชอบ...................................................................................................................

รายละเอยด

1. วตถประสงค ในการออกกฎหมาย

1.1 อธบายถงผลลพธ$ทคาดหมายจากกฎหมายทเสนอว(ามอะไรบ�าง

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

1.2 ระบว(ามความเกยวข�องกบนโยบายรฐบาลหรอกฎหมายทบงคบใช�อย(ในปiจจบนหรอไม( อย(างไร

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

2. ลกษณะของปmญหาทต�องการแก�ไข

2.1 ระบกล(มทได�รบความเดอดร�อนคอกล(มใดบ�าง

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................2.2 ขนาดของกล(มดงกล(าวมจานวนสมาชกมากน�อยเพยงใด

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................



2.3 ระบลกษณะของปiญหาทกล(มสงคมเหล(านต�องเผชญ

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

2.4 ระบลกษณะความรนแรงของปiญหา

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

2.5 ประเมนปiญหาทเกดขนเปนปiญหาทส(งผลกระทบในระยะยาวหรอเปนเพยงปiญหาชวคราวทเกดจากปiจจยภายนอก

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

2.6 ระบหลกฐานและข�อมลเชงประจกษ$เพอสนบสนนปiญหาทต�องการแก�ไข

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

3. รายละเอยดของรKางกฎหมาย อานาจในการออกกฎหมาย และแนวทางในการบงคบใช�

3.1 อธบายประเดนทสาคญทต�องการจะบญญตไว�ในร(างกฎหมายเพอแก�ไขปiญหาทกล(าวไว�ในหวข�อข�างต�น

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................



................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

3.2 ระบหน(วยงานทมอานาจในการบงคบใช�กฎหมาย และ ระบอานาจแห(งดลยพนจของหน(วยงานดงกล(าว

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

3.3 อธบายแนวทางการบงคบใช�กฎหมาย โดยเปรยบเทยบกบความเหมอนหรอแตกต(างกบแนวทางในต(างประเทศ รวมถงประเทศทพฒนาแล�ว

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

3.4 มการระบบทลงโทษหากไม(ปฏบตตามบทบญญตของกฎหมายหรอไม( อย(างไร

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

4. การประเมนผลประโยชน และต�นทนของกฎหมาย

ระบกลมทได�รบผลกระทบและรายละเอยดของผลประโยชนBและต�นทนทจะเกดขนของแตละกลม

กลKมทได�รบผลกระทบ ผลประโยชน ทจะเกดขน

กลKมทได�รบผลกระทบ ต�นทนทจะเกดขน



กลKมทได�รบผลกระทบ ผลประโยชน ทจะเกดขน

5. การเปรยบเทยบผลประโยชน และต�นทนในการออกกฎหมาย

5.1 ระบเครองมอทใช�ในการวเคราะห$ผลประโยชน$และต�นทน

(อาท Benefit-Cost Analysis, Cost-effectiveness analysis, Multi-criteria analysis หรอ วธอนๆ)

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................ เหตผลและข�อจากดในการใช�เครองมอ................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

5.2 การประมาณการต�นทน

5.2.1 ต�นทนของหน(วยงานรฐ

รายการต�นทน รายละเอยด จานวนรายการทต�องดาเนนการ

จานวนเจ�าหน�าทของรฐทใช�ในการดาเนนการจากการออกกฎ

ชวโมงทใช�ในการดาเนนการต(อหน(วย

ค(าจ�างเจ�าหน�าทของรฐทเพมขนต(อป

ชวโมงทใช�ในการดาเนนการต(อป

ต�นทนสวสดการอนๆ สาหรบเจ�าหน�าท

ต�นทนด�านการบรหารจดการ

ต�นทนต(อชวโมงทงหมด

ต�นทนของรฐบาลทงหมด



5.2.2 ต�นทนของผ�บรโภค

รายการต�นทน รายละเอยด

ต�นทนทางตรง

จานวนรายการทต�องดาเนนการ

ต�นทนด�านการบรหารจดการ

รวมต�นทนทางตรง

ต�นทนทางอ�อม

จานวนรายการทต�องดาเนนการ

ชวโมงทใช�ในการดาเนนการต(อหน(วย

ต�นทนค(าเสยเวลาในการดาเนนการต(อชวโมง

รวมต�นทนทางอ�อม

รวมต�นทนทงหมด

5.3 การประมาณการผลประโยชน$

5.3.1 ผลประโยชน$ทคานวณได�เชงปรมาณ (ถ�าม โปรดระบ)

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

5.3.2 ผลประโยชน$เชงคณภาพ

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................



6. ทางเลอกอน

6.1 รายละเอยดผลกระทบของแต(ละทางเลอก

6.1.1 ไม(ดาเนนการใดๆ เลย

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

6.1.2 การให�ข�อมลข(าวสารแก(ผ�ทเกยวข�องแทนการออกกฎ

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

6.1.3 การทาข�อตกลงระหว(างผ�ทเกยวข�องบนพนฐานของความสมครใจ

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

6.1.4 อนๆ (โปรดระบ)

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

6.2 การประเมนผลกระทบของแต(ละทางเลอก

รายการ ทางเลอกท 1 ทางเลอกท 2 ทางเลอกท 3

กล(มทได�รบผลกระทบ

ข�อเสนอในการช(วยแก�ไขปiญหาทมอย(

หน(วยงานทรบผดชอบ

ต�นทนและประโยชน$

วธการนาไปส(ผลลพธ$



7. เปรยบเทยบความค�มคKาของทางเลอกอนๆ

ต�นทนและผลประโยชน ทางเลอกท 1

ทางเลอกท 2

ทางเลอกท 3

ต�นทน

0

ผลประโยชน6

0

0

0

0

รวมผลประโยชน สทธ 0

8. การรบฟmงความคดเหนจากผ�มสKวนได�เสย

การจดรบฟiงความคดเหนต�องดาเนนการจานวน 3 ครง

ครงท 1 เปนการประเมนก(อนทจะมการยกร(างกฎหมาย เพอให�มการตรวจสอบความจาเปนในการออกกฎหมาย ทางเลอกต(างๆ และเพอให�แนวทางในการกากบดแลหรอควบคมของภาครฐตามทระบไว�ในกฎหมายมความเหมาะสม เปนประโยชน$โดยรวมต(อสาธารณะ

ครงท 2 เปนการประเมนเมอมการร(างกฎหมาย เพอประเมนทางเลอกในการกากบดแล โดยการประเมนในขนตอนนจะเปนการเปรยบเทยบผลประโยชน$และต�นทนของทางเลอกต(างๆ

ครงท 3 เปนการประเมนในขนตอนหลงการยกร(างกฎหมายแล�ว เพอเตรยมออกกฎหมาย และประเมนร(างกฎหมายในภาพรวม



การจดรบฟmงความคดเหน ครงท 1 (การประเมน

ความจาเปhนในการกากบดแล)

ครงท 2 (การยกรKางกฎหมาย)

ครงท 3 (การออกกฎหมาย)

วธการรบฟiงความคดเหน (อาท การประกาศรบฟiงความคดเหนผ(านสอ การเวยนร(างกฎหมายหรอระดมสมองเฉพาะกบกล(มผ�มส(วนได�เสย การจดทาประชาพจารณ$)

หวข�อและวตถประสงค$ในการประชม

ช(วงเวลาการจดประชม (ก(อนการจดทาร(างกฎหมาย หรอหลงจากจดทาร(างกฎหมายกสปดาห$)

จานวนผ�เข�าร(วม (ระบรายละเอยดข�อมลผ�เข�าร(วม อาท กล(มผ�ทได�รบผลกระทบ หน(วยงานทเกยวข�อง ตาแหน(งหน�าท จงหวด ฯลฯ)

ระยะเวลาการประชม 0

สถานท

จานวนผ�แสดงความคดเหน 0

สรปข�อคดเหนของแต(ละคน 0

การเปOดเผยข�อมลต(อสาธารณะ 0

9. แหลKงข�อมล

แหลKงข�อมล รายละเอยด

ข�อมลปฐมภม

- การทาการสารวจ

- การรบฟiงความคดเหน

ข�อมลทตยภม

- ข�อมลของหน(วยงานราชการอนๆ

- การทบทวนวรรณกรรม

- การวเคราะห$ประสบการณ$ในต(างประเทศ



10. เอกสารแนบ

กรณาแนบเอกสารตามรายละเอยดต(อไปนมาพร�อมกบรายงานการจดทา RIA

1. จดหมายแสดงความคดเหนอย(างเปนทางการของกล(มผ�ทมส(วนได�เสยทกกล(มจากการประชมทง 3 ครง

2. สรปประเดนจากการรบฟiงความคดเหนทง 3 ครง และ การโต�ตอบและอธบายเกยวกบประเดนหรอข�อสงสยของสาธารณชนของหน(วยงานทเปนผ�เสนอกฎหมาย

3. เอกสารเกยวกบกฎหมายในลกษณะเดยวกนในต(างประเทศ และการศกษาผลด หรอข�อจากดในการบงคบใช�

บรรณานกรม

ภาษาไทย

คมอการตรวจสอบความจาเป,นในการตรากฎหมาย ฝqายพฒนากฎหมาย สานกงานคณะกรรมการกฤษฎกา

ประกาศ กสทช. เรองมาตรการค�มครองผ�ใช�บรการชวคราวในกรณสนสดการอนญาต สมปทาน หรอสญญาการให�บรการโทรศพทBเคลอนท พ.ศ. 2556

พระราชกฤษฎกาวาด�วยการเสนอเรองและการประชมคณะรฐมนตร พ.ศ. 2548

พระราชบญญตคณะกรรมการกฤษฎกา พ.ศ. 2522

ระเบยบวาด�วยหลกเกณฑBและวธการเสนอเรองตอคณะรฐมนตร พ.ศ. 2531

ระเบยบวาด�วยหลกเกณฑBและวธการเสนอเรองตอคณะรฐมนตร พ.ศ. 2548

หนงสอสานกเลขาธการคณะรฐมนตร ท นร 0203/ว 65 ลงวนท 26 เมษายน พ.ศ. 2534 เรอง หลกเกณฑBและแนวทางการพจารณากอนการเสนอรางกฎหมาย

สถาบนอนาคตไทยศกษา (2555) , 3G: รายได�ทมองเหน vs คาเสยโอกาสทมองไมเหน, ธนวาคม 2555

ภาษาองกฤษ

Better Policy Making: A Guide to Regulatory Impact Assessment, Regulatory Impact Unit, Cabinet Office, London, 2003.

Canadian Cost-Benefit Analysis Guide: Regulatory Proposals, Treasury Board of Canada Secretariat, 2007.

Colin Kirkpatrick and David Parker, Regulatory Impact Assessment: Developing its Potential for use in Developing Countries, Centre on Regulation and Competition, Working Paper Series, Paper No. 56, University of Manchester and Aston University, July 2003.


บ-2 บรรณานกรม

Darren Welch and Richard Waddington, Introducing Regulatory Impact Assessment (RIA) in Developing Countries. 2005. : The Case of Uganda สามารถดาวน$โหลดได�ท http://www.businessenvironment.org/dyn/be/docs/80/Session3.4WaddingtonDoc.pdf 26 December 2013.

Delia Rodrigo, Regulatory Impact Analysis in OECD Countries: Challenges for developing countries, South Asian-Third High Level Investment Roundtable, Bangladesh, June 2005. , สามารถดาวน$โหลดได�ท http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/35258511.pdf, 26 December 2013.

Draft Regulatory Impact Analysis: Proposed Rulemaking to Establish Greenhouse Gas Emissions Standards and Fuel Efficiency Standards for Medium and Heavy Duty Engines and Vehicles สามารถดาวน$โหลดได�ท www.nhtsa.gov/staticfiles/rulemaking/.../HD_FE_GHG_DRIA_101025.pdf 26 December 2013

Driver & Vehicle Testing Agency, Regulatory Impact Assessment in Respect of Seat Belts on Buses, July 2001.

Impact Assessment: Spectrum Mangament. IA No.: DCMS070. สามารถดาวน$โหลดได�ทhttps://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file /225787/Spectrum_IA.pdf 26 December 2013

Jacobs and Associates, Assisting Economic Transition: An RIA Strategy for Developing Countries. Presentation at the Conference on “Regulatory Impact Assessment: Strengthening Regulatory Policy and Practice, Centre on Regulation and Competition, University of Manchester, 26-27 November 2003.สามารถดาวน$โหลดได�ท https://www.wbginvestmentclimate.org/uploads/8.DevelopingCountriesManchester.pdf, 26 December 2013.

Jacobzone, Stephane et al, Indicators of Regulatory Management Systems, OECD Working Paper on Public Governance 2007/4. OECD Publication doe:10.1787/112082475604, 2007. สามารถดาวน$โหลดได�ท http://www.oecd.org/gov/39954493.pdf, 26 December 2013.


สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย บ-3

Martha Fabile Careon – Gomez, COFEMER and the Mexican Experience on Regulatory Reform, Presentation presented at the OECD Global Forum on Governance, Rio de Janeiro, October 2007.

Michael J. Trebilock, Marsha J. Chandler and Robert Howse, Trade and Transitions: A Comparative Anaysis of Adjustment Policies, London, Routledge Publication.2001. สามารถดาวน$โหลดได�ท http://f3.tiera.ru/1/genesis/580-584/581000/08d803d00f910dfb0fb36d48ec1623cb, 26 December 2013.

OECD, Regulatory Impact Analysis (RIA) Inventory, note prepared for the OECD Secretariat for the Public Governance Committee Meeting, 2004. สามารถดาวน$โหลดได�ท http://www.oecd.org/regreform/regulatory-policy/35258430.pdf, 26 December 2013.

OECD, Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis: Guidance for Policy Makers, 2008. สามารถดาวน$โหลดได�ท http://www.oecd.org/regreform/regulatory-policy/40984990.pdf, 26 December 2013.

OECD, Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis (RIA), p. 10-11, Organisation for Economic Co-operation and Development, version 1.0, October 2008. สามารถดาวน$โหลดได�ท http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/44789472.pdf, 26 December 2013.

OECD, Sustainability in Impact Assessments: A Review of Impact Assessment System: selected OECD countries and the European Union, 2012. สามารถดาวน$โหลดได�ท http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/Sustainability%20in%20impact%20assessment%20SG-SD(2011)6-FINAL.pdf 26 December 2013.

Pakorn Nilprapunt, Thailand’s RIA: A Brief History, Office of the Council of State, 2012.

Registration of home schooling Regulatory Impact Statement, Department of Education, Australia, February 2007. สามารถดาวน$โหลดได�ท

http://www.vcec.vic.gov.au/CA��EAF��C�B��/WebObj/HomeSchoolingRIS/$

File/Home%��Schooling%��RIS.pdf 26 December 2013


บ-4 บรรณานกรม

Scott Jacobs, Good Regulatory Practices in APEC Member Economies – Baseline Study, Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC) organization as part of the APEC Technical Assistance and Training Facility program, สามารถดาวน$โหลดได�ท http://www.aimp.apec.org/documents/2011/SOM/CSOM/11_csom_032.pdf 26 December 2013

Thomas Hazle, Roberto Munoz and Diego Avanzier, What Really Matters in Spectrum Allocation Design?, Northwestern Journal of Technology and Intellectual Property, Vol. 10.,Issue 3.2012.

Weller, Sally, Retailing, Clothing and Textiles Production in Australia, Working paper no. 29, Victoria University, Melbourne, 2007. สามารถดาวน$โหลดได�ท http://www.cfses.com/documents/wp29.pdf 26 December 2013.

World Bank, Regulatory Governance in Developing Countries, International Finance Corporation, Multilateral Investment Guarantee Agency. 2010.

World Bank , Doing Business Report 2013.

ภาคผนวก

ภาคผนวกท 1 รายชอรKางกฎหมายทคณะกรรมการปฏรปกฎหมาย

ได�มข�อเสนอตKอรฐบาล (พ.ศ. 2555-2556)

1. ความเหนและข�อเสนอแนะเกยวกบร(างกฎหมายว(าด�วยการประกอบธรกจค�าปลกหรอค�าส(ง 2. การปรบปรงแก�ไขร(างกฎหมายว(าด�วยการประกนสงคม 3. การปรบปรงแก�ไขร(างกฎหมายว(าด�วยการเข�าชอเสนอร(างกฎหมาย 4. เรองกฎหมายว(าด�วยขนตอนและวธการจดทาหนงสอสญญาระหว(างประเทศ ตามมาตรา ๑๙๐

ของรฐธรรมนญแห(งราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๕๐ 5. เรอง การปรบปรงแก�ไขกฎหมายว(าด�วยแรงงานสมพนธ$ 6. เรอง แนวทางในการตรากฎหมายว(าด�วยการชมนมสาธารณะ 7. เรองการค�าปลกสมยใหม(กบการปLองกนการผกขาด 8. การปรบปรงกฎหมายว(าด�วยการแข(งขนทางการค�า 9. ร(างพระราชบญญตสญชาต (ฉบบท ....) พ.ศ. ..... 10. ร(างพระราชบญญตว(าด�วยการเข�าชอเสนอกฎหมาย พ.ศ. ... (ฉบบเดอนกมภาพนธ$ ๒๕๕๕) 11. เรอง การพฒนาและบรหารจดการระบบโลจสตกส$เชงอเลกทรอนกส$ 12. ร(างระเบยบสานกนายกรฐมนตรว(าด�วยกองทนพฒนาบทบาทสตร พ.ศ. ๒๕๕๕ 13. ร(างรฐธรรมนญแห(งราชอาณาจกรไทย แก�ไขเพมเตม (ฉบบท ... ) 14. ร(างพระราชกฤษฎกาจดตงสถาบนส(งเสรมความปลอดภย อาชวอนามยและสภาพแวดล�อมใน

การทางาน พ.ศ. .... 15. เรอง ร(างกฎหมายโดยการเข�าชอของประชาชนตามรฐธรรมนญแห(งราชอาณาจกรไทย 16. เรอง ร(างพระราชบญญตว(าด�วยการปรองดองแห(งชาต พ.ศ. .... 17. เรอง ร(างพระราชบญญตว(าด�วยการเข�าชอเสนอกฎหมาย พ.ศ. ....

(ฉบบเดอนสงหาคม ๒๕๕๕) 18. เรอง การเสนอร(างพระราชบญญตกองทนพฒนาสอปลอดภยและสร�างสรรค$ พ.ศ. .... 19. เรอง ร(างพระราชบญญตส(งเสรมและพฒนาคณภาพชวตคนพการ

(ฉบบท ..) พ.ศ. .... 20. เรอง ร(างพระราชบญญตสภาทปรกษาเศรษฐกจและสงคมแห(งชาต

(ฉบบท ..) พ.ศ. .... 21. เรอง ร(างพระราชบญญตคณะกรรมการสทธมนษยชนแห(งชาต พ.ศ. .... 22. เรอง ร(างพระราชบญญตวชาชพการแพทย$แผนไทย พ.ศ. ....


ผ-2 ภาคผนวก

23. เรอง การตรากฎหมายลาดบรองตามพระราชบญญตค�มครองผ�รบงานไปทาทบ�าน พ.ศ. ๒๕๕๓

24. เรอง ขอให�ชะลอร(างพระราชบญญต ๓ ฉบบ 25. เรอง พระราชบญญตมหาวทยาลยกาฬสนธ$ พ.ศ. .... 26. เรอง พระราชบญญตการรบขนของทางถนนระหว(างประเทศ พ.ศ. .... 27. เรอง ร(างพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญว(าด�วยการตรวจเงนแผ(นดน

(ฉบบท ..) พ.ศ. .... 28. เรอง ร(างพระราชบญญตวชาชพการสาธารณสขชมชน พ.ศ. .... 29. เรอง ร(างพระราชบญญตปLองกนและปราบปรามการสนบสนนทางการเงนแก(การก(อการร�าย

พ.ศ. .... 30. เรอง ร(างพระราชบญญตปLองกนและปราบปรามการฟอกเงน (ฉบบท ..) พ.ศ. .... 31. เรอง ร(างพระราชบญญตการให�เอกชนร(วมลงทนในกจการของรฐ พ.ศ. .... 32. เรอง ร(างพระราชบญญตองค$การอสระเพอการค�มครองผ�บรโภค พ.ศ. .... 33. เรอง ร(างพระราชบญญตการอานวยความสะดวกในการขนส(งข�ามพรมแดน

พ.ศ. .... 34. เรอง พระราชบญญตศลกากร (ฉบบท ..) พ.ศ. .... (ว(าด�วยการอนวตการตามความตกลงว(า

ด�วยการอานวยความสะดวกในการขนส(งข�ามพรมแดนภายใน อนภมภาคล(มนาโขงตอนบน)

35. เรอง ร(างพระราชบญญตการประมง พ.ศ. .... 36. เรอง กระบวนการยตธรรมด�านแรงงานและร(างข�อกาหนดศาลแรงงานว(าด�วย

การดาเนนกระบวนพจารณาคดแรงงาน พ.ศ. .... 37. เรอง การกาหนดให�มการต(ออายใบอนญาตประกอบวชาชพเวชกรรม 38. เรอง การปรบปรงแก�ไขประกาศคณะกรรมการค�มครองข�อมลเครดต 39. เรอง กฎหมายทต�องอนวตการตามรฐธรรมนญแห(งราชอาณาจกรไทย ๒๕๕๐ 40. เรอง การทบทวนกฎหมายทตราโดยสภานตบญญตแห(งชาต ๒๕๕๐


สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย ผ-3

ภาคผนวกท 2 รายชอรKางพระราชบญญตทมการจดทารายงาน RIA พ.ศ. 2555-2556

1 ร(างพระราชบญญตส(งเสรมและอนรกษ$พนธ$สตว$พนเมอง พ.ศ. ....

2 ร(างพระราชบญญตค�มครองพนธ$พช (ฉบบท..) พ.ศ. ....

3 ร(างพระราชบญญตเครองหมายราชการ พ.ศ. ....

4 ร(างพระราชบญญตมหาวทยาลยขอนแก(น พ.ศ. ....

5 ร(างพระราชบญญตกองอาสารกษาดนแดน (ฉบบท..) พ.ศ. ....

6 ร(างพระราชบญญตให�อานาจกระทรวงการคลงก�เงนเพอการพฒนาโครงสร�างพนฐานด�านคมนาคมขนส(งของประเทศ พ.ศ. ....

7 ร(างพระราชกฤษฎกาจดตงสานกงานกองทนพฒนาเทคโนโลยเพอการศกษา พ.ศ. ....

8 ร(างพระราชบญญตการค�มครองคนไร�ทพง พ.ศ. ....

9 ร(างพระราชบญญตการตดตามทวงถามหนอย(างเปนธรรม พ.ศ. ....

10 ร(างพระราชบญญตปLองกนและปราบปรามองค$กรอาชญากรรมข�ามชาต พ.ศ. ....

11 ร(างพระราชบญญตจราจรทางบก (ฉบบท ..) พ.ศ. ....

12 ร(างพระราชบญญตสถาบนวคซนแห(งชาต พ.ศ. ....

13 ร(างพระราชบญญตปรบปรงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบบท ..) พ.ศ. ....

14 ร(างพระราชบญญตมหาวทยาลยเกษตรศาสตร$ พ.ศ. ....

15 ร(างพระราชบญญตระเบยบข�าราชการทหาร (ฉบบท..) พ.ศ. ....

16 ร(างพระราชบญญตศลกากร (ฉบบท..) พ.ศ. ....

17 ร(างพระราชบญญตข(าวกรองแห(งชาต (ฉบบท..) พ.ศ. ....

18 ร(างพระราชบญญตมหาวทยาลยกาฬสนธ$ พ.ศ. ....

19 ร(างพระราชบญญตบรหารการขนส(ง พ.ศ. ....

20 ร(างพระราชบญญตองค$การมหาชน (ฉบบท..) พ.ศ. ....

21 ร(างพระราชบญญตการชลประทานราษฏร$ (ฉบบท ..) พ.ศ. ....

22 ร(างพระราชบญญตส(งเสรมกฬาอาชพ พ.ศ. ....

23 ร(างพระราชบญญตวทยาลยชมชน พ.ศ. ....

24 ร(างพระราชบญญตมาตรฐานสนค�าเกษตร พ.ศ. ....

25 ร(างพระราชบญญตเครองหมายการค�า (ฉบบท..) พ.ศ. ....

26 ร(างพระราชบญญตเหรยญพทกษ$ไท พ.ศ. ....

27 ร(างพระราชบญญตรถยนต$ (ฉบบท..) พ.ศ. ....

28 ร(างพระราชบญญตสญชาต (ฉบบท..) พ.ศ. ....



29 ร(างพระราชบญญตความร(วมมอระหว(างประเทศในทางแพ(งว(าด�วยการละเมดอานาจปกครองเดก พ.ศ. ....

30 ร(างพระราชบญญตขายตรงและตลาดแบบตรง (ฉบบท..) พ.ศ. ....

31 ร(างพระราชบญญตว(าด�วยการมส(วนร(วมของประชาชนในการบรหารงานขององค$กรปกครองส(วนท�องถน พ.ศ. ....

32 ร(างพระราชบญญตสถาบนการพลศกษา (ฉบบท..) พ.ศ. ....

33 ร(างพระราชบญญตว(าด�วยการกระทาความผดเกยวกบการบนทกภาพยนตร$ในโรงภาพยนตร$ พ.ศ. ....

34 ร(างพระราชบญญตจดแจ�งการพมพ$ (ฉบบท..) พ.ศ. ....

35 ร(างพระราชบญญตมาตรการการคลงเพอสงแวดล�อม พ.ศ. ....

36 ร(างพระราชบญญตการประกอบธรกจบตรเครดต พ.ศ. ....

37 ร(างพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการนครแม(สอด พ.ศ. ....

38 ร(างพระราชบญญตมาตราชงตรวงวด (ฉบบท..) พ.ศ. ....

39 ร(างพระราชบญญตฝนหลวงและการบนเกษตร พ.ศ. ....

40 ร(างพระราชบญญตควบคมการใช�สารและวธการต�องห�ามทางการกฬา พ.ศ. ....

41 ร(างพระราชบญญตการแข(งขนทางการค�า (ฉบบท..) พ.ศ. ....

42 ร(างพระราชบญญตหลกทรพย$และตลาดหลกทรพย$ (ฉบบท ..) พ.ศ. ....

43 ร(างพระราชบญญตการขนส(งทางบก (ฉบบท ..) พ.ศ. ....

44 ร(างพระราชบญญตคณสมบตมาตรฐานสาหรบกรรมการและพนกงานรฐวสาหกจ (ฉบบท ..) พ.ศ. ....

45 ร(างพระราชบญญตการให�เอกชนร(วมลงทนในกจการของรฐ พ.ศ. ....

46 ร(างพระราชบญญตมาตรการในการปราบปรามผ�กระทาความผดเกยวกบยาเสพตด (ฉบบท ..) พ.ศ. ....

ภาคผนวกท 3

สรปประเดนการประชมระดมความคดเหนวนท 10 เมษายน 2557

ผ�เข�ารKวมประชม ประกอบด�วยตวแทนจากหน(วยงานราชการ องค$กรอสระ และเอกชน จานวน 24 คน ได�แก(

• ธนาคารแห(งประเทศไทย

• สถาบนพระปกเกล�า

• สถาบนพฒนาสยาม

• สานกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ

• สานกงานคณะกรรมการปLองกนและปราบปรามการทจรตแห(งชาต

• สานกงานการตรวจเงนแผ(นดน

• สานกงานคณะกรรมการกฤษฎกา

• สานกงานปลดกระทรวงยตธรรม

• สานกงานปลดกระทรวงศกษาธการ

• สานกงานศาลปกครอง

• สานกงานเศรษฐกจการคลง

• สมาคมส(งเสรมสถาบนกรรมการบรษทไทย

• สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย สรปความเหนของทประชม

• ขอบเขตในการประเมนผลกระทบของกฎหมายควรครอบคลมถงกฎหมายหลกและกฎหมายรองด�วย โดยอาจเลอกกฎหมายทมผลกระทบกบประชาชนหรอคนส(วนใหญ(มากทสดมาจดทา RIA ก(อน หรออาจจดลาดบความสาคญของกฎหมายลาดบรองตามกล(มประเภทของเรองทมความสาคญในแต(ละช(วงเวลา เช(น กฎหมายเกยวกบภาษ เปนต�น (เปนข�อคดเหนทสอดคล�องกบเนอหาในรายงาน)

• กระบวนการและขนตอนในการรบฟiงความคดเหนสาธารณะควรมการจดประชมเพอรบฟiงความคดเหนกครง ในขนตอนใดบ�างนน ตวแทนบางท(านเหนว(าควรขนอย(กบประเดนและความซบซ�อนของปiญหา ซงในทางปฏบตทผ(านมาขนอย(กบความเร(งรบในการผลกดนกฎหมาย ในขณะทตวแทนบางท(านเหนว(าการรบฟiงความคดเหนควรดาเนนการหลงจากทมการกาหนดเปLาประสงค$ของการทา RIA และสามารถจาแนก



กล(มผ�ทได�รบผลกระทบได�อย(างชดเจนแล�ว (เปนข�อคดเหนทไม(ได�เพมเตมไว�ในรายงาน)

• การรบฟiงความคดเหนควรหมายถงการมารบฟiงความคดจากทง 2 ฝqาย และแสดงความเหนจากทง 2 ฝqาย ทงฝqายทจดรบฟiงความคดเหน (รฐบาล) และภาคส(วนอนๆ ทถกเชญ (เปนข�อคดเหนทไม(ได�เพมเตมไว�ในรายงาน)

• หน(วยงานของรฐส(วนใหญ(จะมอบหมายให�ฝqายกฎหมายของสานกงานปลดกระทรวงแต(ละกระทรวงเปนผ�จดทารายงาน RIA ซงปiญหาทพบคอเจ�าหน�าทฝqายกฎหมายอาจไม(มข�อมล ทกษะ หรอความเชยวชาญในการจดทารายงานและการวเคราะห$ข�อมลผลกระทบในเชงลก ดงนน การจดทารายงาน RIA ควรเกดจากความร(วมมอของหน(วยงานภายในองค$กรหลายฝqาย รวมทงสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาควรจดทาค(มอแนะนาการทารายงาน RIA ให�กบหน(วยงานรฐอย(างละเอยด (เปนข�อคดเหนทสอดคล�องกบเนอหาในรายงาน)

• ความเหนในประเดนเรองหน(วยงานกลางทรบผดชอบในการส(งเสรม ตดตามและตรวจสอบการประเมนผลกระทบของกฎหมายควรเปนหน(วยงานใด และมบทบาทอย(างไรนน ตวแทนบางท(านเหนว(าควรเปนสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาเช(นเดม บางท(านเหนว(าควรเปนคณะกรรมการปฏรปกฎหมาย ในขณะทบางท(านเหนว(าควรมการจดตงเปนองค$กรอสระขนมาเฉพาะเพอตรวจสอบการบงคบใช�กฎหมายและการจดทา RIA นโดยไม(ควรมสถานะเปนหน(วยงานราชการเพราะอาจเกดปiญหาการเลอกปฏบตได� (เปนข�อคดเหนทไม(ได�เพมเตมไว�ในรายงาน)

• การสร�างแรงจงใจในการจดทารายงาน RIA โดยกาหนดให�เปนตวชวดหนงในการประเมนผลการดาเนนงานของหน(วยงานภาครฐซงจดทาโดยสานกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการถอเปนสงทด แต(อาจเกดผลกระทบในเชงลบหากหน(วยงานของรฐให�ความสาคญกบการจดทา RIA เพยงมองว(าเปนการเพมคะแนนผลการประเมนมากกว(าทจะมองเหนความสาคญของการร(างกฎหมาย (เปนข�อคดเหนทไม(ได�เพมเตมไว�ในรายงาน)

• หน(วยงานของรฐอนๆ อาท สานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแห(งชาต สานกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ และสานกเลขาธการคณะรฐมนตร ควรมบทบาทในการสนบสนนและให�ความร(วมมอในการดาเนนงานของสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาในกระบวนการจดทารายงาน RIA ให�มากยงขน (เปนข�อคดเหนทไม(ได�เพมเตมไว�ในรายงาน)


สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย ผ-7

ข�อสงเกตของคณะผ�วจย

• จากการประชมครงนพบว(า หน(วยงานของรฐส(วนใหญ(ยงไม(ค(อยมความเข�าใจในแนวคดและกระบวนการในการจดทารายงาน RIA เท(าทควร ซงอาจส(งผลให�หน(วยงานของรฐไม(เหนความสาคญของการจดทารายงาน RIA และอาจดาเนนการจดทารายงาน RIA อย(างไม(มประสทธภาพ หากหน(วยงานของรฐเกดความเข�าใจและเหนความสาคญของการจดทารายงาน RIA และมการให�ความร�ในการจดทารายงาน RIA อย(างเปนระบบ จะทาให�การจดทารายงาน RIA มคณภาพมากขน

ภาคผนวกท 4

สรปประเดนการประชมสมมนา วนท 27 พฤษภาคม 2557

ผ�เข�ารKวมประชม ประกอบด�วยตวแทนจากหน(วยงานราชการ องค$กรอสระ และสถาบนการศกษา จานวน 51 คน ได�แก(

• กรมพระธรรมนญ กระทรวงกลาโหม

• สานกงานปลดกระทรวงการคลง

• ธนาคารแห(งประเทศไทย

• สถาบนพระปกเกล�า

• สานกกฎหมาย สภาผ�แทนราษฎร

• สานกงานคณะกรรมการกากบหลกทรพย$และตลาดหลกทรพย$

• สานกงานการตรวจเงนแผ(นดน

• สานกงานปลดกระทรวงแรงงาน

• สถาบนวจยรพพฒนศกด สานกงานศาลยตธรรม

• สานกงานเลขาธการวฒสภา

• สานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแห(งชาต

• สานกงานคณะกรรมการปฏรปกฎหมาย

• สานกงานปลดกระทรวงเกษตรและสหกรณ$

• สานกงานปลดกระทรวงเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสาร

• สานกงานปลดกระทรวงยตธรรม

• สานกงานปลดกระทรวงวฒนธรรม

• สานกงานปลดกระทรวงสาธารณสข

• สานกงานคณะกรรมการกฤษฎกา

• สานกงานปลดกระทรวงศกษาธการ

• สานกงานศาลปกครอง

• มหาวทยาลยหอการค�าไทย

• สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย สรปความเหนของทประชม

• นกกฎหมายในกระทรวงจาแนกเปน 3 ประเภทคอดแลด�านวนย คด และการจดทากฎหมาย ซงนกกฎหมายทสงกดสานกงานปลดกระทรวงแต(ละกระทรวงจะเหมาะกบการ



จดทารายงาน RIA เพราะมหน�าทในการจดทา และตรวจสอบร(างกฎหมายของกระทรวงนนๆ โดยไม(ได�เปนคนกมอานาจกฎหมายเอง (เปนข�อคดเหนทไม(ได�เพมเตมไว�ในรายงาน)

• การตรวจสอบกฎหมายในระดบพระราชบญญตจะมขนตอนการตรวจสอบทเข�มข�น ส(วนกฎหมายลกหากเปนพระราชกฤษฎกายงมระบบการตรวจสอบทค(อนข�างเข�มข�นลดลงมาโดยผ(านสานกเลขาธการคณะรฐมนตร และสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกา ในขณะทการออกประกาศ กฎกระทรวงตามอานาจรฐมนตรว(าการกระทรวงจะมระบบการตรวจสอบทน�อยกว(าโดยอาศยกฎหมายแม(บททให�อานาจไว� (เปนข�อคดเหนทไม(ได�เพมเตมไว�ในรายงาน)

• ตวแทนจากสานกงานผ�ตรวจการแผ(นดนเหนว(าควรใส(ชอของสานกงานผ�ตรวจการแผ(นดนไว�ในรายชอของหน(วยงานทปฏบตหน�าทเกยวกบการปรบปรงกฎหมายด�วยเพราะมหน�าทในการเสนอให�มการปรบปรงกฎหมายทเปนปiญหาต(อประชาชน ทงน สานกงานผ�ตรวจการแผ(นดนมการประสานงานกบสานกงานคณะกรรมการปฏรปกฎหมายเพอดาเนนการดงกล(าวอย(างเปนระบบ (เปนข�อคดเหนทไม(ได�เพมเตมไว�ในรายงาน)

• ตวแทนบางท(านเหนว(าการจดทา RIA ควรบญญตเปนกฎหมายทมบทบงคบอย(างจรงจงเพอให�มเกณฑ$ในการตรวจสอบและมหน(วยงานทรบผดชอบโดยเฉพาะ (เปนข�อคดเหนทสอดคล�องกบเนอหาในรายงาน)

• การมองค$กรตรวจสอบทเหมาะสมกบภารกจเปนเรองทสาคญมากทสด และการกาหนดวธการทา RIA จะต�องไม(ยากเกนไป มฉะนนจะไม(มใครทา หาก RIA จดทาอย(างสวยหร แต(องค$กรตรวจสอบไม(มคณภาพ จะทาให� RIA กลายเปนเอกสารทอย(บนหงเท(านน (เปนข�อคดเหนทสอดคล�องกบเนอหาในรายงาน)

• จากประสบการณ$การจดทากฎหมายของสานกงานคณะกรรมการปฏรปกฎหมายพบว(า การจดทะเบยนค(ชวตภาคประชาชนซงใช�เวลาในการรบฟiงความคดเหนกบกล(มบคคลทเกยวข�องนาน 2 ป^ แต(ใช�เวลาเพยง 6 เดอนในการยกร(างกฎหมายเพราะไม(มผ�คดค�านแต(อย(างใด ซงแสดงให�เหนว(าเราอาจไม(ต�องปรบปรงการจดทา RIA ทงระบบ เพยงแต(ขอให�มการรบฟiงความคดเหนทจรงจง (เปนข�อคดเหนทสอดคล�องกบเนอหาในรายงาน)

ข�อสงเกตของคณะผ�วจย

• จากการประชมครงนพบว(า หน(วยงานของรฐส(วนใหญ(ยงไม(ค(อยมความเข�าใจในแนวคดและกระบวนการในการจดทารายงาน RIA เท(าทควร แต(บางหน(วยงานมความเข�าใจดพอสมควร ซงหากมการปรบปรงระบบราชการโดยความร(วมมอจากสานกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ รวมทงมการอบรมให�ความร�ความเข�าใจกบหน(วยงานของรฐอย(างต(อเนองและทวถง จะช(วยให�หน(วยงานของรฐเหนความสาคญของการจดทารายงาน RIA และสามารถจดทารายงาน RIA ได�อย(างมประสทธภาพมากขน

รายงานฉบับสมบูรณ (ฉบับแกไข)...

Documents

Transcript of รายงานฉบับสมบูรณ (ฉบับแกไข)...