A participação popular no processo de planejamento, execução e ...
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0 UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESPÍRITO SANTO CENTRO DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS E JURIDÍCAS DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS SIMONE REINHOLZ VELTEN A PARTICIPAÇÃO POPULAR NO PROCESSO DE PLANEJAMENTO, EXECUÇÃO E FISCALIZAÇÃO DO CUMPRIMENTO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ESTUDO DE CASO COM AS PREFEITURAS E CÂMARAS MUNICIPAIS DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO VITÓRIA 2003
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESPÍRITO SANTO CENTRO DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS E JURIDÍCAS
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS
SIMONE REINHOLZ VELTEN
A PARTICIPAÇÃO POPULAR NO PROCESSO DE PLANEJAMENTO,
EXECUÇÃO E FISCALIZAÇÃO DO CUMPRIMENTO DA LEI DE
RESPONSABILIDADE FISCAL
ESTUDO DE CASO COM AS PREFEITURAS E CÂMARAS
MUNICIPAIS DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
VITÓRIA 2003
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SIMONE REINHOLZ VELTEN
A PARTICIPAÇÃO POPULAR NO PROCESSO DE PLANEJAMENTO,
EXECUÇÃO E FISCALIZAÇÃO DO CUMPRIMENTO DA LEI DE
RESPONSABILIDADE FISCAL
ESTUDO DE CASO COM AS PREFEITURAS E CÂMARAS
MUNICIPAIS DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
MONOGRAFIA APRESENTADA AO
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS
DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESPÍRITO
SANTO, COMO REQUISITO PARCIAL PARA
OBTENÇÃO DO TÍTULO DE BACHAREL EM
CIÊNCIAS CONTÁBEIS. ORIENTADORA: TEREZA CECÍLIA BRUNELI
VITÓRIA 2003
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SIMONE REINHOLZ VELTEN
A PARTICIPAÇÃO POPULAR NO PROCESSO DE PLANEJAMENTO,
EXECUÇÃO E FISCALIZAÇÃO DO CUMPRIMENTO DA LEI DE
RESPONSABILIDADE FISCAL
MONOGRAFIA APRESENTADA AO DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS DA UNIVERSIDADE
FEDERAL DO ESPÍRITO SANTO, COMO REQUISITO PARCIAL PARA OBTENÇÃO DO TÍTULO DE
BACHAREL EM CIÊNCIAS CONTÁBEIS.
Aprovada com nota dez, em 29 de outubro de 2003.
Comissão Examinadora:
Prof.ª Tereza Cecília Bruneli Universidade Federal do Espírito Santo Orientadora
Prof.º Geraldo Antônio Moreira de Oliveira Universidade Federal do Espírito Santo
Prof.º Valter Pereira de Jesus Universidade Federal do Espírito Santo
3
Dedico este trabalho a todos os meus professores da Universidade Federal do Espírito Santo que modelaram minha formação acadêmica no decorrer destes cinco anos; Ao meu namorado, pelas freqüentes ausências e aos; Meus pais, por terem me ensinado a olhar todas as pessoas com igualdade.
4
Meus sinceros agradecimentos a todas as Prefeituras e Câmaras Municipais do Estado do Espírito Santo, pelas valiossímas informações gentilmente prestadas.
5
“Daí, pois, a Cesar o que é de César, e a Deus o que é de Deus.” Mateus 22:21
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Resumo
A lei de responsabilidade fiscal trouxe inovações para a administração pública, quando
enfatizou o planejamento das ações governamentais, a transparência, o incentivo a
participação popular e a responsabilização dos não cumpridores de seus ditames. Este trabalho
foi desenvolvido com o objetivo de informar a sociedade quais são os instrumentos que ela
dispõe para acompanhar e responsabilizar os atos da gestão pública e medir o quanto a
população participa deles. Utilizou-se para a construção deste estudo uma pesquisa
exploratória através de levantamento bibliográfico e pesquisa de campo. Concluiu-se que a
participação da população na administração pública ainda não é a ideal, e para alcançá-la os
governantes devem iniciar a criação de uma cultura participativa e preocupada com os
recursos públicos na sociedade.
Palavras chaves: planejamento; participação popular; transparência e responsabilização.
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Resumen
La ley de responsabilidad fiscal trajo inovaciones para la administración pública, cuando
realzó el planeamiento de las acciones gobernamentales, la transparencia, el incentivo a la
participación popular y la responsabilización de los no cumplidores de sus reglas. Este trabajo
fue desarollado con el objetivo de informar la sociedad cuales son los instrumentos que ella
dispone para acompañar y responsabilizar los actos de la gestión pública y medir lo cuanto la
población participa de ellos. Se utilizó para la construcción de este estudio una pesquisa
exploratória a través de un levantamiento bibliográfico y pesquisa de campo. Se concluyó que
la participación de la población en la administración pública todavia no es la ideal, y para la
alcanzar, los gobernantes deben empezar la crianza de una cultura participativa y preocupada
con los recursos públicos en la sociedad.
Palabras llaves: planeamiento; participación popular; transparencia y responsabilización.
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Lista de Siglas
ABRASF - Associação Brasileira das Secretarias de Fazenda dos Municípios das
Capitais
ARO – Antecipação de Receita Orçamentária
ATRICON – Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil
BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
CAE – Comissão de Assuntos Econômicos
CCJ – Comissão de Constituição e Justiça
CF – Constituição Federal
CNM – Confederação Nacional dos Municípios
CTN – Código Tributário Nacional
FMI - Fundo Monetário Internacional
LC – Lei Complementar
LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA – Lei Orçamentária Anual
LRF- Lei de Responsabilidade Fiscal
PCU – Plano de Contas Único
PLC – Projeto de Lei Complementar
PLRF – Projeto de Lei de Responsabilidade Fiscal
OCDE – Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico
PPA – Plano Plurianual
SERPRO – Serviço Federal de Processamento de Dados
SIAFI – Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal
SIAFEM – Sistema Integrado de Administração Financeira de Estado/ Município
TCEES – Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo
UNALE – União Nacional de Legislativos Estaduais
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Lista de Tabelas
Tabela 1 - Participação popular na elaboração do plano plurianual (2001-2005)......... 78
Tabela 2 - Número de pessoas que participaram da elaboração do PPA....................... 78
Tabela 3 - Grupo de pessoas que mais participaram na elaboração do PPA................. 79
Tabela 4 - Participação popular na elaboração da lei de diretrizes orçamentárias........ 79
Tabela 5 - Número de pessoas que participaram na elaboração da LDO...................... 80
Tabela 6 - Grupo de pessoas que mais participou na elaboração da LDO.................... 80
Tabela 7 - Participação popular na elaboração da lei orçamentária anual..................... 81
Tabela 8 – Número de pessoas que participaram na elaboração do orçamento
municipal................................................................................................... 81
Tabela 9 – Participação popular no processo de planejamento municipal.................... 81
Tabela 10 - Municípios que realizam audiências de avaliação do cumprimento das
metas fiscais............................................................................................... 82
Tabela 11 - Exercício em que os municípios começaram a realizar audiências
públicas...................................................................................................... 83
Tabela 12 - Pretensão dos municípios a realização de audiências públicas para
avaliação das metas fiscais........................................................................ 83
Tabela 13 - Número de pessoas que participam das audiências públicas...................... 83
10
Tabela 14 - Percentual de municípios que promovem a ampla divulgação do
relatório de execução orçamentária........................................................... 84
Tabela 15 - Percentual de municípios que promovem a ampla divulgação do
relatório de gestão fiscal............................................................................ 85
Tabela 16 - Meio de publicação utilizado pelos municípios......................................... 85
Tabela 17 - Alcance do público alvo............................................................................. 86
Tabela 18 - Disponibilidade das prestações de contas................................................... 86
Tabela 19 - Número de pessoas que procuram pelas prestações de contas do poder
executivo..................................................................................................... 87
Tabela 20 - Grupo de pessoas que mais procuram pelas prestações de contas............. 87
Tabela 21 - Período de apuração dos limites da lei de responsabilidade fiscal............. 88
Tabela 22 - Comparativo do cumprimento dos limites pelos poderes executivos
municipais................................................................................................. 89
Tabela 23 - Participação popular no processo de planejamento.................................... 90
Tabela 24 - Participação popular no processo de execução orçamentária..................... 90
Tabela 25 - Participação popular no processo de fiscalização orçamentária................. 90
Tabela 26 - Comparativo da participação popular nas fases de planejamento,
execução e fiscalização da gestão municipal............................................. 91
Tabela 27 - Número de pessoas que procuram pela prestação de contas no poder
legislativo................................................................................................. 92
11
Tabela 28 - Grupo de pessoas que mais procuram a prestação de contas no poder
legislativo................................................................................................. 92
Tabela 29 - Variação da procura por informações após sancionamento da LRF.......... 92
Tabela 30 - Câmaras municipais que promovem audiências públicas para prestação
de contas................................................................................................... 93
Tabela 31 – Freqüência das audiências de prestação de contas..................................... 93
Tabela 32 – Ano em que iniciaram as audiências de prestação de contas.................... 94
Tabela 33 – Número de pessoas que participam das audiências................................... 94
Tabela 34 – Percentual de câmaras municipais que promovem a ampla divulgação
do relatório de gestão fiscal...................................................................... 95
Tabela 35 – Meio de publicação utilizado pelas câmaras municipais........................... 95
Tabela 36 - Período de apuração dos limites da LRF pelas câmaras municipais.......... 95
Tabela 37 - Comparativo do cumprimento dos limites pelas câmaras municipais........ 96
Tabela 38 - Comparativo das ações das câmaras municipais........................................ 96
12
Sumário
1.0 Introdução........................................................... 15
1.1 Tema........................................................................... 16
1.2 Delimitação................................................................ 16
1.3 Problema.................................................................... 16
1.4 Objetivos.................................................................... 17
1.5 Objetivos Específicos................................................. 18
1.6 Hipótese...................................................................... 18
1.7 Justificativa................................................................ 18
1.8 Metodologia............................................................... 19
2.0 Revisão de Literatura e Fundamentos Teóricos.. 20
2.1 Administração Pública........................................ 20
2.2.1 Conceitos................................................................. 20
2.2.2 Princípios Norteadores........................................... 21
2.2 Contabilidade Pública........................................ 23
2.2.1 Conceitos................................................................. 23
2.2.2 Objeto da Contabilidade......................................... 24
2.2.3 Regime Contábil...................................................... 24
2.2.4 Campo de Aplicação............................................... 24
2.2.5 Plano de Contas...................................................... 25
2.3 Lei de Responsabilidade Fiscal.......................... 26
2.3.1. Influências Incorporadas....................................... 26
2.3.2 Breve Histórico da Criação da LRF....................... 28
2.3.2.1 Tramitação no Poder Executivo........................... 29
2.3.2.2 Tramitação na Câmara dos Deputados............... 31
2.3.2.3 Tramitação no Senado Federal............................ 31
2.3.2.4 Sancionamento pelo Presidente da República..... 32
2.3.3 Principais Aspectos da Lei de Responsabilidade Fiscal.................................................................................
32
2.3.4 A Relação da LRF com outras Leis......................... 34
2.4 Participação Popular.......................................... 37
2.4.1 Por que Fortalecer as Relações Governo – Cidadão............................................................................. 40
13
2.4.2 As Vantagens........................................................... 42
2.4.3 Dicas....................................................................... 43
2.5 Participação Popular no Processo de Planejamento......................................................................
44
2.5.1 Plano Plurianual..................................................... 45
2.5.1.1 Prazo de Duração.............................................. 46
2.5.1.2 Conteúdo e Forma.............................................. 46
2.5.1.3 Objetivos do PPA............................................... 47
2.5.1.4 Requisitos para Implantação.............................. 48
2.5.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias............................. 48
2.5.2.1 Novos Conteúdos Adicionados pela LRF............ 49
2.5.2.2 Prazos................................................................. 50
2.5.2.3 Conteúdo e Forma.............................................. 50
2.5.3 Lei Orçamentária Anual......................................... 51
2.5.3.1 Conteúdo da Proposta Orçamentária................ 51
2.5.3.2 Novos Conteúdos Adicionados pela LRF............ 52
2.5.3.3 Princípios Orçamentários.................................. 52
2.5.3.4 Ciclo Orçamentário............................................ 53
2.5.4 Orçamento Participativo......................................... 56
2.5.4.1 Princípios Gerais do Orçamento Participativo....................................................................
57
2.5.4.2 Vantagens........................................................... 58
2.5.4.3 Implantação........................................................ 60
2.5.4.4 Mudanças Necessárias....................................... 63
2.5.4.5 Dificuldades e Desafios...................................... 64
2.6 Participação Popular no Processo de Execução Orçamentária.............................................................
67
2.7 Participação Popular no Processo de Fiscalização da Prestação de Contas........................
73
3.0 Resultados da Pesquisa de Campo................... 77
14
3.1 Resultado da Pesquisa de Campo das Prefeituras Municipais.................................................................
77
3.1.1 Participação Popular no Processo de Planejamento...................................................................
77
3.1.1.1 Do Plano Plurianual....................................... 77
3.1.1.2 Da Lei de Diretrizes Orçamentárias.............. 79
3.1.1.3 Da Lei Orçamentária Anual........................... 80
3.1.1.4 Comparativo do Processo de Planejamento... 81
3.1.2 Participação Popular no Processo de Execução Orçamentária .................................................................
82
3.1.2.1 Audiências Públicas....................................... 82
3.1.2.2 Divulgação de Relatórios.............................. 84
3.1.3 Participação Popular no Processo de Prestação de Contas.........................................................................
86
3.1.3.1 Disponibilidade das Contas............................ 86
3.1.4 Cumprimento dos Limites...................................... 88
3.1.5 Comparativo das informações do Processo de Planejamento, Execução e Fiscalização......................... 89
3.2 Resultado da Pesquisa de Campo das Câmaras Municipais ..........................................................................
91
3.2.1 Disponibilidade das Prestações de Contas............. 91
3.2.2 Audiências Públicas................................................. 93
3.2.3 Divulgação de Relatórios........................................ 94
3.2.4 Cumprimento dos Limites....................................... 95
4.0 Conclusão............................................................ 97
5.0 Referências........................................................... 99
Anexo A ..................................................................... 104
Anexo B..................................................................... 106
Anexo C..................................................................... 111
15
1.0 Introdução
Em 04 de maio de 2000, foi sancionada a Lei Complementar nº 101, denominada Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF). Ela regulamenta os artigos 163 e 169 da Constituição Federal
de 1988, estabelecendo normas voltadas para a transparência e a responsabilidade na gestão
fiscal das finanças públicas. A LRF, é certamente, um marco importante na luta pela
moralização da administração pública no Brasil, já que permite e incentiva a participação
popular no processo de fiscalização dos gastos públicos, auxiliando assim a identificação das
administrações irresponsáveis.
A grande mudança advinda da implantação dessa lei é no aspecto comportamental dos agentes
públicos. A LRF criou uma nova cultura de administração das finanças públicas. Trata-se de
firmar um novo padrão de conduta fiscal, pautado pela ética, moralidade, transparência e
responsabilidade na gestão das receitas e despesas públicas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal acolheu em seu texto experiências de legislações
semelhantes que obtiveram êxito na gestão fiscal em diversos países, dentre eles: Estados
Unidos, Nova Zelândia, e também a União Européia. A LRF não é uma “cartilha” imposta
pelos países ricos aos países pobres, muito pelo contrário, ela representa o amálgama de
grandes influências e coloca à disposição da sociedade brasileira um instrumento mais eficaz
de controle da gestão fiscal, o chamado “Controle Social”, exercido pela população.
O Estado, aqui representado pela União, Estados e Municípios, é o aparelho responsável por
promover o bem estar social e a qualidade de vida da sociedade. Para desenvolver suas
atividades arrecada tributos e realiza despesas, essas são detalhadas em peças de planejamento
chamadas: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei
Orçamentária Anual (LOA).
A maior novidade da Lei de Responsabilidade Fiscal, foi garantir através de seu texto, a
participação popular no processo de planejamento, de execução e de fiscalização das despesas
públicas. Isso privilegia os anseios, e as maiores necessidades da população são atendidas
nestas peças de planejamento.
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A falta de controle e transparência permite aos maus administradores usufruírem
indevidamente da posição que ocupam e utilizarem de forma inadequada os recursos públicos.
A questão principal é a transparência em todos os atos da gestão para que a opinião pública
possa ser agente fiscalizador permanente, das gestões públicas, visando garantir o predomínio
dos bens intencionados.
1.2 Tema
A participação popular no processo de planejamento, execução e fiscalização do cumprimento
da Lei de Responsabilidade Fiscal.
1.3 Delimitação
Este estudo foi realizado com todas as Prefeituras e Câmaras do Estado do Espírito Santo, e
teve como base apurar a participação popular no processo de planejamento, execução e
fiscalização da Lei de Responsabilidade Fiscal, durante os exercícios de 2001, 2002 e 2003.
1.4 Problema
A Lei de Responsabilidade Fiscal vem ao encontro do anseio do cidadão brasileiro, que deseja
uma justa aplicação dos recursos públicos, que não são nada além de recursos do próprio povo
para o uso do bem comum da população.
O cidadão tem em mãos um instrumento que pode auxiliá-lo a dar um “basta” ao desperdício,
a falta de informação sobre o que é feito com seu dinheiro ou onde é aplicado, à ausência de
compromissos com resultados e à impunidade pelo descaso com a coisa pública. A LRF visa
inibir o mau uso do dinheiro público ao estabelecer limites rígidos para a aplicação desses
recursos de forma eficaz, efetiva e eficiente. Prevê punições para os maus gestores e
fundamentalmente garante a transparência à população do gasto dos recursos públicos. O
controle social é o instrumento que a sociedade dispõe para lutar pelo controle e fiscalização
da administração pública.
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A LRF possibilita a participação de qualquer cidadão no processo de elaboração do Plano
Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e do Orçamento Municipal. E também nas
audiências de avaliação do cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, além de
permitir o acesso durante todo o exercício à prestação anual de contas dos gestores dos
recursos pertencentes ao Erário Público.
O cidadão tem vários instrumentos legais à sua disposição, que o permite exercer sua
cidadania e acompanhar os gastos dos recursos públicos. Com tudo isso, qual a participação
popular no processo de planejamento, execução e fiscalização da Lei de Responsabilidade
Fiscal?
1.5 Objetivos
A Lei de Responsabilidade Fiscal “pressupõe uma ação planejada e transparente, em que se
previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas,
mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a
limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da
seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive
por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição de restos a pagar.” (Art. 1º §
1º da LC 101/2000).
Foi necessária a edição de uma lei para que a administração pública vinhesse a ter uma gestão
equilibrada. Já se passaram dois mil anos, desde que Marco Túlio disse que os orçamentos
devem ser equilibrados e parece que os cidadãos quando se transformam em gerentes da coisa
pública não conseguem aplicar esse princípio. A sociedade precisa tomar consciência de seu
papel, e que ele é fundamental para a real aplicação dos artigos dessa lei.
Este trabalho tem como objetivo despertar na população, a importância da sua presença neste
processo e quais os elementos legais que ela dispõe para garantir esta real participação na
gestão dos recursos públicos. Uma população conscientizada dos seus direitos e deveres, das
ações do governo e, acima de tudo, participativa e preocupada com o quê e como os nossos
governantes estão gastando ou investindo os nossos recursos garante o exercício da cidadania,
18
o bem estar da coletividade, um controle social efetivo e uma gestão cada vez mais
transparente, contribuindo assim, com o desenvolvimento da democracia em nosso país.
1.5 Objetivos Específicos
Este estudo também pretende:
• Descrever a história da implantação da Lei;
• Procurar experiências similares em outros países;
• Identificar os instrumentos que a Lei de Responsabilidade Fiscal confere ao cidadão no
processo de fiscalização das atividades da administração pública;
• Pesquisar qual foi a participação popular no planejamento governamental, na execução
orçamentária e na prestação de contas dos gestores públicos, por meio de pesquisa de
campo.
1.6 Hipótese É pequena a participação popular no controle da administração pública, ainda existe muito
desinteresse ou desinformação por parte da população de conhecer como os administradores
estão tratando os recursos públicos.
1.7 Justificativa
A Lei de Responsabilidade Fiscal é um assunto recente, bastante difundido, porém pouco
assimilado culturalmente pela população. Não tem ainda uma base solidificada, existem
pontos conflitantes e divergentes, que são discutidos entre críticos, teóricos e formadores de
opinião.
O interesse deste estudo é trazer contribuição para a área da contabilidade pública que carece
de muitos estudos e pesquisas, e tentar despertar o interesse pelo assunto em pesquisadores,
alunos e na própria população.
19
Atualmente a LRF também está sendo discutida por seus usuários, pois nem todos os
conceitos foram assimilados e colocados em prática. Existem muitas contribuições
valiosíssimas sobre o assunto apontadas por diversos autores e sob vários pontos de vista. Este
trabalho pretende abordar a LRF sob o enfoque da transparência, do controle social e da
participação popular exercido pelos cidadãos.
1.8 Metodologia
Este trabalho foi realizado por meio de pesquisa exploratória. O capítulo 2, que se refere a
revisão de literatura e fundamentação teórica foi construído através de levantamento
bibliográfico. Já o capítulo 3, que trata dos resultados da pesquisa de campo, foi desenvolvido
com os resultados obtidos nas respostas dos questionários enviados às Prefeituras e às
Câmaras Municipais do Estado do Espírito Santo.
A elaboração do questionário teve como objetivo mensurar o quanto às prefeituras e câmaras
municipais estão incentivando a participação popular e, qual a porcentagem desta nos
processos de planejamento, execução e fiscalização das administrações públicas. Elaboraram-
se questionários distintos para as prefeituras e câmaras municipais. (anexos B e C)
Foram enviados cento e cinqüenta e seis questionários para as setenta e oito prefeituras e
câmaras municipais do Estado do Espírito Santo. Dos questionários enviados às prefeituras
municipais, trinta e nove retornaram, proporcionando à pesquisa uma taxa de retorno de 50%.
Já as câmaras municipais devolveram quarenta e quatro questionários, ou seja, 56,41% de
retorno.
O resultado da pesquisa de campo está no capítulo três, na forma de texto conclusivo e de
tabelas com a apuração dos percentuais de utilização dos recursos apresentados neste trabalho.
20
2.0 Revisão de Literatura e Fundamentos Teóricos
2.1 Administração Pública
2.1.1 Conceitos
Viver em comunidade gera necessidades coletivas como abertura e asfaltamento de ruas,
construção de escolas e postos de saúde, redes de iluminação e esgoto, dentre outras. Para
realizar essas tarefas, arrecada-se recursos através do pagamento de impostos, são escolhidas
por meio de eleições, pessoas para prezarem pelo bem da coletividade. Durante quatro anos
elas deverão administrar os recursos e as necessidades da comunidade, tendo sempre como
meta a satisfação e o bem estar social.
Governo e Administração são termos que andam juntos, mas que não significam a mesma
coisa. Segundo Meirelles (2002, p. 63):
“Governo significa conduzir politicamente os negócios públicos, é uma expressão política de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica vigente. O Governo atua mediante atos de soberania na condução dos negócios públicos.”
“Administração Pública, em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. Administração Pública é, pois, todo aparelhamento do Estado, preordenado à realização de seus serviços, visando a satisfação das necessidades coletivas. A administração não pratica atos de governo; pratica, tão somente, atos de execução, com maior ou menor autonomia funcional, segundo competência do órgão e de seus agentes.”
O governo é quem direciona as metas e, é a administração pública quem as executa. O
governo é exercido pelos políticos eleitos que conduzem conforme suas metas a
administração, essa por sua vez, é o corpo técnico e legal responsável pelo cumprimento
desses atos de soberania. Meirelles (2002, p. 64) compara governo e administração assim:
“Comparativamente, podemos dizer que o governo é atividade política e discricionária; administração é atividade neutra, normalmente vinculada à lei
21
ou à norma técnica. Governo é conduta independente; administração é conduta hierarquizada. O Governo comanda com responsabilidade constitucional e política, mas sem responsabilidade profissional pela execução; a Administração executa sem responsabilidade constitucional ou política, mas com responsabilidade técnica e legal pela execução. A administração é o instrumental de que dispõe o Estado para pôr em prática as opções políticas do Governo. Isto não quer dizer que a Administração não tenha poder de decisão. Tem. Mas o tem somente na área de suas atribuições e nos limites legais de sua competência executiva, só podendo opinar e decidir sobre assuntos jurídicos, técnicos, financeiros ou de conveniência e oportunidade administrativas, sem qualquer faculdade de opção política sobre a matéria.”
2.1.2 Princípios Norteadores
O Governo e a Administração atuam por intermédio de suas entidades (pessoas jurídicas), de
seus órgãos (centro de decisões) e de seus agentes (pessoas físicas investidas em cargos e
funções). Todos que atuem na Administração Pública devem obedecer aos princípios da
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, razoabilidade,
proporcionalidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, motivação e supremacia
do interesse público. “[...] Os cincos primeiros estão expressamente previstos no art. 37,
caput, da CF de 1988 e os demais, embora não mencionados, decorrem do nosso regime
político, tanto que, ao lado daqueles, foram textualmente enumerados pelo art. 2º da Lei
Federal 9.784, de 29.1.99. [...]” (MEIRELLES, 2002, p.86). Esses princípios são os
fundamentos da ação administrativa, ou melhor dizendo, são os sustentáculos da atividade
pública. Comentaremos agora os princípios elencados pela CF.
O Princípio da Legalidade rege que todas as pessoas que conduzem os negócios públicos
devem agir dentro da legalidade, isto é, todos os atos praticados somente poderão ser
realizados caso tenham fundamentação legal. Meirelles (2002, p.86) comenta o princípio da
legalidade assim:
“A legalidade, como princípio de administração (CF, art. 37, caput), significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. Na administração pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na administração pública só é permitido fazer o que a lei autoriza.
22
Segundo o Princípio da Impessoalidade, a atividade administrativa deve ser destinada a todos
os administradores, dirigida aos cidadãos em geral, sem a determinação de pessoa ou
discriminação de qualquer natureza. Traduz-se na idéia de que a administração deve tratar a
todos os administradores sem discriminação, sejam benéficas ou detrimentosas. Não são
permitidos favoritismo, perseguições, simpatias ou animosidades pessoais, políticas ou
ideológicas.
O Princípio da Moralidade evidencia que o ato e a atividade da Administração Pública devem
obedecer não só à lei, mas a própria moral, porque, como cediço, nem tudo que é legal é
honesto, conforme já diziam os romanos “non omne quod licet honestum est.”. Segundo
Meirelles (apud WELTER, 2002, p.88):
“[...] a moralidade administrativa não se confunde com a moralidade comum; ela é composta por regras da boa administração, ou seja: pelo conjunto de regras finais e disciplinares suscitadas não só pela distinção entre o Bem e o Mal, mas também pela idéia geral de administração e pela idéia de função administrativa.”
O Princípio da Publicidade corresponde à obrigatoriedade de divulgação oficial do ato
administrativo para conhecimento público e início de seus efeitos externos. Propicia o
conhecimento da conduta interna dos agentes da administração pública, oportunizando a
utilização de mecanismos de controle, quando necessário à adequação do ato ao contexto da
legalidade e da moralidade. A publicidade abrange todos os atos da administração, não só no
aspecto de divulgação dos atos de gestão, mas no que tange a propiciar o conhecimento da
ação interna de seus agentes. Tudo o que é papel público pode ser examinado na repartição
por qualquer interessado, e dele pode obter certidão ou fotocópia autenticada para os fins
constitucionais, salvo aquelas informações cujo sigilo seja imprescindível à segurança do
Estado. Esse direito é facultado aos cidadãos pelo artigo 5, XIV, XXXIII e LX da
Constituição Federal de 1988. A publicidade é requisito fundamental da eficácia e da
moralidade.
O Princípio da Eficiência significa que ao administrador público cabe, como dever, um modo
de atuar, com presteza e perfeição, que produz efetivos resultados positivos na consecução das
finalidades da instituição. Ao administrador não cabe apenas realizar, e sim fazê-lo da melhor
forma possível.
23
O Princípio da Supremacia do Interesse Público ensina que o interesse público prevalece
sobre o individual, nos termos da Constituição, e em decorrência da soberania do Estado.
Todos os atos que a administração pública praticar devem estar voltados para o atendimento
do interesse público. Acima dos interesses e das vontades pessoais das autoridades e dos
servidores públicos deve prevalecer os da coletividade.
2.2 Contabilidade Pública
2.2.1 Conceitos
A Contabilidade é uma ciência aplicada com metodologia especialmente concebida para
captar, registrar, acumular, resumir e interpretar fenômenos que afetam situações
patrimoniais, financeiras e econômicas de qualquer ente, seja este pessoa física, jurídica,
entidade de finalidades não lucrativas, empresas, do direito privado ou público, tais como:
Estados, Municípios, União, autarquias e fundações, dentre outros.
A contabilidade aplicada à administração pública é regida pela Lei nº 4.320, de 17 de março
de 1964, que institui normas gerais do direito financeiro para elaboração e controle dos
orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, e pela
Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.
Segundo João Angélico (1995, p.107), “[...] contabilidade pública é a disciplina que aplica, na
administração pública, as técnicas de registros e apurações contábeis em harmonia com as
normas do direito financeiro.”
Lino Martins é mais abrangente em sua conceituação do que é a contabilidade pública:
“Contabilidade Governamental é, pois, uma especialização da ciência contábil que objetiva fornecer à administração dados sobre:
• Organização e execução dos orçamentos; • Normas para o registro das entrada de receita; • Normas para o registro de desembolsos da despesa; • Registro, controle e acompanhamento das variações do patrimônio do Estado;
24
• Normas para a prestação de contas dos responsáveis por bens e valores; • Normas para a prestação de contas do governo; • Controle de custos e eficiência do setor público.” (SILVA, [199-], p.195)
Para Andrade (2002, p.27), “Contabilidade pública é uma ciência que registra, controla e
estuda os atos e fatos administrativos e econômicos operados no patrimônio público de uma
entidade, possibilitando a geração de informações, variações e resultados sobre a composição
deste, auferidos por sua administração e pelos usuários. [...]”
2.2.2 Objeto da Contabilidade
“O objeto de qualquer contabilidade é o patrimônio. O da contabilidade pública é o
patrimônio público, exceto os bens de domínio público, como praças, parques, ruas, mares,
lagoas, etc.” (PIRES, 2002, p.226). A expressão “patrimônio público” designa os bens de
natureza patrimonial vinculados aos órgãos e instituições dos poderes públicos – prédios,
veículos, máquinas, equipamentos, aparelhos, direitos e disponibilidades, dentre outros –
somados aos bens públicos de uso coletivo – estradas, ruas, pontes, praças e sistema (água,
esgoto, energia e telefonia) – que no seu conjunto são colocados à disposição da sociedade ou
a seu serviço.
2.2.3 Regime Contábil
De acordo com o artigo nº 35 da Lei nº 4.320 “Pertencem ao exercício financeiro; as receitas
nele arrecadadas; e as despesas nele, legalmente, empenhadas.” Com isso os estudiosos da
área concluíram que a Contabilidade Pública no Brasil trabalha com o regime misto, ou seja,
regime de caixa para registro das receitas e o de competência, para as despesas.
2.2.4 Campo de Aplicação
O campo de aplicação da contabilidade pública são as entidades com personalidade jurídica
de direito público (União, Estados, Distrito Federal, Municípios e autarquias) e as entidades
25
de direito privado que sejam mantidas com recursos do Erário Público (fundações e empresas
públicas).
2.2.5 Plano de Contas
O Plano de Contas nas entidades públicas de direito interno, como nas demais entidades, é
criado de acordo com as reais necessidades da entidade, mas o sistema de contabilização dos
atos e fatos ocorridos na administração pública é único em todas as esferas de governo. A
escrituração das contas é feita através de uma metodologia em que as contas são divididas em
quatro sistemas: Sistema Orçamentário, Financeiro, Patrimonial e de Compensação.
Atualmente, a Administração Pública Federal utiliza-se de um Plano de Contas Único (PCU)
e suas operações são contabilizadas através de um sistema informatizado desenvolvido e
operado pelo SERPRO (Serviço Federal de Processamento de Dados) sob a supervisão do
Ministério da Fazenda, chamado SIAFI (Sistema Integrado de Administração Financeira do
Governo Federal). Esse sistema foi desenvolvido para o registro, processamento e controle da
execução orçamentária, financeira e contábil da União, mediante a utilização de terminais
remotos instalados nas unidades gestoras e nas suas repartições sediadas nos vários Estados da
Federação e no exterior. Um dos seus objetivos é gerar a padronização dos métodos e rotinas
de trabalho, gerando como benefícios, a ampla disseminação de conhecimentos, estabilidade
dos procedimentos e simplificação dos trabalhos. Para os Estados e Municípios foi
desenvolvido com os mesmos objetivos o sistema informatizado denominado SIAFEM
(Sistema Integrado de Administração Financeira de Estado/Município) desenvolvido a partir
da experiência do SIAFI, com vistas a apoiar a demanda da modernização de procedimentos
nos Estados e Municípios. Tal sistema já foi implantado e se encontra operando em várias
unidades da federação. (SANCHES, 1997).
As contas do Plano de Contas Único da União acham-se estruturadas em sete níveis de
desdobramento, de codificação articulada para possibilitar a correta apreciação da situação
orçamentária, financeira e patrimonial da União. Os níveis de desdobramento são: 1º nível:
Classe; 2º nível: Grupo; 3º nível: Subgrupo; 4º nível: Elemento; 5º nível: Subelemento; 6º
nível: Item; 7º nível: Subitem. Excetuados os dois últimos, cujos códigos são expressos por
26
códigos de 02 dígitos, todos os demais níveis o são por um só dígito. O desdobramento da
conta contábil fica assim: X.X.X.X.X.XX.XX. (PIRES, 2002)
2.3 Lei de Responsabilidade Fiscal
2.3.1 Influências Incorporadas
A Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada no Brasil, incorporou alguns princípios já
praticados em outros países que tinham necessidades de correção de problemas semelhantes
aos que afetam o nosso setor público em todas as suas esferas. Os modelos que foram
tomados como referencial são: (NASCIMENTO, 2002, p.14)
• Fundo Monetário Internacional, organismo do qual o Brasil é Estado-membro, e que tem editado e difundido algumas normas de gestão pública em diversos países;
• A Nova Zelândia, através do Fiscal Responsibility Act, de 1994;
• A Comunidade Econômica Européia, a partir do Tratado de Maastricht; e
• Os Estados Unidos, cujas normas de disciplina e controle de gastos do governo central levaram à edição do Budget Enforcement Act, aliado ao princípio de “accountability”.
FMI – Fiscal Transparency
Suas principais características são:
• Dentro do setor público, as funções de política e de gestão devem ser bem definidas e
divulgadas ao público, informando sobre as atividades fiscais passadas, presentes e
programadas proporcionando a população transparência dos atos de gestão;
• A documentação orçamentária deve especificar os objetivos da política fiscal, da estrutura
macroeconômica, políticas orçamentárias e os riscos fiscais, essas medidas enfatizam o
planejamento;
• As informações orçamentárias devem facilitar sua análise; as contas fiscais devem ser
apresentadas periodicamente ao Poder Legislativo e ao Público; neste tópico a legislação
norte americana pretende dar publicidade à prestação de contas através de audiências
públicas.
27
Comunidade Econômica Européia
Do Tratado de Maastricht foram acolhidas normas do direito financeiro aplicado a um
conjunto de Estados europeus autônomos e suas principais características são:
• Definição de critérios para verificação da sustentação financeira de cada governo, como
numa confederação;
• Estados-membros conduzem suas políticas com relativa independência, convergindo para
critérios acordados, além disso, os estados membros devem evitar déficits excessivos;
• Uma comissão monitora o orçamento e o estoque da dívida para identificar desvios: há
metas e punições;
• Pacto de estabilidade e crescimento de 1997 – cada estado-membro é responsável por sua
política orçamentária, subordinadas às disposições do Tratado.
Budget Enforcement Act - EUA
Do modelo americano foi incorporado o modelo de controle da expansão das despesas, as
principais características do Budget Enforcement Act são:
• A legislação contempla apenas o Governo Federal – cada unidade da Federação possui
suas próprias regras;
• No caso do Governo Federal, o Congresso fixa metas de superávit e mecanismos de
controle de gastos. A autorização legislativa para o gasto é mandatória;
• Sequestration – limitação de empenho para garantir limites e metas orçamentárias;
• Pay as you go – compensação orçamentária: qualquer ato que provoque aumento de
despesas deve ser compensado por meio da redução em outras despesas ou aumento de
receitas.
Fiscal Responsability Act – Nova Zelândia
Do caso neozelandês, adota-se o preceito básico de que dívida e patrimônio devem ser
mantidos em nível “prudencial”, compatível com a geração de resultados fiscais e com o
28
equilíbrio fiscal a médio prazo, como a orientação de que as atividades financeiras do Estado
devam submeter-se ao primado da “transparência”. As suas principais características são:
• Estado unitário e parlamentarista;
• Parlamento fixa critérios de desempenho de forma genérica;
• Poder Executivo que tem a liberdade para orçar e gastar, desde que com amplo e estrito
acompanhamento;
• Transparência se sobrepõe à rigidez das regras;
• Seu princípio de gestão fiscal responsável é: reduzir o débito total da Coroa a níveis
prudentes;
• Alcançar e manter níveis de patrimônio líquido da Coroa que a protejam contra fortes
imprevistos;
• Gerenciar prudentemente riscos fiscais da Coroa;
O Fiscal Responsability Act difere dos programas anteriores porque não prevê metas fiscais;
admite afastamentos temporários, desde que com previsão de meio para o retorno; considera
perigosa a perda da credibilidade pelo não cumprimento de metas; teme pela manipulação de
informação para ajustá-las às metas fixadas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal mesmo pesquisando e incorporando alguns princípios e
normas já utilizadas em outros países, foi elaborada para atender às expectativas da sociedade
brasileira na busca pela responsabilidade e por uma administração saudável dos nossos
recursos.
2.3.2 Breve Histórico da Criação da LRF
Sua elaboração já estava prevista desde o sancionamento da Constituição de 1988, mas,
apenas em 1998 o anteprojeto foi encaminhado pelo Poder Executivo Federal ao Congresso
29
Nacional. Para o Governo, a importância da iniciativa era fortalecida pelo fato de o Projeto de
Lei de Responsabilidade Fiscal constituir um compromisso junto ao Fundo Monetário
Internacional (FMI), assumido pelo país por ocasião de acordo firmado em novembro de
1988, nos termos assinalados no Memorando de Política Econômica, de 13 de novembro de
1998. E representava também, uma necessidade e uma vontade de ver uma política séria e
responsável pela sociedade.
O Anteprojeto da Lei de Responsabilidade Fiscal original era composto por 111 artigos e a
Lei de Responsabilidade foi aprovada com 75 artigos. Sua tramitação iniciou-se no dia 13 de
abril de 1999 e a Lei foi sancionada em 04 de maio de 2000. Vejamos alguns detalhes de
elaboração e de tramitação pelo Congresso Nacional.
2.3.2.1 Tramitação no Poder Executivo
A Constituição da República Federativa do Brasil foi aprovada em 05 de agosto de 1988,
prevendo em seu art. 163 a edição de uma Lei Complementar para fixar princípios
norteadores das Finanças Públicas no Brasil.
Quase dez anos após a publicação da Constituição Federal, em abril de 1998, o Anteprojeto de
Lei Complementar regulamentando o artigo nº 163 da CF foi enviado pelo Presidente da
República, Fernando Henrique Cardoso, ao Congresso Nacional. A iniciativa da elaboração
do Anteprojeto de Lei foi do Poder Executivo Federal.
Em 05 de junho de 1998 foi publicada a Emenda Constitucional da Reforma Administrativa, a
de nº 19/98, que editava em seu artigo 30: “O projeto de Lei Complementar a que se refere o
art. nº 163 da Constituição Federal será apresentado pelo Poder Executivo ao Congresso
Nacional no prazo máximo de cento e oitenta dias da promulgação desta emenda.”
A proposta inicial da LRF foi colocada em debate público pelo Ministério do Orçamento e
Gestão, durante três meses, recebendo importantes sugestões de representantes dos governos
estaduais e da sociedade.
30
O Poder Executivo promoveu vários debates, reuniões e seminários sobre o Anteprojeto de
Lei encaminhado ao Congresso Nacional, recebeu sugestões através do e-mail: [email protected]
e mais de 5.000 consultas à sua homepage.
Foram realizadas diversas reuniões dentre elas destacamos as seguintes:
• Em 16 de dezembro de 1998 foi realizada em São Paulo a “Primeira Reunião Sobre o
Anteprojeto de Lei Complementar de Responsabilidade Fiscal” com representantes do
Mercado Financeiro;
• Em 07 de janeiro de 1999 foi realizada no Hotel Manhattan em Brasília a “Primeira
Reunião sobre o Anteprojeto de Lei Complementar de Responsabilidade Fiscal” com os
representantes da Associação Brasileira das Secretarias de Fazenda dos Municípios das
Capitais – ABRASF;
• Nos dias 14 e 15 de janeiro de 1999 realizou-se na sede do BNDES (Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social) no Rio de Janeiro a “Primeira Reunião sobre o
Anteprojeto de Lei Complementar de Responsabilidade Fiscal” com assessores dos
Estados;
• Em 19 de janeiro de 1999 realizou-se no Ministério de Orçamento de Gestão em Brasília a
“Primeira Reunião sobre o Anteprojeto de Lei Complementar de Responsabilidade Fiscal”
com os Secretários de Estado da Administração;
• No dia 02 de março de 1999 foi realizada em Fortaleza a “Primeira Reunião sobre o
Anteprojeto de Lei Complementar de Responsabilidade Fiscal” com Secretários de
Estados da Fazenda e do Planejamento;
• Em 09 de abril de 1999 o Presidente da República realizou a segunda reunião ministerial
do ano, e um dos temas em pauta era a versão final do projeto da Lei de Responsabilidade
Fiscal;
31
Em 13 de abril de 1999 o Poder Executivo encaminha ao Congresso Nacional o Projeto de Lei
de Responsabilidade Fiscal (PLRF) incorporando as sugestões recebidas nos debates
promovidos.
2.3.2.2 Tramitação na Câmara dos Deputados
O Projeto de Lei de Responsabilidade Fiscal iniciou sua tramitação na Câmara dos Deputados
em 13 de abril de 1999, encaminhado por intermédio da Mensagem nº 485/99 do Presidente
da República, tendo recebido na Câmara dos Deputados a denominação de Projeto de Lei
Complementar nº 18-D de 1999 – PLP 18-D/99.
No dia 12 de maio de 1999 foi instalada a Comissão Especial da Câmara para discutir o
Projeto de Lei de Responsabilidade Fiscal. O Deputado Joaquim Francisco (PFL – PE) foi
eleito presidente da Comissão e designou o Deputado Pedro Novais (PMDB – MA), como
relator da matéria. A comissão promoveu audiências públicas para discussão da matéria e a
primeira foi realizada no dia 18 de maio de 1999, com a presença do Secretário Executivo do
Ministério de Orçamento e Gestão, Martus Tavares.
No dia 14 de dezembro de 1999, por 17 votos a 5, a Comissão Especial da Câmara aprovou o
Substitutivo do Relator, Deputado Pedro Novais, sobre o projeto que cria a Lei de
Responsabilidade Fiscal.
O Substitutivo do Relator Deputado Pedro Novaes aprovado pela Comissão Especial foi
encaminhado ao Plenário da Câmara dos Deputados, para votação em turno único, no dia 25
de janeiro de 2000 e foi finalmente aprovado no dia 02 de fevereiro de 2000. Foram aceitas 30
emendas e o PLC foi aprovado na forma do texto da sub-emenda por 385 votos a 86, e quatro
abstenções.
2.3.2.3 Tramitação no Senado Federal
O Projeto de Lei de Responsabilidade Fiscal (PLRF) chegou ao Senado Federal em 03 de
fevereiro de 2000, e foi denominado de Projeto de Lei Complementar nº 04 de 2000 ou PLC
32
nº 04/2000, e determinou-se a apreciação do Projeto pelas Comissões de Constituição e
Justiça (CCJ) e de Assuntos Econômicos (CAE).
Na CCJ, a matéria foi aprovada em 24 de fevereiro de 2000, nos termos do Parecer do
Relator, Senador Álvaro Dias, com uma única emenda, a de n º 1 (de redação), destinada a
sanar incorreção de linguagem e fundamentada no art. 135 do Regimento Comum do
Congresso Nacional. Rejeitaram-se as demais emendas, inclusive os pedidos de destaque para
a votação em separado de partes da Proposição.
Na CAE, iniciou-se o processo de discussão do Projeto de Lei Complementar nº 4/2000 a
partir de 25 de fevereiro de 2000, e foi designado como relator o Senador Jefferson Péres.
Realizaram três audiências públicas. A primeira, contando com a participação de
representantes da Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (ATRICON),
da Confederação Nacional dos Municípios (CNM) e da União Nacional dos Legislativos
Estaduais (UNALE); a segunda audiência foi realizada com os Governadores dos Estados e; a
última foi realizada com a participação do Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão e
do Secretário Executivo do Ministério da Fazenda. Apresentaram dez emendas ao projeto. O
Projeto de Lei de Responsabilidade Fiscal foi aprovado sem emendas, no dia 04 de abril de
2000, na Comissão de Assuntos Econômicos do Senado.
2.3.2.4 Sancionamento pelo Presidente da República
No dia 04 de maio de 2000 a Lei Complementar nº 101 foi sancionada pelo Presidente da
República, Fernando Henrique Cardoso, com 16 vetos feitos através da Mensagem
Presidencial nº 627/2000.
E finalmente no dia 05 de maio de 2000 foi publicada no Diário Oficial da União.
2.3.3 Principais Aspectos da Lei de Responsabilidade Fiscal
A LRF se apóia em quatro eixos: o planejamento, a transparência, o controle e a
responsabilização. A preocupação do legislador fica bem clara no § 1º do artigo 1, quando
33
recomenda a ação planejada e transparente, “em que se previnem riscos e corrigem desvios
capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas”, o que exige controle e resulta em
responsabilização.
O planejamento cujo objetivo é fazer com que a administração se desenvolva através de
políticas e ações previamente formuladas para atender às necessidades coletivas e públicas,
visando assim, o cumprimento da missão do Estado de executar metas físicas concretas,
conjugadas com aquelas de caráter financeiro (receitas e custos). O processo de planejamento
foi aprimorado pela inclusão da participação popular através de audiências públicas, pela
criação de novas informações, relatórios, metas, limites e condições para a renúncia de
receita, para geração de despesas, inclusive pessoal e seguridade, para assunção de dívidas,
para realização de operações de crédito, incluindo ARO (Antecipação de Receita
Orçamentária), e para a concessão de garantias.
A transparência deve ser a característica básica das informações orçamentárias e contábeis
que têm como alvo o cidadão e todas aquelas pessoas que transacionam com a União, os
Estados, Municípios, Distrito Federal e respectivos órgãos da administração indireta e
fundacional. A transparência foi aprimorada pela LRF, utilizando a obrigatoriedade da
divulgação, inclusive pela internet, de quatro novos relatórios de acompanhamento da gestão
fiscal, que permitem identificar as receitas e despesas: Anexo de Metas Fiscais; Anexo de
Riscos Fiscais; Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal.
A transparência também está assegurada pelo incentivo à participação da população e pela
realização de audiências públicas no processo de elaboração e discussão dos instrumentos de
planejamento, e na avaliação do cumprimento das metas fiscais. Os instrumentos postos à
disposição das Câmaras Municipais, do Tribunal de Contas e, especialmente, dos eleitores e
dos contribuintes possibilita o conhecimento do que ocorre com as contas do município e a
responsabilização dos responsáveis. Além disso, os cidadãos terão à sua disposição durante
todo o exercício, as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo à sua disposição para
apreciação.
O controle, função que deve estar presente em todas as atividades da organização, buscando
fazer com que a missão do Estado seja cumprida, sem solução da continuidade, mediante a
concretização das políticas públicas e ações respectivas, tendo em vista a economicidade, a
34
eficiência, a eficácia e a efetividade, conceitos de caráter gerencial, na utilização dos recursos
que lhe foram destinados. O controle foi aprimorado pela maior transparência e qualidade das
informações, exigindo uma ação fiscalizadora mais efetiva e contínua dos Tribunais de
Contas, das Câmaras Municipais e principalmente da população. A Lei também preconiza o
aperfeiçoamento do controle interno nas instituições do governo.
A ação fiscalizadora exercida pela população é chamada de “Controle Social” e é uma das
mais eficazes dentre as formas de controle da administração pública. Para que ele realmente
se torne eficaz é necessário o engajamento popular, pois sem isso ficará prejudicado esse forte
instrumento garantido pela LRF. Depende da sociedade a boa aplicação dessa lei.
Concomitantemente, sob a inspiração da nova preocupação com a administração e finanças
públicas, o Ministério Público e a Justiça se encarregam de pressionar e punir os maus
gestores do dinheiro do contribuinte.
A responsabilização deverá ocorrer sempre que houver o descumprimento das regras, com a
suspensão das transferências voluntárias, das garantias e da contratação de operações de
crédito, inclusive ARO. Os responsáveis sofrerão penas previstas no Decreto-Lei nº 2.848, de
07 de dezembro de 1940 (Código Penal); na Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950; no Decreto-
Lei nº 201, de 27 de fevereiro de 1967; na Lei nº 8.429, de 02 de junho de 1992 e pela
legislação dos Crimes de Responsabilidade Fiscal (Lei de Crimes), Lei nº 10.028 de 19 de
outubro de 2000 que aplica penalidades administrativas e penais. As sanções pessoais
previstas pela Lei de Crimes recairão diretamente sobre os agentes públicos, importando em
cassação de mandato, multa de 30% dos vencimentos anuais, inabilitação para o exercício da
função pública e detenção, que poderá variar entre seis meses a quatro anos.
2.3.4 A Relação da LRF com outras Leis
A Lei de Responsabilidade Fiscal relaciona-se com outras leis em vigor. Nada há de
surpreendente nisso, já que uma lei que envolve diversos assuntos, teria mesmo que remeter a
vários diplomas, pois se o legislador resolvesse trazer para o seu texto todos os dispositivos
das outras legislações, a LRF teria tal quantidade de artigos e desdobramentos que seu
conteúdo não seria passível de compreensão e aplicação.
35
A Lei de Responsabilidade Fiscal tem uma relação direta com o Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de
dezembro de 1940(Código Penal); a Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950; o Decreto-Lei nº
201, de 27 de fevereiro de 1967; a Lei nº 8.429, de 02 de junho de 1992; e a Lei nº 10.028, de
19 de outubro de 2000, já que as infrações dos seus dispositivos serão punidas de acordo com
essa legislação, conforme o próprio art. 76 da LRF instrui.
Código Penal (Lei nº 2.848, de 7/12/1940), sua relação com a LRF deve-se em primeiro
lugar, por haver nele todo um título, de nº XI, composto por três capítulos que trata dos
crimes contra a administração pública; em segundo porque a lei de crimes fiscais introduziu,
neste título, sete artigos, além de alterar a redação de um oitavo. Os artigos que foram
acrescidos, no entanto, constituem capítulos que dizem respeito aos crimes contra as finanças
públicas, mostrando que estão voltados para punir aqueles que não obedecerem a LRF.
A Lei 1.079 de 10 de abril de 1950 define os crimes de responsabilidade das autoridades
federais e estaduais e regula o respectivo processo de julgamento. Não se aplica aos
municípios.
O Decreto-Lei nº 201, de 27 de fevereiro de 1967 depois de sua alteração pela Lei nº
10.028/2000 passou a ter em seu artigo 1º, vinte e três desdobramentos que tratam de crimes
de responsabilidade do prefeito, sujeito a julgamento pelo Tribunal de Justiça,
independentemente do pronunciamento da Câmara Municipal. O diploma de 1967 contém
ainda as chamadas infrações político-administrativas do Prefeito Municipal.
A Lei nº 8.429/92, também conhecida como Lei de Improbidade Administrativa, dispõe
sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no
exercício do mandato, cargo ou função administrativa.
A Lei nº 10.028, sancionada em 19 de outubro de 2000, institui infrações administrativas
contra as finanças públicas, além de alterar o Código Penal (Decreto Lei nº 2.848/1940), a Lei
de Crimes de Responsabilidade (Lei nº 1.079/1950) e o Decreto Lei nº 201/1967, que trata de
crimes de responsabilidade dos prefeitos e infrações político-administrativas destes e dos
vereadores. Portanto, o não cumprimento dos preceitos da LRF será punido de acordo com a
legislação citada, conforme cada caso.
36
A Lei nº 4.320 de 17 de março de 1964 versa sobre as normas para elaboração e controle dos
orçamentos e balanços federais, estaduais, municipais e de suas administrações indiretas. A
LRF ao ditar normas para o planejamento, incorporou novos conteúdos a LDO e ao
orçamento, e acabou complementando os mandamentos da lei federal. Devemos observar que
uma não pode ser aplicada sem consultar a outra.
A Lei 5.172, de 25 de outubro de 1996, também intitulada de Código Tributário Nacional
(CTN), relaciona-se com a LRF por meio do capítulo que dispõe sobre as receitas públicas,
que orienta a instituir, prever e efetivamente arrecadar seus tributos, além de ditar normas
sobre a renúncia de receitas. Esse capítulo é objeto de interligação da LRF e do CTN.
A Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990, estabelece os casos de inelegibilidade. A
punição da autoridade municipal pelo cometimento de crimes arrolados no Código Penal, no
que respeita à administração pública, na lei de crimes, na lei de improbidade administrativa,
no decreto-lei nº 201/67 ou em qualquer outra lei que enumere atos ilícitos relacionados com
a LRF poderá acarretar também, em punição de cunho eleitoral através da aplicação da Lei
Complementar nº 64/90, e tornar o agente público inelegível por determinado período.
A Lei nº 4.717, de 29 de junho de 1965 regula a ação popular, que é um instrumento de
controle da administração exercido pelos cidadãos. Nessa qualidade sempre que haja lesão ao
patrimônio público qualquer cidadão poderá propô-la.
A Lei nº 8.666 de 21 de junho de 1993, o chamado estatuto das licitações e contratos
administrativos possui uma seção em que são arrolados crimes e penas àqueles que a deixam
de cumprir ou que a façam de forma indevida. A LRF, ao criar normas de despesa pública, faz
menção às condições prévias para a realização de licitação de serviços, fornecimento de bens
ou execução de obras. (art. 16, § 4º da LRF). Esse e outros dispositivos, também relacionados
com a despesa, deverão ser examinados para sua compatibilização com a lei nº 8.666/93,
podendo o seu não cumprimento ser objeto de punição.
37
2.4 Participação Popular
Conforme o artigo 1º, da Constituição da República Federativa do Brasil “constitui-se em
Estado democrático de direito e tem como fundamentos: a soberania; a cidadania; a
dignidade da pessoa humana; os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o
pluralismo político”. Vejamos algumas definições segundo Fernandes e Luft (1991):
Democracia – “forma de governo em que a soberania é exercida pelo povo.”
Soberania – “qualidade ou estado do que é soberano; conjunto de poderes de uma nação politicamente organizada; soberania do povo ou soberania popular: doutrina política, que atribui ao povo ou à nação o poder soberano.”
Soberano – “que ocupa o primeiro lugar; o que se acha revestido de autoridade suprema; que exerce um poder supremo sem restrição.”
A democracia não deve se materializar apenas por ocasião do exercício do direito de voto,
mas também deve estar baseada em interações permanentes entre o governo e os cidadãos.
O povo tem o direito de saber como as instituições públicas aplicam o poder e os recursos
conferidos às mesmas. A fiscalização pela população deve ser facilitada por processos
transparentes e democráticos, supervisão pela legislatura e acesso à informação pública.
O acesso às informações públicas permite não apenas maior transparência, no tocante ao
funcionamento das instituições, como também facilita aos cidadãos o exercício de seus
direitos políticos.
A Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico - OCDE, utiliza o termo
“governança”, e especificamente governança pública, para descrever como a autoridade é
distribuída no sistema governamental e como as pessoas que detêm tal autoridade são
responsabilizadas. Quanto à noção de boa governança, Kondo (2002, p. 11) reconhece alguns
princípios como:
• Responsabilização, que significa ser possível identificar e responsabilizar funcionários públicos por suas ações; • Transparência, que significa que informações confiáveis, relevantes e oportunas sobre as atividades do governo estão disponíveis ao público;
38
• Abertura, que significa que os governos escutam os cidadãos e as empresas, e que levam em conta suas sugestões ao formular e implementar políticas públicas.
Para o Governo promover uma boa governança pública precisa
trabalhar muito bem três áreas-chaves: 1. Promoção da gestão da ética; 2. Garantia da transparência fiscal; 3. Fortalecimento do acesso à informação e à participação do
público.
Promoção da Gestão da Ética no Setor Público
Segundo, Kondo (2002, p. 12) – Secretário Geral Adjunto da Organização para a Cooperação
e o Desenvolvimento Econômico OCDE:
“ [...] para uma nação atingir o crescimento econômico sustentável, a coesão social e um ambiente saudável são necessários padrões elevados de governança pública. Sem esses padrões elevados, não pode haver confiança na integridade das instituições públicas ou mesmo na capacidade dos processos democráticos sem promover e proteger os interesses e o bem-estar dos cidadãos. Se não for reprimida, a corrupção enfraquece as economias, desestimula o comércio e o investimento, cria desigualdades enormes e corrói as próprias fundações do governo democrático. A ausência de padrões elevados conduz à instabilidade e à imprevisibilidade; sob tais circunstâncias nem as empresas nem os cidadãos podem prosperar.”
Para a promoção da ética são essenciais ações do tipo: probidade e integralidade; leis e
normas rigorosas contra suborno e para a aceitação de presentes e hospitalidade; código de
conduta para incentivar a probidade; revisão do sistema de nomeações, contratações e
promoções; estabelecimento de processos transparentes de aquisição de bens e serviços,
dentre outros. Tudo isso, significa tratar os cidadãos de modo transparente, justo e objetivo.
Garantindo a Transparência Fiscal
Kondo (2002, p.13) Secretário Geral Adjunto da OCDE, comenta que:
“A transparência, como um elemento chave da boa governança, inclui assegurar a publicidade em relação às intenções, formulações e implementação das políticas públicas. O orçamento de uma nação é o documento de política pública mais importante dos governos, onde os objetivos políticos de todo o leque de interesses econômicos, sociais e ambientais são combinados e implementados em termos concretos. Portanto, a transparência no processo orçamentário é de fundamental importância. A transparência do orçamento é definida como a ampla divulgação de todas as informações fiscais relevantes de modo oportuno e sistemático.”
39
O governo deve dar transparência a todos os seus atos de gestão. Para Cláudio Weber Abramo
(2002, p. 203), Secretário Geral da Transparência Brasil e Membro do Conselho Diretor da
Transparency Internacional:
“[...] é claro que, em muitos dos países que mais necessitam de amplo acesso à informação, forças poderosas opõem-se à concessão de tal acesso. Estas podem tanto ser inerciais quanto dinâmicas. Entre as primeiras, podem-se mencionar a prevalência de práticas e atitudes administrativas inerentemente opacas e a combinação perversa entre a incompetência e a carência real de recursos humanos e materiais. Entre as forças dinâmicas, há uma multiplicidade de agentes que resistem à abertura, variando de interesses privados a esquemas semi-institucionais concebidos para proteger do escrutínio público a incompetência e a corrupção sistemática. Num país como o Brasil, em que muitas estruturas do Estado não podem alegar a quase completa ausência de recursos que afeta outros países, a única explicação para a ausência de meios organizados para se proporcionar informação é, em muitos casos, a inação deliberada.”
Fortalecimento do acesso Público à Informação e à Participação na Formulação de
Políticas Públicas
Um terceiro item importante que deve ser considerado no exercício da boa governança
envolve o acesso público à informação e à participação na formulação de políticas públicas.
O fortalecimento das relações com os cidadãos é um bom investimento para melhorar a
formulação de políticas públicas e um elemento central da boa governança. Investir na
participação permite que os governos aproveitem novas fontes de idéias, informações e
recursos políticos ao tomarem decisões. Igualmente importante, é a contribuição do
fortalecimento para a construção da confiança pública no governo, aumentando a qualidade da
democracia e fortalecendo a capacidade cívica. O engajamento ativo dos cidadãos pode ajudar
a assegurar que as políticas públicas sejam apoiadas ou pelo menos compreendidas pelo
público de modo a contribuir para a sua efetiva implementação.
Para fortalecer o acesso público à informação e à participação os governos devem assegurar
que:
• A informação seja completa, objetiva, confiável, relevante, fácil de encontrar e de
compreender;
40
• A consulta tenha objetivos claros e regras que definam os limites do exercício e a
obrigação do governo de responder pelo uso dos subsídios dos cidadão;
• O processo tenha a duração e a flexibilidade necessária para permitir o surgimento de
novas idéias e propostas dos cidadãos, bem como meios para integrá-las aos processos de
formulação de políticas do governo.
Para engajar efetivamente as pessoas na formulação de políticas, os governos devem investir
tempo e recursos suficientes na construção de sólidas estruturas legais, políticas e
institucionais. Devem desenvolver e usar ferramentas apropriadas, além de envolver a
liderança dos níveis mais altos e ter o comprometimento de toda a administração pública, pois
sem esse envolvimento e comprometimento do poder público, mesmo as melhores políticas
farão pouco para assegurar que os cidadãos tenham voz e que suas opiniões sejam ouvidas.
2.4.1 Por que Fortalecer as Relações Governo-Cidadão
Que a tarefa do governo é governar, fazer política – não há dúvida sobre isso. Informações,
consultas e participação ativa não substituem as iniciativas e as decisões que devem ser
tomadas pelo governo. O governo tem um papel de liderança, e os cidadãos esperam que o
cumpra – afinal de contas, é para isso que o elegem. A questão, entretanto, não é se o governo
deve liderar, mas como liderar. Os governos podem praticar a liderança de duas formas.
Podem ignorar as preocupações e contribuições diretas dos cidadãos, o que os coloca em crise
de falta de confiança. Ou podem praticar uma liderança aberta às preocupações e
contribuições diretas dos cidadãos. Isso possibilita ao governo a chance de conseguir maiores
recursos, de forma a desenvolver melhores políticas e ganhar mais confiança e legitimidade, o
que está alinhado com um tipo informado e colaborativo de liderança que equilibra comando
e entendimento. Fortalecer as relações governo – cidadão é um meio do governo cumprir seu
papel de liderança, de forma aberta e com mais eficiência, credibilidade e sucesso.
41
Segundo o manual “O Cidadão como Parceiro” da OCDE sobre informação, consulta e
participação na formulação de políticas públicas, existem algumas razões para que os
governos promovam o fortalecimento entre as suas relações com os cidadãos que os elegeram.
Melhoramento das políticas públicas, pois elas representaram as maiores necessidades
da população
Relações governo – cidadão mais fortes incentivam os cidadãos a gastar tempo e esforços em
questões públicas. Utilizam e valorizam como um recurso a contribuição dos cidadãos. As
informações, consultas e participação ativa proporcionam ao governo uma melhor base para a
formulação de políticas, possibilitando que ele se torne uma organização de aprendizagem.
Ao mesmo tempo, garante implementação mais efetiva, na medida em que os cidadãos se
tornam mais bem informados sobre as políticas e participam de seu desenvolvimento.
Enfrentamento dos desafios da sociedade da informação emergente
A sociedade a cada momento evolui mais, e visando isso, quanto mais cedo as relações
governo – cidadão começarem irão se fortalecer e criar ambiente adequado para interações
maiores e mais rápidas, e melhorar a administração do conhecimento.
Maior confiança no governo
Informações, consultas e participação ativa proporcionam aos cidadãos uma chance de
aprender sobre os planos políticos do governo, fazer com que suas opiniões sejam ouvidas e
fornecer contribuições para a tomada de decisões. Esse envolvimento dá maior aceitação às
ações políticas. O governo revela abertura, o que o torna mais confiável para o cidadão – o
soberano em qualquer democracia. Aumentando a confiança no governo e em melhores
políticas públicas, o fortalecimento das relações governo-cidadão faz crescer a legitimidade
do governo.
Democracia mais forte
Informação, consultas e participação ativa tornam o governo mais transparente e responsável.
O fortalecimento das relações governo – cidadão realça a base e incentiva a cidadania mais
42
ativa na sociedade. Estimula, ainda, o envolvimento do cidadão na esfera pública, como a
participação em debates políticos, em votações, em associações, dentre outros. Tudo isso leva
a uma democracia forte.
2.4.2 Vantagens
Os esforços dos governos para informar, consultar e engajar os cidadãos na formulação de
políticas não pode substituir a democracia representativa e não pretendem fazê-lo. Em lugar
disso, complementam e fortalecem a democracia como um todo. Ao fortalecer as relações
com a população, os governos:
Atendem a exigências de maior transparência e responsabilidade
Os governos reagem às crescentes exigências públicas e ao aumento da vigilância de seus atos
por parte da imprensa e dos cidadãos. Fornecendo informações sobre uma nova política em
planejamento, em desenvolvimento e as condições de sua implementação, o governo
proporciona ao cidadão um conhecimento melhor, correto e atual. Assim, o cidadão fica
preparado para entender e acompanhar a atividade do governo. Isso cria a base para uma
cidadania ativa.
Atendem às expectativas dos cidadãos de que seus posicionamentos são levados em
consideração
Ao buscar e incluir a contribuição dos cidadãos na formulação de políticas, os governos
tentam atender às expectativas dos cidadãos de que suas vozes sejam ouvidas, e seus
posicionamentos sejam levados em consideração. Ao aumentar o círculo de participantes na
formulação de políticas, o governo ganha acesso à novas fontes de informação. Ao dar a todas
as partes interessadas a chance de contribuir para a formulação de políticas, os governos
aumentam a chance de uma maior adesão voluntária.
43
Ajudam a conter o declínio do apoio público
Por meio da informação, consulta e participação ativa, os governos reduzem os obstáculos
para que os cidadãos conheçam, entendam, discutam e participem da formulação de políticas.
Ajudam a sociedade a saber e a atuar. Deixam-na perceber em primeira mão que o governo
faz o que deve fazer: servir ao povo. Os cidadãos percebem que vale a pena seu envolvimento
construtivo na democracia.
Fortalecer as relações governo-cidadão é uma atividade séria que tem efeitos positivos se for
realizada com atenção e cuidado. Sem o comprometimento do nível político do governo e dos
servidores civis de escalões superiores, as iniciativas de informação, consulta e participação
ativa decresce, não conseguem alcançar a formulação de políticas e não conseguem alcançar
seus efeitos. Evidentemente, o fortalecimento das relações governo-cidadão não é forma
garantida para o sucesso. Proporcionar ao público maiores oportunidades de informação,
consultas e participação ativa pode gerar oposição. Pode impor atrasos significativos à
formulação de políticas. Pode ser dispendioso. Esses riscos devem, entretanto, ser comparados
com os efeitos negativos e os custos do não envolvimento dos cidadãos. A questão enfrentada
pelos governos, hoje, não é se devem fortalecer as relações governo-cidadão. A questão é
como fazê-lo profissionalmente e com êxito. Por vezes o governo desejará envolver o público
de forma geral, em outras oportunidades, pode desejar concentrar-se em grupos específicos –
para contribuição específica – ou manter reservas sobre certos tipos restritos de informação.
2.4.3 Dicas
Estão relacionadas algumas sugestões para fortalecer as relações entre o governo e o cidadão,
baseadas nas experiências dos países que formam a Organização para a Cooperação e o
Desenvolvimento Econômico:
• Leve a sério. Produzir muitos folhetos não é suficiente para fortalecer as relações
governo-cidadão;
• Parta da perspectiva do cidadão – considere primeiro a perspectiva do cidadão, e a trate
com respeito;
44
• Cumpra o prometido – simulação e manipulação são um tiro pela culatra. Manter a
palavra e criar confiança é essencial;
• Observe os prazos – relações mais fortes governo-cidadão necessitam de tempo para
serem construídas e para mostrar resultados;
• Seja criativo – não existe solução pronta para os seus desafios;
• Equilibre os diferentes interesses – equilibrar “imputs” divergentes é um desafio: aceite-o;
• Esteja preparado para críticas – crítica e debate fazem parte da democracia;
• Envolva o seu pessoal – esteja aberto e se engaje tanto internamente como externamente;
• Desenvolva uma política coerente – lembre-se: fortalecer as relações governo-cidadão é
por si só uma política.
• Aja agora – é melhor prevenir do que remediar. Não espere o governo ter problemas para
reagir, seja pro-ativo e utilize as oportunidades existentes.
2.5 Participação Popular no Processo de Planejamento
O texto constitucional promulgado em 1988 trouxe inovações significativas na sistemática de
elaboração e apreciação dos instrumentos que compõem o chamado “modelo orçamentário”.
Segundo Kohama (2001, p. 62):
A adoção de um Sistema de Planejamento Integrado deveu-se a estudos técnicos e científicos, levados a efeito pela Organização das Nações Unidas (ONU), com o objetivo de determinar as ações a serem realizadas pelo poder público, escolhendo as alternativas prioritárias e compatibilizando-as com os meios disponíveis para colocá-las em execução. Os estudos aludidos concluíram que nos países subdesenvolvidos os recursos financeiros gerados pelo governo, em geral, são escassos em relação as necessidades da coletividade, e o Sistema de Planejamento Integrado busca, através da escolha de alternativas prioritárias, o melhor emprego dos meios disponíveis para minimizar os problemas econômicos e sociais existentes.
O arcabouço legal do Sistema de Planejamento Integrado está inscrito nos arts. 165 e 169 da
Constituição Federal e tem como expoente formal três documentos interdependentes, a saber:
Lei do Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei
Orçamentária Anual (LOA).
45
A preocupação central dos Constituintes de 88, ao aprovar essas normas, foi de vincular os
processos de planejamento e orçamento. Desse modo, foi determinado no art. 165, § 4º, da
CF, que “Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição
serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso
Nacional”. Adicionalmente, o § 1º do art. 167, estabelece “[...] Nenhum investimento cuja
execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no
plano plurianual, ou sem lei que autorize a sua inclusão, sob pena de crime de
responsabilidade.”
A edição da Lei Complementar nº 101, em maio de 2000, veio enfatizar a necessidade de um
efetivo processo de planejamento e inova ao assegurar aos cidadãos a participação popular
através de audiências públicas durante os processos de elaboração e de discussão dos planos,
lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.
2.5.1 O Plano Plurianual
A Lei do Plano Plurianual é o instrumento constitucional (Art. 165 § 1º) utilizado para o
planejamento estratégico de longo prazo que estabelece de forma regionalizada:
• As diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública para despesas de capital e
outras delas decorrentes e;
• As diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública para programas de duração
continuada.
As Despesas de Capital, segundo o Jr. e Reis (2000/2001, p. 53), significa: “O grupo de
despesas da administração pública, direta ou indireta, com intenção de adquirir ou constituir
bens de capital que contribuirão para a produção ou geração de novos bens ou serviços e
integrarão o patrimônio público.”
O Plano Plurianual é o instrumento de planejamento estratégico das ações de um governo. Por
ser um documento de planejamento a longo prazo, dele derivam as Lei de Diretrizes
46
Orçamentárias e as Leis Orçamentárias Anuais. Assim, de um plano plurianual derivam
quatro ldo´s e quatro loa´s. Resumindo:
• Plano Plurianual define os objetivos e as metas para os próximos quatro exercícios;
• A Lei de Diretrizes Orçamentárias seleciona dentro do PPA as metas físicas e financeiras
que vão ser realizadas no exercício dimensionando-as, e;
• A Lei Orçamentária Anual provê os recursos necessários para cada ação constante na
seleção feita na LDO.
2.5.1.1 Prazo de Duração
O PPA é uma lei ordinária de iniciativa do Poder Executivo que deve ser encaminhada ao
Poder Legislativo para aprovação até o dia 31 de agosto do primeiro ano de mandato. A sua
execução inicia-se no segundo ano de mandato e encerra-se no primeiro ano do mandato
governamental subseqüente.
2.5.1.2 Conteúdo e Forma
A Proposta de Lei do Plano Plurianual ao ser encaminhada ao Poder Legislativo deve conter:
Mensagem, Projeto de Lei e o Plano Plurianual propriamente dito. São elementos que a
mensagem deve conter:
• Um diagnóstico global da situação, indicando as carências e potencialidades existentes;
• Uma exposição das diretrizes, da estratégia e das políticas econômica, financeira e social
para o período de governo;
• Explicitação dos objetivos do plano e exposição circunstanciada dos programas e suas
respectivas metas;
• Análise da capacidade de endividamento e pagamento;
• Indicação dos critérios na projeção da receita, bem como na estimativa dos custos das
metas propostas.
Os elementos essenciais que compõem o Plano Plurianual são:
47
• As Diretrizes do Governo apontam ou traçam as direções, demonstram o rumo que o
governante quer dar ao município em todas as áreas de atuação, regulam os planos de
governos e estabelecem os critérios para o planejamento. Elas compreendem a avaliação
da situação atual e perspectivas para a ação municipal, com o objetivo de subsidiar a
definição das ações estratégicas do governo.
• Os Programas compreendem as ações cuja realização propiciará o alcance dos objetivos
do governo, atendendo às demandas apresentadas pela população e diagnosticadas na
avaliação atual do município para a definição das diretrizes do Governo;
• Os Objetivos – são específicos e cada programa tem os seus, eles são o detalhamento ou
decomposição dos programas, que deverão ser atendidos, de forma a concretizar as
diretrizes e conseqüentemente, os objetivos. Indicam os resultados pretendidos pela
administração a serem realizados pelas ações;
• As Ações são as iniciativas necessárias para cumprir os objetivos dos programas e devem
estabelecer as metas. As ações se transformam em projetos e atividades na elaboração do
Orçamento Anual;
• As Metas correspondem a mensuração das ações de governo para definir
quantitativamente e qualitativamente o que se propõe ser atendido e qual parcela da
população será beneficiada com a referida ação.
2.5.1.3 Objetivos do PPA
São objetivos principais do PPA:
• Definir com clareza as metas e prioridades da administração bem como os resultados
esperados;
• Organizar, em programas, as ações que resultem em incremento de bens ou serviços que
atendam demandas da sociedade;
• Estabelecer a necessária relação entre as ações a serem desenvolvidas e a orientação
estratégica do governo;
• Possibilitar que a alocação de recursos nos orçamentos anuais seja coerente com as
diretrizes e metas do Plano;
48
• Facilitar o gerenciamento da administração, através de definição de responsabilidades
pelos resultados, permitindo a avaliação do desempenho dos programas;
• Estimular parcerias com entidades públicas e privadas na busca de fontes alternativas de
recursos para o financiamento de programas;
• Explicitar, quando couber, a distribuição regional das metas e gastos do governo;
• Dar transparência à aplicação de recursos e aos resultados obtidos.
2.5.1.4 Requisitos para Implantação
O Plano Plurianual deixa de representar um documento elaborado apenas para cumprir
obrigações legais. Sua efetiva implantação requer, portanto, que:
• Seja compatível com a orientação estratégica do governo, com as possibilidades
financeiras do município e com a capacidade operacional dos diversos órgãos/ entidades
municipais;
• Definição de responsabilidades. Caberá, a cada programa, definir um responsável por sua
execução e acompanhamento;
• Esteja integrado com as Leis de Diretrizes Orçamentárias, as Leis Orçamentárias Anuais e
com as execuções dos orçamentos;
• Seja atualizado e realimentado de forma permanente.
O Processo de Planejamento Plurianual envolve as etapas de elaboração, aprovação,
implantação e avaliação dos resultados alcançados. A fase de aprovação é realizada pelo
Poder Legislativo e as demais são de responsabilidade do Poder Executivo.
2.5.2 A Lei de Diretrizes Orçamentárias
A Lei de Diretrizes Orçamentárias é uma lei ordinária com validade apenas para um exercício
financeiro e compreende as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as
despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei
49
orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a
política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. (Art. 165 § 2º).
A Lei de Responsabilidade Fiscal em seu quarto artigo estabelece que a LDO deve dispor,
além dos dispostos constitucionais, sobre: o equilíbrio entre receitas e despesas; critérios de
limitação de empenho, visando ao cumprimento de metas fiscais e do resultado nominal e
primário; normas relativas ao controle de custos; e a avaliação de resultados. Além de
direcionar formas de limites de gastos com pessoal, limite de dívidas, uso da reserva de
contingência, avaliação de passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar o equilíbrio
das contas públicas e critérios sobre a renúncia de receitas.
A LDO estabelece de forma antecipada, as diretrizes, as prioridades de gastos e as normas e
parâmetros que devem orientar a elaboração do projeto de Lei Orçamentária para o exercício
subseqüente.
As prioridades e metas definidas pela LDO para os programas e ações são apresentadas em
anexo ao texto legal, constituindo o “Anexo de Metas e Prioridades” que é um detalhamento
anual de metas estabelecidas no PPA e que foram selecionadas para constar do projeto de lei
orçamentária daquele exercício.
Note-se que a organização e a definição das prioridades demonstram um real planejamento,
dando segurança ao Poder Legislativo e à comunidade que participou do processo decisório
do que fará parte da Lei Orçamentária e conseqüentemente será executado no ano vindouro e
nos seguintes.
2.5.2.1 Novos Conteúdos Adicionados pela LRF
Com o sancionamento da LRF, a Lei de Diretrizes Orçamentárias passou a conter dois anexos
de extrema importância para orientar o governo e a sociedade sobre a condução da política
fiscal que irá ser adotada. Trata-se do Anexo de Metas Fiscais, onde são estabelecidos os
resultados primários esperados para os próximos exercícios, e que dão uma dimensão da
austeridade dessa política, e o Anexo de Riscos Fiscais, onde são elencados os chamados
50
passivos contingentes, ou seja, aquelas dívidas que ainda não estão contabilizadas como tal,
mas que, por decisão judicial poderão vir a aumentar a dívida pública.
Conforme o art. 4, § 2º da LC 101/2000, no anexo de metas fiscais estarão estabelecidos:
• As metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas às receitas, despesas,
resultado nominal e primário, e montante da dívida pública, para o exercício a que se
refere e para os dois subseqüentes;
• Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
• Demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que
justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios
anteriores e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política
econômica nacional;
• Evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem
e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
• Avaliação da situação financeira e atuarial dos regimes próprios de previdência e;
• Demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de
expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
2.5.2.2 Prazos
A iniciativa do projeto de lei é do Poder Executivo, mas os departamentos de planejamento e
contabilidade têm grande responsabilidade na correta elaboração do referido texto e anexos,
pois são neles que os valores das metas fiscais, do resultado nominal e primário são definidos
e deverão ser obedecidos no próximo exercício. Seu envio à Câmara deve ser feito até o dia
15 de abril de cada ano, devendo ser devolvido para sanção do Poder Executivo antes do
recesso parlamentar do meio do exercício.
2.5.2.3 Conteúdo e Forma
A Proposta das Diretrizes Orçamentárias que irá ser encaminhada ao Poder Legislativo deve
conter: Mensagem, o Projeto de Lei das Diretrizes Orçamentárias, o Anexo de Metas e
Prioridades, os Anexos de Riscos e Metas Fiscais.
51
2.5.3 A Lei Orçamentária Anual
A Lei Orçamentária Anual é uma lei ordinária com validade para cada exercício fiscal, onde
serão quantificados e valorados os programas e metas aprovadas na LDO. Consoante com o §
5º do art. 165 da CF, essa lei deve compreender três orçamentos:
• Orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder
público;
• Orçamento de investimentos das empresas estatais em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto, e;
• Orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos vinculados, da
administração direta e indireta, bem como seus fundos e fundações instituídos, e mantidos
pelo poder público.
2.5.3.1 Conteúdo da Proposta Orçamentária
A proposta orçamentária deverá ser encaminhada ao Poder Legislativo até o dia 31 de agosto
de cada ano, salvo disposição contrária em Lei Orgânica Municipal, e devolvido para sanção
até o encerramento da sessão legislativa. A proposta orçamentária será composta de:
• Mensagem;
• Projeto de Lei do Orçamento;
• Tabelas Explicativas da receita e das despesas para efeito de comparações;
• Especificação dos programas especiais de trabalho, custeadas por dotações globais, em
termos de metas visadas, decompostas em estimativa de custo das obras a realizar e dos
serviços a prestar, acompanhadas de justificação econômica, financeira, social e
administrativa.
Integrarão a Lei do Orçamento conforme § 1º do artigo 2º da Lei nº 4.320/64:
• Sumário geral da receita por fontes e despesa por funções de governo;
• Quadro demonstrativo da Receita e Despesa segundo categorias econômicas;
• Quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação;
• Quadro das dotações por órgãos do governo e da Administração.
52
• Quadros demonstrativos da receita e planos de aplicação dos fundos especiais;
• Quadros demonstrativos da despesa, na forma dos anexos 6 a 9 e;
• Quadro demonstrativo do programa anual de trabalho de governo, em termos de
realização de obras e de prestação de serviços.
2.5.3.2 Novos Conteúdos adicionados pela LRF
Nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, o Projeto de Lei Orçamentária Anual, deverá
ser elaborado de forma compatível com o Plano Plurianual, com a Lei de Diretrizes
Orçamentárias e com suas normas, e deverá conter:
• Anexo demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os
objetivos e metas constantes no anexo de metas fiscais;
• Anexo demonstrativo do efeito sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções,
anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.
Além desses pontos, este demonstrativo deverá demonstrar as medidas de compensação a
renúncias de receitas e o aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;
• Reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na
receita corrente líquida, estarão definidos na lei de diretrizes orçamentárias.
2.5.3.3 Princípios Orçamentários
Para elaboração e controle do orçamento existem princípios básicos que devem ser seguidos,
esses estão definidos na Constituição, na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, no Plano
Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias. O artigo 2º da Lei 4320/64 estabelece que a
elaboração do orçamento deve ser norteada pelos seguintes princípios: Unidade; Anualidade;
Universalidade. Alguns outros autores também consideram como princípios orçamentários:
Programação; Clareza; Equilíbrio e Exclusividade.
• Princípio da Unidade: Cada entidade de direito público deve possuir apenas um
orçamento, fundamentado em uma única política orçamentária e estruturado
uniformemente. Assim, existe o orçamento da União, o de cada Estado e o de cada
Município.
53
• Princípio da Universalidade: A Lei orçamentária deve incorporar todas as receitas e
despesas, ou seja, nenhuma instituição pública deve ficar fora do orçamento.
• Princípio da Anualidade: Estabelece um período limitado de tempo para as estimativas
de receita e fixação da despesa, ou seja, o orçamento deve compreender o período de um
exercício, que corresponde ao ano fiscal.
2.5.3.4 Ciclo Orçamentário
O ciclo orçamentário é desenvolvido através de quatro etapas:
Elaboração: Fase desenvolvida pelo Poder Executivo que através de seus responsáveis irá
preparar a proposta orçamentária do Governo, “[...] que compreende a fixação de objetivos
concretos para o período considerado, bem como o cálculo dos recursos humanos, materiais,
financeiros, tecnológicos, necessários à sua materialização e concretização.” (KOHAMA,
2001, p. 67)
No desenrolar desta etapa as unidades administrativas que compõem o Poder Executivo irão
preparar suas propostas parciais das suas despesas e dos investimentos necessários ao
desenvolvimento de suas ações que deverão estar devidamente justificadas, deverão ser
encaminhadas à contabilidade ou ao órgão responsável pela elaboração da proposta
orçamentária.
O setor de arrecadação ou de contabilidade irá preparar demonstrativos que irão evidenciar a
arrecadação do exercício e dos últimos três anteriores que servirá de base para projeção da
receita para o próximo exercício.
Projetada a receita e fixada as despesas o órgão responsável pela elaboração do orçamento
procederá a compatibilização da receita projetada com as despesas fixadas. Preparará o
projeto de lei de acordo com o conteúdo exigido pela Lei nº 4.320/64 e encaminhará a
Proposta Orçamentária para o exercício subseqüente ao Poder Legislativo no prazo estipulado
em sua Lei Orgânica Municipal.
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De acordo com o exposto acima, a fase de elaboração do orçamento, de escolha das
prioridades, dos investimentos é realizada por funcionários do governo responsáveis pelas
unidades administrativas e pela elaboração da proposta orçamentária, sem nenhuma
participação das pessoas que irão usufruir desses serviços gerados. A Lei de Responsabilidade
Fiscal, através do parágrafo único de seu artigo 48, recomenda aos governantes que
incentivem a participação popular e a realização de audiências nos processos de elaboração e
de discussão dos Planos, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Orçamentos.
Estudo e Aprovação: “esta fase é de competência do Poder Legislativo, e o seu significado
está configurado de que o povo, por meio de seus representantes, intervenha na decisão de
suas próprias aspirações, bem como na maneira de alcançá-las.” (KOHAMA, 2001, p.69).
Os legisladores podem alterar a proposta orçamentária encaminhada e elaborada pelo Poder
Executivo, com ou sem a participação popular, através de emendas, mas essas somente podem
ser aprovadas caso:
I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotação para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
III – sejam relacionados:
a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. ( art. 166. § 3º da Constituição Federal)
Observa-se que os anseios da população seriam melhor atendidos se eles já configurassem a
proposta orçamentária encaminhada pelo poder executivo, bastando aos legisladores
concordarem ou não com a vontade da população que os elegeram. Isso evitaria que emendas
à proposta orçamentária fossem negociadas por “politiqueiros” interessados somente em
atender interesses particulares.
55
Passado por todo o processo de análise, discussão e aprovação no Poder Legislativo, o Projeto
de Lei Orçamentária, merecerá de sua parte a edição de um autógrafo e posteriormente será
encaminhado para sanção pelo Chefe do Poder Executivo.
Execução: Nesta fase será executado o que foi planejado. No decorrer do exercício as receitas
são arrecadadas, as despesas e os investimentos serão realizados e a contabilidade irá
acompanhar e comparar periodicamente o que foi previsto com o que realmente esta sendo
realizado. Nada poderá ser realizado que não esteja autorizado no orçamento. Nesta fase do
processo todos os esforços do poder público estão direcionados para a realização dos anseios
esboçados no planejamento administrativo demonstrados no orçamento anual.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, em seus artigos 9º inciso 4º, art. 48, 52, 53, 54 e 55
possibilitou a população acompanhar os atos da gestão pública por meio do relatório resumido
da execução orçamentária, do relatório de gestão fiscal e através das audiências públicas de
avaliação do cumprimento das metas fiscais.
Avaliação: Nesta fase o grupo responsável pela avaliação orçamentária irá utilizar-se de todas
as ferramentas disponíveis para identificar e julgar o nível de atingimento dos objetivos
fixados no orçamento, as modificações nele ocorridas durante a sua execução, e analisarão se
essas modificações não o desviaram de seu objetivo inicial; analisarão quanto à eficiência
com que se realizaram as ações empregadas para tais fins e o grau de racionalidade da
utilização dos recursos. Prepararão também tabelas, calcularão indicadores, estatísticas e
apresentarão informações periódicas para o uso e a tomada de decisões dos dirigentes das
unidades executoras. (KOHAMA, 2001)
Esta avaliação deve ser concomitante e posterior a execução do orçamento, pois avaliando
periodicamente as ações teremos a possibilidade de encontrar desvios e corrigí-los, se a
execução orçamentária somente for analisada após a sua execução nada mais poderá ser feito.
A Lei de Responsabilidade Fiscal também garante o acesso da população nesta fase quando
preconiza que “todas as contas apresentadas pelo chefe do Poder Executivo ficarão
disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico
responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da
sociedade”.
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Pela análise conjunta desses três instrumentos, depreende-se que a concepção do processo de
planejamento e orçamento no Brasil, confere ao PPA, a LDO e à LOA uma atuação integrada,
que pode ser assim resumida: o PPA estabelece o planejamento de longo prazo, enquanto a
LOA fixa o planejamento de curto prazo, ou seja, materializa anualmente as ações e os
programas a serem executados por meio de projetos, atividades e operações especiais. À
LDO, por sua vez, cabe o papel de estabelecer a ligação entre esses dois instrumentos,
destacando do PPA os investimentos e gastos prioritários que deverão compor a LOA, e
definir as regras e normas que orientam a elaboração da lei orçamentária que vigorará no
exercício seguinte ao da edição da LDO.
2.5.4 Orçamento Participativo
Orçamento, segundo Pires (1999, p. 39):
“O Orçamento é instrumento utilizado para manejar recursos públicos, recursos que provêem principalmente do poder do governo para tributar, ou seja, para arrecadar compulsoriamente, por força da lei. Tais recursos não pertencem a nenhum indivíduo ou grupo isoladamente, devendo, pois, receber destinação que resulte em benefícios coletivos.”
O Orçamento Participativo significa a abertura do processo orçamentário à participação da
população com base no preceito contido no inciso XII, do art. 29, da Constituição Federal,
que estabelece a cooperação das associações representativas no planejamento municipal.
Além do preceito constitucional, a Lei de Responsabilidade Fiscal no parágrafo único do seu
artigo 48 comenta que “a transparência será assegurada também mediante à participação
popular e realização de audiências públicas durante os processos de elaboração e de
discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.”
Deve-se entender que o orçamento participativo não é apenas uma atividade isolada ou um
momento específico no interior das tarefas de um governo. Ele é o eixo de um modo de
governar: é um método de decidir e executar que tem por objetivo a melhoria técnica e
política da gestão pública municipal, baseado num tipo particular (democrático, transparente e
voltado para prioridades sociais) de relação entre governo e cidadão. “Vale lembrar que o
processo do orçamento participativo não se encerra com a sua elaboração: é de fundamental
57
importância a criação de mecanismos que possibilitem à população o acompanhamento da
execução orçamentária e a fiscalização dos gastos do poder público.” (ALMEIDA, 1997,
p.1)
Segundo Pinto (2001, p.40), o orçamento participativo é uma experiência singular dentre
outras experiências participativas na gestão pública, pois:
• O objeto sobre o qual incide a participação é o orçamento, ou seja, o instrumento por excelência de planejamento e deliberação sobre as políticas e os recursos públicos. A discussão pública do orçamento, em que pese sua aparente dificuldade, tem por si só, um grande papel mobilizador e inovador. Isso porque a população se vê diante da possibilidade de influir no destino da aplicação dos recursos públicos, ampliando o debate ao envolver diversos segmentos. Expectativas e demandas de grupos sociais ou áreas da cidade ou distritos antes excluídos ou menos favorecidos passam a ser consideradas na definição de prioridades; • O envolvimento da população se dá mediante a criação de várias instâncias dentro e fora do governo (como conselhos, fóruns setoriais, comissões de bairros ou distritais) e sob determinadas regras de discussão e deliberação acordadas, que buscam facilitar e estimular a participação ativa e contínua.”
Para envolver a participação popular de forma contínua e efetiva, a administração deve estar
disposta a tornar sua gestão mais transparente e permeável à população. Pois realizar
orçamento participativo é muito mais do que reunir cidadãos, fornecer-lhes alguns valores e
dados, para obter resultados, é uma opção de governar de modo a aceitar a população como
colaboradora de sua gestão municipal.
2.5.4.1 Princípios Gerais do Orçamento Participativo
O orçamento participativo não é um momento isolado durante o exercício, e o seu processo de
elaboração é norteado por três princípios básicos:
• Transparência: para que o processo ganhe confiança dos participantes, a transparência é
fundamental, é o livre acesso às informações e competências necessárias à tomada de
decisões. É uma condição indispensável para cada cidadão investir do poder de influir
sobre as ações do governo;
58
• Diversidade: qualquer cidadão poderá participar do processo, a participação é aberta a
todos, não seletiva e que inclui a presença de vários interesses;
• Acordo sobre as regras: é a negociação sobre as normas que devem orientar as decisões,
inclusive as próprias regras da participação, isso se mostra essencial para gerar confiança
e compromisso entre os que participam.
2.5.4.2 Vantagens
O controle social exercido pela população, por meio do orçamento participativo, depende da
vontade dos governantes partilharem o poder para que todos (governo, servidores públicos e a
população) possam colher os frutos dessa experiência. Vejamos alguns dos benefícios do
processo de elaboração da proposta orçamentária com a contribuição da população:
• Fortalecimento da democracia: a democracia representativa e a democracia participativa
se complementam quando a população além do seu voto doa seu tempo e sua vontade de
ver um país melhor participando da elaboração, da execução e da fiscalização dos recursos
públicos e dos atos da gestão governamental;
• Diminuição do distanciamento entre o governante e a vontade dos cidadãos: a
produção de resultados efetivos e a exposição permanente do executivo ao julgamento da
participação proporciona o crescimento da credibilidade do governante. A experiência
participativa da população empresta mais vitalidade à representação, com uma permanente
renovação do pacto eleitoral e confirmação de sua legitimidade.
• Exercício da Cidadania: através da participação na tomada de decisões no orçamento, o
cidadão resgata a idéia, de que ele pode interferir nos rumos de sua comunidade, de que
pode ajudar a melhorar o bem estar de todos, exercer sua cidadania em vez de ficar
esperando por um “milagre” ou por uma obra em seu bairro.
59
• Corrupção: para que o processo do orçamento participativo funcione, o governo tem que
estar disposto a compartilhar suas decisões e informações com a população. Com a
escassez dos recursos e das ilimitadas necessidades da população, todos passam a “vigiar”
e acompanhar mais de perto a destinação dos recursos, ajudando ao Poder Público a evitar
o desperdício e gastos não considerados prioritários. Essa vigilância popular não acaba
com a corrupção, mas torna a gestão municipal mais transparente, traz consigo a
necessidade permanente do prefeito prestar contas à sociedade, e essas atitudes são boas
aliadas no combate à corrupção.
• Inibe pressões de grupo de interesse: a distribuição dos recursos debatida publicamente
inibe as pressões dos grupos de interesse. Contudo, para evitar tais pressões se faz
necessário também que o executivo não estabeleça negociações de investimentos fora do
âmbito do orçamento participativo.
A participação social concorre para que a administração pública cumpra exemplarmente sua
finalidade do ponto de vista da eficiência, da efetividade e da sustentabilidade.
• Possibilitam a elaboração de um diagnóstico mais preciso da realidade do município:
a participação popular proporciona maior eficiência aos atos da administração, pois os
benefícios gerados, além de alcançarem quem realmente necessita, tem sua realização
acompanhada e avaliada de forma permanente. Isso obviamente diminui desperdícios,
evita desvios de recursos públicos, e outras práticas vistas na administração.
• Demandas são mais bem identificadas e mensuradas, permitindo uma avaliação
permanente: o envolvimento da diversidade de interesses favorece o reconhecimento de
prioridades sociais e uma distribuição mais justa de bens e serviços. As necessidades
sociais, bem como sua extensão e intensidade, não podem ser melhor dimensionadas
senão por quem as vivencia.
• A População e o Governo partilham responsabilidades: quando a população decide
junto com o prefeito municipal a destinação dos recursos públicos, aquele divide com a
população a sua responsabilidade de governar. A população passa a ser parceira do
governo e ter responsabilidades sobre suas escolhas.
60
• Fortalecimento e desenvolvimento das técnicas e formas de planejamento: “[...] o
planejamento ajuda a colocar o município na rota do desenvolvimento e do bem-estar
social, mas ele não é nenhuma garantia de sucesso econômico e de tranqüilidade social,
mas sua ausência representa com certeza perda de oportunidades, riscos mais elevados,
maiores custos e ampliação de incertezas.” (PIRES,1999, p. 73). Com a adoção do
orçamento participativo, a administração vai precisar atender as freqüentes necessidades
de informações da população, isso exigirá que os servidores repensem processos, rotinas
internas e informações geradas para atendem as novas necessidades da população. Talvez
a administração precisará gerar informações nunca antes geradas e isso ajudará no
aperfeiçoamento das técnicas do planejamento municipal.
2.5.4.3 Implantação
A elaboração do orçamento com participação popular pode se basear nas mais diversas
metodologias. Não existe um modelo que sirva a todas as realidades. Além disso, uma mesma
prefeitura pode adotar diferentes metodologias, ao longo do tempo, variando de ano a ano,
conforme o aprendizado e as conveniências. Cada município vai desenvolver uma
metodologia apropriada a sua situação, procurando contemplar:
A descentralização das discussões com a população, através da divisão do município em
regiões;
A descentralização nasce da necessidade de buscar maior equilíbrio para a participação, por
meio da combinação de algumas variáveis que realcem as particularidades locais. A divisão
regional pode orientar-se por critérios como: aspectos socioeconômicos e demográficos;
padrão de uso e ocupação do solo; aspectos físicos, por exemplo, com base numa bacia
hidrográfica; fatores de identidade cultural, dentre outros.
A elaboração de critérios de atendimento das demandas regionais;
Com a escassez dos recursos dos municípios, o montante destinado a investimentos
geralmente é de 10% e no máximo 20% do total da receita do orçamento. O restante já está
61
comprometido com despesas com custeio, manutenção e pessoal. A parcela sujeita a
interferência da população ainda é muito pequena. Por não ter recursos ilimitados é necessário
que sejam estipulados critérios para a divisão dos recursos para investimentos. Esse conjunto
de critérios deve ser acordado previamente com a população, devem levar em conta as
desigualdades existentes em cada região, progressivamente, a carência de serviços de infra-
estrutura; população em área de carência máxima; população total da região e as prioridades
escolhidas. A cada um desses elementos são atribuídos notas e pesos na conclusão da peça
orçamentária, impedindo que a busca de soluções particulares, os “lobbies” e as pressões
clientelistas se imponham.
A elaboração de critérios de participação popular
É necessária também a normatização dos critérios da participação popular. Se será feita
diretamente através dos cidadãos, de associações de moradores, ou da eleição de
representantes (delegados ou conselheiros), ou se será um misto de todas as possibilidades.
Mas o fundamental é deixar claro e transparente como cada um vai participar para que o
executivo não gere falsas expectativas na população.
A definição das instâncias de participação e suas competências específicas (reuniões,
plenárias, conselhos, e outros)
Segundo Pinto (2001, p. 44):
“[...] é comum encontrar uma instância específica para cada uma das funções. Em cada uma delas, cabe aos representantes de toda a região (conselheiros) negociar as prioridades com o Poder Público. O outro nível de representação (delegados) funciona como elo entre os conselheiros e a população da região e tem o papel de compatibilizar e hierarquizar os pleitos de cada área ou bairro. A base temática da participação, destina-se a somar diretrizes mais amplas de políticas setoriais com vistas a dar maior alcance e sustentabilidade à ação do governo. As estruturas das audiências, das instâncias de representação funcionam nos mesmos moldes da base regional. Na instância máxima da participação, invariavelmente denominada Conselho, que se reúne as representações regionais e temáticas, o Executivo, a depender do caso, tem direito a voz mas não a voto. De todo modo, ele resguarda seu poder de veto às decisões do conselho. Essa instância tem a função de, tomando por base as prioridades encaminhadas discutir e fechar com o Executivo a proposta orçamentária e o plano de investimentos. Acrescente-se que é normalmente atribuído ao conselho o papel de revisar e aprovar as regras de funcionamento do orçamento participativo.”
62
Identificação do objetivo, vontade política e preparo do governo
“O objetivo da participação popular que o governo se coloca (ou aceita, caso o processo seja forçado pela população, como às vezes ocorre) molda-se grandemente a feição e os resultados. Se o objetivo é mera tentativa de cooptar lideranças para fortalecer o executivo frente a um legislativo oposicionista, os procedimentos e os resultados aceitos são uns; são outros se o objetivo é construir um novo tipo de relacionamento entre a prefeitura e a população, de modo a romper os fechados círculos de poder que caracterizam principalmente prefeituras de pequenas e médias cidades.” (PIRES, 1999, p. 87)
O apoio do prefeito e do secretariado é um fator importante para o sucesso do orçamento
participativo. Os dirigentes municipais devem estar fortemente comprometidos com sua
proposta, e dispostos a dar sua colaboração no decorrer do processo, devem colocar a
participação popular no centro de seu modo de planejar e agir, fazendo com que ela permeie
todos os setores de atuação.
Segundo Pires (1999, p.87), “objetivo e vontade política de nada servem, ou pouco ajudam, se
o preparo do governo para fazer valer seus desígnos não existe. Mesmo o mais bem
intencionado governo não irá muito longe com a participação popular, se não souber levá-lo a
efeito adequado e oportuno. Embora não pareça a muitos, promover a participação popular
que dê resultados, não é coisa para amador. A falta de preparo pode inclusive ser a causa de
frustrações que destrõem oportunidades, que bem aproveitadas representariam saltos de
qualidade espetaculares.”
Os fatores condicionantes no desenvolvimento de uma metodologia para implantação do
orçamento participativo são muitos, e em cada município eles podem variar de conteúdo e
intensidade. Observando os itens citados podemos concluir que cada cidade deve construir seu
próprio modelo de gestão participativa, respeitando as especificidades presentes em sua
realidade. Isso não significa que se deva desprezar as oportunidades de absorver parcialmente
experiências bem sucedidas de outros locais.
Caráter pedagógico do processo: a população está acostumada com a sua ausência no
processo decisório do planejamento do orçamento municipal, por isso, não se quer da noite
para o dia que isso mude, e que todos comecem exaustivamente a participar e a entender todo
o processo. Assim, a metodologia a ser adotada deve contemplar a necessidade de um
63
aprendizado paulatino, contínuo, abandonando toda e qualquer pretensão de pleno sucesso
logo a primeira experiência. A implantação e o aperfeiçoamento da participação popular deve
se tornar um aprendizado constante. Isso se traduz num processo de aprendizado mútuo,
fortalecido pela ação que a própria administração desenvolve nos campos da formação e da
informação. Há uma repecursão na auto-estima individual e coletiva e, desse modo, na
confiança em soluções cooperativas para diversos setores da vida social.
Substituição das reivindicações por prioridades: partindo do princípio que os recursos são
escassos, os grupos que participam dos debates devem não apenas listar os itens que
reivindicam para o seu bairro e para a cidade, mas também ser capazes de escolher entre todas
as reivindicações aquelas que consideram prioritárias.
Organização como forma de disputa de recursos: “Durante todo o processo deve ficar
claro que as comunidades que se organizam e se mobilizam em defesa de seus interesses têm
mais chance de atingir seus objetivos, até porque, com organização esses objetivos ficam mais
claros para o coletivo e com mobilização as pressões sobre o poder público tendem a surtir
mais efeito.” (PIRES, 1999, p. 93)
Transparência dos limites e decisões: Levando em consideração o caráter pedagógico que o
orçamento participativo deve ter, a discussão sobre o orçamento deve crescer com o tempo. O
fundamental é deixar claro quais os passos que estão sendo dados, sem sonegar ou distorcer
informações.
2.5.4.4 Mudanças Necessárias
A participação no processo orçamentário implica, também, a readequação das estruturas e
procedimentos na administração pública que a torne mais acessível à influência da população.
Algumas mudanças administrativas se fazem necessárias: (PINTO, 2001)
• A administração é levada a gerar um sistema de informações que dê suporte à
participação, capaz de produzir: indicadores sociais que orientem a definição das
prioridades; diagnósticos de viabilidade técnica e financeira das demandas; informações
64
sobre a própria ação de governo a fim de dar transferência ao destino dos recursos
públicos, ou seja, sobre a quem, como, onde e quando se destinam.
• Para um bom desenvolvimento do processo de elaboração do orçamento participativo o
Poder Executivo também é levado a capacitar os representantes da população nos temas
relacionados ao orçamento, a fim de que eles possam dialogar com os técnicos do governo
no momento do debate e da negociação.
• As Secretarias Municipais tendem a fundamentar bem seus projetos setoriais, uma vez
que, esses passam a ser abertamente discutidos nas instâncias de participação.
• A administração deve simplificar a apresentação dos orçamentos tornando-o mais
transparente e mais acessível aos cidadãos;
• Outra tendência de mudança é a de instituir com status de secretaria, um organismo de
relações com a população, responsável pela intermediação do orçamento participativo
com o Executivo.
2.5.4.5 Dificuldades e Desafios
Todo processo que envolve disputa de interesses tem desafios a serem superados, esses devem
ser encarados de forma transparente entre os envolvidos, pois como vimos, todos tem muito a
ganhar. Vejamos alguns dos desafios mais comuns na implantação do orçamento
participativo:
Momento inicial da experiência da implantação do Orçamento Participativo
Quando o Poder Executivo se vê permanentemente pressionado para responder a demanda
não apenas para a efetivação das prioridades acordadas, mas também para o fornecimento de
informações necessárias. Existe, portanto, sempre a ameaça de que a falta de informação e de
respostas venha a gerar desconfianças e frustrações entre os que participam. Para resolver esse
65
problema a administração deve ser transparente, ou seja, as próprias dificuldades devem ser
informadas e tratadas com a população.
Divisão do poder
Levado a sério o orçamento participativo significa para o prefeito e os vereadores mais
trabalho e menos poder. Muito trabalho, pois o processo envolve mais etapas, discussões e
pessoas. Menos poder porque passa-se a dividir com a população a decisão da destinação dos
recursos e porque a fiscalização sobre as ações se intensifica, diminuindo a margem de
manobra do Executivo e do Legislativo. Em contrapartida há uma co-responsabilidade pelos
resultados, tanto nos bons quanto nos ruins. Assim constrói-se uma relação transparente, que
legitima os atos com maior facilidade e ganha-se confiança mútua. (PIRES,1999)
Integração do Poder Legislativo no processo do orçamento participativo
“A integração com o Poder Legislativo é uma questão polêmica e ainda não resolvida. Alguns
vereadores acreditam que o orçamento participativo viria a substituir o seu papel. Já o Poder
Executivo atribui tal questão ao fato do orçamento participativo atingir as bases políticas de
muitos vereadores que atuam mediante troca de emendas orçamentárias por apoio eleitoral.
Essa controvérsia deve ser enfrentada com medidas que visem acabar com o alijamento do
Legislativo e integrá-lo, de fato no processo participativo.” (PINTO, 2001, p. 48)
Descontinuidade
O processo do orçamento participativo deve ser elaborado e conduzido de tal maneira que ele
se torne um valor do qual os indivíduos não desejam abrir mão. Deve-se encarar o orçamento
participativo como patrimônio coletivo da sociedade, defendido e acolhido pelos eleitores e
pelos eleitos independentemente de partido, pois trata-se de um avanço na democracia.
Integração da participação no ciclo orçamentário
Outra questão que merece atenção é o previlegiamento da discussão da Lei Orçamentária
Anual em prejuízo ao Plano Plurianual e à Lei de Diretrizes Orçamentárias. Devemos lembrar
que a Portaria nº 42/99, bem como a LRF, representam um reforço ao fato de que o PPA e a
66
LDO são instrumentos de planejamento. A alteração na classificação programática, deixa em
aberto o nível de programas para que sejam estruturadas conforme a problemática local.
Na mesma linha, é preciso que a participação popular não se restrinja ao processo de
elaboração do orçamento. A população deve participar também no processo de execução
orçamentária e da prestação de contas. Geralmente os dados referentes a execução ficam
encobertos por uma linguagem e métodos inacessíveis aos cidadãos. Para melhorar esta
situação é necessário garantir a transparência das informações relativas à execução e à
prestação de contas, por meio de relatórios gerenciais com uma linguagem acessível ao povo.
Isso é importante até mesmo para não desmotivar a população.
Capacitação para participação
A falta de conhecimento do orçamento por parte dos delegados e conselheiros é outra
dificuldade encontrada, que prejudica a argumentação deles com os técnicos da prefeitura.
Uma maneira de resolver o problema é proporcionar-lhes um curso de capacitação, em áreas
como: aspectos conceituais e legais do orçamento, processo de formulação do orçamento,
responsabilidades e obrigações da prefeitura perante o orçamento, características das políticas
setoriais, dentre outras que convir. Inicialmente o esforço maior deve ser concentrado na
capacitação daqueles que negociam com o governo, e posteriormente para qualquer cidadão
que estiver interessado.
Falta de recursos para investir
A falta de recursos para investir não pode ser um impecílio na administração do prefeito.
Todas as dificuldades encontradas para fazer investimentos devem ser esclarecidas perante a
população, para que ela saiba o porquê da prefeitura não estar investindo. A transparência da
atual situação do município vai garantir a confiança da população em seu administrador e a
possibilidade de encontrar soluções conjuntas e que serão apoiadas por todos é maior. Caso
todos cheguem ao consenso que a administração deva tomar atitudes antipáticas, como
exemplo, demitir funcionários para devolver ou melhorar a capacidade de investimentos ao
município, a atitude vai ser entendida por todos.
67
Institucionalização do processo do orçamento participativo
“Neste ponto existe um impasse, se o processo deve ser regulamentado por lei ou por auto-
regulação. Os que defendem a regulamentação por meio de lei justificam-o na garantia da
continuidade do processo, e os que são contra argumentam que isso engessaria o processo e as
suas alterações estariam subordinadas a vontade do Poder Legislativo. Embora o caráter
dinâmico do orçamento participativo reforce a tese da auto-regulamentação, é razoável supor
que alguns avanços práticos amplamente concensuados poderiam ser instituídos por lei. Isso
daria reconhecimento público da legitimidade social alcançada pelo processo do orçamento
participativo.” (PINTO, 2001, p. 50)
Criação de falsas expectativas
Alguns cidadãos cansados da situação em que vivem depositam no orçamento participativo
todas as esperanças de que seus problemas serão resolvidos. Por outro lado, o governo
aguarda apenas docilidade da parte dos indivíduos que se manifestarão. É fundamental
exorcizar as falsas expectativas, quanto ao processo de elaboração do orçamento participativo
e deixar bem claro para todos que o mesmo não é a solução de todos os problemas, mas sim,
um método mais eficiente e democrático de lidar com eles.
Ausência de orçamento programa e de contabilidade gerencial
Não é possível discutir valor ou percentual de investimentos sem informações que subsidiem
estas discussões. Em alguns municípios os orçamentos são meras formalidades em que os
responsáveis por sua elaboração apenas alteram seus valores sem criar no orçamento
condições de se extrair dele informações gerenciais para a tomada de decisões. Sem uma
mudança com relação a esta prática, fica muito difícil subsidiar o processo de elaboração do
orçamento participativo com boas informações.
2.6 Participação Popular no Processo de Execução Orçamentária
A execução orçamentária inicia-se em 01 de janeiro e termina em 31 de dezembro. É
orientada pelos ditames da Lei Orçamentária Anual aprovada no exercício anterior pelo Poder
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Legislativo. As despesas que serão realizadas dentro do exercício só poderão ocorrer caso
estejam autorizadas através da Lei Orçamentária Anual, pois na administração pública, só se
pode fazer aquilo que está previsto em Lei. Os valores registrados no orçamento não podem
sofrer alterações, a não ser quando expresso na própria Lei Orçamentária Anual ou em lei
específica, por meio dos chamados créditos adicionais.
A execução orçamentária da receita e da despesa é recheada de jargões técnicos, legais e
seguem formalidades que estão descritas na Lei nº 4.320/64. A execução da receita passa
pelos estágios de lançamento, arrecadação e recolhimento. Já a despesa pública pelo
empenho, liquidação e pagamento. O processamento da despesa deve também estar em
conformidade com a legislação fiscal e tributária, além de observar as normas, súmulas e
instruções normativas dos órgãos fiscalizadores dos entes públicos, a fim de que a execução
seja legalmente aceita, sem sofrer questionamentos ou outro pedido de esclarecimentos. As
despesas com aquisições de bens, serviços e obras de engenharia devem também obedecer aos
preceitos da Lei das Licitações e dos Contratos Administrativos, a Lei nº 8.666/93.
O cidadão é convidado a participação desse processo de execução pelos arts. 77 e 78 da Lei nº
4.320/64, quando é comentado “a verificação da legalidade dos atos de execução
orçamentária será prévia, concomitante e subseqüente” e que “além da prestação ou tomadas
de conta anual, quando instituída em lei, ou por fim de gestão, poderá haver, a qualquer
tempo, levantamento, prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis por bens ou
valores públicos.” Observando essa legislação podemos dizer que a população pode a todo
momento acompanhar e porque não dizer, fiscalizar os atos administrativos e pedir inclusive
esclarecimentos sobre algo que julgar não estar devidamente correto.
Todas as pessoas que integram a administração pública devem estar cientes que irão
administrar em função e de acordo com os interesses da população e da coletividade, e que
devem fazer isso da melhor forma possível, pois há possibilidade, a qualquer momento, de ser
verificado a legalidade de seus atos. Todos os seus atos deverão conforme princípio
constitucional já citado, serem publicados e sua gestão deverá ser realizada sob total
transparência. A verificação dos atos dos gestores públicos poderá em todas as suas três fases:
prévia, concomitante e subseqüente ser exercida também pela população.
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A verificação prévia pode ser exercida através do acompanhamento da publicação das leis
(Leis que aprovam o Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei do Orçamento
Anual), da criação de cargos, de reforma administrativa, da criação de órgãos, dos contratos,
dos convênios, entre outros.
A verificação concomitante pode ser realizada por meio da análise do conjunto de
demonstrações e relatórios periódicos que são publicados e através da participação das
audiências de avaliação das metas estabelecidas.
A verificação subseqüente faz-se após concluído o projeto ou terminando o exercício
financeiro, por meio da prestação de contas. Esta verificação é feita com base nas informações
contidas nas demonstrações contábeis orçamentárias, financeiras e patrimoniais que irão
compor a prestação de contas dos agentes responsáveis pela guarda e custódia de bens
pertencentes ou confiados à Fazenda Pública. A prestação de contas apresentada ficará
disponível durante todo o exercício, conforme a LRF, no respectivo Poder Legislativo e no
órgão técnico responsável por sua elaboração para consulta e apreciação pelos cidadãos e
instituições da sociedade.
A Constituição da República Federativa do Brasil possibilitou ao cidadão acompanhar a
execução orçamentária, quando estabeleceu através do art. 165, § 3º que: “ O Poder
Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório
resumido da execução orçamentária.”
A Constituição do Estado do Espírito Santo de 1989, também assegura o controle popular dos
seus atos administrativos, quando diz em seu art. 45: “o controle popular dos atos
administrativos será exercido pelos poderes públicos e pela sociedade civil na forma que
dispuser a lei. O controle popular será exercido, dentre outras formas, por audiência pública
e recurso administrativo coletivo, e alcançará, inclusive, a fiscalização da execução
orçamentária.”
A Lei de Responsabilidade Fiscal respalda o acesso das informações referentes a execução
orçamentária aos cidadãos através da publicação, inclusive em meios eletrônicos, de relatórios
obrigatórios e de realização de audiências públicas. Esses relatórios vão demonstrar a
movimentação orçamentária e a gestão fiscal apurados no bimestre e quadrimestre,
70
respectivamente. Eles têm como objetivo tornar transparentes os atos de gestão da
administração. A transparência na gestão da administração pública e o controle social estão
garantidos na Lei Complementar nº 101 de 04 de maio de 2000.
Durante o processo de Execução do Orçamento Anual, a transparência da gestão fiscal está
assegurada ao cidadão através da ampla divulgação que será feita pelos órgãos públicos,
inclusive em meios eletrônicos. O art. 48 da LC 101/2000 demonstra: “São instrumentos de
transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios
eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias;
prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução
Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses
documentos.”
O governo garantirá a transparência à sociedade, dando cumprimento aos artigos da LRF,
tendo como obrigatoriedade:
• Divulgação anual das contas (art. 51 da LC 101/2000) – os municípios devem consolidar
suas contas e enviá-las aos Estados até 30 de abril, os Estados tem um prazo até 31 de
maio para enviá-las para União, e esta tem o prazo até 30 de junho para divulgar as contas
consolidadas de todos os entes da União;
• Emissão de relatório resumido de execução orçamentária (bimestral) - (art. 52 e 53 da LC
101/2000), evidenciando a apuração da Receita Corrente Líquida, Receitas e Despesas
Previdenciárias, Restos a Pagar, Projeções Atuariais, Variação Patrimonial, dentre outras;
• Emissão de relatório de gestão fiscal (quadrimestral) - (art. 54 e 55 da LC 101/2000),
contendo comparativo da execução dos Limites com Pessoal, de Dívida Consolidada e
Mobiliária, Operações de Crédito, Antecipação de Receita Orçamentária – ARO e
garantias, demonstrativos de disponibilidade de caixa e de Restos a Pagar;
• Realização de audiências públicas nas Câmaras Municipais (quadrimestral): para
demonstrar e avaliar conjuntamente com a população o cumprimento das metas fiscais do
período analisado.
71
A Lei nº 4.320/64, a Lei de Responsabilidade Fiscal, a Constituição Federal e a do Estado do
Espírito Santo fornecem as ferramentas necessárias aos cidadãos para estarem primeiramente
inseridos no processo de execução orçamentária e posteriormente possibilitando o acesso às
informações, inclusive com geração de relatórios específicos e realização de audiências.
Caso o cidadão descubra alguma irregularidade na execução orçamentária ou nos atos da
administração pública, a lei também lhe oferece ferramentas para a apuração e punição dessas
irregularidades. Paralelamente com a LRF, existe a Lei nº 4.717 de 29/06/65, chamada de
“Ação Popular”. Trata-se de um instrumento de controle da administração, exercido pelo
cidadão, conforme indica o texto constitucional. Nessa qualidade, sempre que surja lesão ao
patrimônio público, qualquer cidadão poderá propor a ação popular.
O uso da ação popular (Lei 4.717, de 29/06/65), combinada com as prescrições da LRF,
constitui ferramenta hábil para que a população, usando das prerrogativas que a Constituição
e as leis lhe outorgaram, contribua para que a responsabilidade fiscal seja praticada.
A Lei nº 4.717, que regulamenta a “Ação Popular” é fundamentada no art. 5º inciso LXXIII
da Constituição Federal: “Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que
vise anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à
moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o
autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.”
Caso os cidadãos que encontrarem irregularidades nas administrações de seus municípios não
queiram entrar com uma ação popular contra os administradores, a Constituição Federal e a
do Estado do Espírito Santo nos orientam a fazer denúncias nos Tribunais de Contas da União
ou do Estado, a Constituição Federal de 1988 estabelece que: “Qualquer cidadão, partido
político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar
irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.” (art. 74 da CF)
Para fazer a denúncia ao Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo (TCEES), o cidadão
deverá fazer um requerimento identificando o órgão e o administrador que será denunciado. A
denúncia deve estar redigida de forma legível, contendo a descrição dos fatos, em anexo os
indícios de prova e identificação do denunciante, pois a denúncia não poderá ser anônima.
72
Munidas das ferramentas mencionadas e da vontade de exercitar sua cidadania, a população
poderá exercer o controle social também no processo de execução orçamentária, ajudando a
tornar mais legítimos, válidos e transparentes os atos da gestão governamental.
Existe ainda o Projeto de Lei nº 3.744/2000, que tem por finalidade instituir o Conselho de
Gestão Fiscal e dispor sobre sua composição e forma de funcionamento, conforme art. 67 da
LRF. O Conselho deverá ser composto por representantes de todos os poderes e esferas do
Governo, do Ministério Público e de entidades técnicas representativas da sociedade,
abrangendo também os Municípios.
Portanto, entende-se ser obrigação dos governos promover o estímulo ao controle social, por
meio da disponibilização de relatórios e documentos afins, de incentivo à participação popular
nos processos de elaboração do plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos
municipais ou através da realização de audiência pública para prestação de contas e avaliação
do cumprimento das metas fiscais pelo Poder Executivo.
73
2.7 Participação Popular no Processo de Fiscalização da Prestação
de Contas
“Aos carpinteiros, aos edificadores e aos pedreiros; comprem madeira e pedras lavradas, para
repararem os estragos da casa. Porém, não precisam prestar contas do dinheiro que lhes for
confiado porque procedem com fidelidade.” (II Reis 22:6-7)
Na administração pública temos leis que obrigam aos agentes públicos a prestarem contas e
darem ampla divulgação dos atos e fatos de sua gestão, pois nem todos procedem com
fidelidade quando a coisa é pública.
O Poder Executivo tem obrigação de prestar contas anualmente ao Poder Legislativo que
julgará a prestação de contas do Prefeito Municipal embasado em um parecer prévio emitido
pelo Tribunal de Contas ou órgão equivalente como preceitua o art. 82 da Lei nº 4.320/64.
O dever de prestar contas é decorrência natural da administração como encargo da gestão de
bens e interesses alheios. “[...] no caso do administrador público, esse dever ainda mais se
alteia, porque a gestão se refere aos bens e interesses da coletividade e assume o caráter de um
múnus público, isto é, de um encargo para com a comunidade. Daí o dever indeclinável de
todo administrador público – agente político ou simples funcionário – de prestar contas de sua
gestão administrativa” (MEIRELLES, 2002, p. 105). A Constituição do Estado do Espírito
Santo de 1989, em seu parágrafo único do artigo 70, destaca quais as pessoas que deverão
prestar contas: “Prestará contas qualquer pessoa física, jurídica ou entidade pública que
utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos ou pelos
quais os Estados ou os Municípios respondam, ou que em nome destes, assuma obrigações de
natureza pecuniária.”
A Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Espírito Santo define prestação de contas como um
procedimento pelo qual os responsáveis demonstram ao órgão competente os atos por eles
praticados na utilização, arrecadação, guarda, gerenciamento ou administração de dinheiro,
bens e valores públicos ou pelos quais os Estados ou Municípios respondam, ou que, em
nome destes, assumam obrigação de natureza pecuniária. Esse processo é elaborado pelo
órgão da contabilidade das entidades da administração pública obrigados a prestar contas.
74
Conforme o Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo as
prestações de contas anuais dos prefeitos devem ser encaminhadas, anualmente, até o dia 31
de março do exercício seguinte, acompanhadas dos seguintes documentos: (art. 127 da
Resolução TCEES 182/2002)
• Balanço Orçamentário; Balanço Financeiro e Balanço Patrimonial; • Demonstração das Variações Patrimoniais • Relatório Conclusivo do órgão central do sistema de controle interno, ou equivalente; • Balancetes gerais do município, consolidados e detalhados até o nível de conta contábil de lançamento, abrangendo inclusive as contas da receita e despesa, informando o saldo anterior, o total a débitos e a crédito e o saldo atual; • Relação dos Restos a Pagar do exercício em análise, por credor, destacando-se as despesas processadas das não processadas; • Conciliação dos saldos bancários e respectivos extratos, bem como o termo de verificação de caixa; • Declaração de que foi realizado o inventário anual dos bens patrimoniais, evidenciando de forma detalhada as incorporações, baixas e possíveis divergências, indicando o setor e as pessoas designadas para a elaboração do referido inventário; • Quadros demonstrativos previstos no art. 101, da Lei Federal nº 4.320/64 que são: • Anexo 1 – Demonstração da Receita e da Despesa segundo as Categorias Econômicas; • Anexo 6 – Demonstrativo da Despesa por Programa de Trabalho; • Anexo 7 – Demonstrativo de Funções, Subfunções, Programas por Projetos e Atividades; • Anexo 8 – Demonstrativo da Despesa por Funções, Subfunções e Programas conforme vínculo de recursos; • Anexo 9 – Demonstrativo da Despesa por Órgãos e Funções; • Anexo 10 – Comparativo da Receita Orçada com a Arrecada; • Anexo 11 – Comparativo da Despesa Autorizada com a Realizada; • Anexo 16 – Demonstrativo da Dívida Fundada; • Anexo 17 – Demonstrativo da Dívida Flutuante; • Declaração de que foi realizado o inventário anual dos bens em almoxarifado, com a demonstração da movimentação dos bens contendo a quantidade, o valor, o registro do saldo do exercício anterior e o saldo para o exercício seguinte; • Notas Explicativas às demonstrações e outros quadros elucidativos; • Relatório demonstrativo das operações de crédito contratadas e respectivas variações, as antecipações de receitas autorizadas e realizadas e os avais e as garantias concedidos, observado o disposto da Lei Complementar nº 101/2000 e as Resoluções do Senado Federal. Essas legislações fixam limites para dívida e normatizam o processo de contratação de dívidas.
Apreciado o processo de prestação de contas anual do Prefeito Municipal e das Câmaras
Municipais, o Tribunal de Contas, no caso, o do Estado do Espírito Santo, emitirá um parecer
indicando que as contas foram julgadas:
75
• Regulares: quando expressarem a exatidão dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gestão do responsável; • Regulares com Ressalva: quando evidenciarem impropriedade ou qualquer outra falha de natureza formal, ou ainda a prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo ou antieconômico que não seja de natureza grave a que não represente injustificado dano ao Erário; • Irregulares: quando comprovada qualquer das seguintes ocorrências:
• grave infração a norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial;
• injustificado dano ao Erário, decorrente de ato ilegal, ilegítimo, ímprobo ou antieconômico, e
• desfalque, desvio de dinheiros, bens ou valores públicos.
• O Tribunal de Contas poderá julgar irregulares as contas no caso de reincidência do descumprimento de determinações de que o responsável tenha tido ciência, feitas em processos de tomada ou prestação de contas, considerada regular com ressalva. (art. 59 da LC-ES 32/93)
O parecer prévio emitido pelo Tribunal de Contas sobre as contas que os Prefeitos Municipais
prestam anualmente, somente deixará de prevalecer por decisão de, pelo menos, dois terços
dos membros da Câmara. (art. 78 da LC 32/93)
Conforme a Constituição da República Federativa do Brasil a fiscalização do município será
exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos órgãos de
controle interno do Poder Executivo Municipal. O controle externo da Câmara Municipal será
exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados e dos Municípios ou dos
Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver. (art. 31 da CF)
A inclusão do Controle Externo Popular no processo de fiscalização da prestação de contas
dos responsáveis pelos entes governamentais está previsto no art. 31 § 3º, da CF, que
determina “As contas dos municípios (prefeitura e câmara) ficarão, durante sessenta dias,
anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá
questionar-lhes a legitimidade nos termos da lei.” A Lei de Responsabilidade Fiscal estende
esse prazo para, durante todo o exercício. A inexistência de lei específica para o assunto não
impede o controle, que poderá ser feito através dos meios processuais comuns, como o
mandato de segurança e a ação popular.
76
Segundo o Ministro-Presidente do Tribunal de Contas da União, “[...] a administração sofre
diversos tipos de controle, mas observamos que nesse processo de controle dos gastos
governamentais, a população assume um papel fundamental ao fiscalizar o emprego e o
desempenho da máquina pública, por meio do Controle Social.” (CAMPELO, 2003, p.12)
77
3.0 Resultado da Pesquisa de Campo
Com o objetivo de conhecer a efetiva aplicabilidade dos arts. 9º § 4, 48, 49, 52, 53, 54 e 55 da
Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101, de 04 de maio de 2000), realizou-se uma pesquisa
exploratória com todas as prefeituras e câmaras do Estado do Espírito Santo, através da
aplicação de questionário.
A elaboração deste questionário teve como desejo mensurar o quanto os poderes municipais
estão incentivando a participação popular e, se quando a população é incentiva, ela comparece
e realmente participa. Teve-se a intenção de demonstrar também, em qual das fases dos atos
da administração pública: planejamento, execução ou fiscalização a participação é mais
incentivada e efetiva.
Enviou-se cento e cinqüenta e seis questionários às prefeituras e câmaras municipais do
Estado do Espírito Santo. Dos quais oitenta e três retornaram, sendo trinta e nove referentes a
pesquisa realizada junto às prefeituras, e quarenta e quatro com as câmaras municipais.
3.1 Resultado da Pesquisa de Campo das Prefeituras Municipais
3.1.1 Participação Popular no Processo de Planejamento
3.1.1.1 Do Plano Plurianual
Conforme mandamento constitucional, a iniciativa da elaboração dos instrumentos de
planejamento dos atos de gestão da administração pública, ou seja, das leis do Plano
Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual é do Poder Executivo.
O advento da Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe consigo inovações, a partir da inclusão
em seu texto, de dispositivos que determinam que o Poder Executivo deve incentivar à
participação popular através de audiências, durante os processos de elaboração das referidas
leis.
78
A partir do que dispõe a lei, essa pesquisa procurou identificar as prefeituras municipais do
Estado do Espírito Santo que estão promovendo o incentivo à participação popular no
processo de elaboração do PPA, LDO e LOA. A partir da análise das respostas dos
questionários enviados constatamos que, das 39 prefeituras que responderam o questionário
somente 15 contaram com a participação popular (Tabela 1) no processo de planejamento do
Plano Plurianual, ou seja, somente 38,46% das prefeituras municipais incentivaram a
participação popular conforme mandamento da LRF.
Tabela 1 Participação popular na elaboração do plano plurianual (2001-2005)
Elaboraram o PPA: Quant. %
Com a Participação Popular 15 38,46 Sem a Participação Popular 24 61,54
Total 39 100,00
Nos municípios que realizaram participativamente o processo de elaboração do PPA, buscou-
se verificar se a população comparece para contribuir com o desenvolvimento de políticas
para beneficiá-las e tornar a sua qualidade de vida melhor. Observou-se que a participação
popular mesmo nos locais onde o Poder Executivo incentiva é muito baixa (Tabela2). O PPA
participativo foi realizado na maioria dos municípios 66,67% deles, com até cem habitantes
dos municípios.
Tabela 2 Número de pessoas que participaram da elaboração do PPA
Qual a quantidade de pessoas que participaram das reuniões, encontros, audiências de planejamento do PPA? Habitantes Quantidade % até 100 10 66,67 de 101 a 500 1 6,67 de 501 a 1.000 1 6,67 de 1.001 a 2.000 1 6,67 de 2.001 a 5.000 1 6,67 de 5.001 a 10.000 0 0,00 mais de 10.000. 1 6,67
Total Geral 15 100,00
A pesquisa procurou identificar o segmento da sociedade a que pertence as pessoas que mais
participaram da elaboração do planejamento do PPA (Tabela 3) e constatou-se que nos
municípios que promovem o PPA participativo quem mais comparece nas reuniões é a
população em geral.
79
Tabela 3 Grupo de pessoas que mais participaram na elaboração do PPA
Qual o grupo de pessoas que mais participou no processo de planejamento do PPA?
Quantidade % Estudantes e/ ou pesquisadores - - Políticos e/ou partidos políticos 2 10 Sindicatos e/ou entidades de classe 3 15 Associações de moradores 6 30 População em Geral 9 45
Total Geral 20 100
3.1.1.2 Da Lei de Diretrizes Orçamentárias
Nos últimos três anos as prefeituras municipais vêm diminuindo o incentivo à população a
participar no processo de elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias (Tabela 4). Em 2002,
25,64% dos municípios incentivaram e promoveram a LDO participativa, esse percentual se
manteve no exercício de 2003 e reduziu para 17,95% em 2004.
Analisando as informações obtidas sobre a Lei de Diretrizes Orçamentárias, constatamos que
o percentual dos municípios que não fazem a LDO participativa se manteve inalterado durante
os três exercícios. Já o percentual das prefeituras que contavam com a participação popular no
processo de elaboração da LDO, em vez de aumentar, decresceu.
Tabela 4 Participação popular na elaboração da lei de diretrizes orçamentárias
Houve participação popular no processo de elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias dos últimos três exercícios?
LDO % Participação 2002 2003 2004 2002 2003 2004
Sim 10 10 7 25,65 25,65 17,95 Não 28 28 28 71,79 71,79 71,79 Não responderam 1 1 4 2,56 2,56 10,29
Total Geral 39 39 39 100,00 100,00 100,00
Também no processo de planejamento da Lei de Diretrizes Orçamentárias observou-se que a
adesão da população ao processo é baixa (Tabela 5), visto que em 66,67% dos municípios que
elaboraram a referida lei de forma participava, a concentração da participação se faz com no
máximo cem habitantes.
80
Tabela 5 Número de pessoas que participaram na elaboração da LDO
Qual a quantidade de pessoas que participaram das reuniões, encontros, audiências de planejamento da LDO?
LDO % Participação Número de Habitantes 2002 2003 2004 2002 2003 2004
até 100 5 4 4 45,46 40 66,67 de 101 a 500 1 1 0 9,09 10 0,00 de 501 a 1.000 2 3 0 18,18 30 0,00 de 1.001 a 2.000 1 0 0 9,09 0 0,00 de 2.001 a 5.000 1 1 1 9,09 10 16,67 de 5.001 a 10.000 1 0 0 9,09 0 0,00 Mais de 10.000. 0 1 1 0,00 10 16,67
Total Geral 11 10 6 100,00 100 100,00
Pesquisou-se o perfil da sociedade que mais compare nas reuniões e audiências do processo
de elaboração da LDO participativa, e verificou-se que a população em geral tem a maior
participação, com 46,67% (Tabela 6), similar ao processo de participação do PPA.
Tabela 6
Grupo de pessoas que mais participou na elaboração da LDO
Qual o grupo de pessoas que mais participou no processo de planejamento da LDO? Quantidade %
Estudantes e/ ou pesquisadores 0 0,00 Políticos e/ou partidos políticos 1 6,67 Sindicatos e/ou entidades de classe 2 13,33 Associações de moradores 5 33,33 População em Geral 7 46,67
Total Geral 15 100,00
3.1.1.3 Da Lei Orçamentária Anual
Pelos dados obtidos na pesquisa, pressupõem-se a falta de incentivo da população a participar
das audiências públicas durante o processo de elaboração do Orçamento Municipal. No
decorrer dos últimos três exercícios a participação diminuiu (Tabela 7), em 35,90% dos
municípios o orçamento para o exercício de 2002 e 2003 foi elaborado com a participação
popular, já em 2004 o percentual de participação caiu para 23,08%.
Analisando os dados coletados, observou-se que o Prefeito que não aderiu ao planejamento
participativo manteve inalterado seu posicionamento no decorrer de sua gestão. Os dados
demonstram que o percentual dos municípios que não fizeram o orçamento de forma
participativa manteve o mesmo resultado durante os três exercícios, em 64,10%.
81
Tabela 7 Participação popular na elaboração da lei orçamentária anual
Houve participação popular no processo de elaboração do Orçamento Anual nos últimos três exercícios?
LOA % Participação 2002 2003 2004 2002 2003 2004
Sim 14 14 9 35,90 35,90 23,08 Não 25 25 25 64,10 64,10 64,10 Não responderam 0 0 5 0,00 0,00 12,82
Total Geral 39 39 39 100,00 100,00 100,00 Nos municípios onde foi realizado o orçamento participativo, constatou-se que a concentração
da participação popular está na faixa de no máximo cem habitantes (Tabela 8) que auxiliaram
o Poder Executivo a elaborar o orçamento municipal.
Tabela 8 Número de pessoas que participaram na elaboração do orçamento municipal
Qual a quantidades de pessoas que participaram das reuniões, encontros, audiências de
planejamento do Orçamento Municipal? LOA % Participação
Habitantes 2002 2003 2004 2002 2003 2004 até 100 8 9 5 57,15 64,29 55,56 de 101 a 500 2 1 1 14,29 7,14 11,11 de 501 a 1.000 1 2 1 7,14 14,29 11,11 de 1.001 a 2.000 1 0 0 7,14 0,00 0,00 de 2.001 a 5.000 1 1 1 7,14 7,14 11,11 de 5.001 a 10.000 1 1 0 7,14 7,14 0,00 mais de 10.000 0 0 1 0,00 0,00 11,11
Total Geral 14 14 9 100,00 100,00 100,00
3.1.1.4 Comparativo do Processo de Planejamento
Dentre os três instrumentos de planejamento da gestão pública, o PPA foi à peça de
planejamento mais incentivada por parte das prefeituras municipais a ser realizado com a
participação popular (Tabela 9). A adesão da população em todos os três planos ainda é baixa,
no máximo cem habitantes participam. Quem mais adere e compare ao processo de
planejamento é a população em geral.
Tabela 9
Participação popular no processo de planejamento municipal
Percentual de Participação Plano Plurianual
2001-2005 Lei de Diretrizes
Orçamentárias 2004 Lei Orçamentária Anual de 2004
38,46 % 17,95 % 23,08 %
82
3.1.2 Participação Popular no Processo de Execução Orçamentária
3.1.2.1 Audiências Públicas
O inciso 4º do artigo 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal determina que os municípios
realizarem audiências públicas, nas suas respectivas câmaras municipais, durante os meses de
fevereiro, maio e setembro para demonstração e avaliação do cumprimento de suas metas
fiscais descritas na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
A LRF faculta aos municípios com população inferior a cinqüenta mil habitantes elaborar o
Anexo de Metas Fiscais a partir do exercício de 2005, conseqüentemente, quem optou por
essa prerrogativa da lei somente realizará as audiências no decorrer do exercício de 2005. A
partir deste exercício torna-se obrigatória à elaboração do Anexo de Metas Fiscais e a
realização das audiências de avaliação do cumprimento das metas estabelecidas.
Acredita-se que a realização de audiências públicas e a publicação periódica de relatórios são
formas de incluir a participação popular no processo de execução orçamentária. Das trinta e
nove prefeituras que responderam ao questionário, 46,15% delas (Tabela 10) realizam
quadrimestralmente audiências públicas para avaliarem juntamente com a população o
cumprimento de suas metas fiscais.
Tabela 10
Municípios que realizam audiências de avaliação do cumprimento das metas fiscais
O Poder Executivo realiza audiências públicas para avaliar o cumprimento das metas fiscais estabelecidas na LDO, conforme estabelece a Lei de Responsabilidade Fiscal?
Quant. % Realiza audiências 18 46,15 Não realiza audiências 20 51,28 Não responderam 1 2,56
Total Geral 39 99,99
Dos municípios que realizam as audiências públicas quadrimestrais para avaliação das metas
fiscais, observou-se que 44,44% deles começaram no exercício de 2001 (Tabela 11), ano
subseqüente ao sancionamento da Lei de Responsabilidade Fiscal.
83
Tabela 11 Exercício em que os municípios começaram a realizar audiências públicas
O município começou a realizar estas audiências desde quando:
Quant. % Antes de 2000 0 0,00 2000 2 11,11 2001 8 44,44 2002 5 27,78 2003 3 16,67
Total Geral 18 100,00
Das vinte prefeituras que não realizam audiências públicas, 76,19% delas pretendem realizar a
partir de 2005 (Tabela 12), utilizando-se da faculdade dada pela LRF. O mais curioso é que
14,29% dos municípios que ainda não realizam audiências públicas não pretende realizá-las,
mesmo sendo uma obrigatoriedade a partir do exercício de 2005.
Tabela 12 Pretensão dos municípios a realização de audiências públicas para avaliação das metas fiscais
Caso não realize audiências públicas para avaliação do cumprimento das metas fiscais pretende realizar:
Quant. % Pretende realizar a partir de 2005 16 76,19 Não pretende realizar 3 14,29 Não responderam a questão 2 9,52
Total Geral 21 100,00
Igualmente a participação no processo de planejamento, a população também acompanha
pouco o processo de execução orçamentária da administração pública municipal (Tabela13).
Em 66,67% dos municípios que realizam audiências públicas a população que comparece não
ultrapassa a cem habitantes.
Tabela 13 Número de pessoas que participam das audiências públicas
Qual a participação da população nessas audiências públicas? Habitantes Quantidade % até 100 12 66,67 de 101 a 500 4 22,21 de 501 a 1.000 1 5,56 de 1.001 a 2.000 0 0,00 de 2.001 a 5.000 0 0,00 de 5.001 a 10.000 1 5,56 mais de 10.000 0 0,00
Total Geral 18 100,00
84
3.1.2.2 Divulgação de Relatórios
A Lei de Responsabilidade Fiscal insere a participação popular no processo de execução
orçamentária, quando dita aos municípios a obrigatoriedade da publicação periódica de
relatórios demonstrativos da execução orçamentária (arts. 52 e 53) e da gestão fiscal (arts.54 e
55).
Os relatórios de execução devem ser publicados bimestralmente e os de gestão
quadrimestralmente. Neste ponto a lei faculta aos municípios com população inferior a
cinqüenta mil habitantes e dentro de todos os limites impostos por ela, a opção de publicação
semestral do relatório de gestão fiscal.
Esta mesma lei estabelece que os municípios devem dar ampla divulgação, inclusive através
de meios eletrônicos de acesso público: aos planos, orçamentos e lei de diretrizes
orçamentárias, as prestações de contas e ao respectivo parecer prévio; o relatório resumido de
execução orçamentária e o relatório de gestão fiscal; e as versões simplificadas desses
documentos.
Tomando como base essas orientações, argumentou-se aos municípios quanto à publicação
desses relatórios (Tabela 14), e constatou-se que 66,67% deles dão ampla divulgação e
publicidade ao relatório de execução orçamentária, mas deve ser observado também que
28,20% somente publicam seus relatórios e não proporcionam uma ampla divulgação, e
5,13% somente divulgam, mas não publicam e com isso descumprem a LRF.
Tabela 14
Percentual de municípios que promovem a ampla divulgação do relatório de execução orçamentária
O relatório resumido de execução orçamentária está sendo bimestralmente: Quant. % Amplamente divulgado e publicado 26 66,67 Amplamente divulgado e não publicado 2 5,13 Somente publicado 11 28,21 Nem publicado, nem divulgado 0 0,00
Total Geral 39 100,00
A maioria dos municípios, ou seja, 64,10% (Tabela 15) cumprem a Lei de Responsabilidade
Fiscal, quanto ao quesito da ampla divulgação e publicidade ao relatório de gestão fiscal.
85
Tabela 15 Percentual de municípios que promovem a ampla divulgação do relatório de gestão fiscal
O relatório de gestão fiscal está sendo quadrimestralmente ou semestralmente: Quant. % Amplamente divulgado e publicado 25 64,10 Amplamente divulgado e não publicado 2 5,13 Somente publicado 11 28,21 Nem publicado, nem divulgado 0 0,00 Não responderam 1 2,56
Total Geral 39 100,00
O Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo editou a Resolução nº 162/2000, que
institui os relatórios que devem ser publicados para o cumprimento da Lei de
Responsabilidade Fiscal. São doze relatórios demonstrando a execução orçamentária e três
exemplificando a gestão fiscal.
O mesmo Tribunal através da Resolução nº 182/2002, instituiu os meios em que esses
relatórios deverão ser publicados, que deve ser pelo menos um dos seguintes meios: diário
oficial; órgão de imprensa oficial do município, assim definido em lei; ou em jornal diário de
grande circulação no município ou na região em que se localiza o município. Verificou-se que
as trinta e nove prefeituras municipais do Estado do Espírito Santo utilizam mais de um
desses meios de publicação. (Tabela 16)
Observou-se que 38,10 % dos municípios usam o quadro de avisos para publicação de seus
relatórios, 20,24% deles, disponibilizam as informações através da internet, e 17,85% desses
municípios publicam os relatórios no Diário Oficial do Estado.
Tabela 16
Meio de publicação utilizado pelos municípios
Em Quais meios de acesso são publicados os relatórios de execução orçamentária e de gestão fiscal? Quant. % Diário Oficial do Estado 15 17,86 Jornal de Grande Circulação 3 3,57 Jornal da Cidade ou da região 16 19,05 Mural de avisos 32 38,10 Na internet 17 20,24 Outras formas de publicidade 1 1,19
Total Geral 84 100,01
86
Objetivando identificar a eficácia dos meios de publicação utilizados pelas municipalidades
(Tabela 17), constatou-se que felizmente, 84,62% das prefeituras conseguem ser eficazes e
nutrir a sua população com as informações obrigatórias da LRF.
Tabela 17
Alcance do público alvo
O município consegue atingir seu público alvo nos meios em que publica seus relatórios? Quant. % Sim 33 84,62 Não 6 15,38
Total Geral 39 100,00
3.1.3 Participação Popular no Processo de Prestação de Contas
3.1.3.1 Disponibilidade das Contas
A Lei de Responsabilidade também garante ao cidadão a participação e o acesso ao processo
de prestação de contas dos Prefeitos Municipais. A LRF estabelece que as prestações de
contas devem ficar à disposição, durante todo o exercício, na câmara municipal e no órgão
técnico responsável por sua elaboração, para consultas e apreciação pelos cidadãos e
instituições da sociedade. Na verdade, a Constituição já garantia aos cidadãos o acesso a essas
prestações de contas, mas somente durante sessenta dias no exercício, já a LRF veio estender
esse prazo para todo o exercício. Apurou-se que em 92,31% dos municípios as prestações de
contas ficam à disposição da população (Tabela 18), mas em 7,69% deles, mesmo sendo um
preceito constitucional e legal, portanto obrigatório, as contas dos Prefeitos não estão
acessíveis à população.
Tabela 18 Disponibilidade das prestações de contas
As prestações de contas ficam a disposição da população para consultas e apreciação durante todo o exercício no órgão técnico responsável por sua elaboração?
Quant. % Sim 36 92,31 Não 3 7,69
Total Geral 39 100,00
87
Repetindo o resultado encontrado no processo de planejamento e de execução, no decorrer do
processo de fiscalização das contas públicas, o cidadão novamente comparece pouco (Tabela
19). Em 89,75% dos municípios no máximo cem habitantes por ano dirigem-se aos órgãos
técnicos para apreciação da prestação de contas.
Tabela 19 Número de pessoas que procuram pelas prestações de contas do poder executivo
Quantos cidadãos aproximadamente procuram, consultam, analisam, apreciam as prestações de contas da administração municipal por ano? Habitantes Quantidade % até 100 35 89,75 de 101 a 500 2 5,13 de 501 a 1.000 0 0,00 de 1.001 a 2.000 1 2,56 de 2.001 a 5.000 0 0,00 de 5.001 a 10.000 0 0,00 mais de 10.000 0 0,00 não responderam 1 2,56
Total Geral 39 100,00 No processo de fiscalização da gestão municipal, diferente do processo de planejamento e de
execução, onde era a população em geral quem mais participava, no processo de fiscalização
é o Tribunal de Contas e outras auditorias quem mais procuram pelas informações contidas
nas prestações de contas (Tabela 20). Vale ressaltar que a auditoria do Tribunal de Contas tem
caráter permanente e obrigatório.
Tabela 20 Grupo de pessoas que mais procuram pelas prestações de contas
Qual o grupo de pessoas que mais procuram ou se interessam pelas prestações de contas da administração municipal?
Quantidade % Estudantes e/ ou pesquisadores 9 16,07 Políticos e/ou partidos políticos 11 19,64 Sindicatos e/ou entidades de classe 3 5,36 Associações de moradores 3 5,36 População em Geral 5 8,93 Tribunal de Contas e outras auditorias 25 44,64
Total Geral 56 100,00
Como foi demonstrado a Lei de Responsabilidade Fiscal insere o cidadão no processo de
planejamento, execução e fiscalização das gestões municipais. Partindo desse princípio,
pesquisou-se junto ao Poder Executivo se a procura pelas prestações de contas e a
participação popular teria aumentado após o sancionamento da LRF. Constatou-se que em
66,67% dos municípios essa procura não aumentou.
88
3.1.4 Cumprimento dos Limites
A LRF impõe limites aos municípios quanto ao gasto de pessoal, dívida mobiliária e
consolidada, operações de crédito, inclusive, por antecipação de receitas, concessão de
garantias, contratação de serviços de terceiros e inscrição em restos a pagar. A apuração
desses limites deve ser efetuada quadrimestralmente e divulgada através do relatório de gestão
fiscal, ou semestralmente caso o município tenha população inferior a cinqüenta mil
habitantes e esteja cumprindo a todos esses limites.
Constatou-se que 48,72% dos municípios apuram seus limites quadrimestralmente (Tabela
21). Neste questionamento é curioso destacar que 5,13% das prefeituras invalidaram suas
respostas quando marcavam as duas opções ou escreviam que apuravam limites
bimestralmente, confundindo com a publicação do relatório de execução orçamentária e
mostrando um certo equívoco quanto ao conhecimento da lei.
Tabela 21 Período de apuração dos limites da lei de responsabilidade fiscal
O Poder Executivo apura os limites da Lei de Responsabilidade Fiscal:
Quant. % Quadrimestralmente 19 48,72 Semestralmente 18 46,15 Invalidaram as respostas 2 5,13
Total Geral 39 100,00
A Lei de Responsabilidade Fiscal impõe limite para os gastos com pessoal. O Poder
Executivo poderá gastar até 54% da receita corrente líquida municipal com essas despesas. A
pesquisa mostrou que 100% das prefeituras estão respeitando esse limite e cumprindo a lei.
Os limites globais para o montante da dívida consolidada da União, Estados e Municípios
foram estabelecidos através das Resoluções do Senado Federal nº 40 e 43/2001, como previa
o art. 30 da LRF. Com base nos questionários respondidos, apurou-se que em 100% dos
municípios o limite da dívida consolidada está sendo respeitado.
O artigo 72 da Lei de Responsabilidade Fiscal impõe limite transitório aos poderes e órgãos
públicos quanto ao gasto com contratação de serviços de terceiros. Até o final do exercício de
2003, todas as entidades que a Lei de Responsabilidade Fiscal abrange não poderão
89
ultrapassar, em percentual da receita corrente líquida, a despesa verificada no exercício de
1999. Verificamos que 64,10% dos municípios estão cumprindo esse limite, enquanto 35,90%
deles não estão fazendo o mesmo. Os municípios, com menos de cinqüenta mil habitantes,
que estão descumprindo esse limite não poderão optar pela publicação semestral de seus
relatórios de gestão fiscal, deverão publicá-los, obrigatoriamente, no período quadrimestral.
O artigo 71 da LRF estabelece aos municípios que estão cumprindo seu limite com despesas
de pessoal mais um limitador, neste caso transitório, somente até o final do exercício de 2003.
O Poder Executivo não poderá ultrapassar, em percentual da receita corrente líquida, a
despesa verificada no exercício imediatamente anterior, acrescida de dez por cento desse
percentual apurado, se esse resultado for inferior ao limite de 54%. Isso significa que: se a
prefeitura Municipal no exercício de 2001 gastou com pessoal 35 % da receita corrente
líquida municipal, durante o exercício de 2002 ela no máximo poderá gastar 38,5%, ou seja,
35% + 10%*(35%) = 35 + 3,5 = 38,5%. Observou-se que 38 das 39 prefeituras pesquisadas
estão cumprindo esse limite, e apenas uma não está cumprimento.
Verificou-se que a maioria das prefeituras municipais pesquisadas estão enquadradas aos
limites da LRF (Tabela 22). Todas as 39 prefeituras que responderam a pesquisa estão
cumprindo os limites com gastos de pessoal e dívida consolidada, 64,10% delas observam o
limite com relação a contratação de serviços de terceiros, e 97,44% também estão cumprindo
o limite estabelecido pelo artigo 71 da LRF. Com base nos dados apurados, conclui-se que as
prefeituras municipais capixabas estão praticando os limites impostos pela lei.
Tabela 22 Comparativo do cumprimento dos limites pelos poderes executivos municipais
Estão cumprindo os limites da LRF? Sim Não Total Gastos com Pessoal 100,00% - 100,00 % Dívida Consolidada 100,00% - 100,00 % Contratação de Serviços de Terceiros 64,10% 35,90 % 100,00 % Gastos com Pessoal conf. art. 71 97,44% 2,56 % 100,00 %
3.1.5 Comparativo das informações do Processo de Planejamento,
Execução e Fiscalização
Para possibilitar comparação, detalhou-se abaixo como é realizada a participação popular nas
fases de planejamento, execução e fiscalização das ações da administração municipal. Dentro
90
do Processo de Planejamento (Tabela 23) observamos que as administrações municipais
incentivaram mais a população a participar da elaboração do PPA.
Tabela 23 Participação popular no processo de planejamento
Percentual de Participação Processo de Planejamento
Plano Plurianual 2001-2005
Lei de Diretrizes Orçamentárias 2004
Lei Orçamentária Anual de 2004
38,46 % 17,95 % 23,08 %
As prefeituras municipais promovem a participação popular no decorrer do processo de
execução orçamentária através da realização de audiências e publicação de relatórios. Menos
da metade, 46,15% dos municípios, promovem a participação popular através de audiências
para avaliação do cumprimento das metas fiscais, 66,67% deles, publicam bimestralmente
relatórios resumidos da execução orçamentária municipal e 64,10% dessas prefeituras,
promovem ampla divulgação do relatório de gestão fiscal (Tabela 24). Aqui não podemos
dizer se a população chega a ter acesso as informações amplamente divulgadas, somente que
o Poder Executivo está promovendo a transparência.
Tabela 24
Participação popular no processo de execução orçamentária
Percentual de Participação no Processo de Execução Orçamentária Audiências para Avaliação
de Metas Fiscais Ampla Divulgação do Relatório de Execução
Orçamentária
Ampla Divulgação do Relatório de Gestão Fiscal
46,15 % 66,67 % 64,10%
Durante processo de fiscalização 36 prefeituras das 39 que responderam ao questionário,
deixam suas contas a disposição para a população consultar e apreciar, mas três poderes
executivos ainda, não cumprem a Constituição Federal e a Lei de Responsabilidade. (Tabela
25)
Tabela 25 Participação popular no processo de fiscalização orçamentária
Percentual de Participação no Processo de Fiscalização Orçamentária
As prestações de contas ficam a disposição da população para consultas e apreciação durante todo o exercício mo órgão técnico responsável por sua elaboração?
92,31 %
91
Observou-se que nas fases de planejamento, execução e fiscalização das administrações
públicas esses processos são acompanhados, na grande maioria dos municípios (Tabela 26),
por no máximo cem habitantes.
Tabela 26 Comparativo da participação popular nas fases
de planejamento, execução e fiscalização da gestão municipal
Percentual da População que participam:
Habitantes
PPA
LDO
LOA
Audiência avaliação metas
Procuram as Prestações de
Contas até 100 66,67 66,66 55,56 66,67 89,74 de 101 a 500 6,67 0,00 11,11 22,22 5,13 de 501 a 1.000 6,67 0,00 11,11 5,56 0,00 de 1.001 a 2.000 6,67 0,00 0,00 0,00 2,56 de 2.001 a 5.000 6,67 16,67 11,11 0,00 0,00 de 5.001 a 10.000 0,00 0,00 0,00 5,56 0,00 mais de 10.000 6,67 16,67 11,11 0,00 0,00 Total 100,02 100,00 100,00 100,01 97,43
3.2 Resultado da Pesquisa de Campo das Câmaras Municipais
3.2.1 Disponibilidade das Prestações de Contas
Os Poderes Legislativos igualmente aos Poderes Executivos Municipais devem promover a
transparência aos atos de sua gestão. Em 97,73% das câmaras municipais suas prestações de
contas ficam disponíveis durante todo o exercício para apreciação dos cidadãos, e em somente
2,27% elas não estão acessíveis. Relembramos que deixar as contas a disposição da população
é disposto constitucional, legal e, portanto, obrigatório.
Pelo resultado apurado da pesquisa, a participação popular ainda está aquém do esperado, pois
o número de pessoas que se interessam e procuram pelas prestações de contas é
substancialmente baixo, ou seja, em 88,63% das câmaras municipais (Tabela 27) no máximo
cem habitantes procuram as prestações de contas.
92
Tabela 27 Número de pessoas que procuram pela prestação de contas no poder legislativo
Quantos cidadãos aproximadamente procuram, consultam, analisam, apreciam as prestações de contas da administração municipal por ano? Quantidade % Até 100 hab. 39 88,63 De 101 a 500 hab. 3 6,82 De 501 a 1.000 hab. 0 0,00 De 1.001 a 2.000 hab. 0 0,00 De 2.001 a 5.000 hab. 0 0,00 De 5.001 a 10.000 hab. 0 0,00 Mais de 10.000 hab. 0 0,00 Não responderam 2 4,55
Total Geral 44 100,00
O grupo de pessoas que mais procura pelas informações contidas nas prestações de contas das
câmaras municipais ainda é o Tribunal de Contas e outras auditorias (Tabela 28). Isso se deve
ao fato da obrigatoriedade da inspeção anual do TCCES nos municípios. Já a procura da
população em geral é relativamente baixa, só representa 7,27%.
Tabela 28 Grupo de pessoas que mais procuram a prestação de contas no poder legislativo
Qual o grupo de pessoas que mais procuram ou se interessam pelas prestações de contas da administração municipal?
Quantidade % Estudantes e/ ou pesquisadores 0 0,00 Políticos e/ou partidos políticos 16 29,09 Sindicatos e/ou entidades de classe 6 10,91 Associações de moradores 3 5,45 População em Geral 4 7,27 Tribunal de Contas e outras auditorias 26 47,28
Total Geral 55 100,00
Diferentemente do resultado constatado pelo Poder Executivo neste questionamento, onde
66,67% das prefeituras não acham que a procura das informações aumentou após a edição da
Lei de Responsabilidade Fiscal, 50% dos Poderes Legislativos Municipais (Tabela 29) acham
que a procura por informações aumentou com a LRF.
Tabela 29 Variação da procura por informações após sancionamento da LRF
A partir da edição da Lei de Responsabilidade Fiscal em 2000 a procura por informações aumentou?
Quant. % Sim 22 50,00 Não 21 47,73 Não responderam 1 2,27
Total Geral 44 100,00
93
3.2.2 Audiências Públicas
Não recai sobre o Poder Legislativo Municipal nenhuma obrigação de realizar audiências para
prestação de contas, salvo em Lei Orgânica e Regimento Interno Municipal. Mas verificou-se
que em 13,64% das câmaras, por iniciativa própria, são realizadas audiências para prestação
de contas a sua população, enquanto as demais, ou seja, 86,36% não colocam em audiência
pública suas contas, para a apreciação da população em geral. (Tabela 30)
Tabela 30 Câmaras municipais que promovem audiências públicas para prestação de contas
A Câmara Municipal já realizou audiências para prestação de contas de sua gestão a população?
Quant. % Sim 6 13,64 Não 38 86,36
Total Geral 44 100,00
Com relação a periodicidade das audiências públicas de prestação de contas das seis câmaras
Municipais, demonstradas na tabela 31, analisou-se que esteve concentrada na periodicidade
quadrimestral e anual.
Tabela 31
Freqüência das audiências de prestação de contas
Caso tenha realizado qual a freqüência e em qual exercício foi realizado? Quant. %
Mensal 0 0,00 Bimestral 1 16,67 Trimestral 0 0,00 Quadrimestral 2 33,33 Semestral 1 16,67 Anual 2 33,33 Só foi realizado uma vez 0 0,00
Total Geral 6 100,00
Das seis câmaras municipais (Tabela 32) que realizaram audiências públicas de prestação de
contas, 66,66% delas começaram a partir do exercício de 2002.
94
Tabela 32 Ano em que iniciaram as audiências de prestação de contas
No exercício de :
Quant. % 2000 0 0,00 2001 0 0,00 2002 4 66,66 2003 1 16,67 Não responderam 1 16,67
Total Geral 6 100,00
Em 50% das câmaras municipais que realizaram audiências de prestação de contas
comparecem até cem habitantes (Tabela 33) e nas outras 50% delas, comparecem entre cento
e um a quinhentos habitantes. Uma participação maior do que a encontrada nas audiências das
prefeituras municipais.
Tabela 33 Número de pessoas que participam das audiências
Quantos cidadãos comparecem a essas audiências de prestação de contas por ano? Habitantes Quantidade % até 100 3 50 de 101 a 500 3 50 de 501 a 1.000 0 0 de 1.001 a 2.000 0 0 de 2.001 a 5.000 0 0 de 5.001 a 10.000 0 0 mais de 10.000 0 0
Total Geral 6 100
3.2.3 Divulgação de Relatórios
O Poder Legislativo não publica o relatório de execução orçamentária, já que suas
informações são consolidadas com as do Poder Executivo, mas tem obrigatoriedade de dar
ampla divulgação ao relatório de gestão fiscal (Tabela 34), pois é por meio deste relatório, que
a câmara demonstra o cumprimento aos limites de gastos com pessoal, serviços de terceiros e
gastos conforme artigo 71 da LRF.
A pesquisa indica que 75% das câmaras municipais estão proporcionando ampla divulgação
de seus relatórios, porém ainda 25% delas, estão somente promovendo a publicação dos
mesmos, sem a devida divulgação. (Tabela 34)
95
Tabela 34 Percentual de câmaras municipais que promovem a ampla divulgação do relatório de gestão fiscal
O relatório de gestão fiscal está sendo quadrimestralmente ou semestralmente: Quant. % Amplamente divulgado e publicado 33 75,00 Amplamente divulgado e não publicado 0 - Somente publicado 11 25,00 Nem publicado, nem divulgado 0 -
Total Geral 44 100,00
Observou-se que as câmaras municipais utilizam-se de mais de um meio de divulgação de
suas informações. Em 39,35% delas (Tabela 35) o meio mais utilizado para publicação dos
relatórios de gestão fiscal é o mural de avisos do órgão.
Tabela 35
Meio de publicação utilizado pelas câmaras municipais
Em quais meios de acesso é publicado o relatório de gestão fiscal: Quant. % Diário Oficial do Estado 18 19,15 Jornal de Grande Circulação 2 2,13 Jornal da Cidade ou da região 18 19,15 Mural de avisos 37 39,35 Na internet 17 18,09 Outras formas de publicidade 2 2,13
Total Geral 94 100,00
3.2.4 Cumprimento dos Limites
A opção de publicação semestral do relatório de gestão fiscal para municípios com população
inferior a cinqüenta mil habitantes também vale para o Poder Legislativo, desde que esteja
cumprindo todos os limites da Lei. Cabe ressaltar que a faculdade é do município e não dos
órgãos, por isso, a prefeitura e a câmara devem estar dentro de todos os limites para poderem
utilizar a faculdade que a lei lhes concede. Caso um dos dois estiver descumprindo algum
limite, passam obrigatoriamente a publicar quadrimestralmente os relatórios (art. 63 da LRF).
Em 61,36% das câmaras municipais, são apurados e publicados os limites semestralmente.
(Tabela 36).
Tabela 36 Período de apuração dos limites da LRF pelas câmaras municipais
O Poder Legislativo apura seus limites da Lei de Responsabilidade Fiscal: Quant. %
Quadrimestralmente 17 38,64 Semestralmente 27 61,36
Total Geral 44 100,00
96
Ao Poder Legislativo não foi imposto todos os limites do Poder Executivo. Os limites
impostos pela LRF às câmaras municipais são os referentes ao gastos de pessoal (6% da
RCL), o limite de contratação de serviços de terceiros e do gasto com pessoal do artigo 71 da
LRF. Estes dois últimos são calculados da mesma forma que nas prefeituras municipais e são
percentuais que variam de acordo com cada câmara.
Podemos constatar que 100% das câmaras municipais estão cumprindo o limite com gastos
com pessoal; 93,18% delas cumprem o limite de contratação com terceiros e 90,91%
obedecem ao limite com pessoal descrito no artigo 71 da LRF, atingindo um bom resultado,
no que tange o cumprimento dos limites. (Tabela 37)
Tabela 37 Comparativo do cumprimento dos limites pelas câmaras municipais
O Poder
Legislativo está cumprindo os
limites?
Gastos com Pessoal
Gastos com
Contratação de Serviços de Terceiros
Gastos com Pessoal conforme art.71
Quant. % Quant. % Quant. % Sim 44 100,00 41 93,18 40 90,91 Não 0 0,00 2 4,55 0 0,00 Não respondeu 0 0,00 1 2,27 4 9,09
Total Geral 44 100,00 44 100,00 44 100,00
Em síntese, a maioria das câmaras municipais do Estado, cumprem seus limites,
disponibilizam seus relatórios, mas no que tange a mobilização da sociedade para a ampla
divulgação e da transparência dos seus atos, ainda é tímida a atuação, podendo ser melhorada
por meio de um maior envolvimento da população com as administrações. (Tabela 38).
Tabela 38 Comparativo das ações das câmaras municipais
Ações das Câmaras Municipais: Percentual Deixam as Prestações de Contas Disponíveis 97,73 % Realizam audiências de Prestação de Contas 13,64 % Promovem Ampla divulgação dos Relatórios 75 % Cumprem o Limite de Gastos com Despesas de Pessoal 100 % Cumprem o Limite de Contratação de Terceiros 93,18 % Cumprem o Limite de Gastos com Pessoal do art. 71 90,91 %
97
4.0 Conclusão
O controle social, exercido através da participação popular, é uma forma de controle que
proporciona uma melhor aplicação dos recursos públicos, pois é o cidadão que vivencia o
problema que vai indicar as prioridades para a gestão municipal pública resolver. Aumenta e
intensifica os tipos de controle e conseqüentemente a transparência dos atos executados pela
gestão pública. Para que essa participação se efetive de fato, é necessário que o Poder Público
promova ações que incentivem e dêem condições à sociedade, para que ela possa
efetivamente participar e exercer o controle sobre o Erário Público.
A Lei de Responsabilidade Fiscal não se restringe ao cumprimento de limites, já que também
estabelece a sustentação de uma gestão responsável, transparente e com a participação
popular. Na maioria das prefeituras e câmaras municipais do Estado do Espírito Santo, os
limites estão sendo obedecidos, mas a população ainda não está exercendo o seu direito de
participar do processo de planejamento, execução e fiscalização dos atos das gestões
municipais. Talvez isso aconteça por falta de interesse da população ou pela ausência de
incentivo por parte dos gestores dos municípios.
A falta de continuidade na realização dos processos planejamento, execução e fiscalização das
gestões municipais de forma participativa, e o pouco envolvimento da população por parte
dos municípios, são motivos do escasso comparecimento da população às chamadas feitas
pelos administradores municipais.
Observou-se que seria interessante a realização de uma pesquisa, para verificar se a ampla
divulgação dada pelas prefeituras e câmaras municipais aos relatórios de execução
orçamentária e de gestão fiscal consegue manter informada e esclarecida a população. E se
eles realmente são a melhor forma de informar a população sobre a execução orçamentária da
municipalidade. Observou-se que são relatórios recheados de jargões técnicos, que talvez não
transmitam bem as informações necessárias à população em geral, e que essa barreira pode
desestimular a população a procurar por informações que não consegue decifrar.
98
Concluiu-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal é um instrumento que respalda a inserção
da população no processo de planejamento, execução e fiscalização da administração pública
municipal, porém sua aplicabilidade ainda está em estágio embrionário.
Observou-se a necessidade de ações voltadas para incentivar e informar a sociedade do seu
papel de agente fiscalizador e direcionador dos recursos públicos, para que posteriormente,
ela possa exercer o controle social das ações públicas municipais, no decorrer dos processos
de planejamento, execução e fiscalização.
99
5.0 Referências
ALMEIDA, Marco Antônio de. Orçamento Participativo. Idéias para a ação municipal do Instituto Pólis. São Paulo, n.92, p. 1-2, 1997. ANDRADE, Nilton Aquino de. Contabilidade pública na gestão municipal: novos métodos após a lc nº 101/00 e as classificações contábeis advindas da SOF e STN. São Paulo: Atlas, 2002. ANGÉLICO, João. Contabilidade pública. 8. ed. São Paulo: Atlas, 1994. BÍBLIA. Português. Bíblia Sagrada. Tradução da Sociedade Bíblica do Brasil. Brasília: Casa Publicadora Brasileira, 1969. BRASIL. Constituição (1988). Constituição [da] República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal, 1988. BRASIL. Constituição (1988). Emenda constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998. Brasília: Senado Federal, 1998. BRASIL. Presidente (1999-2002: Cardoso). Mensagem nº 627 enviada ao Senado Federal em 04 de maio de 2000 [por] Fernando Henrique Cardoso, presidente da República Federativa do Brasil. Brasília: [s.n.], 2000. BRASIL. Decreto-lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940. Código penal. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília: 31 dez. 1940. Disponível em: <http:// www.presidencia.gov.br>. Acesso em: 01 out. 2003. BRASIL. Decreto-lei nº 201, de 27 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a responsabilidade dos prefeitos e vereadores, e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília: 27 fev. 1967. Disponível em: <http:// www.presidencia.gov.br>. Acesso em: 01 out. 2003. BRASIL. Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950. Define os crimes de responsabilidade e regula o respectivo processo de julgamento. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil Brasília: 12 abr. 1950. Disponível em: <http:// www.presidencia.gov.br>. Acesso em: 01 out. 2003. BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília: 23 mar. 1964. Disponível em: <http:// www.presidencia.gov.br>. Acesso em: 01 out. 2003. BRASIL. Lei nº 4.717, de 29 de junho de 1965. Regula a ação popular. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília: 05 jul. 1965. Disponível em: <http:// www.presidencia.gov.br>. Acesso em: 01 out. 2003.
100
BRASIL. Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil , Brasília: 27 out. 1966. Disponível em: <http:// www.presidencia.gov.br>. Acesso em: 01 out. 2003. BRASIL. Lei nº 8.429, de 02 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília: 03 jun. 1992. Disponível em: <http:// www.presidencia.gov.br>. Acesso em: 01 out. 2003. BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília: 22 jun. 1993. Disponível em: <http:// www.presidencia.gov.br>. Acesso em: 01 out. 2003. BRASIL.Lei nº 10.028, de 19 de outubro de 2000. Altera o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 – Código Penal, a Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950, e o Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília: 20 out. 2000. Disponível em: <http:// www.presidencia.gov.br>. Acesso em: 01 out. 2003. BRASIL. Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990. Estabelece, de acordo com o art. 14, § 9º da Constituição Federal, casos de inelegibilidade, prazos de cessação, e determina outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília: 21 maio 1990. Disponível em: <http:// www.presidencia.gov.br>. Acesso em: 01 out. 2003. BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília: 05 maio 2000. Disponível em: <http:// www.presidencia.gov.br>. Acesso em: 01 out. 2003. BRASIL. Senado Federal. Nota ténica sobre o projeto de lei de responsabilidade (PLRF) da consultoria de orçamento, fiscalização e controle do Senado Federal do dia 08 de fevereiro de 2000. Brasília: [s.n.], 2000. Disponível em: <http:// www.federativo.bndes.gov.br>. Acesso em: 15 set. 2003. BRASIL. Senado Federal. Nota ténica sobre o projeto de lei de responsabilidade (PLRF) da consultoria de orçamento, fiscalização e controle do Senado Federal do dia 09 de fevereiro de 2000. Brasília: [s.n.], 2000. Disponível em: <http:// www.federativo.bndes.gov.br>. Acesso em: 15 set. 2003. BRASIL. Senado Federal. Parecer da comissão de constituição, justiça e cidadania sobre o projeto de lei complementar da Câmara nº 4, de 2000, que “estabele normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade fiscal e dá outras providências.” Do Relator da Comissão o Senador Álvaro Dias. Brasília: [s.n.], 2000. Disponível em: <http:// www.federativo.bndes.gov.br>. Acesso em: 15 set. 2003. BRASIL. Senado Federal. Parecer da comissão de assuntos econômicos (CAE) sobre o projeto de lei complementar da Câmara nº 4, de 2000, que “estabele normas de finanças
101
públicas voltadas para a responsabilidade fiscal e dá outras providências.” Do Relator da Comissão o Senador Jefferson Péres. Brasília: [s.n.], 2000. Disponível em: <http:// www.federativo.bndes.gov.br>. Acesso em: 15 set. 2003. CAMPELO, Valmir. O controle externo e a responsabilidade fiscal. Revista do TCU, Brasília, ano 34, v.1, n.96, p. 11-18, abr./jun. 2003 ESPÍRITO SANTO (Estado). Constituição (1989). Constituição [do] Estado do Espírito Santo 1989. Vitória: Assembléia Legislativa, 1989. ESTADO DO ESPÍRITO SANTO (Estado). Lei Complementar nº 32, de 14 de janeiro de 1993. Dispõe sobre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado doEspírito Santo. Vitória: Assembléia Legislativa, 1993. FERNANDES, Francisco; LUFT, Celso Pedro; GUIMARÃES, F. Marques.In Dicionário brasileiro globo. 21 ed. São Paulo: Globo, 1991. FÜHRER, Maximilianus Cláudio Américo; FÜHRER, Maximiliano Roberto Ernesto. Resumo de direito administrativo. 12. ed. São Paulo: Malheiros, 2002. GIACOMONI, James. Orçamento público. 9.ed. rev. atual. São Paulo: Atlas, [199-] GONÇALVES, Marcos Flávio R.; FERNANDES, Marlene; REIS, Heraldo da Costa; BARATTA, Tereza Cristina; NEVES, Gleisi Heisler. Traçando um panorama geral da lei de responsabilidade fiscal. Rio de Janeiro: IBAM/ BNDES, 2001. JR., J. Teixeira Machado; REIS, Heraldo da Costa. A lei 4.320 comentada: com a introdução de comentários à lei de responsabilidade fiscal. 30. ed. rev. atual. Rio de Janeiro: IBAM, 2000/2001. KOHAMA, Heilio. Contabilidade pública: teoria e prática. 8.ed. São Paulo: Atlas, 2001. ______. Balanços públicos: teoria e prática. São Paulo: Atlas, 1999. KONDO, Seiichi et al. Transparência e responsabilização no setor público: fazendo acontecer. Brasília: MP, SEGES, 2002. LIMA, Diana Vaz de; CASTRO, Róbison Gonçalves de. Contabilidade pública: integrando união, estados e municípios (SIAFI e SIAFEM). São Paulo: Atlas, 2000. MARTINS, Lino da Silva. Contabilidade governamental. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2002. MAURO, Elizabeth; PINTO, João Roberto Lopes, REIS, Heraldo da Costa; BARATTA, Tereza Cristina; NEVES, Gleisi Heisler. Operacionalizando o planejamento. Rio de Janeiro: IBAM/ BNDES, 2001. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro . 27. ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2002.
102
NASCIMENTO, Edson Ronaldo; DEBUS, Ilvo. Lei complementar nº 101/2000: entendendo a lei de responsabilidade fiscal. Brasília: ESAF, 2002. NUNES, Selene Peres. IV Curso de finanças públicas da ESAF – STN – PNAFE – FMI sobre a lei de responsabilidade fiscal (texto aprovado na câmara). Brasília: [s.n], 2000. Disponível em: <http:// www.federativo.bndes.gov.br>. Acesso em: 15 set. 2003. ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO E O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO – OCDE. O cidadão como parceiro– manual da OCDE sobre informação, consulta e participação na formulação de políticas públicas. Brasília: MP, SEGES, 2002. PIRES, João Batista Fortes de Souza. Contabilidade pública: orçamento público, lei de responsabilidade fiscal, teoria e prática. 7. ed. rev. atual. ampl. Brasília: Franco & Fortes, 2002. PIRES, Valdemir. Orçamento participativo: o que é, para que serve, como se faz. Piracicaba: Edição do Autor, 1999. PISCITELLI, Roberto Bocaccio et al. Contabilidade pública: uma abordagem da administração financeira pública.4. ed. rev. ampl. São Paulo: Atlas, 1995 SALGUEIRO, Marluce Alves de Almeida. Palestra do conselho federal de contabilidade – CRC sobre a lei de responsabilidade fiscal. [S.I.: s.n., 200-], SANCHES, Osvaldo Maldonado. Dicionário de orçamento, planejamento e áreas afins. Brasília: Prisma, 1997. SILVA, Lino Martins da. Contabilidade governamental um enfoque administrativo. 4.ed. São Paulo: Atlas, [199-]. SLOMSKI, Valmor. Manual de contabilidade pública: um enfoque na contabilidade municipal, de acordo com a lei de responsabilidade fiscal. São Paulo: Atlas, 2001. TEIXEIRA, Marco Antônio Carvalho. Ampliando a Participação na Gestão. Idéias para a ação municipal do Instituto Pólis. São Paulo, n.174, p. 1-2, 2001. TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. Resolução nº 182, de 12 de dezembro de 2002. Vitória: [s.n], 2002 UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESPÍRITO SANTO. Biblioteca Central. Guia para normatização de referências: NBR 6023:2002. 2. ed. Vitória: A Biblioteca, 2002. ______. Biblioteca Central. Normalização e apresentação de trabalhos científicos e acadêmicos: guia para alunos, professores e pesquisadores da UFES. 6. ed. rev. ampl. Vitória: A Biblioteca, 2002.
103
ANEXO A
Correspondência encaminhada
aos Municípios
104
Domingos Martins, 30 de julho de 2003
Prezados colegas,
Chamo-me Simone Reinholz Velten, sou aluna do último período do Curso de
Ciências Contábeis da Universidade Federal do Espírito Santo e estou realizando uma
pesquisa para minha monografia (Trabalho de Conclusão de Curso) com todas as Prefeituras e
Câmaras Municipais sobre o Processo de Planejamento, Execução e Fiscalização
Orçamentária depois da implantação da Lei de Responsabilidade Fiscal – LC nº 101/2000.
É de extrema importância as suas respostas. Para dar validade ao questionário, gostaria
que todas as folhas do questionário fossem rubricadas e que fosse batido o carimbo do CNPJ
da instituição em algum lugar do questionário.
O prazo máximo de devolução do questionário é até o dia 29.08.2003, para que eu
possa apresentar os resultados do trabalho para uma banca examinadora em setembro/2003.
Junto com o questionário segue um envelope já endereçado e selado para que vocês
possam devolver o questionário respondido.
Desde já gostaria de agradecer imensamente por seu tempo dispensado e por sua gentil
atenção, e colocar-me a disposição da instituição.
Qualquer dúvida ou esclarecimento meu telefone é : (27) 3268-2337 e (27)9943-2778.
Atenciosamente,
Simone Reinholz Velten
Graduanda em Ciências Contábeis em Setembro/2003
Universidade Federal do Espírito Santo
105
ANEXO B
Questionário enviado as
Prefeituras Municipais
106
Prefeitura Municipal de
_____________________________________________________________________
Pessoa Pesquisada:
Função Exercida:
Tel:
P l a n e j a m e n t o
01) No processo de planejamento do Plano Plurianual da atual administração, o município contou com a participação popular? ( )Sim ( )Não Se não passe para a pergunta 04. 02) Qual a quantidade de pessoas que participaram das reuniões, encontros, audiências de planejamento do PPA? ( ) até 100 habitantes; ( ) de 101 a 500 habitantes; ( ) de 501 a 1.000 habitantes; ( ) de 1.001 a 2.000 habitantes; ( ) de 2.001 a 5.000 habitantes; ( ) de 5.001 a 10.000 habitantes; ( ) mais de 10.000 habitantes. 03) Qual o grupo de pessoas que mais participaram do processo de planejamento do PPA: ( ) Estudantes e/ou pesquisadores; ( ) Políticos e/ou partidos políticos; ( ) Sindicatos e/ou entidades de classes; ( ) Associação de Moradores; ( ) População em Geral. 04) Houve participação popular no processo de elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias dos últimos 03 exercícios? (Obs.: Marque 03 respostas).
Resposta LDO elaborada em 2001 para o
Exercício de 2002
LDO elaborada em 2002 para o
Exercício de 2003
LDO elaborada em 2003 para o
Exercício de 2004 Sim Não
Se não pule para a pergunta 07.
107
05) Qual a quantidade de pessoas que participaram das reuniões, encontros, audiências de planejamento da LDO?
Resposta LDO elaborada em 2001 para o
Exercício de 2002
LDO elaborada em 2002 para o
Exercício de 2003
LDO elaborada em 2003 para o
Exercício de 2004
até 100 habitantes de 101 a 500 habitantes de 501 a 1.000 habitantes de 1.001 a 2.000 habitantes de 2.001 a 5000 habitantes de 5.001 a 10.000 habitantes Mais de 10.000 habitantes 06) Qual o grupo de pessoas que mais participaram do processo de planejamento da Lei de Diretrizes Orçamentárias: ( ) Estudantes e/ou pesquisadores; ( ) Políticos e/ou partidos políticos; ( ) Sindicatos e/ou entidades de classes; ( ) Associação de Moradores; ( ) População em Geral. 07) Houve participação popular no processo de planejamento do Orçamento Anual dos últimos 03 exercícios?
Resposta LOA elaborada em 2001 para o
Exercício de 2002
LOA elaborada em 2002 para o
Exercício de 2003
LOA elaborada em 2003 para o
Exercício de 2004 Sim Não
Se não pule para a pergunta 09. 08) Qual a quantidade de pessoas que participaram das reuniões, encontros, audiências de planejamento do Orçamento Municipal?
Resposta
LOA elaborada em 2001 para o
Exercício de 2002
LOA elaborada em 2002 para o
Exercício de 2003
LOA elaborada em 2003 para o
Exercício de 2004
até 100 habitantes de 101 a 500 habitantes de 501 a 1.000 habitantes de 1.001 a 2.000 habitantes de 2.001 a 5000 habitantes de 5.001 a 10.000 habitantes Mais de 10.000 habitantes
108
E x e c u ç ã o
09) O Poder Executivo realiza audiências públicas para avaliar o cumprimento das metas fiscais estabelecidas na LDO, conforme estabelece a Lei de Responsabilidade Fiscal? ( )Sim, ( )Não 10) Caso realize, começou desde qual exercício? ( ) antes de 2000 ( ) 2000 ( ) 2001 ( ) 2002 ( ) 2003 11) Caso não realize: ( ) Pretende realizar a partir de 2005. ( ) Não pretende realizar. 12) Qual a participação da população nas audiências públicas? ( ) até 100 habitantes; ( ) de 101 a 500 habitantes; ( ) de 501 a 1.000 habitantes; ( ) de 1.001 a 2.000 habitantes; ( ) de 2.001 a 5.000 habitantes; ( ) de 5.001 a 10.000 habitantes; ( ) mais de 10.000 habitantes. 13) O relatório resumido de execução orçamentária está sendo bimestralmente: ( ) Amplamente divulgado e publicado; ( ) Amplamente divulgado e não publicado; ( ) Somente publicado; ( ) Nem publicado, nem divulgado. 14) O Relatório de Gestão Fiscal está sendo quadrimestralmente ou semestralmente: ( ) Amplamente divulgado e publicado; ( ) Amplamente divulgado e não publicado; ( ) Somente publicado; ( ) Nem publicado, nem divulgado. 15) Em quais meios de acesso são publicados os relatórios de execução orçamentária e de gestão fiscal? ( ) Diário Oficial do Estado; ( ) Jornal de Grande circulação; ( ) Jornal da cidade ou da região; ( ) Mural de avisos; ( ) na internet no endereço________________________________________________; ( ) outros. Quais 16) O município consegue atingir seu público alvo nos meios em que publica seus relatórios?
( )Sim ( )Não
109
F i s c a l i z a ç ã o
17) As prestações de contas ficam a disposição da população para consultas e apreciação durante todo o exercício no órgão técnico responsável por sua elaboração? ( )Sim ( )Não 18) Quantos cidadãos aproximadamente procuram, consultam, analisam, apreciam as prestações de contas da administração municipal por ano? ( ) até 100 habitantes; ( ) de 101 a 500 habitantes; ( ) de 501 a 1.000 habitantes; ( ) de 1.001 a 2.000 habitantes; ( ) de 2.001 a 5.000 habitantes; ( ) de 5.001 a 10.000 habitantes; ( ) mais de 10.000 habitantes. 19) Qual o grupo de pessoas que mais procuram ou se interessam pelas prestações de contas da administração municipal? ( ) Estudantes e/ou pesquisadores; ( ) Políticos e/ou partidos políticos; ( ) Sindicatos e/ou entidades de classes; ( ) Associação de Moradores; ( ) População em Geral; ( )Tribunal de Contas e outras auditorias. 20) Após a publicação da Lei de Responsabilidade Fiscal a procura pelas prestações de contas e a participação da população no processo de planejamento das ações governamentais tem aumentado?
( )Sim ( )Não 21) O Poder Executivo apura os limites da Lei de Responsabilidade Fiscal:
( ) semestralmente ( ) quadrimestralmente 22) O município está cumprindo os limites com:
Sim Não Gastos com Pessoal Dívida Consolidada Serviços de Terceiros Pessoal referente ao art. 71 Fico imensamente agradecida por seu tempo dispensado e as informações confiadas a este estudo. Obrigada,
Simone Reinholz Velten Graduanda em Ciências Contábeis
Universidade Federal do Espírito Santo
110
ANEXO C
Questionário enviado às
Câmaras Municipais
111
Câmara Municipal de
______________________________________________________________________
Pessoa Pesquisada: Função Exercida: Tel:
01) As prestações de contas do Poder Executivo e do Poder Legislativo ficam a disposição da população para consultas e apreciação durante todo o exercício no órgão técnico responsável por sua elaboração? ( )Sim ( )Não 02) Quantos cidadãos aproximadamente procuram, consultam, analisam, apreciam essas prestações de contas por ano? ( ) até 100 habitantes; ( ) de 101 a 500 habitantes; ( ) de 501 a 1.000 habitantes; ( ) de 1.001 a 2.000 habitantes; ( ) de 2.001 a 5.000 habitantes; ( ) de 5.001 a 10.000 habitantes; ( ) mais de 10.000 habitantes. 03) Qual o grupo de pessoas que mais procuram ou se interessam pelas prestações de contas da administração municipal? ( ) Estudantes e/ou pesquisadores; ( ) Políticos e/ou partidos políticos; ( ) Sindicatos e/ou entidades de classes; ( ) Associações em Geral; ( ) População em Geral; ( )Tribunal de Contas e outras auditorias. 04) A partir da edição da Lei de Responsabilidade Fiscal em 2000 a procura por estas informações tem aumentado?
( ) Sim ( ) Não 05) A Câmara Municipal já realizou audiência pública para prestação de contas de sua gestão a população?
( ) Sim ( ) Não 05) Caso tenha realizado qual a freqüência e em qual exercício foi realizado? ( ) mensal ( ) bimestral ( ) trimestral ( ) quadrimestral ( ) semestral ( ) anual ( ) Só foi realizado uma única vez. 05) No exercício de : ( ) 2000 ( ) 2001 ( ) 2002 ( )2003
112
06) Quantos cidadãos aproximadamente compareceram a essas audiências de prestações de contas por ano? ( ) até 100 habitantes; ( ) de 101 a 500 habitantes; ( ) de 501 a 1.000 habitantes; ( ) de 1.001 a 2.000 habitantes; ( ) de 2.001 a 5.000 habitantes; ( ) de 5.001 a 10.000 habitantes; ( ) mais de 10.000 habitantes. 07) O Relatório de Gestão Fiscal está sendo quadrimestralmente ou semestralmente: ( ) Amplamente divulgado e publicado; ( ) Amplamente divulgado e não publicado; ( ) Somente publicado; ( ) Nem publicado, nem divulgado. 08) Em quais meios de acesso são publicados os relatórios de execução orçamentária e de gestão fiscal? ( ) Diário Oficial do Estado; ( ) Jornal de Grande circulação; ( ) Jornal da cidade ou da região; ( ) Mural de avisos; ( ) na internet no endereço_________________________________________; ( ) outros. Quais: 09) O Poder Legislativo apura seus limites da Lei de Responsabilidade Fiscal:
( ) semestralmente ( ) quadrimestralmente 10) A câmara está cumprindo os limites com:
Sim Não Gastos com Pessoal Serviços de Terceiros Pessoal referente ao art. 71 Fico imensamente agradecida por seu tempo dispensado e as informações confiadas a este estudo. Obrigada,
Simone Reinholz Velten
Graduanda em Ciências Contábeis Universidade Federal do Espírito Santo
113
ANEXO D Lei de Responsabilidade Fiscal
114
LEI COMPLEMENTAR Nº 101, DE 4 DE MAIO DE 2000.
Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA
Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei Complementar:
CAPÍTULO I
DISPOSIÇÕES PRELIMINARES
Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.
§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.
§ 2o As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
§ 3o Nas referências:
I - à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão compreendidos:
a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público;
b) as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes;
II - a Estados entende-se considerado o Distrito Federal;
III - a Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da União, Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas dos Municípios e Tribunal de Contas do Município.
Art. 2o Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como:
I - ente da Federação: a União, cada Estado, o Distrito Federal e cada Município;
115
II - empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da Federação;
III - empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária;
IV - receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos:
a) na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação constitucional ou legal, e as contribuições mencionadas na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195, e no art. 239 da Constituição;
b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional;
c) na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira citada no § 9o do art. 201 da Constituição.
§ 1o Serão computados no cálculo da receita corrente líquida os valores pagos e recebidos em decorrência da Lei Complementar no 87, de 13 de setembro de 1996, e do fundo previsto pelo art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
§ 2o Não serão considerados na receita corrente líquida do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e de Roraima os recursos recebidos da União para atendimento das despesas de que trata o inciso V do § 1o do art. 19.
§ 3o A receita corrente líquida será apurada somando-se as receitas arrecadadas no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas as duplicidades.
CAPÍTULO II
DO PLANEJAMENTO
Seção I
Do Plano Plurianual
Art. 3o (VETADO)
Seção II
Da Lei de Diretrizes Orçamentárias
Art. 4o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art. 165 da Constituição e:
I - disporá também sobre:
116
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do § 1o do art. 31;
c) (VETADO)
d) (VETADO)
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos;
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas;
II - (VETADO)
III - (VETADO)
§ 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados
e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.
§ 2o O Anexo conterá, ainda:
I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;
III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
IV - avaliação da situação financeira e atuarial:
a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;
V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
§ 3o A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.
§ 4o A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os
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parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício subseqüente.
Seção III
Da Lei Orçamentária Anual
Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:
I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o § 1o do art. 4o;
II - será acompanhado do documento a que se refere o § 6o do art. 165 da Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;
III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao:
a) (VETADO)
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
§ 1o Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual.
§ 2o O refinanciamento da dívida pública constará separadamente na lei orçamentária e nas de crédito adicional.
§ 3o A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não poderá superar a variação do índice de preços previsto na lei de diretrizes orçamentárias, ou em legislação específica.
§ 4o É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada.
§ 5o A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1o do art. 167 da Constituição.
§ 6o Integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei orçamentária, as do Banco Central do Brasil relativas a pessoal e encargos sociais, custeio administrativo, inclusive os destinados a benefícios e assistência aos servidores, e a investimentos.
§ 7o (VETADO)
Art. 6o (VETADO)
Art. 7o O resultado do Banco Central do Brasil, apurado após a constituição ou reversão de reservas, constitui receita do Tesouro Nacional, e será transferido até o décimo dia útil subseqüente à aprovação dos balanços semestrais.
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§ 1o O resultado negativo constituirá obrigação do Tesouro para com o Banco Central do Brasil e será consignado em dotação específica no orçamento.
§ 2o O impacto e o custo fiscal das operações realizadas pelo Banco Central do Brasil serão demonstrados trimestralmente, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias da União.
§ 3o Os balanços trimestrais do Banco Central do Brasil conterão notas explicativas sobre os custos da remuneração das disponibilidades do Tesouro Nacional e da manutenção das reservas cambiais e a rentabilidade de sua carteira de títulos, destacando os de emissão da União.
Seção IV
Da Execução Orçamentária e do Cumprimento das Metas
Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.
Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.
Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou
estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
§ 1o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivadas.
§ 2o Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.
§ 3o No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
§ 4o Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão referida no § 1o do art. 166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.
§ 5o No prazo de noventa dias após o encerramento de cada semestre, o Banco Central do Brasil apresentará, em reunião conjunta das comissões temáticas pertinentes do Congresso Nacional, avaliação do cumprimento dos objetivos e metas das políticas
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monetária, creditícia e cambial, evidenciando o impacto e o custo fiscal de suas operações e os resultados demonstrados nos balanços.
Art. 10. A execução orçamentária e financeira identificará os beneficiários de pagamento de sentenças judiciais, por meio de sistema de contabilidade e administração financeira, para fins de observância da ordem cronológica determinada no art. 100 da Constituição.
CAPÍTULO III
DA RECEITA PÚBLICA
Seção I
Da Previsão e da Arrecadação
Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação.
Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos.
Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas.
§ 1o Reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo só será admitida se comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal.
§ 2o O montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária.
§ 3o O Poder Executivo de cada ente colocará à disposição dos demais Poderes e do Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas orçamentárias, os estudos e as estimativas das receitas para o exercício subseqüente, inclusive da corrente líquida, e as respectivas memórias de cálculo.
Art. 13. No prazo previsto no art. 8o, as receitas previstas serão desdobradas, pelo Poder Executivo, em metas bimestrais de arrecadação, com a especificação, em separado, quando cabível, das medidas de combate à evasão e à sonegação, da quantidade e valores de ações ajuizadas para cobrança da dívida ativa, bem como da evolução do montante dos créditos tributários passíveis de cobrança administrativa.
Seção II
Da Renúncia de Receita
Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto
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orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:
I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;
II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.
§ 1o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.
§ 2o Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.
§ 3o O disposto neste artigo não se aplica:
I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1o;
II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança.
CAPÍTULO IV
DA DESPESA PÚBLICA
Seção I
Da Geração da Despesa
Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.
§ 1o Para os fins desta Lei Complementar, considera-se:
I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas
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as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício;
II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições.
§ 2o A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas.
§ 3o Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias.
§ 4o As normas do caput constituem condição prévia para:
I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras;
II - desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3o do art. 182 da Constituição.
Subseção I
Da Despesa Obrigatória de Caráter Continuado
Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.
§ 1o Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.
§ 2o Para efeito do atendimento do § 1o, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1o do art. 4o, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.
§ 3o Para efeito do § 2o, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.
§ 4o A comprovação referida no § 2o, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.
§ 5o A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2o, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.
§ 6o O disposto no § 1o não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.
§ 7o Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo
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determinado.
Seção II
Das Despesas com Pessoal
Subseção I
Definições e Limites
Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.
§ 1o Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como "Outras Despesas de Pessoal".
§ 2o A despesa total com pessoal será apurada somando-se a realizada no mês em referência com as dos onze imediatamente anteriores, adotando-se o regime de competência.
Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:
I - União: 50% (cinqüenta por cento);
II - Estados: 60% (sessenta por cento);
III - Municípios: 60% (sessenta por cento).
§ 1o Na verificação do atendimento dos limites definidos neste artigo, não serão computadas as despesas:
I - de indenização por demissão de servidores ou empregados;
II - relativas a incentivos à demissão voluntária;
III - derivadas da aplicação do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da Constituição;
IV - decorrentes de decisão judicial e da competência de período anterior ao da apuração a que se refere o § 2o do art. 18;
V - com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e Roraima, custeadas com recursos transferidos pela União na forma dos incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e do art. 31 da Emenda Constitucional no 19;
VI - com inativos, ainda que por intermédio de fundo específico, custeadas por recursos provenientes:
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a) da arrecadação de contribuições dos segurados;
b) da compensação financeira de que trata o § 9o do art. 201 da Constituição;
c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal finalidade, inclusive o produto da alienação de bens, direitos e ativos, bem como seu superávit financeiro.
§ 2o Observado o disposto no inciso IV do § 1o, as despesas com pessoal decorrentes de sentenças judiciais serão incluídas no limite do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20.
Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais:
I - na esfera federal:
a) 2,5% (dois inteiros e cinco décimos por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas da União;
b) 6% (seis por cento) para o Judiciário;
c) 40,9% (quarenta inteiros e nove décimos por cento) para o Executivo, destacando-se 3% (três por cento) para as despesas com pessoal decorrentes do que dispõem os incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e o art. 31 da Emenda Constitucional no 19, repartidos de forma proporcional à média das despesas relativas a cada um destes dispositivos, em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Complementar;
d) 0,6% (seis décimos por cento) para o Ministério Público da União;
II - na esfera estadual:
a) 3% (três por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Estado;
b) 6% (seis por cento) para o Judiciário;
c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo;
d) 2% (dois por cento) para o Ministério Público dos Estados;
III - na esfera municipal:
a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município, quando houver;
b) 54% (cinqüenta e quatro por cento) para o Executivo.
§ 1o Nos Poderes Legislativo e Judiciário de cada esfera, os limites serão repartidos entre seus órgãos de forma proporcional à média das despesas com pessoal, em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Complementar.
§ 2o Para efeito deste artigo entende-se como órgão:
I - o Ministério Público;
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II- no Poder Legislativo:
a) Federal, as respectivas Casas e o Tribunal de Contas da União;
b) Estadual, a Assembléia Legislativa e os Tribunais de Contas;
c) do Distrito Federal, a Câmara Legislativa e o Tribunal de Contas do Distrito Federal;
d) Municipal, a Câmara de Vereadores e o Tribunal de Contas do Município, quando houver;
III - no Poder Judiciário:
a) Federal, os tribunais referidos no art. 92 da Constituição;
b) Estadual, o Tribunal de Justiça e outros, quando houver.
§ 3o Os limites para as despesas com pessoal do Poder Judiciário, a cargo da União por força do inciso XIII do art. 21 da Constituição, serão estabelecidos mediante aplicação da regra do § 1o.
§ 4o Nos Estados em que houver Tribunal de Contas dos Municípios, os percentuais definidos nas alíneas a e c do inciso II do caput serão, respectivamente, acrescidos e reduzidos em 0,4% (quatro décimos por cento).
§ 5o Para os fins previstos no art. 168 da Constituição, a entrega dos recursos financeiros correspondentes à despesa total com pessoal por Poder e órgão será a resultante da aplicação dos percentuais definidos neste artigo, ou aqueles fixados na lei de diretrizes orçamentárias.
§ 6o (VETADO)
Subseção II
Do Controle da Despesa Total com Pessoal
Art. 21. É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda:
I - as exigências dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o disposto no inciso XIII do art. 37 e no § 1o do art. 169 da Constituição;
II - o limite legal de comprometimento aplicado às despesas com pessoal inativo.
Parágrafo único. Também é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20.
Art. 22. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 será realizada ao final de cada quadrimestre.
Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20 que houver incorrido no excesso:
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I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição;
II - criação de cargo, emprego ou função;
III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
IV - provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança;
V - contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias.
Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3o e 4o do art. 169 da Constituição.
§ 1o No caso do inciso I do § 3o do art. 169 da Constituição, o objetivo poderá ser alcançado tanto pela extinção de cargos e funções quanto pela redução dos valores a eles atribuídos.
§ 2o É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à nova carga horária.
§ 3o Não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente não poderá:
I - receber transferências voluntárias;
II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;
III - contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal.
§ 4o As restrições do § 3o aplicam-se imediatamente se a despesa total com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato dos titulares de Poder ou órgão referidos no art. 20.
Seção III
Das Despesas com a Seguridade Social
Art. 24. Nenhum benefício ou serviço relativo à seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a indicação da fonte de custeio total, nos termos do § 5o do art. 195 da Constituição, atendidas ainda as exigências do art. 17.
§ 1o É dispensada da compensação referida no art. 17 o aumento de despesa decorrente de:
I - concessão de benefício a quem satisfaça as condições de habilitação prevista na legislação pertinente;
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II - expansão quantitativa do atendimento e dos serviços prestados;
III - reajustamento de valor do benefício ou serviço, a fim de preservar o seu valor real.
§ 2o O disposto neste artigo aplica-se a benefício ou serviço de saúde, previdência e assistência social, inclusive os destinados aos servidores públicos e militares, ativos e inativos, e aos pensionistas.
CAPÍTULO V
DAS TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS
Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.
§ 1o São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias:
I - existência de dotação específica;
II - (VETADO)
III - observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição;
IV - comprovação, por parte do beneficiário, de:
a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos;
b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde;
c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal;
d) previsão orçamentária de contrapartida.
§ 2o É vedada a utilização de recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada.
§ 3o Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social.
CAPÍTULO VI
DA DESTINAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS PARA O SETOR PRIVADO
Art. 26. A destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas deverá ser autorizada por lei específica, atender às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento ou em seus créditos adicionais.
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§ 1o O disposto no caput aplica-se a toda a administração indireta, inclusive fundações públicas e empresas estatais, exceto, no exercício de suas atribuições precípuas, as instituições financeiras e o Banco Central do Brasil.
§ 2o Compreende-se incluída a concessão de empréstimos, financiamentos e refinanciamentos, inclusive as respectivas prorrogações e a composição de dívidas, a concessão de subvenções e a participação em constituição ou aumento de capital.
Art. 27. Na concessão de crédito por ente da Federação a pessoa física, ou jurídica que não esteja sob seu controle direto ou indireto, os encargos financeiros, comissões e despesas congêneres não serão inferiores aos definidos em lei ou ao custo de captação.
Parágrafo único. Dependem de autorização em lei específica as prorrogações e composições de dívidas decorrentes de operações de crédito, bem como a concessão de empréstimos ou financiamentos em desacordo com o caput, sendo o subsídio correspondente consignado na lei orçamentária.
Art. 28. Salvo mediante lei específica, não poderão ser utilizados recursos públicos, inclusive de operações de crédito, para socorrer instituições do Sistema Financeiro Nacional, ainda que mediante a concessão de empréstimos de recuperação ou financiamentos para mudança de controle acionário.
§ 1o A prevenção de insolvência e outros riscos ficará a cargo de fundos, e outros mecanismos, constituídos pelas instituições do Sistema Financeiro Nacional, na forma da lei.
§ 2o O disposto no caput não proíbe o Banco Central do Brasil de conceder às instituições financeiras operações de redesconto e de empréstimos de prazo inferior a trezentos e sessenta dias.
CAPÍTULO VII
DA DÍVIDA E DO ENDIVIDAMENTO
Seção I
Definições Básicas
Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as seguintes definições:
I - dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses;
II - dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios;
III - operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros;
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IV - concessão de garantia: compromisso de adimplência de obrigação financeira ou contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada;
V - refinanciamento da dívida mobiliária: emissão de títulos para pagamento do principal acrescido da atualização monetária.
§ 1o Equipara-se a operação de crédito a assunção, o reconhecimento ou a confissão de dívidas pelo ente da Federação, sem prejuízo do cumprimento das exigências dos arts. 15 e 16.
§ 2o Será incluída na dívida pública consolidada da União a relativa à emissão de títulos de responsabilidade do Banco Central do Brasil.
§ 3o Também integram a dívida pública consolidada as operações de crédito de prazo inferior a doze meses cujas receitas tenham constado do orçamento.
§ 4o O refinanciamento do principal da dívida mobiliária não excederá, ao término de cada exercício financeiro, o montante do final do exercício anterior, somado ao das operações de crédito autorizadas no orçamento para este efeito e efetivamente realizadas, acrescido de atualização monetária.
Seção II
Dos Limites da Dívida Pública e das Operações de Crédito
Art. 30. No prazo de noventa dias após a publicação desta Lei Complementar, o Presidente da República submeterá ao:
I - Senado Federal: proposta de limites globais para o montante da dívida consolidada da União, Estados e Municípios, cumprindo o que estabelece o inciso VI do art. 52 da Constituição, bem como de limites e condições relativos aos incisos VII, VIII e IX do mesmo artigo;
II - Congresso Nacional: projeto de lei que estabeleça limites para o montante da dívida mobiliária federal a que se refere o inciso XIV do art. 48 da Constituição, acompanhado da demonstração de sua adequação aos limites fixados para a dívida consolidada da União, atendido o disposto no inciso I do § 1o deste artigo.
§ 1o As propostas referidas nos incisos I e II do caput e suas alterações conterão:
I - demonstração de que os limites e condições guardam coerência com as normas estabelecidas nesta Lei Complementar e com os objetivos da política fiscal;
II - estimativas do impacto da aplicação dos limites a cada uma das três esferas de governo;
III - razões de eventual proposição de limites diferenciados por esfera de governo;
IV - metodologia de apuração dos resultados primário e nominal.
§ 2o As propostas mencionadas nos incisos I e II do caput também poderão ser apresentadas em termos de dívida líquida, evidenciando a forma e a metodologia de sua apuração.
§ 3o Os limites de que tratam os incisos I e II do caput serão fixados em percentual da
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receita corrente líquida para cada esfera de governo e aplicados igualmente a todos os entes da Federação que a integrem, constituindo, para cada um deles, limites máximos.
§ 4o Para fins de verificação do atendimento do limite, a apuração do montante da dívida consolidada será efetuada ao final de cada quadrimestre.
§ 5o No prazo previsto no art. 5o, o Presidente da República enviará ao Senado Federal ou ao Congresso Nacional, conforme o caso, proposta de manutenção ou alteração dos limites e condições previstos nos incisos I e II do caput.
§ 6o Sempre que alterados os fundamentos das propostas de que trata este artigo, em razão de instabilidade econômica ou alterações nas políticas monetária ou cambial, o Presidente da República poderá encaminhar ao Senado Federal ou ao Congresso Nacional solicitação de revisão dos limites.
§ 7o Os precatórios judiciais não pagos durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos integram a dívida consolidada, para fins de aplicação dos limites.
Seção III
Da Recondução da Dívida aos Limites
Art. 31. Se a dívida consolidada de um ente da Federação ultrapassar o respectivo limite ao final de um quadrimestre, deverá ser a ele reconduzida até o término dos três subseqüentes, reduzindo o excedente em pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) no primeiro.
§ 1o Enquanto perdurar o excesso, o ente que nele houver incorrido:
I - estará proibido de realizar operação de crédito interna ou externa, inclusive por antecipação de receita, ressalvado o refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária;
II - obterá resultado primário necessário à recondução da dívida ao limite, promovendo, entre outras medidas, limitação de empenho, na forma do art. 9o.
§ 2o Vencido o prazo para retorno da dívida ao limite, e enquanto perdurar o excesso, o ente ficará também impedido de receber transferências voluntárias da União ou do Estado.
§ 3o As restrições do § 1o aplicam-se imediatamente se o montante da dívida exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato do Chefe do Poder Executivo.
§ 4o O Ministério da Fazenda divulgará, mensalmente, a relação dos entes que tenham ultrapassado os limites das dívidas consolidada e mobiliária.
§ 5o As normas deste artigo serão observadas nos casos de descumprimento dos limites da dívida mobiliária e das operações de crédito internas e externas.
Seção IV
Das Operações de Crédito
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Subseção I
Da Contratação
Art. 32. O Ministério da Fazenda verificará o cumprimento dos limites e condições relativos à realização de operações de crédito de cada ente da Federação, inclusive das empresas por eles controladas, direta ou indiretamente.
§ 1o O ente interessado formalizará seu pleito fundamentando-o em parecer de seus órgãos técnicos e jurídicos, demonstrando a relação custo-benefício, o interesse econômico e social da operação e o atendimento das seguintes condições:
I - existência de prévia e expressa autorização para a contratação, no texto da lei orçamentária, em créditos adicionais ou lei específica;
II - inclusão no orçamento ou em créditos adicionais dos recursos provenientes da operação, exceto no caso de operações por antecipação de receita;
III - observância dos limites e condições fixados pelo Senado Federal;
IV - autorização específica do Senado Federal, quando se tratar de operação de crédito externo;
V - atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição;
VI - observância das demais restrições estabelecidas nesta Lei Complementar.
§ 2o As operações relativas à dívida mobiliária federal autorizadas, no texto da lei orçamentária ou de créditos adicionais, serão objeto de processo simplificado que atenda às suas especificidades.
§ 3o Para fins do disposto no inciso V do § 1o, considerar-se-á, em cada exercício financeiro, o total dos recursos de operações de crédito nele ingressados e o das despesas de capital executadas, observado o seguinte:
I - não serão computadas nas despesas de capital as realizadas sob a forma de empréstimo ou financiamento a contribuinte, com o intuito de promover incentivo fiscal, tendo por base tributo de competência do ente da Federação, se resultar a diminuição, direta ou indireta, do ônus deste;
II - se o empréstimo ou financiamento a que se refere o inciso I for concedido por instituição financeira controlada pelo ente da Federação, o valor da operação será deduzido das despesas de capital;
III - (VETADO)
§ 4o Sem prejuízo das atribuições próprias do Senado Federal e do Banco Central do Brasil, o Ministério da Fazenda efetuará o registro eletrônico centralizado e atualizado das dívidas públicas interna e externa, garantido o acesso público às informações, que incluirão:
I - encargos e condições de contratação;
II - saldos atualizados e limites relativos às dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito e concessão de garantias.
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§ 5o Os contratos de operação de crédito externo não conterão cláusula que importe na compensação automática de débitos e créditos.
Art. 33. A instituição financeira que contratar operação de crédito com ente da Federação, exceto quando relativa à dívida mobiliária ou à externa, deverá exigir comprovação de que a operação atende às condições e limites estabelecidos.
§ 1o A operação realizada com infração do disposto nesta Lei Complementar será considerada nula, procedendo-se ao seu cancelamento, mediante a devolução do principal, vedados o pagamento de juros e demais encargos financeiros.
§ 2o Se a devolução não for efetuada no exercício de ingresso dos recursos, será consignada reserva específica na lei orçamentária para o exercício seguinte.
§ 3o Enquanto não efetuado o cancelamento, a amortização, ou constituída a reserva, aplicam-se as sanções previstas nos incisos do § 3o do art. 23.
§ 4o Também se constituirá reserva, no montante equivalente ao excesso, se não atendido o disposto no inciso III do art. 167 da Constituição, consideradas as disposições do § 3o do art. 32.
Subseção II
Das Vedações
Art. 34. O Banco Central do Brasil não emitirá títulos da dívida pública a partir de dois anos após a publicação desta Lei Complementar.
Art. 35. É vedada a realização de operação de crédito entre um ente da Federação, diretamente ou por intermédio de fundo, autarquia, fundação ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que sob a forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente.
§ 1o Excetuam-se da vedação a que se refere o caput as operações entre instituição financeira estatal e outro ente da Federação, inclusive suas entidades da administração indireta, que não se destinem a:
I - financiar, direta ou indiretamente, despesas correntes;
II - refinanciar dívidas não contraídas junto à própria instituição concedente.
§ 2o O disposto no caput não impede Estados e Municípios de comprar títulos da dívida da União como aplicação de suas disponibilidades.
Art. 36. É proibida a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo.
Parágrafo único. O disposto no caput não proíbe instituição financeira controlada de adquirir, no mercado, títulos da dívida pública para atender investimento de seus clientes, ou títulos da dívida de emissão da União para aplicação de recursos próprios.
Art. 37. Equiparam-se a operações de crédito e estão vedados:
I - captação de recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição
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cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido, sem prejuízo do disposto no § 7o do art. 150 da Constituição;
II - recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder Público detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislação;
III - assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou operação assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceite ou aval de título de crédito, não se aplicando esta vedação a empresas estatais dependentes;
IV - assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços.
Subseção III
Das Operações de Crédito por Antecipação de Receita Orçamentária
Art. 38. A operação de crédito por antecipação de receita destina-se a atender insuficiência de caixa durante o exercício financeiro e cumprirá as exigências mencionadas no art. 32 e mais as seguintes:
I - realizar-se-á somente a partir do décimo dia do início do exercício;
II - deverá ser liquidada, com juros e outros encargos incidentes, até o dia dez de dezembro de cada ano;
III - não será autorizada se forem cobrados outros encargos que não a taxa de juros da operação, obrigatoriamente prefixada ou indexada à taxa básica financeira, ou à que vier a esta substituir;
IV - estará proibida:
a) enquanto existir operação anterior da mesma natureza não integralmente resgatada;
b) no último ano de mandato do Presidente, Governador ou Prefeito Municipal.
§ 1o As operações de que trata este artigo não serão computadas para efeito do que dispõe o inciso III do art. 167 da Constituição, desde que liquidadas no prazo definido no inciso II do caput.
§ 2o As operações de crédito por antecipação de receita realizadas por Estados ou Municípios serão efetuadas mediante abertura de crédito junto à instituição financeira vencedora em processo competitivo eletrônico promovido pelo Banco Central do Brasil.
§ 3o O Banco Central do Brasil manterá sistema de acompanhamento e controle do saldo do crédito aberto e, no caso de inobservância dos limites, aplicará as sanções cabíveis à instituição credora.
Subseção IV
Das Operações com o Banco Central do Brasil
Art. 39. Nas suas relações com ente da Federação, o Banco Central do Brasil está
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sujeito às vedações constantes do art. 35 e mais às seguintes:
I - compra de título da dívida, na data de sua colocação no mercado, ressalvado o disposto no § 2o deste artigo;
II - permuta, ainda que temporária, por intermédio de instituição financeira ou não, de título da dívida de ente da Federação por título da dívida pública federal, bem como a operação de compra e venda, a termo, daquele título, cujo efeito final seja semelhante à permuta;
III - concessão de garantia.
§ 1o O disposto no inciso II, in fine, não se aplica ao estoque de Letras do Banco Central do Brasil, Série Especial, existente na carteira das instituições financeiras, que pode ser refinanciado mediante novas operações de venda a termo.
§ 2o O Banco Central do Brasil só poderá comprar diretamente títulos emitidos pela União para refinanciar a dívida mobiliária federal que estiver vencendo na sua carteira.
§ 3o A operação mencionada no § 2o deverá ser realizada à taxa média e condições alcançadas no dia, em leilão público.
§ 4o É vedado ao Tesouro Nacional adquirir títulos da dívida pública federal existentes na carteira do Banco Central do Brasil, ainda que com cláusula de reversão, salvo para reduzir a dívida mobiliária.
Seção V
Da Garantia e da Contragarantia
Art. 40. Os entes poderão conceder garantia em operações de crédito internas ou externas, observados o disposto neste artigo, as normas do art. 32 e, no caso da União, também os limites e as condições estabelecidos pelo Senado Federal.
§ 1o A garantia estará condicionada ao oferecimento de contragarantia, em valor igual ou superior ao da garantia a ser concedida, e à adimplência da entidade que a pleitear relativamente a suas obrigações junto ao garantidor e às entidades por este controladas, observado o seguinte:
I - não será exigida contragarantia de órgãos e entidades do próprio ente;
II - a contragarantia exigida pela União a Estado ou Município, ou pelos Estados aos Municípios, poderá consistir na vinculação de receitas tributárias diretamente arrecadadas e provenientes de transferências constitucionais, com outorga de poderes ao garantidor para retê-las e empregar o respectivo valor na liquidação da dívida vencida.
§ 2o No caso de operação de crédito junto a organismo financeiro internacional, ou a instituição federal de crédito e fomento para o repasse de recursos externos, a União só prestará garantia a ente que atenda, além do disposto no § 1o, as exigências legais para o recebimento de transferências voluntárias.
§ 3o (VETADO)
§ 4o (VETADO)
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§ 5o É nula a garantia concedida acima dos limites fixados pelo Senado Federal.
§ 6o É vedado às entidades da administração indireta, inclusive suas empresas controladas e subsidiárias, conceder garantia, ainda que com recursos de fundos.
§ 7o O disposto no § 6o não se aplica à concessão de garantia por:
I - empresa controlada a subsidiária ou controlada sua, nem à prestação de contragarantia nas mesmas condições;
II - instituição financeira a empresa nacional, nos termos da lei.
§ 8o Excetua-se do disposto neste artigo a garantia prestada:
I - por instituições financeiras estatais, que se submeterão às normas aplicáveis às instituições financeiras privadas, de acordo com a legislação pertinente;
II - pela União, na forma de lei federal, a empresas de natureza financeira por ela controladas, direta e indiretamente, quanto às operações de seguro de crédito à exportação.
§ 9o Quando honrarem dívida de outro ente, em razão de garantia prestada, a União e os Estados poderão condicionar as transferências constitucionais ao ressarcimento daquele pagamento.
§ 10. O ente da Federação cuja dívida tiver sido honrada pela União ou por Estado, em decorrência de garantia prestada em operação de crédito, terá suspenso o acesso a novos créditos ou financiamentos até a total liquidação da mencionada dívida.
Seção VI
Dos Restos a Pagar
Art. 41. (VETADO)
Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.
CAPÍTULO VIII
DA GESTÃO PATRIMONIAL
Seção I
Das Disponibilidades de Caixa
Art. 43. As disponibilidades de caixa dos entes da Federação serão depositadas conforme estabelece o § 3o do art. 164 da Constituição.
§ 1o As disponibilidades de caixa dos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos, ainda que vinculadas a fundos específicos a que se referem os
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arts. 249 e 250 da Constituição, ficarão depositadas em conta separada das demais disponibilidades de cada ente e aplicadas nas condições de mercado, com observância dos limites e condições de proteção e prudência financeira.
§ 2o É vedada a aplicação das disponibilidades de que trata o § 1o em:
I - títulos da dívida pública estadual e municipal, bem como em ações e outros papéis relativos às empresas controladas pelo respectivo ente da Federação;
II - empréstimos, de qualquer natureza, aos segurados e ao Poder Público, inclusive a suas empresas controladas.
Seção II
Da Preservação do Patrimônio Público
Art. 44. É vedada a aplicação da receita de capital derivada da alienação de bens e direitos que integram o patrimônio público para o financiamento de despesa corrente, salvo se destinada por lei aos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos.
Art. 45. Observado o disposto no § 5o do art. 5o, a lei orçamentária e as de créditos adicionais só incluirão novos projetos após adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservação do patrimônio público, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias.
Parágrafo único. O Poder Executivo de cada ente encaminhará ao Legislativo, até a data do envio do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, relatório com as informações necessárias ao cumprimento do disposto neste artigo, ao qual será dada ampla divulgação.
Art. 46. É nulo de pleno direito ato de desapropriação de imóvel urbano expedido sem o atendimento do disposto no § 3o do art. 182 da Constituição, ou prévio depósito judicial do valor da indenização.
Seção III
Das Empresas Controladas pelo Setor Público
Art. 47. A empresa controlada que firmar contrato de gestão em que se estabeleçam objetivos e metas de desempenho, na forma da lei, disporá de autonomia gerencial, orçamentária e financeira, sem prejuízo do disposto no inciso II do § 5o do art. 165 da Constituição.
Parágrafo único. A empresa controlada incluirá em seus balanços trimestrais nota explicativa em que informará:
I - fornecimento de bens e serviços ao controlador, com respectivos preços e condições, comparando-os com os praticados no mercado;
II - recursos recebidos do controlador, a qualquer título, especificando valor, fonte e destinação;
III - venda de bens, prestação de serviços ou concessão de empréstimos e financiamentos com preços, taxas, prazos ou condições diferentes dos vigentes no
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mercado.
CAPÍTULO IX
DA TRANSPARÊNCIA, CONTROLE E FISCALIZAÇÃO
Seção I
Da Transparência da Gestão Fiscal
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.
Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.
Parágrafo único. A prestação de contas da União conterá demonstrativos do Tesouro Nacional e das agências financeiras oficiais de fomento, incluído o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, especificando os empréstimos e financiamentos concedidos com recursos oriundos dos orçamentos fiscal e da seguridade social e, no caso das agências financeiras, avaliação circunstanciada do impacto fiscal de suas atividades no exercício.
Seção II
Da Escrituração e Consolidação das Contas
Art. 50. Além de obedecer às demais normas de contabilidade pública, a escrituração das contas públicas observará as seguintes:
I - a disponibilidade de caixa constará de registro próprio, de modo que os recursos vinculados a órgão, fundo ou despesa obrigatória fiquem identificados e escriturados de forma individualizada;
II - a despesa e a assunção de compromisso serão registradas segundo o regime de competência, apurando-se, em caráter complementar, o resultado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa;
III - as demonstrações contábeis compreenderão, isolada e conjuntamente, as transações e operações de cada órgão, fundo ou entidade da administração direta, autárquica e fundacional, inclusive empresa estatal dependente;
IV - as receitas e despesas previdenciárias serão apresentadas em demonstrativos financeiros e orçamentários específicos;
V - as operações de crédito, as inscrições em Restos a Pagar e as demais formas de
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financiamento ou assunção de compromissos junto a terceiros, deverão ser escrituradas de modo a evidenciar o montante e a variação da dívida pública no período, detalhando, pelo menos, a natureza e o tipo de credor;
VI - a demonstração das variações patrimoniais dará destaque à origem e ao destino dos recursos provenientes da alienação de ativos.
§ 1o No caso das demonstrações conjuntas, excluir-se-ão as operações intragovernamentais.
§ 2o A edição de normas gerais para consolidação das contas públicas caberá ao órgão central de contabilidade da União, enquanto não implantado o conselho de que trata o art. 67.
§ 3o A Administração Pública manterá sistema de custos que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial.
Art. 51. O Poder Executivo da União promoverá, até o dia trinta de junho, a consolidação, nacional e por esfera de governo, das contas dos entes da Federação relativas ao exercício anterior, e a sua divulgação, inclusive por meio eletrônico de acesso público.
§ 1o Os Estados e os Municípios encaminharão suas contas ao Poder Executivo da União nos seguintes prazos:
I - Municípios, com cópia para o Poder Executivo do respectivo Estado, até trinta de abril;
II - Estados, até trinta e um de maio.
§ 2o O descumprimento dos prazos previstos neste artigo impedirá, até que a situação seja regularizada, que o ente da Federação receba transferências voluntárias e contrate operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária.
Seção III
Do Relatório Resumido da Execução Orçamentária
Art. 52. O relatório a que se refere o § 3o do art. 165 da Constituição abrangerá todos os Poderes e o Ministério Público, será publicado até trinta dias após o encerramento de cada bimestre e composto de:
I - balanço orçamentário, que especificará, por categoria econômica, as:
a) receitas por fonte, informando as realizadas e a realizar, bem como a previsão atualizada;
b) despesas por grupo de natureza, discriminando a dotação para o exercício, a despesa liquidada e o saldo;
II - demonstrativos da execução das:
a) receitas, por categoria econômica e fonte, especificando a previsão inicial, a previsão atualizada para o exercício, a receita realizada no bimestre, a realizada no
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exercício e a previsão a realizar;
b) despesas, por categoria econômica e grupo de natureza da despesa, discriminando dotação inicial, dotação para o exercício, despesas empenhada e liquidada, no bimestre e no exercício;
c) despesas, por função e subfunção.
§ 1o Os valores referentes ao refinanciamento da dívida mobiliária constarão destacadamente nas receitas de operações de crédito e nas despesas com amortização da dívida.
§ 2o O descumprimento do prazo previsto neste artigo sujeita o ente às sanções previstas no § 2o do art. 51.
Art. 53. Acompanharão o Relatório Resumido demonstrativos relativos a:
I - apuração da receita corrente líquida, na forma definida no inciso IV do art. 2o, sua evolução, assim como a previsão de seu desempenho até o final do exercício;
II - receitas e despesas previdenciárias a que se refere o inciso IV do art. 50;
III - resultados
e primário;
IV - despesas com juros, na forma do inciso II do art. 4o;
V - Restos a Pagar, detalhando, por Poder e órgão referido no art. 20, os valores inscritos, os pagamentos realizados e o montante a pagar.
§ 1o O relatório referente ao último bimestre do exercício será acompanhado também de demonstrativos:
I - do atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição, conforme o § 3o do art. 32;
II - das projeções atuariais dos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos;
III - da variação patrimonial, evidenciando a alienação de ativos e a aplicação dos recursos dela decorrentes.
§ 2o Quando for o caso, serão apresentadas justificativas:
I - da limitação de empenho;
II - da frustração de receitas, especificando as medidas de combate à sonegação e à evasão fiscal, adotadas e a adotar, e as ações de fiscalização e cobrança.
Seção IV
Do Relatório de Gestão Fiscal
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Art. 54. Ao final de cada quadrimestre será emitido pelos titulares dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 Relatório de Gestão Fiscal, assinado pelo:
I - Chefe do Poder Executivo;
II - Presidente e demais membros da Mesa Diretora ou órgão decisório equivalente, conforme regimentos internos dos órgãos do Poder Legislativo;
III - Presidente de Tribunal e demais membros de Conselho de Administração ou órgão decisório equivalente, conforme regimentos internos dos órgãos do Poder Judiciário;
IV - Chefe do Ministério Público, da União e dos Estados.
Parágrafo único. O relatório também será assinado pelas autoridades responsáveis pela administração financeira e pelo controle interno, bem como por outras definidas por ato próprio de cada Poder ou órgão referido no art. 20.
Art. 55. O relatório conterá:
I - comparativo com os limites de que trata esta Lei Complementar, dos seguintes montantes:
a) despesa total com pessoal, distinguindo a com inativos e pensionistas;
b) dívidas consolidada e mobiliária;
c) concessão de garantias;
d) operações de crédito, inclusive por antecipação de receita;
e) despesas de que trata o inciso II do art. 4o;
II - indicação das medidas corretivas adotadas ou a adotar, se ultrapassado qualquer dos limites;
III - demonstrativos, no último quadrimestre:
a) do montante das disponibilidades de caixa em trinta e um de dezembro;
b) da inscrição em Restos a Pagar, das despesas:
1) liquidadas;
2) empenhadas e não liquidadas, inscritas por atenderem a uma das condições do inciso II do art. 41;
3) empenhadas e não liquidadas, inscritas até o limite do saldo da disponibilidade de caixa;
4) não inscritas por falta de disponibilidade de caixa e cujos empenhos foram cancelados;
c) do cumprimento do disposto no inciso II e na alínea b do inciso IV do art. 38.
§ 1o O relatório dos titulares dos órgãos mencionados nos incisos II, III e IV do art. 54
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conterá apenas as informações relativas à alínea a do inciso I, e os documentos referidos nos incisos II e III.
§ 2o O relatório será publicado até trinta dias após o encerramento do período a que corresponder, com amplo acesso ao público, inclusive por meio eletrônico.
§ 3o O descumprimento do prazo a que se refere o § 2o sujeita o ente à sanção prevista no § 2o do art. 51.
§ 4o Os relatórios referidos nos arts. 52 e 54 deverão ser elaborados de forma padronizada, segundo modelos que poderão ser atualizados pelo conselho de que trata o art. 67.
Seção V
Das Prestações de Contas
Art. 56. As contas prestadas pelos Chefes do Poder Executivo incluirão, além das suas próprias, as dos Presidentes dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Chefe do Ministério Público, referidos no art. 20, as quais receberão parecer prévio, separadamente, do respectivo Tribunal de Contas.
§ 1o As contas do Poder Judiciário serão apresentadas no âmbito:
I - da União, pelos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, consolidando as dos respectivos tribunais;
II - dos Estados, pelos Presidentes dos Tribunais de Justiça, consolidando as dos demais tribunais.
§ 2o O parecer sobre as contas dos Tribunais de Contas será proferido no prazo previsto no art. 57 pela comissão mista permanente referida no § 1o do art. 166 da Constituição ou equivalente das Casas Legislativas estaduais e municipais.
§ 3o Será dada ampla divulgação dos resultados da apreciação das contas, julgadas ou tomadas.
Art. 57. Os Tribunais de Contas emitirão parecer prévio conclusivo sobre as contas no prazo de sessenta dias do recebimento, se outro não estiver estabelecido nas constituições estaduais ou nas leis orgânicas municipais.
§ 1o No caso de Municípios que não sejam capitais e que tenham menos de duzentos mil habitantes o prazo será de cento e oitenta dias.
§ 2o Os Tribunais de Contas não entrarão em recesso enquanto existirem contas de Poder, ou órgão referido no art. 20, pendentes de parecer prévio.
Art. 58. A prestação de contas evidenciará o desempenho da arrecadação em relação à previsão, destacando as providências adotadas no âmbito da fiscalização das receitas e combate à sonegação, as ações de recuperação de créditos nas instâncias administrativa e judicial, bem como as demais medidas para incremento das receitas tributárias e de contribuições.
Seção VI
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Da Fiscalização da Gestão Fiscal
Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere a:
I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias;
II - limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição em Restos a Pagar;
III - medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite, nos termos dos arts. 22 e 23;
IV - providências tomadas, conforme o disposto no art. 31, para recondução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites;
V - destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em vista as restrições constitucionais e as desta Lei Complementar;
VI - cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando houver.
§ 1o Os Tribunais de Contas alertarão os Poderes ou órgãos referidos no art. 20 quando constatarem:
I - a possibilidade de ocorrência das situações previstas no inciso II do art. 4o e no art. 9o;
II - que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90% (noventa por cento) do limite;
III - que os montantes das dívidas consolidada e mobiliária, das operações de crédito e da concessão de garantia se encontram acima de 90% (noventa por cento) dos respectivos limites;
IV - que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do limite definido em lei;
V - fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indícios de irregularidades na gestão orçamentária.
§ 2o Compete ainda aos Tribunais de Contas verificar os cálculos dos limites da despesa total com pessoal de cada Poder e órgão referido no art. 20.
§ 3o O Tribunal de Contas da União acompanhará o cumprimento do disposto nos §§ 2o, 3o e 4o do art. 39.
CAPÍTULO X
DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS
Art. 60. Lei estadual ou municipal poderá fixar limites inferiores àqueles previstos nesta Lei Complementar para as dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito e concessão de garantias.
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Art. 61. Os títulos da dívida pública, desde que devidamente escriturados em sistema centralizado de liquidação e custódia, poderão ser oferecidos em caução para garantia de empréstimos, ou em outras transações previstas em lei, pelo seu valor econômico, conforme definido pelo Ministério da Fazenda.
Art. 62. Os Municípios só contribuirão para o custeio de despesas de competência de outros entes da Federação se houver:
I - autorização na lei de diretrizes orçamentárias e na lei orçamentária anual;
II - convênio, acordo, ajuste ou congênere, conforme sua legislação.
Art. 63. É facultado aos Municípios com população inferior a cinqüenta mil habitantes optar por:
I - aplicar o disposto no art. 22 e no § 4o do art. 30 ao final do semestre;
II - divulgar semestralmente:
a) (VETADO)
b) o Relatório de Gestão Fiscal;
c) os demonstrativos de que trata o art. 53;
III - elaborar o Anexo de Política Fiscal do plano plurianual, o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais da lei de diretrizes orçamentárias e o anexo de que trata o inciso I do art. 5o a partir do quinto exercício seguinte ao da publicação desta Lei Complementar.
§ 1o A divulgação dos relatórios e demonstrativos deverá ser realizada em até trinta dias após o encerramento do semestre.
§ 2o Se ultrapassados os limites relativos à despesa total com pessoal ou à dívida consolidada, enquanto perdurar esta situação, o Município ficará sujeito aos mesmos prazos de verificação e de retorno ao limite definidos para os demais entes.
Art. 64. A União prestará assistência técnica e cooperação financeira aos Municípios para a modernização das respectivas administrações tributária, financeira, patrimonial e previdenciária, com vistas ao cumprimento das normas desta Lei Complementar.
§ 1o A assistência técnica consistirá no treinamento e desenvolvimento de recursos humanos e na transferência de tecnologia, bem como no apoio à divulgação dos instrumentos de que trata o art. 48 em meio eletrônico de amplo acesso público.
§ 2o A cooperação financeira compreenderá a doação de bens e valores, o financiamento por intermédio das instituições financeiras federais e o repasse de recursos oriundos de operações externas.
Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembléias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdurar a situação:
I - serão suspensas a contagem dos prazos e as disposições estabelecidas nos arts. 23 , 31 e 70;
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II - serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limitação de empenho prevista no art. 9o.
Parágrafo único. Aplica-se o disposto no caput no caso de estado de defesa ou de sítio, decretado na forma da Constituição.
Art. 66. Os prazos estabelecidos nos arts. 23, 31 e 70 serão duplicados no caso de crescimento real baixo ou negativo do Produto Interno Bruto (PIB) nacional, regional ou estadual por período igual ou superior a quatro trimestres.
§ 1o Entende-se por baixo crescimento a taxa de variação real acumulada do Produto Interno Bruto inferior a 1% (um por cento), no período correspondente aos quatro últimos trimestres.
§ 2o A taxa de variação será aquela apurada pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística ou outro órgão que vier a substituí-la, adotada a mesma metodologia para apuração dos PIB nacional, estadual e regional.
§ 3o Na hipótese do caput, continuarão a ser adotadas as medidas previstas no art. 22.
§ 4o Na hipótese de se verificarem mudanças drásticas na condução das políticas monetária e cambial, reconhecidas pelo Senado Federal, o prazo referido no caput do art. 31 poderá ser ampliado em até quatro quadrimestres.
Art. 67. O acompanhamento e a avaliação, de forma permanente, da política e da operacionalidade da gestão fiscal serão realizados por conselho de gestão fiscal, constituído por representantes de todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministério Público e de entidades técnicas representativas da sociedade, visando a:
I - harmonização e coordenação entre os entes da Federação;
II - disseminação de práticas que resultem em maior eficiência na alocação e execução do gasto público, na arrecadação de receitas, no controle do endividamento e na transparência da gestão fiscal;
III - adoção de normas de consolidação das contas públicas, padronização das prestações de contas e dos relatórios e demonstrativos de gestão fiscal de que trata esta Lei Complementar, normas e padrões mais simples para os pequenos Municípios, bem como outros, necessários ao controle social;
IV - divulgação de análises, estudos e diagnósticos.
§ 1o O conselho a que se refere o caput instituirá formas de premiação e reconhecimento público aos titulares de Poder que alcançarem resultados meritórios em suas políticas de desenvolvimento social, conjugados com a prática de uma gestão fiscal pautada pelas normas desta Lei Complementar.
§ 2o Lei disporá sobre a composição e a forma de funcionamento do conselho.
Art. 68. Na forma do art. 250 da Constituição, é criado o Fundo do Regime Geral de Previdência Social, vinculado ao Ministério da Previdência e Assistência Social, com a finalidade de prover recursos para o pagamento dos benefícios do regime geral da previdência social.
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§ 1o O Fundo será constituído de:
I - bens móveis e imóveis, valores e rendas do Instituto Nacional do Seguro Social não utilizados na operacionalização deste;
II - bens e direitos que, a qualquer título, lhe sejam adjudicados ou que lhe vierem a ser vinculados por força de lei;
III - receita das contribuições sociais para a seguridade social, previstas na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195 da Constituição;
IV - produto da liquidação de bens e ativos de pessoa física ou jurídica em débito com a Previdência Social;
V - resultado da aplicação financeira de seus ativos;
VI - recursos provenientes do orçamento da União.
§ 2o O Fundo será gerido pelo Instituto Nacional do Seguro Social, na forma da lei.
Art. 69. O ente da Federação que mantiver ou vier a instituir regime próprio de previdência social para seus servidores conferir-lhe-á caráter contributivo e o organizará com base em normas de contabilidade e atuária que preservem seu equilíbrio financeiro e atuarial.
Art. 70. O Poder ou órgão referido no art. 20 cuja despesa total com pessoal no exercício anterior ao da publicação desta Lei Complementar estiver acima dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 deverá enquadrar-se no respectivo limite em até dois exercícios, eliminando o excesso, gradualmente, à razão de, pelo menos, 50% a.a. (cinqüenta por cento ao ano), mediante a adoção, entre outras, das medidas previstas nos arts. 22 e 23.
Parágrafo único. A inobservância do disposto no caput, no prazo fixado, sujeita o ente às sanções previstas no § 3o do art. 23.
Art. 71. Ressalvada a hipótese do inciso X do art. 37 da Constituição, até o término do terceiro exercício financeiro seguinte à entrada em vigor desta Lei Complementar, a despesa total com pessoal dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 não ultrapassará, em percentual da receita corrente líquida, a despesa verificada no exercício imediatamente anterior, acrescida de até 10% (dez por cento), se esta for inferior ao limite definido na forma do art. 20.
Art. 72. A despesa com serviços de terceiros dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 não poderá exceder, em percentual da receita corrente líquida, a do exercício anterior à entrada em vigor desta Lei Complementar, até o término do terceiro exercício seguinte.
Art. 73. As infrações dos dispositivos desta Lei Complementar serão punidas segundo o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal); a Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950; o Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967; a Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992; e demais normas da legislação pertinente.
Art. 74. Esta Lei Complementar entra em vigor na data da sua publicação.
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Art. 75. Revoga-se a Lei Complementar no 96, de 31 de maio de 1999.
Brasília, 4 de maio de 2000; 179o da Independência e 112o da República.
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO Pedro Malan Martus Tavares
Publicada no D.O. de 5.5.2000
![[Avaliação da Disciplina] Planejamento, Execução e Controle de Projetos](https://static.fdocuments.net/doc/165x107/55c089a6bb61ebe35a8b4622/avaliacao-da-disciplina-planejamento-execucao-e-controle-de-projetos.jpg)
