4 Planejamento e Gestão Pública

Curso GESTÃO PÚBLICA Disciplina

PLANEJAMENTO E GESTÃO PÚBLICA

Koffi AMOUZOU Paulo Márcio GARCIA JUNIOR

Lucynei SOUZA Pedro RAMIREZ Carla CAMPOS

www.avm.edu.br

2011.1

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Olá me chamo KOFFI DJIMA AMOUZOU e como o nome sugere eu

não sou brasileiro, embora já esteja muitos anos no país. Sou

natural de Togo na África e é um grande prazer trocar idéias com

vocês sobre uma de minhas áreas de predileção: A Administração

Pública. Se eu pudesse resumir minha formação acadêmica eu

diria que esta se iniciou com minha graduação em Ciências de

Gestão pela Faculté des sciences Economiques et de Gestion da

Universidade de Togo (1997). Já no Brasil terminei no ano de 2000

meu mestrado em Gestão Empresarial pela Fundação Getúlio

Vargas e por fim conclui meu doutorado em Engenharia de

Transportes pela UFRJ mais recentemente no ano de 2006. Desde

2001 atuo como professor auxiliar da Universidade Estácio de Sá

onde ministro aulas em diversas disciplinas voltadas para as áreas

de Administração e Gestão de Programas e Políticas Públicas.

Também nessas áreas tenho algumas publicações além de atuar

ainda como pesquisador dos paradigmas organizacionais na esfera

da Administração Pública nas instituições no Instituto A Vez do

Mestre e na Universidade Estácio de Sá.

Meu nome é PAULO MÁRCIO GARCIA JUNIOR, sou graduado em

Administração pela Universidade Candido Mendes. Já atuei

profissionalmente em diversas empresas. Como professor, atuo na

Universidade Estácio de Sá e na Universidade Candido Mendes,

bem como nos cursos de Pós-Graduação do Instituto A Vez do

Mestre. Minhas principais áreas de interesse são Pesquisa de

Mercado, Gerenciamento de Projetos e Economia Brasileira.

Meu nome é LUCYNEI PEDROSA DE SOUZA, sou graduada em

Administração de Empresas pela Universidade Ribeirão Preto. Em

2000 concluí a Pós-graduação em Administração e Planejamento

para docente - com ênfase em didática de ensino pela

Universidade Luterana do Brasil. Atualmente faço Mestrado em

Economia Empresarial pela Universidade Candido Mendes (UCAM-

RJ). Sou professora na área de economia na Faculdade São José,

com experiência em Administração Publica e Privada, exercendo os

cargos de Gerente Administrativa e financeira em empresas da

iniciativa privada e na esfera publica os cargos de Secretaria

Municipal de Administração do Município.

Sou PEDRO ALDO RABANAL RAMIREZ, engenheiro industrial e de

sistemas, Especialista em Finanças, Mestre em Administração

Pública pela EBAPE/FGV-RJ e Mestre em Engenharia da Produção

pela PUC/ RJ. Nos últimos anos atuei como Consultor/Instrutor de

TI e Finanças em diversas empresas, entre elas: Light, Bradesco,

Golden Cross, Telerj, Bayer, Furnas, Texaco, Embratel, O Globo,

Jornal do Brasil. Na atualidade, além de professor-tutor dos cursos

de MBA da FGV On-line RJ, sou professor assistente de várias

faculdades e universidades do Estado de Rio de Janeiro,

lecionando nas áreas de Administração Púbica, Tecnologia da

Informação e Engenharia da Produção.

Olá, sou CARLA DA COSTA CAMPOS, administradora, mestre em

Engenharia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul –

UFRGS. Sou professora do Curso de Pós Graduação e Graduação

de Administração da Faculdade São Camilo RJ e do Curso de Pós

Graduação em Administração em Saúde pela Universidade Candido

Mendes. Atuo ainda como Assessora Técnica da Setorial

Consultoria em Saúde.

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07 Apresentação

09 Aula 1

Previsão de receitas

41 Aula 2 Fontes tradicionais de recursos

municipais: panorama, dificuldades e alternativas

83 Aula 3

Fontes modernas de financiamento municipal

111 Aula 4

Plano plurianual (PPA) e lei de diretrizes orçamentárias (LDO)

135 Aula 5 Modernização da gestão fiscal dos

municípios

153 Aula 6

Programas de modernização fiscal dos municípios

177 Aula 7

Plano diretor

211 AV1 Estudo dirigido da disciplina

217 AV2

Trabalho acadêmico de

aprofundamento

219 Referências bibliográficas

Planejamento e Gestão

Pública

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ão

Esta disciplina tem por foco o planejamento e a gestão pública no

nível municipal. Para tal, estudaremos conceitos importantes

relacionados à atividade de previsão dos recursos públicos,

instrumento valioso para os administradores públicos.

Analisaremos, ainda, as fontes tradicionais de recursos municipais

e as fontes modernas de financiamento municipal. Serão, ainda,

apresentados ao aluno o PPA – Plano plurianual e a LDO – Lei de

Diretrizes Orçamentárias – ambos fundamentais para o

planejamento e a gestão das políticas públicas orçamentárias.

Completando nossa trajetória de estudos, discutiremos a

modernização da gestão fiscal dos municípios e seus programas.

Por fim, discutiremos o Plano Diretor, instrumento básico para

orientar a política de desenvolvimento e de ordenamento da

expansão urbana do município.

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Este caderno de estudos tem como objetivos:

Instrumentalização do aluno no campo da previsão de receitas

públicas;

Discussão sobre as fontes tradicionais de recursos municipais e

as fontes modernas de financiamento municipal;

Capacitação do gestor público para o manejo do Plano

Plurianual e da Lei de Diretrizes Orçamentárias;

Análise das estratégias e programas de modernização da

gestão fiscal dos municípios;

Apresentação dos conceitos básicos relativos ao Plano Diretor.

Previsão de Receitas

Koffi Amouzou

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ão

A previsão de receitas envolve o uso de técnicas analíticas para

projetar a quantidade de recursos financeiros disponíveis num

determinado tempo futuro. No setor público, as receitas vêm dos

impostos, das taxas, das contribuições sociais ou de transferências

intergovernamentais, além daquelas relativas à atividade

governamental empresarial. A atividade de previsão tenta

identificar o relacionamento entre os fatores que afetam as

receitas e a arrecadação governamental A habilidade de projetar,

de forma precisa, os recursos futuros é bastante crítica, na

medida em que se objetiva, entre outras coisas, evitar

desequilíbrios orçamentários, objeto de preocupação constante

das autoridades governamentais. Nesta aula, serão apresentados

conceitos e definições de Receita Pública e desenvolvidas análises

dos aspectos especificadores da receita orçamentária: aspectos

econômicos, formas de realização e fontes de recursos.

Analisaremos, ainda, as receita extra-orçamentárias, os estágios

da receita, destinação e previsão.

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Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja

capaz de:

Fornecer uma visão da importância da Receita dentro do

contexto do processo orçamentário;

Identificar adequadamente os melhores indicadores de

projeção para uma determinada estimativa;

Desenvolver modelos básicos de projeção de receita.

Aula 1 | Previsão de receitas 10

Introdução

Para poder funcionar e cumprir seus objetivos, o

Estado necessita estruturar-se como uma organização,

ter efeitos patrimoniais e desenvolver atividades

financeiras, arrecadando recursos exigidos para seu

funcionamento.

Assim, a atividade de previsão dos recursos

públicos é um instrumento valioso para os

administradores públicos, pois emprega técnicas

analíticas para projetar a quantidade de recursos que

irá financiar os dispêndios governamentais.

Na área pública, há a obrigatoriedade de se

proceder a previsão das receitas. Conforme a legislação

orçamentária e com a redução dos índices de inflação

em que o orçamento passou de uma peça de ficção

para uma peça estratégica, de controle financeiro, a

atividade de previsão de recursos ganhou a importância

devida. Kohama, em sua obra sobre o tema, destaca a

importância desse mecanismo de previsão de receitas:

Contrariamente ao que muitos

pensam, a previsão de receita

orçamentária tem um significado

importante na elaboração dos

programas de governo, pois a

viabilização deles dependerá de certa

forma da existência de recursos, que a

máquina arrecadadora de receita for

capaz de produzir.

(Kohama, 1998)

Com o surgimento da Lei de Responsabilidade

Fiscal, Lei Complementar nº. 101, a atividade de

previsão das receitas públicas ganhou um novo

impulso, na medida em que estabeleceu vários

procedimentos e mecanismos de controle para a

arrecadação e a previsão de receitas públicas.


Vários são os modelos utilizados para previsão

de receitas públicas, sendo os mais utilizados os

Métodos dos Mínimos Quadrados, Alisamento

Exponencial, Método de Box-Jenkins, Método de Cálculo

Direto, entre outros.

DEFINIÇÕES E CONCEITOS

Receita Pública

Receita Pública é o produto da arrecadação dos

impostos, taxas, contribuições, auxílios, tarifas, receitas

de alienações, rendimentos do patrimônio, recursos

obtidos em aplicações financeiras e de transferências

da União.

O Manual de Procedimento da Receita Pública da

Secretaria do Tesouro Nacional assim define receita

pública: são todos os ingressos de caráter não

devolutivo auferido pelo poder público, em qualquer

esfera governamental, para alocação e cobertura das

despesas públicas.

Classificação legal da receita

A receita pública classifica-se, quanto ao aspecto

legal, em orçamentária e extra-orçamentária.

Receita Orçamentária

É a que integra o orçamento fiscal da União,

Estado ou Município. De acordo com o art. 57 da Lei nº.

4.320/64, são classificadas como receita orçamentária

todas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes

de operações de crédito, ainda que não previstas no

orçamento.

Importante

A atividade de previsão de receitas públicas é um dos requisitos essenciais da Responsabilidade na Gestão Fiscal, instituída pela Lei de Responsabilidade Fiscal (artigo 11 da Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000).


Receita Orçamentária Quanto ao Aspecto

Econômico

A Lei nº 4.320/64 classificou a receita pública

orçamentária em duas categorias econômicas: Receita

Corrente e Receita de Capital.

Receita Corrente: São ingressos de recursos

financeiros oriundos das atividades

operacionais, para aplicação em despesas

correspondentes, também em atividades

operacionais, correntes ou de capital, visando

atingir os objetivos constantes dos programas

e ações de governo. São receitas correntes:

Receita Tributária – São ingressos

provenientes da arrecadação de impostos,

taxas e contribuição de melhoria. O Código

Tributário Nacional define tributo no art. 3º

como "toda prestação pecuniária compulsória,

em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir,

que não constitua sanção de ato ilícito,

instituída em lei e cobrada mediante atividade

administrativa plenamente vinculada. E define

suas espécies da seguinte forma:

a) Impostos – É o tributo cuja obrigação tem

por fato gerador uma situação

independente de qualquer atividade estatal

específica, relativa ao contribuinte;

b) Taxas – Tem como fato gerador o

exercício regular de poder de polícia, ou a

utilização efetiva ou potencial de serviço

público, prestado ao contribuinte ou posto

a sua disposição;

c) Contribuição de Melhoria – Cobrada

pela União, Estado e Municípios, no âmbito

de suas respectivas atribuições, é instituída

para fazer face ao custo de obras públicas de


que decorra valorização imobiliária, tendo

como limite total a despesa e como limite

individual o acréscimo de valor que a obra

resultar para cada imóvel beneficiado.

Receita de Contribuições: É o ingresso

proveniente de contribuições sociais, de

intervenção no domínio econômico e de

interesse das categorias profissionais ou

econômicas, como instrumento de

intervenção nas respectivas áreas. Suas

espécies podem ser definidas da seguinte

forma:

a) Contribuições Sociais – Destinadas ao

custeio da seguridade social,

compreendendo a Previdência Social, a

Saúde e a Assistência Social;

b) Contribuições de Intervenção no

Domínio Econômico – Deriva da

contraprestação à atuação estatal exercida

em favor de determinado grupo ou

coletividade;

c) Contribuição de Interesse das

Categorias Profissionais ou

Econômicas – destinadas ao fornecimento

de recursos aos órgãos representativos de

categorias profissionais legalmente

regulamentadas ou a órgãos de defesa de

interesse dos empregados e

empregadores.

Receita Patrimonial – é o resultado

financeiro da exploração do patrimônio, seja

decorrente de bens mobiliários ou

imobiliários, seja advinda de participação

societária, seja oriunda de superávits

apurados nas operações de alienação de bens

patrimoniais.

Importante

A política fiscal do governo é afetada pelo contexto em que ela é formada. Lida tanto com

interesses políticos, quanto econômicos.


Receita Agropecuária – é a resultante das

atividades ou explorações agropecuárias,

envolvendo as produções vegetal e animal e

seus derivados, bem como atividades de

beneficiamento ou transformações desses

produtos, em instalações existentes nos

próprios estabelecimentos.

Receita Industrial – é a proveniente de

atividades industriais, definidas como tais

pela Fundação IBGE e exploradas diretamente

pelo município ou outra entidade

governamental.

Receita de Serviços – é a derivada da

prestação de serviços de comércio,

transportes, comunicações, serviços

hospitalares etc.

Receitas Transferidas – são as

provenientes de recursos financeiros

recebidos de outras pessoas de direito público

ou privado, quando destinadas a atender a

despesas de manutenção e funcionamento,

conforme condições estabelecidas pela

entidade repassadora, ou pela própria

administração da entidade, de acordo com

suas necessidades.

Outras Receitas Correntes – são as

provenientes de multas, juros de mora,

indenizações e restituições, receita da

cobrança da dívida ativa e outras.

A Lei Complementar nº. 101/00 - LRF, em seu

artigo 2º, introduziu o conceito de Receita Corrente

Líquida – RCL, que é o somatório das receitas

tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais,

agropecuárias, de serviços, transferências correntes e

outras receitas também correntes, deduzidos:

Nos Estados, as parcelas entregues aos

Municípios por determinação constitucional;


Na União, nos Estados e nos Municípios, a

contribuição dos servidores para o custeio do

seu sistema de previdência e assistência

social e as receitas provenientes da

compensação financeira citada no § 9º do art.

201 da Constituição Federal.

De acordo com o § 3º da LRF, a receita corrente

líquida deve ser apurada somando-se as receitas

arrecadadas no mês em referência e nos onze

anteriores, excluídas as duplicidades.

A Resolução do Senado Federal nº 96, de 15 de

dezembro de 1989, define como Receita Líquida Real-

RLR, a receita realizada nos doze meses anteriores ao

mês em que se estiver apurando, excluídas as receitas

provenientes de operações de crédito e de alienação de

bens.

Receita de Capital – é a proveniente da

realização de recursos financeiros oriundos do

constituição de dívidas; da conversão em

espécie de bens e direitos; de recursos

recebidos de outras pessoas de direito público

ou privado destinados a atender despesa de

capital e ainda o superávit corrente (diferença

entre a receita e a despesa corrente

realizada).

De acordo com a Lei nº. 4.320/64, as receitas

de capital serão classificadas nos seguintes níveis de

subcategorias econômicas:

a) Operações de Crédito – ingresso

proveniente da colocação de títulos

públicos ou da contratação de empréstimos

e financiamentos obtidos junto a entidades

estatais ou privadas;

:: Receita de Capital:

São receitas que alteram o patrimônio duradouro do estado, como, por exemplo, aquelas provenientes da observância de um período ou do produto de um empréstimo contraído pelo estado a longo prazo. Compreendem, assim, a constituição de dívidas, a conversão em espécie de bens e direitos, reservas, bem como as transferências de capital.


b) Alienação de Bens – ingresso proveniente

da alienação de componentes do ativo

permanente;

c) Amortização de Empréstimos – ingresso

proveniente da amortização, ou seja,

refere-se ao recebimento de parcelas de

empréstimos ou financiamentos concedidos

em títulos ou contratos;

d) Transferência de Capital – dotações para

investimentos ou inversões financeiras que

outras pessoas de direito público ou

privado devam realizar,

independentemente de contraprestação

direta de bens ou serviços representados

por auxílios ou contribuições, bem como

dotações para amortização da dívida

pública.

Classificação da receita orçamentária

quanto à forma de realização

A receita orçamentária quanto à forma de

realização é classificada por receitas próprias,

transferências e financiamentos.

Receitas Próprias – quando o seu ingresso

é promovido pelos próprios órgãos,

diretamente ou através de agentes

arrecadadores autorizados.

Transferências – quando a sua arrecadação

se processa através de outros órgãos, em

virtude de dispositivos constitucionais e/ou

legais, ou ainda, mediante celebração de

acordos ou convênios.

Financiamentos (operações de crédito) –

são os recursos provenientes da venda de

títulos da dívida pública ou de financiamento de

obras de interesse coletivo, ou ainda, para ou-


tras finalidades previstas no respectivo contrato,

com previsão de resgate, geralmente a longo

prazo, podendo ser internos – quando

captados dentro dos limites geográficos do

país, ou externos – quando obtidos em

estados estrangeiros.

Classificação da Receita Orçamentária por

Fonte de Recursos

A classificação da receita por fonte de recursos

indica a sua origem. Com a implantação do SIAFEM, a

codificação das fontes de recursos passa a ser a

seguinte:

00001.001 – Recursos do Tesouro

10002.000 – Recursos de Convênios

01.11003.000 – Cota-parte do Estado na

Receita da CIDE

12004.000 – Recursos Diretamente

Arrecadados

13000.000 – Recursos do SUS

14000.000 – Cota parte Salário Educação

15000.000 – Cota-parte do Estado no

FUNDEF

16000.000 - Operações de Crédito Internas

17000.000 – Operação de Crédito Externo

18000.000 – Receitas dos Fundos Especiais

19000.000 – Receitas do Fundo de

Previdência

Receita Extra-Orçamentária

É a receita que, embora previsível, não integra o

orçamento fiscal dos entes federados e corresponde a

fatos de natureza financeira decorrentes da própria

gestão pública, como no caso de operações de crédito

por antecipação de receita orçamentária, de cauções

em dinheiro, de retenções da Previdência e outros.

Importante

A classificação das receitas compreende o conjunto de receitas previstas na Lei nº 4.320/64,

composta de contas que melhor as expressem. Cada conta é composta de um código de (8) algarismos e um título. O código (0.0.0.0.00.00) estabelece a hierarquia da classificação, a partir da categoria econômica até o menor nível do detalhe da receita, que é o subitem.


ESTÁGIOS DA RECEITA

São as etapas consubstanciadas nas ações

desenvolvidas e percorridas pelos órgãos encarregados

de executá-las. A receita deve percorrer três estágios:

previsão, arrecadação e recolhimento.

Previsão – representa a expectativa de

realização das receitas estimadas na fase de

elaboração do orçamento. A previsão

compreende duas fases distintas:

a) A primeira fase consiste na organização e

no estabelecimento de metodologia de

elaboração da estimativa;

b) A segunda fase consiste no lançamento,

que é tratado pela Lei nº. 4.320/64 nos

seus artigos 51 e 53, e é o assentamento

dos débitos futuros do contribuinte, ou

seja, é o procedimento administrativo em

que a autoridade competente, adotando

parâmetros como alíquota, base de cálculo

e outros definidos em lei e regulamento,

estipula o valor do crédito tributário, a

época de sua exigibilidade.

Existem 03 (três) tipos de lançamento:

Lançamento direto ou de ofício - é de

iniciativa do órgão arrecadador, que adota

providências quanto ao fato gerador e a base

de cálculo.

Lançamento por homologação - é feito

pelo próprio contribuinte, sendo

posteriormente verificado pela autoridade

fazendária. Ex: pagamento do ICMS, IPI.

Lançamento por declaração ou misto - é

feito pela autoridade administrativa, com a co-


laboração do contribuinte. Ex: Imposto de

Renda Pessoa Física e Jurídica.

Arrecadação – é caracterizada pelo

recebimento do crédito público, lançado ou

não, devida pelo contribuinte, através dos

agentes arrecadadores oficiais (repartições

públicas) ou autorizados (bancos

credenciados, correios). Nesta etapa, o

numerário arrecadado está em trânsito e não

pode ser usado para realizar pagamentos.

Somente após o recolhimento dos recursos

pelos agentes à Conta Única do Tesouro

Estadual, o Governo pode utilizar a receita

arrecadada para suprir as necessidades da

população e manter a máquina

administrativa.

Recolhimento – consiste no depósito em

conta do Tesouro aberta especificamente para

este fim, observado o princípio de unidade de

tesouraria, representado pelo controle

centralizado dos recursos arrecadados em

cada órgão/ente.

A Lei 4.320/64 estabelece o princípio de unidade

de tesouraria, através do art. 56, que determina que o

recolhimento de todas as receitas deve ser feito em

estrita observância ao princípio de unidade de

tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação

de caixas especiais.

DESTINAÇÃO DA RECEITA

É o processo pelo qual os recursos públicos são

vinculados a uma despesa específica ou a qualquer que

seja a aplicação de recursos, desde a previsão até o

efetivo pagamento das despesas constantes dos

programas e ações governamentais. A destinação de

receita pública, para fins de aplicação, é classificada em

ordinária e vinculada.

Para navegar

Veja o texto na íntegra sobre destinação de receita no site: http://www.tesouro.fazenda.gov.br


Destinação vinculada – é o processo de

vinculação de fonte na aplicação de recursos em

atendimento às finalidades específicas estabelecidas

pela legislação vigente.

Destinação ordinária – é o processo de

alocação livre de fonte parcial ou totalmente não

vinculada à aplicação de recursos para atender as

finalidades gerais do órgão/ente.

Procedimentos da arrecadação da receita

pública

Para que a arrecadação e o recolhimento das

receitas arrecadadas pelos órgãos/entes da

Administração Estadual sejam feitos em conformidade

com as normas legais, é necessário que:

O órgão disponha de normas internas que

estabeleçam procedimentos para

arrecadação, recolhimento, prazos e forma de

prestação de contas pelos agentes

arrecadadores;

Os documentos de arrecadação sejam

guardados em local seguro, a fim de evitar

utilização indevida;

Haja controle efetivo da distribuição dos

documentos de arrecadação aos agentes

arrecadadores;

Os documentos utilizados na arrecadação das

receitas especifiquem todos os dados

necessários ao controle do fluxo financeiro e

que sejam corretamente preenchidos, sem

emendas ou rasuras;

Os agentes responsáveis pela arrecadação

prestem contas, nos prazos estabelecidos,

dos recursos recebidos, bem como dos

documentos de arrecadação a eles confiados

(os utilizados, os não utilizados e, inclusive,

os cancelados);


O produto arrecadado, salvo as receitas

excluídas por lei, ingresse na Conta Única do

Governo do Estado;

A receita arrecadada seja corretamente

contabilizada.

Além de verificar os procedimentos acima, é

necessário que os Núcleos de Controle de Gestão:

Tenham conhecimento dos procedimentos

adotados para a arrecadação das receitas de

responsabilidade do órgão;

Proceda, periodicamente, levantamento dos

documentos de arrecadação distribuídos, para

que, no caso de ausência de prestação de

contas, seja realizada a competente tomada

de contas.

PREVISÃO DA RECEITA ORÇAMENTÁRIA

Para Kohama (2002, p. 97) a previsão

―corresponde aos valores que a lei do orçamento

consignar, pois são estimativas de receitas que se

originam de estudos de previsão, antes de comporem o

projeto de lei.‖ Exalta ainda, a importância da previsão

da receita para a boa execução, conforme transcrito a

seguir:

Silva (2002) conceitua a previsão da receita

como a expectativa do que se pretende arrecadar para

o custeamento dos serviços públicos. Destaca, ainda,

dentre os métodos de estimativas os mais conhecidos,

sendo o método das médias trienais; método

automático; método direto; método das majorações;

método da extrapolação; muitos destes já se

encontram em desuso ou não refletem mais a

proximidade da realidade.

Importante

A projeção das receitas é um procedimento por meio do qual estimamos para o final do exercício e para os exercícios seguintes a arrecadação de uma determinada natureza de receita. Essa projeção de uma receita é feita por um modelo de projeção que, basicamente, utiliza parâmetros de efeito preço e quantidade, uma série histórica e informações sobre

alterações na legislação pertinente.


Ressalta, ainda, o autor que a previsão das

receitas deve levar em conta a origem das próprias

receitas, pois, em muitas delas, a competência do

lançamento e da arrecadação é de outra esfera de

governo. E no caso das receitas próprias, os gestores

devem criar suas próprias metodologias que permitam

o conhecimento das receitas no processo de previsão.

Comenta Silva ainda que: ―No estágio da

previsão, qualquer que seja o método adotado, são

levados em consideração vários fatores de ordem

política, social e econômica, de tal forma que o total da

receita prevista esteja o mais possível dentro da

realidade‖ (Silva, 2002).

Tal afirmativa evidencia a não existência de um

método padrão de previsão de receitas, pois cada

administração pública tem as suas peculiaridades, mas

o importante a ser observado não é qual método está

sendo utilizado, e sim, a eficácia deste método no

tocante à aproximação da receita prevista com a que

será efetivamente arrecadada.

As afirmações acima se reforçam no comentário

de Angélico que sustenta não ser fácil a tarefa de

calcular a estimativa da receita apesar da evolução dos

procedimentos. Enfatiza que:

A estimativa da receita não é uma

ciência, nem pode ser tratada como

profecia. Muitos são os fatores que

envolvem a análise e a mensuração da

receita futura. A tarefa é árida e os

resultados são considerados sempre em

nível de aproximação. O problema

agrava-se nos países de moeda

instável.

(Angélico, 2004)

Segundo Mauro (2001), a previsão de receitas

realistas é indispensável para que o equilíbrio das

contas públicas e o cumprimento das metas fiscais


exigidas pela LRF sejam alcançados, assim, se as

previsões forem malfeitas gerarão receitas fictícias e,

por conseqüência, metas fiscais fictícias.

Mauro (2001) salienta ainda que, ―com a LRF,

pode-se observar uma mudança‖, na lógica do processo

orçamentário‖, pois, anterior à referida lei, havia

primeiro o ―estabelecimento das despesas para depois

prever receitas de modo a totalizar o valor necessário

para dar cobertura aos programas apresentados‖.

Ressalta que, atualmente, há a ―previsão da real

possibilidade de arrecadação para depois priorizar as

despesas que serão apresentadas na proposta,

buscando atender às necessidades dentro dos recursos

possíveis.‖

Na visão de Macruz (2001, p. 21), ―a LRF exige

uma previsão bastante realista da receita a arrecadar,

diferente, pois, da prática costumeira de primeiro

serem estabelecidas as despesas para depois prever as

receitas.‖ Comenta ainda que a utilização dessa prática

ocasionava ―peça orçamentária desprovida de

realidade.‖ Ressalta que, para uma previsão realista,

deverão ser observadas as normas em vigor; eventuais

alterações na legislação; variações de índices de

inflação; crescimento econômico. Destaca a

obrigatoriedade do cumprimento do artigo 12 da LRF,

quanto ao acompanhamento de elementos que

subsidiaram a previsão da receita e as respectivas

metodologias de cálculo e premissas utilizadas.

Percebe-se através dos estudos realizados por

Mauro (2001) e Macruz (2001) que, antes da Lei de

Responsabilidade Fiscal, não havia preocupações em

relação ao processo de previsão das receitas, sendo,

para os autores, a referida lei determinante na

mudança de procedimentos por parte das

Administrações Públicas.


O Programa Nacional de Treinamento (BRASIL,

2002, p. 7) também destaca que ―o país vive um

processo de mudança cultural‖ desde o início da década

de 80, ―resultantes de profundas transformações

ocorridas em quase todas as esferas da vida pública

brasileira.‖

Enfatiza ainda que a LRF provocou mudança

cultural, já ―verificada ao longo de sua tramitação e

posterior aprovação pelo Congresso Nacional, em um

prazo surpreendentemente curto, dada a sua

complexidade.‖

Além disso, a LRF trouxe mudanças importantes

na fusão de ―conceitos como gestão fiscal responsável e

responsabilidade social, e, passando à discussão sobre

gastos públicos de caráter qualitativo e não apenas

quantitativo. Ou seja, ―para a sociedade, o bom

governante não deverá apenas cumprir a lei, que é o

pressuposto básico. O diferencial agora dar-se-á na

qualidade da gestão do gasto público.‖ Convida, assim,

a ―uma reflexão sobre os critérios para avaliação da

boa gestão fiscal.‖ (BRASIL, 2002).

MODELOS DE PREVISÃO DAS RECEITAS PÚBLICAS

Antes de apresentar os modelos de projeção da

receita pública e com a finalidade de um melhor

entendimento, salientamos alguns conceitos

importantes utilizados no vocabulário estastístico-

orçamentário. Segundo a Revista ABOP Nº. 41 (1999

p.79), Siqueira (Texto UNAFISCO – Internet) e Liebel

(2004) apresentam-se as seguintes definições:

Estacionariedade – A série temporal da

receita se desenvolve no tempo

aleatoriamente ao redor de uma média

constante, refletindo de alguma forma sobre um

equilíbrio estável. Embora os movimentos esta

:: Série Temporal:

Conjunto de dados ordenados no tempo.


cionais da série se reflitam, à periodicidade

geralmente anual dos fatos, geradores

fortemente influenciados pela atividade

econômica;

Sazonalidade – Séries sazonais são

caracterizadas por apresentarem correlações

entre intervalos distintos de tempo. Estes

movimentos referem-se a padrões idênticos,

ou quase, que uma série temporal parece

obedecer durante os mesmos meses de anos

sucessivos. Esses movimentos são resultantes

de eventos periódicos que ocorrem

anualmente como, por exemplo, as vendas

nas proximidades dos dias das mães, do

natal;

Tendência – Refere-se à direção geral,

segundo a qual parece que o gráfico da série

temporal se desenvolve, em um longo

intervalo de tempo. Em condições normais,

podemos dizer que o comportamento da

arrecadação de determinada receita, em um

período anterior, deverá ter a mesma

tendência do igual intervalo do período

futuro;

Aleatório – São os deslocamentos

esporádicos das séries temporais, provocados

por eventos casuais como enchentes, greves,

recebimento de passivos. Embora,

ordinariamente, admita-se que esses eventos

produzem variações durante curto período, é

concebível que elas sejam tão intensas que

acarretem novos movimentos cíclicos ou de

outra natureza. Em sua análise, identificam-

se os efeitos atípicos ocorridos na série;


Na literatura especializada, nos livros de

matemática, de economia e de estatística,

encontramos diversos modelos de projeção,

alguns genéricos que são utilizados para

previsões diversas, adaptados para as

receitas, e outros com mais especificidades,

construídos para determinadas projeções de

receitas ou matemáticas. Entre os inúmeros

modelos existentes, podemos destacar os

mais conhecidos:

a) Método dos Mínimos Quadrados –

Constitui-se em um método estatístico que

utiliza séries históricas e cálculos de

variância, desvio padrão e outras variáveis

estatísticas, que medirão a confiabilidade

da projeção encontrada. A desvantagem

inerente à utilização desse método é a

necessidade de séries históricas longas;

via de regra, quanto maior a série, menor

o desvio padrão e, portanto, previsões

mais ajustadas;

b) Alisamento Exponencial - é um

procedimento geral para obtenção de

algoritmos de previsão automática que

produz resultados relativamente acurados,

de maneira rápida e barata. A forma mais

simples de alisamento exponencial é

aquela para séries temporais que não

possuem sazonalidade nem tendência

crescente ou decrescente. O objetivo é

estimar o ―nível‖ (ou a ―média‖) presente

da série e usar esse nível como previsão

de valores futuros;

Dica da

professora

Por mais informativos que sejam os modelos de projeção serão sempre uma aproximação da complexa realidade macroeconômica, assim indicou o BC num tipo de relatório.


c) Método de Box-Jenkins - O objetivo da

metodologia de Box-Jenkins (Box &

Jenkins, 1970) é encontrar um modelo

estocástico linear que possa ter gerado e

que esse modelo possa ser utilizado para

fornecer previsões de valores futuros da

série. Um conceito importante nessa

metodologia é o princípio da parcimônia. Tal

princípio sugere que modelos mais

simples, com poucos parâmetros,

produzem melhores previsões que modelos

superparametrizados. Um modelo

parcimonioso ajusta bem os dados sem

incorporar coeficientes inúteis. O objetivo é

se aproximar do processo gerador original

dos dados e não descrevê-lo exatamente;

d) Método do Cálculo Direto - Este método

consiste em se estimar a arrecadação para

determinadas receitas, em especial os

tributos dos quais se conhece,

antecipadamente, a base de cálculo, a

alíquota e as quantidades. O Imposto

sobre a Propriedade de Veículos

Automotores, IPVA, é um dos melhores

exemplos de previsão pelo cálculo direto.

Na época da previsão, são conhecidos os

valores do IPVA para cada veículo e a

quantidade da frota (automóveis por

faixa). Para se fazer a previsão, basta

multiplicar o valor do IPVA pela frota

(quantidade de veículos).

Entre esses e outros diversos métodos

estatísticos e econométricos que permitem o estudo

dos fenômenos aleatórios que interferem nas diversas

variáveis componentes das receitas públicas,

elegeremos um que, ao nosso juízo, vai ao encontro


das necessidades da administração pública estadual,

que se constitui em uma metodologia de simples

aplicação e confiável. Essa metodologia que

passaremos a discorrer nas próximas páginas já existe

e é utilizada de maneira padronizada. O que

passaremos a propor é a sua utilização com critérios

individuais, ou seja, sem padronização, no que diz

respeito à utilização de parâmetros.

Cada item de receita se utilizará a mesma

metodologia, porém com seus próprios parâmetros,

inerentes ao universo de receita de cada unidade da

administração pública.

MODELO DE PREVISÃO DA RECEITA POR

INDICADORES OU INCREMENTAL

Vantagens do modelo incremental

Como vimos, existem inúmeras metodologias

para previsão de receita, com vantagens e

desvantagens. Entre eles é tradicionalmente utilizado o

Modelo de Aplicação de Indicadores ou Incremental.

A vantagem desse modelo de projeção, além da

simplicidade, reside nos seguintes aspectos:

A facilidade de obtenção das informações de

seus componentes, principalmente por não

exigir séries históricas muito extensas;

Sua base de projeção, a arrecadação do ano

imediatamente anterior, é de alta

confiabilidade e obedece ao princípio de

quanto menor o espaço de tempo entre as

arrecadações, melhor estarão representadas

as externalidades que afetam as variáveis do

modelo;


É de aplicação rápida, podendo ser utilizado

em reestimativas sempre que uma alteração

significativa de suas variáveis assim exigir;

O modelo admite uma equação de forma

linear, uma vez que, para segmentos de

tempo, qualquer curva se aproxima de

segmento de reta.

É necessário dizer que a simplicidade não

significa comprometimento na qualidade e veracidade

das estimativas. O que influencia a consistência do

modelo é a utilização de parâmetros adequados,

afinados com a receita a ser projetada, os quais serão

explorados mais adiante nesse trabalho.

O modelo de projeção por indicadores ou

incremental tem a seguinte equação, como modelo

geral:

Rt = Rt-1 x (1 + ΔIt/t-1) x (1 + ΔPt/t-1) x (1 +

ΔQt/t-1) x (1 + ΔOt/t-1)

Onde:

R = Arrecadação

ΔI = Variação percentual das alterações

institucionais

ΔP = Variação percentual dos preços

ΔQ = Variação percentual das quantidades

ΔO = Variação percentual de outros indicadores

significativos

t = Período a ser estimado

t-1 = Período base considerado

Portanto, esse modelo geral é função, ou seja, é

afetado diretamente pela base de projeção, pela

Dica do

professor

Existem inúmeras metodologias para previsão de receita, com vantagens e desvantagens. Dentre eles é tradicionalmente utilizado o Modelo de Aplicação de indicadores ou Incremental.


variação dos preços, das quantidades e institucionais, e

por variáveis aleatórias que sejam significativas para a

receita a ser estimada.

Este modelo, utilizado para projeções anuais, é

também usado para estimativas mensais, permitindo,

nesse caso, visualizar o comportamento sazonal da

receita no exercício, nesse caso, assume a seguinte

configuração:

Rm = (Rm-12).(1+ Δim/m-12).(1 + ΔPm/m-12).

(1 + ΔQm/m-12).(1+ ΔOm/m-12)

Onde:

Rm = Receita do mês m

Rm-12 = Receita do mês m do exercício anterior

Δim/m-12 = Variação percentual institucionais

ocorridas no período

ΔPm/m-12 = Variação percentual de preços

ocorridas no período

ΔQm/m-12 = Variação do produto real ocorrida

no período

ΔOm/m-12 = Variação percentual de outros

indicadores

Base de Projeção e Efeito Legislação

(Rm-12).(1 + Δim/m-12)

Se durante o período considerado, ocorreram

mudanças na estrutura da receita, como alterações da

base de cálculo, alíquotas, prazos, essas mudanças

devem ser incluídas para correção da base de cálculo

sobre o qual incidirão os demais efeitos. Da mesma

forma, como foi dito anteriormente, a ocorrência de

valores que, durante o exercício-base, não se repetirão


futuramente, deverão ser excluídos da base de

projeção. O objetivo é estabelecer uma base para

projeção ajustada, livre de ―impurezas‖ ou ocorrências

ocasionais.

Efeito Preço – (ΔPm/m-12)

Esse efeito ou índice de preço, como é mais

conhecido, é conceituado como demonstrativo síntese

do movimento de preços de um conjunto de produtos

consumidos, produzidos, comercializados, em certo

período de tempo, obtido por uma média ponderada

desse movimento de preços. Na previsão de uma

determinada receita, deve-se utilizar o índice mais

específico possível, referente aos elementos

constituintes da receita, ou seja, deve ser selecionado o

indicador de preços que influencia diretamente a sua

arrecadação. Na falta desse parâmetro, podem-se

utilizar índices mais gerais. Entretanto, o uso destes

pode diminuir a confiabilidade da estimativa, pois

homogeneíza as ocorrências desiguais, uma vez que as

ponderações podem não corresponder as que

efetivamente influenciam a arrecadação. Exemplo típico

disso é o caso da indústria do fumo, cuja participação

no INPC é de mais ou menos 4 % e no IPI representa

cerca de 18% da arrecadação total do imposto.

Logicamente, a variação de preços decorrentes das

oscilações de preços do fumo no mercado é um dos

parâmetros mais indicado.

Outro exemplo da utilização de indicadores

adequados para se estimar a receita a ser auferida é no

caso daqueles tributos ou receitas que se valem do

comércio internacional, onde os parâmetros

considerados podem ser a taxa de câmbio e o

crescimento do PIB.

Dica da

professora

Leia atentamente esta aula e envie suas dúvidas quando necessário para que professores, tutores e orientadores possam ajudá-lo.


Para maior clareza, podemos analisar uma

receita de um determinado órgão do nosso Estado.

Tomemos como exemplo a receita 1520.29.00.00 –

Receita da Indústria Editorial e Gráfica, arrecadada pela

Imprensa Oficial do Estado de Mato Grosso, IOMAT,

através da venda de suas publicações. A matéria-prima

principal do seu produto é o papel. Logo, o que vai

afetar com maior peso a estimativa de arrecadação

será a variação de preços atribuída ao setor de papel e

celulose, que influenciará diretamente os custos e,

portanto, o seu preço de venda. Nesse caso específico,

o INPC ou o IGP-M, por exemplo, pode não refletir a

real expectativa de arrecadação dessa receita.

Efeito – Produto - (ΔQm/m-12)

Esse parâmetro refere-se à variação real da

receita. A aplicação de outras metodologias de projeção

poderá aumentar a confiabilidade do modelo.

Entretanto, dadas as dificuldades de acesso às

informações, normalmente somos levados a

representar sua evolução por índices globais de

variação do produto, como o PIB global ou setorial, que

possui o inconveniente de não ser significativo de

nenhuma operação geradora de uma receita em

particular, mas, do desempenho global ou setorial da

economia. Aqui o uso de índices gerais de quantidade

tem os mesmos inconvenientes dos índices gerais de

preços.

As informações de setores produtivos de grande

representatividade na arrecadação das receitas

públicas, geralmente, são mais fáceis de obter e mais

eficientes de se prever que os índices globais. Por

exemplo, as informações da produção de automóveis,

de grande significado na arrecadação do IPI, têm maior

confiabilidade que as dezenas de estimativas do PIB.


Variáveis Aleatórias, Ocasionais ou Atípicas

- (ΔOm/m-12)

Deverão ser considerados, também, outros

efeitos que possam influenciar significativamente o

modelo e cuja expressão não esteja incorporada à

arrecadação ocorrida na arrecadação base como, por

exemplo, novos incentivos fiscais, isenções, sonegação

fiscal, esforço de arrecadação. Devem, sempre que

possível, ser quantificados e projetados, conforme sua

significância, identificando sua intensidade, durabilidade

e se é esporádico ou permanente.

Por outro lado, devem ser excluídas da base de

projeção aquelas ocorrências que não se repetirão que

resultará em uma correção na arrecadação que servirá

de base para as futuras estimativas. Como foi dito,

essa arrecadação-base deverá estar livre de efeitos

ocasionais ou atípicos, fora de sua sazonalidade. Como

exemplo podemos citar o encontro de contas feito com

a CEMAT, logo após a sua privatização, quando a

empresa recolheu aos cofres estaduais o valor do ICMS

resultante desse acerto, que foi retirado da arrecadação

base de projeção para o exercício seguinte.

Considerações finais

As indagações aqui expostas dizem respeito à

própria essência do Estado, entendido este como

provedor de bens e serviços, e suas relações com a

comunidade que o sustenta e que com ele mantém

relações de subordinação e domínio. Submete-se este

ente estatal ao ordenamento normativo gerado em seu

próprio seio pela sociedade por ele regulada, a partir do

instrumento da representação política.

As leis financeiras, entre as quais sobressai-se a

lei orçamentária, foram precursoras da própria


afirmação do controle social e parlamentar sobre o

Estado, em regra sobre o Poder Executivo. Assim, leis

orçamentárias surgem como cerne, leit motiv para o

surgimento de paramount laws, fixando, balizando,

parametrizando as relações interpoderes quanto aos

meios necessários à consecução dos fins estatais. A

relevância do tema orçamentário e sua essencialidade

para o Estado seduzem o constituinte a fertilizar os

textos constitucionais com princípios destinados a

orientar a futura elaboração legislativa, retirando

previamente do legislador ordinário parcela de seu

poder legiferante.

Existem, basicamente, duas fases distintas nas

previsões da receita pública, ao longo da história do

orçamento público brasileiro. Na primeira, anterior à Lei

de Responsabilidade Fiscal, ao orçamento das receitas

sempre foi relegado o simples papel de formalizador

dos recursos necessários ao financiamento das

despesas orçamentárias. Na segunda, com o início da

vigência da LRF, a partir de maio de 2000, a receita

adquiriu sua importância, seu caráter balizador e

controlador da despesa pública. A partir daí, surge a

necessidade, inclusive por determinação legal, de se

avaliar o desempenho da receita nos exercícios

anteriores, no atual e de se fazer a previsão para os

três exercícios futuros. Se observarmos ao longo da

história das finanças públicas e dos orçamentos no

Brasil, concluiremos que é nessa segunda fase que as

previsões das receitas públicas se consolidam como

determinantes das ações governamentais, ou seja,

constitui o ponto de partida para o planejamento

público, onde só se executa a despesa dentro da

capacidade das fontes de financiamento do Estado no

curto, médio e longo prazo. Não podemos nos furtar ao

fato de que o advento da estabilidade econômica trouxe

maior credibilidade às previsões.


Apesar do advento da Lei de Responsabilidade

Fiscal, que como foi dito, ter dado à receita pública seu

verdadeiro papel de fonte de financiamento e, portanto,

limitador dos gastos governamentais, observa-se que

as entidades públicas ainda carecem de especialistas,

previsores de receita. As distorções apontadas nesse

trabalho começam pela falta conhecimento técnico por

parte dos responsáveis pelas previsões. Ou seja, é

preciso ter domínio das etapas do acompanhamento da

receita que se deve percorrer na elaboração das

estimativas. Essas etapas se iniciam com a análise

criteriosa da receita; sua origem, sua composição, a

sua sazonalidade, parâmetros, enfim, qualquer variável

que de alguma forma afete o seu comportamento.

É importante salientar que essas distorções não

pretendem apontar falhas de quem quer que seja. A

conclusão a que se chega é um alerta para a formação

de uma equipe permanente de estudos da receita, com

capacitações, treinamentos, enfim com as condições

necessárias para executar um trabalho responsável,

com as técnicas necessárias e de acordo com as

exigências constitucionais e legais.

Com a reforma orçamentária, a partir de 1999,

e, principalmente, no decorrer do exercício seguinte,

com a LRF, grandes transformações ocorreram no

tratamento do orçamento das receitas no setor público.

A previsão de receita passou a ser considerada como

ponto de partida para o planejamento de governo, essa

previsão começou a ser vista com a merecida

seriedade, como instrumento de decisão. Porém,

apesar disso e de tudo que foi dito ao longo desse

trabalho, o que se observa é que poucas foram as

ações para o desenvolvimento de estruturas adequadas

para a elaboração das estimativas das receitas

públicas, principalmente nas unidades da administração

pública descentralizada. Nesse sentido, a ação

Quer

saber mais?

Em 2005, a insatisfação com o baixo nível de execução orçamentária das emendas individuais levou os parlamentares a criarem uma comissão especial com o intuito de propor a reformulação da Resolução n° 1/2001 CN.


prioritária é, sem dúvida nenhuma, a formação de

equipes coesas e permanentes, comprometidas com o

estudo da receita, desde sua fase embrionária, isto é,

sua catalogação, sistematização e tudo que lhe é

inerente, até a sua análise em todos os aspectos que a

afetarão de alguma maneira a estimativa das fontes de

financiamento do setor público.

Podemos concluir que o modelo projeção de

receitas denominado Método de Aplicação de

Indicadores ou Incremental é o mais indicado para ser

utilizado pelos órgãos da administração indireta do

Estado. O mesmo já é utilizado, porém de maneira

aleatória, incipiente, sem a devida vinculação com os

parâmetros afinados com cada item da receita que será

objeto de estudo e previsão.

É preciso, a partir de agora, dispensar toda a

atenção à formação de uma consciência no manuseio

dos instrumentos que aprimoram o orçamento das

receitas. Deve-se buscar o desenvolvimento de técnicas

que aproximem cada vez mais o volume de recursos a

ser realmente arrecadados da despesa que irá ser

financiada, no planejamento governamental. Somente

assim conseguiremos atingir os objetivos de todos os

níveis de governos, que é o atendimento das

necessidades da população, sem a geração de falsas

expectativas.


EXERCÍCIO 1

Marque abaixo a alternativa que completa corretamente

as lacunas abaixo:

Receita ___________: São ingressos de recursos

financeiros oriundos das atividades operacionais;

Receita ___________: São ingressos provenientes da

arrecadação de Impostos;

Receita ___________: É o ingresso proveniente de

contribuições sociais;

Receita ___________: é o resultado financeiro da

exploração do patrimônio, seja decorrente de bens

mobiliários ou imobiliários.

( A ) Corrente, tributária, de contribuições e

patrimonial;

( B ) Tributária, corrente, de contribuições e

patrimonial;

( C ) De contribuições, patrimonial, tributária e

corrente;

( D ) De contribuições, patrimonial, corrente e

tributária;

( E ) Patrimonial, de contribuições, tributária e

corrente.


EXERCÍCIO 2

A receita deve percorrer três estágios. Selecione abaixo

a opção que completa corretamente a descrição destas

três fases, abaixo descritas:

____________: representa a expectativa de realização

das receitas estimadas na fase de elaboração do

orçamento;

____________: é caracterizada pelo recebimento do

crédito público, lançado ou não, devida pelo

contribuinte, através dos agentes arrecadadores oficiais

ou autorizados;

_____________: consiste no depósito em conta do

Tesouro aberta especificamente para este fim,

observado o princípio de unidade de tesouraria,

representado pelo controle centralizado dos recursos

arrecadados em cada órgão/ente.

( A ) Previsão, Recolhimento e Arrecadação;

( B ) Arrecadação, Previsão e Recolhimento;

( C ) Recolhimento, Arrecadação e Previsão;

( D ) Recolhimento, Previsão e Arrecadação;

( E ) Previsão, Arrecadação e Recolhimento.

EXERCÍCIO 3

Qual a importância da previsão de receitas na gestão

pública?

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________


EXERCÍCIO 4

Escolha dois modelos de previsão de receitas públicas e

defina-os.

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

RESUMO

Vimos até agora:

A atividade de previsão dos recursos públicos

é um instrumento valioso para os

administradores públicos, pois emprega

técnicas analíticas para projetar a quantidade

de recursos que irá financiar os dispêndios

governamentais.

Receita Pública é o produto da arrecadação

dos impostos, taxas, contribuições, auxílios,

tarifas, receitas de alienações, rendimentos

do patrimônio, recursos obtidos em aplicações

financeiras e de transferências da União.

Receita Extra-Orçamentária é a receita que,

embora previsível, não integra o orçamento

fiscal dos entes federados e corresponde a

fatos de natureza financeira decorrentes da

própria gestão pública, como no caso de

operações de crédito por antecipação de

receita orçamentária, de cauções em

dinheiro, de retenções da Previdência e

outros;


A receita deve percorrer três estágios:

previsão, arrecadação e recolhimento;

Destinação da receita é o processo pelo qual

os recursos públicos são vinculados a uma

despesa específica ou a qualquer que seja a

aplicação de recursos, desde a previsão até o

efetivo pagamento das despesas constantes

dos programas e ações governamentais.

Existem inúmeras metodologias para previsão

de receita, com vantagens e desvantagens.

Entre eles, é tradicionalmente utilizado o

Modelo de Aplicação de indicadores ou

Incremental.

Fontes Tradicionais de Recursos

Municipais: panorama,

dificuldades e alternativas

Pedro Ramirez

AU

LA

2

Ap

res

en

taç

ão

A fim de analisarmos as fontes tradicionais de recursos

municipais, discutiremos nesta aula os recursos de financiamento

do saneamento básico e a participação da função saúde-

saneamento nos gastos municipais. Estudaremos ainda as

características dos investimentos com recursos próprios e política

tarifária. Por fim, conversaremos sobre a gestão com controle

social e a questão da transparência dos recursos.

Ob

jeti

vo

s


capaz de:

Conhecer os instrumentos e ferramentas de análise das

oportunidades de crédito que o Governo Federal disponibiliza

para que os municípios brasileiros possam crescer e se

desenvolver;

Diagnosticar a viabilidade dos programas que beneficiam o

saneamento básico até aqueles que visam melhorar a

qualidade de vida da população.

Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 42 alternativas

Introdução

O setor de saneamento brasileiro vem lutando

há mais de 20 anos para ter a definição de um

arcabouço jurídico-legal, que permita garantir

investimentos de forma permanente para que em um

determinado espaço de tempo se possa atingir a

universalização dos serviços de abastecimento de água,

esgotamento sanitário, resíduos sólidos e manejo de

águas pluviais.

A provisão pública de serviços de saneamento

básico em grande escala começou no Brasil apenas nos

anos 70, quando o país passou a ser

predominantemente urbano, com 56% dos 93 milhões

de habitantes vivendo nas cidades. A urbanização havia

se acelerado nos anos 60, crescendo a taxas de 5,2%

ao ano. Entre as décadas de 60 e 70, mais de 20

milhões de pessoas haviam trocado o campo pela

cidade, e apenas 11,8 milhões - 12,6% dos habitantes

- contavam com serviços públicos de abastecimento de

água e 6 milhões - 6,4% - dispunham de sistemas de

esgotamento sanitário, concentrados precariamente nas

cidades de maior porte.

Até a década de 70, a responsabilidade pela

oferta de serviços era municipal, existindo basicamente

empresas municipais de águas e esgotos com

estruturas administrativas e financeiras inteiramente

distintas entre si. Isto implicava obviamente uma oferta

insuficiente de serviços. Ao mesmo tempo, não

existiam instituições (órgãos, recursos financeiros,

planejamento) para ampliar essa oferta na escala

necessária, dados os índices de crescimento

populacional e de urbanização precisou-se de novas

fontes de recursos financeiros para os projetos.

:: Saneamento:

Saneamento é o conjunto de medidas, visando a preservar ou modificar as condições do meio ambiente com a finalidade de prevenir doenças e promover a saúde. Saneamento básico se restringe ao abastecimento de água e disposição de esgotos, mas há quem inclua o lixo nesta categoria. Outras atividades de saneamento são: controle de animais e insetos, saneamento de alimentos, escolas, locais de trabalho e de lazer e habitações.

http://www.mre.gov.br/cdbrasil/itamaraty/web/port/economia/saneam/planasa/crescpop/index.htm

http://www.mre.gov.br/cdbrasil/itamaraty/web/port/economia/saneam/planasa/crescpop/index.htm


RECURSOS DE FINANCIAMENTOS DO SANEAMENTO

BÁSICO: ÁGUA E ESGOTO

A situação do saneamento ambiental, no seu

contexto mais abrangente, no qual se incluem o

abastecimento de água, o esgotamento sanitário, os

resíduos sólidos, a drenagem urbana e o controle de

vetores apresentam um quadro bastante precário, se

por um lado a cobertura por acesso aos serviços na

área urbana apresenta uma situação razoável, o

mesmo não se verifica na área rural.

As pessoas excluídas do acesso a serviços de

saneamento são sempre aquelas que também têm

baixa renda. A seguir, apresenta-se o panorama atual

segundo estudos realizados pela Secretaria Nacional de

Saneamento Ambiental do Ministério das Cidades –

2003.

Abastecimento de água - A maioria dos cerca

de 18 milhões de pessoas que não têm acesso à água

encanada nas áreas urbanas moram em habitações

precárias ou em pequenos municípios, particularmente

do semi-árido; mesmo entre os que são considerados

atendidos em água, boa parte convive com serviços

prestados de forma precária; mesmo nas metrópoles,

ter uma ligação domiciliar não significa dispor de água

potável diariamente; a intermitência no abastecimento

afeta 20% dos distritos abastecidos, obrigando a

população a recorrer a fontes de abastecimento nem

sempre seguras, provocando risco à saúde, além de

prejuízos e deterioração precoce das redes de

distribuição, aumentando as perdas; a água oferecida à

população carece de melhor controle de qualidade.

Muitos dos pequenos sistemas distribuem água sem

tratamento (38% dos distritos abastecidos), um

número ainda maior não adiciona flúor à água (63%

dos distritos abastecidos) e apenas em 47% dos


distritos abastecidos, a água é objeto de vigilância da

Secretaria Estadual de Saúde; no meio rural, outros 14

milhões não têm acesso à água próxima de sua

moradia.

Esgotamento Sanitário - Cerca de 83 milhões

de brasileiros que vivem nas cidades não dispõem de

esgotamento sanitário adequado, sendo que mais de 36

milhões vivem nas regiões metropolitanas; muitos

domicílios sequer têm um banheiro - situação que afeta

milhões de pessoas na área urbana e na área rural. A

distribuição desta demanda se concentra nas áreas

mais pobres do país; mais de 93 milhões de pessoas

que vivem nas cidades e têm ou deveriam ter seus

esgotos coletados por rede pública (uma parte pode ser

servida por fossas sépticas) não têm seus esgotos

tratados; quase todo o esgoto sanitário coletado nas

cidades é despejado in natura na água ou no solo. A

poluição dos rios em torno das maiores cidades

brasileiras compromete em alguns casos os mananciais

de abastecimento.

Resíduos sólidos - Os serviços de coleta de

lixo foram os que mais cresceram nos últimos anos,

entre os serviços de saneamento. Atualmente, cerca de

94% da população urbana é atendida com serviço de

coleta domiciliar de lixo, ficando sem atendimento cerca

de 8 milhões de pessoas nas cidades (PNAD 2001).

Os que não dispõem dos serviços são os mais

pobres. Nos municípios de médio e grande porte que

contam com um sistema de coleta convencional que

poderia atingir 100% da população, não são atendidos

adequadamente os moradores da cidade informal - as

favelas, invasões e os bairros populares de infra-

estrutura viária precária.

Quer

saber mais?

O lixo é o conjunto de resíduos sólidos resultantes da

atividade humana. Ele é constituído de substâncias putrescíveis, combustíveis e incombustíveis.


A coleta seletiva de lixo, que pode contribuir de

forma significativa para a redução da quantidade de

resíduos a serem dispostos em aterros sanitários, é

feita em menos de 10% dos municípios brasileiros de

maneira formal.

Se a coleta de lixo domiciliar é relativamente

ampla, o mesmo não ocorre com os resíduos de

serviços de saúde: apenas 63% dos municípios

realizam coleta dos resíduos sépticos de forma

diferenciada dos demais resíduos, o que constitui um

agravamento das possibilidades de contaminação

ambiental e um risco permanente aos catadores que

entram em contato direto com agentes patogênicos nos

lixões em que trabalham.

Diferentemente do que ocorre com a coleta, o

panorama nacional da destinação final do lixo é

alarmante, particularmente nas cidades médias e

pequenas.

Disposição a céu aberto (lixões) com 59,0% das

unidades identificadas, seguida do aterramento

controlado, 16,8%. Os vazadouros em áreas alagadas

correspondem a 0,6%, os aterros sanitários

representam 12,6% e os aterros de resíduos especiais

2,6%. As usinas de reciclagem totalizam 2,8%, as

usinas de compostagem 3,9% e as de incineração 1,8%

das unidades de destinação final de resíduos utilizadas

pelos municípios no país (PNSB 2.000).

Dos 5.507 municípios existentes à época da

pesquisa, 4.026, ou seja, 73,1%, tinham população até

20.000 habitantes. Nesses municípios, 68,5 % dos

resíduos gerados são vazados em lixões e em alagados,

mostrando, portanto, que necessitam, mais do que as

cidades maiores, de apoio neste setor.


Os lixões, além dos danos ambientais

inequívocos, favorecem a persistência de um grave

problema social: ainda é grande o número de crianças

e adultos que vivem ou dependem dos resíduos dos

lixões.

24.230 catadores trabalham em lixões, número

considerado subestimado pelo Movimento Nacional dos

Catadores e pelo Fórum Nacional Lixo e Cidadania;

1.500 municípios contam com catadores trabalhando no

lixão, sendo que mais de 7 mil catadores moram nestes

locais, expostos diretamente à contaminação. Números

estimados pelo CEMPRE - Compromisso Empresarial

pela Reciclagem - com base nas quantidades de

resíduos que são reciclados chegam a 200 mil

catadores, sem, no entanto, separar aqueles que

trabalham nos lixões ou nas ruas.

Drenagem Urbana - Nos últimos dois anos,

cerca de 1.200 municípios sofreram inundações. No

primeiro levantamento nacional feito sobre o tema,

78% dos municípios têm serviço de drenagem urbana,

sendo que 85% dispõem de rede subterrânea para

captação e transporte das águas de chuva. E uma parte

dessas redes, 22%, recebe também esgoto.

Com este panorama apresentado e com o intuito

de ações no futuro incerto, devem-se analisar os

registros históricos das fontes de financiamento para

saneamento básico. O financiamento é um poderoso

elemento indutor de estratégias e ações de solução

para os setores de saúde, saneamento básico e outros.

Se, por um lado, permite descentralização financeira

possibilitando aos municípios assumirem efetivamente

parte do financiamento da política analisada, por outro

lado, pode gerar instabilidade financeira. A sua real

implementação, contudo, depende dos avanços nos

atendimentos do texto constitucional pelo conjunto de

atores das políticas públicas.


Tradicionalmente, os programas de saneamento

básico têm sido financiados, ao longo das últimas

décadas, com recursos de orçamentos fiscais da União,

estados, distrito federal e município, do Fundo de

Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) e de

empréstimos internos e externos. Os recursos do

Orçamento Geral da União (OGU) são aplicados

mediante doações a diversos ministérios que, por sua

vez, os transfere aos outros níveis do governo, por

meio de convênio, ou a órgãos da própria

administração federal, como nos casos da Fundação

Nacional da Saúde (FUNASA) e, no início, do PLANASA,

pelo BNH.

As aplicações dos estados e municípios são

realizadas pelas secretarias ou outros órgãos da

administração direta (Serviços e Departamentos

Municipais de Água e Esgotos) ou mediante

transferências dos governos aos Fundos de Água e

Esgotos (FAEs) ou às Companhias Estaduais de

Saneamento Básico (CESBs).

Recentemente, estados e municípios também

têm conseguido acesso aos empréstimos externos de

agências multilaterais de crédito, especialmente do

Banco Mundial e do Banco Interamericano de

Desenvolvimento.

Mas em termos de financiamento, o alicerce

para o setor foi constituído com base nos recursos

provenientes do FGTS, que compunham o SFS –

Sistema Financeiro do Saneamento. No entanto, como

demonstram Aliança Pesquisa e Desenvolvimento

(1995) e Rezende et all (1995), a partir do final dos

anos 1980, o FGTS perde gradualmente a sua

capacidade de aplicação de recursos, especialmente, no

setor de saneamento.

:: Aplicações urbanas:

Conjunto de todas as medidas a serem tomadas que visem à atenuação dos riscos e dos prejuízos decorrentes de inundações aos quais a sociedade está sujeita.


A aplicação do FGTS no setor foi realizada

essencialmente no PLANASA (1971/89) e PRONURB (a

partir de 1990). O volume de recursos aplicados por

esses programas segue uma trajetória decrescente a

partir do final dos anos 1980, depois de ter se

recuperado no período de 1984-1988. De outro lado, as

aplicações do governo federal tomam uma trajetória

crescente, ultrapassando o volume de recursos do

PRONURB em 1992.

Mais recentemente, Faria, Nogueira e Mueller

(2003) mostram que a participação de recursos de

fontes não-onerosas ainda é significativa. De R$2,4

bilhões investidos no ano de 1999 por 193 prestadores

de serviços em todo o Brasil, 9,2% dos recursos foram

aplicados a fundo perdido. Esses indicadores mostram

que os serviços de saneamento não têm, ainda, uma

autonomia financeira suficiente para operar os seus

serviços sem transferências da União, ou dos Estados, a

fundo perdido. Com o desmantelamento do SFS e com

as limitações financeiras dos municípios, a situação

deixa evidente a necessidade de se reconstruir um

modelo de financiamento para o setor.

Historicamente falando de saneamento básico,

sabe-se que, até a década de 70, a responsabilidade

pela oferta de serviços era municipal, existindo

basicamente empresas municipais de águas e esgotos

com estruturas administrativas e financeiras

inteiramente distintas entre si. Isto implicava

obviamente uma oferta insuficiente de serviços. Ao

mesmo tempo, não existiam instituições (órgãos,

recursos financeiros, planejamento) para ampliar essa

oferta na escala necessária, dados os índices de

crescimento populacional e de urbanização.

Para enfrentar as demandas, foi criado em 1968

e implementado no início dos anos 70 o Sistema


Nacional de Saneamento, integrado pelo Plano Nacional

de Saneamento (Planasa), pelo Banco Nacional da

Habitação (BNH), pelo Fundo de Garantia do Tempo de

Serviço (FGTS), principal fonte de recursos do Planasa,

e pelas companhias estaduais de saneamento então

criadas.

O Plano Nacional de Saneamento (Planasa) -

Instituído em 1969, o Planasa só começou a funcionar

dois anos depois, quando passou a destinar recursos

para os estados criarem suas próprias companhias de

saneamento. Para isso, instituiu o Sistema Financeiro

de Saneamento (SFS), gerido pelo Banco Nacional da

Habitação (BNH). Para obter o financiamento, cada

estado da federação deveria criar, com base em seus

recursos orçamentários, um Fundo de Financiamento

para Águas e Esgotos (FAE) e uma companhia estadual

de saneamento.

A companhia precisava obter a concessão dos

municípios de seu estado para neles operar em forma

de monopólio. O Planasa exigia ainda que o estado

investisse pelo menos 50% do montante global de

recursos de seu respectivo FAE. O BNH, por sua vez,

utilizando recursos do Fundo de Garantia do Tempo de

Serviço (FGTS), oferecia empréstimos, em condições

facilitadas de crédito, para compor os 50% restantes.

Em 1990, a estrutura do Planasa foi abandonada na

prática. A partir de então, a política nacional de

saneamento esteve a cargo de diversos órgãos

encarregados da gestão urbana.

Com o Planasa, foram criadas as Companhias

Estaduais de Saneamento Básico (CESBs) em cada um

dos estados da federação. Até 1985, apenas estas

empresas públicas podiam obter financiamentos junto

ao BNH para instalação de sistemas de água e esgoto

em regime de monopólio, sendo responsáveis pela

Importante

Os esgotos urbanos são a principal fonte poluidora dos recursos hídricos, comprometendo

seus outros possíveis usos, como navegação, irrigação, pesca e lazer, além do próprio abastecimento de água dos Municípios. O atendimento a doenças decorrentes de más condições sanitárias absorve grande parte dos recursos públicos em saúde.


construção, operação e manutenção das operações.

Para que as CESBs pudessem operar em seus

respectivos estados, foi necessária a concessão

municipal para a exploração dos serviços, através de

contratos de longo prazo, porque a Constituição já

estabelecia que o poder da concessão dos serviços

públicos de saneamento pertence ao município.

O Banco Nacional da Habitação (BNH) - Criado

em 1964, o BNH era um banco de segunda linha, ou

seja, não operava diretamente com o público. Sua

função era realizar operações de crédito e gerir o Fundo

de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), por

intermédio de bancos privados e/ou públicos e de

agentes promotores, como as companhias habitacionais

e as de água e esgoto.

O BNH foi a principal instituição federal de

desenvolvimento urbano da história brasileira, na

qualidade de gestor do FGTS e da formulação e

implementação do Sistema Financeiro da Habitação

(SFH) e do Sistema Financeiro do Saneamento (SFS).

Foi extinto, por decreto presidencial, em 1986.

Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS)

- O FGTS é um fundo público de poupança compulsória,

criado em 1966. É formado pela contribuição de 8%

sobre a folha salarial das empresas e tem dupla função:

de um lado, é um fundo de indenização para o

trabalhador demitido sem motivos. De outro, é o

principal instrumento financeiro da política federal de

desenvolvimento urbano, que compreende as políticas

setoriais de saneamento básico e habitação popular.

Nesta função, o FGTS é a principal fonte financeira do

Sistema Nacional de Saneamento e parte importante

dos recursos do Sistema Financeiro da Habitação.

http://www.mre.gov.br/cdbrasil/itamaraty/web/port/economia/saneam/planasa/fgts/index.htm

http://www.mre.gov.br/cdbrasil/itamaraty/web/port/economia/saneam/planasa/fgts/index.htm


Cada trabalhador é titular de uma conta no

FGTS, que pode ser utilizada só nas situações definidas

em lei: demissão injustificada do emprego, aquisição de

casa própria, casamento, aposentadoria e, mais

recentemente, pelos portadores do vírus da AIDS. Ao

longo do tempo, as situações em que o trabalhador

pode sacar automaticamente estes recursos variou

muito, mas, sempre, as restrições à utilização

individual destes recursos visaram constituir uma

massa financeira, sob gestão pública, destinada ao

financiamento de investimentos em habitação e em

saneamento básico.

Até 1986, os recursos do FGTS foram geridos

pelo BNH. Com a extinção do banco, passaram a ser

administrados pela Caixa Econômica Federal, com

planejamento do Ministério do Planejamento e sob

supervisão do Conselho Curador do FGTS.

O FGTS passou a ser utilizado novamente como

recurso de financiamento de saneamento básico a

partir do ano de 2003.

Em 1980, a população atendida pelo Planasa

com os serviços de abastecimento de água era de cerca

de 50 milhões de pessoas, ou 42% da população total,

então de 119 milhões de pessoas. Os serviços de

esgotamento sanitário do Planasa cobriam cerca de

17,5 milhões de pessoas. Em 1990, quando a

população total era de 146,8 milhões, os serviços de

água do Planasa (vale dizer, das companhias estaduais

de saneamento) atendiam cerca de 83 milhões e, os de

esgoto, 29 milhões de pessoas.

Tabela 1. - Evolução da população coberta pelo

Planasa em termos de abastecimento de água, segundo

regiões (1970-1991) - (em milhares)

Você sabia?

Em 1969, o BNH foi autorizado a aplicar recursos do FGTS em saneamento básico e, em 1971, o PLANASA foi criado.


Anos Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-

Oeste

Brasil

1970 455,6 2.582,2 7.238,8 1.289,3 314,7 11.880,6

1971 476,6 3.097,2 8.170,2 1.530,3 335,9 13.610,2

1972 499,1 3.805,3 8.522,1 2.259,6 354,5 15.440,6

1973 544,6 4.409,6 9.708,4 2.702,2 477,9 17.842,7

1974 604,8 5.037,0 10.206,6 3.441,2 1.206,8 20.496,4

1975 685,4 5.680,1 10.857,6 4.162,0 1.343,6 22.728,7

1976 938,9 6.149,4 15.699,9 4.659,3 1.630,1 29.077,6

1977 1.081,8 7.512,5 18.818,0 5.575,4 2.044,9 35.032,6

1978 1.171,1 8.288,5 20.782,1 6.285,6 2.260,6 38.787,9

1979 1.541,9 9.332,7 23.909,5 6.731,5 2.558,6 44.074,2

1980 1.836,7 10.567,0 28.632,0 7.852,1 2.969,8 51.857,6

1981 1.909,5 10.567,0 28.632,0 8.500,1 3.347,7 52.956,3

1982 2.112,4 11.494,5 30.389,6 8.500,1 3.596,6 56.093,2

1983 2.438,3 12.853,1 31.229,0 9.297,9 4.028,5 59.846,8

1984 2.647,6 13.831,7 32.755,0 9.801,9 4.380,1 63.416,3

1985 2.833,6 14.862,9 34.600,6 10.411,3 4.822,5 67.530,9

1986 3.029,8 16.214,4 33.738,6 11.070,1 5.299,1 69.352,0

1987 3.262,4 17.178,5 35.849,4 11.676,0 5.651,4 73.617,7

1988 3.531,6 18.202,8 38.124,2 12.642,2 5.933,2 78.434,0

1989 3.818,8 20.539,1 36.901,9 13.728,9 6.296,8 81.282,5

1990 4.116,6 21.122,8 37.737,6 13.535,6 6.392,8 82.905,4

1991 4.197,4 20.823,1 37.165,2 14.185,8 6.102,4 82.473,9

Fonte: CEF/DESAN, dados extraídos do trabalho de SOUZA, Edgar. "Sugestões para uma nova política de saneamento", In: Para a Década de 90. Brasília, IPEA/IPLAN, 1990.

Esta expansão da cobertura ocorreu de modo

desigual. Foram privilegiados os investimentos em

água, pois estes representam menores custos e

propiciam retornos mais rápidos através de tarifas.

Além disto, embora tenha ocorrido uma significativa

expansão dos serviços em todo o território nacional, o

Planasa privilegiou as regiões mais ricas do Sul e

Sudeste do País e a maior parte dos investimentos

esteve concentrada nas cidades mais populosas e,

nestas, nos segmentos populacionais de maior renda.


Nem todos os municípios aderiram ao Planasa.

Alguns se mantiveram efetivamente autônomos,

operando com empresas municipais, isto é, com o

controle acionário do município e a administração

municipal responsabilizando-se integralmente pelo

serviço através de um órgão da administração direta ou

de uma entidade autônoma. Cerca de 20% dos

municípios do país adotam este tipo de gestão,

concentrados, sobretudo na região Sudeste,

particularmente em Minas Gerais e São Paulo.

Outros municípios mantiveram uma autonomia

parcial, mantendo-se conveniados a um órgão do

Ministério da Saúde, a atual Fundação Nacional de

Saúde (FNS). Operam de acordo com o modelo de

saneamento implantado pelo Serviço Especial de Saúde

Pública, criado há mais de 40 anos. Os serviços são

operados por uma autarquia municipal, com autonomia

administrativa técnica e financeira, porém

administrados com marcada influência da FNS, cujas

funções abrangem de administração a assistência

técnica. Em 1993, cerca de 6% dos municípios

brasileiros adotavam este sistema, em 625 localidades.

Estes estão concentrados basicamente na região

Nordeste.

Por outro lado, a partir dos anos 90, sob o

impulso dos processos de reforma do Estado, uma

grande reestruturação vem ocorrendo na engenharia

administrativa dos serviços de saneamento básico no

Brasil, modificando significativamente a estrutura

institucional que havia sido montada sob o Planasa.

No caso das companhias estaduais, não há um

padrão único de reforma. Os governos estaduais têm

adotado estratégias diferentes para ampliar a

capacidade de oferta de serviços. Alguns governos

estaduais, como o do Rio de Janeiro e o do Espírito


Santo, vêm tentando privatizar suas concessionárias,

vendendo seus ativos a um operador privado e

subconcedendo os direitos de operação dos serviços.

Outros estados, como o Mato Grosso do Sul,

devolveram a operação dos serviços às prefeituras

municipais, estratégia que, no limite, implicará a

extinção da operadora estadual. Outros estados ainda,

como São Paulo, Paraná e Ceará, tomaram uma série

de medidas para fortalecer sua empresa estadual.

Neste caso, as companhias reestruturaram seus

padrões de operação para manter e ampliar seus

mercados, melhorando sua eficiência. Esta estratégia

compreendeu inclusive diversificar as fontes de

recursos, abrindo o capital da empresa para

investidores privados, bem como subconcedendo a

gestão de sistemas locais operadores privados.

Entre os municípios, também há casos de

privatização das empresas municipais via concessão

dos serviços a uma operadora privada e venda dos

ativos das companhias. Esta tendência é

particularmente forte nos municípios de médio porte do

estado de São Paulo.

No governo do presidente Lula, foi criado o

Ministério das Cidades que tem como objetivo

fundamental integrar as políticas públicas, que

interferem com as cidades, unificando todas as forças

para trabalharem no sentido de acabar definitivamente

com a chamada cidade partida. Nesse sentido, na área

de saneamento, foi criada a Secretaria Nacional de

Saneamento Ambiental, que tem como missão

―Assegurar os direitos humanos fundamentais de

acesso à água potável em qualidade e quantidade

suficientes e de vida em ambiente salubre nas cidades

e no campo‖ e que deve atuar como coordenadora das

ações de saneamento no âmbito do governo federal e

gestora dos recursos.

Importante

O cenário atual: - crescimento vertiginoso da população; - grande ocupação dos centros urbanos; - 80% da população vivem nas cidades; - surgimento de aglomerados urbanos e formação de regiões metropolitanas.


Segundo estudo realizado pela Secretaria

Nacional de Saneamento Ambiental do Ministério das

Cidades - 2003, os recursos para universalizar os

serviços de abastecimento de água e esgotamento

sanitário até 2010, 2015 e 2020 serão necessários

investir da ordem de R$ 70 bilhões, R$ 123,6 bilhões e

R$ 178,4 bilhões respectivamente. Nestes valores,

consideram-se os recursos necessários para a expansão

e reposição de ativos, tanto do meio urbano quanto do

rural dos serviços de abastecimento de água (produção

e distribuição) e esgotamento sanitário (coleta,

tratamento e disposição final).

Se considerarmos a universalização dos serviços

até o ano 2020, teríamos de contar anualmente com

um investimento médio de aproximadamente R$ 9

bilhões por ano, isto equivale a 0,45% do PIB Nacional.

Para o ano de 2004 foram previstos cerca de R$

2,9 bi do FGTS e BNDES. Tal recurso foi resultante da

negociação do Governo Brasileiro com o Fundo

Monetário Internacional - FMI firmado no final do ano

de 2003, no qual permitiu a utilização do superávit

acima do acordado para o ano de 2003 (4,25% do PIB

nacional).

A redução de recursos destinados ao

financiamento no setor de saneamento, nos anos de

1998 a 2002, acumulou um déficit estrutural de

grandes dimensões.

Não só o contingenciamento temporário de

recursos se tornou um óbice no desenvolvimento do

setor como também as restrições determinadas pela

LRF. As linhas de financiamento para o setor, na

maioria das vezes, são linhas complementares de

outros programas encarecendo e dificultando a tomada

de recursos por parte dos órgãos de saneamento.


Nosso entendimento é o da necessidade de

resgate da dívida social para com o saneamento

ambiental, abrindo-se um leque de possibilidades

financeiras para alocação de recursos não inflacionários

e que possibilitem a alavancagem do segmento dentro

de uma perspectiva de desenvolvimento sustentável.

Os recursos de financiamentos para água e

esgotos do FGTS e do BNDES (o PPA 2004/2007 previu

7,2 bilhões e 6,3 bilhões de reais respectivamente)

para serem utilizados em saneamento, entretanto o

Governo Federal está utilizando excepcionalidades para

viabilizar a alocação de tais recursos.

A Resolução 3.153 do Banco Central, de 11 de

dezembro de 2003, finalmente desbloqueou os recursos

do FGTS, alterando a Resolução nº 2.827 de 30 de

março de 2001, autorizando a contratação de novas

operações de crédito para a execução de ações de

saneamento ambiental nos limites de até R$ 1,1 bilhões

de reais para financiamentos de projetos vinculados a

licitações internacionais; até R$ 1 bilhão de reais para

operações de estados e municípios que fizeram

refinanciamentos no Programa de Ajuste Fiscal de 1997

e 2001, respectivamente; e até R$ 0,8 bilhão para as

operações constantes do Sistema de Registro de

Operações com o Setor Público - CADIP, respeitada a

ordem cronológica de registro das mesmas. Tais ações

se destinam a abastecimento de água, esgotamento

sanitário, desenvolvimento institucional e resíduos

sólidos. Posteriormente, outra Resolução do BACEN

incluiu operações específicas de ações para drenagem

urbana e ações de integradas de saneamento

ambiental.

A ASSEMAE em conjunto com a Secretaria

Nacional de Saneamento Ambiental e a Caixa

Econômica Federal elaboraram nos meses de janeiro e


fevereiro do ano em curso 6 reuniões em todo Brasil

(Poços de Caldas e Belo Horizonte/MG, Porto

Alegre/RS, Campinas/SP, Salvador/BA e Recife/PE) com

a presença de gestores e prefeitos municipais para

elucidar dúvidas e ajudar na preparação de Cartas

Consultas para contratar os recursos do FGTS. As

reuniões em todo Brasil contaram com a presença de

mais de 650 participantes e o resultado é que o

Ministério das Cidades conta com uma carteira de mais

de R$ 4,925 bilhões para serem enquadrados nos

R$2,9 bilhões acordados com o FMI.

Mesmo com a presente liberação de recursos, os

seguintes entraves ainda devem ser resolvidos para

que o setor de saneamento possa ter recursos de

financiamento permanentes.

O volume de recursos acessíveis a municípios

ainda é bastante reduzido.

Os municípios, em muitos casos, estão com

margens baixas de endividamento para

contrair financiamentos.

As autarquias, mesmo que possam contrair

financiamentos, estão impedidas porque têm

a sua contabilidade "atrelada" à dos

municípios aos quais estão vinculadas.

A contabilidade brasileira considera o

investimento em saneamento como gasto

público e, portanto, o uso do FGTS e do

BNDES para investimento faz aumentar as

despesas correntes e em conseqüência

compromete o superávit primário.

As autarquias, assim como boa parte das

empresas estaduais, em menor escala,

também têm dificuldades de contrair

financiamentos e pagar as contrapartidas e os

próprios financiamentos, com receitas

tarifárias.

Importante

Podemos considerar como desafios desta questão: - uma gestão eficiente que possibilite sua auto-suficiência; - a viabilização da realização de investimentos necessários para ampliação e modernização gerencial e operacional do setor, visando universalizar o atendimento à população, tanto em água quanto em esgoto sanitário.


Resolver, ou melhor, retirar estas amarras aos

municípios e às autarquias municipais é fundamental

para o acesso a recursos do FGTS e do BNDES.

È fundamental reforçar que as autarquias de

saneamento municipal são totalmente independentes,

financeiramente, dos municípios e em muito se

assemelham às empresas estaduais, e que tratamento

especial a elas deve ser dado pelo Governo Federal.

PARTICIPAÇÃO DA FUNÇÃO SAÚDE-SANEAMENTO

NOS GASTOS MUNICIPAIS

A municipalização da Saúde no Brasil é fruto de

um longo processo, surgindo na década de 50, pautada

pelas concepções do chamado "sanitarismo

desenvolvimentista". Suas teses foram aprovadas na III

Conferência Nacional de Saúde, em 1963.

A idéia fundamental era criar uma rede

flexível, que a nível municipal se

adequasse à realidade do município e

que fosse se tornando mais complexa

à medida que o próprio município se

desenvolvesse...

(Farul, 1963).

Mas é na década de 70 que surgem, em algumas

cidades, como Londrina (PR), Campinas (SP), Niterói

(RJ), experiências de formulação de políticas locais de

saúde e de organização de redes municipais, baseadas

nos princípios da atenção primária, divulgada pela

Conferência de Alma Ata/OMS, e da medicina

comunitária. Em 1978, 60 municípios reunidos no I

Encontro de Secretários Municipais de Saúde do

Sudeste aprovam o "Memorial de Campinas", no qual

constam como reivindicações:

"prioridade dos municípios para a atenção

primária através de postos de saúde‖;

"priorização pelo Fundo de Assistência e

Desenvolvimento Social (FAS) às solicitações dos


municípios para investimentos na rede física

de serviços‖;

"descentralização tributária‖;

"aumento da dotação tributária das

prefeituras para a saúde‖;

"integração interinstitucional".

Houve acentuada difusão da política

municipalista nesse período, apesar da centralização e

da ressonância exercidas pelo governo federal através

das políticas de saúde conduzidas pelo Ministério da

Previdência e Assistência Social, evidenciadas nos

seguintes padrões de intervenção:

"centralizador das decisões, a nível financeiro

e operacional, no Governo Federal e dentro

dele no interior do INAMPS, (...) o real

"executor" da política governamental para o

setor como um todo‖;

"privilegiador de uma forma de financiamento

que se apóia na (...) captação de recursos

independentes do orçamento fiscal (...) via

contribuições sociais (...) extremamente

vulneráveis às crises econômicas‖;

"cristalizador de redes de atendimento

separadas e não integradas (...)‖,

"privatizante, do ponto de vista da execução

dos serviços‖;

"deteriorador da capacidade instalada do

setor público‖;

"constituidor de uma rede de equipamentos

(...) (a qual) não obedeceu a critérios

vinculados à distribuição dos problemas de

saúde da população‖;

"tendente a expandir cobertura, abrangendo

um número cada vez maior de usuários,

ainda que segmentando e diferenciando o

acesso para distintos segmentos das classes

subalternas‖;

Dica de leitura

A Reorganização dos Serviços de Saúde no Cenário Local, de Monnerat, Senna e

Souza, que se encontra no SCIELO, mas foi publicado na Cienc. Saúde Coletiva; 7(3): 509-521, 2002. Tab.


"de planejamento, gestão, avaliação e

controle cada vez mais difíceis (...)‖;

"inefetivo naquilo que toca às necessidades

nosológicas da população brasileira nas

diferentes regiões do país e às necessidades

de acesso, quantidade e qualidade de serviços

(...)‖;

"atuando sem hierarquia, regionalização,

sistemas de referência, mecanismos de

integração e sendo predominantemente

hospitalocêntrico".

De âmbito nacional, a assistência médica

previdenciária era a principal forma de prestação de

atenção à saúde, caracterizando-se pelo atendimento

clínico individual, com privilégio da atenção hospitalar e

especializada, estando ausente qualquer medida de

saúde pública de promoção da saúde ou prevenção de

doenças, que por sua vez eram executadas em serviços

de saúde pública organizados em estrutura

governamental diversa e com aporte financeiro

extremamente reduzido.

Os serviços de saúde pública, de

responsabilidade do Ministério da Saúde e das

Secretarias Estaduais de Saúde, cuidavam basicamente

das doenças infecciosas de caráter endêmico e

epidêmico, com alguma ênfase na educação em saúde.

A assistência médica nestes serviços era

completamente subordinada ao enfoque coletivo, sendo

oferecida com o objetivo de controlar a

incidência/prevalência das doenças infecciosas, em

detrimento da demanda espontânea por assistência

médica individual.

Na segunda metade da década de 70, o Brasil

passa a sofrer as conseqüências do modelo econômico

e do endividamento junto às instituições financeiras

internacionais. O modelo previdenciário vivencia uma


agudização de sua crise financeira. Muitas foram as

explicações para este momento de crise. Destacam-se

aqui as que foram mais relevantes para a compreensão

do processo de descentralização:

O privilegiamento do setor privado e

especializado na prestação de assistência

médica, oneroso e de baixo impacto no

incremento da qualidade de saúde da

população;

A dificuldade de controle das contas e dos

gastos já que os hospitais relacionavam-se

diretamente com a instância federal num país

com dimensões continentais;

O paralelismo de ações da previdência social

e dos órgãos vinculados da saúde.

Entre as inúmeras medidas para a contenção da

crise financeira e para responder a necessidade

crescente de ampliação da assistência médica, destaca-

se a formulação do Plano de Reorientação da

Assistência Médica da Previdência Social, em 1982, pelo

CONASP (Conselho Nacional de Administração da Saúde

Previdenciária), com as seguintes recomendações,

entre outras:

Instituição das Ações Integradas de Saúde

(AIS), com o estabelecimento de convênios

com as Secretarias de Saúde, estaduais e

municipais, objetivando a integração e

racionalização da atuação do setor público;

Criação do Sistema de Assistência Médico-

Hospitalar da Previdência Social (SAMHPS),

que instituiu novo modelo de pagamento das

internações hospitalares realizadas pelos

serviços privados e filantrópicos contratados e

conveniados ao INAMPS e hoje ainda vigente

sob a denominação de Sistema de Informações

Hospitalares (SIH/SUS).

Importante

Dentre as macro-prioridades do Pacto em Defesa da Vida, possui especial relevância o aprimoramento do acesso e da qualidade dos serviços prestados no SUS, com a ênfase para o fortalecimento e qualificação estratégica da Saúde da Família; A Promoção,

Informação e Educação em Saúde com ênfase na Promoção de atividade física, na Promoção de hábitos saudáveis de alimentação e vida, controle do tabagismo; controle do uso abusivo de bebida alcoólica; cuidados especiais voltados ao processo de envelhecimento.


As AIS caracterizavam-se pela tentativa de

gestão e programação conjunta das ações das três

esferas federal, estaduais e municipais. No período de

1984 a 1987, viabilizaram concretamente a expansão

da capacidade instalada da rede pública, principalmente

ambulatorial, e contribuíram para a articulação

interinstitucional.

Este processo incorporou 2.500 municípios do

país, principalmente nos estados do Rio de Janeiro,

Paraná, São Paulo, Minas Gerais, Rio Grande do Sul,

Piauí e Pernambuco, resultando na elevação do

percentual de recursos do orçamento global do

Ministério da Previdência e Assistência Social aplicado

nas secretarias estaduais e municipais de saúde da

média de 6,22%, em 1984, para 11,82% em 1986.

Apesar de ter como objetivo inicial a integração

interinstitucional, as AIS acabaram transformando-se

em compra de serviços públicos de estados e

municípios à semelhança da relação entre o INAMPS e

os prestadores privados, estimulando no setor público a

produção de assistência médica individual em

detrimento das ações coletivas que já eram precárias à

época.

Com êxitos localizados, essa estratégia não foi

capaz de combater o paralelismo de ações, a

multiplicidade gerencial e a centralização do poder

decisório na instância federal, tornando-se claro, então,

que o sistema deveria ter um gestor único em cada

esfera de governo, com funções diferenciadas para

cada uma delas.

Concomitante ao debate em torno da crise da

previdência e da saúde, o país viveu na década de 80 o

processo de abertura política e neste clima surgem

diversos movimentos reivindicatórios por garantia de

direitos sociais. Entre eles destaca-se o movimento pela


reforma sanitária e pelo direito à saúde, envolvendo a

participação da população organizada e de técnicos do

setor saúde. Sua ação mais marcante ocorreu na 8ª

Conferência Nacional de Saúde de 1986, a partir da

qual registram-se iniciativas voltadas para a

implementação do processo de descentralização, cujo

exemplo singular no período foi a implantação do

Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde (SUDS).

O SUDS representou a descentralização de

recursos físicos, humanos e financeiros da máquina

previdenciária para os estados, com ganhos na

racionalização da gestão e do uso dos recursos.

Entretanto, não induziu objetivamente o processo de

descentralização para os municípios, implementado ao

sabor dos interesses político-clientelistas dos gestores

estaduais.

Não obstante, o movimento dos dirigentes

municipais de saúde prosseguia e, em 1988, em Olinda,

foi criado o Conselho Nacional de Secretários Municipais

de Saúde (CONASEMS). Na "Carta de Olinda", os

Secretários Municipais de Saúde consignam:

...os Municípios, berço real da

cidadania, reafirmam sua convicção de

que o verdadeiro controle só ocorrerá

efetivamente na medida em que o

poder local conquiste e tenha acesso a

condições materiais, financeiras e

políticas para gerir autonomamente o

sistema local de saúde.

...(a Reforma Sanitária como) medida

urgente reclamada por amplos setores

da Sociedade Civil com a qual estão

comprometidos os "Municípios (...)

(a luta por) reformas essenciais

também das Políticas Tributária,

Urbana, Agrária, sem o que o Brasil

não poderá jamais ser considerado uma

federação real, devido à

marginalização de grande parte de

seus cidadãos (...)

Para refletir

A descentralização da gestão das ações e serviços de saúde: 1. Provocou

mudanças nas relações entre o nível estadual e municipal no que diz respeito ao processo de planejamento e programação? 2. Modificou a estrutura e os mecanismos de financiamento das ações e serviços? 3. Produziu efeitos na organização do sistema de referência e contra-referência intermunicipal? 4. Modificou a oferta de cuidados à saúde (preventivos/curativos, públicos/privados)?


O movimento pela reforma sanitária representou

um fato singular em toda a história das políticas de

saúde no Brasil. A grande mobilização dos movimentos

populares por saúde somada à atuação de técnicos e

profissionais da área da Saúde e da Previdência Social,

num contexto de amplo apoio da sociedade às

mudanças de caráter democrático, possibilitou a

marcante influência junto aos trabalhos da Assembléia

Nacional Constituinte de 1987.

Pela primeira vez, a Constituição Brasileira

(1988) determinava explicitamente a existência da

Seguridade Social no país, tendo como um de seus

capítulos as diretrizes para o setor saúde que

resumidamente são:

Universalização da assistência, agora não

mais restrita apenas aos trabalhadores

formalmente inseridos no mercado de

trabalho e seus dependentes, mas acessível a

todo cidadão brasileiro;

A descentralização da gestão do sistema, com

direção única em cada esfera de governo;

Integralidade da atenção, com ações de

promoção, prevenção, cura e reabilitação

oferecidas pelo mesmo sistema de saúde;

Participação da comunidade.

A Constituição estabeleceu, como pilares

principais da reforma do setor saúde, a cobertura

universal e eqüidade no acesso a cuidados de saúde e

definiu o papel do Estado no artigo 196:

Saúde é direito de todos e dever do

Estado, garantido mediante políticas

sociais e econômicas que visem à

redução do risco da doença e de outros

agravos e ao acesso universal e

igualitário às ações e serviços para sua

promoção, proteção e recuperação.


A implementação do Sistema Único de Saúde -

SUS, de acordo com essas diretrizes, deveria constituir

uma rede de serviços de saúde públicos e privados,

descentralizada, regionalizada e hierarquizada. O setor

privado participaria do sistema de forma

complementar, por intermédio de contratos ou

convênios com o setor público, com prioridade para as

instituições filantrópicas e sem fins lucrativos.

Quanto ao financiamento, o setor saúde

receberia parte dos recursos do Orçamento da

Seguridade Social (OSS), um dos três componentes do

orçamento nacional, também instituído pela

Constituição. A definição do volume de recursos seria

viabilizada por proposta orçamentária e preparada após

negociações entre os principais agentes das três áreas

envolvidas (Saúde, Previdência Social e Assistência

Social).

A partir desse momento, e com a promulgação

da Lei Orgânica de Saúde, Lei 8.080/90, que vincula a

descentralização à municipalização e da Lei 8.142/90,

registraram-se as experiências de descentralização da

gestão, com ênfase na criação de instrumentos e de

estruturas que dessem a estados e municípios uma

maior capacidade gerencial, tais como Conselhos e

Fundos de Saúde, planos estaduais e municipais,

relatórios de gestão.

Os relatórios aprovados na IX Conferência

Nacional de Saúde, em 1992, que contou com ampla

participação de todos os segmentos do setor,

recolocaram a descentralização, então entendida como

municipalização, como a diretriz mais importante a

perpassar as ações de saúde no país.

O Ministério da Saúde adotou as Normas

Operacionais Básicas (NOB) como instrumento tático

para regulação do processo de descentralização e para

Dica de leitura

CARVALHO, Guido Ivan de. Comentários a lei orgânica da saúde:

leis 8.080/90 e 8.142/90. 2ª ed., São Paulo: HUCITEC, 1995.


definição dos instrumentos de repasse de recursos

financeiros entre a União e os estados e municípios, e

do respectivo acompanhamento. A primeira NOB,

emitida em 1991, teve como característica básica a

transformação dos serviços de natureza pública, tanto

estaduais quanto municipais, em prestadores

ressarcidos conforme a produção, igualando-os àqueles

de natureza privada e filantrópica. Mas introduziu,

também, o relacionamento direto do Ministério da

Saúde com as Secretarias Municipais de Saúde através

de "convênios de municipalização", estimulando a

disseminação dos requisitos - Fundo e Conselho

Municipais de Saúde - previstos para repasse de

recursos financeiros na Lei 8.142/90, e que, ao final de

1982, já estavam presentes em cerca de 2.000

municípios.

No entanto, o processo de descentralização para

os municípios alcança maior potencial de indução a

partir da edição da Norma Operacional Básica 01/93,

que "regulamenta o processo de descentralização da

gestão dos serviços no âmbito do Sistema Único de

Saúde e estabelece os mecanismos de financiamento

das ações de saúde, em particular da assistência

hospitalar e ambulatorial e diretrizes para os

investimentos no setor"

A NOB 01/93, além de outras definições,

estabeleceu três diferentes condições de gestão para os

municípios: incipiente, parcial e semiplena. Na condição

de gestão semiplena, forma mais avançada de

descentralização do SUS, os municípios assumem o

controle total da gestão do sistema de saúde, incluindo

definição de políticas, execução, acompanhamento,

controle e avaliação no âmbito de seus territórios.

Assim, compete às Secretarias/Departamentos

Municipais de Saúde:


Assumir a completa responsabilidade sobre a

gestão da prestação de serviços:

planejamento, cadastramento, contratação,

controle e pagamento de prestadores

ambulatoriais e hospitalares, públicos e

privados;

Assumir o gerenciamento de toda a rede

pública existente no município, exceto

unidades hospitalares de referência sob

gestão estadual;

Assumir a execução e controle das ações de

saúde, nutrição, vigilância epidemiológica,

vigilância sanitária e de saúde do trabalhador

(vigilância de ambientes e processos de

trabalho, assistência e reabilitação do

acidentado do trabalho).

Na condição de gestão semiplena, o município

passa a receber mensalmente, por transferência fundo

a fundo, o total dos recursos financeiros para custeio

correspondentes ao teto ambulatorial e hospitalar

estabelecido.

Devido ao grande número de municípios e à

diversidade de realidades locais a descentralização,

vem ocorrendo de forma gradual, heterogênea,

conflituosa e inovadora, porém singularmente diferente

da municipalização concebida em 1991.

Em 1994, apenas 24 municípios assumiram a

condição de gestão semiplena no país. Em 1996, esse

número era de 137 num universo de aproximadamente

5.000 municípios, incluindo as capitais de 11 estados,

com uma cobertura de 16% da população do país e

utilizando 23% dos recursos do Fundo Nacional de

Saúde destinados à assistência.

Importante

O processo de descentralização da saúde implementou propostas e programas que exigiam a participação de todos os entes federativos para o seu funcionamento. Os Municípios tiveram destaque em todos os documentos da descentralização e teriam as suas

responsabilidades muito ampliadas à medida em que se desenvolvia o processo. Novas formas de gestão do sistema foram sendo introduzidas e aos poucos foram sendo adotadas por cada município, e o grau de responsabilização deles foi aumentando de acordo com o que determinava cada Norma Operacional Básica - as NOBs 01/91, 01/93 e 01/96.


O processo de gestão descentralizada do

Sistema de Saúde no Brasil, tendo como alvo os

municípios que aderiram à condição de gestão semi-

plena, a partir de 1993.

A maioria dos municípios não criou mecanismos

adicionais de financiamento para a saúde. As iniciativas

citadas restringiram-se a fontes tradicionais do

Ministério da Saúde destinadas para fins específicos

como informatização e treinamento de pessoal. Outra

fonte financiadora de projetos para a Saúde, relatada

nas entrevistas dos ex-secretários em alguns

municípios, é a OPAS.

A tendência geral apontada pelo quadro acima é

de as Prefeituras arcarem com o maior quantitativo de

funcionários na rede de saúde, enquanto o Estado e o

nível federal, por não contratarem novos profissionais,

tendem a diminuir sua participação.

Alguns dos municípios estabeleceram, com a

gestão semiplena, a isonomia salarial entre os

funcionários municipais da saúde e os funcionários

municipalizados, demonstrando uma maior autonomia

do nível municipal em relação à política de recursos

humanos. É importante ressaltar que a isonomia

salarial quase sempre se deu com a elevação dos

salários dos funcionários estaduais e federais lotados

em unidades municipalizadas, equiparando-os com os

salários dos funcionários municipais.

A NOB 01/93 exige para a habilitação em gestão

semiplena que os municípios apresentem "à Comissão

Bipartite comprovante da existência da comissão de

elaboração do Plano de Carreira, Cargos e Salários

(PCCS) da saúde para o município, ou plano já

elaborado".


Existiu preocupação em formar e capacitar seu

pessoal, realizando cursos organizados pela própria

secretaria ou através de instituições contratadas. Fundo

das Nações Unidas para a Infância (UNICEF),

Organização Pan-americana de Saúde (OPAS),

Fundação do Desenvolvimento Profissional (FUNDAP) e

universidades são algumas das instituições que

apoiavam as secretarias municipais nestas atividades.

Ainda em relação ao gerenciamento de recursos

humanos, constatamos que os municípios do estudo

realizam as atividades de seleção, contratação e

movimentação de pessoal.

A gestão semiplena, conferindo poder ao gestor

municipal do SUS, faz avançar a descentralização no

interior do Sistema de Saúde.

Na gestão descentralizada, as Secretarias

Municipais de Saúde, as grandes executoras das ações

de saúde do sistema, passam a ter maior projeção no

interior dos governos municipais, desenvolvem sua

capacidade gerencial em função de suas novas

responsabilidades e, num processo dinâmico e criativo,

vão tentando aproximar as ações e os serviços às

necessidades de saúde da população. Isto significou,

nos municípios, avaliados pelo Projeto, que se

habilitaram à condição de gestão semiplena, um

aumento da oferta de serviços e ações de saúde, um

novo relacionamento entre os setores público e privado

e um incremento de recursos financeiros originados do

tesouro municipal.

O processo de descentralização da gestão no

SUS também visava o fortalecimento dos fóruns

participativos e o controle público do sistema. A

pesquisa evidenciou que a participação é um processo

que tem como determinante a dinâmica da organização

social, que assume particularidades nos municípios


devido às suas características histórico-culturais. No

entanto, a gestão descentralizada imprimiu uma maior

dinâmica na participação da comunidade, pois, com

maior autonomia gerencial e recursos para implementar

os sistemas de saúde municipais, houve estímulo aos

representantes nos Conselhos Municipais de Saúde a

exercerem mais efetivamente o controle público do

sistema.

Este processo de descentralização, ao atingir as

relações de poder já cristalizadas no interior do sistema

de saúde, redefine novos papéis para o gestor federal e

estadual.

É o gestor estadual aquele que sofre o maior

impacto nessas mudanças. Seu papel original de

executor de ações voltadas para o atendimento da

população e de contratante de serviços privados e

filantrópicos é substituído por uma função de

coordenação, apoio e regulação do sistema estadual de

saúde.

Investimentos com recursos próprios e

política tarifária

INVESTIMENTOS COM RECURSOS PRÓPRIOS

Segundo dados do SNIS - Sistema Nacional de

Informação em Saneamento Ambiental -

PMSS/SNSA/MC de 2002, não é desprezível a parcela

de recursos investidos pelos operadores públicos de

serviços de saneamento, tais prestadores de serviços

investiram em torno de R$ 1,4 bilhão de reais no país.

Entretanto, o próprio estudo indica um nível de

perdas de faturamento médio de 40,5% e um nível de

inadimplência elevado (a razão entre a receita total dos

prestadores de serviços locais de saneamento e os


créditos a receber no ano de 2002) variam de 16% na

região sul a 46% na região norte.

Nos prestadores de serviços regionais

(Companhias Estaduais), os percentuais não são muito

diferentes, variam de 20% a 53% nas mesmas regiões

do país.

É preciso melhorar o desempenho da gestão dos

serviços de saneamento para que seja possível investir

um montante maior de recursos da própria receita

tarifária.

Conforme consta da Resolução 2.827 de

30/03/01 do Conselho Monetário Nacional, estão

excepcionalizados dos critérios de acesso a recursos do

BNDES o PMAT/BNDES, que tem como finalidade

melhorar as ações de arrecadação tributária dos

municípios.

Desta forma, seria fundamental para as

autarquias de saneamento que aumentassem os

pedidos de financiamento do Programa de

Modernização da Administração Tributária e da Gestão

dos Setores Sociais Básicos (PMAT), que potencialize a

capacidade arrecadadora e de gestão dos serviços de

saneamento, tendo como conseqüência maior

possibilidade de custear os seus próprios investimentos.

PMAT - Este programa destina-se à modernização

da administração tributária e à melhoria da qualidade do

gasto público dentro de uma perspectiva de

desenvolvimento local sustentado, visando proporcionar

aos municípios brasileiros possibilidades de atuar na

obtenção de mais recursos estáveis e não inflacionários e

na melhoria da qualidade e redução do custo praticado na

prestação de serviços nas áreas de administração geral,

assistência à criança e jovens, saúde, educação e de

Quer

saber mais?

Segundo o BNDES, este programa destina-se à modernização da administração tributária e à melhoria da qualidade do gasto público dentro de uma perspectiva de desenvolvimento local sustentado, visando proporcionar aos municípios

brasileiros possibilidades de atuar na obtenção de mais recursos estáveis e não inflacionários e na melhoria da qualidade e redução do custo praticado na prestação de serviços nas áreas de administração geral, assistência à criança e jovens, saúde, educação e de geração de oportunidades de trabalho e renda.


geração de oportunidades de trabalho e renda, através

das seguintes ações:

Fortalecimento das capacidades gerencial,

normativa, operacional e tecnológica da

administração tributária e da gestão pública

dos serviços sociais básicos e demais ações

de natureza fiscal ou racionalizadoras do uso

de recursos públicos disponíveis nos governos

locais;

Desenvolvimento e aperfeiçoamento de

sistemas de informação, serviços e processos

voltados ao cumprimento das atribuições e

competências municipais estabelecidas no

âmbito do Sistema único de Saúde-SUS,

Estatuto da Criança e do Adolescente-ECA e

da Lei de Diretrizes e Bases da Educação-

LDB;

Acompanhamento das obrigações tributárias,

maximização do uso de recursos ociosos/sub-

utilizados e eliminação de perdas, melhoria da

qualidade e da oferta desses serviços a um

menor custo, registro, controle e

gerenciamento da execução do gasto público;

Cooperação permanente das unidades da

federação entre si, com órgãos da

Administração Federal e com a Sociedade

Civil para atuação conjunta, intercâmbio de

experiências, informações, cadastros e

formação de redes sociais que racionalizem,

melhorem e ampliem o atendimento e

reduzam o custo unitário da prestação dos

serviços;

Modernização da administração pública

voltada para iniciativas de desenvolvimento

local que promovam capacitação e articulação

do tecido produtivo e geração de trabalho e

renda.


As ações passíveis de serem financiadas dentro

de um programa PMAT para o setor de saneamento são

política tarifária; fortalecimento dos controles internos;

combate às perdas; automação e padronização de

unidades operacionais; cadastro; gestão com controle

social e transparência; desburocratização dos serviços;

recursos humanos; gestão da dívida ativa; pesquisa e

desenvolvimento.

GESTÃO COM CONTROLE SOCIAL E

TRANSPARÊNCIA DOS RECURSOS

Um modelo de gestão moderno e participativo

contribui para a melhoria da qualidade de vida da

sociedade como um todo. Diversos programas e

projetos que mostrem bons indicadores físicos e

financeiros relativos ao saneamento ambiental

certamente apresentarão novas perspectivas para este

setor.

Para atingir tal objetivo, sugere-se uma ação

firme do poder público no sentido de fortalecer os

órgãos públicos de saneamento. A Associação Nacional

dos Serviços Municipais de Saneamento (ASSEMAE)

que acompanha atentamente a administração do setor

apresenta este referencial conceitual que visa o

fortalecimento baseado nas seguintes ações:

Manutenção da autonomia municipal nos

serviços locais de saneamento;

Modernização administrativa por meio de

programas de revisão de cadastros,

informatização, qualificação do atendimento,

geoprocessamento, mapeamento de

processos;

Desenvolvimento de recursos humanos

incentivando o intercâmbio de experiências

entre os prestadores nos Serviços Municipais

de Saneamento;

Para navegar

Para um melhor conhecimento, consulte o site http://www.assemae.org.br


Controle e fiscalização dos serviços com

redução de perdas e o combate a fraudes no

abastecimento de água, a reciclagem e o

reuso dos resíduos sólidos;

Preservação, conservação e utilização racional

dos recursos naturais, compatibilizando-os

com os serviços de abastecimento de água,

coleta de esgotos, limpeza pública e

drenagem urbana;

Campanhas educativas sobre o uso racional

dos recursos hídricos e adequada disposição

dos esgotos e resíduos sólidos;

Desenvolvimento e divulgação de pesquisas

tecnológicas, incentivando programas de

melhoria da qualidade do saneamento

ambiental, para o controle e a redução de

doenças e outros agravos provocados por

veiculação hídrica e sanitária;

Prática tarifária real para aqueles órgãos que

estão executando tarifa equivocada,

induzindo-os à manutenção do ciclo de

sustentabilidade econômica;

Incentivo a mecanismos de controle social

sobre a prestação dos serviços de

saneamento, informando e divulgando a

população sobre questões relevantes de

saúde pública, preservação do meio

ambiente, indicadores e patamares de

desempenho, aumentando a transparência

sobre a gestão pública.

Percebe-se que, do ponto de vista metodológico,

deve ser feito um corte no porte dos municípios para

consecução de programas que possam dar resultado

para o fortalecimento da Gestão dos Serviços de

Saneamento.

Para pequenos municípios (população inferior a

30 mil habitantes), deve-se trabalhar no fomento a


convênios de Cooperação Técnica entre o Governo

Federal, por meio da Fundação Nacional de Saúde

(FUNASA) e os municípios, por meio de uma autarquia

municipal ou outro arranjo institucional. A cooperação

técnica que difere da assistência técnica visaria

estabelecer condições de sustentabilidade para o órgão

municipal de saneamento para a efetivação das ações

de gestão e prestação dos serviços de saneamento.

Quanto aos municípios de médio porte (entre

30.000 e 100.000 habitantes) e de grande porte (acima

de 100.000 habitantes), poderia ser pensado um

programa, no âmbito da Sistema Municipal de

Saneamento Ambiental(SMSA), com a finalidade de

promover a melhoria da gestão de tais serviços, tanto

com convênios de cooperação técnica entre a SMSA e

os municípios quanto da SMSA com a ASSEMAE e a

ABES para a capacitação técnico-institucional de tais

serviços, que poderiam servir também como

multiplicadores aos municípios de pequeno porte, ou

mesmo de eventuais consórcios intermunicipais de

saneamento.

Entre as diversas ações, que deveriam ser

melhoradas no âmbito da gestão dos serviços,

merecem destaque as que se seguem:

Alguns órgãos públicos praticam políticas

tarifárias abaixo das suas reais necessidades

desenvolvendo uma prática equivocada para

sustentabilidade do setor;

É tecnicamente necessário implantar sistemas

de custos e de desgaste, pelo uso, dos bens

patrimoniais (depreciação) de tal forma que

permitam o planejamento estratégico

adequado para substituição desses bens no

momento economicamente oportuno;


De outro lado, o controle sistemático da

execução orçamentária permitirá identificar

as variações de custos na produção dos

serviços e a tomada imediata de ações que

visem corrigir tais desvios, protelando a

necessidade de reajustamento ou de

realinhamento tarifário;

É importante o desenvolvimento de

indicadores e patamares de desempenho para

qualificação e eficiência operacional e a saúde

financeira do órgão;

Um dos mecanismos sugeridos que poderão

ser absorvidos pela administração pública é o

do fortalecimento dos controles internos:

econômicos, operacionais e financeiros.

Executados por equipe própria do órgão ou

por empresa terceirizada independente, as

auditorias internas servem como o "braço

avançado" dos Tribunais de Contas;

O desenvolvimento de processos de

fiscalização inteligente, devidamente

aparelhada com recursos materiais poderá

servir de poderoso instrumento de gestão na

correta medição dos serviços prestados, no

combate a fraudes e na perda de faturamento

e de arrecadação;

As perdas físicas e de receitas nos sistemas

de abastecimento de água são um fenômeno

que tem desafiado os operadores do mundo

todo. Poderão ser parametrizados, ao menos

em duas etapas, a macromedição

compreendendo o conjunto de ações para

processar, analisar e divulgar dados relativos

a vazões, volumes, pressões, níveis de água e

grandezas elétricas nos componentes de um

sistema de abastecimento de água e a

micromedição relativa aos volumes de água

demandados através dos ramais para dotar o ór-


gão de saneamento de um eficiente sistema

de medição de consumo a fim de reduzir

perdas, racionalizar o consumo e estabelecer

um sistema tarifário adequado;

Os elevados custos dos equipamentos

operacionais na área do saneamento

ambiental requerem rigoroso controle na

programação e gestão da manutenção

preventiva: hidráulica, eletromecânica e civil.

Programas de automação dos sistemas vêm

permitindo racionalizações significativas no

consumo de energia elétrica, na redução das

despesas operacionais e no prolongamento da

vida útil dos equipamentos. Isto tudo

associado a um correto planejamento

estratégico de substituição de equipamentos

obtém-se a otimização dos recursos

investidos no setor operacional;

A melhoria do cadastro dos usuários e das

redes é indispensável e tem forte impacto na

arrecadação do órgão. Mantendo as

características locais, a integração do cadastro

com os outros órgãos da administração

pública é fundamental para simplificação da

vida do contribuinte e para aumentar a

eficiência do serviço prestado. Muitos

municípios já estão utilizando o sistema de

geoprocessamento e de banco de dados

integrados;

É também importante o desenvolvimento de

relações institucionais com os demais órgãos

da administração pública municipal, estadual

e federal;

O redesenho dos processos administrativos e

a utilização de ferramentas informatizadas

como, por exemplo, o atendimento aos

cidadãos através da Internet têm sido

elementos fundamentais para tornar mais eficien

Quer

saber mais?

Vale destacar também ações de importância como:

- alimentação escolar; - aleitamento materno; - sistema de vigilância alimentar e nutricional; - inclusão social de catadores.


tes os serviços, aumentar a satisfação do

atendimento ao usuário e favorecer a

transparência das ações governamentais.

Somadas, constituem-se num fator essencial

de promoção da cidadania;

O desenvolvimento dos recursos humanos,

principalmente aqueles voltados ao contato

com o público externo, e o estabelecimento

de rotinas ágeis e fluxogramas enxutos de

tramitação de documentos com a participação

dos servidores têm sido um aspecto

motivacional de grande importância para a

qualificação dos serviços públicos;

Modificações nos sistemas de gestão podem

ser acompanhadas de mudança

comportamental implementada sob a

orientação de profissionais especializados em

sensibilização, motivação e treinamento para

uma mudança no patamar cultural do

ambiente interno.

Estas novas práticas de trabalho terão sucesso

com investimentos na capacitação dos recursos

humanos próprios e no oferecimento de condições

adequadas de trabalho assim como no gerenciamento e

valorização dos servidores.

Observações finais

Os avanços obtidos nos diversos componentes

do setor saneamento poderiam ter apresentado

expectativas melhores, visto que vultosos recursos

foram liberados nos últimos anos por parte do Governo

Federal. Porém, convém ressaltar que variáveis de

caráter político-institucional incidem sobre a política de

investimentos do setor, parte delas relacionadas à

distribuição de competências vigente no pacto

federativo brasileiro e às deficiências de gestão


presentes em alguns operadores estaduais e em grande

parte dos municípios de pequeno porte brasileiros. A

conseqüência é que o processo de desembolso por

parte de estados e municípios ainda envolve um tempo

relativamente longo de maturação. Dessa forma, a

política nacional depende significativamente do ritmo

operacional e da capacidade de gestão das companhias

estaduais e dos municípios. Por outro lado, em grande

parte dos municípios de pequeno e médio porte,

existem problemas relacionados a obras inconclusas,

sistemas inoperantes, equipamentos abandonados,

empréstimos pendentes, e questões administrativas e

jurídicas inconclusas, revelando a existência de sérios

problemas de gestão.

O grande desafio agora é avançar na

institucionalização de um novo modelo que contemple o

fortalecimento dos prestadores públicos, a cooperação

federativa na prestação dos serviços, a economia de

escala e de escopo, a melhoria da gestão e da

qualidade dos serviços, o controle social sobre os

serviços, especialmente, sobre as tarifas, e a promoção

da cidadania, rumo à universalização.

Finalmente, os resultados que serão alcançados

pelas resoluções do futuro Conselho das Cidades e das

Políticas dele resultantes, só serão sentidos ao longo de

mais alguns anos.

EXERCÍCIO 1

A provisão pública de serviços de saneamento básico

em grande escala começou no Brasil nos anos.

( A ) 60;

( B ) 40;

( C ) 56;

( D ) 70;

( E ) Nenhuma das respostas anteriores.

Dica do

professor

Chegamos ao fim desta aula que define um assunto de extrema relevância no cenário atual da gestão pública e do planejamento.


EXERCÍCIO 2

A Constituição Brasileira (1988) determinou

explicitamente a existência da Seguridade Social no

país, tendo como um de seus capítulos as diretrizes

para o setor saúde que resumidamente são:

( A ) O paralelismo de ações da Previdência Social e

dos órgãos vinculados da saúde;

( B ) Centralizar as decisões, no setor financeiro e no

operacional, no Governo Federal e dentro dele no

interior do INAMPS;

( C ) O privilegiamento do setor privado e especializado

na prestação de assistência médica, oneroso e de

baixo impacto no incremento da qualidade de

saúde da população;

( D ) Integralidade da atenção, com ações de

promoção, prevenção, cura e reabilitação

oferecidas pelo mesmo sistema de saúde;

( E ) Nenhuma das alternativas propostas.

EXERCÍCIO 3

Faça rapidamente um histórico das fontes tradicionais

de recursos municipais no Brasil.

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EXERCÍCIO 4

Por que, apesar de certo desenvolvimento do setor

público, o setor privado avançou nas áreas de saúde e

educação?

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RESUMO

Vimos até agora que:

O saneamento ambiental, no seu contexto

mais abrangente, inclui o abastecimento de

água, o esgotamento sanitário, os resíduos

sólidos, a drenagem urbana e o controle de

vetores;

O financiamento do saneamento ambiental

envolve diferentes instituições e articula os

poderes públicos municipais, estaduais e

federais;

A implementação do Sistema Único de Saúde

– SUS - deveria constituir uma rede de

serviços de saúde públicos e privados,

descentralizada, regionalizada e

hierarquizada.

Na gestão descentralizada, as Secretarias

Municipais de Saúde, as grandes executoras

das ações de saúde do sistema, passam a ter

maior projeção no interior dos governos

municipais, desenvolvem sua capacidade

gerencial em função de suas novas

responsabilidades;


Seria fundamental para as autarquias de

saneamento que fossem aumentados os

pedidos de financiamento do Programa de

Modernização da Administração Tributária e

da Gestão dos Setores Sociais Básicos

(PMAT), potencializando assim a capacidade

arrecadadora e de gestão dos serviços de

saneamento, tendo como conseqüência maior

possibilidade de custear os seus próprios

investimentos.

Um modelo de gestão moderno e participativo

contribui para a melhoria da qualidade de

vida da sociedade como um todo.

Fontes Modernas de Financiamento

Municipal

Paulo Márcio Garcia Junior

AU

LA

3

Ap

res

en

taç

ão

A gestão urbana no Brasil é realizada através do poder local, que

é responsável pela administração e emprego dos recursos

disponíveis. Para exercerem suas funções administrativas, os

municípios obtêm recursos de diversas fontes. A fim de

compreendermos as fontes modernas de financiamento municipal,

nesta aula, discutiremos o dimensionamento e a análise do

financiamento social federal, analisaremos o financiamento social,

a estrutura tributária brasileira e a regressividade, conheceremos

melhor as formas de transferências de recursos para instituições

privadas sem fins lucrativos e, por fim, estudaremos melhor os

fundos de previdência complementar do setor público.

Ob

jeti

vo

s


capaz de:

Conhecer os instrumentos e ferramentas de análise dos novos

instrumentos de transferência de recursos da união para os

municípios.

Aula 3 | Fontes modernas de financiamento municipal 84

Dimensionamento e análise do

financiamento social federal

Para se efetuar o dimensionamento das finanças

sociais, é necessário adotar um conceito a respeito do

que se percebe por ações sociais. Elas são entendidas

como um conjunto de programas e ações do Estado, de

forma continuada, que tem como objetivo o

atendimento das necessidades fundamentais dos

cidadãos.

Tais necessidades surgem a partir do processo

histórico de cada sociedade. Em sentido mais amplo,

pode-se dizer que uma política social visa garantir

segurança ao indivíduo nas situações de dependência

como a incapacidade de ganhar a vida por conta

própria em decorrência de fatores externos; posição

vulnerável no ciclo da vida do ser humano; situações de

risco, como em caso de acidentes etc.

As políticas públicas circunscrevem-se no interior

de organismos estatais que devem estar preparados

para efetuar regulação, provisão, produção e

transferência de recursos para a formulação e

implementação dos programas e ações necessárias.

As políticas sociais envolvem gastos públicos

bem como a produção, a provisão de bens e a

transferência de recursos. A escala de cobertura dos

bens e serviços sociais que podem ser ofertados pelo

Estado, mediante políticas sociais, estão diretamente

relacionadas às condições econômicas. São essas

condições que determinam a disponibilidade de

recursos que resultam no Gasto Público Social (GPS).

O Gasto Social Federal (GSF) é derivado do

conceito do GPS, e envolve os dispêndios diretamente

efetuados pelo governo federal, bem como a

Para refletir

Segundo a concepção piagetiana, abertura para novos ―possíveis‖ se efetua num quadro de ―necessários‖ anteriores que conduzem à constituição de outros ulteriores.


transferência de recursos a outros níveis de governo

(estadual e municipal) ou a instituições privadas,

referentes a programas e ações desenvolvidos nas

áreas sociais.

Um outro conceito é o de Gasto Social Fiscal

(GSFi), que é uma depuração do primeiro, pois retira

do gasto público social o valor das contribuições dos

beneficiários.

A política social brasileira tem como marco

jurídico/institucional a Constituição Federal (CF) de

1988, que coloca a seguridade social como área central

de proteção social.

Há, também, algumas outras políticas que

respondem a determinações tanto da CF quanto de leis

ordinárias. De modo geral, elas estão voltadas para a

melhoria das condições de vida da população, sendo

reconhecidas como direitos sociais e associadas

diretamente ao núcleo de proteção social. Deste núcleo,

fazem parte os programas e ações de Educação,

Cultura, Proteção ao Trabalhador, Habitação e

Urbanismo, Saneamento Básico e Educação. Também

fazem parte dessa série ações e programas de Proteção

ao Meio Ambiente e Organização Agrária voltadas para

a área social.

Quanto à estrutura de financiamento das

políticas sociais no Brasil, cabe salientar que ela foi

alterada, também, a partir da Constituição de 1988, de

maneira a promover o aumento de recursos baseado na

diversificação de origens tributárias.

Isto, aliado às vinculações sociais, em princípio,

estabeleceria melhores condições materiais para a

efetivação e preservação dos direitos inscritos na

seguridade e na prática da universalização. Pode-se

notar, com base na estrutura fiscal, na quantidade de

Quer saber mais?

O aumento dos recursos se deu através da diversificação de impostos ocorridos a partir de 1988, ano da última Constituição Federal.


impostos, que existe certa diversidade de fontes de

recursos para a área social, bem como uma grande

primazia das contribuições sociais na composição final

do orçamento social.

Quanto às formas de financiamento das diversas

áreas, observa-se que, para a Previdência Social

Básica, a forma preponderante de financiamento se dá

mediante as contribuições sociais, especialmente a

Contribuição de Empregadores e Trabalhadores

para a Seguridade Social (CETSS). Isso significa que

se trata de um sistema autofinanciável.

As contribuições sociais podem ser definidas

como uma prestação pecuniária compulsória devida à

Administração Pública, vinculada ou não a uma

atividade do exercício do poder público.

Elas se dividem em duas modalidades: as de

caráter público e as de caráter privado. Estas últimas

estão inscritas na Constituição e são compulsórias,

destinadas a serviços vinculados ao sistema sindical

patronal e incidem sobre a folha de salário das

empresas. As contribuições de caráter público estão

voltadas quase que exclusivamente para o

financiamento da Seguridade Social.

No caso da organização agrária e política

fundiária, destacam-se os recursos do Fundo de

Amparo ao Trabalhador (FAT) para financiar a

agricultura familiar. Os programas de Assentamento,

Consolidação e Emancipação de Trabalhadores Rurais,

bem como os programas de Gerenciamento da

Estrutura Fundiária e de Gestão da Política Fundiária,

têm sido financiados preponderantemente com recursos

fiscais da União e com o Fundo de Erradicação e

Combate à Pobreza.

Os programas e ações da Assistência Social têm

sido financiados pelo Fundo Nacional da Assistência

Para pesquisar

Quais as principais diferenças entre imposto (ICMS, IPI etc.) e contribuição (COFINS, CPMF etc.)?


Social (FNAS), mediante recursos provenientes do

Fundo de combate à pobreza e contribuições sociais

vinculadas à Seguridade Social, especialmente a

COFINS. A área de Saúde foi financiada em sua quase

totalidade com aportes fiscais e contribuições sociais,

das quais a COFINS, a CSLL e a CPMF foram as mais

importantes.

A Educação é financiada, em sua maior parte,

por fontes provenientes de recursos vinculados dos

impostos e de contribuições sociais como o salário

educação.

Por fim, as políticas de Infra-estrutura Social,

como Habitação e Saneamento, programas financiados

em sua maior parte com recursos fiscais e fundos

patrimoniais, como o Fundo de Garantia por Tempo

de Serviço (FGTS) e o FAT.

Apesar da Constituição Federal de 1988 têr

deixado em aberto a participação dos setores privados

na complementação da proteção social, constata-se que

a estratégia social da década de 1990 é resultante do

embate de forças políticas e ideológicas presentes tanto

na disputa entre os setores público e privado como

intra-setores públicos. Isso fortaleceu a característica

de beneficiarem-se as ações de mercado,

especialmente de empresas privadas, nas políticas

sociais, em detrimento do princípio público que está na

base da ordem social.

Com relação a esta ordem social, a Constituição

abriu o leque de objetivos da seguridade social com o

preceito da universalidade da cobertura e do

atendimento. Ela define seguridade social como um

conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes

públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos

relativos à saúde, à previdência e à assistência social.

Para refletir

A universalidade é uma característica básica dos serviços de responsabilidade do Estado. Todos têm os mesmos direitos no âmbito dos cuidados públicos.


A provisão de serviços de saúde e de educação

fundamental alcançou níveis menos medíocres de

cobertura, mas isso não impediu o avanço e a

concorrência dos setores privados. Isso ocorreu tanto

na saúde, pela oferta limitada e a qualidade

questionável dos serviços públicos, como na educação,

em virtude da ênfase conferida pelo Estado ao ensino

fundamental, tendo o mercado privado de escolas de

ensino médio e, sobretudo, de faculdades e

universidades particulares se ampliado nos últimos

anos.

As áreas de previdência e assistência social

também tiveram a universalidade da cobertura e do

atendimento limitada ao longo dos anos 90. Isto

aconteceu pela exigência de contribuição prévia à

concessão de benefícios em um contexto de

informalidade das relações de trabalho no país.

Como a estrutura de remunerações vinculadas

ao regime de previdência público, historicamente baixa

no Brasil, o nível dos benefícios acaba por refletir e

sancionar a péssima distribuição de renda produzida

pelo setor privado, abrindo espaço, desta forma, para o

surgimento de um setor de previdência complementar

com potencial de captura junto às classes média e

superior da distribuição de rendimentos.

No caso da assistência social, embora se

constitua numa área de atendimento exclusivamente

voltada para camadas pobres da população, possui

também um poder limitado de ampliação da cobertura,

devido, basicamente, aos estreitos limites estabelecidos

pelos critérios de renda domiciliar per capita que são

utilizados como condição de elegibilidade aos

benefícios.

Quer saber mais?

A vinculação das remunerações à previdência pública reflete as más condições de remuneração do setor privado e abre espaço para as previdências privadas.


Num país onde um contingente expressivo da

população recebe rendimentos baixos, critérios

restritivos para a concessão de benefícios assistenciais

acabam sendo a forma de regular o gasto social e

impedir pressões indesejadas sobre a estrutura

comprometida de financiamento público.

Assim, pelo menos dois aspectos devem ser

ressaltados:

O esforço de gasto, para uma estratégia

social no caso brasileiro, teria que ser muito

superior ao esforço realizado pelo Estado ao

longo dos anos, motivo pelo qual o país tão

somente conseguiu programar um tipo de

universalização das suas principais políticas

sociais;

A mudança de patamar nas relações público-

privadas para a implantação de políticas

sociais no Brasil, como o crescimento do setor

privado lucrativo na oferta de bens e serviços

sociais desde 1988. O impulso em direção à

privatização em áreas-chave como saúde,

educação e previdência, é uma estratégia

social guiada pelo próprio Estado, impondo

com isso a direção, o ritmo e a intensidade da

acumulação de capital em cada caso.

A descentralização nasceu do processo de

redemocratização no início dos anos 80 e se consolidou

como um dos princípios na discussão da constituinte

acerca do novo formato institucional que as políticas

sociais deveriam ter.

A idéia da descentralização como um princípio

de gestão pública se manteve no discurso oficial e

reinou a postura de compromisso mínimo dos órgãos

públicos com os aspectos da eficiência dos gastos

sociais.

Quer saber mais?

Quanto às políticas assistencialistas, é recomendável que sejam consultados

os programas do ministério de desenvolvimento social, para entender os princípios da legitimidade dos programas sociais de governo, junto com as relações de consumo das sociedades ou beneficiários dessas ações sociais.

Quer saber mais?

A descentralização política consiste na criação de entes com personalidade jurídica que possuem competência legislativa dentro de

seu âmbito territorial.


Por isso, a existência do foco na

descentralização fiscal das políticas sociais, já que na

prática, acabaram se transformando na estratégia do

governo federal para transferir responsabilidades e

gastos sociais aos estados e municípios.

Em relação à estrutura de financiamento das

políticas socais existentes, já se ressaltou a existência

da diversidade de esquemas que vão desde a utilização

de recursos orçamentários até o uso de fundos

patrimoniais.

A diversidade de esquemas fiscais é uma

característica do contexto nacional marcado pela

heterogeneidade social, que exige soluções diversas

para problemas diferenciados.

Isso contribui para que tentativas de

racionalização e de definição de princípios tributários

mais justos para o financiamento social estejam

fadadas ao fracasso, seja pela complexidade da sua

implantação, seja pelo conjunto de interesses

divergentes envolvidos.

O resultado desta prática tributária deriva de

fatores de ordem econômica, de interesses e disputas

políticas e não deixa de ser sintomático verificar que:

Não estão suficientemente explicitados os

princípios que deveriam estruturar os

esquemas de financiamento das políticas

sociais no país;

Existe uma contraposição, na luta cotidiana

por recursos, interesses e setores inteiros das

áreas sociais, os quais, de outra maneira,

poderiam convergir se houvesse princípios de

justiça distributiva;


O arranjo tributário em cada caso concreto

das políticas sociais mascara diversos graus

de injustiça distributiva.

Os recursos provenientes de impostos gerais do

orçamento federal representaram na média apenas a

terceira fonte de custeio de gastos sociais (11,4% do

total). Deste montante, 3,7% estiveram comprometidos

com a Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE)

com somente 7,6%.

Uma segunda observação diz respeito ao fato de

que 68,6% de todo o GSF realizado foi financiado com

contribuições sociais vinculadas, das quais as mais

importantes foram a CETSS (35,7%) e a COFINS

(17,5%). A CPMF, a CSLL e o PIS/PASEP (FAT) vêm

representando em conjunto, algo como 12,5% do

financiamento social na média, com tendência de

crescimento ao longo dos anos.

Ainda entre as contribuições sociais, destacam-

se as participações decrescentes do salário educação e

das contribuições de servidores públicos para os seus

regimes próprios de benefícios.

Cabe uma menção especial aos recursos em

nome da Desvinculação de Recursos da União

(DRU). Uma parte destes recursos voltou para a área

social, financiando parcela dos gastos totais. A partir de

1999, os recursos desvinculados não são mais

explicitados como fontes de financiamento, o que torna

complicado perceber sua destinação. Sabe-se que parte

deve estar voltando ao social agregado nas receitas

provenientes de impostos, mas que grande parte

deixou de contribuir para a área social e passam a

compor exclusivamente a estratégia de superávit

primário do governo federal. Por meio deste

expediente, processa-se, então, uma transferência de

Para pesquisar

Porque a atual política econômica de geração de superávits primários é cada vez maior, está aumentando a dívida social, sucateando o patrimônio público e destinando menos recursos até para os programas e serviços essenciais como saúde e educação.

Quer saber mais?

A base de tributação no Brasil é injusta, pois os impostos indiretos têm uma incidência mais representativa do que os impostos diretos que são progressivos por excelência.


recursos do lado real da economia, e mais

explicitamente, da área social para a gestão financeira

da dívida pública.

Há uma regressividade geral da estrutura

tributária brasileira que tem aumentado no período

recente. A tributação sobre o consumo de bens e

serviços incide mais desproporcionalmente sobre as

camadas de menores rendimentos da população. Ela é

a base de incidência mais importante para a

composição da carga tributária nacional. Esta base de

incidência representa, na média, 14,6% do PIB, contra

5,4% da base tributária sobre a renda, a qual é uma

fonte tributária progressiva por excelência.

Alguns autores argumentam que o potencial de

arrecadação de tributos sobre a renda é reduzido no

Brasil porque o nível de rendimentos gerais é baixo e a

base de incidência do Imposto de Renda sobre pessoa

física (IRPF) muito estreita. Por este motivo, acredita-

se que reformas tributárias deveriam se preocupar com

aspectos ligados à racionalização dos impostos sobre o

consumo, ainda que isto não seja suficiente para

reverter a regressividade desta forma de tributação.

Assim, é importante que se procure resolver o

problema da desigualdade de rendimentos da sociedade

brasileira mediante a utilização de créditos fiscais e

PARA ENTENDER MELHOR

Por meio do imposto de renda, será possível inverter

a regressividade da estrutura tributária brasileira,

pois é o imposto mais progressivo. O imposto de

renda é um instrumento fundamental para

redistribuição da renda, garantindo a justiça fiscal.

Por intermédio dele, será possível aplicar a máxima

―igualdade é tratar desigualmente os desiguais‖ no

ordenamento tributário do país. Portanto, deve ser

ampliado o número de faixas e de intervalos da

tabela do IR, estabelecendo alíquotas iniciais

inferiores às vigentes hoje e com correção periódica

da tabela.


transferências monetárias aos segmentos ocupados de

baixa renda e àqueles cobertos pelos programas

focalizados de combate à pobreza.

O diagnóstico quanto à proposta de solução

parecem não levar adequadamente em consideração os

seguintes aspectos:

O quadro de extrema desigualdade e

heterogeneidade que marca a estrutura de

rendimentos das pessoas ocupadas no Brasil;

Os princípios de justiça distributiva e

progressividade contida nos impostos sobre a

renda de pessoas físicas e também de

empresas;

O potencial não utilizado de arrecadação

sobre a renda e também sobre o patrimônio

das classes média e alta da sociedade

brasileira;

A regressividade intrínseca de qualquer base

tributária centrada sobre o consumo de bens

e serviços, especialmente aquela proveniente

da grande desigualdade e heterogeneidade

presentes na estrutura de consumo da

sociedade brasileira;

O fato de que transferências monetárias de

caráter assistencialista não constituem

solução estrutural para o problema da

desigualdade de renda do país.

A regressividade dominante da estrutura

tributária nacional também atinge parte do

financiamento social, já que COFINS, PIS/PASEP e

CPMF são alguns dos principais tributos incidentes

sobre o consumo de bens e serviços do país, tendo

inclusive apresentado crescimento percentual sobre o

PIB.

Para refletir

Ter uma meta de Superávit Primário significa que o governo vai tirar da economia privada (na forma de impostos ou tributos, que são a receita do governo) mais do que vai injetar nela (na forma dos gastos do governo).


Estas contribuições sociais em conjunto

representaram algo como 35% de todos os recursos

arrecadados em nome das finanças sociais federais e

denominados de Carga Tributária Social Federal, que

somam entre 11,3% e 15,1% do PIB.

A evolução da carga tributária e do gasto público

indica estar havendo uma transferência de gastos do

Estado para os setores financeiros.

Particularmente importante para a compreensão

geral deste argumento são as transferências que se

têm observado do Orçamento da Seguridade Social

(OSS) para o Orçamento Fiscal. Existe, a partir de

1999, uma situação na qual uma parte estimada

anualmente entre 1% e 2% do PIB é arrecadada em

nome da área social, mas ela não é repassada.

Mediante o FSE/FEF/DRU, desvinculam-se 20% de

recursos gerais do orçamento para livre uso por parte

do governo federal para a geração de superávit

primário e pagamento de parte dos juros da dívida

pública.

Pelo lado do financiamento social, a estratégia

governamental é ampliar a carga tributária que esteve

diretamente associada à política de sustentação da

estabilização monetária adotada a partir de 1994. A

necessidade do governo federal de fortalecer seu caixa

para viabilizar a sustentação do Plano Real fez com que

se optasse por expandir o peso das contribuições

sociais (CPMF, COFINS, CSLL, PIS/PASEP, Contribuição

à Previdência Social) na composição total da carga

tributária, já que a receita destes tributos não é

repassada a estados e municípios.

Como as contribuições sociais existem tendo por

trás vinculações orçamentárias específicas, foi preciso

que o governo criasse formas de desvinculação de

parte destes recursos. A estratégia de financiamento

Você sabia?

A política fiscal está atrelada ao processo de estabilização da economia e sendo sustentado pelo crescimento das desigualdades.


federal no Brasil foi de deslocar recursos do orçamento

social para o ajuste macroeconômico.

Outro conjunto de constrangimentos às finanças

sociais brasileiras está relacionado à estrutura tributária

regressiva do país. Neste quesito, a discussão sobre a

carga e a estrutura tributária é totalmente estéril se

desvinculada de pelo menos dois aspectos. Em primeiro

lugar, o problema não está necessariamente em quanto

o Estado arrecada da sociedade como um todo, mas

fundamentalmente em como arrecada, ou seja, em

quão progressiva ou regressiva é a estrutura de

arrecadação imposta à sociedade. Em segundo lugar,

vem a questão de como se gasta aquilo que se

arrecada, isto é, em quão progressiva ou regressiva é a

estrutura de gastos públicos estatais.

Com relação ao primeiro aspecto, viu-se que a

arrecadação pública está concentrada em tributos sobre

o consumo de bens e serviços cuja incidência é

proporcionalmente maior sobre parcelas da população

que detém os menores níveis de rendimentos. Tal

regressividade se torna ainda mais problemática devido

ao fato de que fazem parte destes tributos a COFINS, o

PIS/PASEP e a CPMF, contribuições sociais destinadas

ao custeio de programas sociais financiados por seus

próprios beneficiários.

Do que foi explanado, pode-se sugerir que é

pequeno o potencial de combate às desigualdades a

partir da estrutura tributária nacional atualmente

existente, devido ao princípio de autofinanciamento da

política social. Uma forma de se observar isso é

verificar que 2/3 de todo o gasto social está vinculado a

contribuições sociais feitas sobre a folha de salários.

O principal componente do GSF é representado

pelo gasto previdenciário que, em sua maior parte, está

financiado pelos próprios beneficiários. O restante está

Importante

A política tributária deve ser, antes de tudo, um instrumento de distribuição de renda e indutora do desenvolvimento econômico e social do país. Deve ser buscado um modelo tributário que assegura a sustentação do Estado que priorize as políticas sociais.


indireta e desproporcionalmente financiado pelas

camadas mais pobres da população, através dos

tributos que incidem sobre o consumo. Assim, conclui-

se que as classes que vivem do trabalho, e entre estas,

as mais pobres, são as que financiam a maior parte dos

gastos sociais no Brasil.

Com relação à forma pela qual se efetua a

despesa pública, observa-se ter havido um

deslocamento de recursos reais da área social para

outras áreas de gasto federal, especialmente para a

cobertura de despesas financeiras.

O conjunto de restrições macroeconômicas

impostas à sociedade brasileira por conta da estratégia

de estabilização monetária, adotada a partir de 1994,

representou constrangimentos à expansão do GSF.

Assim, a função-objetivo primordial do governo

federal de manter superávits primários elevados para

garantir o refinanciamento da dívida pública, e

transmitir a sensação de credibilidade e de

governabilidade em prol da estabilização monetária,

duas conseqüências se manifestam do ponto de vista

da gestão social:

As políticas sociais setoriais tornam-se

insuficientes, diante do quadro de restrições

macroeconômicas, para combater a estrutura

de desigualdades da sociedade brasileira;

Os gastos sociais tradicionais tendem a se

transformar na fronteira do superávit

primário.

FINANCIAMENTO SOCIAL, ESTRUTURA TRIBUTÁRIA

BRASILEIRA E REGRESSIVIDADE

O gerenciamento da dívida pública constitui-se

num instrumento de condução de políticas de governo

Para refletir

O Superávit Primário não significa ―Austeridade Fiscal‖, e sim, Sacrifício Social.


tanto no âmbito social como no econômico. Nesse

sentido, a restrição orçamentária do governo é uma das

principais conexões entre essas duas políticas. Por

exemplo, caso a autoridade monetária estabeleça uma

taxa de juros superior à taxa de crescimento da

economia, a razão dívida pública e PIB pode assumir

uma trajetória explosiva, resultando na violação da

restrição orçamentária do governo.

É nesse contexto que a coordenação entre as

políticas adotadas pelo Banco Central (BC) e pelo

Tesouro Nacional (TN) faz-se particularmente

importante. Caso contrário, a decisão unilateral de uma

determinada autoridade pode impedir que a decisão

tomada pela outra alcance os objetivos almejados.

Assim, as medidas tomadas no âmbito da política

monetária podem anular os efeitos esperados de uma

determinada política fiscal e vice-versa.

A política monetária tem efeitos não apenas

sobre a inflação, mas também sobre o nível de produto

da economia.

Recentemente, a discussão acerca da

coordenação macroeconômica tem-se centrado na

comparação dos ganhos potenciais, em termos de bem-

estar social, resultantes da atuação conjunta das

autoridades responsáveis pela política econômica. Caso

a autoridade fiscal (AF) realize sua política

independentemente dos objetivos perseguidos pela

autoridade monetária (AM), emergirá uma situação

na qual a AM será obrigada a lançar mão de outras

receitas suficientes para compensar o excesso de

gastos da AF, bem como tolerar uma maior taxa de

inflação.

Por outro lado, a presença de uma AM rígida

implica em taxas de juros mais elevadas. Estas, por sua

vez, têm um duplo impacto:

Quer saber mais?

Tanto o Banco Central como o Governo são responsáveis pelo desenvolvimento dos instrumentos de política monetária no Brasil.


Inibem os investimentos produtivos na

medida em que as aplicações financeiras

tornam-se mais atrativas;

Aumentam o déficit público já que os juros

incidem sobre o estoque de endividamento.

Assim, deve-se ressaltar o elevado ganho

potencial advindo da coordenação entre as políticas

monetária e fiscal. Isso ocorre uma vez que a

coordenação age basicamente em duas frentes:

Reduz a probabilidade de conflito de

interesses entre as autoridades responsáveis

pela condução da política econômica;

Reduz a incerteza que recai sobre os agentes

econômicos quando da tomada de decisões.

Existem críticas a respeito da sobreposição da

política monetária à política fiscal. A política monetária

tem se restringido basicamente à determinação de uma

taxa de juros compatível com a meta inflacionária. A

eficácia deste modelo de política monetária é

questionável e pode-se ressaltar que a política fiscal

permanece como um instrumento capaz de alterar o

nível da demanda agregada.

É preciso entender a coordenação de política

macroeconômica em dois níveis distintos:

Curto prazo;

Longo prazo.

Essa diferenciação é importante uma vez que os

resultados de política econômica são mais sensíveis aos

instrumentos de política monetária do que aos de

política fiscal. Assim, no curto prazo, a coordenação de

política deve voltar-se à estabilização do nível de

preços, enquanto, no longo prazo, objetiva-se garantir

Quer saber mais?

No modelo de políticas econômicas de Debelle e Fisher (1994), a autoridade monetária estabelece a inflação diretamente, a autoridade fiscal estabelece os níveis de impostos (distorcivos) e gastos públicos e recebe a receita de senhoriagem do Banco Central, o produto depende da quantidade de trabalho, o salário nominal é

predeterminado, e as firmas maximizam o lucro depois dos impostos e contratam qualquer nível de trabalho desejado a um determinado salário real.


o crescimento sustentável, e promover as condições

para que a economia cresça com estabilidade.

Isso implica que déficits fiscais superiores a um

determinado limite e financiados, através de operações

de mercado aberto, resultam em algum dos seguintes

casos:

Distorções na alocação de recursos da

economia;

Utilização de resultados fiscais;

Excessivo endividamento em moeda

estrangeira, expondo a economia a choques

externos.

Caso os instrumentos de políticas fiscal e

monetária sejam utilizados de forma coordenada pelos

seus agentes, poderão ser alcançados resultados

superiores aos que seriam possíveis caso agissem

isoladamente.

A ausência de coordenação de política

macroeconômica leva a um aumento da relação

superávit primário e PIB caso este seja acompanhado

de uma política monetária restritiva que eleve a taxa de

juros ou a dívida pública. Existe uma restrição

orçamentária do governo para mostrar as implicações

resultantes de estratégias de controle da dívida pública

e à adoção das estratégias tradicionais. Tais estratégias

acabam por aprofundar o quadro recessivo que recaem

sobre os países endividados. Todos os demais

condicionantes da solvência do setor público são

alcançados a partir das decisões de política monetária e

de gestão da dívida pública.

Em função disso, propõe-se o uso de uma

estratégia alternativa onde os instrumentos de políticas

fiscal e monetária sejam utilizados de forma a conduzir a

economia a uma trajetória de crescimento econômico.

Quer saber mais?

Uma elevação dos juros reduz o ritmo de crescimento de preços porque sufoca a demanda de mercado. Assim, a eficácia anti-inflacionária da política de juros depende diretamente de sua capacidade de reduzir a demanda agregada, contraindo a atividade produtiva e aumentando o desemprego.


Esta questão assume importância central num

contexto de eventual vulnerabilidade externa e

incertezas acerca da sustentabilidade e solvência da

dívida pública. Países como o Brasil têm apresentado

restrição na margem de manobra no uso de suas

políticas fiscal e monetária.

O quadro de crescente endividamento tem

imposto ao país um ciclo de política monetária rígida e

severas medidas fiscais que garantam o serviço (juros)

da dívida pública. Tal estratégia tem resultado num

impacto recessivo ao país. Por um lado, a política de

juros altos inviabiliza os investimentos em capital

produtivo, por outro impede uma postura fiscal mais

ativa por parte do governo.

EXERCÍCIO 1

Comente a seguinte frase:

―A política monetária expansionista não constitui uma

estratégia de crescimento em si. Devem-se criar

condições para a redução dos juros, e não reduzi-lo a

todo custo‖. (Lima, 2004).

____________________________________________

____________________________________________

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____________________________________________

____________________________________________


Fundos de previdência complementar do

setor público

A previdência privada é um sistema operado

pelos agentes econômicos não governamentais que tem

como objetivo oferecer planos de aposentadoria

complementar aos da previdência social. É também

chamada de previdência complementar, já que seus

recursos complementam o benefício ou pensão da

previdência oficial, que apresenta elevado déficit.

A previdência privada é considerada uma fonte

de financiamento do estado devido a sua grande

captação de recursos que têm sua destinação

estabelecida pelo Estado e é sempre para a

implantação de atividades econômicas.

O participante de planos de previdência privada

contribui durante certo período, acumulando recursos

para sua aposentadoria que, de acordo com o

regulamento assinado com a entidade, poderá ser

convertido em renda vitalícia, temporária ou pecúlio

(montante pago de uma só vez). Existem dois tipos de

previdência privada: fechada e aberta.

A diferença entre previdência privada fechada e

aberta é que a previdência complementar fechada não

está disponível para todas as pessoas. O acesso está

condicionado ao vínculo da pessoa com uma empresa

que ofereça o benefício ou com uma associação de

classe, cooperativas e sindicatos que possam organizar

os chamados fundos de pensão.

Nos planos de previdência aberta, não existe

essa precondição. Eles estão disponíveis a todas as

pessoas, que podem escolher modelos adequados ao

seu perfil e planejar a aposentadoria conforme as

respectivas possibilidades. Nesse caso, o participante

Dica do professor

Na ausência de um Estado forte, a iniciativa privada acaba se estabelecendo em áreas que são caracteristicamente de responsabilidade pública.


tem dois caminhos: ele pode tanto contribuir para

planos corporativos oferecidos eventualmente por sua

empresa, que arca com parte dos custos, quanto

contratar um plano individual. Ele pode usar os dois

mecanismos, simultaneamente, para aumentar sua

acumulação para a aposentadoria.

Os planos de previdência privada aberta são

comercializados por bancos e seguradoras. Segundo a

Associação Nacional de Previdência Privada (Anapp),

existem no Brasil pelo menos 67 instituições que

comercializam planos de previdência.

Os planos de previdência privada englobam duas

fases: uma de acumulação de recursos e outra de

recebimento dos benefícios. Durante o período de

acumulação, a pessoa contribui com dinheiro que é

aplicado em um fundo cuja rentabilidade varia

conforme o seu perfil.

O plano pode ser conservador, ou seja, ter

100% dos recursos aplicados em renda fixa; ou ser

mais agressivo, e ter uma parcela empregada na

compra de ações, que podem render mais que os juros,

mas oferecem mais riscos. Concluída a fase de

acumulação prevista no contrato, o cliente passa a

receber os recursos poupados sob a forma de renda

mensal, que pode ser vitalícia ou temporária, ou

pecúlio.

Existe um tipo de plano que é chamado de

Plano Gerador de Benefício Livre (PGBL). Trata-se

de um padrão de plano que representou um marco para

o setor de previdência privada no Brasil. Pelo menos

dois fatores diferem esse modelo dos planos de

previdência tradicionais. A primeira diferença é que o

PGBL não oferece garantia de rentabilidade mínima. A

segunda é que ele repassa integralmente para o

Você sabia?

Há dois tipos de plano de previdência no Brasil. A aberta e a fechada. A aberta pode ser contratada por qualquer pessoa, enquanto a fechada é destinada a grupos, como funcionários de uma empresa, por exemplo.


beneficiário os rendimentos obtidos no fundo em que os

recursos foram aplicados.

Existe também um plano chamado de Vida

Gerador de Benefício Livre (VGBL). Criado em 2002,

é o modelo de plano que apresenta hoje maior

crescimento na previdência aberta brasileira. Tem as

mesmas características do PGBL, mas com uma

diferença: as aplicações não podem ser deduzidas da

base de cálculo do Imposto de Renda. Em

compensação, no momento do resgate, a tributação

incide apenas sobre a rentabilidade do investimento e

não sobre o volume total.

A escolha entre PGBL e VGBL deve levar em

consideração o fator de como a pessoa declara o

Imposto de Renda (IR). Se declarar pelo formulário

completo, vale a pena fazer um PGBL, porque poderá

deduzir as aplicações da base de cálculo do IR. Se, no

entanto, fizer a declaração pelo formulário simplificado,

ou não for declarante, o melhor é aderir a um VGBL.

Mais de 60% das pessoas que declaram o Imposto de

Renda no Brasil utilizam o formulário simplificado. Não

por acaso o VGBL se tornou o carro-chefe do setor de

previdência aberta no país nos últimos anos.

Aportes são valores esporadicamente

depositados no plano, com o objetivo de aumentar o

valor da renda estimada ou diminuir o tempo de

contribuição. O aporte pode ser feito a qualquer

momento.

As contribuições para os planos de previdência

são aplicadas pelas operadoras nos chamados fundos

de investimento especialmente constituídos

(FIEs). A rentabilidade varia de acordo com a

composição da carteira desses fundos. Eles podem ser

totalmente de renda fixa ou ter até 49% de seus recursos

aplicados em ações.

Quer saber mais?

Veja as opções de previdência fechada: PGBL; VGBL; Plano tradicional; Fapi.


Os planos de previdência costumam cobrar três

taxas: de carregamento, do administração e de saída. A

taxa de carregamento incide sobre cada contribuição. A

alíquota pode ir de 5% a zero. Varia de acordo com a

instituição e normalmente diminui à medida que a

acumulação de recursos e o tempo de contribuição

aumentem.

Já a taxa de administração é cobrada uma vez

por ano e no geral oscila entre 1,5% e 3,5%. A taxa de

saída, por sua vez, incide no momento de resgate ou

na eventual transferência de recursos para outras

seguradoras. A alíquota quase sempre é a mesma da

CPMF (0,38%).

Tanto o PGBL quanto o VGBL oferecem quatro

modalidades básicas de renda mensal: vitalícia, vitalícia

com reversão, vitalícia com prazo mínimo de garantia e

temporária. Na renda vitalícia, a pessoa recebe uma

renda mensal até o fim da vida, sem reversão para

terceiros. Se o titular do plano morrer, não haverá

beneficiário.

Na renda vitalícia com reversão, caso o titular do

plano venha a falecer, os benefícios continuarão a ser

pagos, parcial ou integralmente, para um terceiro,

geralmente um familiar. Já a renda vitalícia com prazo

mínimo de garantia estabelece um prazo determinado

para essa reversão. Por exemplo, para um filho

completar os estudos ou uma família se restabelecer

financeiramente. Por último, na renda temporária, a

pessoa estipula quanto tempo quer receber a renda.

É possível fazer um plano que atrele

aposentadoria com elementos de proteção pessoal e

familiar. Pela norma estabelecida pela

Superintendência de Seguros Privados (Susep),

órgão responsável pelo controle e fiscalização do

mercado de seguros e previdência aberta, os planos

Quer saber mais?

Os especialistas recomendam que a sua renda ao final do período produtivo seja de pelo menos 70% da renda atual. Isso levando-se em conta que os filhos já estarão crescidos, a casa própria estará quitada, e outros gastos consideráveis do período produtivo da vida já não se façam mais necessários.


PGBL e VGBL podem oferecer quatro outros benefícios:

pecúlio por morte, pecúlio por invalidez, pensão por

morte e renda por invalidez.

A proposta de um plano de previdência é que o

dinheiro acumulado seja usado para a aposentadoria e,

portanto, permaneça por um longo período aplicado -

para isso, existem incentivos tanto do governo como

das instituições.

Entretanto, não há empecilhos para quem quiser

resgatar o investimento antes do momento esperado

para a aposentadoria. A única condição é que não

infrinja o prazo de carência, que varia conforme a

instituição. No PGBL, costuma ser de 60 dias, seis

meses ou um ano. No VGBL, normalmente é maior,

podendo chegar a um ano.

O Fundo de Aposentadoria Programada

Individual (Fapi) tem como objetivo a acumulação de

recursos, mas não estabelece um período para a

contribuição. Não é, por isso, considerado um fundo de

previdência privada, embora possa formar uma

poupança a ser utilizada como aposentadoria no futuro.

Na comparação com o PGBL, o Fapi apresenta

várias desvantagens, como a cobrança sistemática do

Imposto de Renda sobre os rendimentos e a incidência

do Imposto sobre Operações Financeiras (IOF) na

retirada do dinheiro.

A Superintendência de Seguros Privados

(Susep) faz um trabalho rigoroso de fiscalização,

monitorando os riscos das instituições, a margem de

solvência e sempre exigindo transparência nas

informações. Apesar disso, no caso de falência, os

donos de planos privados correm risco, porque seus

recursos podem até não ser recuperados, tendo em

Você sabia?

Os planos tradicionais garantem um rendimento mínimo anual equivalente à correção monetária + taxa de juros (ex. IGP-M + 6% ao ano) e foram introduzidos em uma época em que tanto inflação quanto taxas de juros ainda eram elevados. Caso o resultado financeiro das aplicações dos recursos captados com as contribuições ao plano fique acima do rendimento mínimo garantido, então parte deste excedente é repassada para o segurado, em uma proporção que em geral varia entre 50-80% do total do excedente.


vista que há uma prioridade para o pagamento dos

débitos trabalhistas e fiscais.

Na verdade, os planos de previdência privada

são confissões da falência do sistema previdenciário

oficial. Os cidadãos passam a recorrer para esses

planos privados porque verificam a perda que terão

quando forem utilizar o sistema oficial que é obrigatório

para o trabalhador formal.

Existem algumas normas para o investimento

das aplicações, mas os riscos são sempre assumidos

pelos seus contribuintes além de que eles não possuem

uma característica previdenciária e sim de investimento

particular. Como os investimentos ficam atrelados a

algumas regras do Estado, em princípio podem gerar

renda e trabalho no mercado.

No caso de empresas ligadas ao setor público,

sejam estatais, de economia mista ou de administração

direta, os planos de previdência privada perderam, no

geral, a sua característica previdenciária. No passado, o

participante colaborava com $1,00 e a empresa com

um valor semelhante ou maior. Quando da

aposentadoria do participante, ele receberia até o dia

de sua morte um valor de benefício estipulado. Este

benefício era estendido para seus dependentes em um

valor percentual no caso de morte do participante. Esse

modelo é conhecido como benefício definido (BD).

Atualmente, este tipo de plano é pouco utilizado

devido à falência das empresas de previdência privada.

Os planos vigentes têm a contribuição definida (CD),

onde o participante paga um determinado valor mensal

que poderá ser sacado mensalmente e em partes

durante o seu período de aposentadoria. É, na verdade,

uma modalidade de poupança se não considerarmos a

participação das empresas.

Quer saber mais?

As principais desvantagens dos planos tradicionais em relação aos demais planos existentes no mercado são a falta de transparência, custos elevados de gestão e o custo oportunidade de uma alternativa melhor no futuro. Ao contrário dos PGBLs e FAPIs, esses

planos não são estruturados como fundos, e portanto, você não pode acompanhar o valor das suas aplicações diariamente.

Você sabia?

Os FAPIs e PGBLs não são planos exclusivos de indivíduos e também podem ser adotados por empresas para os seus funcionários. No caso dos FAPIs, as contribuições devem ser no mínimo equivalentes a 50% da contribuição dos funcionários, enquanto nos PGBLs quem define os limites é a empresa.


Esse modelo de previdência privada para

empresas do governo surgiu durante a ditadura militar

para garantir privilégios aos servidores públicos e

assemelhados.

EXERCÍCIO 2

A política fiscal tem por características ser:

( A ) Desenvolvimentista, agregadora e distributiva;

( B ) Conciliadora, impositora e esclarecedora;

( C ) Alocativa, distributiva e estabilizadora;

( D ) Desenvolvimentista, distributiva e estabilizadora;

( E ) Agregadora, alocativa e estabilizadora.

EXERCÍCIO 3

Quanto à estrutura de financiamento das políticas

sociais no Brasil, o aumento dos recursos se deu

através da:

( A ) Diversificação dos tributos ocorridos a partir de

1994, ano do plano real no Brasil;

( B ) Arrecadação do imposto municipal IPTU;

( C ) Diversificação de impostos ocorridos a partir de

1988, ano da última constituição federal;

( D ) Assistência às famílias pobres;

( E ) Privatização das empresas estatais.


EXERCÍCIO 4

Por que, apesar de certo desenvolvimento, o setor

privado avançou nas áreas de saúde e educação

públicas?

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

EXERCÍCIO 5

Analise as principais vantagens e desvantagens dos

planos tradicionais de previdência social em relação aos

demais planos existentes no mercado.

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

RESUMO

Vimos até agora:

As políticas sociais envolvem gastos públicos

bem como a produção, a provisão de bens e

a transferência de recursos;

A escala de cobertura dos bens e serviços

sociais que podem ser ofertados pelo Estado,

mediante políticas sociais, estão diretamente

relacionadas às condições econômicas;


A estrutura de financiamento das políticas

sociais no Brasil foi alterada também a partir

da Constituição de 1988, de maneira a

promover o aumento de recursos baseado na

diversificação de origens tributárias;

As contribuições sociais podem ser definidas

como uma prestação pecuniária compulsória

devida à Administração Pública, vinculada ou

não a uma atividade do exercício do poder

público;

A diversidade de esquemas fiscais é uma

característica do contexto nacional marcado

pela heterogeneidade social, que exige

soluções diversas para problemas

diferenciados;

Há uma regressividade geral da estrutura

tributária brasileira que tem aumentado no

período recente;

A previdência privada é um sistema operado

pelos agentes econômicos não

governamentais que tem como objetivo

oferecer planos de aposentadoria

complementar aos da previdência social.

Plano Plurianual (PPA) e Lei de

Diretrizes Orçamentárias (LDO)

Carla Campos

AU

LA

4

Ap

res

en

taç

ão

A Constituição Federal de 1988 atribui ao Poder Executivo a

responsabilidade pelo sistema de Planejamento e Orçamento que

tem a iniciativa dos seguintes projetos de lei: Plano Plurianual

(PPA), De Diretrizes Orçamentárias (LDO), De Orçamento Anual

(LOA). Para melhor compreendermos estes temas, analisaremos

nesta aula os conceitos e fundamentos do Plano Plurianual e da

Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Ob

jeti

vo

s


capaz de:

Conhecer instrumentos de análise e de elaboração do plano

plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias do seu

município;

Desenvolver o compromisso do Governo Municipal com a

participação social nas grandes decisões da sua cidade.

Aula 4 | Plano plurianual (PPA) e lei de diretrizes orçamentárias (LDO) 112

Introdução

A concepção de Orçamento sofreu alterações

desde o período de transição entre o Mercantilismo e o

Liberalismo até os dias atuais.

Fruto das revoluções liberais, a criação do

Estado de Direito possibilitou a organização e a

demonstração das finanças públicas, seja por

possibilitar o lançamento e a cobrança regular de

tributos, seja pela definição de requisitos e limites para

a utilização dos recursos públicos.

O agravamento da crise econômica do Estado e

a necessidade de que este interviesse no domínio

econômico possibilitou a edificação do Estado de Bem-

estar Social. Agora, para que o Estado cumprisse o seu

novo papel, não bastava o equilíbrio das contas estatais

por meio de uma equalização entre receitas e despesas,

impondo-se o planejamento financeiro estatal para

atender às novas demandas surgidas.

Em 1984, o Governo Federal do Brasil criou a

COMISSÃO PARA O REORDENAMENTO DAS FINANÇAS

PÚBLICAS, que implementou alterações importantes na

política orçamentária.

Quatro anos mais tarde, já em 1988, a nova

Constituição, no Artigo 165, estabeleceu mudanças na

legislação orçamentária e a hierarquia dos instrumentos

de planejamento de longo e médio prazos:

Lei do Plano Plurianual de Ação – PPA;

Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO;

Lei do Orçamento Anual – LOA.

Para pensar

Para o liberalismo, "o melhor governo seria o que governasse menos e a melhor despesa a menor possível", sendo tal concepção designada como a das finanças neutras. Aliomar Baleeiro (1905 – 1978) -Presidente do Supremo Tribunal Federal de 1971 a 1973.


CONCEITOS E FUNDAMENTOS:

O conceito básico é que o PPA, a LDO e a LOA,

ao se integrarem, permitam um planejamento

estrutural das ações governamentais com repercussões

no plano econômico.

Algumas leis que nos interessarão nessa aula:

A Lei nº 4.320/64 – ―Estatui Normas Gerais

de Direito Financeiro para elaboração e

controle dos orçamentos e balanços da União,

dos Estados, dos Municípios e do Distrito

Federal.‖

A Lei nº 4.320/64, Art. 2º - estabelece os

fundamentos da transparência orçamentária:

"A Lei do Orçamento conterá a discriminação

da receita e despesa, de forma a evidenciar a

política econômico-financeira e o programa de

trabalho do governo, obedecidos os princípios

da unidade, universalidade e anualidade".

A Lei nº 4320/64, Arts. 23 a 26 - estabelece

normas sobre "Previsões Plurianuais". Elas

seriam objeto de um Quadro de Recursos e

de Aplicações de Capital para, no mínimo um

triênio, aprovado por decreto de Executivo.

Neste artigo 23 aparecem as primeiras

normas sobre planejamento de longo prazo.

Lei Complementar 101, editada em maio de

2000 – a chamada Lei de Responsabilidade

Fiscal (LRF) – ―Estabelece normas de finanças

públicas voltadas para a responsabilidade na

gestão fiscal e dá outras providências.‖


A edição da lei de Responsabilidade Fiscal trouxe

novo enfoque à gestão de recursos públicos, exigindo o

aperfeiçoamento do processo de planejamento, onde a

elaboração e execução do orçamento público têm papel

fundamental.

Essa lei integra os três instrumentos de

planejamento, já previstos na Constituição Federal de

1988:

Plano Plurianual - PPA

Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO

Lei de Orçamento Anual – LOA

Plano Plurianual de um município é o

instrumento de planejamento estratégico de suas

ações, contemplando um período de quatro anos. Por

ser o documento de planejamento de médio prazo, dele

se derivam as Leis de Diretrizes Orçamentárias e as

Leis de Orçamento Anuais.

Assim, o esquema a seguir apresentado

demonstra o relacionamento entre os três instrumentos

de planejamento:

PPA: define as diretrizes, os objetivos e metas da

administração pública para as despesas de capital e

outras delas decorrentes e para as relativas aos

programas de duração continuada. Estas despesas

serão planejadas através das ações que integrarão

os Programas do PPA, à exceção do serviço da

dívida (amortização e encargos) e de outros

encargos especiais, bem como da reserva de contingência.

LDO: compreenderá as metas e prioridades para o

exercício financeiro subseqüente, orientando a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA).

LOA - proverá os recursos necessários para cada ação constante da LDO.

Dica do professor

Observe a diferença destes três instrumentos que são fundamentais ao

planejamento.


A Lei de Responsabilidade Fiscal reforçou a

necessidade de articulação entre esses três

documentos. Os artigos 15, 16 e 17 da LRF determinam

que a criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação

governamental que acarretem aumento de despesa,

bem como o aumento de despesas de caráter

continuado, devem estar compatíveis com o PPA e com

a LOA.

Objetivos do PPA

Definir, com clareza, as metas e prioridades

da administração bem como os resultados

esperados;

Organizar, em programas, as ações de que

resulte oferta de bens ou serviços que

atendam demandas da sociedade;

Estabelecer a necessária relação entre os

programas a serem desenvolvidos e a

orientação estratégica de governo;

Nortear a alocação de recursos nos

orçamentos anuais, compatível com as metas

e recursos do plano;

Facilitar o gerenciamento das ações do

governo, atribuindo responsabilidade pelo

monitoramento destas ações e pelos

resultados obtidos;

Integrar ações desenvolvidas pela União,

Estado e governo local;

Estimular parcerias com entidades privadas,

na busca de fontes alternativas para o

financiamento dos programas;

Os municípios de maior porte, cujo zoneamento

urbano está definido em lei, poderão planejar de

forma regionalizada. O que se deve ter claro é que,

ao planejamento, segue-se sua execução. De nada

vale apresentar planos regionalizados se não se

desenvolver metodologia compatível para executar o

gasto orçamentário.


Explicitar, quando couber, a distribuição

regional das metas e gastos do governo;

Dar transparência à aplicação de recursos e

aos resultados obtidos.

O PPA deixa de representar um documento

elaborado apenas para cumprir obrigações legais. É

necessário, portanto, que:

Haja compatibilidade entre a orientação

estratégica do governo, as possibilidades

financeiras do município e a capacidade

operacional dos diversos órgãos/entidades

municipais;

Esteja integrado com as leis de diretrizes

orçamentárias, as leis orçamentárias anuais e

com a execução do orçamento;

Seja monitorado e avaliado, para o que se

definirão, a cada programa, gerentes

responsáveis pela gestão de cada programa ;

Seja revisto, sempre que se fizer necessário.

ELABORAÇÃO E CONTROLE

Além da elaboração do PPA em si, o ciclo de

gestão compreende a implantação dos programas que o

constituem e seu monitoramento, bem como a

avaliação e revisão do plano.

A elaboração do PPA será seguida pela discussão

no âmbito do Legislativo. Aprovado o Plano, inicia-se

sua implantação. É fundamental que, desde a

elaboração, se tenha claro o modelo de gestão deste

Plano.

Quer

saber mais?

Ciclo de Gestão Federal ou Grupo de Gestão é o conjunto das carreiras típicas de Estado encarregadas das atividades de gestão da administração pública federal brasileira. Fonte: http://www.wikipédia.org.


Observe o esquema a seguir:

ELEMENTOS ESSENCIAIS

Você vai precisar de:

Base Estratégica - compreende a avaliação da

situação atual e perspectivas para a ação municipal,

com o objetivo de subsidiar a definição da orientação

estratégica do governo;

Programas - são os instrumentos de

organização da ação governamental para enfrentar um

problema. Os programas têm objetivos voltados para

atender demandas de um público-alvo.

Dica do professor

O problema deve ser identificado pela sociedade e não no interior da instituição.

Elaboração - processo de construção da base estratégica e de definição dos Programas e

ações, através dos quais se materializará a ação do

governo. O PPA elaborado será

apresentado sob a forma de Projeto de Lei, para discussão

com o Legislativo

Implantação - é a operacionalização do Plano aprovado, através de seus

programas, onde a disponibilização de recursos,

através dos orçamentos

anuais, tem caráter fundamental.

Monitoramento - processo de

acompanhamento da execução

das ações do programa, visando à obtenção de

informações para subsidiar decisões, bem como a

identificação e a correção de problemas.

Avaliação - é o acompanhamento dos

resultados pretendidos com o

PPA e do processo utilizado para alcançá-los. A avaliação do

plano buscará aferir até que ponto as estratégias adotadas e

as políticas públicas desenvolvidas atendem as

demandas da sociedade, que nortearam a elaboração dos

programas integrantes do PPA.

Revisão - processo de adequação do plano às mudanças internas e

externas da conjuntura política, social e econômica, por meio da

alteração, exclusão ou inclusão de programas. A revisão do PPA

resulta dos processos de monitoramento e avaliação.


Para o PPA 2008 - 2011, a classificação dos

programas se restringe a 2 tipos:

Finalísticos - dos quais resultam bens ou

serviços ofertados diretamente à sociedade,

cujos resultados sejam passíveis de

mensuração;

De apoio administrativo – são programas

voltados aos serviços típicos de Estado, ao

planejamento, à formulação de políticas

setoriais, à coordenação, à avaliação ou ao

controle dos programas finalísticos,

resultando em bens ou serviços ofertados ao

próprio Estado, podendo ser composto,

inclusive, por despesas de natureza

tipicamente administrativa.

Então:

O Plano Plurianual – PPA é o instrumento de

planejamento estratégico das ações do

Governo para um período de 4 anos. É um

planejamento de médio prazo;

O artigo 165, § 1º, da Constituição Federal, a

lei que instituir o plano plurianual

estabelecerá, de forma regionalizada, as

diretrizes, objetivos e metas da administração

pública federal para as despesas de capital e

outras delas decorrentes e para as relativas

aos programas de duração continuada.

De forma regionalizada: o planejamento da

aplicação de recursos públicos para diminuir as

desigualdades entre as regiões brasileiras.

As diretrizes: princípios que nortearão a captação

e o gasto público com vistas a alcançar os objetivos.

Objetivos: discriminação dos resultados que se

quer alcançar com a execução de ações

governamentais.

Metas: quantificação, física ou financeira, dos

objetivos.


Tanto o PPA, a LDO e a LOA são leis de iniciativa

do Poder Executivo. Cabe, então, ao Legislativo

a discussão do projeto de lei (fazendo alterações

por meio de emendas) e a sua aprovação. A

sanção cabe ao Presidente da República;

O prazo de encaminhamento do projeto de lei,

que como já vimos é de iniciativa do Poder

Executivo, para o Legislativo. Esse prazo de

encaminhamento do projeto do PPA pelo

Executivo, para discussão e aprovação no

Congresso Nacional, deve ser feito até quatro

meses antes do encerramento do primeiro

exercício financeiro do mandato presidencial

(31/8) e devolvido para sanção presidencial até

o encerramento da sessão legislativa (22/12),

conforme art. 57 da CF/88, com a nova redação

dada pela EC nº 50;

É proibido o início de um investimento como,

por exemplo, uma obra, que ultrapasse um

exercício financeiro sem que esteja incluída no

PPA ou sem lei que autorize a inclusão;

A vigência do PPA com o mandato do chefe do

Poder Executivo não coincide. Apesar de

ambos serem de 4 anos, o primeiro ano de

vigência do PPA será o segundo ano do mandato

do chefe do Poder Executivo. No caso da União,

o chefe do Poder Executivo é o Presidente da

República; nos Estados, o Governador; e nos

municípios, o Prefeito. Essa não-coincidência

entre a vigência do PPA e o mandato do chefe do

Despesas de capital: despesas realizadas com o

propósito de formar e/ou adquirir um bem de

capital. Abrangem, entre outras ações, o

planejamento e a execução de obras, a compra de

instalações, equipamentos, material permanente.

Outras delas decorrentes: despesas que ocorrem

em decorrência das despesas de capital, tais como

despesas de manutenção.

As relativas aos programas de duração

continuada: despesas vinculadas a programas com

duração superior a um exercício financeiro.

Importante

Devemos lembrar que o PPA é uma inovação da Constituição da República de 1988. Este termo substituiu os anteriores, às vezes denominados de plano plurianual de investimento, plano nacional de desenvolvimento e outros.


Poder Executivo ocorre para que não haja

descontinuidade de programas governamentais

na transição de um governo a outro.

MANDATO CHEFE DO

PODER EXECUTIVO 1º ANO 2º ANO 3º ANO 4º ANO

1º ANO

DO

MANDATO

SEGUINTE

VIGÊNCIA DO PPA

4º ANO

DO PPA

ANTERIOR

1º ANO 2º ANO 3º ANO 4º ANO

O Presidente da República poderá enviar

mensagem ao Congresso Nacional propondo

modificação no projeto de lei do plano

plurianual, desde que a votação desta parte

do projeto não tenha sido iniciada pela

comissão mista de orçamento e planos;

PPA é planejamento! O programa é o

instrumento de organização da atuação

governamental que articula um conjunto de

ações que concorrem para a concretização de

um objetivo comum preestabelecido,

mensurado por indicadores instituídos no

plano, visando a solução de um problema ou

o atendimento de determinada necessidade

ou demanda da sociedade;

Passo a passo, como surge um programa

para inclusão no PPA:

A primeira coisa que é necessária para a

criação de um programa é a identificação de

um problema. A existência de um programa

está diretamente ligada à solução de um

problema. Esse problema pode ser uma

demanda da sociedade ou de algum outro

setor;


Identificado o problema, cria-se um

programa que deve ter um objetivo e um

indicador. O indicador será objeto de

mensuração ao longo da execução do

programa;

Criado o programa, deverá ser observada

quais ações serão necessárias para

―combater‖ as causas do problema. Ou

seja, o que se deve fazer para minimizar

ou acabar com o problema;

Com a implantação das ações, as causas

do problema serão ―combatidas‖ e o

problema será minimizado ou extinto.

O programa é o módulo comum integrador

entre o plano e o orçamento.

EXEMPLO

Problema: 80% de mortalidade infantil em crianças

até 1 ano de idade na região do agreste

pernambucano.

Programa: ―Vida Saudável.‖

Objetivo do Programa: reduzir a mortalidade

infantil em crianças até 1 ano de idade, localizadas

no agreste pernambucano.

Indicador: taxa de mortalidade infantil de crianças

até 1 ano (% de mortes sobre nascimentos de

crianças de até 1 ano de idade).

Ações:

1. Vacinação infantil;

2. Melhoria no saneamento básico;

3. Melhoria na alimentação infantil.

ATENÇÃO:

É fundamental que cada Município, ao elaborar seu

PPA, já defina normas para a gestão do plano e

atribua responsabilidades para isto. O

monitoramento e a avaliação do plano, bem como

suas eventuais revisões, constituem um aprendizado

precioso para a elaboração dos planos subseqüentes.


O Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias

(LDO) deve ser enviado pelo Poder Executivo ao

Legislativo até o dia 15 de abril de cada ano.

A LDO

Estabelece as metas e prioridades, incluindo

as despesas de capital, para o exercício

financeiro subseqüente;

Orienta a elaboração do orçamento;

Dispõe sobre alteração na legislação

tributária;

Estabelece a política de aplicação das

agências financeiras de fomento.

Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, a

Secretaria de Orçamento Federal elabora a proposta

orçamentária para o ano seguinte, em conjunto com os

Ministérios e as unidades orçamentárias dos poderes

Legislativo e Judiciário. Por determinação

constitucional, o governo é obrigado a encaminhar o

Projeto de Lei do Orçamento ao Congresso Nacional até

o dia 31 de agosto de cada ano. Acompanha o projeto

uma Mensagem do Presidente da República, na qual é

LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO

A Lei de Diretrizes Orçamentárias é de periodicidade

anual, de hierarquia especial e sujeita a prazos e

ritos peculiares de tramitação, destinada a

parametrar a forma e o conteúdo com que a lei

orçamentária de cada exercício deve se apresentar e

a indicar as prioridades a serem observadas em sua

elaboração.

Fonte: www.camara.gov.br

Causas:

1. Alto grau de doenças infantis;

2. Alto grau de contágio infeccioso em crianças

por animais roedores;

3. Subnutrição infantil.

Você sabia?

A LDO foi introduzida pela Constituição de 1988, tornando-se

agora, com a Lei de Responsabilidade Fiscal, peça obrigatória da gestão fiscal dos poderes públicos.


feito um diagnóstico sobre a situação econômica do

país e suas perspectivas.

Metas: quantificação, física ou financeira, dos

objetivos.

Prioridades: são os programas e ações

constantes do Anexo I da LDO, os quais terão

precedência na alocação dos recursos no projeto e na

Lei Orçamentária Anual e na sua execução, não se

constituindo, todavia, em limite à programação da

despesa.

Despesas de capital: despesas realizadas com

o propósito de formar e/ou adquirir um bem de capital.

Abrangem, entre outras ações, o planejamento e a

execução de obras, a compra de instalações,

equipamentos, material permanente.

O exercício financeiro subseqüente: o

exercício financeiro compreende 1º de janeiro a 31 de

dezembro.

Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal

– LRF, a LDO disporá também sobre:

Equilíbrio entre receitas e despesas;

Critérios e forma de limitação de empenho;

Normas relativas ao controle de custos e à

avaliação dos resultados dos programas

financiados com recursos dos orçamentos;

Demais condições e exigências para

transferências de recursos a entidades

públicas e privadas.

"O empenho da despesa é o ato emanado de

autoridade competente que cria para o Estado,

obrigação de pagamento pendente ou não de

implemento de condição". Art. 58 da Lei 4.320/64


Também, a partir da LRF, dois anexos integram a LDO:

Anexo de Metas Fiscais – onde ficam

estabelecidos metas anuais, em valores

correntes e constantes, relativas a receitas,

despesas, resultados nominal e primário e

montante da dívida pública, para o exercício a

que se referirem e para os dois seguintes;

Anexo de Riscos Fiscais - onde consta a

avaliação dos passivos contingentes e outros

riscos capazes de afetar as contas públicas,

informando as providências a serem tomadas,

caso se concretizem.

A mensagem que encaminhar o PLDO

apresentará, em anexo específico, os objetivos das

políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os

parâmetros e as projeções para seus principais

agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação,

para o exercício subseqüente.

O encaminhamento do Projeto de Lei de

Diretrizes Orçamentárias (PLDO) pelo Presidente da

República, para discussão e aprovação pelo Congresso

Nacional, deve ser feito até oito meses e meio antes do

encerramento do exercício financeiro (15/4) e devolvido

para sanção presidencial até o encerramento do

primeiro período legislativo (17/7).

É importante destacar que a sessão legislativa

não poderá ser interrompida sem a discussão, votação

e aprovação do projeto de lei de diretrizes

orçamentárias.

O governo define, no Projeto de Lei

Orçamentária Anual, as prioridades contidas no PPA e

as metas que deverão ser atingidas naquele ano. A Lei

Orçamentária disciplina todas as ações do governo

federal. Nenhuma despesa pública pode ser executada

Para navegar

Através do site www.planejamento. sp.gov.br é possível ter acesso da lei de

diretrizes orçamentárias de 2009.


fora do Orçamento, mas nem tudo é feito pelo governo

federal. As ações dos governos estaduais e municipais

devem estar registradas nas leis orçamentárias dos

Estados e municípios.

No Congresso, deputados e senadores discutem

na Comissão Mista de Orçamentos e Planos a proposta

enviada pelo Executivo, fazem as modificações que

julgam necessárias através das emendas e votam o

projeto. A Constituição determina que o Orçamento

deve ser votado e aprovado até o final de cada

legislatura.

Depois de aprovado, o projeto é sancionado pelo

Presidente da República e se transforma em lei.

A Lei Orçamentária brasileira estima as receitas

e autoriza as despesas de acordo com a previsão de

arrecadação.

Se durante o exercício financeiro houver

necessidade de realização de despesas acima do

limite que está previsto na Lei, o Poder Executivo

submete ao Congresso Nacional projeto de lei de crédito adicional.

Crises econômicas mundiais como aquelas que

ocorreram na Rússia e na Ásia obrigaram o Poder

Executivo a editar Decretos com limites financeiros

de gastos abaixo dos limites aprovados pelo

Congresso. São chamados de Decretos de

Contingenciamento em que são autorizadas despesas no limite das receitas arrecadadas.


PPA LDO LOA

Envio da proposta do

Executivo para Legislativo

Até 31/08 do

1º mandato

Até

15/04

Até

31/08

Aprovação da proposta pelo

Legislativo

Até 15/12 Até

30/06

Até

15/12

Fonte: http://www.planejamento.gov.br

PPA - Estabelece, de forma regionalizada, as

diretrizes, objetivos e metas da administração pública

para:

Despesas de capital;

Programas de duração continuada;

LDO - Estabelece metas e prioridades, detalha

as despesas de capital, altera a legislação tributária,

estabelece políticas de financiamento público, através

de:

Equilíbrio entre receitas e despesas;

Critérios p/ limitação de empenhos;

Normas p/ controle de custos;

Condições p/ transferência de recursos;

Anexo de Metas Fiscais;

Anexo de Riscos Fiscais.

Os programas do PPA terão metas e indicadores quantificados

A LDO explicitará metas para cada ano

A LOA reservará recursos para sua execução

Importante

Só, em 2005, para Municípios com menos de 50 mil habitantes.


Anexo de Metas Fiscais

Pela LRF, o Anexo de Metas Fiscais contém:

Avaliação do cumprimento das metas

relativas ao ano anterior;

Demonstrativo das metas anuais, instruído

com memória e metodologia de cálculo que

justifiquem os resultados pretendidos,

comparando-as com as fixadas nos três

exercícios anteriores, e evidenciando a

consistência delas com as premissas e os

objetivos da política econômica nacional;

Evolução do patrimônio líquido, também nos

últimos três exercícios, destacando a origem

e a aplicação dos recursos obtidos com a

alienação de ativos;

Avaliação da situação financeira e atuarial;

Dos regimes geral de previdência social e

próprio dos servidores públicos e do Fundo de

Amparo ao Trabalhador;

Dos demais fundos públicos e programas

estatais de natureza atuarial;

Demonstrativo da estimativa e compensação

da renúncia de receita e da margem de

expansão das despesas obrigatórias de

caráter continuado.

Além das tabelas acima, deverão fazer parte

também desse Anexo:

Demonstrativo I – Metas Anuais;

Demonstrativo II – Avaliação do

Cumprimento das Metas Fiscais do Exercício

Anterior;

Demonstrativo III – Metas Fiscais Atuais

Comparadas com as Metas Fiscais Fixadas

nos Três Exercícios Anteriores;

Importante

No anexo de Metas Fiscais serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.


Demonstrativo IV – Evolução do Patrimônio

Líquido;

Demonstrativo V – Origem e Aplicação dos

Recursos Obtidos com a Alienação de Ativos;

Demonstrativo VI – Avaliação da Situação

Financeira e Atuarial do RPPS;

Demonstrativo VII – Estimativa e

Compensação da Renúncia de Receita;

Demonstrativo VIII – Margem de Expansão

das Despesas Obrigatórias de Caráter

Continuado.

No endereço de internet

www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/conta

bilidade/ManualRREO4.pdf, está o Manual de

Elaboração desse Anexo. Lá você encontrará as

instruções de preenchimento, explicações, os modelos

das tabelas, os prazos para entrega, as Penalidades e

os Fundamentos Legais.

Anexo de Riscos Fiscais

Riscos Fiscais são a possibilidade da ocorrência

de eventos que venham a impactar negativamente as

contas públicas.

Eles são classificados em dois grupos:

Penalidades

O titular do poder ou órgão está sujeito a:

Impedimento da entidade para o recebimento de

transferências voluntárias;

Proibição de contratação de operações de crédito e

de obtenção de garantias para a sua contratação;

Pagamento de multa com recursos próprios

(podendo chegar a 30% dos vencimentos anuais)

do agente que lhe der causa;

Inabilitação para o exercício da função pública por

um período de até cinco anos;

Perda do cargo público;

Cassação de mandato; Prisão, detenção ou reclusão.


Riscos Orçamentários;

Riscos da Dívida.

Os Riscos Orçamentários referem-se à

possibilidade de as receitas e despesas previstas não se

realizarem durante a execução do Orçamento.

Exemplos:

Caso a arrecadação de tributos seja inferior

ao previsto no orçamento;

Caso ocorra uma restituição de tributos maior

que a prevista no Orçamento;

Algumas variáveis são projetadas e sempre

que ocorrerem variações entre o orçado e o

observado durante a execução orçamentária,

essas variações influenciarão a quantidade de

recursos arrecadados.

Os Riscos de Dívida referem-se a possíveis

ocorrências, externas à administração, que em se

efetivando resultarão em aumento do estoque da dívida

pública. Podem advir por vários motivos, mas

principalmente, a partir de dois tipos de eventos:

Variação das taxas de juros e de câmbio em

títulos vincendos;

Os passivos contingentes, que depende de

fatores imprevisíveis, tais como resultados

dos julgamentos de processos judiciais.

PRAZOS

Poder executivo

ATENÇÃO

Por se tratarem de passivos ―efetivos‖ e não de

passivos contingentes, os precatórios não se

enquadram no conceito de Risco Fiscal, pois,

conforme estabelecido pelo art. 100, § 1º da

Constituição Federal, ―É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba

Quer saber mais?

Exemplos: Nível de Atividade Econômica, Taxa de Inflação e Taxa de Câmbio...


OBSERVAÇÃO

Para Municípios com menos de 50 mil habitantes, a

entrega é semestral, sendo o vencimento do 1º

semestre em 30 de julho, com a entrega do Anexo I,

e o vencimento do 2º semestre em 30 de janeiro do

ano subseqüente ao de referência, para o conjunto

dos Anexos I, V, VI e VII.

OBSERVAÇÃO

Para Municípios com menos de 50 mil habitantes, a

entrega é semestral, sendo o vencimento do 1º

semestre em 30 de julho, com a entrega dos Anexos

I, II, III, IV e VII, e o vencimento do 2º semestre

em 30 de janeiro do ano subseqüente ao de referência, para o conjunto dos 7 anexos.

necessária ao pagamento de seus débitos oriundos

de sentenças transitadas em julgado, constantes de

precatórios judiciários, apresentados até 1º de

julho, fazendo-se o pagamento até o final do

exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados monetariamente.‖


EXERCÍCIO 1

Segundo a Constituição de 1988, no capítulo das

Finanças Públicas, o Plano Plurianual-PPA é uma lei que

abrangerá os respectivos poderes na União, nos

Estados, no Distrito Federal e nos Municípios. No que

diz respeito ao Plano Plurianual (PPA) e Lei de Diretrizes

Orçamentárias (LDO), identifique a opção incorreta.

( A ) A lei que instituir o Plano Plurianual será

elaborada no princípio do primeiro ano do

mandato do executivo e terá vigência de quatro

anos;

( B ) Com base no Plano Plurianual, o governo

elaborará e enviará para o Poder Legislativo o

projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias;

( C ) A lei que instituir o Plano Plurianual definirá

programas, objetivos e metas para o quadriênio,

cabendo, desta forma, à LDO definir, com base no

PPA, quais serão as metas que serão

desenvolvidas no exercício financeiro

subseqüente;

( D ) Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal,

em maio de 2000, passou a integrar à LDO, dois

anexos: o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de

Objetivos Fiscais;

( E ) A LDO antecipa o orçamento anual, com todas

suas implicações alocativas e tributárias, e ainda

fixa o programa das instituições financeiras da

União.


EXERCÍCIO 2

No que diz respeito à Lei de Diretrizes orçamentárias

(LDO), NÃO se pode afirmar que:

( A ) Orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual

(LOA), bem como sua execução;

( B ) Estabelece diretrizes, objetivos e metas da

administração pública para programas de duração

continuada, sendo componente básico de

planejamento estratégico governamental;

( C ) Compreende metas e prioridades da

administração, incluindo as despesas de capital

para o exercício financeiro subseqüente;

( D ) Dispõe sobre as alterações na legislação

tributária;

( E ) Estabelece a política de aplicação das agências de

fomento.


EXERCÍCIO 3

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é uma

importante inovação da Constituição Federal de 1988

no campo do direito orçamentário. Com a vigência da

Lei Complementar n.º 101/2000 — Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF) —, a importância da LDO

aumentou, em face dos novos conteúdos de grande

relevância para o disciplinamento da gestão fiscal.

Considerando a importância do tema acima, redija um

texto dissertativo (MÁXIMO DE 20 LINHAS) acerca da

LDO, especialmente no que concerne aos seus

conteúdos estabelecidos na Constituição Federal e na

LRF, abordando, necessariamente, os seguintes

aspectos:

3.1 - Conteúdo dos anexos de metas fiscais e de riscos

fiscais;

3.2 - Regras da LRF relativas ao estabelecimento da

programação financeira e do cronograma de

desembolso;

3.3 - Situações previstas na LRF em que são

necessárias medidas de limitação de gastos, com a

indicação dos responsáveis por essas medidas.

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________


RESUMO

Vimos até agora que:

Plano Plurianual de um município é o

instrumento de planejamento estratégico de

suas ações, contemplando um período de

quatro anos;

O PPA define as diretrizes, os objetivos e

metas da administração pública para as

despesas de capital e outras delas

decorrentes e para as relativas aos

programas de duração continuada. Estas

despesas serão planejadas através das ações

que integrarão os Programas do PPA, à

exceção do serviço da dívida (amortização e

encargos) e de outros encargos especiais,

bem como da reserva de contingência;

A LOA proverá os recursos necessários para

cada ação constante da LDO;

A LDO compreenderá as metas e prioridades

para o exercício financeiro subseqüente,

orientando a elaboração da Lei Orçamentária

Anual (LOA).

Modernização da Gestão Fiscal dos

Municípios

Lucynei Souza

AU

LA

5

Ap

res

en

taç

ão

A modernização da gestão fiscal dos municípios é um instrumento

de apoio aos governos municipais na busca da estabilidade

macroeconômica por meio do equilíbrio fiscal auto-sustentável,

fundamentado em uma política transparente e eficiente na gestão

da receita e do gasto público municipal. Os objetivos específicos

do programa de modernização da gestão fiscal nos governos locais

são: melhorar a eficiência administrativa, racionalizar e dar

transparência à gestão da receita e ao gasto público municipal,

bem como melhorar a qualidade do atendimento ao cidadão e ao

contribuinte.

Desta forma, esta aula destaca os principais conceitos e noções

gerais de gestão administrativa e fiscal dos municípios, assim

como as condições de legitimidade; os limites financeiros da

assistência técnica, e os programas de modernização

administrativa e local.

Os temas tratados nesta aula são: Conceito, Princípios e Noções

Gerais, Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios, Condições

de elegibilidade, Limites financeiros da assistência técnica,

Programas de modernização administrativa e fiscal.

Ob

jeti

vo

s


capaz de:

Conhecer os instrumentos e fundamentos de análise dos

principais conceitos e noções gerais da gestão administrativa e

fiscal dos municípios.

Aula 5 | Modernização da gestão fiscal dos municípios 136

Introdução

O processo de modernização fiscal dos

municípios teve início na lei complementar nº 101, de 4

de maio de 2000, que estabelece norma de finanças

públicas voltadas para a responsabilidade na gestão

fiscal. Ela é, também, conhecida como Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF), foi elaborada pelo poder

executivo e encontra respaldo no artigo 165, § 9º da

Constituição Federal.

O objetivo geral do programa de modernização

fiscal dos municípios é melhorar a eficiência e

transparência na gestão fiscal dos governos locais,

tendo como propósito fortalecer e modernizar a área

tributária e financeira da Secretaria da Fazenda dos

municípios brasileiros. O programa está estruturado em

quatro componentes, que coincidem com seus objetivos

específicos, quais sejam: (a) fortalecimento da

administração financeira e desenvolvimento de

mecanismos de controle e medição da qualidade do

gasto público; (b) modernização das estruturas

organizacionais e processos da administração

tributária; (c) fortalecimento dos mecanismos de

transparência administrativa e de comunicação com a

sociedade; (d) modernização da gestão de pessoal, da

gestão tecnológica e implantação de novos serviços

informatizados.

Os dois primeiros componentes propõem

intervenções nas duas áreas centrais da administração

fiscal dos governos locais, a administração tributária e

a administração financeira. Os outros dois componentes

propõem intervenções de caráter transversal, dando

continuidade a uma estratégia integral de

modernização da Secretaria da Fazenda, em áreas tais

como: transparência, comunicação e desenvolvimento

de soluções tecnológicas.


A eficiência na administração pública é um

princípio constitucional que exige, entre outras

providências, que a Administração Municipal se

preocupe com a modernização da máquina

administrativa.

A seguir, serão analisados as definições,

conceitos e princípios de modernização da gestão fiscal

dos municípios.

Definições – conceitos e princípios de

modernização da gestão fiscal dos

municípios

No texto legal, está explícito o propósito de

corrigir rumos da administração pública, seja no âmbito

dos Estados-membros, dos municípios, como da própria

União, limitando os gastos às receitas, mediante

adoção das técnicas de planejamento governamental,

organização, controle interno e externo e transparência

das ações de governo em relação à população. Ainda

nos termos desse documento, ficam os administradores

públicos expressamente responsáveis por ações

implementadas no exercício de suas funções e sujeitos

a penalidades, definidas em legislação própria,

reforçada pela Lei Complementar nº 101 (Saddy -

2002). É inevitável falarmos de modernização da

gestão fiscal e pública dos municípios sem ressaltarmos

a importância da lei de responsabilidade fiscal.

Segundo Motta (apud Saddy), o dinheiro é,

acertadamente, considerado como elemento vital do

organismo político, uma vez que o mantém vivo e em

atividade, habilitando-o a cumprir suas funções

essenciais... Se houver deficiência, nesse particular,

ocorrerá um dos seguintes malefícios: ou o povo ficará

sujeito a contínuos saques, em substituição a um modo

mais convincente de atender às necessidades públicas,

Importante

―Responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites

e condições no que tange à renúncia de receita, geração de despesas de pessoal, da seguridade social e outras, dividas consolidadas e mobiliária, operações de credito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia em restos a pagar‖ Art. 1 §1 da Lei complementar n° 101 de maio de 2000.


ou o governo mergulhará em fatal atrofia, não tardando

muito a perecer.

O QUE É MODERNIZAÇÃO?

O substantivo "modernização" e o adjetivo

"moderno" entraram para o vocabulário popular como

termos que denotam algo que faz parte do presente, ou

seja, que é atual e muitas vezes considerado mais

avançado e melhor.

Nas ciências sociais, porém, modernização é um

conceito extremamente complexo e abrangente, porque

engloba um enorme conjunto de transformações que se

processam na estrutura econômica, social e política de

uma nação.

E que tal buscarmos entender as origens da

palavra modernização?

QUAL É A ORIGEM DO CONCEITO DE

MODERNIZAÇÃO?

O conceito de modernização é basicamente

ocidental e eurocêntrico. A influência européia ocidental

é tão marcante que, às vezes, o termo ocidentalização

é empregado como sinônimo de modernização. Isso se

explica pelo fato de que a modernização serviu para

identificar e designar transformações ocorridas nos

sistemas políticos, econômicos e sociais de países

europeus ocidentais que, depois de determinado

período de tempo, os tornaram diferenciados do

período histórico precedente e do restante do mundo.

Não há uma data precisa nem mesmo eventos

históricos considerados pontos de partida do processo

de modernização, mas com freqüência se aceita que as

primeiras revoluções burguesas da história, bem como

Você sabia?

O processo de modernização pode ocorrer de modo concomitante ou separadamente em cada uma das estruturas constitutivas do sistema social. A modernização é um processo contínuo que até os dias atuais produz transformações nas sociedades contemporâneas.


a Revolução Industrial, tenham impulsionado o

processo embrionário de modernização.

MODERNIZAÇÃO POLÍTICA

A definição de modernização política envolve

basicamente três fatores: igualdade, capacidade e

diferenciação. O processo de modernização política se

completa quando esses três fatores estão presentes.

A igualdade está vinculada à expansão do

direito de voto e à participação política. Reflete mais

propriamente a mudança do status dos indivíduos que,

de súditos, passam a ser reconhecidos e se reconhecem

como cidadãos.

A capacidade se refere ao aumento progressivo

do potencial do governo de estabelecer autoridade

sobre os órgãos administrativos que desempenham

funções públicas, além da aptidão de atender e

controlar as demandas e exigências sociais.

A diferenciação, por outro lado, envolve maior

especificidade funcional (ou seja, divisão de tarefas

administrativas a partir do surgimento de órgãos

burocráticos específicos) e maior integração entre todas

as instituições administrativas que fazem parte do

sistema político (Cancian – 2007).

MODERNIZAÇÃO ECONÔMICA

Um sistema econômico ingressa no processo de

modernização à medida que se torna mais racional e

eficiente. O critério sobre o qual repousa o fator de

racionalidade e eficiência econômica é o da

correspondência entre os meios utilizados em

correlação com os fins que se pretende atingir. Desse

modo, o desenvolvimento e crescimento econômico é o

http://educacao.uol.com.br/historia/ult1690u7.jhtm


índice que recebe atenção para determinar o grau de

modernização de determinado sistema produtivo.

A modernização econômica provoca mudanças

profundas na sociedade. Passa-se de uma condição na

qual predomina a economia de subsistência centrada na

agricultura (produção para consumo próprio,

geralmente de gêneros alimentícios) para o predomínio

da economia de larga escala (que atende o consumo de

massa), centrada na indústria.

A industrialização, portanto, passa a ser o único

meio de atender a demanda crescente por bens de

consumo. A modernização econômica é dependente da

modernização política, mas a experiência histórica

demonstra que os processos nem sempre ocorrem de

modo sincrônico (Cancian – 2007).

PRINCÍPIOS E NOÇÕES DA GESTÃO FISCAL DOS

MUNICÍPIOS

Os princípios da gestão fiscal do município

baseiam-se na Lei de Reponsabilidade Fiscal, sendo

eles o planejamento, a transparência, o controle e a

responsabilização. Sem estes sustentáculos,

comprometido ficará o tão sonhado equilíbrio das

contas públicas.

O Planejamento é aprimorado pela criação de

novas informações, metas, limites e condições para a

renúncia de receita, para a geração de despesas,

inclusive com pessoal e de seguridade, para assunção

de dívidas, para a realização de operações de crédito,

incluindo Antecipação de Receita Orçamentária - ARO, e

para a concessão de garantias (Khair apud Kraemer

2005).


A transparência, segundo Khair (2001), é

concretizada com a divulgação ampla, inclusive pela

Internet, de quatro novos relatórios de

acompanhamento da gestão fiscal, que permitem

identificar as receitas e despesas: Anexo de Metas

Fiscais; Anexo de Riscos Fiscais; Relatório Resumido da

Execução Orçamentária; Relatório de Gestão Fiscal.

Já o controle é aprimorado pela maior

transparência e qualidade das informações, exigindo

uma ação fiscalizadora mais efetiva e contínua dos

Tribunais de Contas.

A responsabilização deverá ocorrer sempre

que houver o descumprimento das regras, com a

suspensão das transferências voluntárias, das garantias

e da contratação de operações de crédito, inclusive

ARO (Antecipação de Receita Orçamentária.) Os

responsáveis sofrerão as sanções previstas na

legislação que trata dos crimes de responsabilidade

fiscal.

O pagamento do serviço da dívida e as

transferências voluntárias relativas a ações de

educação, saúde e assistência social não sofrerão

qualquer restrição.

De acordo com Tavares aput Kraemer (2001), os

governantes vão passar a ser os agentes do

cumprimento das regras previstas pela nova lei. Desde

o presidente da República até os prefeitos e seus

secretários, todos serão responsáveis por essa

mudança, que tem a prudência como base.

O certo é que a Lei de Responsabilidade Fiscal exigirá

uma nova postura dos gestores públicos. Segundo Faria

(2001), a eles caberá a responsabilidade de

transformar a administração de suas cidades, um

desafio muito maior do que aquele enfrentado por seus

Importante

Em se tratando de saúde e assistência social, pretende-se proteger a população do Município contra os descumprimentos da lei pelas autoridades.


antecessores até então. Os resultados devem ser mais

eficientes, trazendo reais benefícios à população.

GESTÃO ADMINISTRATIVA E FISCAL DOS

MUNICÍPIOS

Através da Reforma da Gestão Pública, cujo

objetivo central é reconstruir a capacidade do Estado, o

mesmo torna-se mais forte do ponto de vista

administrativo, e, assim, cria condições para que seja

também mais forte em termos fiscais e em termos de

legitimidade democrática. Na segunda metade do

século XIX, os principais países europeus realizaram a

primeira grande reforma do sistema - a reforma

burocrática ou reforma do serviço público, que tornou o

aparelho do Estado mais profissionalizado e mais

efetivo, mas não particularmente mais eficiente. A

primeira reforma do estado no Brasil iniciou nos anos

30, no primeiro governo Vargas.

Nos anos 1980, começa na Grã-Bretanha a

segunda grande reforma administrativa da história

capitalista, a reforma da gestão pública, que buscou

tornar o aparelho do Estado mais eficiente.

O Brasil, a partir de 1995, foi o primeiro país em

desenvolvimento a iniciar a segunda reforma do estado.

Temos como antecedentes na administração pública

gerencial no Brasil:

A administração patrimonialista confundia o

patrimônio público com o privado;

A administração pública burocrática torna o

serviço público profissional e baseado no

princípio do mérito.


A Reforma da Gestão Pública de 1995-98

Busca tornar os administradores ou gestores

públicos mais autônomos e mais

responsáveis.

Afirma que o Estado só deve executar

diretamente as tarefas que são exclusivas do

Estado, que envolvem o emprego do poder do

Estado, ou que apliquem os recursos do

Estado.

De acordo com Bresser-Pereira:

O etos burocrático foi amplamente substituído

pelo gerencial ou da gestão pública;

A mudança institucional foi também

significativa, graças principalmente à

aprovação da Emenda Constitucional 19 e da

Lei das Organizações Sociais;

No plano da implementação, o avanço foi

modesto;

A dificuldade tem origem, principalmente, na

falta de informação e de conhecimento por

boa parte dos dirigentes governamentais, que

assimilou apenas parcialmente a nova cultura

da gestão pública (Biderman – 2005).

Santa Luzia/MG – 70 mil habitantes – economia

baseada na agricultura e pólo mecânico - assinou o

contrato em 2.003 do PNAFM (Programa Nacional de

Apoio à Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios

Brasileiros). Da sua implantação em 2003, até a

presente data, o município pode perceber que houve

uma revolução administrativa, maior motivação dos

servidores, melhora no atendimento do cidadão, criação

de programa de qualidade total e controles internos,

construção de nova sede, melhoria de infra – estrutura

física, resultados na administração tributária do

Importante

Atualmente, a gestão publica dos municípios tem como objetivo aumentar a eficiência administrativa e fiscal dos municípios, assegurando o melhor aproveitamento do potencial arrecadatório e do controle na gestão dos recursos públicos e a melhoria da qualidade do atendimento ao cidadão.


Município, teve um incremento considerável na

arrecadação, o IPTU teve um aumento real de 50% na

arrecadação, o ISS subiu cerca de 100%. (Queiroga-

2007). Quais foram as medidas tomadas pelos

gestores para o sucesso da implementação do

programa no município?

CONDIÇÕES DE ELEGIBILIDADE DO PNAFM

Cumprimento das seguintes condições de

elegibilidade do projeto e do município:

Assinatura do Termo de Adesão - observar

que o Termo de Adesão deve estar atualizado

em relação aos prazos previstos nas alíneas

"b" e "g" da Cláusula Segunda do Termo de

Adesão. Caso contrário, novo termo deverá

ser assinado, podendo ocorrer na mesma

data de assinatura do contrato de

subempréstimo;

Criação da Unidade de Execução Municipal -

UEM, de acordo com a composição

especificada nos manuais de elaboração de

projeto constantes nos capítulos II e III do

Regulamento Operativo do Programa -

projetos simplificados ou ampliados;

Elaboração e entrega do Questionário de

Levantamento de Dados e do projeto, com a

utilização do Programa de Elaboração de

Projeto - PEP. Em se tratando de Projeto

Ampliado, com a aprovação da UCP e, em se

tratando de Projeto Simplificado, com a

verificação da conformidade pela CAIXA;

Para navegar

Minuta ao Termo de Adesão - disponível em http://www1.caixa.gov.br/gov/gov_comercial/municipal/modernizacao_gestao_publica/pnafm/documentos_contratacao.asp.


Apropriação no orçamento municipal dos

recursos necessários ao financiamento

complementar do financiamento do BID e da

contrapartida (observar que, na

documentação encaminhada à STN para

autorização da operação de crédito, já consta

a Lei Orçamentária do Exercício em curso e,

ainda, leis e decretos de abertura de créditos

adicionais, nos quais deverão constar em

"Despesas de Capital" a aplicação dos

recursos do financiamento BID e da

contrapartida local);

Autorização legislativa para a contratação do

subempréstimo e para a concessão das

garantias - também referida autorização faz

parte da documentação necessária à

aprovação da operação de crédito pela STN;

Abertura de conta corrente na CAIXA, na

agência de relacionamento do município,

específica para a movimentação dos recursos

do PNAFM - Conta vinculada ao projeto;

Documentação do Chefe do Poder

Executivo/representante legal.

Cópia do CPF e da carteira de identidade;

Cópia do Termo de Posse ou cópia do Ato de

Nomeação se for o caso;

Autorização da STN para a contratação do

subempréstimo PNAFM, dentro do prazo de

validade;

Autorização da UCP/MF, comunicada pela

SUDEN/GEPUB;


Verificação, pela CAIXA, de que a

documentação abaixo relacionada está no

prazo de validade (esta documentação já

deve constar no dossiê do município por

ocasião do seu encaminhamento à STN e a

UCP/MF para autorização da contratação da

operação de crédito):

Certidão Negativa de Débito junto ao INSS -

CND (Inciso III , art. 195, da CF);

Certificado de Regularidade Previdenciária -

CRP - emitida pelo INSS (Inciso II, do art. 5

das Portarias MPAS 2.346/2001 e 3.699/2001

- exigível a partir de 31/03/2002);

Certidão de Regularidade de Tributos e

Contribuições Federais - emitida pela

Secretaria da Receita Federal;


CRP - emitida pelo INSS (Inciso II, do art. 5

das Portarias MPAS 2.346/2001 e 3.699/2001

- exigível a partir de 31/03/2002);

Cumprimento do disposto no art. 51 da Lei

Complementar 101/2000 - consultar SISTN;

Nada consta no Cadastro Informativo dos

Créditos Não Quitados - CADIN (Inciso III

do art. 3 da Res. 17/2001, do Senado

Federal);

Adimplência junto a instituições integrantes

do Sistema Financeiro Nacional, observada

no sistema de Operações de Crédito com o

Setor Público - CADIP.

As verificações a que se referem este subitem

poderão ser realizadas:

No CAUC, por meio de acesso ao SIAFI

(SIAFI2003 - CONVÊNIO - CAUC -

CADENTCONV) Devem ser observados os

prazos de validade ou, caso não conste um des-


tes apontamentos no CAUC ou esteja com prazo

de validade vencido ou, ainda, não conste

certidão dentro do prazo de validade

arquivada no dossiê do Município, poderá ser

obtida a respectiva certidão em um dos

seguintes endereços na Internet:

Certidão Negativa de Débito junto ao INSS -

CND: www.mpas.gov.br;


CRP: www.mpas.gov.br;

Receita Federal: www.receita.fazenda.gov.br;

FGTS - CRF: www.caixa.gov.br.

Realização de consulta ao:

CADIN: - Cadastro Informativo dos Créditos

Não Quitados: regulado pela Lei nº 10.522, de 19 de

julho de 2002, o Cadastro Informativo de Créditos não

Quitados do Setor Público Federal – CADIN é um banco

de dados onde se encontram registrados os nomes de

pessoas físicas e jurídicas em débito para com órgãos e

entidades federais.

As informações contidas no CADIN permitem à

Administração Pública Federal uniformizar os

procedimentos relativos à concessão de crédito,

garantias, incentivos fiscais e financeiros, bem como à

celebração de convênios, acordos, ajustes ou contratos,

de modo a favorecer a gestão seletiva dos recursos

existentes.

A contratação da operação está condicionada à

não inscrição do Município no CADIN, cuja consulta é

realizada por empregado da CAIXA no SISBACEN, deve

ser impressa, assinada sob carimbo e juntada ao

processo.

Você sabia?

Compete à Secretaria do Tesouro Nacional expedir orientações de natureza normativa a respeito do CADIN, cabendo ao Banco Central do Brasil, por sua vez, administrar e disponibilizar, por meio do SISBACEN, as informações que compõem o banco de dados. (http://www.tesouro.fazenda.gov.br/cadin).


CADIP - Sistema de Operações de Crédito com

o Setor Público: deve ser comprovado o adimplemento

do Município junto ao Sistema Financeiro Nacional,

mediante consulta ao CADIP, a ser realizada por

empregado da CAIXA, com juntada ao processo do

documento comprobatório da pesquisa.

Caso seja constatada alguma pendência, o

município deve ser notificado, por ofício, para

regularização.

Contrato de Subempréstimo, devidamente

preenchido pela Agência de relacionamento

do município.

A Minuta do Contrato de Subempréstimo.

Observações:

a) Todos os documentos produzidos pela

Prefeitura deverão ter as assinaturas dos

seus representantes identificadas mediante

aposição de carimbos/datilograficamente;

b) Caso o CAUC esteja desatualizado ou sua

consulta esteja temporariamente suspensa,

a CAIXA deverá solicitar as certidões e/ou

documentos que atendam às normas legais

para a operação, os quais deverão estar

desembaraçados e no prazo de validade;

c) A análise jurídica, procedida por advogado

da CAIXA, será efetuada por solicitação

gerencial, no caso de dúvidas quanto ao

teor dos documentos apresentados,

relativamente à regularidade da

representação institucional;

d) As consultas realizadas em sistemas

(CAUC, SISTN) ou na Internet deverão ser

impressas e juntadas ao processo, após

assinatura sob carimbo do empregado

responsável pela pesquisa (Caixa

Econômica FederaL-2005).


Limites financeiros da assistência técnica

O contrato celebrado, entre a União e o BID,

orienta que os contratos de execução de obras,

aquisição de bens e prestação de serviços para o

projeto deverão estabelecer um custo razoável, que

serão geralmente os preços mais baixos do mercado,

levando-se em consideração fatores de qualidade,

eficiência e outros fatores pertinentes.

Na aquisição de maquinaria, equipamento e

outros bens relacionados com o projeto, e na

adjudicação do objeto da licitação para a execução de

obras, deverá ser utilizado o sistema de licitação

pública, em todos os casos em que o valor dessas

aquisições for igual ou exceder os valores indicados no

ANEXO B. As licitações ficarão sujeitas aos

procedimentos estabelecidos nesse Anexo.

A Mutuária e os Municípios selecionarão e

contratarão, diretamente ou através de agentes

designados para tal fim, os serviços de consultores,

profissionais ou especialistas que sejam necessários

para dar cumprimento às disposições pertinentes, na

forma estabelecida no ANEXO C.

Para uma melhor visualização das orientações e

limites financeiros para os procedimentos licitatórios

fixados pelo Regulamento Operativo do PNAFM, para

Aquisição de Bens e Serviços Correlatos e de

Contratação de Obras e Serviços de Consultoria,

sugerimos consultar os Anexos do PNAFM (Caixa

Econômica FederAL).

Para navegar

Os limites financeiros são estabelecidos através dos anexos B-C e D do PNAFM que encontram –se disponíveis para download em www.caixa.gov.br.

http://www1.caixa.gov.br/NR/rdonlyres/ei5dhyysw6tqzhddctg54m7pdvzmsvhzfpykmvu7b7aezgr36hfzhhto2c4fql3v36pvqdktwziel2up2mpz5aqym2c/ModeloIVALicitaoAnexoBdoContratoUNIOXBID2.d.pdf

http://www1.caixa.gov.br/NR/rdonlyres/ewov5si2lwb5saf6aqaulmjoagr3fw4z6i6edxttc4pjcr3s6sjyr3gjibpdxkj5yryug4dipfqjdnh3bhdidblhi6g/AnexoC.pdf

http://www1.caixa.gov.br/NR/rdonlyres/eoqcaircqaau7bkzb2druarcrlfj2ssmsjkenfpgghnnog73b4zd56ce6ypvda7fhlxzyfbdaavavvil2ar3hsst5yc/ModeloIVCLimitesparaLicitaoPNAFM1.pdf


EXERCÍCIO 1

O programa de modernização fiscal dos municípios está

estruturado em componentes que coincidem com seus

objetivos específicos. Identifique abaixo o único

componente que não faz parte deste programa:

( A ) Fortalecimento da administração financeira e

desenvolvimento de mecanismos de controle e

medição da qualidade do gasto público;

( B ) Modernização das estruturas organizacionais e

processos da administração tributária;

( C ) Definir as diretrizes, os objetivos e metas da

administração pública para as despesas de capital

e outras delas decorrentes e para as relativas aos

programas de duração continuada;

( D ) Fortalecimento dos mecanismos de transparência

administrativa e de comunicação com a sociedade;

( E ) Modernização da gestão de pessoal, da gestão

tecnológica e da implantação de novos serviços

informatizados.

EXERCÍCIO 2

Os princípios da gestão fiscal do município baseiam-se

na Lei de Reponsabilidade Fiscal. São eles:

( A ) Transparência, gestão de pessoal, comunicação e

administração financeira;

( B ) Modernização, informação, administração

tributária e comunicação;

( C ) Administração financeira, estruturas

organizacionais, gastos públicos, transparência;

( D ) Planejamento, transparência, controle e

responsabilização;

( E ) Gestão de pessoal, controle, comunicação e

modernização.


EXERCÍCIO 3

O processo de modernização política é composto de

três fatores fundamentais: identifique os três fatores e

descreva cada um deles.

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

EXERCÍCIO 4

Em termos gerais, discuta o conceito de

―modernização‖ e seu uso da gestão pública.

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

RESUMO

Vimos até agora:

O objetivo geral do programa de

modernização fiscal dos municípios é

melhorar a eficiência e transparência na

gestão fiscal dos governos locais, tendo como

propósito fortalecer e modernizar a área

tributária e financeira da Secretaria da

Fazenda dos municípios brasileiros;


A definição de modernização política envolve

basicamente três fatores: igualdade,

capacidade e diferenciação;

Um sistema econômico ingressa no processo

de modernização à medida que se torna mais

racional e eficiente;

Os princípios da gestão fiscal do município

baseiam-se na Lei de Responsabilidade Fiscal

sendo eles o planejamento, a transparência, o

controle e a responsabilização.

Programas de Modernização Fiscal

dos Municípios

Lucynei Souza

AU

LA

6

Ap

res

en

taç

ão

O Programa Nacional de Apoio à Gestão Administrativa e Fiscal

dos Municípios Brasileiros – PNAFM integra o esforço permanente

do Governo Brasileiro no sentido da manutenção da estabilidade

social e macroeconômica, e tem por objetivo geral apoiar o

governo brasileiro na busca da estabilidade econômica por meio

do equilíbrio fiscal auto–sustentável, fundamentado em uma

política transparente e eficiente da receita e do gasto público.

Nesta aula, nos dedicaremos ao estudo deste e outros programas

como alternativa de modernização fiscal dos municípios.

Ob

jeti

vo

s


capaz de:

Compreender o desenvolvimento de propostas específicas de

modernização administrativa e fiscal a municípios; Conhecer as características básicas dos Programas de

Modernização Fiscal dos Municípios e os procedimentos de

encaminhamento dos mesmos.

Aula 6 | Programas de modernização fiscal dos municípios 154

Introdução

Programa Nacional de Apoio à Gestão

Administrativa e Fiscal dos Municípios Brasileiros: O

programa PNAFM foi concebido em contexto histórico

especial, quando em todo o mundo já se tinham

acumulado diversas experiências bem-sucedidas de

implantação das modernas práticas de gestão nas

organizações públicas e privadas.

Os avanços nessa área foram fortemente

apoiados pelo desenvolvimento de novas tecnologias de

comunicação e de processamento de dados, que

tornaram possíveis gerir organizações inteiramente

informatizadas, operacionalizadas e monitoradas

remotamente a partir de qualquer ponto do planeta,

sem utilização do papel. Tornou-se viável a permanente

interatividade (―on-line‖) entre trabalhadores dos

diversos níveis hierárquicos, clientes, usuários e toda a

sociedade.

A tecnologia propiciou também oportunidade

para que as organizações realizassem uma revisão

crítica de seus métodos de trabalho, passando pela

forma de definir e comunicar suas estratégias, de se

organizar institucionalmente com vistas a melhor

executar sua missão, de gerenciar sua força laboral e

de organizar o seu processo de trabalho.

Tais mudanças vêm propiciando crescimento

contínuo da produtividade de economias das mais

diferentes nações, resultando num largo período de

prosperidade econômica em todo o mundo e em

especial nos países que melhor souberam se apropriar

dos novos conhecimentos.


Origens do programa

O Estado brasileiro não poderia deixar de se

beneficiar desses avanços e, de fato, tem sido

precursor em muitas iniciativas. Já na década de 1980,

o Governo Federal iniciou uma ampla gama de ações

visando garantir que a sociedade brasileira viesse a

adquirir a necessária governança sobre as finanças

públicas.

O termo ―governança‖ significa que,

basicamente, a sociedade deve dispor de meios

suficientes para garantir que o Estado arrecadará

melhor e otimizará o gasto público, para fazer frente às

demandas de uma sociedade muito marcada por uma

renda ainda baixa, frente às economias de outros

países, e por desigualdades de diversas naturezas,

inclusive por mecanismos tributários que não propiciam

a necessária justiça fiscal. Ou seja, a sociedade deve

dispor de governança sobre o Estado, para que esse

atue eficazmente no sentido de reduzir os problemas

que se encontram na raiz de todos os problemas

brasileiros: a baixa renda e a desigualdade social – esta

representada não só pela desigualdade de acesso à

renda, mas também pela desigualdade de acesso aos

bens e serviços produzidos pelo estado, e de acesso à

cidadania: poder, informação, cultura, participação

social (Ministério da Fazenda).

Num primeiro momento, o próprio processo

político exigiu que o governo federal implantasse

instrumentos que garantissem a sustentabilidade da

democracia, inclusive com a adoção de mecanismos

institucionais que propiciassem plena transparência

sobre a ação governamental, como a inserção de todos

os gastos do governo em um só orçamento, e que esse

fosse previamente aprovado por um parlamento

soberano.

Quer

saber mais?

O PNAFM se realiza mediante financiamento de

projetos específicos, voltados para a criação de condições para que as administrações municipais possam alcançar maior autonomia no financiamento dos gastos públicos, por meio de receitas próprias e melhorar o desempenho na execução de suas funções sociais, especialmente no atendimento ao cidadão e ao contribuinte.


As finanças do governo federal passaram, então,

por um abrangente processo de reordenamento, do

qual decorreu a completa separação de funções entre

Tesouro Nacional, Banco do Brasil e Banco Central.

Criou-se a Secretaria do Tesouro Nacional com a

finalidade de executar a política fiscal, inclusive a dívida

pública, anteriormente administrada pelo Banco

Central. Os orçamentos foram unificados. A execução

orçamentária, financeira e contábil passou a contar com

moderna ferramenta tecnológica, o Sistema Integrado

de Administração Financeira do Governo Federal –

SIAFI.

O aperfeiçoamento contínuo dos mecanismos de

gestão então adotados permitiu que a sociedade

brasileira adquirisse governança sobre as contas do

Governo Federal. Mas a completa governança sobre as

contas públicas brasileiras exige que a sociedade

alcance também as contas dos estados e dos

municípios.

Como todos os níveis de governo podem

executar praticamente todos os tipos de gastos, o

equilíbrio fiscal e a melhoria da gestão dos gastos

públicos exigem que todos os entes federados atuem

coordenadamente, tendo em vista a otimização dos

gastos para atender às demandas sociais por serviços

públicos em maior quantidade e melhor qualidade.

Os avanços na gestão nas contas dos entes das

demais esferas de governo iniciaram-se com a

implantação, nos estados, de sistemas integrados de

gestão financeira, inspirados no exemplo do SIAFI. Em

meados da década de 1990, os problemas financeiros

dos estados, até então ocultos sob o manto do elevado

processo inflacionário, foram evidenciados e exigiram

atuação enérgica, para que não viessem a

comprometer o esforço de estabilizar a economia


brasileira. Para isso, era necessário acelerar as ações

de melhoria de gestão das contas estaduais.

Assim, em 1996, o Banco Interamericano de

Desenvolvimento aprovou empréstimo de U$ 500

milhões ao Brasil, em apoio à modernização fiscal do

Distrito Federal e dos estados brasileiros. Nascia,

então, dez anos após o início do reordenamento das

finanças do Governo Federal, o Programa Nacional de

Apoio à Administração Fiscal para os Estados Brasileiros

(PNAFE), desta feita para viabilizar o processo de

modernização da gestão fiscal nos estados.

PROGRAMA PNAFE

PNAFE: A implantação do PNAFE, a exemplo do

que tem sido todo o processo de reordenamento das

finanças públicas brasileiras desde a década de 1980, é

uma gratificante história de sucesso. Todos os estados

e o Distrito Federal aderiram ao programa, e todos têm

hoje notório orgulho em citar os avanços alcançados e

os benefícios obtidos pelos governantes, pelos

servidores dos estados e, sobretudo, pela sociedade,

que passou a contar com serviços mais ágeis e de

melhor qualidade, e com maior justiça fiscal.

As contratações de subempréstimos para as

prefeituras brasileiras começaram no início de 2002.

Prefeituras como as de Salvador (BA), Maceió (SE),

Santa Maria (RS) Santa Luzia (MG) e Ribeirão Pires

Na esteira do PNAFE, foi contraído em 2001 novo

empréstimo do governo brasileiro, junto ao BID,

para financiamento do PNAFM, com o objetivo de

levar aos municípios brasileiros os benefícios dos

novos conhecimentos e práticas de gestão. O novo

programa é favorecido não só pela incorporação dos

mais recentes avanços científicos e tecnológicos,

mas também pela experiência acumulada de

implantação de medidas da natureza nos órgãos da União e dos estados.


(SP) são algumas das que já assinaram contrato de

financiamento do PNAFM e iniciaram as ações de

modernização das áreas administrativa e fiscal. E

muitas já podem, assim como os governos estaduais,

se orgulhar de ter uma história de sucesso a deixar

para a sociedade, sobretudo para as novas gerações,

visto que os benefícios trazidos pelo processo de

fortalecimento institucional, propiciado pela

implantação do PNAFM, são permanentes (Brasil-2006).

PROGRAMA PNAFM

A implementação do Programa Nacional de


Brasileiros – PNAFM – faz parte da estratégia do

Governo Federal para a consolidação e o

aperfeiçoamento do pacto federativo constitucional,

buscando o fortalecimento institucional dos órgãos

responsáveis pela gestão administrativa e fiscal dos

municípios brasileiros.

O PNAFM pode ser aplicado em qualquer um dos

municípios brasileiros e conta com recursos da ordem

de US$ 2,2 bilhões, dos quais US$ 1,1 bilhão (50%)

são financiados pelo Banco Interamericano de

Desenvolvimento – BID, e o restante provido a título de

contrapartida da União (2%) e das prefeituras

beneficiadas (48%). Estima-se que esse montante será

suficiente para modernizar a gestão administrativa e

fiscal em 3.854 municípios brasileiros.

O programa se realiza mediante financiamento

de projetos específicos, voltados para a criação de

condições para que as administrações municipais

possam alcançar maior autonomia no financiamento

dos gastos públicos, por meio de receitas próprias e

melhorar o desempenho na execução de suas funções

Você sabia?

O órgão executor do PNAFM é a Secretaria Executiva do Ministério da Fazenda, por intermédio da Unidade de Coordenação de Programas - UCP, a quem compete gerenciar sua implementação, de forma descentralizada, com apoio da Caixa Econômica Federal, agente financeiro e co-executor do programa.


sociais, especialmente no atendimento ao cidadão e ao

contribuinte.

Para isso, os municípios foram classificados em

duas categorias de projeto, de acordo com sua

população: Projetos Simplificados, que abrangerão

municípios de até 50.000 habitantes, e Projetos

Ampliados, para municípios com mais de 50.000

habitantes.

Para municípios com população entre 50.000 e

150.000 habitantes, faculta-se a implementação do

projeto simplificado, conforme as necessidades

específicas do município.

A primeira fase do programa encontra-se em

andamento e conta com financiamento do BID, por

intermédio do Contrato de Empréstimo nº 1194/OC-BR,

no valor de US$ 300 milhões.

CONDIÇÕES DE ELEGIBILIDADE NO PROGRAMA

PNAFM

Os projetos ampliados objetivam o

desenvolvimento de propostas específicas de

modernização administrativa e fiscal a municípios com

mais de 50 mil habitantes. São submetidos à aprovação

da UCP (Unidade de Coordenação de Programas),

condicionada ao preenchimento das condições de

elegibilidade, assim como à observância dos seguintes

procedimentos:

Apresentação de questionário e projeto pela

Unidade de Execução Municipal - UEM,

utilizando o Programa de Elaboração de

Projetos - PEP, com análise e aprovação da

UCP, de acordo com o previsto no

Regulamento Operativo do Programa - ROP;

Importante

São parceiros do programa: Caixa Econômica Federal, Banco Interamericano de Desenvolvimento, Unidade de Execução Municipal e Escola Superior de Administração Fazendária.


Aprovação do BID;

Autorização da Secretaria do Tesouro

Nacional, do Ministério da Fazenda, para que

o município realize a contratação da operação

de crédito, segundo orientação expedida pelo

Senado Federal.

Os recursos do programa para os projetos

ampliados destinam-se à aquisição de tecnologia, de

equipamentos de informática, de apoio e de

comunicação; em construções e reformas que resultem

na melhoria do atendimento ao contribuinte e na

melhoria da arrecadação do município; na integração

de sistemas tributários com aplicativos e ferramentas

de controle espacial e com sistemas de administração

integrada (orçamento, finanças, contabilidade,

planejamento); em capacitação, consultoria e ajuste de

quadro, objetivando tornar a administração municipal

comprometida com resultados que contribuam para

melhorar os serviços oferecidos à população.

Esse universo abrange 24 componentes,

classificados em cinco grupos:

modernização administrativa;

modernização fiscal;

tecnologia da informação;

coordenação do projeto;

administração integrada ao controle espacial

(geoprocessamento).

Em consonância com o estabelecido no Contrato

de Empréstimo BID 1194/OC-BR e no Regulamento

Operativo do Programa PNAFM, a aplicação dos

recursos é classificada nas seguintes categorias de

investimento:


Capacitação – contratação de cursos,

seminários ou outras formas de treinamento e

realização de visitas técnicas, nacionais e

internacionais;

Consultoria – contratação de pessoas físicas

ou jurídicas, nacionais ou estrangeiras, para

apoiar ou desenvolver as atividades do

projeto, inclusive desenvolvimento de

sistemas informatizados;

Tecnologia da Informação – aquisição e

instalação de hardware, redes de

computação, software básico e sistemas

aplicativos;

Equipamentos de Apoio e Comunicação -

aquisição de equipamentos, instrumentos de

comunicação e outros bens móveis;

Infra-estrutura – construção, reforma e

adequação de ambientes físicos;

Ajuste do Quadro – implantação de

Programas de Ajuste do Efetivo de Pessoal.

Em relação aos projetos simplificados, os

recursos são destinados basicamente para aquisição de

sistemas integrados e aplicativos pré-qualificados,

acompanhados da aquisição de outros bens e serviços

relacionados com a modernização da gestão. Projeto

Simplificado – Faixas de 1 a 5.

RESUMO DO PLANO DE INVESTIMENTO

Kit Solução – Implantação da Solução da

Informática e aquisição mínima de 5

microcomputadores + 1 para servidor de

rede.

Programa de Capacitação, sendo 7 temas

obrigatórios e 26 opcionais.

Importante

O PNAFM contempla ações que visem a modernização da gestão administrativa e fiscal, tais como capacitação de técnicos e gestores municipais, implementação de ações e sistemas destinados ao controle da arrecadação, atendimento ao cidadão, comunicação de dados, controle financeiro, recursos humanos, consultorias, aquisição de equipamentos de informática, infra-estrutura e geoprocessamento referenciado. Ele ainda possibilita ao município a elaboração e implementação de Plano Diretor, Cadastro Multifinalitário e Planta Genérica de Valores.


Instrumento de Planejamento Urbano –

elaboração de Plano Diretor, Planta de

Valores Genéricos.

Cadastro Técnico Multifinalitário.

OBJETIVOS DO PROGRAMA PNAFM

O Programa Nacional de Apoio à Gestão

Administrativa e Fiscal dos Municípios Brasileiros

(PNAFM) integra o esforço permanente do Governo

Brasileiro no sentido da manutenção da estabilidade

social e macroeconômica, e tem por objetivo geral

apoiar o governo brasileiro na busca da estabilidade

econômica por meio do equilíbrio fiscal auto–

sustentável, fundamentado em uma política

transparente e eficiente da receita e do gasto público

(Caixa Econômica Federal, 2008).

Os objetivos específicos a serem alcançados

pelos municípios com a execução do programa são os

seguintes:

Quanto à busca da excelência na ação do

estado:

Adoção das melhores práticas e dos mais

modernos conhecimentos e instrumentos de

gestão, visando à eficiência, eficácia e

efetividade da gestão administrativa e fiscal;

Elevação da proporção do gasto público

municipal, em relação ao seu gasto total,

suportada por receitas próprias do município;

Disponibilização, para o cidadão, de serviços

municipais em maior quantidade e melhor

qualidade.


Quanto à transparência:

Divulgação periódica da execução do

orçamento e dos atos da gestão pública

municipal;

Participação da população no planejamento e

definição do orçamento e do plano de

investimentos municipais;

Avaliação e revisão das ações do poder

público mediante utilização de mecanismos

que ofereçam oportunidade de formação de

opinião e de efetiva participação da

população.

Além dos objetivos mencionados, constantes do

Acordo de Empréstimo firmado junto ao Banco

Interamericano de Desenvolvimento – BID, para

financiamento das ações do programa, a UCP (Unidade

de Coordenação de Programas) considera que o PNAFM

deve também buscar o atingimento dos objetivos a

seguir, relacionados aos aspectos de equidade

econômica e social: promoção da justiça fiscal,

mediante efetiva arrecadação dos tributos municipais;

promoção de justiça social, com oferecimento de

oportunidades iguais, a todos os cidadãos, de acesso

aos bens e serviços públicos oferecidos pela

administração municipal, com foco nas áreas

administrativa e fiscal.

Para atingir seus objetivos, o Programa apóia a

implantação de Projetos destinados a:

Introduzir modelo de gestão com foco nos

clientes (sociedade) e voltado para

resultados, definindo de forma clara as

funções e as responsabilidades da

administração pública municipal, inclusive

quanto à estratégia e aos procedimentos de

concessão, privatização e terceirização dos

serviços públicos municipais;

Quer

saber mais?

A Resolução n° 17, de 2001 dispõe sobre operações de crédito ao amparo do Programa Nacional de Apoio à Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios Brasileiros - PNAFM.


Instituir uma política abrangente e

transparente de recursos humanos,

dimensionando um quadro de pessoal

consistente com as reais necessidades da

administração pública municipal;

Implantar métodos e instrumentos de

planejamento e de elaboração do orçamento

municipal, dentro de um contexto de

transparência e de participação da população;

Integrar a administração financeira e

implantar controles automatizados para a

programação e a execução orçamentária e

financeira, assim como para a consolidação

da auditoria e do controle interno dos

Municípios;

Aperfeiçoar o controle do cumprimento das

obrigações tributárias, por parte do

contribuinte, mediante a implantação de

novas técnicas e metodologias de

arrecadação, de fiscalização e de cobrança

administrativa e judicial da dívida tributária;

Habilitar as prefeituras municipais para o

melhor exercício das funções relevantes de

educação fiscal e de atenção ao cidadão;

Apoiar as autoridades e os líderes municipais

na implantação de uma administração pública

centrada nos deveres e direitos do cidadão.

O programa também contribui para a

minimização das disparidades técnicas e operacionais

existentes entre as várias administrações fiscais

municipais e, ainda, para que se estabeleçam as bases

para a integração dos diferentes sistemas fiscais

(Ministério da Fazenda - 2007).


CONDIÇÕES DO FINANCIAMENTO EXIGIDAS PELO

PROGRAMA

A Caixa Econômica Federal é o agente financeiro

do programa.

O município participa do PNAFM aplicando

recursos próprios, a título de contrapartida, que variam

conforme a população e a localização do município.

Prazo de execução: até 4 anos.

Prazo de carência: até 4 anos (incluindo prazo

de execução). Nesse período, serão cobrados

juros correspondentes.

Prazo de amortização: até 16 anos.

Forma de pagamento: amortizações

semestrais e consecutivas. Sistema de

Amortizações Constantes (SAC).

Taxas de juros: determinada pelo BID e

informada pela UCP (4,33% a.a. - 1º

semestre de 2008).

Atualização do saldo devedor: variação

cambial.

Comissão de crédito: até 0,75% a.a. devida

ao BID após 60 dias da data da contratação e

calculada sobre o saldo dos recursos não

desembolsados (0,10% - 1º semestre de

2008). Ver valor atual.

Remuneração da Caixa: 0,5% a.a. nos

primeiros 4 anos e 0,3% a.a. nos anos

seguintes, paga juntamente com os juros

remuneratórios.

Fundo de Inspeção e Vigilância BID: até 1%

sobre cada parcela liberada (0,00% desde o

1º semestre de 2003).

Encargos por atraso: 1,0% a.m. cobrados

sobre os valores em atraso.

http://www.iadb.org/fin/charges.cfm?language=Sp&parid=4&item1id=6&item2id=2


ITENS NÃO-FINANCIÁVEIS PELO PROGRAMA

Refinanciamento da dívida; aquisição de bens

usados; despesas ou custos administrativos; capital de

giro; aquisição ou arrendamento de bens imóveis;

compra de ações; pagamento de tributos; aquisição de

bens ou contratações de serviços de países que não

sejam membros do BID; projetos que não estejam de

acordo com a legislação brasileira sobre proteção ao

meio ambiente.

PROCEDIMENTOS PARA SE OBTER O

FINANCIAMENTO DO PROGRAMA

A seguir, os principais passos para uma

prefeitura aderir ao programa:

TERMO DE ADESÃO: Contatar a Gerência de

Apoio ao Desenvolvimento Urbano (GIDUR)

da CAIXA no Estado onde está localizado o

Município ou enviar uma correspondência

para a sua agência da CAIXA, formalizando a

intenção de participar do programa, por meio

da assinatura do Termo de Adesão em modelo

próprio disponível no site www.caixa.gov.br

(obs.: assinaturas do Prefeito e Secretário

Municipal da Fazenda são requeridas);

SELECIONAR A OPÇÃO: para municípios

com população entre 50.001 a 150.000

habitantes (faixas de 6 a 9), selecionar junto

à CAIXA a opção desejada – se simplificado

ou ampliado;

CONSTITUIÇÃO DA UEM: criar a Unidade

de Execução Municipal por meio de ato do

Prefeito (decreto ou portaria), designando os

membros que irão compor a equipe

responsável pela coordenação e implantação

do projeto;

Para

navegar

Para maiores informações quanto ao preenchimento de formulários,

acesse http://www.ucp.fazenda.gov.br/PNAFM/pnafm/sobre-o-programa/sobre-o-programa


ETAPAS DE PREPARAÇÃO: conjunto de

atividades imprescindíveis para a aprovação

do projeto e que contam com o apoio da

CAIXA para a devida realização. Por serem

independentes entre si, recomenda-se a

execução destas atividades em paralelo, para

agilização da aprovação.

MODERNIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO DAS

RECEITAS E DA GESTÃO FISCAL, FINANCEIRA E

PATRIMONIAL DAS ADMINISTRAÇÕES

ESTADUAIS – PMAE

Objetivos do PMAE:

Modernização dos Órgãos Estaduais de Meio

Ambiente e da Administração das Receitas e

da Gestão Fiscal e Patrimonial das

Administrações Estaduais e do Distrito

Federal, através do apoio financeiro a

projetos que visem o desenvolvimento e a

implantação do Sistema Público de

Escrituração Digital - Fortalecimento das

capacidades gerencial, normativa, operacional e

tecnológica das Administrações Tributárias e

dos Órgãos Estaduais de Meio Ambiente;

Desenvolvimento e aperfeiçoamento de

Sistemas de Informação, Serviços e Processos

voltados ao cumprimento das obrigações

tributárias e ambientais;

Informatização, inclusive aquisição e

desenvolvimento de software;

Capacitação, treinamento e aperfeiçoamento

gerencial, técnico e de apoio operacional;

Estudos e assessorias técnicas de natureza

organizacional, econômico-tributária,

informacional, de controle da evasão e elisão

tributárias, gerência e cobrança da dívida

ativa;


Consultorias e estudos de natureza

organizacional, de tecnologia de informação e

outros relacionados aos processos ou

atividades dos Órgãos Estaduais de Meio

Ambiente;

Cooperação permanente dos Estados entre si,

com os respectivos municípios e com a

Receita Federal, para intercâmbio de

experiências, informações, cadastros e

atuação simultânea em auditorias fiscais;

Cooperação permanente dos Órgãos

Estaduais de Meio Ambiente entre si, bem

como com os demais órgãos ambientais, para

intercâmbio de experiências, informações,

cadastros e atuação integrada.

Clientes do PMAE

Estados e Distrito Federal

Itens financiáveis pelo PMAE

Tecnologia de Informação e de Comunicação

e Equipamentos de Informática: Aquisição de

hardware, redes de computação e de

comunicação, inclusive aquisição e

desenvolvimento de software e sistemas de

informação. No caso de aquisição de software

e prestação de serviços correlatos, deverão

ser obedecidos os critérios estabelecidos no

Programa PROSOFT Comercialização.

Capacitação de Recursos Humanos: Cursos,

seminários, programas de treinamento e

reciclagem funcional e realização de visitas

técnicas.

Serviços Técnicos Especializados: Serviços

para apoiar/desenvolver atividades do

projeto, inclusive sistemas de organização e ge


rência, base cadastral e de tecnologia de

informação;

Equipamentos de Apoio à Fiscalização:

Aquisição de equipamentos de comunicação e

outros bens móveis operacionais;

Infra-estrutura Física: Adequação de

ambientes físicos, através de reforma e

melhoria de instalações operacionais e de

atendimento ao contribuinte e população em

geral, incluindo a construção de novas

instalações se comprovadamente necessária.

Itens Não Financiáveis

Não serão passíveis de financiamento as obras

de infra-estrutura não voltadas para a melhoria de

eficiência da administração e a aquisição de bens

móveis não voltados para a melhoria de eficiência da

administração.

Forma de Apoio

Direto - Operação realizada diretamente com o

BNDES ou através de mandatário (necessária a

apresentação de Carta-consulta).

Valor do Financiamento

Valor do

financiamento

Estados e DF Mínimo Máximo

São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais,

Paraná, Santa Catarina, Rio Grande do

Sul e Bahia

R$1

milhão

R$15

milhões

Goiás, Pernambuco, Ceará, Espírito

Santo, Mato Grosso, Pará, Mato Grosso

do Sul, Amazonas, Maranhão, Rio

Grande do Norte e Distrito Federal

R$1

milhão

R$12

milhões

Piauí, Rondônia, Roraima, Amapá, Acre,

Tocantins, Paraíba, Alagoas e Sergipe

R$1

milhão

R$7

milhões

Fonte: BNDES, 2008.

http://www.bndes.gov.br/linhas/formas_apoio.asp


Excepcionalmente, admite-se o valor mínimo da

operação de R$ 1 milhão para adoção da forma de

apoio direto. Os valores máximos do financiamento são

definidos com base na arrecadação do ICMS e do

número de empresas instaladas nos Estados e no

Distrito Federal. O valor máximo será revisto a partir de

30.06.2008, respeitado o montante máximo autorizado

pelo Conselho Monetário Nacional - CMN.

Nível de Participação no Programa

Participação máxima do BNDES de 90%,

observado que:

Os investimentos em infra-estrutura física

deverão ser de até 25% (vinte e cinco por

cento) do valor total dos itens financiáveis no

projeto;

Os investimentos em equipamentos de apoio

à operação e fiscalização deverão ser de até

20% (vinte por cento) do valor total dos itens

financiáveis no projeto;

Os investimentos em infra-estrutura física

deverão ser de até 25% (vinte e cinco por

cento) do valor total dos itens financiáveis no

projeto;

Os investimentos em equipamentos de apoio

à operação e fiscalização deverão ser de até

20% (vinte por cento) do valor total dos itens

financiáveis no projeto.

Garantias do Programa

As garantias ficarão a critério do BNDES,

observadas as normas pertinentes do Banco Central e

do BNDES.

Para navegar

Melhores informações quanto às garantias, consultar:

http://www.bndes.gov.br/linhas/itens_apoio.asp

Para navegar

Veja: Condições financeiras aplicáveis de acordo com as linhas de financiamento -http://www.bndes.gov.br/linhas/itens_apoio.asp

http://www.bndes.gov.br/linhas/garantias.asp





Informações Gerais Sobre o Programa

O Estado solicitante deverá apresentar

projeto que permita identificar, analisar e

acompanhar, detalhadamente, o conjunto de

ações e metas físicas e financeiras, por meio

das quais pretenda alcançar os objetivos

estabelecidos pelo BNDES.

Todos os projetos deverão prever

investimentos destinados à capacitação dos

recursos humanos.

O Estado deverá constituir Grupo Especial de

Trabalho de Modernização da Gestão para coordenar a

elaboração, implantação e acompanhamento de todo o

projeto, diretamente vinculado ao Secretário de

Fazenda ou ao Secretário de Meio Ambiente, composto

por no mínimo 50% (cinqüenta por cento) de

funcionários do quadro permanente.

Procedimentos de Encaminhamento

As solicitações de apoio são encaminhadas ao

BNDES por meio de Carta-Consulta - preenchida

segundo as orientações do Roteiro de Informações para

Consulta Prévia.

O BNDES apóia projetos que tenham impacto

direto na melhoria das condições de vida da população

brasileira. Além do Projeto Apoio à Modernização da

Administração das Receitas e da Gestão Fiscal,

Financeira e Patrimonial das Administrações Estaduais -

PMAE - O BNDES criou as seguintes linhas de

financiamento, que oferecem condições especiais para

projetos de Desenvolvimento Urbano e Regional: -

Apoio à Modernização da Administração Tributária e da

Gestão dos Setores Sociais Básicos - PMAT - Apoio a

investimentos Multissetoriais Integrados Urbanos -

Apoio a projetos Estruturadores de Transportes Urbano

http://www.bndes.gov.br/social/pmae.asp




http://www.bndes.gov.br/social/municip.asp


http://www.bndes.gov.br/social/pmi.asp


http://www.bndes.gov.br/social/estruturadores.asp


- Apoio a projetos de Saneamento Ambiental e

Recursos Hídricos - Desenvolvimento Social: Apoio a

investimentos sociais de empresas no âmbito da

comunidade, apoio a investimentos sociais de empresas

no âmbito da empresa, apoio a operações de serviços

de saúde, de educação e assistência social (BNDES,

2008).

EXERCÍCIO 1

O Programa (PNAFM) se realiza mediante financiamento

de projetos específicos, voltados para a criação de

condições para que as administrações municipais

possam alcançar maior autonomia no financiamento

dos gastos públicos, por meio de receitas próprias e

melhorar o desempenho na execução de suas funções

sociais, especialmente no atendimento ao cidadão e ao

contribuinte. Para isso, os municípios foram

classificados em duas categorias de projeto, de acordo

com sua população: Assinale a assertiva Falsa:

I. Projetos simplificados, que abrangerão municípios

de até 50.000 habitantes, e projetos ampliados,

para municípios com mais de 50.000 habitantes;

II. Para municípios com população entre 50.000 e

150.000 habitantes, faculta-se a implementação

do projeto simplificado, conforme as necessidades

específicas do município;

III. Para municípios com população entre 100.000 e

150.000 habitantes, faculta-se a implementação

do projeto simplificado, conforme as necessidades

de cada município.

Com relação às afirmações acima:

( A ) Apenas a I é verdadeira;

( B ) Todas são verdadeiras;

( C ) Apenas a I e a II são verdadeiras;

( D ) Apenas a II e a III são verdadeiras;

( E ) Apenas a II é correta.

http://www.bndes.gov.br/social/saneamento.asp

http://www.bndes.gov.br/social/saneamento.asp

http://www.bndes.gov.br/social/investimento.asp




EXERCÍCIO 2

Para atingir seus objetivos, o Programa (PNAFM) apóia

a implantação de projetos destinados a:

I. Introduzir modelo de gestão com foco nos

interesses do município e voltado para resultados

de obtenção de lucros, definindo de forma clara as

funções e as responsabilidades da administração

pública municipal;

II. Instituir uma política abrangente e transparente

de recursos humanos, dimensionando um quadro

de pessoal consistente com as reais necessidades

da administração pública municipal;

III. Aperfeiçoar o controle do cumprimento das

obrigações tributárias, por parte do contribuinte,

mediante a implantação de novas técnicas e

metodologias de arrecadação, de fiscalização e de

cobrança administrativa e judicial da dívida

tributária.

Com relação às afirmações acima:

( A ) Apenas a I é verdadeira;

( B ) Todas são verdadeiras;

( C ) Apenas a I e a II são verdadeiras;

( D ) Apenas a II e a III são verdadeiras;

( E ) Apenas a II é correta.


EXERCÍCIO 3

Em consonância com o estabelecido no Contrato de

Empréstimo BID 1194/OC-BR e no Regulamento

Operativo do Programa PNAFM, a aplicação dos

recursos é classificada em categorias de investimentos.

Quais são as categorias de investimento?

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

EXERCÍCIO 4

Quais as principais funções do Programa Nacional de


Brasileiros?

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

RESUMO

Vimos até agora:

A implementação do Programa Nacional de Apoio à

Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios

Brasileiros – PNAFM – faz parte da estratégia do

Governo Federal para a consolidação e o

aperfeiçoamento do pacto federativo constitucional,

buscando o fortalecimento institucional dos órgãos

responsáveis pela gestão administrativa e fiscal dos

municípios brasileiros;


O PNAFM pode ser aplicado em qualquer um

dos municípios brasileiros e conta com

recursos da ordem de US$ 2,2 bilhões, dos

quais US$ 1,1 bilhão (50%) são financiados

pelo Banco Interamericano de

Desenvolvimento – BID, e o restante provido

a título de contrapartida da União (2%) e das

prefeituras beneficiadas (48%);

O programa também contribui para a

minimização das disparidades técnicas e

operacionais existentes entre as várias

administrações fiscais municipais e, ainda,

para que se estabeleçam as bases para a

integração dos diferentes sistemas fiscais.

Plano Diretor

Koffi Amouzou

AU

LA

7

Ap

res

en

taç

ão

O Plano Diretor é o instrumento básico da política de

desenvolvimento do Município. Sua principal finalidade é orientar a

atuação do poder público e da iniciativa privada na construção dos

espaços urbano e rural na oferta dos serviços públicos essenciais,

visando assegurar melhores condições de vida para a população.

Nesta aula, vamos estudar a definição de Plano Diretor, conceitos

básicos, características e princípios.

Ob

jeti

vo

s


capaz de:

Conhecer as diretrizes para se elaborar o plano diretor de um

município;

Ter noções básicas acerca dos elementos e instrumentos de

desenvolvimento de estratégias de desenvolvimento

sustentável.

Aula 7 | Plano diretor 178

Introdução

Plano diretor é algo discutido no país, há várias

décadas, em câmaras municipais, em salas de aula de

universidades, em congressos e conferências, em

inúmeros órgãos municipais, estaduais e federais. Por

que tanto empenho da sociedade em debater algo que

não existe? Por que tanta importância? Afinal o plano

diretor foi parar até na Constituição da República –

atribuída a algo que não se sabe direito o que é e cujos

efeitos supostamente benéficos ninguém jamais

experimentou? Um mínimo de reflexão sobre essa

questão traz à tona uma enorme capacidade de nossas

elites intelectuais e políticas de criar e nutrir, por

décadas e décadas, sonhos, irrealidades e quimeras. A

serviço da criação e sustentação de tais sonhos são

colocados políticos, intelectuais, imprensa, professores,

órgãos públicos e de classe. em debates tão infindáveis

quanto inócuos. Órgãos municipais, estaduais, regionais

e federais, ligados ao desenvolvimento urbano, redigem

pilhas de relatórios e realizam custosas pesquisas

visando nutrir essa quimera.

Nas universidades, aulas são dadas, teses

defendidas, seminários organizados e conferências

pronunciadas louvando as virtudes de um plano diretor

que nunca existiu. Uma criação da razão pura, uma

construção mental baseada na idéia pura descolada da

realidade social.

Não são poucos nem simples os dilemas que o

plano diretor vem enfrentando no Brasil. Desde o plano

de 1971, o primeiro plano diretor da cidade de São

Paulo, conhecido por PDDI, muitos planos diretores têm

se limitado (exceção feita ao zoneamento que, em

geral, tem sido objeto de leis específicas e padecido das

limitações acima indicadas) a princípios, objetivos e

diretrizes gerais.


Ligada a essa questão da atribuição municipal,

está uma questão freqüentemente mencionada da

seguinte forma: ―O plano diretor não pode limitar-se às

zonas urbanas do município. Há uma total

interdependência entre a cidade e a zona rural, de

maneira que esta não pode deixar de constar dos

planos diretores‖. Essa é uma falsa maneira de colocar

a questão. O que deve ou não deve constar do plano

diretor não se define em termos de zona rural ou

urbana. O plano diretor deve abordar todos os

problemas que sejam da competência do município,

estejam eles na zona rural ou urbana. O município não

tem, por exemplo, competência para fazer zoneamento

rural; determinar onde são permitidas ou proibidas as

pastagens, a fruticultura, a pecuária, o extrativismo. Já

as rodovias municipais na zona rural podem e devem

fazer parte do plano diretor. Inútil, entretanto, incluir

nele as rodovias, trevos ou viadutos, estaduais e/ou

federais, por mais importantes que sejam para o

município.

Definição e conceitos de plano diretor

O QUE É O PLANO DIRETOR?

O Plano Diretor é uma lei municipal que

estabelece diretrizes para a ocupação da cidade. Ele

deve identificar e analisar as características físicas, as

atividades predominantes e as vocações da cidade, os

problemas e as potencialidades. É um conjunto de

regras básicas que determinam o que pode e o que não

pode ser feito em cada parte de cidade. É processo de

discussão pública que analisa e avalia a cidade que

temos para depois podermos formular a cidade que

queremos. Desta forma, a prefeitura, em conjunto com

a sociedade, busca direcionar a forma de crescimento,

conforme uma visão de cidade coletivamente

construída e tendo como princípios uma melhor

:: Plano Diretor:

É uma lei municipal elaborada pela prefeitura com a participação da Câmara Municipal e da sociedade civil que visa estabelecer e organizar o crescimento, o

funcionamento, o planejamento territorial da cidade e orientar as prioridades de investimentos.


qualidade de vida e a preservação dos recursos

naturais. O Plano Diretor deve, portanto, ser discutido e

aprovado pela Câmara de Vereadores e sancionado pelo

prefeito. O resultado, formalizado como Lei Municipal, é

a expressão do pacto firmado entre a sociedade e os

poderes Executivo e Legislativo.

OBJETIVOS DO PLANO DIRETOR

O Plano Diretor tem como objetivo orientar as

ações do poder público visando compatibilizar os

interesses coletivos e garantir de forma mais justa os

benefícios da urbanização, garantir os princípios da

reforma urbana, direito à cidade e à cidadania, gestão

democrática da cidade.

RELEVÂNCIA DO PLANO DIRETOR

A relevância do plano diretor está diretamente

relacionada ao objeto e aos desafios da política urbana.

A política urbana cuida do ordenamento territorial das

cidades, ou seja, do processo de criação e de

renovação do tecido urbano. Ela controla as atividades

de construção civil realizadas tanto pela iniciativa

privada quanto pelo Poder Público.

O controle dessas atividades justifica-se pelas

imperfeições do mercado imobiliário. O que se faz num

terreno afeta, positiva ou negativamente, o valor dos

terrenos vizinhos. Além disso, cada terreno é único e

constitui-se em monopólio de determinada localização.

Não é difícil imaginar como seriam as cidades na

ausência de uma política urbana. Basta verificar o que

acontece nos assentamentos irregulares que existem

em todas as grandes cidades. As novas edificações

retiram das antigas a vista, a ventilação, a insolação e

a privacidade. Não há espaços públicos de uso comum,

Você sabia?

Estatuto das Cidades A Lei Federal 10.257/2001 mais conhecida como Estatuto das Cidades é a regulamentação dos artigos 182 e 183 da constituição federal e estabelece parâmetros e diretrizes da política e gestão urbana no Brasil.


como praças e parques, ou destinados à prestação de

serviços públicos, como escolas, delegacias e postos de

saúde. O acesso à energia elétrica, à água, à coleta de

lixo e mesmo à via pública depende da boa vontade

daqueles por cujos terrenos passam as respectivas

redes. Não há qualquer preocupação com a segurança

das edificações.

Todos esses fatores têm origem na alta

densidade que caracteriza o meio urbano. Na área

rural, cada unidade é auto-suficiente e tem pouca

interação com as unidades vizinhas. Nas cidades, no

entanto, o estabelecimento de regras é indispensável

para que a interação entre os diversos agentes resulte

em um ambiente aprazível para todos ou, nas palavras

da Constituição (art. 182), no ―bem-estar dos

habitantes da cidade‖.

Funções do Plano Diretor:

Garantir o atendimento das necessidades da

cidade;

Garantir uma melhor qualidade de vida na

cidade;

Preservar e restaurar os sistemas ambientais;

Promover a regularização fundiária;

Consolidar os princípios da reforma urbana.

ALGUNS PRINCÍPIOS DO PLANO DIRETOR

O Plano Diretor é obrigatório para municípios:

a) Com mais de 20 mil habitantes;

b) Integrantes de regiões metropolitanas;

c) Áreas de interesse turístico;

d) Situados em áreas de influência de

empreendimentos ou atividades com

significativo impacto ambiental na região ou

no país.

Para refletir

Imagine uma cidade sem Plano Diretor! O resultado dessa urbanização espontânea é um ambiente altamente insalubre e perigoso, sujeito à

disseminação de doenças contagiosas e a acidentes, como deslizamentos, alagamentos e incêndios. Além disso, os inúmeros conflitos de vizinhança contribuem para criar um ambiente de hostilidade entre os moradores, que eventualmente evolui para a violência.


Articulação do Plano Diretor:

O Plano Diretor deve se articular com outros

instrumentos de planejamento como a Agenda 21,

Conferência das Cidades, planos de bacias

hidrográficas, planos de preservação do patrimônio

cultural e outros planos de desenvolvimento

sustentáveis.

Quem participa do Plano Diretor?

Todos os cidadãos. O processo de elaboração do

plano diretor deve ser conduzido pelo poder executivo,

articulado com o poder legislativo e sociedade civil. A

participação da população deve ser estimulada para

que o Plano Diretor corresponda à realidade e às

expectativas quanto ao futuro.

CARACTERÍSTICAS DO PLANO DIRETOR

O interesse jurídico do Plano Diretor

O interesse jurídico do plano diretor tem origem

imediata no texto da Constituição Federal. Esta o

qualificou como ―instrumento básico‖ da política urbana

e tornou-o obrigatório para as cidades com mais de

20.000 habitantes. Além disso, vinculou o cumprimento

da função social da propriedade ao atendimento das

―exigências fundamentais de ordenação da cidade‖ nele

expressas. ―Básico‖, ―fundamental‖ e ―obrigatório‖ são

qualificações que não deixam margem a dúvidas

quanto à centralidade do plano diretor para direito

urbanístico.

As medidas de política urbana podem ser

agrupadas em duas grandes categorias: as obras

públicas e o controle do uso do solo. Pela primeira, o

Poder Público constrói, diretamente ou por meio de

suas concessionárias, redes de infra-estrutura, áreas de


uso comum e edificações destinadas a sediar órgãos

públicos. Pela segunda, ele ordena as atividades

públicas e particulares que afetam o ambiente urbano,

como a construção e o uso de edificações.

Ocorre que, ao atuar sobre o ambiente urbano,

o Poder Público também prejudica e beneficia a

diversos segmentos. A política urbana atinge

diretamente os interesses econômicos dos proprietários

de imóveis, empreiteiros, construtores, loteadores e

incorporadores. É natural que esses segmentos se

mobilizem para obter o máximo de benefícios da

atuação estatal. Na medida em que os interesses

particularistas prevalecem, entretanto, a política urbana

perde a sua razão de ser e deixa de promover ―o bem-

estar dos habitantes da cidade‖.

A predominância de pressões particularistas

sobre a política urbana não é, em absoluto,

excepcional. Pelo contrário, em muitos casos, chega a

ser mesmo a regra. A realização de obras e a alteração

pontual do zoneamento, para valorizar determinadas

propriedades, faz parte do quotidiano dos municípios

brasileiros.

Interesse político do Plano Diretor

O plano diretor é um instrumento

eminentemente político, cujo objetivo deverá ser o de

dar transparência e democratizar a política urbana.

Quanto à sua característica política

Primeiro, a sua característica política.

Geralmente o plano diretor é vendido como um produto

eminentemente técnico, de difícil elaboração e

entendimento por leigos, devendo, sua elaboraçao

estar a cargo de especialistas em urbanismo e demais

ciências esotéricas na qual a participaçao do agente

Dica do professor

Nesse ponto encontramos o fundamento do plano diretor: controlar o processo de intervenção do Poder Público sobre a cidade, seja sob a forma de obras públicas, seja sob a forma de controle do uso do solo, para que ela não seja apropriada por interesses particularistas. Se a urbanização espontânea resulta em uma cidade caótica, a política destinada a ordenar o ambiente urbano não pode ser, ela mesma, caótica.


político é encarada como uma excrescência, algo a ser

evitado a todo custo, a bem da racionalidade do plano.

Tal concepção tecnocrática do planejamento, até bem

pouco tempo hegemônica, deve ser afastada. A técnica

tem um papel fundamental no planejamento, mas não

é tudo. Se um plano for muito bom tecnicamente, mas

iniviável políticamente, não será executado; o mesmo

se dá ao inverso, as propostas de um plano podem ser

muito justas políticamente, mas se não tiverem

nenhuma viabilidade técnica de serem implementadas,

não passam de demagogia barata.

Quanto à sua transparência

Segundo, o aspecto da transparência é

considerado o mais importante. O principal objetivo do

plano diretor é o de dar transparência à política urbana,

na medida em que esta é explicitada num documento

público em uma lei. Tornar públicas as diretrizes e

prioridades do crescimento urbano, de forma

transparente, para a crítica e avaliação dos agentes

sociais, esta é a principal virtude de um bom plano

diretor. Diretrizes e prioridades para o crescimento e

expansão urbana sempre houve, com plano ou sem

plano, a diferença é que com um plano, estas devem

ficar mais claras. O plano diretor deve ter o papel de

um livro de regras no jogo da cidadania, que até hoje

obedece à lei do mais forte.

Quanto ao seu aspecto democrático

O terceiro aspecto, o da democratização, é

fundamental, pois só ele garante a transparência

necessária das regras do jogo. A democratização do

processo de elaboração do plano diretor é garantida, ao

menos em tese, pela própria constituição federal, que

torna obrigatória a participação das entidades

representativas da sociedade no processo de

planejamento municipal (artigo 29, inciso X).

Para refletir

O que fazer então? É necessário que haja um equilíbrio entre os aspectos técnicos e políticos do planejamento, lembrando sempre que, em ultima instancia, planejar é fazer política (no sentido bom do termo).


O CARÁTER URBANÍSTICO DO PLANO DIRETOR

Em qualquer outro ramo do direito, o problema

de impedir a apropriação das políticas públicas por

interesses privados é resolvido simplesmente por

recorrência ao princípio da legalidade, segundo o qual o

Poder Público só pode fazer o que a lei autoriza. A

isenção do administrador é obtida pela separação de

funções entre os Poderes Executivo e Legislativo:

enquanto aquele faz uso de atos administrativos

específicos e concretos, este edita leis gerais e

abstratas. A impessoalidade da lei, que regula um

número indeterminado de situações e pessoas, permite

o controle dos atos administrativos, que tratam de

situações e pessoas específicas.

Na política urbana, entretanto, esse modelo

tradicional de separação dos poderes não se aplica.

Isso porque cada porção do território apresenta

características únicas, que impedem sua

regulamentação por norma geral e abstrata. Um

exemplo comum pode ilustrar o problema: a obtenção

de um imóvel para construção de uma escola. A

aquisição do imóvel não pode ser realizada por meio de

licitação, uma vez que cada terreno é único e não pode

ser equiparado aos demais. A Administração terá que

identificar a localização ideal para a escola e adquirir o

imóvel correspondente, por compra e venda consensual

ou por desapropriação.

O direito urbanístico tem origem exatamente na

necessidade de conceber novos princípios e institutos

para reger esse segmento único de atuação estatal, que

é a política urbana. Ele desenvolveu-se na Europa

Continental, após a Segunda Guerra Mundial, por meio

da adoção de Códigos Nacionais de Urbanismo.

Quer saber mais?

Nem todos os planos urbanísticos afetam diretamente o uso e a ocupação de cada terreno em particular. Os mais abrangentes destinam-se apenas a orientar a elaboração dos detalhados. Estes sim atuam diretamente sobre o direito de propriedade individual, estabelecendo índices urbanísticos e localizando as obras públicas a serem realizadas.


A absorção do direito urbanístico europeu teve

como marco fundamental o Projeto de Lei n° 775,

elaborado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento

Urbano e apresentado ao Congresso Nacional pelo

Poder Executivo em 1983. O anteprojeto foi discutido

no âmbito do CNDU, desde 1974, e teve grande

repercussão desde que foi tornado público. Ele ainda

tramitava quando teve início a Assembléia Nacional

Constituinte, em 1987, e foi a fonte de inspiração de

todas as recentes modificações na legislação brasileira,

a começar pela própria Constituição.

Diante da inadequação da lei material para

ordenar o território, desenvolveu-se no direito

urbanístico um novo instituto, que é o plano

urbanístico. O plano urbanístico não é geral e abstrato

como a lei, mas específico e concreto como o ato

administrativo. Por outro lado, ele não regula um caso

específico, mas todo um território, composto por uma

variedade de situações distintas. Ele estabelece normas

específicas para cada terreno, mas estas têm que ser

harmonizadas entre si, de forma a compor um todo

coerente. As normas veiculadas pelo plano não se

destinam a vigorar por tempo indeterminado, mas têm

em vista uma conjuntura específica e devem ser

revistas periodicamente.

Há diversos tipos de planos urbanísticos. O

direito urbanístico compreende todo um sistema de

planos, que são escalonados segundo a abrangência do

território e o grau de detalhamento de suas

disposições. Os planos encaixam-se uns nos outros

como babushkas russas, bonequinhas de madeira que

entram umas dentro das outras.

Há sempre um plano considerado mais

importante no contexto de cada sistema. Esse plano,

com denominações distintas em cada país, abrange

toda a cidade e incide diretamente sobre o direito de

Você sabia?

O Projeto de Lei n° 775/83 foi publicado, em conjunto com pareceres de Miguel Reale e Hely Lopes Meirelles, na Revista do Serviço Público, ano 40, V. 111, N. 1, Janeiro/Março 1983.

Quer saber mais?

Nos países em que o direito urbanístico está institucionalizado, os Códigos de Urbanismo detalham o funcionamento do sistema de planejamento. Os elementos de cada plano são precisamente definidos, assim como sua forma de apresentação e processo de elaboração e aprovação.


propriedade individual. Todas as operações urbanísticas

dependem de previsão expressa nesse plano para que

possam ser executadas. O plano diretor brasileiro tem

por modelo esse plano, que é denominado ―Plano

Regulador Geral‖, na Itália; ―Plano Geral de Ordenação

Urbana‖, na Espanha; ―Plano Diretor‖, em Portugal;

―Plano Local de Urbanismo‖ (anteriormente denominado

―Plano de Ocupação do Solo‖), na França e ―Plano de

Uso do Solo‖, na Alemanha. Todos esses planos

orientam a elaboração de planos menos abrangentes e

mais detalhados, mas já definem índices urbanísticos e

a localização dos principais equipamentos públicos.

O plano diretor inovador dos anos 90 elegeu

como objeto fundamental o espaço urbano, sua

produção, reprodução e consumo, ou seja, um plano

diretor eminentemente físico-territorial. Seus

instrumentos fundamentais de aplicação, limitados aos

da competência municipal, podem ser de natureza

urbanística, tributária ou jurídica, mas os objetivos são

de natureza físico-territorial. A terra urbana, a terra

equipada, eis o grande objeto do plano diretor. Essa

posição ―urbanística‖ nada tem de determinismo físico.

Trata-se de adequar o plano diretor aos limites do

poder municipal e não tratá-lo como compêndio de

análise científica do urbano, da urbanização

contemporânea ou do desenvolvimento social e

econômico regional. A superestimação dos poderes de

um plano diretor ainda é um dos mecanismos mais

utilizados pela ideologia dominante para desmoralizar o

planejamento urbano.

É bem verdade que ambas as leis referem-se,

algumas vezes, a leis municipais ―baseadas‖ ou

―decorrentes‖ do plano diretor. A meu ver, tais

dispositivos devem ser tidos por inconstitucionais, uma

vez que a Constituição reservou exclusivamente ao

plano diretor a fixação das ―exigências fundamentais de

ordenação da cidade‖, cujo atendimento caracteriza a


função social da propriedade (art. 182, § 2°). Além

disso, não há hierarquia entre leis municipais, nem

tampouco existe um procedimento judicial para anular

leis supostamente contrárias ao plano.

O que pode haver é hierarquia entre planos

urbanísticos, ainda que aprovados por atos jurídicos da

mesma natureza. É o que ocorre, por exemplo, com os

planos de operação urbana consorciada, que também

são aprovados por lei, mas subordinam-se ao plano

diretor. Exemplo análogo ocorre no direito financeiro

com a subordinação do orçamento ao plano plurianual,

ambos aprovados por lei.

A elaboração do plano diretor obedece a um

método específico. Admitir que as matérias atribuídas

ao plano possam ser reguladas por outro instrumento

significa esvaziar sua obrigatoriedade, que também é

constitucional (art. 182, § 1°). A obrigatoriedade do

plano diretor implica, necessariamente, o princípio da

reserva d plano diretor. Lei ordinária federal não pode

facultar a lei ordinária municipal a regulamentação de

matéria que a Constituição reservou ao plano diretor.

OS CARACTERES TÉCNICOS DO PLANO DIRETOR

Após análise dos aspectos políticos e

urbanísticos do plano diretor, é importante analisar

suas características técnicas. Tem havido muita

indagação em torno do plano diretor, que tem uma

significação ideológica bastante clara. Primeiro, ao

tornar o plano diretor uma peça técnica, elide a

participação da sociedade civil e, pior ainda, justifica,

pela aparente neutralidade científica, tomadas de

decisões que vão favorecer determinadas camadas da

sociedade em detrimento de outra. Um bom exemplo

desse mecanismo perverso se dá nas normas de uso e

ocupação do solo que promovem uma verdadeira

Quer saber mais?

A Lei 6.766 exige do plano diretor a fixação dos índices urbanísticos a serem observados no dimensionamento dos lotes, a delimitação das zonas urbanas, de expansão urbana e de urbanização específica e a previsão da densidade de ocupação de cada zona, com base na qual serão estabelecidas as áreas a serem destinadas pelo loteador para circulação, implantação de equipamento urbano e comunitário e espaços livres de uso público.


segregação social no espaço urbano, afastando as

populações mais pobres das áreas nobres da cidade

com índices e padrões de uso e ocupação restritivos.

Outra indagação tecnocrática refere-se à

necessidade de extensos e exaustivos estudos técnicos,

precedentes à elaboração das diretrizes do plano

diretor. Tais estudos técnicos, muitas vezes pouco tem

de técnicos, e, via de regra, pouco influenciam as

diretrizes do plano, que geralmente já estão decididas

antes de começar a ser elaborado. Os estudos técnicos

são necessários sim, mas somente na medida em que

dão subsídios e/ou avaliam a viabilidade técnica das

propostas discutidas politicamente. Poderíamos afirmar

sem medo de sermos injustos que, em geral, mais de

50% do tempo, e dinheiro, gastos na elaboração de

planos diretores, são empregados em levantamentos e

estudos que têm um efeito muito mais cosmético do

que prático na determinação das diretrizes do plano.

Gostaríamos de salientar que, além de representar um

desperdício de tempo e dinheiro, este emaranhado de

tabelas, gráficos e mapas inúteis tem geralmente o

efeito de dificultar o entendimento, por parte dos

leigos, das propostas, dificultando a participação mais

efetiva da sociedade, comprometendo, assim, a

transparência e democratização do plano. Vemos que,

por mais tecnicista que possa parecer o plano, ele

esconde, na verdade, intenções políticas muito concretas.

Mas do que especificamente deve tratar o

conteúdo do plano diretor?

Segundo a Constituição Federal, a política de

desenvolvimento e de expansão urbana, da qual o

plano diretor é o instrumento básico, deve expressar as

exigências fundamentais de ordenação da cidade (art.

182). Entretanto, na política de desenvolvimento

urbano, o texto constitucional inclui a habitação, o

saneamento básico e os transportes urbanos (art. 21,

Importante

Deste modo deve o plano diretor, minimamente, dispor sobre os seguintes tópicos: uso do solo urbano, expansão urbana, parcelamento do solo urbano, habitação, saneamento básico e transportes urbanos.


XX), e a mencionada ordenação da cidade é definida no

artigo 30, inciso VIII, como o ―planejamento e controle

do uso, do parcelamento e da ocupação do solo

urbano‖.

Além destes, a Carta Magna define ainda, mais

um objeto a ser tratado pelo plano diretor, a

delimitação das áreas urbanas onde o poder público

municipal poderá exigir dos proprietários de solo

urbano não edificado, subtilizado ou não utilizado, a

promoção do adequado aproveitamento, sob pena,

sucessivamente de parcelamento e edificação

compulsórios; imposto sobre propriedade predial e

territorial urbana progressivo no tempo e

desapropriação com pagamento mediante títulos da

divida pública (art. 182, § 4°).

Quanto ao conteúdo, embora persista muito a

tendência tradicional de colocar ―tudo‖ no plano diretor

(tendência que foi amplamente utilizada para obstruir

seu andamento e tolher sua objetividade e eficácia),

ficou claro o início da tendência oposta, ou seja, no

sentido de destacar os aspectos que são da

competência municipal, particularmente os atinentes à

produção imobiliária – ou do espaço urbano. Com isso,

teve início a rejeição não só do plano diretor

pretensamente todo poderoso, como também sua

suposta missão de ―integração‖ ou ―coordenação‖, quer

intersetorial, quer na esfera interna da Administração

Municipal, quer entre distintos níveis de governo.

ASPECTOS SOCIAIS E ECONÔMICOS DO PLANO

DIRETOR

Também cabe destacar aqui a questão referente

aos aspectos sociais e econômicos. Devem eles constar

de um plano diretor? O princípio fundamental mantém-

se o mesmo: a questão está mal colocada. O que

interessa saber é se a solução de uma determinada


questão ou problema é ou não é da alçada do

município, e não se ela é social ou econômica. Um

município pode querer (e ter condições para isso)

desenvolver um programa de criação de empregos ou

de renda mínima. Note-se, entretanto, que o plano

diretor dificilmente será o lugar mais adequado para

encaixar tal programa. Melhor seria desenvolver para

isso um programa específico.

Questão análoga ocorre com a infra-estrutura de

saneamento. Se ela é da alçada do governo estadual,

inútil incluí-la nos planos diretores. Vem então a

questão das reivindicações a outros níveis de governo.

Plano diretor nunca foi espaço adequado para se inserir

reivindicações de obras da alçada de outros níveis de

governo. Nem o lugar adequado para se incluir estudos

técnicos que subsidiem tais reivindicações. É

importante que o município esteja tecnicamente

capacitado para desenvolver (ele próprio ou sob

encomenda ao setor privado) estudos técnicos que

fundamentem suas reivindicações e pressões políticas

sobre outros níveis de governo. Isso não quer dizer,

entretanto, que tais estudos devam constar do plano

diretor.

Considerando que aqueles aspectos sobre os

quais mais incide a competência municipal referem-se a

questões físico-territoriais, o plano diretor pode resultar

em um plano predominantemente físico-territorial. Não

por uma questão de convicção estabelecida a priori ou

por uma definição livresca e acadêmica de plano

diretor.

As questões acima esboçadas são importantes

para a elaboração de um plano diretor realista e

exeqüível, mas estão longe de ser questões

fundamentais para salvar o plano diretor do descrédito

em que se encontra.


É claro que as propostas urbanísticas podem ter

– e em geral têm – implicações econômicas e

financeiras. Entretanto, aquelas referentes ao

desenvolvimento econômico, dadas as limitações do

governo municipal, são de alcance muito restrito num

plano diretor. Na esfera da produção imobiliária, o

governo municipal tem condição de interferir; mas não

em questões de desenvolvimento econômico, renda,

emprego, mas particularmente no tocante à distribuição

da riqueza nela gerada. É precisamente nessa direção

que as forças progressistas têm procurado orientar o

plano diretor, instrumentando-o no sentido de fazer

com que o Poder Público capte parte da valorização

imobiliária da qual ele e a sociedade como um todo são

os principais criadores. Contra essa orientação, os

interesse imobiliários se insurgiram.

Alertas alarmistas sobre eventuais

―desestabilizações‖ de economias urbanas causadas por

planos diretores foram alguns dos fantasmas

levantados por aqueles interesses para obstruir

avanços na legislação urbanística. Com esse objetivo,

várias previsões tão catastróficas quanto contraditórias

foram emitidas, ora sobre ―aspectos econômicos‖ do

plano diretor, ora sobre os males de um suposto aumento

do preço dos imóveis, e ora sobre possíveis

desvalorizações dos terrenos.

Tais tarefas são de um Executivo que efetivamente

assuma um plano com tais funções. Se é verdade

que não se pode compreender a cidade,

desvinculada de sua região (do país e mesmo do

mundo), e se é também verdade que as ações

governamentais sobre determinada cidade devem

ser coordenadas, daí não decorre que um plano

diretor deva ter propostas de desenvolvimento

regional como as de infra-estrutura, emprego,

desenvolvimento econômico etc. O plano diretor não

é uma peça puramente científica e técnica, mas uma

peça política, vinculada tão somente aos poderes e

atribuições de um governo municipal. Seu poder

político de ―influenciar‖ outros níveis de governo é

pequeno e será nulo se o próprio governo municipal

não der credibilidade ao plano.


Para os movimentos populares, especialmente

os ligados à terra e à habitação, o plano diretor tornou-

se um instrumento desgastado em virtude das

possibilidades que vinha apresentando de ser

manipulado e desvirtuado pelos setores reacionários

que dominam a produção do espaço urbano. Em

conseqüência, a elaboração de vários planos diretores

para importantes cidades do país, no início dos anos

90, não conseguiu mobilizar os movimentos populares

urbanos.

As camadas populares também não têm

demonstrado grande motivação em participar de

debates sobre planos diretores, e é provável que se

inicie um novo período de mutismo semelhante aos do

passado. Assim, são pequenas as possibilidades de

elaboração de planos diretores no Brasil, num futuro

próximo. A luta pela reforma urbana deve continuar em

várias frentes, cada uma com suas peculiaridades e

com diferentes oportunidades para lideranças

populares, técnicos e políticos progressistas.

PLANO DIRETOR E ZONEAMENTO

Objeto do Plano Diretor

Nenhuma dúvida deve haver de que o plano

diretor a que a Constituição se refere é um plano

urbanístico e não um plano de governo ou de

desenvolvimento econômico. Ele não se confunde,

portanto, com os Planos de Desenvolvimento Local

Integrado, elaborados com apoio do governo federal,

durante as décadas de 1960 e 1970. Estes eram planos

abrangentes de toda a administração municipal, que

geralmente previam, como uma das medidas a serem

implementadas, a elaboração de um plano urbanístico.

O plano diretor é claramente um instrumento de

direito urbanístico, que tem por objeto a ordenação do

Você sabia?

O início da politização dos planos caracteriza-se pelo início dos debates e processos de negociação de natureza política, entre interesses que claramente aparecem como conflitantes.


território. Daí porque se consagrou, a exemplo do que

ocorre na Europa, a doutrina da conformação do direito

de propriedade pelo plano urbanístico (§ 2º do art. 182

da Constituição Federal). O caráter ―imobiliário‖ do

plano diretor é confirmado por sua vinculação a

expressões como ―aproveitamento‖, ―utilização‖,

―edificação‖ e ―parcelamento‖ (§ 4° do mesmo artigo).

As políticas setoriais têm uma interface com o

plano diretor no que diz respeito à obtenção de

terrenos para localizar seus equipamentos. O órgão de

planejamento urbano deve receber dos órgãos setoriais

suas demandas de terrenos, a fim de que elas possam

orientar a identificação de áreas a serem adquiridas, e

informações sobre a capacidade de atendimento dos

equipamentos existentes, para a fixação dos índices de

densidade a serem observados nas respectivas zonas.

O texto da Constituição tem origem em proposta

elaborada pelo Poder Executivo, conforme se pode

depreender do seguinte documento, apresentado à

Subcomissão de Questão Urbana e Transporte da

Assembléia Nacional Constituinte:

―Verifica-se, assim, que já não se pode falar de um

direito de propriedade abstrato, de caráter pleno e

absoluto. Já não temos uma propriedade, mas sim,

propriedades: propriedade agrária, propriedade

imobiliária, propriedade intelectual, propriedade

industrial. Temos que conceber agora a propriedade

urbanística. O que caracteriza a nova propriedade é

uma perspectiva inteiramente diferente. É a da

descoberta de que o contexto em que ela se acha

inserida é muito mais amplo do que o interesse

privado de seu titular. O interesse público do

conjunto prevalece ou deve prevalecer sobre o

interesse privado. E o que colocou em relevo esta

idéia do conjunto foi o plano urbanístico. A

propriedade privada tornou-se apenas uma parcela

de uma área muito maior que é a zona ou setor em

que ela se encontra. Assim, não há um conceito

abstrato e igualitário da propriedade urbana, porque

o plano urbanístico caracteriza, em cada parcela de

terreno, um tipo específico de utilização e determina

ainda outras restrições especiais. Hoje, a tutela funda-

Quer saber mais?

O plano diretor não trata, portanto, de questões como o fomento ao desenvolvimento econômico do Município, a erradicação de doenças ou a melhoria do ensino. Esses assuntos devem ser objeto do plano plurianual, que também tem previsão constitucional, ou de outros planos que o Município queira elaborar por determinação própria.


Em face do que foi exposto, podemos chegar ao

conceito de propriedade urbanística, cujas

características principais são as seguintes: a

propriedade tradicional traduzia-se simplesmente no

plano horizontal. Daí a necessidade de se precisar com

clareza os confrontantes na hora da transmissão dos

respectivos títulos. A propriedade urbanística apresenta

uma terceira dimensão. É uma propriedade que

poderíamos dizer cúbica, ou seja, o proprietário só

pode construir acima e abaixo do solo de acordo com o

plano urbanístico. A altura e a profundidade passam a

constituir valores intrínsecos dessa propriedade.

Segundo, a propriedade urbanística é teleológica, quer

dizer, o plano determina o uso que se pode dar ao

terreno – residencial, comercial – ou ainda o número de

habitações que podem ser construídas. Terceiro, a

propriedade urbanística possui também um caráter

temporal. Isto significa que o seu conteúdo é dado pelo

plano e, como o plano é mutável, segue-se que

também ela é mutável. Quarto, a propriedade

urbanística implica, também, obrigações de fazer,

podendo, inclusive, constranger o proprietário a

edificar, sob pena de ser expropriado pelo Poder

Público. A propriedade urbanística é uma propriedade

formal, isto é, recebe a sua forma do Plano de

Desenvolvimento Urbano. Assim, é indispensável que o

título de propriedade caracterize também as

determinações que o plano estabelece para a zona em

que se localiza. E, finalmente, essa propriedade

urbanística está intimamente vinculada aos serviços

públicos que a servem, de tal forma que o seu

proprietário é obrigado a custeá-los, ainda que deles

não se utilize.

mental do direito deve volver-se para o todo e não

para a parte‖. (Diário da Assembléia Nacional

Constituinte, 22/7/1987, pp. 32 e 33.)


Sugerem-se três artigos para a Constituição:

Art. 1º. A propriedade e a utilização do solo

urbano obedecerão às exigências fundamentais da

ordenação urbana e ambiental expressas nos planos

urbanísticos, bem como às relativas à habitação,

transportes, saúde, lazer, trabalho e cultura da

população urbana;

§ 1º. Cumpre às autoridades municipais e às das

aglomerações urbanas e regiões metropolitanas

elaborar e executar, observadas as regras gerais da

União e do Estado, os planos urbanísticos e de

desenvolvimento urbano necessários à consecução das

exigências mencionadas no caput deste artigo;

§ 2º. Nas disposições dos planos urbanísticos e

de desenvolvimento urbano, e respeitado o direito

individual, o Poder Público poderá desapropriar imóveis

mediante o pagamento de indenização em dinheiro ou

títulos da dívida pública até o montante do valor venal

do imóvel para fins tributários;

Art. 2º. A lei definirá as condições nas quais o

titular da propriedade imobiliária urbana deverá ser

compelido, em prazo determinado, a sua utilização

socialmente adequada, sob pena de desapropriação por

interesse social ou de incidência de medidas de caráter

tributário;

Art. 3º. Não poderá ser apropriado pelo titular

do imóvel o valor acrescido comprovadamente

resultante de investimentos públicos em área urbana

ou rural. Em lei complementar serão definidos os

critérios segundo os quais a entidade pública que

houver feito investimentos recuperará a mais valia

imobiliária, destinando-a a finalidade de caráter social.‖

(Itálicos nossos).


DIFICULDADE DO CARÁTER URBANÍSTICO DO

PLANO DIRETOR

A dificuldade existente em vários Municípios de

compreender o caráter urbanístico e auto-aplicável do

plano diretor tem origem no fato de que existem no

Brasil dois modelos de legislação urbanística. Cada um

chama de ―plano diretor‖ um documento distinto. A

diferença central entre eles diz respeito aos índices

urbanísticos. Um modelo, que corresponde ao conceito

constitucional, introduz no próprio plano diretor os

índices urbanísticos de parcelamento, uso e ocupação

do solo. O outro atribui a fixação desses índices a outra

lei, denominada ―de zoneamento‖, ―de uso e ocupação

do solo‖ ou ―de uso do solo‖, a ser elaborada com base

no plano diretor.

O modelo de plano diretor orientador de leis

posteriores tem origem no direito norte-americano. Nos

Estados Unidos, o master plan, ou comprehensive plan,

tem por função orientar a elaboração do zoneamento e

do mapa oficial (documento em que são identificados

os logradouros públicos atuais e projetados). Esse

plano é aprovado por uma comissão de planejamento,

composta por representantes da comunidade local e do

Executivo. O zoneamento e o mapa oficial são

aprovados pelo Legislativo.

No Brasil, esse modelo sofreu uma alteração:

também o plano é aprovado pelo Legislativo. Além

disso, muitos Municípios não fazem uso de mapa oficial

ou não o submetem ao Legislativo. Exemplo dessa

abordagem pode ser encontrado na Constituição do

Estado de São Paulo:

Art. 181. Lei municipal estabelecerá, em

conformidade com as diretrizes do plano

diretor, normas sobre zoneamento,

loteamento, parcelamento, uso e

ocupação do solo, índices urbanísticos,


proteção ambiental e demais limitações

administrativas pertinentes.

Exemplo do modelo de plano auto-aplicável pode

ser encontrado na Constituição do Estado do Espírito

Santo:

Art. 235. O plano diretor deverá

dispor, no mínimo, sobre os seguintes

aspectos:

regime urbanístico através de normas

relativas ao uso, ocupação e

parcelamento do solo, e também ao

controle das edificações;

proteção de mananciais, áreas de

preservação ecológica, patrimônio

paisagístico, histórico e cultural, na

totalidade do território municipal;

definição de áreas para implantação

de programas habitacionais de

interesse social e para equipamentos

públicos de uso coletivo.

O Distrito Federal e o Rio Grande do Sul

adotaram o plano diretor auto-aplicável por meio de

legislação infraconstitucional. Ambos definiram

conteúdos muito precisos para o plano diretor,

oferecendo uma interpretação adequada do texto

constitucional.

Como a visibilidade do plano é muito maior que

a da lei de zoneamento, ele acaba por se transformar

em autêntica ―cortina de fumaça‖, que encobre a

verdadeira regulação urbanística. Enquanto a opinião

pública discute o plano, a lei de zoneamento é

negociada sem transparência e à revelia da opinião

pública.

Outra incongruência desse modelo é a separação

entre uso do solo e infra-estrutura. Enquanto o

zoneamento é aprovado por uma lei, as obras públicas

são decididas por atos administrativos que, muitas

vezes, contrariam o ordenamento territorial adotado.

No modelo de plano auto-aplicável, por outro lado, as

Importante

O principal problema do modelo que separa o ―plano diretor‖ da ―lei de zoneamento‖ reside na impossibilidade de submeter esta àquele. Se o plano é aprovado por lei, será revogado por qualquer lei posterior que o contrarie. Uma lei não pode ser regulamentada por outra lei. Diante

disso, o ―plano diretor‖ passa a ser um documento inútil, que nada mais faz senão estabelecer orientações genéricas, que muito mais parecem um simples discurso político.


obras públicas são parte integrante do plano diretor e

só podem ser executadas se estiverem nele previstas.

O mais grave é que o plano diretor orientador da

legislação não cumpre o papel que lhe é reservado pelo

direito urbanístico. Ele não limita a discricionariedade

na aplicação dos instrumentos urbanísticos. Não traça

uma estratégia concreta de ocupação do território. Não

garante coerência técnica à atuação do Poder Público.

Permite que interesses privados se apropriem da

política urbana, ou seja, que tudo fique como está.

CONTROLE DO USO DO SOLO

Seriam os instrumentos urbanísticos previstos

no Estatuto da Cidade os únicos cuja utilização está

condicionada ao disposto no plano diretor? Creio que

não. Todas as ações do Poder Público que importem em

modificação do ambiente construído devem submeter-

se ao plano diretor. Isso é particularmente relevante no

que diz respeito à infra-estrutura como sistema viário,

linhas de metrô e redes de energia elétrica e

abastecimento de água.

A localização da infra-estrutura é tão ou mais

importante para o ordenamento territorial da cidade

quanto os loteamentos e edificações realizados pelos

particulares. Uma edificação urbana é inútil se não

estiver conectada a essas redes de infra-estrutura.

Ninguém quer morar em uma casa sem água,

eletricidade e acesso ao sistema de transportes. É

muito mais simples, entretanto, fiscalizar as dezenas de

órgãos e empresas concessionárias desses serviços

públicos do que as centenas de loteamentos e milhares

de edificações construídos clandestinamente na cidade.

Daí porque proponho uma abordagem ―logística‖

para o controle do uso do solo: os primeiros a se

subordinarem ao plano diretor devem ser os próprios


órgãos públicos. Se eles obedecerem ao ordenamento

territorial contido no plano diretor, a ocupação irregular

do solo urbano será drasticamente contida. As maiores

alimentadoras dos assentamentos informais são as

concessionárias de energia elétrica e água, que toleram

ligações clandestinas e muitas vezes as oficializam à

revelia da regularidade urbanística do próprio

assentamento.

Por esse motivo, entendemos que também a

desapropriação e as servidões, quando vinculadas a

equipamentos públicos de grande escala, como

avenidas, metrô ou aeroportos, só têm legitimidade se

estiverem previstas no plano diretor. Não é outro, aliás,

o traço distintivo da desapropriação urbanística: sua

vinculação ao plano urbanístico.

ELABORAÇÃO E APROVAÇÃO DO PLANO DIRETOR

No direito urbanístico, a separação dos poderes

se dá pela distinção entre elaboração e aprovação dos

planos urbanísticos. Ao Executivo compete elaborar os

planos, mediante procedimentos administrativos que

garantam, simultaneamente, a participação da

população e a formulação de propostas por técnicos.

Procura-se ponderar os interesses legítimos de todos os

órgãos públicos e segmentos privados, de tal forma a

harmonizá-los sempre que possível. Quando for

necessário contrariar um interesse legítimo, é preciso

fundamentar devidamente a decisão tomada, com base

em dados públicos e acessíveis a todos.

A contribuição dos quadros técnicos é um dos

elementos mais importantes do processo de elaboração

do plano diretor, mas paradoxalmente é um dos temas

menos discutidos. Aparentemente, criou-se um

verdadeiro tabu político, que impede o reconhecimento do

fato incontestável de que não há política urbana sem

urbanismo e não há urbanismo sem urbanistas.


A formação desse tabu tem origem no fato de

que o planejamento urbano foi apoiado pelo regime

militar como forma de racionalizar as administrações

municipais. Os movimentos sociais que lutaram pela

democratização do país identificaram no planejamento

urbano uma ideologia destinada a legitimar

intervenções urbanas contrárias às camadas populares,

como a remoção de favelas. O movimento da reforma

urbana defendia, até a promulgação da Constituição, a

criação de instrumentos de intervenção no mercado

imobiliário, mas era contrário ao planejamento urbano.

Uma vez tornado obrigatório o plano diretor, o

movimento passou a defender o planejamento

politizado, em substituição ao tecnocrático.

Passados mais de vinte anos do fim do regime

militar, já é passada a hora de analisar o quadro geral

da política urbana com maior equilíbrio. A legislação

urbanística adotada na maioria dos Municípios constitui-

se em verdadeira colcha de retalhos, tamanhas são as

modificações pontuais realizadas nas Câmaras

Municipais. Os interesses mais escusos estão por trás

de muitas dessas alterações, que ocorrem sem

transparência e à revelia de qualquer estudo

urbanístico. Esses são fatos públicos e notórios, que

podem ser confirmados pela leitura de qualquer

noticiário local.

É exatamente este o quadro que o constituinte

quis reverter quando definiu o plano diretor como

instrumento básico, fundamental e obrigatório da

política urbana. O objetivo último da Constituição nada

mais é que a institucionalização do planejamento

urbano, aspiração de amplos setores da comunidade

técnica que apenas desejam que o Brasil siga o

caminho adotado pelos países desenvolvidos.

A vinculação dos instrumentos de política urbana

ao plano diretor tem por finalidade, portanto, impedir

Quer saber mais?

Não há, na Emenda Popular de Reforma Urbana apresentada à Assembléia Nacional Constituinte, qualquer obrigatoriedade de planejamento urbano ou vinculação de instrumentos de intervenção a plano urbanístico. A emenda menciona apenas a obrigatoriedade de participação popular na elaboração de ―planos de uso do solo e transportes‖.


que sejam manipulados politicamente. Ela decorre da

presunção de que o modelo de ordenamento territorial

definido pelo plano diretor corresponde ao interesse

difuso dos habitantes da cidade. Na medida em que

cada intervenção sobre o tecido urbano obedeça a um

mesmo modelo urbanístico, obtém-se, no decorrer do

tempo, um desenvolvimento urbano harmônico. Cada

construção integra-se com as demais, como um

quebra-cabeças, cujas peças se encaixam para formar

uma figura maior.

Em qualquer país desenvolvido, o planejamento

urbano é altamente institucionalizado, por meio de

Códigos de Urbanismo que definem limites precisos

para a atuação das autoridades locais.

Esses códigos determinam a realização de

diversos estudos e a elaboração de propostas por

urbanistas da Administração Municipal, após consulta a

todos os demais órgãos públicos com interesse sobre o

território. Tais propostas são então submetidas à

consulta pública, podendo ser contestadas por qualquer

interessado. Os questionamentos têm que ser

respondidos fundamentadamente, após o que se

aprova o projeto definitivo, que é então encaminhado

ao Parlamento local. Este não tem poderes de alteração

do projeto recebido, mas apenas de aprovação ou

rejeição.

O Estatuto da Cidade traz dispositivos

importantes sobre o processo de elaboração do plano

diretor. É consagrada sua vinculação ao processo de

planejamento municipal, de que também são produtos

o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o

orçamento anual (art.40, § 1°). Determina-se sua

revisão a cada dez anos (§ 3º). Garante-se a promoção

de audiências públicas com a população e o livre acesso

de qualquer interessado aos documentos e informações

produzidos (§ 4°).

Você sabia?

Uma vez aprovado o plano pelo Município, ele é encaminhado à autoridade nacional ou provincial para a

aprovação definitiva, que o coloca em vigor. A submissão do plano urbanístico a autoridades supra-municipais tem por finalidade verificar o cumprimento das normas nacionais e provinciais e dos planos regionais, para impedir que a política adotada por um Município venha os demais.


Fica claro, portanto, que o plano diretor obedece

a um processo de elaboração distinto do processo

legislativo tradicional, que é o do planejamento. Não

fica claro, no entanto, como o processo de

planejamento interage com o processo legislativo. Pode

um projeto elaborado no Executivo, com base em

estudos técnicos e após consulta à população, ser

emendado no Legislativo? As emendas podem ser

negociadas na véspera ou no dia da votação em

plenário?

Muitas outras questões podem ser levantadas

sobre o próprio processo de planejamento. Qual é o

grau de participação dos órgãos setoriais responsáveis

por intervenções no território (autoridades de trânsito,

aeroportuárias, de transportes etc.) na elaboração do

plano diretor? Eles precisam ser consultados? Têm

poder de veto? Poderia o plano diretor autorizar a

verticalização em zonas de proteção aeroportuária?

Poderia um metrô estadual ser construído sem previsão

no plano diretor?

A ausência de respostas claras para essas e

outras questões demonstra que ainda não temos uma

legislação adequada para a institucionalização do

planejamento urbano. Apesar disso, podemos

complementar as leis existentes, interpretando-as à luz

dos princípios e institutos do direito urbanístico

construídos nos países em que esta institucionalização

já ocorreu.

Nesse sentido, é preciso rever completamente a

forma como os planos diretores têm sido elaborados e

aprovados. O plano diretor sempre foi considerado uma

lei. Com base nisso, ele tem sido aprovado segundo o

processo legislativo ordinário. Esse é um erro fatal, que

compromete todo o esforço de institucionalização do

urbanismo empreendido nas últimas décadas. A

equiparação do plano diretor à lei é o que fundamenta

Para refletir

Que papel desempenha os órgãos ambientais estaduais? Poderia o plano prever obras potencialmente lesivas ao meio ambiente? Essas obras teriam que ser licenciadas ou deveria o próprio plano diretor ser licenciado?


as manipulações mais espúrias de seu conteúdo:

emendas feitas sem qualquer estudo técnico; projetos

elaborados por iniciativa parlamentar, que são

aprovados sem consulta ao Executivo; acordos políticos

substituindo normas precisas por expressões ambíguas,

vagas e contraditórias.

Ainda que aprovado por lei, o plano diretor, na

verdade, é um documento técnico, elaborado e

assinado por profissionais legalmente habilitados, que

assumem a responsabilidade técnica por seu conteúdo.

Esses profissionais devem compor uma equipe

interdisciplinar coordenada por urbanistas.

Considerações finais

O plano diretor não é um instrumento novo. Pelo

contrário, praticamente todos os grandes e médios

municípios brasileiros já têm um plano diretor. Ocorre

que nem todos esses planos diretores têm o nome de

―plano diretor‖. Em muitos municípios, existe um

documento chamado de ―plano diretor‖ que não atende

às exigências constitucionais e legais. O verdadeiro

plano diretor é a ―lei de zoneamento‖, ou ―de uso e

ocupação do solo urbano‖, em que estão fixados os

índices urbanísticos que definem concretamente o

ordenamento do território.

O Estatuto da Cidade – que há mais de dez anos

está sendo aguardado para regulamentar o artigo 182

da Constituição Federal – é uma frente, talvez a mais

importante, pois dela depende muito a futura

credibilidade de eventuais planos diretores. Os

movimentos populares setoriais – por terra urbana,

habitação ou transporte – são outra, e o plano diretor

será uma terceira frente. Além do Estatuto da Cidade, o

futuro dos planos diretores depende:


Dos desdobramentos dos conflitos entre os

interesses ligados, de um lado, à produção e comércio

de terra e de imóveis em geral, e, de outro, os ligados

ao seu consumo. Desses desdobramentos depende o

futuro de questões centrais, como a aplicação prática

do princípio da função social da propriedade imobiliária,

o solo criado, o Fundo Municipal de Urbanização, a

regularização fundiária de favelas e as Zonas Especiais

de Interesse Social-Zeis.

Do esvaziamento dos planos de retóricas

inconseqüentes;

Finalmente, dependem de um seríssimo teste

pelo qual o ―solo criado‖ ainda não passou; o

teste de sua passagem pelo Poder Judiciário,

sabidamente conservador. Esse é um trunfo

que o setor imobiliário guarda na manga do

paletó.

O destino do planejamento no Brasil atual, o

perfil, a credibilidade e o conteúdo dos planos diretores

estão assim ligados aos avanços da consciência de

classe, da organização do poder político das classes

populares. Esse é um processo vagaroso, uma vez que

no Brasil, como diz Martins, nossa história é lenta, pois

é grande o Poder do Atraso.

O início da politização dos planos caracteriza-se

pelo início dos debates e processos de negociação de

natureza política entre interesses que claramente

aparecem como conflitantes. O setor imobiliário, que

tem crescido e organizado tanto ultimamente,

especialmente com o advento dos incorporadores,

surge, na arena política, como a facção do capital mais

diretamente interessada no espaço urbano e, por isso,

liderando vários outros grupos empresariais, como os

da construção civil e o comércio em geral e os grandes

escritórios de engenharia e arquitetura.


Não dispomos de um levantamento completo

dos debates ocorridos no início dos anos 90 em torno

dos diversos planos diretores elaborados no país, mas

mesmo sem esse levantamento, é certo que, na

maioria das cidades importantes, as forças do atraso

saíram vitoriosas (Ribeiro e Santos Jr., 1994).

As facções da classe dominante brasileira, com

interesses mais ligados à produção do espaço urbano,

estão na seguinte encruzilhada. Por um lado, têm cada

vez menos condições de fazer planos que revelem suas

reais propostas para nossas cidades e, por outro, não

têm condições de fazer planos que atendam às

necessidades da maioria de suas populações. Por

paradoxal que possa parecer, a obrigatoriedade de

elaboração de plano diretor, constante da Constituição

de 88, não representa outra coisa senão um discurso

com o qual aquelas facções procuram ocultar esse

dilema.

Essas facções poderão continuar governando

nossas cidades por algum tempo, construindo suas

(delas) obras, mas sua frágil hegemonia na esfera

urbana dificulta o anúncio prévio de tais obras, ou seja,

os planos. Tudo indica que aquela classe deverá evitar

planos diretores num futuro próximo, pois, em que

pese a pequena participação das organizações

populares, a elaboração dos planos vem sendo

crescentemente politizada e se transformando, no

mínimo, em momentos desagradáveis para os

interesses dominantes. Embora até agora vitoriosos, é

provável que eles venham a evitar a repetição de tais

momentos.


EXERCÍCIO 1

Sobre o Plano Diretor, é correto afirmar que:

( A ) No Plano Diretor, a prefeitura busca direcionar a

forma de crescimento, conforme uma visão de

cidade construída de acordo com os princípios

dominantes do partido que está no poder

municipal;

( B ) Ele deve identificar e analisar exclusivamente as

características físicas de uma cidade;

( C ) É resultado de um processo de discussão no setor

privado que analisa e avalia a cidade que temos

para depois podermos formular a cidade que

queremos;

( D ) O Plano Diretor, como Lei Municipal, é a

expressão do pacto firmado entre a sociedade e

os poderes Executivo e Legislativo;

( E ) O Plano Diretor não precisa ser aprovado pela

Câmara de Vereadores e sancionado pelo prefeito.

EXERCÍCIO 2

O Plano Diretor é obrigatório para municípios com as

características descritas nas opções abaixo, exceto:

( A ) Com mais de 20 mil habitantes;

( B ) Integrantes de regiões metropolitanas;

( C ) Desprovidos de área rural;

( D ) Áreas de interesse turístico;

( E ) Situados em áreas de influência de

empreendimentos ou atividades com significativo

impacto ambiental na região ou no país.


EXERCÍCIO 3

Quais as principais funções do Plano Diretor?

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

EXERCÍCIO 4

Quem participa da elaboração do Plano Diretor?

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

____________________________________________

RESUMO

Vimos até agora:

O Plano Diretor é uma lei municipal que

estabelece diretrizes para a ocupação da

cidade. Ele deve identificar e analisar as

características físicas, as atividades

predominantes e as vocações da cidade, os

problemas e as potencialidades;

O Plano Diretor tem como objetivo orientar as

ações do poder público visando compatibilizar

os interesses coletivos e garantir de forma

mais justa os benefícios da urbanização,

garantir os princípios da reforma urbana,

direito à cidade e à cidadania, gestão

democrática da cidade;


O Plano Diretor deve se articular com outros

instrumentos de planejamento como a

Agenda 21, Conferência das Cidades, planos

de bacias hidrográficas, planos de

preservação do patrimônio cultural e outros

planos de desenvolvimento sustentáveis;

Na Constituição Federal, o Plano Diretor foi

qualificado como ―instrumento básico‖ da

política urbana e tornou-o obrigatório para as

cidades com mais de 20.000 habitantes;

O principal objetivo do Plano Diretor é o de

dar transparência à política urbana, na

medida em que esta é explicitada num

documento público em uma lei.

GABARITO DAS QUESTÕES OBJETIVAS: AULA 1 – 1A; 2A. AULA 2 – 1D; 2D. AULA 3 – 2D; 3C. AULA 4 – 1D; 2B. AULA 5 – 1C; 2D. AULA 6 – 1E; 2D. AULA 7 – 1D; 2C.

AV1 – Estudo Dirigido da Disciplina

CURSO: Gestão Pública

DISCIPLINA: Planejamento e Gestão Pública

ALUNO(A): MATRÍCULA:

NÚCLEO REGIONAL: DATA: _____/_____/___________

AULA 1: Previsão de receitas

QUESTÃO: Quais as vantagens do modelo incremental de previsão de receitas?

Indicação da página do módulo onde este assunto é apresentado:

Indicar referências de pesquisa complementar (livros: bibliografia e sites:

endereço eletrônico) – OPCIONAL:

Resposta (com as suas palavras):

AULA 2: Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama,

dificuldades e alternativas

QUESTÃO: Quais as principais entraves de financiamento permanente de recursos

no setor de saneamento básico no Brasil?





AULA 3: Fontes modernas de financiamento municipal

QUESTÃO: Quais as principais diferenças entre os seguintes impostos ICMS e IPI e

entre as seguintes contribuições: CONFINS e FGTS?





QUESTÃO: A que se deu o aumento dos recursos para financiamento das políticas

públicas no Brasil?





QUESTÃO: Justifique por que a base de tributação no Brasil é considerada injusta

por alguns economistas?





QUESTÃO: Existem dois tipos de plano de previdência no Brasil, diz quais são e

qual a diferença entre um e outro?





AULA 5: Modernização da gestão fiscal dos municípios

QUESTÃO: Quais os principais objetivos do programa de modernização fiscal dos

municípios brasileiros?





QUESTÃO: O processo de modernização politica envolve tres fatores básicos. Cite

quais são e explique o que representa cada um.





AULA 6: Programas de modernização fiscal dos municípios QUESTÃO: Quais as principais funções do Programa Nacional de Apoio à Gestão

Administrativa e Fiscal dos Municípios Brasileiros?





AULA 7: Plano diretor

QUESTÃO: Quais as principais funções do Plano Diretor?





AV2 – Trabalho Acadêmico de Aprofundamento

CURSO: Gestão Pública

DISCIPLINA: Planejamento e Gestão Pública

ALUNO(A): MATRÍCULA:

NÚCLEO REGIONAL: DATA:

_____/_____/___________

Atividade Sugerida: Pesquisa do Plano Diretor, PPA e LDO

Instruções:

Consulte o plano diretor do município, (sendo o mesmo que já havia trabalhado nos

módulos anteriores ou caso tenha trabalhado com comunidade deverá escolher

necessariamente um município) PPA e o LDO e, identifique:

1. Os principais projetos de desenvolvimento econômico previstos para os

próximos 4 anos no município e suas respectivas fontes de financiamento;

2. Os principais projetos ambientais previstos no plano diretor para os próximos anos no município e suas respectivas fontes de financiamento;

3. Os valores de investimentos ou orçamentos previstos para os próximos 4 anos nos setores de educação, saúde e saneamento básico no município.

4. Identifique dois temas ou propostas prioritárias de desenvolvimento social –

cultural – desenvolvimento econômico local do seu município que poderão fazer parte do plano diretor da cidade ou município.

Município pesquisado/Estado:

1. Projetos de Desenvolvimento

Econômico previstos

Fontes de financiamento

2. Projetos Ambientais previstos Fontes de Financiamento

3. Valores de investimentos e orçamentos previstos:

3.1 Educação:

3.2 Saúde:

3.3 Saneamento Básico:

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4 Planejamento e Gestão Pública

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