Москва 2018

ПРЕПРИНТ

ЦИФРОВАЯ ТРАНСФОРМАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ.

ДАТАЦЕНТРИЧНОСТЬ И СЕМАНТИЧЕСКАЯ

ИНТЕРОПЕРАБЕЛЬНОСТЬ

Ю.М. Акаткин Е.Д. Ясиновская

3

УДК 004.9:351+004.05+330.46 ББК 32.97+65.05+67.400 А 38 Под научной редакцией д.т.н., зав. каф. «Защита информации» МФТИ В.А. Конявского Ю.М. Акаткин, Е.Д. Ясиновская

Цифровая трансформация государственного управления. Датацентричность и семантическая интероперабельность /Препринт/ – М.: ДПК Пресс, 2018. – 48 с.

ISBN 978-5-91976-108-2 Данное издание является препринтом новой монографии авторов, которая готовится к печати и выйдет в свет в 2018 году. Книга будет состоять из 5 частей, разделенных на главы и разделы, а также из введения, заключения и девяти приложений. Ориентировочный объем монографии – 50 авторских листов, включая 125 рисунков и 36 таблиц.

Предварительный заказ монографии: zakaz@semanticpro.org

Акаткин Юрий Михайлович – кандидат экономических наук, заведующий лабораторией Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова, действительный государственный советник Российской Федерации 3-го класса. Автор более 60 научных работ, в том числе 3-х монографий, 5-ти изобретений и патентов. Награжден рядом государственных и отраслевых наград. Ясиновская Елена Донатовна – старший научный сотрудник РЭУ им. Плеханова. Автор более 10 научных работ, в том числе одной монографии, докладов на международных конференциях и форумах, а также 5-ти изобретений и патентов.

УДК 004.9:351+004.05+330.46 ББК 32.97+65.05+67.400

© Ю.М. Акаткин © Е.Д. Ясиновская

4

Оглавление ВВЕДЕНИЕ ................................................................................................................. 5 ЧАСТЬ 1. ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО В МИРЕ И В РОССИИ ............... 13 Введение .................................................................................................................. 13 Структура ................................................................................................................. 13 Резюме ..................................................................................................................... 14 ЧАСТЬ 2. СИСТЕМНАЯ ИНЖЕНЕРИЯ ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА ... 16 Введение .................................................................................................................. 16 Структура ................................................................................................................. 17 Резюме ..................................................................................................................... 18 ЧАСТЬ 3. ФОРМИРОВАНИЕ ЕДИНОГО ИНФОРМАЦИОННОГО ПРОСТРАНСТВА ЭП ............................................................................................... 20 Введение .................................................................................................................. 20 Структура ................................................................................................................. 21 Резюме ..................................................................................................................... 21 ЧАСТЬ 4. ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ПРОЕКТИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ..................................................................................... 24 Введение .................................................................................................................. 24 Структура ................................................................................................................. 25 Резюме ..................................................................................................................... 25 ЧАСТЬ 5. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ЭП И ЦИФРОВАЯ ТРАНСФОРМАЦИЯ 28 Введение .................................................................................................................. 28 Структура ................................................................................................................. 29 Резюме ..................................................................................................................... 29 ЗАКЛЮЧЕНИЕ .......................................................................................................... 32

5

Введение

Цифровизация экономики, которая набирает обороты по всему миру, тесно связана с государственной поддержкой инноваций, трансформацией государственного управления и построением цифрового правительства. Базой для цифровой трансформации правительства стали достижения стран, построивших открытые электронные правительства (ЭП, э-правительство) и добившихся слаженной работы различных ведомств при предоставлении государственных услуг, а также вовлечении граждан в решение государственных вопросов. Новый (цифровой) этап развития ЭП имеет свои отличительные особенности, которые должны быть ясно сформулированы в контексте научных и практических достижений как в области создания электронных правительств, так и в сфере государственной информатизации в целом.

Менее двадцати лет насчитывает история построения э-правительств в разных странах. За такой небольшой промежуток времени опубликовано множество аналитических и научно-исследовательских работ в этой новой междисциплинарной области, накоплен значительный опыт реформирования деятельности государственных органов, создания и внедрения систем ЭП, организован мониторинг их развития как на страновом, так и на международном уровне. Однако дискуссии о способах построения электронного правительства не утихают, унифицированный подход пока не выработан, а уровень зрелости и темпы построения ЭП в различных странах сильно отличаются. Опыт проектирования государственных информационных систем, разработки государственных услуг (госуслуг, ГУ) и проектов в области ЭП позволяет утверждать, что для этого есть объективные причины, лежащие в научно-технической и методической плоскости. А значит, добиться прогресса только административными решениями вряд ли возможно.

Наибольшие затруднения при построении ЭП вызывает его высокая сложность, а также подверженность изменениям, которые обусловлены реформированием государственного управления и эволюцией общественных отношений. Еще одним источником изменений является стремительное развитие информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), которое не только открывает новые возможности для совершенствования ЭП, но и служит причиной новых вызовов и ожиданий (зачастую завышенных) со стороны потребителей государственных услуг.

Мы полагаем, что можно выделить пять наиболее важных факторов, в силу которых традиционные методы создания систем «дают сбой» при построении ЭП в России:

1. Заинтересованные стороны, участвующие в создании ЭП, довольно многочисленны и крайне неоднородны ‒ они относятся к различными государственным и общественным институтам, имеют разные полномочия (или не имеют их вовсе), преследуют разные цели, работают в различных предметных областях с несовпадающим дискурсом. Это становится причиной разных, а иногда и противоречивых, взглядов на ЭП, что затрудняет возможность договориться о требованиях к ЭП и подталкивает к их неоправданному игнорированию или излишнему упрощению.

6

2. Потребители услуг ЭП – неопределенный круг лиц, которые относятся к разным слоям общества / социальным группам. Учесть и систематизировать потребности в электронных услугах всего круга потребителей практически невозможно, а измерить уровень их удовлетворенности можно только статистическими методами. Это создает возможность для разного рода волюнтаристских решений и спекуляций, которые облегчают жизнь «создателей» ЭП, но к ожидаемому прогрессу не ведут.

3. Состав информационных систем (ИС), входящих в ЭП, точно не определен и подвержен частым изменениям. Действительно, относить к электронному правительству только инфраструктурные системы некорректно, поскольку они не решают функциональных задач. В то же время весь перечень ИС органов государственной власти (ОГВ) и местного самоуправления (ОМСУ) к ЭП отнести тоже нельзя, т.к. они зачастую решают внутриведомственные задачи (хотя со временем некоторые их этих задач могут стать межведомственными). Расширяется и круг негосударственных ИС, без которых ЭП уже не обходится.

4. При построении электронного правительства комплексируются ИС ОГВ и ОМСУ, которые создавались, как правило, для автономной работы в соответствующей организации и в большинстве случаев не имеют механизмов, обеспечивающих способность к взаимодействию с другими ИС. Каждой из этих систем владеет свой «хозяин» ‒ ОГВ или ОМСУ, который обеспечивает исполнение своих государственных функций или осуществление предоставленных ему полномочий. Работа ИС в составе ЭП может вызывать конфликт интересов, например, конкуренцию за ресурсы. А изменения в отдельных ИС на протяжении их жизненного цикла могут приводить к несовместимости с другими ИС ЭП.

5. Число и состав участников ЭП заранее не определены и постоянно изменяются в связи с расширением набора электронных госуслуг, изменением функций участников, развитием негосударственной составляющей ЭП, например, подключением платежных систем, участием социальных институтов и т.д.

Создание и развитие электронного правительства с учетом этих факторов должно базироваться на современных методологических достижениях системной инженерии, позволяющих рассматривать ЭП как сложную социотехническую систему, на практическую реализацию которой значительное влияние оказывают сложившиеся в разных странах традиции госуправления и взаимодействия государства с населением и бизнесом.

Принятое в литературе деление моделей создания ЭП на англо-американскую, континентально-европейскую, азиатскую и российскую учитывает различие целеполагания, специфику традиций государственного управления, демографические, культурные, социально-экономические и политические особенности стран, уровень распространения ИКТ, финансовые возможности и другие факторы. Вместе с тем, логику построения э-правительств во многом определяют подходы к реализации этих моделей.

7

В первой части монографии 1 мы проанализируем руководящие документы, которые послужили основой для создания и развития электронных правительств, и покажем, что для англо-американской модели характерен стратегический, архитектурный подход; для континентально-европейской ‒ приоритетом является трансграничность при оказании услуг, которая базируется на развитии общеевропейской интероперабельности; в азиатской модели ключевое внимание уделяется созданию высокотехнологичных решений для ЭП, которые представляют самостоятельную ценность и могут экспортироваться в другие страны; а для российской ‒ ключевыми принципами стали интеграция унаследованных систем и постепенная эволюция.

Страны, применяющие какой-либо из трех первых подходов, устойчиво лидируют в международных рейтингах развития ЭП, тогда как использование интеграционного подхода после довольно короткого периода роста в 2016 году привело нашу страну к потере высоких позиций. Для того, чтобы разобраться в причинах отставания российского ЭП и сформулировать обоснованные предложения по его развитию, мы посчитали необходимым во второй части монографии подробнее рассмотреть новые методы системной инженерии, которые позволяют учесть приведенные выше особенности построения электронных правительств.

Согласование интересов участников системы, выявление потребностей, определение требований ‒ с этих действий начинается проектирование любой системы. Однако построение ЭП не сводится к созданию новых систем, многие из интегрируемых ИС уже функционируют, обеспечивая решение тех или иных задач органов власти, и зачастую сами являются крупномасштабными интегрированными системами. Их объединение для получения новых, синергетических, возможностей и сопряжение с инфраструктурными системами ЭП не должно препятствовать исполнению функций, ради которого они и создавались. Вместе с тем при объединении составляющих ЭП систем кроме ожидаемых новых возможностей могут проявляться также и нежелательные синергетические эффекты, что создает специфические риски. А модернизация составляющих систем, которая планируется и осуществляется их владельцами независимо от других участников ЭП, и вовсе может повлиять на работу ЭП самым неожиданным образом.

Выбор способа и механизмов управления созданием, функционированием и модернизацией таких объединенных систем кардинально влияет на устойчивость их работы и предоставление новых возможностей. Мы покажем, что практика разных стран различается ‒ высокая степень централизации и «жесткость» управления существенно облегчают построение ЭП, но не всегда возможны. В то же время излишняя децентрализация и «мягкость» могут привести к деградации ЭП. Так или иначе выбор способа управления такого рода объединенной системой (в системной инженерии она получила название системы систем или SoS) предшествует определению архитектурных методов, применяемых при создании и развитии ЭП.

Нужно отметить, что для успешного построения архитектуры системные инженеры должны понимать и наилучшим образом сочетать различные архитектурные подходы. Поэтому мы уделяем специальное внимание описанию

1 Монография состоит из предисловия, введения, частей, заключения и приложений. Части состоят из глав, разделов и подразделов, а также введения и резюме.

8

современных архитектурных методов, причем не только тех, которые широко применяются для построения архитектуры э-правительств разных стран, но используемых при объединении военных и космических автономных систем, которое приводит к аналогичному уровню сложности. Столь подробное рассмотрение архитектурных подходов и методов моделирования, некоторые из которых ранее не были освещены в русскоязычной литературе, будет способствовать, как мы надеемся, их внедрению в практику проектирования российского ЭП.

Как известно, возможность интеграции гетерогенных систем в значительной мере зависит от способности этих систем взаимодействовать с другими системами (т.е. – интероперабельности). Хотя проблемы интероперабельности обсуждаются научно-техническим сообществом не первый десяток лет, приходится констатировать, что ее достижению в практике создания систем до последнего времени не придавалось должного внимания, и многие унаследованные ИС такой способностью обладают только на техническом уровне, который хорошо стандартизирован. Между тем опыт построения ЭП в странах – лидерах показывает, что интероперабельность необходимо обеспечивать также на семантическом, организационном и нормативном уровнях, а при трансграничном взаимодействии заботиться еще и о политическом контексте взаимодействия.

Архитектурные методы и стандартизация играют ключевую роль в преодолении барьеров интероперабельности. С одной стороны, построение архитектуры ЭП позволяет уточнить потребности заинтересованных сторон и сформулировать требования, а также сформировать «целевой заказ» на изменение нормативной базы и организационно-методических документов э-правительства. С другой стороны, такие архитектурные артефакты как эталонные (справочные) модели конкретизируются в процессе проектирования, обеспечивая при этом интероперабельность на следующих уровнях: (1) процессы деятельности и оценки результативности; (2) функции органов власти и предоставляемые сервисы, (3) модели данных и приложений, (4) инфраструктурные технические решения и информационная безопасность.

Вся совокупность моделей, от эталонных до конкретных, чрезвычайно важна для построения архитектуры и является предметом многочисленных исследований. Однако именно формирование единого информационного пространства (ЕИП) ‒ краеугольный камень э-правительства, без которого говорить о решении межведомственных задач и предоставлении совместных услуг просто не приходится. В третьей части монографии мы подробно остановимся на моделях данных, обеспечивающих семантический уровень ЕИП.

В электронном, а тем более цифровом, правительстве задача формирования ЕИП не может быть сведена к традиционной разработке систем управления нормативно-справочной информацией. Это связано в первую очередь с широким, заранее не определенным кругом участников ЭП, предметная область деятельности и дискурс которых может существенно различаться. Для того, чтобы добиться одинакового понимания участниками смысла передаваемой между ними информации и семантической интероперабельности их систем нужны значительные усилия по формализованному описанию данных в контексте соответствующих предметных областей. Эти формализованные описания ‒ модели данных ‒ должны стать общим достоянием участников ЭП. Собственно, создание непротиворечивой и взаимоувязанной системы моделей данных,

9

которые могут распространяться в машиночитаемом виде, а затем использоваться разнородными системами участников в различных вариантах реализации взаимодействия, и решает задачу построения ЕИП.

Разработка такой системы моделей может проводиться различными методами, из которых наиболее широко применяются два: (1) построение единой модели данных (ЕМД) и (2) создание набора обязательных к применению базовых моделей (паттернов) данных. Первый метод уже более 15 лет используется и развивается при построении национальной модели обмена информацией (NIEM) в рамках Американского стратегического подхода. На сегодняшний день разработка NIEM позволила формализовать модели данных в 14-ти предметных областях (доменах), относящихся к деятельности различных ведомств и служб, а ее использование уже шагнуло далеко за пределы США. Второй ‒ разработка Базовых словарей и каталогизация семантических активов для повторного использования ‒ стал основой обеспечения трансграничной семантической интероперабельности при оказании европейских государственных услуг.

Построение моделей данных в рамках Американского и Европейского походов основано на разных парадигмах программирования: объектно-ориентированной для NIEM и семантической для Базовых словарей. Эти модели имеют разную степень зрелости, различные уровни обобщения и избыточности, что оказывает большое влияние на возможности и особенности их использования при разработке пакетов информационного обмена между ИС. Тем не менее огромный опыт формализации доменов и выделения универсальных междоменных сущностей, накопленный при создании NIEM, учитывается при создании европейских моделей. А сообщество NIEM, в свою очередь, рассматривает возможность использования семантических методов.

Независимо от выбранных методов, как показывает мировая практика, разработка и дальнейшее развитие системы моделей проводится экспертными сообществами, организованными в различных доменах, а коллективная работа экспертов поддерживается общей методологией и колаборативной платформой (NIEM ‒ в США, JOINUP ‒ в Европе), которая предоставляет необходимый для этого инструментарий и обеспечивает обмен информацией между специалистами, публикацию и верификацию моделей, экспертное обсуждение, а также обучение новых участников.

Применение моделей данных характерно для различных архитектурных подходов – они имеют большое значение для унификации методов построения ЭП, и не только в силу важности формирования ЕИП. Предоставляя формализованное описание предметной области, в которой проектируется та или иная ГУ, такие модели создают основу для перевода госуслуг в электронный вид. Вопросам проектирования госуслуг, их связи с другими элементами архитектуры ЭП, предложениям, направленным на повышение темпов разработки и внедрения ГУ, а также обеспечение устойчивой работы в условиях совершенствования механизмов государственного управления посвящена четвертая часть монографии .

В мировой практике построения ЭП накоплен обширный опыт применения методов проектирования / реинжиниринга бизнес-процессов (БП) как для трансформации процессов деятельности государственных органов и организаций, так и для разработки ГУ. Вместе с тем непрерывное административное реформирование и развитие методов государственного

10

управления, приводят к необходимости массового производства новых и модернизации уже оказываемых услуг, а зачастую и специальных мер для обеспечения устойчивости ГУ на протяжении всего жизненного цикла (ЖЦ).

Это означает, что методы системной инженерии, автоматизации разработки (модернизации), внедрения и поддержки должны распространяться на весь жизненный цикл ГУ, как информационного сервиса, на следующих этапах: формирование стратегии оказания (планирования) ГУ, разработка / модернизация услуги, внедрение и эксплуатация. А мониторинг показателей эффективности и качества предоставляемых услуг на этапе эксплуатации должен предоставлять информацию для принятия решений о переходе к этапам модернизации или утилизации услуги.

Наиболее сложной является поддержка жизненного цикла госуслуг, оказываемых совместно несколькими органами власти, иными государственными или негосударственными организациями. Эта сложность, вызванная различиями в организации деятельности участников предоставления ГУ и автономностью их информационных систем, ведет к необходимости использования системной инженерии SoS и обеспечения интероперабельности интегрируемых систем. Вместе с тем традиционные методы и инструменты проектирования БП поддерживают техническую интероперабельность (например, в рамках сервисно-ориентированного подхода), но не поддерживают семантическую.

Для поддержки семантической интероперабельности на этапе разработки ГУ в монографии предложен метод (способ) проектирования бизнес-процессов с сохранением семантики предметной области. При его применении обеспечивается связь понятий и требований, формализованных в моделях данных, с элементами бизнес-процесса, используемых в моделях БП (например, WorkFlow, организационно-ролевой и других). Консолидация этого набора моделей на основе синтезируемой в ходе разработки онтологии предметной области позволяет построить исполняемую модель бизнес-процесса, элементы которой однозначно интерпретируются в контексте предметной области.

В российском э-правительстве архитектурным подходам и методам обеспечения интероперабельности пока еще только предстоит найти должное применение. Проведенный нами анализ научно-методической базы и международного опыта позволяют считать основными направлениями дальнейшего развития:

− преобразование аутсорсинговой модели госуправления в модель объединенного правительства, способного решать комплексные задачи;

− переход к построению архитектуры ЭП как социотехнической системы систем и повышение уровня комплексирования ГИС до интеграции в целевую SоS;

− переход от концепции инфраструктуры оказания услуг к концепции создания ЕИП, обеспечивающего совместное использование данных и предоставление услуг, которое поддерживается интероперабельностью не только на техническом, но также на семантическом, организационном и нормативном уровнях. Создание инструментальных средств, позволяющих обеспечить

семантическую интероперабельность на основе разработки и предоставления моделей данных для совместного использования информации и оказания услуг, является довольно сложной научно-технической задачей. Вместе с тем активное

11

развитие инструментов и методик моделирования, значительный международный опыт и наши работы по макетированию платформы семантической интеграции говорят о том, что задачи создания моделей, их распространения, применения и повторного использования могут быть реализованы в достаточно короткие сроки.

Однако практическая ценность средств поддержки интероперабельности в большой степени зависит от возможности организации заинтересованного сообщества экспертов и ИТ-специалистов, без которых создание необходимого набора моделей в различных доменах государственного управления представляется утопией. Безусловно, для формирования такого сообщества необходимо не только желание самих специалистов, но и соответствующая государственная поддержка ‒ единая стратегия интероперабельности, политика совместного использования информации, определение ключевых показателей уровня интероперабельности ЭП, создание центров компетенции и обеспечение их финансирования, в том числе на основе государственно-частного партнерства.

Конечно, это довольно масштабная работа, однако она позволяет снизить «порог вхождения» для участников ЭП, обладающих низким уровнем компетенций и финансовых возможностей, за счет доступности технологий и инструментов. Более того именно она создает перспективу построения «фабрики услуг» и формирует реальную базу для цифровой трансформации, перспективы и способы реализации которой, представлены в пятой части нашей монографии .

Отличительными особенностями цифровой трансформации государственного управления, которые характеризуют новый этап развития ЭП – переход к цифровому правительству, обычно считаются:

1. Перенос приоритетов на удовлетворение ожиданий нового «цифрового поколения», представители которого привыкли к удобству, мобильности и скорости получения услуг, ставших уже традиционными для коммерческих организаций. Предоставление совместных услуг государственными организациями, различными субъектами бизнеса и некоммерческого сектора.

2. Расширение сферы применения инновационных социальных технологий: усиление онлайн взаимодействия государства с населением с использованием социальных медиа, специализированные ресурсы для представления гражданских инициатив, обсуждения законопроектов и государственных решений, онлайн голосования и т.д.

3. Внедрение новых цифровых технологий ‒ интеллектуального анализа данных (Data Mining), хранения и обработки больших данных (Big Data), глубинного обучения (Deep learning), блокчейн (Blockchain) и других.

Как показывает опыт США, цифровое правительство может быть создано в весьма короткие сроки ‒ Стратегия цифрового правительства США была принята в 2012 г. и реализована в течении 12 месяцев. Это стало возможным, поскольку за предыдущие десять лет была проделана колоссальная работа по реорганизации государственных информационных ресурсов, по внедрению (не без проблем и ошибок) архитектурного подхода на всех этапах создания и модернизации ЭП, по обеспечению интероперабельности на всех уровнях взаимодействия ИС.

В фазе активной реализации находится Европейский «План развития электронного правительства на 2016-2020 годы. Ускорение цифровой трансформации правительства». Он имеет три стратегических приоритета: (1)

12

модернизация государственных администраций, (2) обеспечение мобильности граждан и бизнеса путем обеспечения трансграничного взаимодействия и устранения географических административных барьеров, (3) содействие цифровому взаимодействию государственных администраций с бизнесом/гражданами с целью предоставления высококачественных государственных услуг. Европейская цифровая трансформация базируется на развитии интероперабельности, распространении и внедрении решений, которые ее обеспечивают.

Россия вступает на путь цифровых преобразований, имея за плечами большой груз нерешенных проблем. Но мы верим, что изучение опубликованных научных и методических исследований в области интеграции гетерогенных систем, критический анализ мирового опыта построения ЭП и творческое применение этих знаний помогут избежать серьезных ошибок при построении цифрового правительства в нашей стране. А создание научных и экспертных сообществ в области семантического моделирования будет движущей силой для его дальнейшего развития, внедрения искусственного интеллекта и когнитивных вычислений.

13

Часть 1. Электронное правительство в мире и в России Введение

В первой части монографии (глава 1) рассматриваются основные аспекты концепции электронного правительства: 1) взаимодействие электронного правительства (далее также э-правительство, ЭП, e-Government) с гражданами и бизнесом; 2) правительство как объект автоматизации − цели деятельности правительства и его функции, классификация функций органов государственного управления, процессы государственного управления; 3) эволюция моделей э-правительства и 4) уровни развития (зрелости) ЭП.

Важной характеристикой э-правительств являются подходы к их реализации. Поскольку в обзорах развития э-правительств, например, таких как каждые два года выпускает ООН, эти подходы не сформулированы, сведения о них можно извлечь только из материалов (стратегий, концепций, описаний, документации и пр.) по созданию э-правительств конкретных стран и по межстрановому взаимодействию в союзах государств (ЕС, ЕАЭС и др.). Анализ этих материалов позволил авторам сформулировать четыре основных подхода к реализации э-правительства:

• применение стратегии и методологии создания, сопровождения, совершенствования, развития и утилизации;

• обеспечение трансграничного межстранового взаимодействия информационных систем разных юрисдикций;

• преимущественное внедрение инновационных бизнес- (организационных/процессных) и технологических решений и

• поэтапная интеграция новых и унаследованных информационных систем государственных органов в состав э-правительства. В чистом виде каждый из этих подходов доминирует при реализации

электронного правительств, соответственно, США, ЕС, Южной Кореи (глава 2) и России (глава 3), что и позволило назвать их: 1) Американский стратегический подход; 2) Европейский трансграничный подход; 3) Азиатский технологический подход и 4) Российский интеграционный подход. Выбор доминирующего подхода в каждой стране имеет свои исторические, культурные, политические и (или) научно-технические корни. Вместе с тем изучение накопленного опыта реализации этих различных походов к построению ЭП позволяет более точно сформулировать условия применения сложившихся лучших практик.

Структура Глава 1. Концепция электронного правительства

1.1. Основные понятия 1.2. Автоматизация и реформирование государственного управления 1.3. Эволюция моделей электронного правительства 1.4. Уровень развития электронного правительства

Глава 2. Анализ зарубежных подходов к формированию электронного правительства

2.1. Американский стратегический подход 2.2. Европейский трансграничный подход 2.3. Азиатский технологический подход

Глава 3. Российский интеграционный подход 3.1. Информатизация ОГВ и переход к созданию э-правительства

14

3.2. Государственные автоматизированные и информационные системы

3.3. Сеть многофункциональных центров 3.4. Инфраструктура э-правительства России 3.5. Интеграционный подход и международный опыт.

Резюме 1. Рассмотрены основные аспекты концепции электронного

правительства: (1) взаимодействия ЭП с гражданами и бизнесом; (2) правительства, как объекта автоматизации; (3) эволюция моделей и (4) оценка уровня развития ЭП. Они характеризуют цели и задачи ЭП, окружение, в котором ЭП работает и с которым оно взаимодействует, критерии оценки результатов и этапы эволюции. Вместе с тем, способ построения ЭП остается за рамками рассмотрения, хотя зачастую оказывает решающее влияние на результаты.

2. Анализ опубликованных материалов по созданию, развитию э-правительств и основным результатам их функционирования в странах-лидерах мирового рейтинга позволяет выделить четыре доминирующих подхода к созданию электронного правительства: Американский стратегический, Европейский трансграничный, Азиатский технологический и Российский интеграционный.

3. Американский стратегический подход определен президентской стратегией и законом об ЭП. Он характеризуется высоким уровнем принятия управленческих решений (администрация президента), детальностью принимаемых руководящих документов, обязательностью их исполнения, заложенной в бюджетный процесс, экспертным анализом результатов исполнения, а также информированием научно-технического сообщества и широкой общественности как о достижениях, так и о проблемах. Построение ЭП базируется на единой архитектурной методологии и стандартизации взаимодействия.

4. Европейский трансграничный подход нацелен на обеспечение предоставления услуг гражданам и бизнесу, независимых от их географического местоположения и территориальной принадлежности на пространстве ЕС. Руководящие документы, принимаемые на уровне Европарламента и Европейской комиссии, носят, как правило, концептуальный характер и направлены в первую очередь на обеспечение взаимодействия ЭП стран-членов ЕС. Методология и технические решения разрабатываются в рамках европейских программ и рекомендуются для использования. При этом методология формируется командами экспертов из стран-участников и является единой, а технические решения (зачастую открытые) предлагаются на альтернативной основе.

5. Азиатский технологический подход основан на построении сетевой инфраструктуры и обеспечение всеобщей доступности сервисов ЭП. Управление развитием ЭП осуществляется комитетами при президенте, объединяющими экспертов из академических кругов, представителей индустрии и органов власти. В обязательном порядке применяются стандарты совместимости данных, сетевые

15

стандарты и стандарты безопасности, специально разработанные архитектура информационных технологий и платформа стандартов электронного правительства. Ключевое внимание уделяется созданию технологий ЭП, которые представляют самостоятельную ценность и экспортируются в другие страны.

6. Российский интеграционный подход характеризуется широким масштабом работ, территориальной распределенностью, а также высокой автономностью интегрируемых ИС органов власти и местного самоуправления. Вместе с тем управление развитием ЭП распределено между несколькими структурами правительства, руководящие документы принимаются, как правило, без учета мнения экспертов и зачастую не достигают намеченных результатов. Несмотря на богатые традиции информатизации, широко применяются заимствованные технологические решения, а вопросам стандартизации взаимодействия систем уделяется недостаточное внимание.

16

Часть 2. Системная инженерия электронного правительства Введение

К созданию электронных правительств страны приступают после информатизации органов власти, когда созданы системы, которые автоматизируют деятельность органов власти и местного самоуправления. Эти системы являются социотехническими, т.е. объединяют техническую составляющую и лиц, принимающих решения либо обеспечивающих их подготовку, чтобы обеспечить эффективное исполнение государственных функций. В процессе создания и развития э-правительства стоит задача не только интегрировать эти системы на базе инфраструктуры ЭП для автоматизации предоставления услуг населению и бизнесу, но также провести трансформацию систем и процессов деятельности, не прерывая при этом исполнение функций и принятие решений.

Таким образом, электронное правительство включает как собственные развиваемые инфраструктурные и социотехнические функциональные системы, так и социотехнические развиваемые системы органов власти. Находясь на различных административных уровнях власти ‒ национальном, федеральном, региональном и местном, эти многочисленные государственные организации, учреждения и предприятия в значительной мере самостоятельны в своей деятельности и управлении своими системами. Поэтому и системы, входящие в состав э-правительства, в общем случае остаются автономными ‒ не зависят одна от другой с административной и технической точек зрения. Они могут обмениваться информацией через каналы связи, но среда их взаимодействия отличается высокой гетерогенностью.

Основные свойства такой системы, построенной из существующих автономных систем (системы систем), отличаются от свойств системы из подсистем. А ее жизненный цикл ‒ от жизненного цикла системы, изначально спроектированной как одно целое и имеющей единого владельца. Это приводит к значительным особенностям применения методов системной инженерии при построении э-правительства, которым мы и посвятили вторую часть монографии.

Интерпретация э-правительства как системы систем была предложена нами в 2014 году2, и в специальной литературе еще недостаточно исследована. На наш взгляд, такая интерпретация позволяет более точно сформулировать жизненный цикл э-правительства, наиболее адекватно учесть его свойства и особенности функционирования. Для частичного заполнения этого пробела в главе 4 мы рассматриваем основные понятия и особенности методов системной инженерии, применяемые при создании и функционировании системы систем, значение интероперабельности для интеграции гетерогенных систем и особенности интеграции систем при различных руководящих принципах реализации э-правительства (см. часть 1).

Возможности и свойства сложных информационных систем в значительной мере зависят от начального этапа их разработки, когда системная инженерия вносит наиболее важный вклад в успех всего проекта. Анализ требований,

2 Акаткин Ю. М., Дрожжинов В. И., Конявский В. А. Электронное правительство России как система систем // Информационное общество. – 2014. – №. 5-6. – С. 63-76. http://emag.iis.ru/arc/infosoc/emag.nsf/BPA/41b73fda3f58714844257e06004e94e4

17

формирование концепции системы получают формализованное представление в описании архитектуры, а системная инженерия предоставляет для этого необходимые методы и инструменты. Применительно к электронному правительству эта часть процесса разработки направлена на структурирование представлений участников об ЭП, создание его концептуальной модели, определение состава и методик построения/развития набора моделей э-правительства. Описание архитектуры электронного правительства с различными степенями детализации дает возможность консолидировать различные позиции и интересы его участников и потребителей, а также планировать жизненный цикл и управлять изменениями для согласованного развития ЭП и входящих в него систем.

Основные понятия архитектуры систем и методы описания архитектуры как набора моделей представлений с точки зрения различных заинтересованных сторон представлены в главе 5. Применение эталонных моделей, абстрактных и независимых от технологии, в качестве основы процесса построения архитектуры, и переход от эталонных моделей к разработанным в результате этого процесса конкретным моделям рассматриваются в главе 6. Методики построения архитектуры и рекомендации по использованию этих методов обсуждаются в главе 7.

Применение методов системной инженерии с учетом особенностей системы систем, обоснованный выбор и использование методов построения архитектуры имеют решающее значение для успешного создания и функционирования э-правительства на всех этапах его жизненного цикла.

Структура Глава 4. Системная инженерия электронного правительства как системы

систем 4.1. Отличия системы подсистем и системы систем: от функций к возможностям 4.2. Методы обеспечения интероперабельности 4.3. Интеграция систем ЭП и проблемы интероперабельности 4.4. Применение методологии архитектуры предприятия

Глава 5. Описание архитектуры систем электронного правительства 5.1. Основные понятия архитектуры системы 5.2. Модели представлений 5.2.1. Модель Захмана 5.2.2. Архитектурная модель представлений «4 + 1» 5.2.3. Модель представлений RM-ODP 5.2.4. Номинальный набор представлений 5.2.5. Рамочная архитектура Минобороны США

Глава 6. Эталонные модели 6.1. Основные концепции 6.2. Справочные модели TOGAF 9.1 6.3. Справочные модели FEAF-II 6.4. Эталонная модель ЭП

Глава 7. Методики построения архитектуры 7.1. Метод разработки архитектуры TOGAF 9.1 7.2. Методология колаборативного планирования FEAF-II 7.3. Методология DODAF 2.0

18

7.4. Рекомендации по использованию методов построения архитектуры

Резюме 1. Рассмотрено понятие системы систем (SoS), как объединения

крупномасштабных интегрированных систем, которые являются гетерогенными и самостоятельно функционирующими, для достижения общей цели. Основные характеристики SoS ‒ автономность (в т.ч. эксплуатационная и административная независимость) составляющих систем, эмерджентность, территориальная распределенность и эволюционное развитие. Характеристика автономности определяет принципиальное отличие системы систем от системы из подсистем, которое состоит в том, что у каждой системы в SoS есть свой владелец, тогда как у системы из подсистем есть только один владелец всей системы.

2. Выделены четыре категории SoS: (1) виртуальная (нет центрального пункта управления и единой согласованной цели); (2) колаборативная (входящие в состав отдельные системы взаимодействуют на более или менее добровольной основе для достижения согласованных общих целей); (3) общепризнанная (имеются осознанные цели, назначенный руководитель и выделенные ресурсы, однако у составляющих ее систем по-прежнему есть независимые владельцы и для внесения изменений необходимо их добровольное сотрудничество); (4) целевая (создаются и управляются для достижения конкретных целей). Показано, что э-правительства стран – лидеров международного рейтинга относятся к категории целевых SoS, в то время, как российское ЭП имеет характеристики общепризнанной SoS.

3. Рассмотрены особенности методов системной инженерии SoS, имеющей дело, в отличие от традиционной, не с функциями систем, а с возможностями, которых можно достичь при совместной работе уже существующих систем. Стандарт системной инженерии SoS пока не разработан, хотя методологические подходы и набор инструментов системной инженерии SoS активно исследуются. Тем не менее в действующем международном стандарте по системной инженерии ISO/IEC/IEEE 15288:2015 уделено специальное внимание тому, какие последствия возникают при комплексировании существующих систем в SoS.

4. Показано, что интероперабельность (способность к взаимодействию) составляющих систем – ключевой фактор построения SoS. Рассмотрены виды и характеристики интероперабельности, эталонная модель, закрепленная в стандарте ГОСТ Р 55062-2012, классификация решений ‒ базовых принципов и моделей ‒ в области интероперабельности (комплекс стандартов ISO 11354), которая позволяет обеспечивать представление различных точек зрения и принимать во внимание все проблемы, барьеры и подходы, связанные с интероперабельностью.

5. Рассмотрены особенности интеграции систем органов власти в э-правительство, как социотехническую систему систем. Показано, что

19

возможности управления рисками и конфигурацией в общепризнанной SoS, которой является российское ЭП, весьма ограничены в силу приоритета задач составляющих систем перед предоставлением возможностей для системы систем. Для преодоления этой проблемы предложено трансформировать российское ЭП в целевую SoS.

6. Архитектура системы систем является основой для организации и интеграции возможностей в SoS, и, хотя определение архитектуры SoS базируется на уже существующих архитектурах составляющих систем, анализ альтернативных архитектур SoS позволяет определить потребности заинтересованных сторон и уточнить верхнеуровневые требования системы систем, а также понять последствия этих новых требований для составляющих систем и согласовать их архитектурные ограничения. Показано, что проблемы инжиниринга интероперабельности SoS можно преодолеть при использовании архитектуры предприятия (АП) ‒ комплексного архитектурного подхода, основанного на планомерной трансформации интегрируемых систем для повышения уровня их интероперабельности и уменьшения непредсказуемой эмерджентности. Рассмотрен общий подход к Федеральной архитектуре предприятия, применяемый в э-правительстве США, опыт создания которого послужил основой для применения АП в э-правительствах многих стран.

7. Рассмотрены основные понятия архитектуры систем, особенности моделей представлений на примерах как универсальных моделей ‒ модели Захмана (Zachman Framework), модели представлений «4 + 1» (Kruchten’s “4 + 1” view model), базовой модели открытой распределенной обработки (RM-ODP), так и высоко детализированных моделей: номинального набора представлений − расширения Эталонной архитектуры для систем космических данных (Reference Architecture for Space Data Systems, RASDS), рамочная архитектура МО США (DODAF).

8. Рассмотрены основные концепции эталонных моделей и способы их использования при построении архитектуры, роль эталонных моделей, как основы проектного процесса в различных методологиях проектирования. Детально представлены наиболее широко используемые при создании э-правительств справочные модели TOGAF 9.1 и FEAF-II, а также эталонная модель ЭП.

9. Рассмотрены важнейшие методики построения архитектуры: метод разработки архитектуры TOGAF 9.1, методология колаборативного планирования FEAF-II, методология DODAF 2.0. Приведены рекомендации по использованию методов построения архитектуры, обращается внимание на возможность и необходимость их совместного использования для проектирования SoS.

20

Часть 3. Формирование единого информационного пространства ЭП

Введение Мировой опыт построения электронных правительств показывает, что

межведомственный обмен информацией невозможен без формализации предметных областей информационного взаимодействия и стандартизации данных. Отсутствие интероперабельности ведомственных информационных систем на семантическом уровне, их гетерогенность являются главными препятствиями как для предоставления электронных услуг на государственном и межнациональном уровне, так и для информационного взаимодействия в ходе исполнения государственных функций.

Достижению семантической интероперабельности на начальных этапах развития электронных правительств не уделялось должного внимания. Однако с течением времени «проблема интероперабельности» получила признание как научно-технологическое направление развития ИКТ в целом и в контексте электронного правительства, в частности. В США и ЕС активно действуют научные сообщества в сфере построения моделей данных для государственного и межгосударственного обмена информацией, проводятся регулярные научно-практические конференции, в рамках которых обеспечивается не только обмен опытом, но и консолидируются знания ведущих экспертов, лучшие практики и решения. Идеи семантической интеграции получают все большее распространение не только в странах − лидерах рейтинга ООН по уровню развитости электронного правительства, но и во многих других.

В третьей части монографии рассмотрены походы к формированию единого информационного пространства (ЕИП) ЭП как основы обеспечения семантической интероперабельности ведомственных ИС.

Накопленный опыт международных организаций по организации информационного взаимодействия стал основой для развития моделей данных в различных предметных областях, формирования методологии моделирования и гармонизации данных, становления практики широкого обсуждения экспертным сообществом и публикации моделей данных как открытых стандартов (глава 8). В подавляющем большинстве случаев для обмена данными на международном уровне используются объектно-ориентированные модели, применение которых хорошо отработано и поддерживается множеством программных средств. Однако, расширение масштабов интеграции независимых ИС и соответствующее усложнение гетерогенной информационной среды привело к необходимости более строгой формализации моделей обмена в контексте предметной области. Для этого используются семантические (основанные на принципах Semantic Web и онтологических подходах к управлению знаниями) модели и развиваются новые перспективные способы семантической интеграции.

Объектно-ориентированное моделирование данных вот уже более 15 лет является основой построения межведомственного обмена в США и государственной модели обмена информацией NIEM (глава 9), которая широко используется в американском э-правительстве. Стартовавшее же несколько позже пан-европейское ЭП (глава 10) обеспечивает интероперабельность межстранового информационного взаимодействия на базе набора Базовых словарей ‒ семантических моделей, которые рекомендованы для использования странами-участниками ЕС для создания моделей данных ИС и моделей данных

21

информационного обмена. Сравнение семантических особенностей моделей данных, применяемых в США и Евросоюзе, показывает (глава 11) существенные отличия в степени их детализации и уровнях зрелости, вместе с тем перспективы эволюции этих моделей данных в направлении интеграции подходов последнее время стали предметом исследования.

Внедрение рассматриваемых методов моделирования, гармонизации и стандартизации данных в действующих системах российских органов власти и подведомственных организаций может обеспечить семантическую интероперабельность этих систем, столь необходимую для совместного использования информации при организации межведомственного взаимодействия, оказании государственных услуг и последующей цифровой трансформации.

Структура Глава 8. Унификация и стандартизация информационного пространства

8.1. Эволюция моделей и стандартов обмена данными 8.2. Объектно-ориентированное моделирование и гармонизация данных 8.3. Моделирование и интеграция данных на основе стандартов Semantic Web

Глава 9. Межведомственный обмен информацией в пределах одной страны (США)

9.1. Стратегия реализации межведомственного обмена информацией 9.2. Домены и сообщества NIEM 9.3. Как работает NIEM. Критерии конструирования 9.4. Структура модели данных 9.5. Использование модели данных

Глава 10. Межведомственный обмен информацией на наднациональном уровне, трансграничные услуги (ЕС)

10.1. Нормативное обеспечение 10.2. Снижение конфликтов семантической интероперабельности. Состав базовых словарей 10.3. Основные семантические модели 10.4. Использование Базовых словарей

Глава 11. Особенности и эволюция моделей данных ЭП 11.1. Семантические особенности моделей данных 11.2. Перспективы интеграции семантических моделей данных

Резюме 1. Рассмотрен опыт стандартизации информационного обмена в различных

предметных областях, в первую очередь таких, как международная торговля и статистика. Показано, что усилия международных организаций, подкрепленные экспертным сообществом, привели к формированию методологии моделирования и гармонизации данных, широкому применению моделей данных для организации обмена не только на международном, но и на национальном уровне, а также при обмене информацией между предприятиями. Возникла практика публикации моделей данных как открытых стандартов, формируются подходы к их классификации и каталогизации.

22

2. Рассмотрена методология гармонизации данных обмена, включающая идентификацию и классификацию элементов данных, определение назначения, анализ и сопоставление элементов, и затем их согласование. Показано, что методология гармонизации является развитием методов концептуального и логического проектирования СУБД, придавая концептуальной и логической моделям данных самостоятельное значение, не зависящее от реализации. Дальнейшая стандартизация гармонизированных моделей позволяет не только поддержать информационный обмен, но и обеспечить отделение данных от приложений для их совместного использования.

3. Активное развитие стандартизации данных основано преимущественно на объектно-ориентированного подходе, использовании UML-моделей и XML. Такие модели данных с успехом применяются для обеспечения интероперабельности в гетерогенных системах, особенно при использовании объектно-ориентированных интеграционных протоколов. Однако, хотя гармонизация проводится на основе методик, предусматривающих анализ бизнес-процессов в контексте предметной области, в разработанной модели остаются только объекты, существенные для информационного взаимодействия, а также их свойства и связи между ними, при этом контекст предметной области присутствует в крайне незначительном объеме, что снижает семантическую точность таких моделей.

4. Рассмотрены основные понятия Semantic Web, на которых базируются семантические модели и методы семантической интеграции данных гетерогенных ИС. Показано, что семантические (онтолого-ориентированные) модели данных поддерживают описание данных и связей между ними как интегрированных наборов понятий в определенном контексте, и могут создаваться для использования на уровне конкретной предметной области (домена), на кросс-доменном уровне или инвариантно к предметной области. Применение методов семантической интеграции позволяет сохранить контекст информационного обмена, обеспечивая одинаковое понимание участниками взаимодействия значения передаваемой информации.

5. Формирование единого информационного пространства ЭП с использованием как объектно-ориентированных, так и семантических моделей данных является основой для обеспечения семантической интероперабельности. В настоящее время эти подходы используются независимо в разных странах, однако существуют перспективы их конвергенции.

6. Рассмотрена национальная модель обмена информацией (NIEM), которая развивается с 2005 года в рамках Американского стратегического подхода, описана структура модели и правила конструирования, порядок разработки и внедрения пакетов информационного обмена. NIEM базируется на объектно-ориентированного подходе, декларативно описывая объекты предметной области, их свойства и связи, при этом предоставляет обширный набор инструментов для их связывания, описания и последующей верификации. Структура и смысл данных модели представляются в XML-схемах словарей, инвариантных к реализации, чем обеспечивается общая платформа для обмена информацией. Развитием

23

модели занимаются экспертные сообщества, организованные в различных доменах, а коллективная работа экспертов поддерживается методологией и платформой NIEM.

7. Рассмотрены стандарты наднационального взаимодействия, которые создаются в рамках реализации Концепции европейской интероперабельности (EIF): Базовые словари (Person, Business, Location, Public Service, Public Organization, Criterion и Evidence); спецификация для каталогизации решений, обеспечивающих интероперабельность (ADMS); единая спецификация для описания наборов открытых данных государственного сектора (DCAT-AP). В основе этих стандартов, обеспечивающих семантическую интероперабельность, лежат принципы, стандарты и инструментальные средства Semantic Web. Для организации совместной работы используется колаборативная платформа JOINUP, которая предоставляет инструментарий коллективной работы и обеспечивает обмен информацией между специалистами стран-участниц ЕС, каталогизацию многократно используемых решений для обеспечения информационного взаимодействия, сотрудничество государств при реализации проектов ЭП путем поддержки проведения практических семинаров и совместной работы в рамках экспертных сообществ.

8. Проведен сравнительный анализ объектно-ориентированной модели NIEM и семантических моделей Базовых словарей. Показаны значительные расхождения в этих моделях данных, вызванные различными уровнями обобщения и степенью зрелости моделей, а также ориентацией на различные принципы программирования. Рассмотрены перспективы развития моделей, связанные с их выравниванием. Особое внимание уделено применению модельно-ориентированного подхода (Архитектура, ориентированная на модели, MDA), который дает возможность создавать программные системы на основе построенных моделей. С использованием MDA в последние годы создано новое поколение инструментов UML-моделирования для NIEM, а также ведутся работы по сближению объектно-ориентированных моделей типа NIEM с моделями на основе Semantic Web.

24

Часть 4. Теория и практика проектирования государственных и муниципальных услуг

Введение Проведение административной реформы и внедрение большого числа

инновационных технологий отражает стремление правительства к повышению удовлетворенности населения и бизнеса за счет предоставления более качественных, удобных и экономических эффективных государственных услуг. Для повышения общественной ценности3 государственного управления необходимо построить систему, основанную на знаниях и ориентированную на пользователей, в которой использование технологий поддерживается модернизацией организационных структур, бизнес-процессов (точнее, процессов деятельности), нормативной базы, развитием кадровых ресурсов и культуры государственного управления в целом.

Трансформация приоритетов государства от распространения информации к поставке качественных и эффективных услуг базируется на внедрении сервисной модели деятельности. И особое значение для этого имеет реинжиниринг бизнес-процессов органов власти, которые должны быть переориентированы на оказание государственных услуг населению и бизнесу на новом уровне.

Подходы к проектированию и модернизации госуслуг, а также связанных с ними бизнес-процессов, вопросы каталогизации и жизненного цикла ГУ рассмотрены в главе 12. Предложенный авторами комплексный подход к разработке ГУ позволяет объединить существующие методы моделирования бизнес-процессов с архитектурной методологией и обеспечить семантическую интероперабельность на уровне не только моделей данных, но исполняемых моделей госуслуг.

В России перевод государственных услуг в электронный вид стал одним из основных направлений государственной программы «Информационное общество 2011-2020 гг.». Вместе с тем еще в 2013 году отставание в реализации масштабного плана перевода стало очевидным, и был предпринят ряд попыток решить эту проблему путем создания (и частичной реализации) двух Концепций: развития механизмов предоставления госуслуг и оптимизации межведомственного взаимодействия ‒ и соответствующих «дорожных карт», а также подготовки нового Системного проекта ЭП.

Разработанные документы уже изначально были критически восприняты экспертным сообществом. Несмотря на то, что представленные замечания были приняты к сведению, они не привели ни к каким изменениям, кроме редакционных правок. Между тем проведенный анализ показывает необходимость полной переработки этих документов. Поэтому в главе 13 для формирования целостной модели развития проведена оценка текущего и целевого состояний ЭП по

3 Общественная ценность (от англ. Public Value) обозначает ценность и полезность, которые организация представляет для общества. Концепт общественной ценности призван дать ответ на вопрос, что ценного и полезного создаёт организация для общества. При этом решающим фактором является новое понимание концепта создания «ценности», которая возникает только через оценку и принятие этой ценности обществом. Таким образом подчёркиваются функции поддержания стабильности в обществе и социальных изменений. Термин был впервые сформулирован Марком Муром, Moore, M. (1995); Creating Public Value: Strategic Management in Government, Cambridge: Harvard University Press, http://www.hup.harvard.edu/catalog.php?isbn=9780674175587

25

следующим направлениям: (1) текущая и перспективная модели ЭП; (2) текущий и перспективный уровень комплексирования ГИС в электронном правительстве; (3) текущая и перспективная архитектура ЭП; (4) обеспечение интероперабельности информационных систем ЭП; (5) обеспечение жизненного цикла услуги.

Рассмотренные методы проектирования государственных услуг и оценка основных направлений развития легли в основу предложений по модернизации российского ЭП (глава 14): создание платформы семантической интеграции, внедрение методологии перевода ГУ в электронный вид с учетом жизненного цикла услуг, реализация соответствующего комплекса мероприятий.

Для перевода государственных услуг в электронный вид, разработки моделей и проектирования бизнес-процессов предлагается обеспечить возможность совместной работы ИТ-специалистов и экспертов различных предметных областей, предоставив доступный инструментарий в рамках специально созданной платформы семантической интеграции.

Планирование, разработку (модернизацию), внедрение, эксплуатацию и утилизацию ГУ предложено поддержать методологией перевода государственных услуг в электронный вид с учетом непрерывного жизненного цикл, в течении которого обеспечивается качество и устойчивость услуги.

Сформулирован комплекс мероприятий по развитию российского ЭП, который базируется на архитектурном подходе и направлен на снижение барьеров интероперабельности, обеспечение проектирования совместных4 государственных услуг и поддержку их жизненного цикла.

Структура Глава 12. Методы разработки и предоставления государственных услуг

12.1. Общие подходы к проектированию и модернизации государственных услуг 12.2. Модели описания и каталогизация государственных услуг 12.3. Разработка государственных услуг

Глава 13. Практика предоставления государственных услуг в электронном виде в России

13.1. Анализ концепции развития механизмов предоставления услуг 13.2. Анализ концепции и методов оптимизации межведомственного взаимодействия

13.3. Оценка текущего и целевого состояния российского ЭП Глава 14. Предложения по развитию Российского интеграционного подхода

14.1. Платформа семантической интеграции 14.2. Обеспечение жизненного цикла государственных услуг 14.3. Комплекс мероприятий по развитию российского ЭП

Резюме 1. Рассмотрен опыт применения методов реинжиниринга бизнес-процессов

при структурных изменениях и модернизации административных процедур в государственных учреждениях. Показано, что методы реинжиниринга БП широко применяются при совместном оказании ГУ органами власти, действующими в рамках «бесшовного» правительства. Рассмотрены жизненный цикл ГУ и факторы устойчивости услуг на протяжении ЖЦ.

4 Исполняемых несколькими ведомствами, действующими «как одно целое» (см. главу 3).

26

Проведен сравнительный анализ открытого и проприетарного подходов к каталогизации ГУ, показаны преимущества унификации описаний услуг на основе применения открытых стандартов, признанных всеми участниками ЭП.

2. Предложен метод разработки госуслуг с сохранением семантики предметной области, который базируется на сочетании традиционных подходов к моделированию БП с парадигмой «открытого мира» и принципами Semantic Web, а также стандартными методологиями и нотациями проектирования (TOGAF + Archimate и BPMN). В соответствии с предлагаемым методом разработка и внедрение ГУ осуществляется в 4 этапа: (1) анализ требований и выделение семантических единиц, т.е. наборов словарей, описывающих семантику услуги, и взаимосвязей, как между словарями, так и между их элементами, (2) моделирование регламента, включая разработку моделей WorkFlow, организационно-ролевых моделей, событийных моделей и/или моделей состояний, моделей предметных областей, моделей обмена и концептуальной модели услуги, (3) проектирование бизнес-процесса, включая построение прикладной онтологии БП; разработку исполняемого BPMN; разработку программных компонент, реализующих действия исполняемого BPMN; сборку и тестирование ПО, (4) развертывание и внедрение, включая публикацию госуслуги и регистрацию моделей/онтологий в каталогах для повторного использоваться сторонними разработчиками. Формирование прикладной онтологии бизнес-процесса в рамках предложенного метода обеспечивает семантически полное и непротиворечивое описание БП. А достижение семантической интероперабельности, которое является ключевым фактором совместного оказания услуг, становится возможным, благодаря распространению и повторному использованию семантических моделей.

3. Проведен анализ российских концепций развития и практики предоставления ГУ в электронном виде, а также разработанного в 2016 году системного проекта ЭП, показана их фрагментарность и сомнительность выбранных показателей. Для построения целостной модели развития предложены характеристики перехода от текущего к перспективному уровню развития ЭП:

• текущая и перспективная модели ЭП ‒ преобразование аутсорсинговой модели госуправления в модель связанного правительства, переход от инфраструктуры оказания услуг к совместному использованию данных и предоставлению услуг;

• текущий и перспективный уровень комплексирования ГИС в ЭП ‒ повышение уровня комплексирования ГИС до интеграции в целевую SOS, в которой ГИС сохраняют возможность работать независимо, но в нормальном режиме их работа подчинена общей цели;

• текущая и перспективная архитектура ЭП ‒ переход от рассмотрения исключительно инфраструктуры ЭП к построению архитектуры ЭП как социально-технической системой систем;

• обеспечение интероперабельности информационных систем ЭП ‒ переход к совместному использованию данных и предоставлению услуг должен поддержан интероперабельностью не только на техническом (как сейчас), но также на нормативном, организационном и семантическом уровнях;

27

• обеспечение жизненного цикла услуги ‒ расширение поддержки ГУ с этапа эксплуатации на весь ЖЦ, начиная с формирования стратегии оказания услуги и кончая ее утилизацией.

4. Сформулированы базовые принципы реализации проектов семантической интеграции систем ЭП, которые позволяют достичь одинаковой содержательной интерпретации данных всеми участниками информационного взаимодействия. Предложено создание платформы семантической интеграции с целью обеспечения процессов разработки семантических активов, их распространения, применения и повторного использования на основе организации коллективной работы экспертов и ИТ-специалистов. Рассмотрены основные задачи платформы и перспективы ее использования для построения «фабрики услуг».

5. Рассмотрена методология перевода государственных услуг в электронный вид, включающая построение ЕИП на основе моделей данных, проектирование моделей бизнес-процессов ГУ с использованием объектов ЕИП, мониторинг показателей готовности государственной услуги на базе чеклистов. Предложен подход к реализации жизненного цикла государственной услуги с учетом современных методов реинжиниринга / проектирования БП и достижения интероперабельности.

6. Рассмотрены основные препятствия для внедрения архитектурного подхода и причины отсутствия интероперабельности. Определены цель и задачи достижения интероперабельности. Предложены мероприятия по поддержке интероперабельности, которые могут быть включены в дорожную карту Системного проекта ЭП до 2020 года:

• разработка и принятие программы интероперабельности ЭП РФ с учетом возможности трансграничного взаимодействия в рамках ЕАЭС;

• создание инструментов поддержки интероперабельности; • создание Центра компетенций электронного правительства и

организации экспертных сообществ.

28

Часть 5. Перспективы развития ЭП и цифровая трансформация Введение

«Цифровая лихорадка» – так можно назвать тот технологический шквал, который сегодня «накрыл» и индустриально развитые, и развивающиеся страны. С одной стороны, она связана с постоянным появлением все более новых информационных технологий, таких, например, как облачные и туманные вычисления. С другой ‒ определяется новыми бизнес-моделями применения ИТ, называемых цифровыми, чтобы отличать их от уже традиционных. Среди них огромный интерес вызывает супер-ЭВМ Watson компании IBM, которая в некоторых применениях, в первую очередь медицинской диагностике, может замещать человека. Все большее место в обычной жизни занимает Интернет вещей – появляется новое поколение устройств и приборов, значительно упрощающих существование граждан, погруженных в не менее популярную «виртуальную реальность». С третьей, и, возможно, наиболее важной, стороны она вызвана изменением социума – появлением нового поколения потребителей, ориентированных на получение качественных, доступных и своевременных услуг, с использованием ставших уже привычными мобильных и других инновационных технологий. Эти новые технологии, бизнес-модели, устройства, а главное новый «цифровой потребитель» привели к появлению новых видов услуг, доступных по- требованию, «здесь и сейчас».

Цифровые изменения заслужили пристальное внимание глобальных консалтинговых компаний (Gartner, Accenture, Всемирный банк, Boston Consulting Group, SAP и др.), которые обычно занимаются внедрением ИКТ в государственное управление и управление бизнесом. Вовлеченные в процесс цифровизации, в котором на первом месте находятся данные и аналитика, они стоят «во главе» развития новой бизнес-эры и внедрения цифровой парадигмы в различные отрасли экономики. Накопленные компетенции дали возможность этим компаниям сформировать методологию цифровой трансформации, которая позволяет получить объективную и обоснованную оценку уровня, достигнутого странами в развитии цифрового правительства, определить ближайшие и долгосрочные перспективы, а также сформулировать детальные предложения по их реализации. Поэтому авторы посчитали важным проанализировать обзоры мировых консалтинговых компаний (Глава 15) и представить международные подходы к цифровой трансформации, результаты исследований текущего уровня цифровизации различных стран, а также прогнозируемые перспективы развития, в том числе для группы стран, к которой относится Россия.

Ярким примером системной реализации мер по цифровой трансформации экономики и государственного управления являются рассмотренные в главе 16 цифровые инициативы ЕС, в первую очередь Единый цифровой рынок, новая Программа европейской интероперабельности ISA2, а также ее ключевые проекты – обновленные Стратегия и Концепция интероперабельности, Эталонная архитектура и инструменты ее поддержки. Отдельно представлена модель зрелости интероперабельности, которая помогает оценить готовность государственных администраций к будущей цифровой трансформации и оказанию интероперабельных услуг на всей территории ЕС.

Завершающая глава 17 посвящена развитию технологической платформы ЭП, тесно связанному с эволюцией Интернет, начиная с этапа Web 1.0 и до перспектив Web 4.0. Показано, что технологии Web 1.0 ÷ Web 3.0 служат платформой для соответствующих электронных правительств: э-правительство

29

1.0 ÷ э-правительство 3.0, которые принято называть информационным, социальным и цифровым. Функциональные возможности электронных правительств на каждом этапе в значительной мере определяются возможностями соответствующих веб-платформ.

Особое внимание уделено Web 4.0 (Метавебу) и переходу от сервис-ориентированного цифрового ЭП 3.0 к когнитивному э-правительству 4.0, которое, на наш взгляд, является будущим государственного управления. Ожидается, что внедрение когнитивных вычислений даст ряд значительных преимуществ в сферах логико-аналитической обработки массивов данных (Big Data, Data Mining), управления знаниями, экспертного анализа на основе логического машинного мышления, организации в сетях электронных мозговых штурмов и стратегических совещаний, когнитивного (познавательного, понятийного) моделирования. Они позволят персонализировать отношения государства и граждан, проводить аудит деятельности органов власти, выявляя недостатки и совершенствуя административные процедуры, повысить обоснованность и объективность решений путем глубинного анализа и формирования выводов по неявным данным. Только страны, обладающие когнитивными электронными правительствами, смогут обеспечить высокие темпы социально-экономического развития и конкурировать на международных рынках.

Структура Глава 15. Перспективы развития цифровых правительств

15.1. Цифровая трансформация ЭП 15.2. Уровень зрелости цифровых правительств 15.3. Пути и перспективы цифровизации разных стран

Глава 16. Перспективы развития ЭП в Европейском союзе 16.1. Цифровые инициативы Европейского союза 16.2 Стратегия и концепция европейской интероперабельности 16.3. Развитие и внедрение эталонной архитектуры интероперабельности ЕС 16.4. Модель зрелости интероперабельности

Глава 17. Перспективы технологического обновления ЭП 17.1. Этапы технологического развития ЭП 17.2. Когнитивные вычисления и задачи э-правительства

Резюме 1. Рассмотрены документы и аналитические материалы, посвященные

основным тенденциям и характеристикам цифровой трансформации экономики и управления. Показано, что термин «цифровая трансформация государственного управления» и его аналог «переход к цифровому правительству, как к новой стадии развития ЭП», в настоящее время не имеют точного определения в силу новизны предмета исследования. Консенсус достигнут в определении причины цифровой трансформации ‒ высокая популярность и конкурентоспособность услуг, предоставляемых «по требованию», является источником дополнительных доходов бизнеса и новых возможностей для увеличения социальной активности, а также защищенности населения. В соответствии с принципами цифровой трансформации правительство должно предоставлять доступ к качественной государственной информации и электронным государственным услугам в любом месте, в любое время и на любом устройстве.

30

2. Основными технологическими направлениями цифровой трансформацию в государственном секторе являются:

• применение инновационных социальных технологий ‒ краудсорсинг, доступ граждан к проектам государственных актов для рецензирования, онлайн взаимодействие государства с избирателями, сетевые партии, организация онлайн голосования, принятие государственных решений, основанных на онлайн взаимодействии с населением, и других;

• освоение новых (развивающихся) цифровых технологий, таких как интеллектуальный анализ данных (Data Mining), большие данные (Big Data), глубинное обучение (Deep learning), блокчейн (Blockchain), интернет вещей (IoT), аналитика оконечных устройств (Edge Analytics), электронная идентификация личности (е-ID), Web-масштабируемые ИТ-среды (Web-Scale IT), гибридные облака (Hybrid cloud);

• внедрение датацентричного подхода к организации систем ‒ переход от документо-центричных к датацентричным и моделе-ориентированным системам, в которых данные имеют первостепенное значение, причем их интерпретация и обработка осуществляется не приложениями поставщика данных, а потребителем на основе предоставляемых моделей (стандартов) данных;

• создание экосистемы совместных услуг ‒ социотехнической системы, обеспечивающей условия для предоставления, инновационного развития и распространения интегрированных сервисов государственных организаций, различных субъектов бизнеса и некоммерческого сектора (волонтерских, благотворительных и др. организаций), чтобы за счет объединения финансовых, трудовых и информационных ресурсов достичь социально значимых целей;

• развитие интероперабельности ‒ переход к общей архитектуре интероперабельности и единым стандартам, внедрение принципов интероперабельности при создании и модернизации ИС, управление интероперабельностью при построении платформы для предоставления интегрированных государственных услуг и совместного использования информации.

3. Рассмотрена предложенная компанией Accenture методология исследования цифровизации во взаимосвязи с показателями экономического развития, конкурентоспособности и инноваций различных стран. Оценка цифровой зрелости правительств проводится по набору индикаторов: приоритет цифровизации (digital priority), удовлетворенность избирателей (constituents satisfaction), вовлеченность граждан (citizen engagement), экономическая конкурентоспособность (economic competitiveness), продуктивность государственного сектора (public sector productivity), развитие ИКТ (ICT development). Представлены три базовых сценария цифровизации: (1) для развитых стран, сокращающих государственные расходы, чтобы сбалансировать бюджет, и показывающих умеренный рост государственных расходов на ИКТ, (2) для развивающихся стран с сильным экономическим ростом и высокими темпами роста государственных расходов на ИКТ и (3) для стран с развитой экономикой, низким дефицитом или профицитом бюджета и умеренным ростом государственных расходов на ИКТ.

31

4. Как пример практического опыта построения цифрового правительства рассмотрен европейский «План развития электронного правительства на 2016-2020 годы. Ускорение цифровой трансформации правительства». Показано, что он направлен на внедрение инновационных социальных технологий, охватывает все технологические направления и опирается на развитие интероперабельности. Рассмотрены особенности новой программы европейской интероперабельности ISA², которая обеспечивает как поддержку ранее созданных, так и разработку новых цифровых решений в сфере интероперабельности на основе принципа доступности для всех заинтересованных государственных администраций в Европе.

5. Показано, что этапы развития ЭП тесно связаны с эволюцией интернет-технологий. Web 1.0 (информационный) − как среда однонаправленных публикаций информации через Интернет был использован для создания веб-сайтов государственных и муниципальных органов власти и организаций. Web 2.0 (социальный) ‒ переместил фокус с публикации информации на взаимодействие людей через интернет: совместное создание, использование и распространение мультимедийной информации. Сегодняшний уровень распространения государственных онлайн услуг был достигнут в ходе развития этого этапа. Web 3.0 (семантический) ‒ текущий этап развития Интернет. Появилась возможность не только размещать информацию и получать обратную связь от потребителей, но и интерпретировать эту информацию, понимать ее смысл, не обращаясь к источнику за разъяснениями. Возникли понятия совместного и повторного использования информации. Стандарты Semantic Web используются проектах связанных открытых данных (LOD), которые являются основой для развития цифровых сервисов. Извлечение знаний и их повторное использование стали базовым принципом взаимодействия и основой для движения к машинному «пониманию» данных.

6. Рассмотрены долгосрочные перспективы развития ЭП на этапе Web 4.0 (когнитивный) ‒ нарождающегося этапа развития всемирной сети, сфокусированного на добавлении веб-технологиям большего (искусственного) интеллекта. Развитие когнитивных вычислений, способность когнитивных систем самостоятельно находить ответы на основе приобретенных знаниях и давать оценку достоверности этих ответов приводят к выводу о перспективе перехода к созданию когнитивного правительства. Это перспектива дальнейшей трансформации государственного управления связана в первую очередь с поддержкой принятия решений: логико-аналитической обработкой массивов данных, включая аспекты Big Data, Data Mining, управление знаниями, заменой экспертов логическим машинным мышлением (менеджмент знаний, классические экспертные системы). Будут созданы возможности для активизации коллективного интеллекта, а также организации в сетях электронных мозговых штурмов и стратегических совещаний, когнитивного (познавательного, понятийного) моделирования, обоснованного (непредвзятого) общественного обсуждения последствий принятия решений в политической и социальной сферах.

32

Заключение Вопрос о методах цифровой трансформации государственного управления,

вынесенный в название монографии, возник в процессе весьма интенсивных преобразований, проводимых правительствами многих стран в последние двадцать лет. Зарождению идеи построения цифрового правительства предшествовали информатизация государственных органов и организаций, административные реформы, построение и эволюция электронных правительств. Проведенные научные исследования, разработанные технические решения и технологии, опыт внедрения и эксплуатации систем ЭП, а также оказания государственных услуг стали той почвой, на которой под влиянием захватывающих возможностей прорывных информационных технологий выросли идеи цифровизации.

Достижения в таких областях как системная инженерия крупномасштабных систем, взаимодействие систем в гетерогенных вычислительных средах, моделирование данных и проектирование бизнес-процессов являются научно-технической базой, без которой обсуждение методов цифровой трансформации сводится к банальному перечислению возможностей новых технологий. Обсуждение с научно-технической точки зрения опыта построения э-правительств в различных странах, успехов и неудач на этом пути, чрезвычайно важно для понимания перспектив дальнейшей эволюции ЭП. Поэтому в нашем исследовании электронное правительство рассматривается как социотехническая система, проходящая различные стадии развития.

Именно с этих позиций в первой части монографии проведен анализ международного и отечественного опыта построения ЭП. Приведенный обзор основных аспектов концепции электронного правительства: (1) взаимодействие ЭП с гражданами и бизнесом; (2) правительства, как объекта автоматизации; (3) эволюция моделей и (4) оценка уровня развития ЭП ‒ показывает, что э-правительство, как правило, не рассматривается с системноинженерной точки зрения. Мы полагаем такой взгляд на электронное правительство является неоправданно узким, ведущим к возникновению многочисленных недоразумений при проектировании и внедрении ЭП.

Анализ руководящих документов, основных тенденций и результатов развития ЭП в странах – лидерах мирового рейтинга позволил нам выделить четыре доминирующих подхода к созданию электронного правительства: Американский стратегический, Европейский трансграничный, Азиатский технологический и Российский интеграционный.

Применение миссий, стратегий, концепций, дорожных карт, методологий и инструментов создания сложных, распределенных, человеко-машинных систем, является неотъемлемой частью англосаксонской научно-технической культуры Старого и Нового света (системноинженерного мышления). Без использования стратегического подхода создание таких систем просто проваливается, чему есть многие свидетельства. Основные составляющие Американского стратегического подхода:

1. «Жесткое» стратегическое управление на самом верхнем уровне, включая планирование и выделение бюджета, обеспечение капитализации инвестиций в ИКТ.

33

2. Применение архитектуры предприятия (АП), как обязательной для всех органов власти архитектурной методологии, и набора справочных моделей, используемых для построения архитектуры их ИКТ-систем.

3. Стандартизация взаимодействия систем как на техническом уровне, так и на уровне данных. В рамках ЕС, как политико-экономического союза с конфедеративным

устройством, э-правительства его государств-членов, кандидатов в члены и аффилированных государств развиваются в целом независимо. Целью Европейской комиссии является создание не единого ЭП Евросоюза, а Единого цифрового рынка ЕС. Поэтому планирование программ по э-правительству, межстрановая координация и надзор за их выполнением направлены на то, чтобы все участники обмена были свободны в выборе своего физического местоположения, момента времени и средства доступа к услугам. Требование трансграничности приводит к необходимости единой для всего Евросоюза архитектуры интероперабельности информационных систем разных юрисдикций.

Флагманом Азиатского технологического подхода является Южная Корея. Эта маленькая по площади, но густонаселенная страна установила себе цель стать первой в мире по развитию ЭП и продаже технологий, систем, консультационных услуг в сфере э-правительства заграницу. И добилась этой цели за счет инноваций в области ИТ и связи, поставив технологический подход во главу угла и смело трансформируя деятельность правительства и законодательство страны, чтобы обеспечить «зеленую улицу» внедрению новейших технологий.

Нужно отметить, что с течением времени происходит взаимопроникновение лучших практик, характерных для описанных подходов. Стратегические документы регулярно принимают и исполняют в ЕС для развития трансграничности и интероперабельности. А технологический подход постепенно превратился в мировой тренд формирования цифрового общества.

Россия, имея самую большую в мире территорию, вынуждена решать серьезные проблемы цифрового разрыва между городом и деревней, различными регионами (депрессивными и самодостаточными) и территориями страны. Это заставляет государство, в целях оптимизации затрат на расширение географии предоставления услуг э-правительства, направлять основные усилия на интеграцию в его состав существующих и вновь создаваемых информационных систем федеральных и региональных министерств и ведомств, Единого портала предоставления электронных услуг населению (ЕПГУ), центров предоставления услуг населению и бизнесу (МФЦ), в том числе на базе почтовых отделений «Почты России», где постепенно разворачивается предоставление таких услуг.

Чего не хватает Российскому интеграционному подходу, так это стратегичности Американского подхода, транграничности Европейского подхода и инновационности Азиатского подхода. Действительно, по сравнению с Американским стратегическим подходом к формированию электронного правительства, в России ни один стратегический документ правительства или президента (стратегия, концепция) не живет дольше момента его утверждения и публикации. Управление проектами э-правительства в основной массе стран мира реализуют выделенные государственные органы, тогда как ЭП России страдает от разделения управления между двумя ведомствами, чреватого

34

большими потерями темпов развития, да и финансов. Решение проблемы взаимодействия систем сведено к созданию интеграционной шины (СМЭВ), а технологии как правило заимствуются.

Несмотря на все проблемы и противоречивость формирования э-правительства, усилия по его развитию в период 2009-2012 гг. позволили России в 2012 и 2014 годах занять достойное 27-е место в глобальном рейтинге ООН стран мира по уровню развития ЭП. Исходя из этого Стратегией развития информационного общества в Российской Федерации к 2015 году было задано довольно высокое целевое значение места России в международных рейтингах в области развития информационного общества ‒ в числе двадцати ведущих стран мира. Но эта задача не была решена – в рейтинге ООН 2016 года Россия потеряла свою позицию в тридцатке лидеров, опустившись на 35 место.

К середине 2013 г. развитие инфраструктуры электронного правительства России зашло в тупик, несмотря на имевшие место в 2012 г. три тотальных переделки СМЭВ5. Реинжениринг СМЭВ продолжается, однако, как и прежде без учета того, что для масштабного перевода услуг на электронные рельсы нельзя ограничится только нижним (техническим) уровнем интероперабельности ИС, входящих в ЭП. Применяемые методы разработки межведомственного взаимодействия при предоставлении услуг гражданам и бизнесу и научно-практическая основа перевода этих услуг в электронный вид оказались на практике неработающими, т.к. без обеспечения интероперабельности на нормативно-правовом, организационном и семантическом уровнях невозможно создать сквозную бесшовную технологию массового перевода вербальных описаний административных регламентов в исполнимые электронные процедуры.

Для того, чтобы в новой стратегии развития цифрового государства и общества были поставлены реальные задачи и предложены действенные механизмы их реализации, совершенно необходимо опереться на развернутый и взвешенный анализ мирового опыта и достижений науки, который и проведен в настоящей монографии.

Во второй части монографии мы начали этот анализ с рассмотрения методов системной инженерии, применяемых для создания таких крупномасштабных информационных систем как э-правительство. В первую очередь, речь идет об исследованиях свойств и особенностей проектирования / сопровождения систем систем (SoS), т.е. систем, построенных из уже существующих систем, которые были разработаны и функционируют независимо друг от друга, и при этом в совокупности представляют собой полноценную целевую систему. Эти исследования к настоящему времени привели к возникновению новой области системной инженерии, которая призвана обеспечить управление жизненным циклом системы систем, при том, что каждая составляющая система SoS может находиться на своей стадии жизненного цикла. Системная инженерия SoS активно развивается международным сообществом, и в новую редакцию основного стандарта по системной инженерии (ISO/IEC/IEEE 15288:2015) уже включено рассмотрение влияния характеристик SoS на особенности процессов жизненного цикла системы систем.

5 «…в 2012 году прошло три глобальных переформатирования системы [СМЭВ]. В итоге, по словам Фомичева, [статс-секретаря Минэкономразвития] участники системы были дезориентированы и на региональном уровне СМЭВ фактически не работала.» — http://ar.gov.ru/news/1064/2/0/1/10/index.html

35

Принципиальное отличие системы систем от системы из подсистем мы видим в том, что у каждой системы в SoS есть свой владелец. Это свойство (наличие владельца системы), вносит новое качество, которое традиционно не учитывается в теории систем. Естественно предположить, что оно распространяется на все уровни составляющих систем. Причем социальный, экономический и управленческий аспекты данной гипотезы достойны отдельного исследования.

Важной характеристикой системы систем является разнообразие − явная гетерогенность составляющих систем, возможность интеграции которых в значительной мере зависит от их интероперабельности. Виды интероперабельности, профили и эталонные модели интероперабельности, принципы оценки интероперабельности и другие смежные вопросы уже стали неотъемлемой частью системной инженерии. При проектировании SoS к ним нужно добавить вопросы взаимодействия организаций, которые занимаются созданием, модернизацией и эксплуатацией асинхронно эволюционирующих составляющих систем. На протяжении всего жизненного цикла остается актуальным преодоление барьеров интероперабельности, в том числе программных, конструкционных и операционных. Для этого в общепризнанных SoS могут формироваться совещательные органы, а в целевых SoS − создаваться централизованные управляющие организации.

Э-правительство, которое строится на основе уже существующих социотехнических систем органов власти и местного самоуправления, имеет все характеристики SoS. Социотехнические системы часто встречаются в современном мире. Можно сказать, что мы живем в окружении социотехнических систем, многие их которых взаимодействуют с другими социотехническими системами или входят в их состав. Социотехнические системы на производстве предназначены для оптимизации/гармонизации взаимодействия технической (устройства, инструменты и технологии) и социальной (занятых в организации работников) подсистем. Социотехнические системы органов власти и местного самоуправления автоматизируют предоставление государственных услуг населению и бизнесу, а также поддержку принятия решений органами власти.

Э-правительство, по нашему мнению, нужно рассматривать как социотехническую систему систем. Это дает возможность системным инженерам оперировать такими характеристиками ЭП как эксплуатационная и административная независимость (автономность) составляющих систем, добиваясь при интеграция автономных систем в ЭП синергии ‒ получения новых возможностей, которыми не обладают составляющие системы. Вместе с тем системная инженерия SoS учитывает, что эмерджентность, как результат совместного функционирования интегрируемых систем, может приводить не только к новым (целевым) возможностям. Может возникать непредсказуемое и нежелательное поведение системы систем, что недопустимо при оказании государственных услуг или принятии решений, и должно быть предметом специального внимания при проектировании и испытаниях SoS.

Э-правительство Евросоюза – целевая SoS, основным приоритетом которой является интероперабельность. Конструкционная интероперабельность в ЭП ЕС, согласно EIF, поддерживается 2-мя нижними (семантическим и техническим) уровнями. Кроме того, на организационном уровне EIF предусмотрены такие меры для обеспечения операционной интероперабельности, как формирование соглашений об уровне сервиса (SLA),

36

обеспечение и формализация сотрудничества взаимодействующих организаций. На организационном уровне также предусмотрены меры по бесшовной интеграции бизнес-процессов, относящиеся к области программной интероперабельности. Эталонная архитектура европейской интероперабельности (EIRA) и портфолио решений (EICart), которые дополнительно включены в новую европейскую программу ISA2, существенно расширяют возможности обеспечения интероперабельности на стадии построения архитектуры.

Более «жесткая» конструкция э-правительства США базируется на федеральной архитектуре предприятия (ФАП, FEAF-II) и консолидированной справочной модели (CRM) ‒ системе справочных моделей, обязательных для применения всеми правительственными организациями. Применение при построении ФАП методики колаборативного планирования, основанной на CRM и стандартах, обеспечивает достижение интероперабельности на всех уровнях: процессов деятельности и оценки результативности, функций агентств и предоставляемых услуг, моделей данных и приложений, инфраструктурных технических решений и информационной безопасности.

Международный опыт показывает, что стандартизация и интероперабельность – эффективные методы для построения архитектуры и разработки систем, которые могут в дальнейшем функционировать в гетерогенной среде. Однако, при интеграции ИС органов власти в российское электронное правительство архитектурные подходы к построению ЭП в целом, к сожалению, не применяются. Поэтому мы посчитали нужными рассмотреть основные понятия архитектуры систем и подходы к описанию архитектуры как набора моделей представлений с точки зрения различных заинтересованных сторон.

Помимо широко известных моделей − модели Захмана (Zachman framework), модели представлений «4 + 1» (Kruchten’s “4 + 1” view model) и базовой модели открытой распределенной обработки (Reference Model for Open Distributed Processing, RM-ODP) − мы приводим подробное описание:

• номинального набора представлений (Nominal set of views) NASA, основанного на RM-ODP, и

• набора точек зрения и представлений рамочной архитектуры МО США (Department of Defense Architecture Framework, DODAF). Модели представлений лежат в основе лучших мировых практик

построения архитектуры сложных систем, а наиболее известные архитектурные подходы заключаются в том, что в процессе построения архитектуры эти модели представлений, изначально довольно абстрактные, конкретизируются в соответствии с требованиями и потребностями заинтересованных сторон.

Поскольку обоснованный выбор и применение архитектурных методов имеют решающее значение для построения успешной системы, мы подробно рассмотрели справочные (эталонные) модели TOGAF 9.1 и FEAF-II, а также методики построения архитектуры TOGAF 9.1, FEAF-II и DODAF 2.0. Большая часть этих материалов не публиковалась ранее на русском языке и подробно рассмотрена нами, т.к. для эффективного использования архитектурных методов системные инженеры должны понимать охват, методологию, сильные и слабые стороны различных подходов, по возможности смешивать и сочетать их для достижения целей системы.

37

Справочные (эталонные) модели и рассмотренные архитектурные методы применимы не только для проектирования систем в целом, они могут эффективно использоваться для формирования единого информационного пространства, облегчающего взаимодействие гетерогенных систем и совместное использование информации за счет обеспечения семантической (и, конечно, синтаксической) интероперабельности.

В третьей части монографии проведен анализ принятых в международной практике методов решения задач семантической интероперабельности и построения моделей данных информационных систем э-правительств.

Эти методы и модели исторически (30 лет назад) начали развиваться в сфере организации информационного взаимодействия на международном уровне. Усиление экономических взаимосвязей и процессов глобализации привело к необходимости совместного использования информации в таких сферах как международная торговля, статистика, здравоохранение и др. Научно-методическая работа по унификации и стандартизации информационного обмена была организована международными организациями, и в первую очередь ‒ ООН.

Изначально стандартизация касалась технического уровня – протоколов обмена, синтаксиса данных. Однако со временем стало ясно, что при информационном взаимодействии в разнородных распределенных системах необходимо обеспечить равнозначную интерпретацию – «понимание» – данных всеми участниками информационного обмена. Решение этой задачи привело к изменению роли концептуальных и логических моделей данных, традиционно используемых при разработке СУБД. Из вспомогательных эти модели стали самостоятельными, ключевыми для решения задач информационного обмена, интеграции и распространения данных.

Использование объектно-ориентированного похода, языков UML и XML послужило быстрому развитию объектно-ориентированных моделей данных, обеспечив их инвариантность (независимость от платформы реализации). Широкое применение моделей данных, их повторное использование, а также унификация подходов к разработке и публикации стандартов данных стали базовыми методами гармонизации данных при интеграции гетерогенных систем.

Дальнейшее усиление гетерогенности информационной среды и рост числа участников информационного взаимодействия (например, множество веб-сайтов в сети Интернет) потребовали применения таких методов интеграции, в рамках которых семантика объектов информационного обмена более точно интерпретируется в контексте взаимодействия, а «жесткие», объектно-ориентированные, конструкции заменяются на более гибкие, семантические методы интеграции, использующие принципы Semantic Web. Семантические методы и модели интенсивно развиваются в последнее десятилетие, в первую очередь в рамках Web 2.0, используются в научных исследованиях и в широкомасштабных международных интеграционных проектах, например, таких как связанные открытые данные (LOD).

Объектно-ориентированный подход к моделированию данных с 2005 года используется в рамках Американского стратегического подхода к формированию электронного правительства. Это привело к активному развитию национальной модели обмена информацией – NIEM (niem.gov), которая обеспечивает

38

семантическую интеграцию министерств и ведомств в целях межведомственного обмена информацией на основе референсной (справочной) модели данных.

Применение и развитие NIEM основано на государственно-частном партнерстве, в котором государство регулирует развитие стандартов, формирование общих принципов жизненного цикла и обеспечение транспортной инфраструктуры информационного обмена, а частный сектор и научное сообщество (включая образовательные учреждения) разрабатывают и внедряют конкретные решения, оказывая конкурентоспособные услуги для государственных органов любого уровня. Сотрудничество множества участников NIEM (государственных и коммерческих организаций, специалистов по NIEM – экспертов, пользователей, разработчиков, преподавателей и других заинтересованных лиц) организовано в форме саморегулируемых сообществ по предметным областям (доменам) и поддерживается многофункциональной колаборативной платформой.

В сущности, NIEM декларативно описывает объекты предметной области, их свойства и связи, не накладывая требований на информационные системы, и при этом предоставляет обширный набор инструментов для их связывания, описания и последующей верификации со стандартом NIEM. Структура и смысл данных модели представляются в XML-схемах словарей, чем обеспечивается общая платформа как для обмена информацией, так и для работы сообществ NIEM по развитию самой модели. Разработка моделей обмена информацией определяется методологией проектирования документации пакета обмена информацией (IEPD), охватывающей все этапы жизненного цикла пакета. Публикация IEPD обеспечивает повторное использование разработанных пакетов, которые соответствуют или легко адаптируются для аналогичных требований других участников, позволяя сэкономить время и деньги.

Модель NIEM нашла применение не только во множестве доменов США, но и в э-правительствах других стран – Канады, Мексики, Таиланда. Учитывается опыт создания NIEM и при разработке семантической модели электронного правительства Европейского Союза.

Хотя исторически путь нормативного обеспечения интероперабельности в ЕС стартовал с образованием Евросоюза, практическое его воплощение началось с принятием в 2004 году первой версии Концепции европейской интероперабельности (EIF), а первые версии моделей (Базовых словарей) были опубликованы в 2011-2013 гг. При этом европейский подход к обеспечению интероперабельности базируется на принципах Semantic Web (в отличие от американского, который остается объектно-ориентированным).

Целью развития семантической интероперабельности в ЕС является не только межведомственное взаимодействие в рамках обеспечения обмена информацией, но и реализация интегрированного электронного правительства на наднациональном, межгосударственном уровне с главной задачей – оказание трансграничных услуг органам государственной власти, гражданам и бизнесу. Коллективная работа экспертного сообщества над разработкой и повторным использований решений, направленных на достижение интероперабельности государственных информационных систем стран ЕС, участвующих в наднациональном взаимодействии, ведется в рамках проекта JOINUP. Важную роль играет сообщество SEMIC, основной задачей которого является улучшение семантической интероперабельности.

39

Сложные условия трансграничного обмена данными среди государств-членов ЕС приводили к множеству конфликтов семантической интероперабельности, которые были вызваны расхождениями в толковании административных процедур и законодательства, отсутствием общепринятых моделей данных, а также универсальных справочных данных и т.д. В целях преодоления этих конфликтов в период 2011-2016 годов была создана спецификация Базовых словарей – упрощенных, повторно используемых и расширяемых моделей данных, отражающих фундаментальные характеристики сущности данных в контекстно и синтаксически нейтральном стиле.

Мы подробно рассмотрели особенности использования Базовых словарей для превентивного устранения (облегчения) конфликтов семантической интероперабельности в соответствии с характером и причинами их возникновения. Описана структура концептуальной модели Базовых словарей, методика их создания, основные правила проектирования и методы сопоставления семантических отношений для выражения степени близости понятий при сопоставлении элементов, которые весьма важны для согласования источников данных, т.е. преобразования данных из модели источника данных в модель получателя данных с соблюдением точного значения переданной информации в течение всех обменов между сторонами.

Приведенный нами сопоставительный анализ показал значительные различия в моделях данных NIEM и Базовых словарях в рамках ISA, которые вызваны отличиями в уровне обобщения и степени зрелости моделей, а также их ориентацией на различные принципы программирования. Вместе с тем перевод NIEM на архитектуру, управляемую моделью (MDA), выход в свет спецификаций NIEM-профиля для UML (NIEM-UML), который моделирует и создает технические спецификации информационного обмена на основе MDA, а также инструментов разработки для NIEM-UML знаменуют новый качественный этап развития технологий проектирования семантических моделей.

Применение NIEM-UML не только позволяет преодолеть разрыв, характерный для традиционного способа проектирования схем информационного обмена, но и создает значительный потенциал для сближения моделей типа NIEM, которые обеспечивают интеграцию данных на принципе федерации, с моделями на основе Semantic Web, применяемыми в JOINUP.

Проведенный анализ мирового опыта решения задач семантической интероперабельности в различных странах и предметных областях – необходимая база для выработки рекомендаций по созданию семантической модели данных, ее распространению и применению для формирования ЕИП э-правительства в рамках российского интегрированного подхода.

Хотя направление формирования единого информационного пространства является, безусловно, одним из важнейших для развития э-правительств, задачи ЭП существенно шире, чем распространение информации ‒ приоритетом на текущем этапе считается предоставление удобных и качественных государственных услуг. Эффективность методов проектирования, внедрения и обеспечения устойчивого функционирования ГУ во многом определяет успех ЭП. Поэтому прежде чем сформулировать рекомендации по развитию российского ЭП в четвертой части монографии рассмотрены вопросы проектирования государственных услуг.

40

Методы и технологии проектирования ГУ хорошо проработаны за годы развития электронных правительств по всему миру. Однако стремление (а во многих случаях уже привычка) потребителей к своевременности, доступности, качеству и персонализации услуг привело к новому вызову для современного ЭП ‒ граждане и бизнес будут удовлетворены его услугами, только если ГУ соответствуют или даже предвосхищают их ожидания.

Чтобы принять этот вызов, государственным учреждениям, да и э-правительству в целом, приходится проводить глубокую трансформацию процессов их деятельности (бизнес-процессов, БП). Такая трансформация может проходить эволюционно, то есть путем локальных улучшений в рамках эксплуатации и внутренней интеграции, или революционно – в ходе перепроектирования (реинжиниринга) бизнес-процессов, реорганизации бизнес-сети и переопределения бизнеса-границ.

Особого внимания в условиях трансформации требуют устойчивость госуслуг, подверженных влиянию целого ряда факторов, а также востребованность и эффективность ГУ на протяжении их жизненного цикла, который может быть определен на основе методологии ITIL.

Обширная практика применения реинжиниринга БП в разных государствах, в том числе странах – лидерах глобальных рейтингов уровня развития ЭП, показывает его высокую результативность. Широкий диапазон преимуществ обеспечивается в первую очередь за счет эффективных методов и технологий, позволяющих проводить анализ административных процедур, выявлять бизнес-процессы и их элементы, а затем автоматизировать или перепроектировать.

Применение реинжиниринга БП распространяется также на процессы предоставления услуг, оказываемых совместно несколькими органами власти, государственными или иными негосударственными организациями в рамках общего бизнес-процесса. Вместе с тем общий бизнес-процесс базируется на сервисах, предоставляемых каждым участником оказания услуги. Поэтому он не может быть реализован без обеспечения доступности, возможности поиска и подбора ГУ в соответствии с необходимыми требованиями. Для этого недостаточно создания реестров/регистров/перечней государственных услуг ‒ необходимо каталогизировать услуги на основе унифицированных описаний, базирующихся на концептуальной модели услуги, чтобы упросить получение сведений о ГУ в машиночитаемом формате.

При проектировании ГУ нужно учитывать, что они существуют (разрабатываются и исполняются) в гетерогенной информационной среде, на границе различных предметных областей и могут быть востребованы для предоставления других совместных услуг. В формализации каждой услуги участвует множество моделей БП (например, организационно-ролевая, модель WorkFlow и др.), которые определяют ГУ с различных точек зрения – организационной, концептуальной, предметной и других, отражая семантику (смысловое значение), специфическую для этой точки зрения. Эти семантики тесно связаны между собой, однако установление (формализация), сохранение и последующее использование взаимосвязей семантик различных моделей требует специальных усилий. В нотациях и методах моделирования БП такие взаимосвязи, как правило, либо не предусматриваются, либо обладают существенными ограничениями.

41

Несмотря на то, что варианты консолидации моделей при проектировании БП в различных нотациях с применением семантических методов и архитектурных походов были рассмотрены разными исследователями, решения по их реализации в литературе не представлены. Применение парадигмы «открытого мира», принципов Semantic Web, а также стандартных методологий и нотаций проектирования (TOGAF + Archimate и BPMN) позволили авторам предложить метод проектирования бизнес-процессов с сохранением семантики предметной области. В его основе лежит формирование прикладной онтологии бизнес-процесса, которая обеспечивает взаимосвязь семантик различных моделей БП при проектировании госуслуг. А достижение семантической интероперабельности, которое является одним из ключевых факторов при совместном предоставлении услуг, становится возможным, благодаря распространению и повторному использованию семантических моделей.

Исследование международного и российского опыта, представленное в монографии, позволило по-новому взглянуть на документы, которые сегодня определяют стратегию развития российского ЭП. Стало очевидным, что причины отставания связаны с отсутствием целостного системного подхода к построению архитектуры ЭП, формированию единого информационного пространства и проектированию государственных услуг.

Для построения целостной модели развития проведена оценка текущего и перспективного уровня развития ЭП по следующим направлениям:

1. Текущая и перспективная модели ЭП. Действующие концепции развития российского ЭП направлены исключительно на улучшение услуг, предоставляемых гражданам и бизнесу. Вопросы создания системы взаимодействия между органами власти для решения комплексных задач государственного управления, в сферу э-правительства не входят. Однако, как показывает рассмотренный мировой опыт, развитие госуслуг должно решаться в комплексе с совершенствованием государственного управления. Преобразование аутсорсинговой модели в модель связанного правительства, способного решать комплексные задачи, обусловлено необходимостью повышения уровня связности функционирования ЭП и перехода от инфраструктуры оказания услуг к совместному использованию данных и предоставлению совместных услуг.

2. Текущий и перспективный уровень комплексирования ГИС в электронном правительстве. В настоящее время российское ЭП представляет собой систему систем общепризнанной категории с осознанными целями, назначенным руководством и выделенными ресурсами, однако у составляющих ее ГИС есть независимые владельцы ‒ органы власти со своими целями и задачами, отдельным финансированием, собственными подходами к разработке и обеспечению функционирования. Внесение изменений в каждую ГИС требует добровольного сотрудничества между ведомством и руководством ЭП. Для обеспечения работы связанного правительства чрезвычайно важно повысить уровень комплексирования ГИС до интеграции в целевую SOS, в которой ГИС сохраняют возможность работать независимо, но в нормальном режиме их работа подчинена общей цели.

42

3. Текущая и перспективная архитектура ЭП. В существующих проектных документах российского э-правительства речь идет исключительно об инфраструктуре. ЭП в целом как система не рассматривается, поэтому и речь о его архитектуре не идет. С точки зрения системной инженерии ЭП является социотехнической системой систем и может быть описана с применением архитектурного подхода. Это позволит структурировать систему, рассмотреть ее с разных точек зрения, поможет заинтересованным сторонам детализировать концепцию системы и состав требований, прежде чем приступать к полномасштабной трансформации.

4. Обеспечение интероперабельности информационных систем ЭП. Построение инфраструктуры российского ЭП на основе сервис-ориентированной архитектуры обеспечило интероперабельность на техническом уровне и стало основой для семантического уровня, который, однако не реализован. Это привело к тому, что SOA-ориентированная СМЭВ зачастую используется для обмена файлами и архивами, а не данными в едином информационном пространстве. Переход к совместному использованию данных и предоставлению совместных услуг должен быть поддержан интероперабельностью на нормативном, организационном и семантическом уровнях. А для устойчивого трансграничного взаимодействия стран-членов Евразийского экономического союза необходимо на межгосударственном уровне сформировать единый политический контекст интероперабельности.

5. Обеспечение жизненного цикла услуги. Поддержка ГУ должна охватывать весь ЖЦ, начиная с формирования стратегии оказания услуги и кончая ее утилизацией, тогда как в настоящее время техническая поддержка распространяется на эксплуатацию инфраструктуры и внедрение ГУ. Необходимо также расширить область мониторинга ГУ от числа обращений до показателей эффективности услуги, ее востребованности и устойчивости функционирования. Важнейшей (и вполне решаемой) задачей нового этапа развития ЭП

является переход к индустриальному «производству» госуслуг. Вместо кардинального сокращения (до 35 штук, взамен десятков тысяч) числа первоочередных государственных и муниципальных услуг, подлежащих переводу в электронный вид, необходимо обеспечить возможность проектирования и внедрения услуг «на потоке», то есть создать массовое производство ГУ. Тогда, по аналогии с автомобилями Генри Форда, выходящими с конвейера, услуга из «штучного» товара станет доступным сервисом, который может быть быстро разработан, внедрен, а затем и повторно использован.

Массовое проектирование БП и их применение при переводе ГУ в электронный вид невозможно обеспечить без эффективной разработки и повторного использования семантических моделей. Эти семантические модели данных, бизнес-процессов и услуг создаются при совместной работе экспертов-предметников и ИТ-специалистов, между которыми сейчас существует значительный «разрыв» на ментальном уровне. Для решения этой проблемы авторы предлагают создать и внедрить платформу семантической интеграции, которая объединит экспертное сообщество и, при поддержке специально созданного Центра компетенций, обеспечит эффективное использование

43

научного потенциала, создаст основу для разработки конкретных решений, обмена опытом, а также применения лучших практик.

Мероприятия по созданию платформы семантической интеграции должны быть направлены на решение следующих задач:

‒ организация экспертных сообществ (например, саморегулируемых общественных организаций), объединяющих участников ЭП, заинтересованных в интеграции информационных систем на основе семантических моделей данных;

‒ создание многофункциональной колаборативной платформы, обеспечивающей поддержку работы экспертных сообществ, повышение их осведомленности в вопросах семантической интероперабельности и стимулирование обмена решениями;

‒ разработка, продвижение и применение семантических моделей данных ЭП на федеральном, региональном и муниципальном уровнях для достижения приемлемой степени семантической интероперабельности;

‒ организация государственно-частного партнерства для проведения исследований в области построения моделей данных, разработки стандартов описания объектов моделей, инструментария и специальных приложений, содействия государственным организациям в управлении метаданными;

‒ поддержка единой методологии автоматизации процессов информационного обмена, перевода государственных услуг в электронный вид и, в будущем, разработки трансграничных услуг. Для использования мирового опыта было бы целесообразно сформировать

государственную программу работ по локализации международных стандартов моделей данных для обмена информацией в государственных информационных системах, подключиться к работе соответствующих международных организаций.

Платформа семантической интеграции позволит сформировать ядро ЕИП, создать модели для каждой из предметных областей, определить наборы данных, общие для разных доменов, а затем использовать их при проектировании семантических моделей бизнес-процессов. В свою очередь платформа может быть использована для создания «фабрики» государственных услуг, которая позволит сократить время и затраты на централизованную разработку конкретных информационных систем и сервисов за счет повторного использования компонентов, применения предметно-ориентированных языков, а также повышение уровня абстракции на основе принципов архитектуры, управляемой моделью (MDA).

С использованием платформы семантической интеграции может быть реализована предложенная нами методология перевода госуслуг в электронный вид, базирующаяся на рассмотренных методах построения семантических моделей данных, формирования ЕИП и разработки бизнес-процессов, которая (1) позволяет обеспечить уровень формализации ГУ, необходимый и достаточный для их однозначной интерпретации в процессе подготовки и оказания услуг в автоматизированном виде и (2) применение методов поддержки жизненного цикла ГУ для повышения устойчивости, своевременной модернизации и утилизации госуслуг.

Основываясь на применении архитектурного подхода и реализации предложенных методов, авторы разработали комплекс мероприятий по развитию

44

российского ЭП, который направлен на преодоление барьеров интероперабельности, обеспечение эффективности разработки и сопровождения государственных услуг на всех этапах их жизненного цикла. Сформулированы основные задачи, которые должны быть решены для достижения каждого из уровней интероперабельности, а также предложения по составу мероприятий, которые целесообразно включить в дорожную карту.

Реализация изложенных в этой части монографии предложений может стать основой для возврата лидирующих позиций российского ЭП, решения задач развития информационной демократии, повышения качества жизни граждан, улучшения условий развития бизнеса, вовлеченности граждан и бизнеса в деятельность правительства, которые предстоит решать в рамках цифровой трансформации государственного управления.

Цифровой трансформации и дальнейшим перспективам развития э-правительств посвящена пятая часть монографии . Переход к цифровой парадигме как в экономике и обществе в целом, так и в государственном управлении в частности, определяется уровнем ожиданий нового «цифрового поколения», которое привыкло не только к постоянной доступности услуг, но и к высокой скорости их доставки (получения). Поэтому приоритетами стали:

‒ ориентация на потребности клиента (цифровая услуга или цифровой продукт формируются по требованию потребителя, а не по предложению производителя);

‒ ориентация на мобильность и скорость (принципы «здесь и сейчас», любое устройство, любой канал связи);

‒ ориентация на данные (получение новых данных из существующих, анализ, принятие решений). Для цифровой трансформации государственного управления одной из

важнейших задач считается вовлечение граждан в онлайн взаимодействие с государственными организациями и институтами с использованием инновационных социальных технологий. И это нужно не только для оперативного учета мнения граждан о предоставляемых им государственных услугах, цифровизация может оказать существенное влияние на повышение политической активности населения и развитие институтов гражданского общества. Применение новых цифровых технологий и открытых государственных данных должно стать основой создания сетевых сообществ, нацеленных на определение гражданской позиции по волнующим общество проблемам, а также выработку предложений для принятия государственных решений.

Новые возможности для общественного участия в государственном управлении базируются на потенциале таких стратегических направлений технологического развития, как: интеллектуальный анализ данных (Data Mining), методы хранения и обработки больших данных (Big Data), глубинное обучение (Deep learning), блокчейн (Blockchain), интернет вещей (IoT), аналитика оконечных устройств (Edge Analytics), электронная идентификация личности (е-ID), Web-масштабируемые ИТ-среды (Web-Scale IT), гибридные облака (Hybrid cloud).

Вместе с тем, реализация потенциала этих технологий в сфере государственного управления навряд ли возможна без масштабной реорганизации информационных ресурсов. Государственные данные, не являющиеся конфиденциальными, должны стать публичными, т.е. доступными неограниченному кругу лиц, пригодными для понимания и обсуждения, а также

45

машиночитаемыми ‒ подготовленными для компьютерной обработки. Возможность проведения такой реорганизации во вполне обозримые сроки подтверждает опыт публикации государственных данных в рамках инициатив открытых данных (OD) и связанных открытых данных (LOD), которые активно развиваются во многих странах в последние годы.

Технология создания и предоставления открытых государственных данных одновременно с описывающими их моделями закладывает основу для внедрения датацентричного подхода к организации информационных систем. То есть для перехода от документо-центричных ИС к датацентричным и моделе-ориентированным системам, в которых данные имеют первостепенное значение, причем их интерпретация осуществляется не приложениями поставщика данных, а потребителем на основе моделей (стандартов) данных. Использование семантических моделей данных позволяет обрабатывать связанные данные в контексте, обеспечивая их точную смысловую интерпретацию и разрешение семантических конфликтов.

Переход к датацентричным, моделе-ориентированным ИС в государственном секторе, построение единого цифрового пространства для целей государственного управления неразрывно связаны с развитием интероперабельности. Внедрение базовых конструкций интероперабельности ‒ общей архитектуры интероперабельности, принципов и стандартов интероперабельности ‒ не является чисто технической проблемой. Необходимо создание соответствующей нормативной правовой и нормативно-методической базы, которая может быть разработана и принята только при тесном сотрудничестве государства с научно-техническим и экспертным сообществом.

Совместное использование информации государственными организациями, построение единого цифрового пространства ‒ безусловно значимый для повышения обоснованности и качества государственных решений результат, который ожидается от цифровой трансформации. Однако этот результат важен не только сам по себе, он является базой для развития совместных услуг ‒ интегрированных сервисов государственных организаций, различных субъектов бизнеса и некоммерческого сектора (волонтерских, благотворительных и др. организаций). Построение цифрового правительства как экосистемы совместных услуг, т.е. открытой социотехнической системы, обеспечивающей условия для предоставления, инновационного развития и распространения интегрированных сервисов позволит достичь социально значимых целей, раскроет потенциал открытых государственных данных для стимулирования инноваций и трансформации государственных услуг.

Опыт перехода от электронных правительств к цифровым (ц-правительствам) в ведущих странах пока не очень велик, но тем не менее уже позволяет сделать первые выводы и прогнозы. Заслуживает внимания проведенное в 2013 году консалтинговой компанией Accenture исследование цифровизации тридцати стран различного социально-экономического уровня, в котором представлены три базовых сценария развития в зависимости от экономических показателей стран:

• страны группы 1 (развитые страны, сокращающие государственные расходы, чтобы сбалансировать бюджет, и демонстрирующие умеренный рост государственных расходов на ИКТ) в краткосрочной перспективе могут сфокусироваться на увеличении экономической эффективности и поиске таких путей цифровизации, которые позволят сократить затраты на ее

46

реализацию. В среднесрочной перспективе ‒ обеспечить доступ граждан ко всем основным услугам с цифровым качеством. В долгосрочной перспективе ‒ внедрять значительные инновации;

• страны группы 2 (развивающиеся страны с сильным экономическим ростом и высокими темпами роста государственных расходов на ИКТ) в краткосрочной перспективе могут рассмотреть построение и развитие развернутой ИКТ-инфраструктуры. В среднесрочной ‒ поощрять массовое внедрение разнообразных цифровых услуг, а также обеспечить их дальнейшее использование, включая повышение цифровой грамотности населения и включение граждан в жизнь цифрового общества. В долгосрочной перспективе ‒ начать построение новых цифровых отношений государства и граждан, основанных на доверии и ответственности;

• страны группы 3 (страны с развитой экономикой, низким дефицитом или профицитом бюджета и умеренным ростом государственных расходов на ИКТ) в краткосрочной перспективе могут сфокусироваться на повышении уровня удовлетворенности граждан и вовлечении их в политические процессы. В среднесрочной ‒ создать открытое/сетевое государство за счет укрепления общественного доверия, обеспечения его прозрачности, возможности общественного контроля и взаимодействия с обществом. В долгосрочной ‒ перейти к развитию цифрового общества, в котором все заинтересованные стороны возьмут на вооружение повсеместное и всеобъемлющее использование цифровых технологий. В этом исследовании Россия была отнесена к группе 1 ‒ страны этой группы

(в нее, например, входят США, Великобритания, Япония и др.) являются развитыми, однако к 2013 году серьезно пострадали от глобальной волатильности и сосредоточились на сокращении государственных расходов, чтобы сбалансировать бюджет. Несмотря на то, что во всех странах выгоды от цифровой трансформации могут быть использованы для достижения значительных «завоеваний» во многих сферах жизни, именно для стран группы 1 прогнозировалась возможность оживить свою экономику, направив инвестиции в ее дальнейшую цифровизацию.

Сейчас, по прошествии пяти лет после публикации этого исследования, когда долгосрочная перспектива превратилась в среднесрочную, не остается сомнений в том, что переход к цифровой парадигме стал основным трендом развития электронных правительств во всем мире. Лидеры этого процесса ‒ США, Англия, Ю. Корея, а также Евросоюз ‒ строят цифровую экономику и цифровое правительство на базе глубокой научной проработки и большого практического опыта создания крупномасштабных социотехнических систем, публикации государственных данных, организации работы больших экспертных групп и проектных команд, распространения знаний в этой области. Причем цифровые инициативы этих стран не отрицают развития архитектурных подходов и механизмов обеспечения интероперабельности на всех уровнях взаимодействия, а в полной мере опираются на него.

Новая программа э-правительства ЕС ISA2, описанная в пятой части монографии, направлена главным образом на развитие ключевых механизмов европейской интероперабельности. Последние включают, как стратегические документы (Стратегия и Концепция интероперабельности), так и средства их практического применения – Эталонную архитектуру и Портфолио решений, для

47

внедрения которых разработчики стран ЕС используют специальный инструментарий. В рамках ISA2 формируется общее для ЕС пространство интероперабельности, обеспечивается единообразие подходов путем создания и распространения моделей, платформ, инструментов мониторинга и поддержки принятия решений, а также разработка, поддержка и развитие стратегических инициатив, которые в дальнейшем используются европейскими государственными администрациями.

В 2016-2017 годах состоялось широкое экспертное обсуждение исследований глобальных консалтинговых компаний (Всемирного банка, Accenture, Boston Consulting Group и SAP), которые рекомендовали Правительству РФ безотлагательно переходить к формированию ц-правительства, совместив цифровую трансформацию с широкомасштабной административной реформой государственного управления, чтобы сократить ее сроки и повысить эффективность. А в июле 2017 года была принята программа «Цифровая экономика Российской Федерации»6, определившая «дорожную карту» цифровизации в нашей стране на среднесрочную перспективу.

Эта программа «направлена на создание условий для развития общества знаний в Российской Федерации, повышение благосостояния и качества жизни граждан нашей страны путем повышения доступности и качества товаров и услуг, произведенных в цифровой экономике с использованием современных цифровых технологий, повышения степени информированности и цифровой грамотности, улучшения доступности и качества государственных услуг для граждан, а также безопасности как внутри страны, так и за ее пределами». Сфера государственного управления вошла в состав первоочередных направлений, реализация которых будет осуществляться на основе дополнения Программы соответствующими разделами, а также разработки и реализации соответствующих планов мероприятий («дорожных карт»). Поэтому при формировании этого направления целесообразно учесть текущий опыт стран – лидеров цифровой экономики и, главное, использовать его для того, чтобы несмотря на почти 5-летнее отставание, сделать путь России к цифровому правительству более прямым и успешным.

Мы уверены, что значение цифровой трансформации не исчерпывается построением ц-правительства, она должна стать основой развития государственного управления в долгосрочной перспективе. Будущее цифровое правительство, многократно усиленное за счет расширенного применения интеллектуальных (когнитивных) информационных технологий и построенное на принципах системноинженерного мышления, станет интеллектуальным, умным или даже – когнитивным. Будет обеспечена синергия от взаимодействия умного человека и «умной» машины: первая сторона привнесет в процесс управления и принятия решений творческий потенциал, эмоции, духовное, неявный опыт, а вторая – достоверную и правильно структурированную информацию, быстрые расчеты, явные и неявные знания.

Цифровое будущее, в котором искусственный интеллект заменит рутинные процедуры и начнет принимать обоснованные, эффективные решения вместе с представителями органов власти, не кажется таким уж далеким. Безусловно, на экспериментальном уровне уже сегодня когнитивные технологии должны шаг за

6 Программа «Цифровая экономика Российской Федерации», утвержденная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2017 года №1632-р.

48

шагом внедряться в деятельность электронного правительства. Однако для того, чтобы этот процесс был успешным, необходимо в ходе цифровой трансформации осуществить переход на датацентричную парадигму, создав основу для работы ИИ.

Подходы, методы и инструменты, рассмотренные в этой монографии и составляют научно-методологическую основу цифровой трансформации государственного управления, формирования инфраструктуры единого цифрового пространства и перехода к датацентричной парадигме.

49

ДЛЯ ЗАМЕТОК