20141222 Rapport verkenning Samen Stevig Sturen
-
Upload
bart-teulings -
Category
Documents
-
view
147 -
download
0
Transcript of 20141222 Rapport verkenning Samen Stevig Sturen
Grip op Lasten?
Externe toets op verbetervoorstellen Samen Stevig Sturen
om kapitaal- en beheerlasten beter te sturen en beheersen
Eindrapport
In opdracht van directeur Ruimte en Mobiliteit
Provincie Zuid Holland
Bart Teulings
Den Haag, 22 december 2014
2
Inhoud
Bevindingen en aanbevelingen 3
Context en vraagstelling 4
Deel 1: Toets verbetervoorstellen Samen Stevig Sturen 12
Aandachtspunt 1: Gebrekkige sturing en beheersing
Lastenontwikkeling 15
Aandachtspunt 2: Organisatie opdrachtgeverschap kwetsbaar 24
Aandachtspunt 3: Projectmanagement weinig helder ingeregeld 32
Voorstel voor vervolgacties 35
Deel 2: Condities om samen stevig te sturen 36
Bijlagen 46
Bijlage 1: Opmerkingen bij sturingsvoorstel Samen Stevig Sturen 47
Bijlage 2: Opdrachten voor vervolgacties 51
Bijlage 3: Gesprekspartners in verkenning 58
3
Bevindingen en aanbevelingen
4
Overzicht van bevindingen en aanbevelingen
Samenvatting bevindingen
1. Bij de provincie Zuid Holland werden de afgelopen jaren de jaarschijven voor investerings-
projecten regelmatig onderschreden en bleek bij periodieke inventarisatie van de lange
termijn-ontwikkeling van de kapitaal- en beheerlasten voor provinciale infrastructuur
regelmatig op lange termijn een omvangrijk tekort op te treden. Dit is aanleiding geweest voor
het project Samen Stevig Sturen, waarin voorstellen zijn uitgewerkt om de sturing en
beheersing van de aanleg en het beheer van infrastructuur te verbeteren. De directeur DRM
heeft opdracht gegeven voor deze verkenning als toets op de in dit project uitgewerkte
verbetervoorstellen.
2. De provincie heeft met de notitie Lange termijn-inzicht kapitaal- en beheerlasten infrastructuur
uit december 2013 haar inzicht verbeterd in de ontwikkeling van de lasten voor infrastructuur
over 30 jaar, waarbij een structureel tekort op lange termijn naar voren is gekomen. In het
Financieel kaderbesluit infrastructuur heeft Provinciale Staten (PS) in juni 2014 deze
lastenontwikkeling bijgestuurd naar het in het coalitieakkoord voorziene ontwikkelingspad.
3. In het gelijktijdige Procedureel kaderbesluit infrastructuur zijn afspraken gemaakt om de
lasten-ontwikkeling in het vervolg beter te beheersen: de lastenontwikkeling wordt jaarlijks
geactualiseerd in een kaderbesluit infrastructuur en 30 jaar vooruit in beeld gebracht. Tevens
wordt er naast het Meerjaren-Programma Infrastructuur (MPI) een Meerjaren-Programma
Onderhoud (MPO) aan PS voorgelegd en worden bij investeringsbesluiten de beheerkosten
direct geraamd en afgedekt.
4. De afspraken uit het procedureel kaderbesluit en de kaders uit de provinciale Leidraad
professioneel opdrachtgeverschap zijn in het kader van Samen Stevig Sturen vertaald in
procedurele verbetervoorstellen.
5. De interventies in procedureel kaderbesluit zijn belangrijke stappen om de sturing en
beheersing van de provinciale infrastructuur-lasten te verbeteren. Het inzicht in de
lastenontwikkeling is hierdoor beduidend toegenomen, waardoor ook beter zicht is ontstaan
op punten die nog nader de aandacht verdienen.
Samen Stevig Sturen is een waardevol proces om tot betere werkprocessen te komen – al is
het alleen maar door het intensieve onderlinge gesprek over de wijze van werken en
onderlinge afstemming daarbij. De verbetervoorstellen hebben wel een nogal procedureel
karakter en focussen zich vooral op de relatie investeren-beheren en op de wijze van
opdrachtgeven. Bij de voorstellen zijn in het kader van deze verkenning een aantal technische
opmerkingen gemaakt die bij de afronding van Samen Stevig Sturen kunnen worden
betroken. Daarnaast zijn drie fundamentele aandachtspunten aan het licht gekomen.
6. De drie fundamentele aandachtspunten die in deze verkenning naar voren zijn gekomen zijn:
a. De sturing en beheersing van de lasten voor infrastructuur zijn gebrekkig
b. De organisatie van het opdrachtgeverschap binnen de provincie is kwetsbaar
c. De wijze van projectmanagen en de projectadministratie zijn niet helder ingeregeld
7. De voornaamste knelpunten in sturing en beheersing van de lasten voor infrastructuur zijn:
Er wordt in de kaderstelling en door het lijnmanagement niet gestuurd op de
lastenontwikkeling voor infrastructuur, maar op investeringskredieten. In de sturing
en beheersing zijn de consequenties van het activeren van investeringen met
5
maatschappelijk nut door de provincie onvoldoende vertaald. Daardoor is er geen
helder kader voor de budgetontwikkeling en wordt hier beperkt op gestuurd.
Er wordt onvoldoende een match gemaakt tussen het investeringsvolume en de
budgetruimte op lange termijn. Daardoor is er geen transparant inzicht in de
onderlinge ontwikkeling van baten en lasten op lange termijn en is geen sprake van
een structureel evenwicht van baten en lasten op de provinciale begroting.
De scope-afbakening tussen MPI en MPO leidt tot een verwarrend beeld. Doordat
kapitaallasten voor initiële investeringen in infrastructuur en voor vervanging niet in
samenhang begroot worden en bij programmering van nieuwe infrastructuur de
noodzakelijke beheerbudgetten niet worden meegenomen, ontstaat onterecht een
beeld van autonoom oplopende beheerlasten en wordt de investeringsruimte voor
nieuwe infrastructuur te optimistisch ingeschat.
8. De voornaamste kwetsbaarheden in de organisatie van het opdrachtgeverschap zijn:
Er is sprake van een dubbele ambtelijke opdrachtstructuur voor infrastructuur-
projecten met een beleidsmatig en ambtelijk opdrachtgever, waarbij de onderlinge
rolverdeling te weinig helder is afgebakend
Daardoor is de ambtelijk opdrachtgever te beperkt gezaghebbend in positie naar
bestuur, directie en projectleiding en is de beleidsmatig opdrachtgever te ver op
afstand om goed projecten te sturen en beheersen
Bovendien is het budgethouderschap voor de budgetten met respectievelijk voor-
bereidings- en uitvoeringskredieten te weinig helder in de organisatie belegd.
9. De voornaamste verbeterpunten voor projectmanagement en -administratie zijn:
Er is een PS-projectenregeling voor projecten boven 10 miljoen euro. Binnen de
afdeling APP wordt de fasering PO&U gehanteerd. Deze sluit niet aan op de PS-
regeling en ook niet op de bestuurlijke besluitvorming in vier fasen zoals voor
projecten beneden 10 miljoen wordt gehanteerd
Daardoor bestaat binnen de provincie te beperkt eenduidigheid over projectfasering,
besluitvorming over projectovergangen, kredietverlening per fase
De projectadministratie biedt te weinig helder inzicht in de actuele projectkredieten
en kredietuitputting per project.
Aanbevelingen
I Verbetervoorstellen Samen Stevig Sturen
1. Zorg voor afronding van de verbetervoorstellen Samen Stevig Sturen met verwerking van de
aanbevelingen uit deze verkenning en de technische opmerkingen uit bijlage 1. Zorg onder
leiding van de stuurgroep Samen Stevig Sturen voor een zorgvuldige implementatie van de
voorstellen en communicatie daarover met de medewerkers, zodat het werkt als een
cultuurveranderings-project - zowel op het niveau van de gehele Directie Ruimte & Mobiliteit
als van de afzonderlijke afdelingen.
II Versterking financiële sturing en beheersing MPI/MPO
2. Zorg voor een transparante presentatie van de lasten voor infrastructuur en de op
concernniveau beschikbare ruimte. Zorg dat baten en lasten op concernniveau op lange
termijn structureel in evenwicht zijn conform de vereisten van het Besluit Begroten
Verantwoorden.
6
3. Zorg voor een helder stelsel van besluitvorming over budgetten, eenduidige toedeling van de
budgetverantwoordelijkheid aan lijnmanagers, spelregels voor de besteding van budgetten en
een systematiek van rapportage daarover. Raandvoorwaarde daarvoor in het geval van
projectmatige investeringen zijn een heldere fasering van de besluitvorming en fasegewijze
toedeling van (budgettaire) verantwoordelijkheden.
4. Stuur op de ontwikkeling van de uitgaven voor aanleg en beheer van infrastructuur op
lastenniveau. Formuleer op concernniveau kaders en spelregels voor de ontwikkeling van de
lasten en leg de verantwoordelijkheid voor het sturen en beheersen van de budgetten
eenduidig bij het lijnmanagement vanuit de filosofie van integraal management.
5. Herdefinieer bij de voorgenomen integratie van MPI en MPO de scope-verdeling tussen
beide onderdelen, zo dat in het MPI integraal de voorgenomen uitgaven worden
geprogrammeerd voor voorbereiding, uitvoering en beheer van nieuw te realiseren
infrastructuur en in het MPO integraal de lasten (kapitaal- en beheer-) voor reeds
gerealiseerde infrastructuur.
Zorg dat in het MPI vanaf de initiatieffase bij vooornemens voor nieuwe infrastructuur een
raming is opgenomen van de kosten voor voorbereiding, aanleg èn beheer. Voor de
beheerkosten van nieuwe infrastructuur hoeven de vervangingslasten niet direct mee te
worden begroot, wanneer er door de schaal van het project géén sprake is van een ideale
spreiding van vervangingslasten in de tijd (ideaal complex).
6. Expliciteer de normen voor het activeren van beheerkosten zo, dat vervangingskosten na de
levensduur worden geactiveerd. Daarnaast kunnen alleen kosten voor functietoevoeging,
danwel technische levensduurverlenging worden geactiveerd naar rato van de toevoeging van
functie en/of levensduur ten opzichte van het reeds geactiveerde kapitaalgoed. Hanteer
daarbij als norm voor de levensduur de genormeerde technische levensduur uit de nota
Beheer en onderhoud transparant.
Los een eventueel exploitatietekort op door versneld kapitaallasten tlv. de reserves af te
lossen en de vrijgevallen ruimte voor kapitaallasten eenmalig om te zetten in exploitatielasten.
III Herijken organisatie opdrachtgeverschap
7. Herijk de toedeling van het opdrachtgeverschap voor investeringsprojecten binnen de
ambtelijke organisatie zodanig dat per fase eenduidig helder is wie eindverantwoordelijk is
voor het project, voor het bestuur en de directie aanspreekbaar is op de voortgang en
resultaten en naar de projectleider zorg draagt voor heldere projectkaders en -condities.
8. Definieer deze verantwoordelijkheden voor opdrachtgeving van projecten waarbij een helder
eenduidig uit te voeren uitvoeringsbesluit genomen kan worden zo, dat de beleidsmatig
opdrachtgever eindverantwoordelijk is voor de initiatief- en voorbereidingsfase en de ambtelijk
opdrachtgever eindverantwoordelijk is voor de uitvoeringsfase.
De beleidsmatig opdrachtgever kan de ambtelijk opdrachtgever in de voorbereidingsfase
verzoeken namens hem het opdrachtgeverschap operationeel in te vullen. De ambtelijk
opdrachtgever verzoekt de beleidsmatig opdrachtgever om de kaders van het
uitvoeringsbesluit bij te stellen als hij in de uitvoeringsfase merkt dat het project tegen de
grenzen van deze kaders aanloopt.
Voor projecten die in een interactief proces ook na het uitvoeringsbesluit nog om
beleidskeuzes vragen, moet een nadere afspraak over een heldere verantwoordelijkheids-
verdeling gemaakt worden.
9. Beleg de budgetverantwoordelijkheid voor het samenstel van voorbereidingskredieten,
respectievelijk uitvoeringskredieten bij de eindverantwoordelijk opdrachtgever voor die fase
7
binnen de ambtelijke organisatie. Deze mandateert het krediet door naar de verantwoordelijk
projectleider. Rapportage en verantwoording verloopt via de opdrachtgever.
IV Beter inregelen projectmanagement
10. Werk een eenduidige provinciale projectenstandaard uit voor ruimtelijke en infrastructurele
projecten, waarbij de opbouw van de PS-regeling voor projecten boven de 10 miljoen leidend
is. Regel in deze standaard de fasering van projecten, de bestuurlijke besluitvorming over
fase-overgangen, de elementen die onderdeel zijn van de besluiten, de besluitvorming over
projectkredieten per fase, de raming van kosten voor de volgende fases, de rapportage over
de voortgang. Bezie of deze standaard ook voor groen-projecten toepasbaar is.
11. Licht de organisatie van de projectadministratie door met aandacht voor de verdeling van
financiële en administratieve verantwoordelijkheden, de (wissel-)werking van de systemen die
samen de projectadministratie vormen, de werking van verschillende financieringsregimes in
projecten (OHW/jaarschijven). Betrek daarbij ook de projectadministratie voor beheer.
12. Hanteer voor projecten, waarover het bestuur in het kader van het MPO in één keer op
programmatisch niveau budget beschikbaar heeft gesteld dezelfde terminologie als in de
projectenstandaard. Hanteer voor deze projecten niet de spelregels over bestuurlijke
besluitvorming uit de provinciale projectenstandaard – tenzij het project een provinciaal
investeringsvolume van 10 miljoen overstijgt.
13. Zorg voor een coördinatieprocedure tussen M&M en DBI om bij projecten met gemengde
bekostiging uit het MPI en het MPO te bepalen, vanuit welk programma de opdrachtgeving
wordt verzorgd. Streef daarbij zo veel mogelijk naar een eenduidig financieringsregime door
onderling betrokken budgetten eenmalig over te boeken.
V Condities in organisatie doorontwikkelen
14. Zorg binnen de afdeling M&M voor een taakteam dat optreedt als programma-bureau MPI,
voor versterking van de financiële expertise bij lijn- en programma-management middels een
cursusaanbod op maat en versterking van de strategische financiële ondersteuning
15. Zorg binnen de dienst DBI voor een programmabureau MPO, voor versterking van de
financiële expertise bij lijn- en programma-management middels een cursusaanbod op maat
en versterking van de strategische financiële ondersteuning. Vereenvoudig binnen DBI de
organisatie van het opdrachtgeverschap in het kader van het MPO.
16. Herdefinieer de rol van ambtelijk opdrachtgever binnen de afdeling AOG, zorg dat de
ambtelijk opdrachtgever een eigen rapportage- en verantwoordingslijn naar de
verantwoordelijk bestuurder en directeur heeft, versterk de rol en de budgettaire
verantwoordelijkheid van het hoofd AOG daarbij en betrek in de opdrachtgeving de
projectleider actief bij de afstemming met de bestuurder.
17. Positioneer de afdeling APP als uitzendbureau voor hoogwaardige professionals. Stuur op
cultuur en kwaliteit. De afdeling heeft van oudsher een ingenieursachtige achtergrond. De
meer procesmatige kant met sensitiviteit voor bestuur en omgeving behoeft versterking.
Gebruik de uitwerking van een provinciale projectenstandaard voor verheldering van de
sturingslijnen voor projecten en een cultuuromslag in het projectmanagement. Werk een
ontwikkelingsprogramma voor medewerkers en een systeem van kwaliteitsmanagement uit.
8
Context en vraagstelling
9
De Directie Ruimte en Mobiliteit (DRM) van de Provincie Zuid Holland wenst de sturing en beheersing
van haar investerings- en onderhoudsprogramma’s te verbeteren. Daartoe heeft de directeur opdracht
gegeven tot het project Samen Stevig Sturen. Onder regie van een stuurgroep heeft de organisatie
verbetervoorstellen voor de sturing en beheersing van de infrastructurele programma’s en projecten
uitgewerkt. Gemma Smid, de directeur Ruimte en Mobiliteit (RM), heeft mij verzocht om als
onafhankelijk adviseur nog een keer goed te kijken naar deze voorstellen.
Aanleiding voor het project Samen Stevig Sturen vormde aanvankelijk de onderuitputting van de
jaarschijven van de infrastructuurprojecten. Jaarlijks bleek dat voor de projecten een veel groter
budgetbeslag werd geraamd dan er feitelijk werd gerealiseerd. In de jaarrekening was er jaarlijks
sprake van onderuitputting en doorschuiven van budgetten naar opvolgende jaren. Dit riep in
Provinciale Staten ieder jaar weer de vraag op of de projecten wel genoeg in control zijn. Dit was voor
het hoofd van de afdeling Project- en Programma-management (APP) aanleiding om een project te
starten om de sturing en beheersing te verbeteren. Het bureau APPM heeft dit traject ondersteund.
Gaandeweg is de aandacht echter verschoven naar de meerjarige ontwikkeling van kapitaal- en
beheerlasten voor infra. De inzet voor beheer werd eens in de vier jaar in de Nota budgetbehoefte voor
de komende vier jaar in kaart gebracht. Deze aanpak leidde tot budgettaire schokken en onvoldoende
inzicht in de lange termijnontwikkeling. In de notitie Lange termijn inzicht kapitaal- en beheerlasten van
eind 2013 is de lastenontwikkeling voor de komende 30 jaar in beeld gebracht. Het bleek dat deze
lasten op lange termijn veel hoger opliepen dan de daarvoor in het coalitieakkoord geraamde ruimte.
De focus van Samen Stevig Sturen verschoof daarmee naar de sturing en beheersing van de
lastenontwikkeling. Het hoofd Mobiliteit & Milieu (M&M) werd voorzitter van de stuurgroep.
In haar opdracht voor deze verkenning formuleerde de directeur RM twee vragen:
1. Voer een externe toets uit op de volledigheid en samenhang van de verbetervoorstellen
2. Geef aan welke condities noodzakelijk zijn om deze voorstellen succesvol in te voeren en of
deze condities momenteel in de organisatie aanwezig zijn.
In dit rapport wordt verslag gedaan van de bevindingen van deze verkenning. Ik heb gaande de
verkenning aan een klankbordgroep met het afdelingsmanagement van DRM en aan Gemma Smid als
opdrachtgever reeds gerapporteerd over mijn bevindingen. De sheets die ik daarbij heb gepresenteerd
vormen de basis voor dit rapport.
10
Voorafgaand aan de presentatie van mijn bevindingen is het goed om aan te geven dat deze
verkenning onderdeel uitmaakt van een veranderproces. De afgelopen jaren is zichtbaar geworden dat
de sturing en beheersing van de kapitaal- en beheerlasten van de provincie duidelijk verbetering
behoeft. Dat laat zich verklaren uit een geschiedenis van budgettaire ruimte binnen de provincie, die
bovendien jaarlijks toenam door de groei van het wagenpark en de opbrengsten van de
motorrijtuigenbelasting. Met de crisis zijn de middelen krapper geworden. Adequate beheersing van de
lastenontwikkeling is daarmee veel urgenter geworden. Dat is een ingrijpend proces in systematiek,
budgettaire opstelling, instrumentarium, werkwijze en cultuur. Een verandering die in stappen verloopt.
Een belangrijke stap is gezet met het verhogen van het inzicht in de lastenontwikkeling op lange
termijn. Doordat de provincie Zuid Holland – afwijkend van de meeste lagere overheden – haar
investeringen in infrastructuur activeert, worden keuzes die nu gemaakt worden pas over een paar jaar
zichtbaar en werken zij lang door. Uit de nota Lange termijn inzicht kapitaal- en beheerlasten blijkt dat
de lasten op de lange termijn stijgen met circa 67 miljoen euro, terwijl in het coalitieakkoord een groei
van 40 miljoen was voorzien. In het Financieel kaderbesluit van PS van juni 2014 heeft bijsturing plaats
gevonden naar een lastengroei op lange termijn van 40 miljoen.
Tegelijk is door PS een Procedureel kaderbesluit genomen, waarin is vastgelegd dat jaarlijks het
lastenbeeld voor de lange termijn wordt geactualiseerd in een financieel kaderbesluit bij de kadernota.
Het gaat om prijsindex, areaalgegevens en beleidsvoornemens. Naast het Meerjareninvesterings-
programma Infrastructuur (MPI) wordt een Meerjarenprogramma Onderhoud (MPO) opgesteld. Deze
programma’s worden bij de begroting gepresenteerd. Zo is de sturing en beheersing van de
lastenontwikkeling verbonden aan de P&C-cyclus. Bij besluitvorming over nieuwe infrastructurele
voornemens worden direct de onderhoudslasten met dekking in beeld gebracht.
Tegelijkertijd is besloten de systematiek van activeren te veranderen, waardoor niet de lasten per
jaarschijf worden geactiveerd, maar bij afronding van een project. In de tussentijd worden de uitgaven
als onderhandenwerk op de balans opgevoerd.
Binnen DRM is het procedurele kader als basis genomen voor de verbetervoorstellen Samen Stevig
Sturen. Daarnaast is een impuls gegeven aan het financieel bewustzijn in de organisatie door bij wijze
van pilot een directiecontroller aan te stellen bij DRM en het geven van financiële cursussen voor het
management en de medewerkers van de lijnafdelingen binnen DRM. Al deze acties beogen bij te
dragen van het veranderproces naar een betere financiële sturing en beheersing.
11
De verkenning die ik heb uitgevoerd heeft het karakter van een second opinion. Het is een toets op
de voorstellen die in het kader van Samen Stevig Sturen zijn ontwikkeld. Dat betekent dat in deze
verkenning niet het werk van de stuurgroep nog eens dunnetjes is overgedaan. Voor de toetsing
vormden de onderliggende vragen van de directeur RM voor deze verkenning de focus:
Bieden de verbetervoorstellen voor de provinciale organisatie in dit langer lopende
veranderproces de basis om met de kapitaal- en beheerlasten voor infrastructuur in
control te geraken?
Zorgen de verbetervoorstellen in de organisatie voor de beoogde helderheid over het
eigenaarschap van vitale sturings- en beheersingsprocessen en de benodigde
samenwerking daarbij?
Natuurlijk levert de verkenning ook technische verbetersuggesties op, maar dat beschouwen we als
‘bijvangst’ van deze externe verkenning. In bijlage 1 zijn paginagewijs de opmerkingen bij de
verbetervoorstellen opgenomen. De stuurgroep zal bezien hoe deze te verwerken in de voorstellen.
Met deze focus voor ogen is de verkenning in twee fases uitgevoerd. In de periode van begin
september tot half oktober heeft de externe toets op de verbetervoorstellen plaats gevonden. De
bevindingen zijn intensief besproken in de klankbordgroep en op de heidag van het MT DRM van
20 oktober jl. In de tweede fase van de verkenning van half oktober tot half december zijn te nemen
vervolgacties besproken en uitgewerkt in opdrachten voor verbeteracties. Daarnaast zijn de
noodzakelijk organisatorische condities voor verbetering van de sturing en beheersing
geïnventariseerd en vertaald in ontwikkelagenda’s er afdeling van DRM.
Deze fasering is ook terug te vinden in de opbouw van het rapport. Na deze inleidende
sheetpagina’s worden in het volgende deel de bevindingen bij de verbetervoorstellen
gepresenteerd. Het rapport concentreert zich vervolgens in aparte blokken op drie geconstateerde
zorgpunten bij de voorstellen. Dit vormt het hart van dit rapport. In het daarna volgende deel
worden de vervolgacties en verbeteragenda’s gepresenteerd.
In de bijlagen bij het rapport zijn de paginagewijze technische bevindingen bij het verbetervoorstel
opgenomen, alsmede de opdrachten voor vervolgacties. In de laatste bijlagen is een overzicht
opgenomen van de gesprekspartners in het kader van deze verkenning.
12
Toetsing Verbetervoorstellen Samen
Stevig Sturen
Deel 1
13
Voor dit rapport vormt het rapport Samen Stevig Sturen, Sturing en werkwijzen voor de realisatie
van MPI en MPO van september 2014 de basis. Dit rapport is opgesteld onder regie van een brede
stuurgroep met de afdelingshoofden M&M, APP, Afdeling Opdrachtgeverschap (AOG), Directie
Beheer Infrastructuur (DBI) en (deels) Financieel Juridisch Zaken (FJZ) - alsmede enkele
bureauhoofden en accountmanagers van FJZ. Het rapport is opgesteld met ondersteuning van het
externe adviesbureau APPM.
Kader voor het rapport wordt gevormd door het Procedureel kaderbesluit van PS en de Leidraad
professioneel opdrachtgeverschap van de provincie. In het rapport worden werkprocessen
uitgewerkt, alsmede de verantwoordelijkheden in die werkprocessen per afdeling benoemd. Het
rapport heeft het karakter van een sheetpresentatie met werkprocesschema’s en opsommingen
van verantwoordelijkheden per proces per afdeling.
Er worden vier hoofdprocessen beschreven:
Het opstellen van het MPI onder regie van M&M – afgestemd op het MPO. Voor de
verantwoording worden drie rapportages beschreven met een frequentie die wisselt
tussen 6 weken en 3 maanden: de rapportages project (APP), projecten (AOG) en MPI
(M&M)
Het opstellen van het MPO onder regie van DBI – afgestemd met het MPI. Ook hier
bestaan drie rapportages met een frequentie van 6 weken: mutatielijsten projecten,
rapportage over deelprogramma’s en een programmarapportage voor het gehele MPO
De uitvoering van projecten door APP volgens drie uiteenlopende faseringen, waarbij
M&M resp. DBI optreden als beleidsmatig opdrachtgever die de scope laat vaststellen en
AOG als ambtelijk opdrachtgever die binnen de scope het project laat uitvoeren
De keten van opdrachtgeving en rapportage met beleidsmatig en ambtelijk opdrachtgever
en de projectleider als opdrachtnemer. Bij de rapportage is een koppeling gemaakt naar
de producten van de P&C-cyclus. Voor de verschillende rapportages zijn formats
uitgewerkt.
Tot slot is in het rapport een overlegstructuur beschreven waarbij een serie overleggen op project-
en programmaniveau wordt onderscheiden binnen de ambtelijke organisatie en met de
verantwoordelijk bestuurder.
14
Uit de verkenning komt naar voren dat in het veranderproces reeds een aantal waardevolle stappen
zijn gezet. Met name het Procedureel kader dat de provinciale organisatie heeft uitgewerkt en dat
het College van GS aan PS heeft voorgelegd bevat goede interventies om de sturing en beheersing
te verbeteren. De essentie van deze stappen voorwaarts zijn:
Een koppeling tussen de lasten van investeringen en van beheer
Jaarlijkse actualisatie van het lastenbeeld op grond van de ontwikkeling van prijzen, areaal
en investeringsvoornemens
Inzicht in de lastenontwikkeling voor de komende 30 jaar als huidige investerings-
voornemens zich hebben vertaald naar kapitaal- en beheerlasten op de begroting
De verbetervoorstellen Samen Stevig Sturen hebben ook meerwaarde. Een belangrijk deel daarvan
bestaat uit het feit dat energie is gestoken in het onderling gesprek, waardoor er meer inzicht
bestaat in de samenhang van de werkprocessen. De voorstellen hebben echter ook een sterk
procedureel karakter. Voor daadwerkelijke verbetering is een veranderproces nodig, waarbij de
expertise en het gedrag en de onderlinge cultuur van managers en medewerkers worden geraakt.
Dat vraagt ook om goed begrip van de mechanismes onder het nog bestaande tekort aan sturing
en beheersing. De voorstellen focussen zich nu sterk op de samenhang van investerings-
beslissingen en beheerlasten en op de verantwoordelijkheidsverdeling rond het
opdrachtgeverschap. De voorstellen zijn op deze punten waardevol. Her en der is een technische
kanttekening op zijn plaats, of verdient net een andere oplossing wellicht de voorkeur. Deze
technische opmerkingen zijn paginagewijs opgenomen in een kort overzicht in bijlage 1.
In mijn verkenning zijn er echter drie zorgpunten die echt de aandacht verdienen. Deze drie punten
staan centraal in mijn bevindingen:
1. De sturing en beheersing van de lasten op programmaniveau in relatie tot de ruimte op
concernniveau op lange termijn is nog gebrekkig – ook al zijn er waardevolle stappen
gezet naar verbetering
2. De organisatie van het opdrachtgeverschap in de ambtelijke organisatie van de provincie
is weinig gangbaar en kwetsbaar
3. Het projectmanagement is binnen de provincie weinig eenduidig geregeld en de
projectadministratie behoeft versterking.
Deze drie zorgpunten staan centraal in het vervolg van het eerste deel van dit rapport.
15
Gebrekkige sturing en beheersing
lastenontwikkeling
Aandachtspunt 1
16
De notitie Lange termijn inzicht in kapitaal en beheerlasten van infrastructuur heeft inzicht
opgeleverd in de lastenontwikkeling voor infrastructuur op lange termijn (30 jaar). Uit de notitie
bleek een noodzaak om de lastenontwikkeling te beheersen. Om binnen het in het Coalitieakkoord
voorziene plafond van 40 miljoen euro groei (na 2017) te blijven, zijn bij het Financieel kaderbesluit
ingrijpende bijsturingsacties uitgevoerd ter hoogte van 27 miljoen euro.
Bovenstaande overzicht van de meerjarige lastenontwikkeling voor infrastructuur is het overzicht
dat na bijsturing bij de begroting 2015 is gepresenteerd in het MPI. Het overzicht laat een
lastenstijging ten opzichte van het laatste jaar van de meerjarenbegroting (2018) zien van 65
miljoen euro. Een deel van deze stijging (16 miljoen) laat zich verklaren als een technisch effect
van het anders, later activeren van projecten. Door deze technische verbetering is er tijdelijk een
dip in het niveau van de activering van investeringen. Het bedrag dat in 2015 daardoor vrijvalt zal
worden gestort in de reserve van het programma Mobiliteit en milieu en is niet opgenomen in dit
overzicht. Na correctie voor dit effect resulteert een groei van 49 miljoen euro – 9 miljoen meer dan
in het kaderbesluit voorzien.
Het Besluit Begroten en Verantwoorden (BBV) van de minister van BZK schrijft een structureel en
reëel sluitende begroting voor. Om de meerjarige ontwikkeling van de begroting in beeld te brengen
stelt het BBV verplicht dat provincies en gemeenten in hun begroting een meerjarenperspectief drie
jaar vooruit laten zien. Het laatste jaar van het meerjarenperspectief moet structureel sluiten. Bij de
provincie Zuid Holland is het beeld van de lasten na die vier jaar echter verre van stabiel door de
ontwikkeling van de kapitaallasten op lange termijn.
17
In het coalitie-akkoord 2011-2015 is rekening gehouden met de lasten van extra investeringen,
maar ook met extra beheerlasten. Totaal is indertijd rekening gehouden met een lastenstijging van
40 miljoen euro. De structurele begrotingsruimte is echter in de loop van de tijd niet stabiel
gebleven. Deze wordt beïnvloed door bezuinigingen en wijzigingen in het takenpakket vanuit de
rijksoverheid, maar ook door mutaties in het eigen inkomsten- en uitgavenpatroon van de provincie.
In de meerjarenbegroting 2015-2018 is het overschot in het laatste jaar van het meerjaren-
perspectief 33 miljoen euro. Die ruimte is dus onvoldoende om de structurele lastengroei voor
infrastructuur op te vangen. Die groei bedraagt immers 49 miljoen euro als alle nu
geprogrammeerde ambities ook daadwerkelijk doorgaan.
Als zich verder na 2018 geen wijzigingen in het structurele uitgavenpatroon van de provincie meer
voordoen resulteert een structureel tekort van 16 miljoen euro. Waarschijnlijk ontstaat er door
aflopende afschrijvingen elders op de begroting of door éénmalige afdekking van investeringen uit
reserves nog wel enige dekking die het geprogrammeerde tekort in enige mate beperkt.
In de presentatie van de begrotingsgegevens wordt door de provincie Zuid Holland geen verband
gelegd tussen de structurele lastenontwikkeling voor infrastructuur en de budgettaire ruimte in de
meerjarenbegroting. In het kader van dit onderzoek heeft de provincie geen gegevens getoond, die
laten zien in welke mate elders in de provinciale begroting na 2018 nog structurele mutaties
plaatsvinden van het inkomsten en uitgavenpatroon, of dat het niveau van de kapitaallasten wordt
gereduceerd door investeringen eenmalig ten laste van reserves of incidentele budgetruimte te
brengen. Dat inzicht is wel noodzakelijk.
Er is sprake van een gebrek in de financiële sturing en beheersing. Dat heeft te maken met het feit
dat de provincie zich onvoldoende bewust is van het effect van de keuze die PS in het verleden
heeft gemaakt om investeringen met maatschappelijk nut, zoals in infrastructuur, op haar begroting
te activeren. Daardoor komen met vertraging lasten langjarig op de begroting, waar tegenover geen
dekking staat. De geest van het voorschrift van het BBV om een structureel sluitende begroting te
laten zien beperkt zich dan niet tot het vierde jaar van de meerjarenbegroting. Het strekt zich in dat
geval uit tot het moment dat de structurele lasten en baten van de provincie een stabiel beeld laten
zien.
18
Om het voorgaande beter te begrijpen wellicht ten overvloede een stukje theorie over de
voorschriften van het BBV. Het BBV schrijft voor provincies en gemeenten een baten-lastenstelsel
voor – anders dan bij het rijk dat een kasstelsel heeft. In het kasstelsel reken je inkomsten en
uitgaven toe aan het moment dat ze feitelijk gerealiseerd worden. In het baten-lasstenstelsel
worden de inkomsten uitgaven toegeschreven aan het moment waarop ze betrekking hebben. Dat
kan net het veschil zijn tussen het moment van aangaan van de verplichting en de betaling. Veel
belangrijker is echter het verschil voor investeringen. Omdat het profijt van een investering zich
over meerdere jaren voordoet worden de lasten op de balans gezet en over meerdere jaren
afgeschreven – de lasten worden dus gespreid. In bedrijfstermen: de kosten van een machine
komen dan ten laste van het jaar dat de machine productief is en opbrengstpotentieel genereert. In
de tussentijd moet de investering wel gefinancierd worden met eigen of vreemd vermogen (een
lening bij de bank). Dat houdt wel een risico in, want de begroting wordt voor de komende jaren
belast met de lasten van rente en afschrijvingen (kapitaallasten), waar tegenover nog onzekere
baten staan. In huiselijke kring doen we iets vergelijkbaars als we een hypotheek nemen.
Het BBV verplicht de provincie om investeringen met economisch nut – die zichzelf terugverdienen
– te activeren. Voor investeringen met maatschappelijk nut waar geen inkomsten tegenover staan,
zoals voor infrastructuur, laat het BBV lagere overheden de keuze. De meeste provincies en
gemeenten activeren deze investeringen niet, omdat het de begroting langjarig belast. Het
activeren van investeringen met maatschappelijk nut heeft in de begroting een tsunami-achtig
karakter: de lasten komen pas na een paar jaar als het project is afgerond in beeld, maar drukken
daarna 30 of 40 jaar op de begroting. De begroting is dus heel weinig wendbaar en bovendien
gevoelig voor het risico van de renteontwikkeling. 1% rentestijging scheelt grofweg 17 miljoen euro
voor de provincie.
Als een lagere overheid kiest voor het activeren van investeringen met maatschappelijk nut, is het
essentieel dat de consequenties daarvan voor de financiële sturing goed worden doorgrond. Het
managen van de kapitaallasten is van groot belang. Het sturen op kredieten voor investeringen is
iets anders dan sturen op het niveau van de lasten in de begroting. De ruimte om investeringen te
activeren wordt bepaald door het evenwicht van baten en lasten. Voorwaarde vanuit het BBV is wel
dat de begroting structureel sluit – ook op langere termijn indien zich na de periode van de vier jaar
van de meerjarenbegroting nog relevante ontwikkelingen voordoen.
19
Met deze kennis in het achterhoofd is het goed te kijken of de provincie met het MPI en het
Procedureel en het Financieel kaderbesluit van PS uit juni 2014 in control is. Mijn conclusie is dat
dat nog niet het geval is. De gemiddelde lasten van het MPI per jaar stijgen in het MPI 2015-2018
na 2018 nog met 54 miljoen euro. Deels wordt dit opgevangen met de daling van de kapitaallasten
doordat bestaande infrastructuur wordt afgeschreven. De lasten voor nieuw areaal zelf stijgen in
deze periode nog met 67 miljoen.
Dit heeft alles te maken met de wijze van sturen. De organisatie stuurt niet op het lastenniveau van
het MPI, maar op de investeringsruimte. Leidend voor het MPI als kader is de investeringsruimte uit
het coalitieakkoord. Het lastenniveau wat daar het gevolg van is wordt in eerste instantie gezien als
een resultante en niet als een kader. Bij het lijn- en programma-management van M&M is het
inzicht van de relatie tussen investeringskredieten en lastenniveau beperkt, waardoor men niet op
lastenniveau stuurt en kan sturen. Daarmee wordt een belangrijke integrale management-
verantwoordelijkheid onvoldoende ingevuld.
Op concernniveau zijn de kaders ook in termen van investeringskrediet geformuleerd. De daaruit
volgende lastendruk op de begroting, die bij het coalitieakkoord wel in beeld is gebracht op een
niveau van 40 miljoen euro, wordt niet meerjarig beschermd als budgetruimte waarop een
structurele claim ligt. Er is daardoor onvoldoende samenhang tussen de financiële impact van de
coalitieafspraken en de structurele budgetruimte op de begroting. Deze fluctueert over en binnen
de jaren, zonder dat dat consequenties heeft op de financiële kaders voor het
investeringsprogramma.
Tot slot treedt een merkwaardig mechanisme op doordat niet integraal wordt gekeken naar
investeringslasten en beheerlasten. De kapitaallasten van initiële investeringen lopen in de jaren af
doordat de investeringen worden afgeschreven. Dit wordt benaderd als investeringsruimte voor
nieuwe infrastructuur. Over het hoofd wordt gezien dat elders op de begroting nieuwe lasten
ontstaan omdat de infrastructuur na de technische levensduur weer moet worden vervangen. Het is
beter de kapitaallasten van initiële investeringen in samenhang te bezien met de kapitaallasten van
vervangingsinvesteringen.
20
Dezelfde vraag kan voor het MPO positiever worden beantwoord. Beheer van infrastructuur kan
worden uiteen gelegd in drie hoofdfunctionaliteiten: dagelijks beheer, groot onderhoud en
vervanging na de technische levensduur. In de nota Beheer en onderhoud transparant zijn de
kosten van deze drie beheerfunctionaliteiten overzichtelijk in beeld gebracht door per type areaal
aan te geven hoeveel areaal de provincie in beheer heeft en een eenheidsprijs toe te passen
gekoppeld aan de frequentie van de beheerfunctionaliteit. Jaarlijks beheer, eens in de 6 a 8 jaar
groot onderhoud en na 75 tot 100 jaar vervanging. Dit is een transparant systeem.
Beheer en groot onderhoud dienen in beginsel ten laste van de exploitatie gebracht te worden.
Vervanging na de technische levensduur kan weer worden geactiveerd. Het BBV laat ruimte om
ook te activeren als functionaliteiten worden toegevoegd of de economische levensduur wordt
verlengd. Doorlopend is het richtsnoer dat de activering in overeenstemming moet zijn met de
waarde van het kapitaalgoed. Omdat in het MPO het budget ten laste van de exploitatie niet
toereikend is, is er een doorlopende incentive deze bepalingen in het BBV (te) ruim uit te leggen.
De gehanteerde norm dat ‘investeringen die 30 a 40 jaar meegaan’ mogen worden geactiveerd is
niet in overeenstemming met het BBV. Investeringen die bijdragen aan functietoevoeging en
levensduurverlenging kunnen alleen worden geactiveerd naar rato van de functietoevoeging,
danwel de levensduurverlenging. Als de gehele investering wordt geactiveerd, moet de nog
overgebleven boekwaarde van de eerdere investering worden afgeboekt. Structureel is het
lastenniveau wel toereikend, maar er zal ten laste van het eigen vermogen een inhaalslag moeten
worden gemaakt om minder beheerkosten te activeren.
21
Een centrale maatregel uit het Procedureel kaderbesluit is om in het vervolg te werken met een
document waarin naast het MPI een MPO is opgenomen, waardoor bij alle investeringsbeslissingen
ook de beheerkosten en de dekking daarvan in beeld zijn. Dit is inderdaad een belangrijke
interventie om de lasten van investeren en beheren integraal te sturen en te beheersen.
Wel verdient de methodiek voor de beheerkostenraming nog nader uitwerking. Gebeurt dit volgens
de systematiek van DBI uit de nota Beheer en onderhoud transparant, of volgens een globalere
systematiek die externe ingenieursbureaus in de ontwerpfase gebruiken. Hierover moeten in het
kader van Samen Stevig Sturen preciezer afspraken worden gemaakt. Basisprincipe daarbij is dat
in iedere fase een raming van de beheerkosten wordt gemaakt, waarbij deze in de initiatieffase nog
heel globaal is als een opslagpercentage van de investering en bij oplevering heel gedetailleerd
volgens de DBI-systematiek.
Eén punt verdient daarbij technisch de aandacht. Vervangingskosten treden pas op aan het einde
van de levensduur. DBI rekent met een gemiddelde voor haar areaal ervan uitgaande dat het
areaal gelijk gespreid in de tijd aan het einde van haar levensduur komt (men spreekt dan van een
‘ideaalcomplex’). Over het algemeen is dit een valide benadering. Nu in korte tijd met twee grote
investeringen (Rijnlandroute, HOV-net) voor een half miljard areaal wordt toegevoegd aan het
areaal met een boekwaarde van circa één miljard, is deze benadering niet meer correct. Er is geen
sprake meer van gelijkelijke spreiding van vervangingskosten in de tijd. Als nu al de vervangings-
kosten van de Rijnlandroute worden begroot, wordt deze route gelijktijdig twee keer afgeschreven:
één keer via de kapitaallasten van de initiële investeringen, één keer via de vervangingslasten.
Door het MPI en MPO meer onderling in samenhang te brengen, wordt hun onderlinge financiële
dynamiek zichtbaar. Dat is een waardevolle stap maar daardoor komt een fundamentele weeffout
aan het licht. Dat betreft de scope-verdeling tussen MPI en MPO. Op de volgende pagina staan we
hier uitgebreider bij stil.
22
De scope van het MPI wordt nu gevormd door investeringen in de realisatie van infrastructuur,
waarbij ook de kapitaallasten van reeds gerealiseerde infrastructuur worden meegenomen. De
scope van het MPO door lasten voor het beheer, onderhoud en de vervanging van infrastructuur,
waarbij de beheerlasten voor nieuwe infra waarover een uitvoeringsbesluit is genomen ook worden
meegenomen. Deze scopeverdeling is niet logisch en leidt tot sturings- en beheersingsproblemen.
Enerzijds ontstaat de indruk dat de beheerlasten van bestaande infrastructuur steeds maar stijgen
door de vervangingsinvesteringen (plaatje linksboven), terwijl deze in de plaats komen van de
lasten van de initiële investeringen. Anderzijds ontstaat in het MPI de indruk dat het aflopen van de
kapitaallasten van de initiële investeringen leidt tot investeringsruimte voor nieuwe infrastructuur
(plaatje linksonder). Tot slot worden de lasten van beheer niet in de programmering in het MPI
meegenomen, maar verondersteld in het kader van het MPO te kunnen worden gedekt. Dit vereist
een herdefinitie van de scope van het MPI en het MPO.
De scope van het MPI moet worden geherdefinieerd naar de lasten voor nieuwe infrastructuur
(voorbereiding, uitvoering, beheer – plaatje rechtsonder). Daarbij worden de kredieten voor de
realisatie van projecten fasegewijs overgeheveld naar de opdrachtgever. De scope van het MPO
moet worden geherdefinieerd naar de lasten voor bestaande infrastructuur (kapitaal en beheer –
plaatje rechts boven). Wanneer nieuwe infra wordt opgeleverd wordt het budget voor de kapitaal en
beheerlasten overgeheveld naar het MPO. Een systematiekaanpassing in deze zin zal worden
voorbereid in de werkgroep Kaders MPI/MPO.
23
De conclusie bij dit eerste aandachtspunt is fundamenteel. Er zijn met de Procedurele en
Financiële kaderbesluiten van PS uit juni 2014 belangrijke eerste stappen gezet, maar deze zijn
nog niet toereikend om voldoende grip te krijgen op de lastenontwikkeling. Sterker nog, de
ontwikkeling staat nog op gespannen voet met de geest van het BBV: de verplichting tot een
structureel begrotingsevenwicht. Daarvoor zijn twee onderliggende verklaringen aan te voeren.
De eerste is technisch van aard. Uit deze verkenning blijkt dat er binnen de provincie onvoldoende
zicht bestaat op het fundamentele karakter van de keuze om investeringen voor maatschappelijk
nut te activeren. Investeringen worden geprogrammeerd op krediet en niet op last. Er bestaat geen
goed overzicht over de verhouding tussen kredieten en budget. De impact van de bestuurlijke
investeringsimpulsen is ten onrechte niet vertaald naar een budgetbeslag op lange termijn, dat als
structurele budgetruimte beschikbaar is gehouden. Het risico van het tsunami-achtige karakter van
het activeren van investeringen met maatschappelijk nut wordt daamee onvoldoende onderkend –
dat geldt bovendien ook voor het risico van een oplopende marktrente voor de kapitaallasten.
De tweede is organisatorisch van aard. Bij een deel van het lijnmanagement is er onvoldoende
zicht op de effecten van de gemaakte beleidskeuzes op de lastenontwikkeling, wat bij integraal
management toch wel verondersteld mag worden. De berekening van kapitaallasten wordt
beschouwd als een technocratisch proces ergens ver weg bij het concern. Daarbij moet ook
worden gesteld dat vanuit het concern de kaders voor het lijn-management niet zijn gesteld in
termen van lasten. Daardoor valt niet goed aan te geven hoe de kaders passen binnen de totale
budgetruimte van de provincie. Binnen de begroting en de meerjarenbegroting past het allemaal,
maar wordt er geen aansluiting gemaakt tussen de lange termijn-ontwikkeling van lasten en
structureel beschikbare budgetruimte. Dat maakt het financiële perspectief voor de lange termijn
niet transparant. Onhelder is wie zich verantwoordelijk voelt voor deze situatie in de ambtelijke
organisatie. De onderlinge communicatie hierover verloopt niet vanzelfsprekend.
Het bestuur heeft ambities en bepaalt uiteindelijk de keuzes, maar tussen ambtelijke organisatie en
bestuur vindt een gesprek over de gesignaleerde problematiek onvoldoende open plaats. De
advisering en kritische dialoog hierover is in ieder geval in het kader van deze verkenning niet
zichtbaar. Deze situatie bestaat al langere tijd waardoor tussen ambtelijke organisatie en bestuur
spanning is gegroeid die de noodzakelijke open dialoog verder dreigt te belemmeren.
24
Organisatie opdrachtgeverschap
kwetsbaar
Aandachtspunt 2
25
De organisatie van het opdrachtgeverschap in Zuid Holland is vastgelegd in de Leidraad
professioneel opdrachtgeverschap van de provincie. Essentie van de leidraad is de bovenstaande
figuur met een dubbele driehoek. De twee driehoeken staan symbool voor de verschillende fases
van een project. In de beleidsfase is de linker driehoek van toepassing; in de uitvoeringsfase de
rechterdriehoek.
In de beleidsfase stuurt de bestuurlijk opdrachtgever op de formulering van de kaders voor een
project in samenwerking met de beleidsmatig opdrachtgever binnen de ambtelijke organisatie.
Immers in deze fase staat vooral de vraag centraal wat er gerealiseerd gaat worden en tegen welke
prijs. Dat zijn beleidsmatige vragen. Deze fase heeft dan ook een sterk beleidsmatige en
bestuurlijke dynamiek. Het omzetten van de strategisch beleidsagenda in concrete realisatie van
infrastructuur vraagt een projectmatige benadering met daarbij behorende competenties. Daarom
dat in deze fase de beleidsafdeling met hulp van een ambtelijk opdrachtgever een projectleider van
APP inschakelt om de kaders voor het project uit te werken. De kaders voor het project landen
uiteindelijk in een uitvoeringsbesluit.
Op grond van het uitvoeringsbesluit kan het project gerealiseerd gaan worden. Het project krijgt
een operationeler karakter. De verantwoordelijk bestuurder blijft bestuurlijk opdrachtgever, maar op
ambtelijk niveau verschuift het opdrachtgeverschap naar de ambtelijk opdrachtgever, die meer zicht
heeft op wat nodig is om een project ook feitelijk tot stand te brengen. Het accent in de
opdrachtgeving verschuift van ‘wat?’ naar ‘hoe?’. Loopt de ambtelijk opdrachtgever echter tegen de
grenzen van de kaders aan en acht hij aanpassing wenselijk dan is dat een beoordeling die weer
aan de beleidsmatig opdrachtgever is.
Deze rolverdeling heeft zeker een logica in zich, maar roept in de praktijk van de provinciale
projecten wel veel vragen op: Wie stuurt er nu eigenlijk in de voorbereidingsfase van een project?
Blijft de beleidsmatig opdrachtgever toch eindverantwoordelijk als de ambtelijk opdrachtgever
optreedt als opdrachtgever? Wie is in welke fase het gezicht van de projectenportefeuille naar
directie en bestuur? Maakt het werk van de ambtelijk opdrachtgever onderdeel uit van de
rapportage van beleidsmatig opdrachtgever? Wie is verantwoordelijk voor het budget van de
projecten in welke fase? Het zijn terugkerende vragen die niet alleen onderling gesprek vragen,
maar ook het doordenken van de uitgangspunten van het model.
26
De opdrachtgever is in een ambtelijke organisatie een belangrijke functionaris. Het is goed de
hiervoor geformuleerde vragen die in de organisatie regelmatig de kop op steken af te zetten tegen
de organisatiekundige basisbeginselen van opdrachtgeverschap.
De ambtelijk opdrachtgever is het aanspreekpunt in de organisatie voor het bestuur – en wellicht
voor de directie – om te zorgen dat een klus binnen de organisatie geklaard wordt. De bestuurder
moet er op kunnen vertrouwen dat als hij de ambtelijk opdrachtgever aanspreekt het binnen de
organisatie goed komt. Hij moet daarvoor niet binnen de organisatie hoeven shoppen. De ambtelijk
opdrachtgever is dus voor het bestuur overkoepelend aanspreekbaar voor een project – zonder dat
hij zelf het project uitvoert of aanstuurt. Dat doet de projectleider.
Andersom is de ambtelijk opdrachtgever voor de projectleider degene die zorgt dat hij de condities
heeft om een project uit te voeren: een helder inhoudelijke opdracht, middelen, capaciteit. Als de
projectleider vastloopt binnen zijn condities, omdat het project niet binnen die kaders te realiseren
blijkt, of omdat er weerstand bestaat in de omgeving van het project, vormt de ambtelijk
opdrachtgever het escalatieniveau voor de projectleider. De opdrachtgever maakt de inschatting of
het project binnen de kaders kan worden volbracht en anders organiseert hij het proces en het
draagvlak – ambtelijk en bestuurlijk – om de kaders te herijken.
Het maakt de ambtelijk opdrachtgever tot een schakelfunctionaris. Hij zorgt dat de klus door de
organisatie geklaard wordt en hij zorgt dat degene die de klus klaart beschikt over de condities om
de klus te klaren. Dat vraagt om een zware functionaris, die in persoonlijkheid, gezag,
doorzettingsmacht en hiërarchische positie voor bestuur, directie en projectleider gezaghebbend
kan sturen op een project. Het opdrachtgeverschap is in de organisatie eenduidig belegd.
In veel organisaties wordt die functie vervult door de directeur – vaak ondersteund door een
stafbureau. Het kan ook zijn dat deze functie één niveau lager in de organisatie wordt belegd, maar
in dat geval is altijd herkenbaar dat de opdrachtgever degene is die in de organisatie het belang
vertegenwoordigt dat het project verricht wordt – de eigenaar van het projectresultaat. In ieder
geval is een opdrachtgever niet een functionaris van een inkoopbureau, die een inkoopprotocol
afwikkelt of de control verzorgt of een project wel binnen de kaders blijft.
27
De wijze waarop het opdrachtgeverschap bij de provincie Zuid Holland is ingevuld is weinig
gangbaar in overheidsland. Dat heeft te maken met het feit dat in de organisatie niet sprake is van
een eenduidig opdrachtgeverschap, maar van een getrapt opdrachtgeverschap. In mijn verkenning
ben ik van direct betrokkenen verschillende kwalificaties van de rol van de ambtelijk opdrachtgever
tegen gekomen: onderaannemer van de beleidsmatig opdrachtgever, liaison tussen beleidsmatig
opdrachtgever en projectleider. Het zijn verschillende formuleringen, maar het geeft allemaal aan
wat ook feitelijk in het functioneren valt waar te nemen: de opdrachtgever is niet de echte eigenaar.
In het gesprek over Samen Stevig Sturen is uitgebreid over de uitwerking van dit getrapte model
gesproken. Desondanks leidt het in de verbetervoorstellen tot niet eenduidige processen. Met
name in de voorbereidingsfase is niet helder wie nu als eindverantwoordelijk opdrachtgever
optreedt. Ook het voorstel voor de rapportages is verwarrend, omdat AOG de projectrapportages
bundelt in een projectenrapportage en M&M deze weer verwerkt in een MPI-rapportage die
onderwerp is van gesprek met de directie en het bestuur. Het maakt de rapportage van de ambtelijk
opdrachtgever tot een loze rapportage.
Het getrapte opdrachtmodel is niet eenduidig en maakt de opdrachtgeving kwetsbaar. Het verdient
aanbeveling dit model op enigerlei wijze te heroverwegen.
Feitelijk effect van het gekozen model is dat de ambtelijk opdrachtgever naar bestuur, directie en
projectleider slecht in positie is als dé opdrachtgever. Dit wordt versterkt doordat het hoofd AOG
deze verantwoordelijkheid heeft neergelegd bij zijn medewerkers. Zonder een kwalificatie te geven
van de feitelijke invulling door individuele medewerkers, ligt het opdrachtgeverschap daarmee te
laag in de organisatie. In de 80% van de gevallen zal dit geen probleem opleveren, omdat het goed
gaat. In de projecten die er toe doen is het problematisch. De beleidsmatig opdrachtgever zit
tegelijkertijd te ver op afstand om zijn eindverantwoordelijkheid waar te maken. Deze komt terecht
in een spagaat tussen loslaten en verantwoordelijkheid nemen. Als de beleidsmatig opdrachtgever
wordt geacht voor alle projecten eindverantwoordelijk te zijn wordt deze uiteindelijk overbelast.
In termen van integraal management en integrale budgetverantwoordelijkheid ontstaat een
knelpunt, omdat niet helder is waar de budgettaire verantwoordelijkheid ligt voor de
projectenportefeuille. Het budget maakt onderdeel uit van het MPI van M&M, in de P&C-cyclus
moet AOG rapporteren en het budget en mandaat liggen bij de projectleiders van APP. Dat leidt tot
ruis wie aanspreekbaar is en uiteindelijk tot gebrek aan verantwoorden en aanspreken.
28
Het verdient dringend aanbeveling om de rollen rond het opdrachtgeverschap in de organisatie
helderder te onderscheiden. Basis om te komen tot een betere rolverdeling is een helder
onderscheid tussen de cyclus voor de programmering en de cyclus voor de realisatie. Beide
kennen een eigen plancyclus in de geest van Deming: plan, do, check, act. Het onderscheiden van
de cyclus voor de programmering van infra en voor de realisatie van nieuwe infra, maakt het
mogelijk verantwoordelijkheden in de organisatie te benoemen, te onderscheiden en te beleggen bij
een verantwoordelijk manager die als ‘eigenaar’ van dat proces aanspreekbaar is. Daarbij is het
van groot belang om te onderkennen dat beleidsvorming een andere dynamiek heeft en andere
expertise vraagt dan realisatie. Heel globaal: het onderscheid tussen de wereld van papier en de
wereld van beton.
In de plancyclus voor de programmering draait het om strategische programmadoelen over welke
effecten het College van GS in de provincie wenst te bereiken, het vertalen van die doelen in
projecten en het nagaan of met het realiseren van die projecten de beoogde doelen worden bereikt.
Het is bij uitstek een strategische plancyclus met een lange lijn.
In de realisatiecyclus van de projecten draait het om concrete projectdoelen die buiten op straat
gerealiseerd moeten worden. Het fasegewijs uitzetten van projectstappen, het rapporteren over de
voortgang en eventueel bijsturen indien de projectdoelen niet binnen de kaders gerealiseerd
worden. Dit is een operationele, veel kortere plancyclus, waar vaker tussentijds bijsturing nodig is.
Als de provincie beoogt onderscheid te maken tussen een beleidsmatige en een ambtelijke
opdrachtgever is het essentieel dat deze twee cycli worden onderscheiden en in hun eigenheid
gerespecteerd. Anders zal de beleidsmatig opdrachtgever voortdurend op de stoel van de ambtelijk
opdrachtgever belanden. Die zal daardoor uit positie raken terwijl de beleidsmatig opdrachtgever
wordt overbelast. Het vergt eigen verantwoordelijkheden en verantwoordingslijnen naar directie en
bestuur. De projectenrapportage heeft een operationeel karakter met een hoge frequentie (eens in
drie maanden); de programma-rapportage een strategisch karakter met een lage frequentie (één of
twee keer per jaar). Voor de MPI-rapportage zijn uitgezette projecten een gegeven. Tenzij in de
projectenrapportage wordt aangegeven dat één of meer projecten beduidend uit hun kaders lopen,
wordt in de MPI-rapportage niet gerapporteerd over de projectvoortgang.
29
Als we kijken naar wat organisatiemodellen zijn voor opdrachtgeving naar infra-projecten in den
lande gangbaar zijn, dan dienen zich twee hoofdmodellen aan. Optie 1 is het estafettemodel. Dit is
het meest gangbare model voor de toedeling van de verantwoordelijkheid voor de opdrachtgeving
naar projecten. Essentie is een knip tussen de beleidsfases en de uitvoeringsfases. De directeur of
het hoofd beleid is verantwoordelijk voor de beleidsfases van het project, waarin een
programmatische visie op de infrastructuur wordt geformuleerd in termen van doelstellingen en
behoeften. Van daar uit wordt een project geïnitieerd en worden de kaders voor een project
geformuleerd. Dit leidt uiteindelijk na afronding van de voorbereidingsfase tot een schetsontwerp of
een voorlopig ontwerp voor de te realiseren infrastructuur en een uitvoeringsbesluit door PS of GS.
Op basis van dit besluit gaat de verantwoordelijkheid voor het project over naar de opdrachtgever
voor de uitvoering. Vaak is deze verantwoordelijkheid belegd bij de directeur beheer, die de
opdracht neerlegt bij een projectbureau. De directeur beheer combineert dan de
verantwoordelijkheid voor de uitvoering en het beheer. Soms is ook sprake van een knip in
verantwoordelijkheden tussen de uitvoerings- en de beheerfase.
Als de opdrachtgever voor de realisatie bemerkt dat het project tegen de grenzen van de
projectkaders aanloopt, onderzoekt hij of bijsturing binnen het project mogelijk en wenselijk is, of
dat een aanpassing van de projectkaders wenselijk is. Hij is verantwoordelijk voor draagvlak binnen
de ambtelijke organisatie – in ieder geval ook bij de beleidsafdeling – en stemt dit af met de
bestuurlijk opdrachtgever. Uiteindelijk besluit GS of PS over een bijstelling van de door haar
geformuleerde kaders voor het project.
Voordeel van dit model is een helder onderscheid welke functionaris in welke fase verantwoordelijk
is. Daardoor zijn eigenaarschap en integrale management- en budgetverantwoordelijkheid helder
belegd. Risico is dat er op het raakvlak van de beleidsvoorbereiding en de uitvoering spanning
optreedt tussen beleidsambities en belemmeringen in de praktijk van de uitvoering.
30
Een alternatief dat ook wel wordt aangetroffen bij collega-overheden is het programmabureau-
model. Dit model beoogt het gesignaleerde risico van het estafette-model te overstijgen. De
verantwoordelijkheid voor de opdrachtgeving wordt niet gedurende het project geknipt. Pas bij
oplevering wordt het project overgedragen aan de directeur/het hoofd beheer. In de voorgaande
fases vindt de programmering plaats vanuit de beleidsafdeling. De opdrachtgeving vindt plaats in
het verlengde van de programmering in het MPI.
De opdrachtgeving voor de projecten dient op het niveau van het afdelingshoofd binnen de
beleidsafdeling te worden belegd. Omdat dit binnen de gehele portefeuille van het afdelingshoofd
een substantiële verantwoordelijkheid is met een eigen dynamiek dient het hoofd binnen de
afdeling dedicated ondersteund te worden in deze verantwoordelijkheid. Het is een apart vak dat
specifieke expertise en competenties vergt. Binnen de beleidsafdeling worden het programma-
management en de opdrachtgeving afzonderlijk georganiseerd binnen een apart bureau.
Het programmabureau verzorgt het formuleren van de programmatische doelstellingen en kaders,
het overleg met het bestuur over de doelstellingen, de afstemming met mede-overheden, de sturing
en beheersing van het programmabudget, het formuleren van projectdoelen, het doorlopen van de
initiatieffase, het formuleren van de voorbereidings- en uitvoeringsopdrachten, het overleg met het
projectmanagement, het monitoren van de projecten en het rapporteren over de realisatie van
projectenportefeuille en de programmadoelen.
Voordeel van dit model is dat de opdrachtgeving naar de projecten gedurende de gehele doorloop
van het project in één hand ligt zonder dat er sprake is van een knip en een overdracht van
verantwoordelijkheden. Het nadeel is dat een beleidsafdeling qua dynamiek, cultuur, expertise en
competenties niet de ideale omgeving is om projecten in de operationele fase aan te sturen.
Bovendien vergt dit een vrij grote breuk met het huidige organisatiemodel van de provincie. Ik
beveel dit model voor de provincie Zuid Holland daarom niet aan.
31
Binnen het MT DRM en het DT is dit zorgpunt en de aangereikte oplossingsrichtingen besproken.
Er is gekozen om het bestaande model te optimaliseren met elementen van het estafettemodel.
Uitgangspunt is daarbij dat de beleidsmatig opdrachtgever verantwoordelijk is voor de initiatief- en
de voorbereidingsfase en dat na het uitvoeringsbesluit de verantwoordelijkheid voor de uitvoering
met een uitvoeringskrediet wordt overgedragen aan de ambtelijk opdrachtgever.
Afwijkend van het estafettemodel kan de beleidsmatig opdrachtgever in de voorbereidingsfase al
de ambtelijk opdrachtgever inschakelen om namens hem de operationele opdrachtgeving te
verzorgen. Daarnaast dient de ambtelijk opdrachtgever aan te geven indien de projectkaders
lopende de uitvoering in zijn ogen aanpassing behoeven. De beleidsmatig opdrachtgever is
verantwoordelijk voor het voorstel aan het bestuur voor aanpassing van de kaders.
Ten opzichte van het huidige model vindt een aantal wijzigingen, danwel expliciteringen plaats:
In de voorbereidingsfase is de beleidsmatig opdrachtgever eindverantwoordelijk als
opdrachtgever; de beleidsmatig opdrachtgever hoeft niet de ambtelijk opdrachtgever in te
schakelen om een opdracht aan APP te verstrekken, maar kan dat wel
In de uitvoeringsfase draagt de ambtelijk opdrachtgever de eindverantwoordelijkheid
Het overleg met de gedeputeerde vindt plaats onder regie en in het stafoverleg van de
voor de betreffende projectfase eindverantwoordelijke opdrachtgever
Aan bestuur en directie wordt gerapporteerd over de voortgang van projecten door de
verantwoordelijk opdrachtgever in een projectenrapportage per fase
Bij de besluitvorming om over te gaan tot de voorbereidings-, danwel de uitvoeringsfase
wordt een voorbereidings-, respectievelijk uitvoeringskrediet vast gesteld
De integrale budgetverantwoordelijkheid voor de voorbereidingskredieten ligt bij de
beleidsmatig opdrachtgever en voor de uitvoeringskredieten bij de ambtelijk
opdrachtgever - ook na opdrachtverstrekking aan een projectleider van APP. De
projectleider is verantwoordelijk voor beheersing van het budget in het project en krijgt de
bevoegdheid om verplichtingen aan te gaan door gemandateerd
32
Projectmanagement weinig helder
ingeregeld
Aandachtspunt 3
33
Het derde aandachtspunt betreft de organisatie van het projectmanagement binnen de provincie.
Dat is weinig helder geregeld. Dat uit zich in een gebrek aan zakelijke cultuur, waarbij de financiële
beheersing te wensen overlaat, onvoldoende helder is in welke fase een project verkeert en welke
budgetten beschikbaar zijn gesteld, centrale fasebesluiten niet zijn genomen, projectleiders werken
zonder geaccordeerd projectbudget en/of projecten regelmatig uit hun jaarschijven lopen.
Een belangrijke oorzaak hiervoor is het ontbreken van een provinciale projectenstandaard, met een
eenduidige fasering met spelregels welke besluiten, wanneer, door wie worden genomen. Er is
door PS een heldere regeling vastgesteld voor projecten boven10 miljoen euro. Die sluit aan op
algemeen gangbare principes van projectmanagement en gaat uit van vier fases. De regeling die
binnen APP wordt gehanteerd - PO&U - sluit niet aan op die regeling en gaat uit van 10 fases –
zonder dat eenduidig is wat de hoofdfasering is en welk orgaan besluit over start en afronding van
fases. Voor projecten beneden 10 miljoen wordt globaal gewerkt volgens de PS-regeling, maar dat
is nergens vastgelegd waardoor ook vaak anders wordt gewerkt. Opvallend is met name dat niet
een procedure voor een kredietbesluit per fase is vastgelegd.
De deels formele, deels incrementele projectaanpak lijkt vooral van toepassing voor APP-projecten,
meestal gericht op realisatie van nieuwe infrastructuur. Voor bestaande infrastructuur wordt ook
vaak de term project gebruikt, zonder dat de projectaanpak wordt toegepast en bestuurlijke
besluitvorming plaatsvindt. Met andere woorden, bij DBI lopen reguliere taakuitoefening en
projectmatige aanpak door elkaar, waardoor er onhelderheid ontstaat of iets een project is en welke
spelregels dan van toepassing zijn. Het zou goed zijn afspraken te maken wanneer de provincie-
brede projectaanpak van toepassing is – bijv. bij alle projecten waarin het MPI leidend is.
Het gebrek aan zakelijkheid bij het projectmanagement wordt ook bevorderd door het niet actueel
zijn van de projectadministratie. Daardoor zijn projectrapportages onbetrouwbaar. Dat vindt zijn
oorzaak in de systemen, maar ook in de organisatie van de projectadministratie. In de organisatie is
onvoldoende onderscheiden welke mutaties op concernniveau moeten plaatsvinden en welke in het
project – al dan niet na afstemming met de opdrachtgever. Daardoor zijn procedures nodeloos
belastend. De provincie beschikt niet over een projectadministratie. De reguliere systemen zijn met
modules uitgebreid en aan elkaar verbonden, maar de gebruikers geven aan dat het zo
geconstrueerde netwerksysteem niet stabiel is. Een qua organisatie en/of systeem niet goed
functionerende projectadministratie belast de projectbeheersing en een daarop gerichte cultuur.
34
Het is van groot belang te komen tot een eenduidige provinciale projectenstandaard. Weliswaar is
ook dat een procedurele interventie, maar de invoering van een heldere regeling kan sterk
bijdragen aan cultuurverandering in het projectmanagement, versterking van de sturing vanuit
bestuur en management en provinciebrede financiële beheersing. Het is van belang om in de
uitwerking van de standaard en vervolgens in de implementatie daarvan en de communicatie
daarover de projectenstandaard ook zo te positioneren.
Basis voor de projectenregeling kan de opzet van PS-regeling voor projecten boven 10 miljoen
euro zijn – waarbij de verdeling van bevoegdheden is aangepast aan de omvang en complexiteit
van projecten. In ieder geval moet de regeling uitgaan van een eenduidige fasering in vier fases,
heldere afspraken wie waneer bevoegd is besluiten te nemen over de start en afronding van een
fase en procedures om het krediet per fase vast te stellen en vrij te geven.
De projectenstandaard dient een compact en eenvoudig document te zijn. In de standaard moet
per fase aandacht besteed worden aan de spelregels voor:
uit te werken projectbeschrijving, uitwerking ontwerp en ruimtelijke documenten
op te stellen budgetraming, kredietverlening realisatie / budgetraming, dekking beheer
te doorlopen publiek- en privaat-rechtelijke procedures
af te sluiten bestuurlijke overeenkomsten en publiek-private contractvorming
risico-analyse en –beheersing
Een projectstandaard kan overkomen als een keurslijf dat een rem zet op innovatieve vormen van
ontwerpen en contracteren als cocreatie of DBM. Dat is niet de bedoeling. De standaard levert
eerder een taal en procedure op voor de reguliere aanpak, die het ook mogelijk maakt om daarop
bewust te variëren.
Daarnaast is het van belang het functioneren van de projectadministratie te versterken. De analyse
van de knelpunten is nog onvoldoende uitgewerkt. Daarom is het goed om te starten met een
doorlichting van het feitelijk functioneren van de projectadministratie: waar worden in de praktijk
knelpunten ervaren? Daarna is het nuttig te onderzoeken wat oorzaken zijn voor gesignaleerde
knelpunten, waarbij in ieder geval besluitvorming, rolverdeling, organisatie, systemen en aansluiting
op het projectarchief aandacht verdienen. Op grond daarvan kunnen verbetervoorstellen uitgewerkt
worden.
35
Op grond van deze bevindingen is een aantal lijnen voor vervolgacties aangewezen:
1. Allereerst is het van belang om het gesprek over het gebrek aan financiële sturing en
beheersing in de organisatie zorgvuldig te voeren – zowel in financiële en procedurele zin.
Het is van belang dat het volgende College van GS vanuit de ambtelijke organisatie goed
inzicht krijgt in de spanning in het evenwicht in baten en lasten op lange termijn.
2. In procedurele zin moet een nieuwe manier van sturen en beheersen van het MPI en het
MPO worden uitgewerkt in kaders en spelregels die aansluiten op de budgettaire ruimte
op concernniveau op korte en langere termijn en die op het niveau van de afdelingen, de
directie DRM, het concern en het bestuur transparant zijn. De directeuren DRM en CZ
hebben hier een opdracht voor geformuleerd die als bijlage 2a bij dit rapport is gevoegd.
3. Daarnaast is het van belang dat de verbetervoorstellen Samen Stevig Sturen met
inachtneming van de bevindingen en opmerkingen uit deze verkenning worden afgerond
en in een zorgvuldig traject worden geïmplementeerd en gecommuniceerd – zowel op het
niveau van de directie als geheel als met de medewerkers op afdelingsniveau.
4. Vervolgens is het van belang dat het projectmanagement binnen de organisatie beter
wordt ingeregeld door het opstellen van een provinciale projectenstandaard en door het
doorlichten en daarna versterken van de organisatie van de projectadministratie. Ook
hiervoor zijn twee opdrachten geformuleerd, die zijn terug te vinden als bijlage 2b en 2c bij
dit rapport.
5. Tot slot is het zaak binnen de organisatie van DRM en op afdelingsniveau de condities te
versterken voor een succesvolle invoering van Samen Stevig Sturen. Hiervoor zijn
doorontwikkelagenda’s opgesteld in fase 2 van deze verkenning. Hierop wordt in deel 2
van dit rapport uitgebreid ingegaan.
36
Condities om samen stevig te sturen
Deel 2
37
In fase 2 van deze verkenning is gekeken of in de organisatie de condities aanwezig zijn om
Samen Stevig Sturen succesvol in te voeren. Er is per afdeling van DRM – en voor het samenspel
met de financiële functie – een analyse gemaakt. Daarbij is aandacht besteed aan een aantal
punten.
Management: Hoe neemt management integraal verantwoordelijkheid voor inhoud en
bedrijfsvoering? Is het eigenaarschap binnen de afdeling goed belegd? Legt men
verantwoording af en spreekt men elkaar onderling aan op resultaat?
Personeel: Is de cultuur in de organisatie ondersteunend aan het realiseren van de
doelstellingen van Samen Stevig Sturen? Is het personeel in houding en gedrag gericht op
verantwoordelijkheid en samenwerking? Zijn bij het personeel de kennis en vaardigheden
aanwezig om de verbeteringen uit te voeren?
Rolverdeling en samenwerking: Zijn de rollen en verantwoordelijkheden in de organisatie
logisch verdeeld en werkt men vanuit die rollen onderling soepel samen?
Organisatie: Zijn de taken in de organisatie zo geordend en verdeeld over eenheden, dat
de noodzakelijke kennis is gebundeld en er samenhang zit in het te verrichten werk?
Instrumentarium en systemen: Zit er logische samenhang in het instrumentarium?
Voldoen de systemen voor de voorgestelde werkwijze?
Ondersteuning: Wordt het lijnmanagement voldoende ondersteund in de bedrijfsvoering?
38
Het verbeterde inzicht in de ontwikkeling van de kapitaal- en beheerlasten hebben een wezenlijke
systeem- èn cultuuropgave zichtbaar gemaakt. Een aantal hoofdprincipes is daarbij naar voren
gekomen. Dit vormt voor het formuleren van de doorontwikkelagenda een analysekader.
1. Eigenaarschap en integraal management
Cruciaal voor sturing en beheersing is eigenaarschap binnen de organisatie. Integraal
management is daarbij het sleutelbegrip. De manager stuurt op inhoud èn op middelen en
wordt daarbij ondersteund door zijn medewerkers en de staffuncties. Daarbij hoort een
cultuur van richting en ruimte geven en systematisch aanspreken op de resultaten.
2. Helder kaders op concernniveau
Als tegenhanger moet voor de integraal manager helder zijn wat de budgettaire ruimte is
en de spelregels zijn. Op concernniveau moeten de kaders als totaal aansluiten op de
beschikbare ruimte, met een structureel evenwicht. Er zijn spelregels hoe jaarlijks
budgetten technisch te muteren en beleidsmatige wijzigingen bestuurlijk voor te leggen.
3. Transparantie over middelen en resultaten
Het derde basisprincipe is transparantie over de kaders, de spelregels en de bestedingen.
Van afdelingsniveau tot concern moet helder zijn of de bestedingen zich ontwikkelen
binnen de kaders, wat de oorzaken van zijn als dat niet het geval zijn en wat het risico is
dat bestedingen buiten de kaders lopen lopende het jaar en op (lange) termijn.
4. Een eenduidige en eenvoudige taal om gestructureerd te werken aan projecten
De beheersing van grote investeringen vergt projectmatige sturing. Binnen de organisatie
moet helder zijn welke stappen worden doorlopen, wie besluit over start en afronding, wat
daarvoor nodig is en hoe dat gebudgetteerd wordt.
5. Ondersteunende systemen die mensen in staat stellen hun verantwoordelijkheid te nemen
Cultuurverandering en systemen hangen nauw met elkaar samen. Het onderhouden van
de beoogde werkwijze en bijbehorende cultuur lukt alleen als de systemen dat
ondersteunen. Anders worden de goede voornemens ondergraven door gebrek aan
feitelijk kennen en kunnen.
39
In het navolgende is per afdeling van DRM een ontwikkelagenda geformuleerd om de condities
voor een succesvolle implementatie van Samen Stevig Sturen te bevorderen. Een aantal
elementen in die doorontwikkelagenda loopt echter door alle afdelingen heen.
1. Implementatie en communicatie Samen Stevig Sturen
De verbetervoorstellen van de stuurgroep Samen Stevig Sturen moeten worden
gecommuniceerd en geïmplementeerd. De stuurgroep stelt hiervoor een plan op. Bij
voorkeur wordt dit benut voor een cultuurtraject op directie- en op afdelingsniveau.
2. Een cultuur van eigenaarschap en collegialiteit
Het is wezenlijk een cultuur van eigenaarschap en collegialiteit te vestigen/uit te bouwen.
Iedereen in de organisatie is verantwoordelijk voor een rol en taak binnen het geheel van
de provinciale opgave. Van lijnmanagers wordt verwacht dat zij (in staat zijn te) sturen op
financiën. Dat vraagt op elk niveau een cyclus van managementgesprekken waarin
successen, tegenvaller, risico’s en dilemma’s worden gedeeld. Transparantie is de norm.
3. Helder definiëren van de management- en budgetverantwoordelijkheden
Op dit moment zijn de verantwoordelijkheden in de organisatie te diffuus – met name rond
investeringsprojecten. Onduidelijk is wie wanneer eigenaar is van een proces. Dit wreekt
zich uiteindelijk in het ontbreken van een helder budgethouderschap, een moeizame
informatiehuishouding en een gebrekkige P&C-cyclus. De basis voor een helder stelsel is
een overzichtelijke projectenstandaard. Op volgende bladzijde wordt dat uitgewerkt.
4. Herdefiniëren scope MPI en MPO
Bij aandachtspunt 1 van het vorige deel is aangegeven dat bij de voorgenomen integratie
van het MPI en het MPO de scope van beide onderdelen moet worden geherdefinieerd.
De scope van het MPO zal moeten zijn alle lasten die samenhangen met bestaande
infrastructuur (kapitaal en beheer) vanaf het moment van realisatie. Het MPI zal dan alle
lasten omvatten van nieuw te realiseren infrastructuur. Daardoor valt beter te sturen op de
kaders voor het in stand houden van infra en voor het realiseren van nieuwe infra. Deze
systematiekaanpassing zal worden voorbereid in de werkgroep kaders MPI/MPO.
40
De gevoelde noodzaak van een meer eenduidige samenhang in het stelsel van
verantwoordelijkheden rond de realisatie en het beheer van infrastructuur komt voort uit een aantal
in de verkenning voorgestelde maatregelen. Essentieel is dat helder is wie, wanneer
verantwoordelijk is voor welke producten en budgetten en dat deze onderling samenhang vertonen.
Deze helderheid ontstaat door de combinatie van een eenduidige projectenstandaard, een heldere
toedeling van het opdrachtgever/budgethouderschap en een logische afbakening van de scope
tussen MPI en MPO. Verschillende interventies hangen zo logisch samen. Het bovenstaande
schema visualiseert dit.
Basis voor de nieuw op te stellen provinciale projectenstandaard vormt een heldere projectfasering
en een bestuurlijke besluitvormingsprocedure voor fase-overgangen. De projectfasering kan
aansluiten bij de huidige projectfasering van de PS-regeling voor projecten boven 10 miljoen euro.
Aan het fasebesluit is uiteraard een krediet/budgetbesluit voor de volgende fase verbonden, terwijl
de lasten voor de daaropvolgende fases als raming zijn opgenomen.
Zo is van ieder project helder in welke fase het verkeert en welk krediet/budget is toegekend. De
opdrachtgever is de budgetverantwoordelijke. Doordat per fase helder is wie de
eindverantwoordelijk opdrachtgever is, is ook helder wie verantwoordelijk is voor het bijbehorende
budget en daarover in de P&C-cyclus verantwoording aflegt. De opdrachtgever kan het budget per
project doormandateren naar een projectleider, maar dat ontslaat hem niet van de budget- en
rapportage-verantwoordelijkheid.
Door de nieuwe scope afbakening van MPI en MPO ontstaat een logische opeenvolging van
verantwoordelijkheden en budgetten. In het MPI wordt onder verantwoordelijkheid van M&M
nieuwe infrastructuur geprogrammeerd met een integrale raming van voorgenomen kapitaal- en
beheerlasten. Met het voorbereidingsbesluit geeft het bestuur een voorbereidingskrediet vrij aan de
beleidsmatig opdrachtgever. De lasten van uitvoering en beheer blijven op dat moment nog
ramingen in het MPI. Met het uitvoeringsbesluit wordt het uitvoeringskrediet overgedragen aan de
ambtelijk opdrachtgever. In beide fases zal de betreffende opdrachtgever het budget door-
mandateren aan de projectleider, maar blijft hij budget- en rapportageverantwoordelijkheid dragen.
De kredieten worden als onder-handen-werk op de balans gezet. De beheerlasten blijven binnen
het MPI een raming tot ze bij de opleveringsverklaring samen met de kapitaallasten worden
overgeheveld naar het MPO, waarvoor het hoofd DBI verantwoordelijkheid draagt.
41
De specifieke opgave van M&M is om haar rol als programmeur van nieuwe infrastructuur
inhoudelijk en financieel in te vullen, waarbij de kaders in termen van lasten gesteld zijn. Daarvoor
is de volgende agenda voor doorontwikkeling van M&M dienstbaar naast de gezamenlijke agenda.
5. Instellen Programma-bureau binnen bureau Verkeer, beleid en strategie
Er wordt een programmabureau gevormd als taakteam binnen de afdeling die de
functionaliteiten van het programmeren in samenhang vervult.
Systeemverantwoordelijkheid, programmadoelen en afwegingskader formuleren,
monitoren en rapporteren van resultaten in termen van maatschappelijk effect
Inventariseren initiatieven, formuleren van MPI, financiële programmering,
afstemming MPO, toetsen voorbereidings- en uitvoerings-besluiten
Ondersteunen afdelingshoofd als opdrachtgever – tenzij overdracht aan AOG
6. Versterken afstemming programmering en opdrachtgeving MPI/MPO
Bij gemengde dekking van projecten uit het MPI en het MPO moet helder zijn, wie optreedt
als beleidsmatige opdrachtgever, welk regime van toepassing is. Bij voorkeur geldt één
financieringssystematiek (OHW of jaarschijven) door onderlinge overheveling van
budgetten. Bij betekenisvolle functieverandering dient het project te worden aangestuurd
vanuit M&M – bij functiebijstelling vanuit DBI. Periodiek vindt afstemmingsoverleg plaats.
7. Workshops financiële programmering voor management en programma-bureau
De financiële kennis bij het lijnmanagement en het programmabureau zal moeten worden
versterkt aansluitend op de resultaten van de werkgroep Kaders MPI/MPO. De uitkomsten
van de werkgroep worden vertaald in een cursusaanbod op maat over algemene
financiële sturingsprincipes en de kaders van de werkgroep.
8. Versterken ondersteuning financiële strategie
Bij de twee programma-afdelingen M&M en DBI is de strategische financiële sturing
ontoereikend gebleken. De capaciteit voor financiële sturing en beheersing van het MPI is
te beperkt en behoeft versterking met circa 1 fte, ofwel door toevoeging van een strateeg
met financieel inzicht aan het programmabureau, danwel voor versterking van de
ondersteuning vanuit FJZ.
42
5. Herverdelen opdrachtgeversrollen binnen DBI
De opdrachtgeving binnen DBI is nodeloos complex. Het verdient aanbeveling opdrachten voor
beheer direct te leggen bij Beheer & Verkeer en onderhoud en vervanging bij Onderhoud &
Verbetering. Het hoofd Beheerstrategie treedt dan – ondersteund door de programmeurs – op
als opdrachtgever voor onderhoud en vervanging. Indien wegens capaciteitsproblemen een
beroep wordt gedaan op capaciteit van APP, verdient het aanbeveling dat de opdrachtgeving
afwijkend van Samen Stevig Sturen blijft verlopen via de DBI-lijnen en niet via AOG.
6. Versterken Programma-bureau binnen afdeling beheerstrategie
Het programmabureau voor het MPO krijgt de volgende functionaliteiten.
Systeemverantwoordelijkheid, programmadoelen en afwegingskader formuleren,
monitoren en rapporteren van resultaten in termen van maatschappelijk effect
Initiëren trajectstudies, formuleren van MPO, financiële programmering,
afstemming MPI, toetsen voorbereidings- en uitvoerings-besluiten
Ondersteunen afdelingshoofd als opdrachtgever
7. Onderscheiden MPO-projecten van provinciale projecten
Binnen DBI wordt de term project gebruikt voor onderhoud en vervanging op programmatische
basis waar geen aparte bestuurlijke besluitvorming over plaatsvindt. Het verdient aanbeveling
de taal voor deze projecten gelijk te trekken met de provinciale projectenstandaard, maar
expliciet te maken dat de bestuurlijke processen uit deze standaard voor deze projecten niet
wordt toegepast (behalve boven 10 miljoen euro).
8. Versterken afstemming programmering en opdrachtgeving MPI/MPO
9. Workshops financiële programmering voor management en programma-bureau
10. Versterken ondersteuning financiële strategie
Zie doorontwikkelagenda M&M
11. Aanhaken bij doorlichting projectadministratie
Bij de doorlichting van de projectadministratie is het zaak ook de projectadministratie van DBI
te betrekken en te verkennen of de knelpunten in deze projectadministratie overeenkomen met
die bij APP. Speciaal aandacht verdient daarbij de menging van MPO-investeringen ten laste
van de exploitatie (jaarschijven) en de MPI-investeringen die geactiveerd worden (OHW-werk).
43
3. Herdefiniëren rol ambtelijk opdrachtgever
De afspraken die in het kader van deze verkenning zijn gemaakt over het organisatie van het
opdrachtgeverschap werken door in de taakinvulling van AOG. Dit betekent een
herpositionering die het hoofd met de medewerkers in een intensief traject zal moeten
internaliseren. In de nieuwe Collegeperiode zal AOG voor projecten in de uitvoeringsfase een
eigen stafoverleg hebben met de verantwoordelijk bestuurder en over de voortgang direct
rapporteren aan directie en bestuurlijk opdrachtgever. Voor grote projecten is een specifieke
projectstaf goed denkbaar.
Tegelijkertijd is het wenselijk dat de ambtelijk opdrachtgever zich meer concentreert op de
opdrachtgevende rol. De sturing in het project is aan de projectmanager. De opdrachtgever
kan dan de projectmanager aanzetten tot meer bestuurlijke sensitiviteit en actief betrekken in
de afstemming met het bestuur.
4. Steviger positioneren van rol afdelingshoofd
Het is wenselijk dat de opdrachtgever steviger in de organisatie wordt gepositioneerd op
managementniveau. Dat vraagt van het nieuwe afdelingshoofd dat AOG in 2015 krijgt een
meer inhoudelijke stijl van leiding geven, waarbij hij zelf zijn lijnverantwoordelijkheid als
opdrachtgever waarmaakt met ondersteuning van zijn medewerkers.
5. Sturen op provinciale projectenstandaard
De directeur DRM heeft het hoofd APP opdracht gegeven een provinciale projectenstandaard
uit te werken in samenspraak met oa. AOG. Het is van belang dat deze projectenstandaard
leidend wordt voor de wijze waarop besluiten worden voorgelegd aan het bestuur, worden
vertaald in de projectopdrachten en de kreditering per fase.
6. Inregelen budgetverantwoordelijkheid afdeling
Onderdeel van de herijking van de rol van ambtelijk opdrachtgever is dat het
budgethouderschap voor projecten in de uitvoeringsfase bij AOG ligt. Per project wordt het
krediet door gemandateerd aan de projectmanager van APP. Dit vraagt aansluitend op de
verbetervoorstellen Samen Stevig Sturen en de projectenstandaard een heldere procedure om
uitvoeringskredieten toe te laten voegen aan het uitvoeringsbudget van AOG, door te
mandateren aan de projectmanager en het budget te bewaken en daarover te rapporteren.
44
3. Opstellen provinciale projectenstandaard
De directeur DRM heeft opdracht gegeven tot het ontwikkelen van een provinciale
projectenstandaard aan het hoofd APP. De projectenstandaard is met een eenvoudige opbouw
leidend voor de fasering van projecten, voor bestuurlijke besluitvorming, voor opdrachtgeving
en voor budgettering/kreditering van projecten naar fase. De standaard heeft daarmee een
APP-overstijgende werking. Binnen APP kunnen nadere processen, spelregels en formats
worden vastgelegd voor de uitvoering van projecten.
4. Ontwikkelingsprogramma medewerkers
APP is een uitzendbureau van hoogwaardige professionals. Het is van belang om binnen de
afdeling te sturen op cultuur en kwaliteit. Dat veronderstelt een slag van de huidige meer
ingenieurs-oriëntatie van de afdeling naar een meer procesmatige oriëntatie. De invoering van
de nieuwe projectenstandaard wordt benut voor een proces van cultuurverandering, waarin
professionaliteit, bestuurlijke sensitiviteit, procesgerichtheid, projectbeheersing en
kwaliteitszorg centraal staan. Gelijk met de invoering kan een ontwikkelingsprogramma voor
medewerkers worden gestart met een cursusaanbod op maat, persoonlijke professionele
profielen en onderlinge intervisie.
5. Uitwerken kwaliteitsborging
Aanvullend op het ontwikkelingsprogramma wordt een systeem van kwaliteitsborging opgezet,
waarvoor onder andere de waardering van opdrachtgevers over de (tussen)resultaten van
projecten bij afronding van een projectfase op eenvoudige wijze worden gemeten
6. Doorlichten en versterken projectadministratie
De directeuren DRM en CZ hebben opdracht gegeven voor doorlichting van de project-
administratie. Het onvoldoende functioneren van de projectadministratie vormt een
belemmerende factor in goeie projectbeheersing en een cultuur van financiële
verantwoordelijkheid. Ook dit is een APP-overstijgend vraagstuk. Het hangt samen met de
verdeling van rollen en verantwoordelijkheden in de organisatie, met de inrichting van
systemen en de menging van uiteenlopende financieringssystematieken (OHW/jaarschijven).
Het is van belang eerst de organisatie gezamenlijk door te lichten en op grond van de
bevindingen met verbetervoorstellen te komen. Betrek de projectadministratie DBI hierbij.
45
4. Sturen op vernieuwde financiële kaders
De directeuren DRM en CZ hebben opdracht gegeven de financiële kaders voor het MPI en
het MPO te herformuleren en zorg te dragen voor een transparante presentatie binnen DRM
en op concernniveau. De werkgroep Kaders MPI/MPO zal de kaders voor het MPI en MPO
formuleren in termen van beslag van de lasten op de provinciale begroting in plaats van
investeringskredieten. Deze nieuwe manier van kaderstelling moeten worden vertaald in
sturing en beheersing binnen de directie en op concernniveau. Daarbij is de samenhang met
het verhelderen van het stelsel van management- en budgetverantwoordelijkheid, het herijken
van de organisatie van het opdrachtgeverschap en de projectenstandaard groot (zie hiervoor).
5. Versterken ondersteuning financiële strategie
Bij de twee programma-afdelingen M&M en DBI is de strategische financiële sturing
ontoereikend gebleken – met name rond de programmeringsfunctie. Deze is te beperkt en
behoeft versterking. Er zijn twee opties: aan de programmabureaus wordt een strateeg met
financieel inzicht toegevoegd, danwel de ondersteuning vanuit FJZ aan deze programma-
afdelingen wordt versterkt.
6. Workshops financiële programmering voor management en programma-bureau
De financiële kennis bij het lijnmanagement en het programmabureau zal moeten worden
versterkt aansluitend op de resultaten van de werkgroep Kaders MPI/MPO. De uitkomsten van
de werkgroep worden vertaald in een cursusaanbod op maat over algemene financiële
sturingsprincipes en de kaders van de werkgroep.
7. Doorlichten en versterken projectadministratie
De directeuren DRM en CZ hebben een opdracht gegeven voor doorlichting van de
projectadministratie. Het onvoldoende functioneren van de projectadministratie vormt een
belemmerende factor in goeie projectbeheersing en een cultuur van financiële
verantwoordelijkheid. Dit is een APP-overstijgend vraagstuk. Het hangt samen met de
verdeling van rollen en verantwoordelijkheden tussen projectleiders, projectbeheersers,
opdrachtgevers en concern, met de inrichting van en koppeling tussen systemen en de
menging van uiteenlopende financieringssystematieken voor projecten (OHW/jaarschijven).
Het is van belang ook de projectadministratie DBI daarbij te betrekken.
46
Bijlagen
47
Bijlage 1: Opmerkingen bij sturingsvoorstel Samen Stevig Sturen
Memo aan directeur DRM dd. 23 oktober 2014
De projectgroep Samen Stevig Sturen heeft met ondersteuning van bureau APPM een voorstel
opgesteld voor verbetering van de sturing en werkwijzen voor de realisatie van het MPI en MPO. Ik
ben als extern adviseur gevraagd een externe toets op deze voorstellen uit te voeren.
Mijn invalshoek is dat het gesprek over de voorstellen in de projectgroep uitgebreid heeft
plaatsgevonden. Uitgangspunt van mijn externe toets is dat het een second opinion betreft, waarbij
niet de discussies in de projectgroep worden overgedaan. De externe toets leidt tot drie type
opmerkingen:
a. Kleine technisch opmerkingen die zijn op te vatten als suggesties voor optimalisatie
b. Fundamentele keuzes in de projectgroep die in mijn ogen nog een keer om reflectie
vragen
c. Opmerkingen die raken aan de uitgangspunten die de projectgroep heeft meegekregen
Dit memo bevat kort en feitelijk opmerkingen per sheet. Basis is het voorstel van september 2014.
P. 10: Gezamenlijke taal
Niet alle termen die hier worden gedefinieerd worden consequent gebruikt in het voorstel.
‘Paragraaf’ wordt als term niet verder gebruikt. Er wordt gesproken over de programma’s
Wegen, Vaarwegen etc. Dit overlapt met de term die gebruikt is voor het MPI en het MPO.
‘Paragraaf’ sluit minder goed aan bij de intuïtie. Te overwegen valt ‘deelprogramma’ als
term te hanteren. (heeft uitstraling naar sheet 12 en 26)
‘Exploitatie’ is hier verwarrend, omdat het wordt gebruikt als operationele term, maar ook
gebruikt wordt als financiële term (exploitatie vs. investeringen). ‘Beheer en onderhoud’
volstaan als termen voor operationele taken
P.14: Primair proces realisatie MPI, programmeren
De rol van FJZ bij het tot stand brengen van Kaderbesluit is summier uitgewerkt. FJZ heeft rol in
het aangeven van en toetsen aan de concernkaders voor budgettaire ruimte.
De spelregels voor het formuleren van de budgetruimte verdienen uitwerking. Nu lijkt het budget te
worden gedefinieerd in termen van investeringsruimte in plaats van lasten op de begroting. De
budgettaire belasting van de provinciale begroting wordt daardoor niet of onvoldoende betrokken in
de programmering. Daarnaast dient op concernniveau te worden geborgd dat het vastgestelde
meerjarige lastenniveau ook als budget op lange termijn beschikbaar is.
P. 17: Verantwoordingsproducten MPI
De functie van de verschillende verantwoordingsproducten is niet helder afgebakend. Daardoor
worden er minder logische keuzes gemaakt in de frequentie van de rapportage en de rollen van de
betrokken afdelingen. De projectenrapportage zou op deelprogramma-niveau moeten
verantwoorden over de realisatie van de projectdoelen binnen de projectkaders. Daarbij dient
onderscheid gemaakt te worden in een projectenrapportage over de voorbereidingsfase en een
projectenrapportage over de uitvoeringsfase. De projectenrapportage voorbereidingsfase wordt
opgesteld onder leiding van AOG en onder eindverantwoordelijkheid van M&M. De
projectenrapportage over de uitvoeringsfase wordt opgesteld onder leiding en
eindverantwoordelijkheid van AOG.
De MPI-rapportage zou moeten verantwoorden over de realisatie van de programmadoelen –
gegeven de uitgezette projectdoelen. Rapportage op programma-niveau behoort in veel lagere
frequentie (1 a 2x per jaar). Anders neemt de MPI-rapportage de functie van de
Projectenrapportages over. (heeft uitstraling naar sheet 15 en 16)
48
Een frequentie voor de projectenrapportages van eens in de drie maanden volstaat. Tussentijds
vindt een voortgangsgesprek tussen de ambtelijk opdrachtgever en de projectleider plaats op basis
van een kort voortgangsmemo.
P. 18: Nadere toelichting op verantwoording
De MPI-rapportage gaat niet alleen over de realisatie van beleidsdoelstellingen en over de
financiële beheersing van het MPI. Daarbij worden vastgestelde voorbereidings- en
uitvoeringskredieten opgenomen als een gegeven op het vastgestelde niveau – tenzij de
opdrachtgever heeft aangegeven dat een bijstelling van het financiële kader voor het krediet
gewenst is. Over de inhoudelijke en financiële voortgang van de projecten in de voorbereidings-
danwel uitvoerings-fase wordt gerapporteerd in de projectenrapportage (heeft uitstraling naar sheet
19 en 20).
P.20: Verantwoordelijkheden MPI – AOG
AOG is budgettair verantwoordelijk voor de budgetten in de uitvoeringfase. Dit vertaalt zich ook in
rapportageverantwoordelijkheid binnen de P&C-cyclus. De kredieten voor de voorbereidings-
danwel de uitvoeringsfase worden door AOG door gemandateerd aan de projectleider van APP. De
integrale budgetverantwoordelijkheid ligt echter bij het hoofd AOG.
P. 23: Verantwoordelijkheden MPI – FJZ
De verantwoordelijkheden van FJZ zijn te beperkt omschreven. Op deze wijze heeft FJZ een
administratieve functie. FJZ dient een rol te spelen in het aangeven, bewaken en eventueel doen
van voorstellen voor het aanpassen van de financiële kaders van het concern. Daarnaast dient FJZ
een rol te spelen in het adviseren aan het lijnmanagement over de budgettaire ruimte, de financiële
beheersing en strategie. (zie sheet 14)
P. 25: Onderdelen MPO
De term project wordt hier te makkelijk gebruikt. Daardoor ontstaat verwarring of project-procedures
en -fasering van toepassing zijn. Het verdient aanbeveling de term project alleen te gebruiken als
PS of GS besluit over uitvoering en wordt gewerkt volgens de provinciale projectfasering (zie sheet
36). Anders betreft het reguliere taakuitoefening ten laste van exploitatie-budgetten van de directie.
P. 27: Primair proces realisatie MPO Programmeren
De rol van FJZ bij het tot stand brengen van Kaderbesluit is summier uitgewerkt. FJZ heeft rol in
het aangeven van en toetsen aan de concernkaders voor budgettaire ruimte en het adviseren over
bijsturing en eventueel doen van voorstellen voor het aanpassen van financiële kaders. (heeft
uitstraling naar sheet 33 en toe te voegen sheet over rol FJZ in MPO).
De spelregels voor het bepalen van budgettaire ruimte zijn onvoldoende scherp:
a. Beheer en onderhoud kan niet geactiveerd worden; alleen vervanging en onderhoud dat
levensduur van infrastructuur verlengt tov. de aannames daarover in de budgettaire
planning
b. Voor de investeringen voor vervanging wordt uitgegaan van een ideaal-complex. Dit is
alleen gerechtvaardigd als de afloop van de levensduur in budgettaire termen gelijkmatig
is gespreid. Indien grote investeringen dit gelijkmatige beeld verstoren kan niet worden
uitgegaan van een ideaal-complex.
P. 30: Verantwoordingproducten MPO
De Programma-rapportage MPO (vergissing in terminologie) en de Programmarapportage Wegen
en Vaarwegen doubleren sterk. Valt te overwegen om deze twee rapportages te integreren.
P. 36: Fasering
Er zijn drie verschillende talen voor de projectfasering. Dat leidt tot verwarring. Er zal opdracht
gegeven worden aan het hoofd APP om te komen tot een uniforme projectenstandaard. De
terminologie zal daarbij worden gesynchroniseerd bij voorkeur op de door PS aangegeven fasering.
49
Deze fasering dient ook voor projecten beneden de 10 miljoen van toepassing te zijn – uiteraard
met andere verantwoordelijkheidsverdeling tussen PS en GS. De projectfasering van APP dient
aan te sluiten op deze fasering en daar een nadere uitwerking van te vormen. (hier volg ik
gebezigde termen in dit document)
Er ontbreekt hier een afspraak over de wijze waarop het krediet voor de voorbereidingsfase en voor
de uitvoeringsfase wordt geraamd en vastgesteld. Dit zal in de projectenstandaard worden
uitgewerkt. Helder moet zijn dat het voorbereidingskrediet wordt vastgesteld door PS of GS bij het
voorbereidingsbesluit. Het uitvoeringskrediet wordt geraamd bij het voorbereidingsbesluit en
vastgesteld door GS of PS bij het uitvoeringbesluit.
P. 38: Primair proces project initiatief/voorbereidingsfase
De aangegeven verdeling van verantwoordelijkheden in de voorbereidingsfase is tegenstrijdig met
sheet 41, 42 en 43, waar is aangegeven dat M&M (resp. DBI) verantwoordelijk is voor het uitvoeren
van scenariostudies. Deze tegenstrijdigheid blijkt ook in de gesprekken die ik voerde met de
betrokken afdelingen.
Op de heidag is afgesproken dat in de voorbereidingsfase M&M eindverantwoordelijk is voor de
opdrachtgeving van de projecten en AOG optreedt als operationeel opdrachtgever. In de
uitvoeringsfase is AOG eindverantwoordelijk en operationeel opdrachtgever en draagt M&M geen
verantwoordelijkheid. Wanneer de projectkaders uit het uitvoeringsbesluit aanpassingen behoeven
op financieel, of substantieel inhoudelijk gebied signaleert AOG dit en doet M&M een voorstel voor
aangepaste kaders.
In de stukken is niet aangegeven welke financiële investerings-besluiten en -informatie moeten
worden meegenomen in het voorbereidings- en in het uitvoeringsbesluit. Ook uit mijn gesprekken
blijken de afspraken hierover niet eenduidig. In de projectenstandaard zal dit worden geregeld met
als uitgangpunt dat in het voorbereidingsbesluit een voorbereidingskrediet wordt vastgesteld en een
raming van de uitvoeringskosten. In het uitvoeringsbesluit het uitvoeringskrediet worden
vastgesteld.
Wel is aangegeven dat een raming van de beheerskosten moet worden meegenomen. Onhelder is
hoe deze tot stand komt. Verzorgt het project deze raming als afgeleide van de investeringen en
doet DBI een second opinion, of wordt de normkostensystematiek van DBI gevolgd?
De verantwoordelijkheid voor het uitvoeringsbudget wordt nu bij DBI gelegd. Er is echter sprake
van een integraal budgettair beslag van nieuwe infrastructuur op investerings- en beheermiddelen
binnen het meerjarenperspectief van de provincie. De ruimte voor investeringen en beheer dienen
dan ook integraal binnen het meerjarenperspectief voor nieuwe verplichtingen te worden
afgewogen in het MPI. Dit betekent dat al in de initiatieffase een globale raming van benodigde
beheerkosten (bijv. als percentage van het investeringsbedrag) dient te worden opgenomen in het
meerjarenperspectief.
De spelregels voor de normering zijn niet in dit document uitgewerkt. Ze verdienen wel aandacht,
want worden op dit moment nog niet consistent toegepast. In de normkostensystematiek wordt
uitgegaan van kosten van beheer, onderhoud en vervanging. Daarmee wordt voor een nieuwe
investering gelijktijdig de afschrijving van de initiële investering als kapitaallast begroot en de
vervanging in de toekomst. Dat is een doublure. Dit is alleen gerechtvaardigd als er sprake is van
een ideaalcomplex – niet als de omvang van de investering zo omvangrijk is dat deze niet past in
een ideaalcomplex (bijv. Rijnlandroute).
P. 39: Primair proces project – uitvoeringsfase
Bij veel overheden is gangbaar dat het VO basis is voor het voorbereidingsbesluit. Daarmee vormt
het de afronding van de beleidsrijke voorbereidingsfase, op basis waarvan PS een richtinggevend
besluit kunnen nemen. Te overwegen valt fasering op dit punt te bezien.
50
Het verdient aanbeveling de kapitaallasten van nieuwe infrastructuur bij oplevering over te dragen
van begrotingsproduct 2.20 (Een betere bereikbaarheid en verkeersveiligheid) naar
begrotingsproduct 2.10 (Zorg voor de kwaliteit van de provinciale infrastructuur). Binnen 2.10 vallen
dan zowel de aflopende kapitaallasten van de realisatie van bestaande infrastructuur als de
oplopende kapitaallasten voor vervanging van bestaande infrastructuur, waardoor de kapitaallasten
voor bestaande infrastructuur een reëler en gelijkmatiger beeld vertonen. In financieel-technische
zin benaderen ze daarmee meer een ideaal-complex.
P. 43: Verantwoordelijkheden Projecten - AOG
AOG dient niet alleen de beleidsmatige kaders in de uitvoeringsfase te bewaken, maar alle kaders.
Het verdient aanbeveling de financiële kaders hier expliciet te noemen.
P. 72: Voortgangsoverleg projecten MPI
P. 74: Afdelingshoofdenoverleg
P. 76: Directieoverleg MPI/MPO
P. 77: Projectenoverleg gedeputeerde
Het verdient aanbeveling het voortgangsoverleg projecten MPI te richten op die projecten waar een
gezamenlijke verantwoordelijkheid ligt: projecten in de voorbereidingsfase en niet projecten in de
uitvoeringsfase – tenzij een aanpassing van de kader door AOG wenselijk wordt geacht.
Alleen projecten in de uitvoeringsfase worden besproken in het projectenoverleg met de
gedeputeerde – op aangeven van AOG al dan niet in aanwezigheid van de projectleider. Het is de
vraag of het bureauhoofd Verkeer hierbij aanwezig moet zijn, aangezien M&M geen
verantwoordelijkheid draagt in deze fase.
Projecten in de voorbereidingsfase dienen besproken te worden in het stafoverleg van de
gedeputeerde met M&M – op aangeven van het hoofd M&M al dan niet in aanwezigheid van de
betreffende ambtelijk opdrachtgever.
Het valt op dat het hoofd AOG niet optreedt als opdrachtgever en als zodanig aanwezig is bij het
overleg met de gedeputeerde, directeur en afdelingshoofden. De vraag is of AOG hiermee
voldoende zwaar gepositioneerd wordt naar het bestuur, de directie en het collega-management
om de rol van opdrachtgever namens de ambtelijke organisatie daadwerkelijk waar te maken.
51
Bijlage 2a: Vervolgopdracht werkgroep Kaders MPI/MPO
Context
Binnen DRM bestaat de behoefte om de financiële sturing en beheersing van de aanleg en het
beheer van nieuwe infrastructuur te verbeteren. Aanleiding daarvoor zijn de sterk oplopende
kapitaal- en beheerlasten van nieuwe infra, de jaarlijkse onderuitputting van de projectbudgetten en
de weinig stabiele informatievoorziening over projecten aan Gedeputeerde en Provinciale Staten.
De organisatie heeft een financieel en een procedureel kaderbesluit uitgewerkt om verbetering te
brengen in deze situatie dat in juni 2014 door Provinciale Staten is vastgesteld. Binnen de Directie
Ruimte en Mobiliteit is het project Samen Stevig Sturen gestart om de procedurele kaders te
vertalen in verbetering van de werkprocessen. De Directeur RM heeft een verkenning naar deze
verbetervoorstellen laten uitvoeren, waaruit onder andere naar voren is gekomen dat de financiële
sturing en beheersing van het MPI en het MPO onvoldoende stevig is.
Probleemanalyse
Op hoofdlijnen is gesignaleerd dat op de volgende punten verandering wenselijk is
a. Geen kader voor lastenontwikkeling
Op dit moment wordt de financiële ruimte voor het MPI en voor het vervangingsdeel van
het MPO vastgesteld in termen van beschikbaar krediet (het te investeren bedrag) en niet
van lasten (het budget in de begroting). Er is dus geen kader voor het budgetbeslag van
investeringen in het kader van het MPI en het MPO op de begroting. Er is slechts een
globale vertaling gemaakt van het beoogde investeringsvolume naar de benodigde
budgetruimte. Daardoor is er geen helder kader voor de budgetontwikkeling waar de
afdelingshoofden vanuit een integrale managementverantwoordelijkheid op moeten
sturen.
b. Geen match lastenontwikkeling op lange termijn en beschikbare budgetruimte
Het Besluit begroten verantwoorden schrijft een structureel sluitende begroting voor en
neemt daar het laatste jaar van meerjarenbegroting (T+4) voor als ijkpunt. Doordat de
provincie haar investeringen met maatschappelijk nut (zoals infrastructuur) anders dan de
meeste overheden activeert, vindt er na het laatste jaar van de meerjarenbegroting nog
een substantiële verhoging plaats van de lasten die voortvloeien uit het voorgenomen
beleid. Deze zijn in het kaderbesluit infrastructuur in beeld gebracht voor de komende 30
jaar. Er is geen transparante match tussen de in beeld gebrachte lange termijn-
ontwikkeling van de kapitaal- en beheerlasten voor infrastructuur en de op concernniveau
beschikbare financiën na het vierjaarsperspectief dat in de meerjarenbegroting wordt
weergegeven. Wel is aan te geven dat de lastenontwikkeling in het kaderbesluit
infrastructuur veel hoger is dan de beschikbare ruimte in het laatste jaar van de
meerjarenbegroting. Daardoor is er geen sprake van een structureel sluitende begroting.
c. Afbakening scope MPI en MPO leidt tot verwarrend beeld
De scope van het MPI wordt nu gevormd door investeringen in de realisatie van
infrastructuur, waarbij ook de kapitaallasten van reeds gerealiseerde infrastructuur worden
meegenomen. De scope van het MPO door lasten voor het beheer, onderhoud en de
vervanging van infrastructuur, waarbij de beheerlasten voor nieuwe infra waarover een
uitvoeringsbesluit is genomen ook worden meegenomen. Deze scopeverdeling is niet
logisch en leidt tot serieuze sturings- en beheersingsproblemen. Enerzijds ontstaat de
indruk dat de beheerlasten steeds maar stijgen door de kapitaallasten van vervangings-
investeringen, terwijl deze in de plaats komen van de lasten van de initiële investeringen.
Anderzijds ontstaat de indruk dat het aflopen van de kapitaallasten van de initiële
52
investeringen leidt tot investeringsruimte voor nieuwe infrastructuur. Tot slot worden de
lasten van beheer niet in de programmering meegenomen, maar verondersteld in het
kader van het MPO te kunnen worden gedekt terwijl daar geen vrije ruimte beschikbaar is.
Daardoor is er bij het programmeren van nieuwe infra niet al vanaf de initiatieffase een
beeld van het te verwachten budgetbeslag van aanleg en beheer in verhouding tot de
beschikbare middelen voor nieuwe infrastructuur.
De scope van het MPI moet worden geherdefinieerd naar de lasten voor nieuwe
infrastructuur (voorbereiding, uitvoering, beheer). Daarbij worden de kredieten voor de
realisatie van projecten fasegewijs overgeheveld naar de opdrachtgever. De scope van
het MPO moet worden geherdefinieerd naar de lasten voor bestaande infrastructuur
(kapitaal en beheer). Wanneer nieuwe infra wordt opgeleverd wordt het budget voor de
kapitaal en beheerlasten overgeheveld naar het MPO. Zie voor een illustratie het schema
in bijlage 1. Deze ingrijpende systematiekaanpassing zal worden voorbereid in de
werkgroep kaders MPI/MPO.
De ontwikkeling van de lasten voor aanleg en beheer worden onvoldoende in samenhang
in beeld gebracht. Daarnaast worden de lasten voor de aanleg, het beheer en de
vervanging van reeds gerealiseerde infrastructuur onvoldoende in samenhang
gebudgetteerd, waardoor (ten onrechte) de indruk ontstaat dat de beheerlasten
onbeheersbaar oplopen.
De directeuren RM en CZ hebben besloten een werkgroep in te stellen om de financiële kaders
voor het MPI en het MPO te herijken en meer expliciet te formuleren.
Opdracht
Formuleer een voorstel voor budgettaire kaders voor het MPI en MPO en een transparante
systematiek om hier op middellange en lange termijn op te sturen en te beheersen op het niveau
van concern, directie en betrokken afdelingen door het verantwoordelijk management.
Besteed in deze kaders in ieder geval aandacht aan:
a. Kaderstelling op lastenbasis voor MPI en MPO
De werkgroep werkt een raamwerk uit voor het bepalen van het budgettaire kader voor het
lijnmanagement voor het MPI en het MPO. Daarbij wordt uitgegaan van de toegestane
ontwikkeling van het lastenniveau op lange termijn bij ongewijzigd (financieel) beleid.
Onderdeel van dit raamwerk zijn spelregels voor de wijze waarop technische mutaties in
de financiële parameters (inflatie, rente etc.) jaarlijks doorwerken in het financiële kader.
Wordt een prijsindex aan het budget toegerekend, wat gebeurt bij wijziging van het
renteniveau, waar ligt het risico voor deze mutaties? De werkgroep doet daarvoor een
voorstel zoveel mogelijk aansluitend op de bestaande provinciale begrotingsregels.
b. Transparante presentatie lasten- en budget-ontwikkeling op lange termijn
De werkgroep werkt een transparante presentatie uit van de ontwikkeling op middellange
en lange termijn van de kapitaal- en beheerlasten van infra in het licht van de provinciale
budgettaire ruimte en werkt deze presentatie uit voor de nu beschikbare inzichten omtrent
de ontwikkeling van de lasten voor infrastructuur en de budgetruimte op concernniveau bij
huidig beleid. Indien er sprake is van spanning tussen de ontwikkeling van lasten en de
beschikbare budgettaire ruimte schetst de werkgroep opties om de kaders in
overeenstemming te brengen met de budgettaire ontwikkeling op concernniveau.
c. De budgettaire scope van met MPI en het MPO
De werkgroep werkt een voorstel uit om de scope van het MPI en MPO in budgettaire zin
te herdefiniëren op zo’n dat er optimaal inzicht ontstaat in en kan worden gestuurd op de
53
kapitaal- en beheerlasten voor bestaande infrastructuur in het MPO en voor nieuw te
realiseren infrastructuur in het MPI worden gebudgetteerd
d. De vertaling van in het MPI geplande infra naar kredieten voor aanleg
De werkgroep werkt de wijze uit waarop de geraamde lasten voor aanleg en beheer van
nieuwe infrastructuur vanaf de initiatieffase integraal in de programmering en financiële
planning worden verwerkt. Aansluitend op de ontwikkeling van een projectenstandaard
wordt in de werkgroep uitgewerkt hoe het geraamde budget voor de voorbereidingsfase,
respectievelijk de uitvoeringsfase met een kredietbesluit per fase wordt vrijgegeven aan de
verantwoordelijk opdrachtgever en vervolgens (door) gemandateerd naar de projectleider.
e. De vertaling van in het MPI geplande infra naar budget voor beheer
De werkgroep werkt de wijze uit waarop de lasten voor beheer van nieuwe infrastructuur
bij oplevering worden overgeheveld van het MPI naar het budget van de directeur DBI
(MPO).
f. Normen en uitvoering activering kosten beheer
De werkgroep werkt spelregels uit voor het activeren van beheerlasten aansluitend op de
bepalingen in het BBV en de planning van beheerbudgetten in de nota ‘Beheer en
onderhoud transparant’. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen lasten van
beheer, groot onderhoud en vervanging. Uitgangspunt is dat alleen geactiveerd kan
worden, wanneer de genormeerde technische levensduur van infrastructuur is afgelopen,
danwel wordt verlengd (naar rato), danwel nieuwe functionaliteiten worden toegevoegd
(naar rato).Tevens wordt door de werkgroep een voorstel gedaan om eventuele tijdelijke
extra lasten als gevolg van het terughoudender activeren van beheerlasten op te vangen.
g. Knelpunten in de formatieve capaciteit
De werkgroep geeft aan welke extra financiële ondersteuning het lijnmanagement en het
concern behoefte heeft als gevolg van de voorgestelde kaders en hoe dat zich vertaald
zich in formatie.
h. Budgettaire consequenties
De werkgroep geeft aan wat de budgettaire consequenties zijn van haar voorstellen voor
aanpassing van de kaders danwel extra inzet van capaciteit.
Rond deze opdracht zo af dat deze uiterlijk 1 februari 2015 voor de betrokken directeuren, die
zullen beoordelen of agendering in het DT wenselijk is.
Projectstructuur
De opdrachtgever voor dit project is de Directeur RM in overleg met de directeur CZ. Indien nodig
vindt de besluitvorming naar aanleiding van de rapportage van de werkgroep in het DT plaats
Voorzitter van de werkgroep is de directiecontroller DRM. De werkgroep zal worden samengesteld
uit medewerkers van de afdelingen FJZ, M&M en DBI. De werkgroep kan externe ondersteuning in
zetten voor haar werkzaamheden
De Regiegroep Samen Stevig Sturen is klankbordgroep voor het opstellen van de kaders. In de
klankbordgroep wordt de voortgang periodiek gerapporteerd aan de hand van tussenproducten.
De directiecontroller rapporteert tussentijds regelmatig over de voortgang van de werkgroep aan de
directeur RM en de directeur CZ
54
Bijlage 2b: Vervolgopdracht uitwerken provinciale projectstandaard
Context
Binnen DRM bestaat de behoefte om de financiële sturing en beheersing van de aanleg en het
beheer van nieuwe infrastructuur te verbeteren. Aanleiding daarvoor zijn de sterk oplopende
kapitaal- en beheerlasten van nieuwe infra, de jaarlijkse onderuitputting van de projectbudgetten en
de weinig stabiele informatievoorziening over projecten aan Gedeputeerde en Provinciale Staten.
De organisatie heeft een financieel en een procedureel kaderbesluit uitgewerkt om verbetering te
brengen in deze situatie dat in juni 2014 door Provinciale Staten is vastgesteld. Binnen de Directie
Ruimte en Mobiliteit is het project Samen Stevig Sturen gestart om de procedurele kaders te
vertalen in verbetering van de werkprocessen. De Directeur Ruimte en Mobiliteit heeft een
verkenning naar deze verbetervoorstellen laten uitvoeren, waaruit onder andere naar voren is
gekomen dat het projectmanagement binnen de provinciale organisatie weinig helder is ingeregeld.
De gesignaleerde verbeterpunten zijn
a) er is geen eenduidige afbakening wat een reguliere taak is en wat een project (mn, bij
beheer)
b) er bestaan meerdere projecttalen en –faseringen naast elkaar
c) er is geen eenduidige definitie wanneer projecten onder de regeling voor boven 10 miljoen
vallen
d) voor projecten beneden 10 miljoen bestaat geen vastgestelde standaard voor fasering en
bevoegdheden
e) er is geen eenduidige regeling voor het vaststellen van voorbereidings- en
uitvoeringskredieten.
Het MT DRM heeft besloten tot het laten uitwerken van een provinciale projectenstandaard. In deze
opdracht zijn de kaders vastgelegd voor het opstellen van deze projectenstandaard.
Opdracht
Werk een eenduidige en eenvoudige provinciale standaard uit voor het instellen van, besluiten
over, uit voeren en rapporteren over provinciale ruimtelijke en/of infrastructurele projecten. Sluit zo
veel als mogelijk aan bij de systematiek van de regeling van Provinciale Staten voor projecten
boven 10 miljoen euro en de verbetervoorstellen Samen Stevig Sturen. Verken of deze
projectenstandaard ook van toepassing kan zijn voor provinciale groenprojecten
Besteed in deze standaard in ieder geval aandacht aan:
a. een definitie van wat een project is en welke taken als project worden uitgevoerd
b. een vaste projectfasering in vier fases
c. spelregels wie, wanneer besluit over de start en de afronding van een projectfase
d. exacte duiding van budgettaire grenzen aan bevoegdheden (bruto of netto, integraal of per
programma)
e. spelregels wie besluit over de budgetten/kredieten per fase, wie verantwoordelijk is voor
het budget waaruit het project wordt betaald en wie verantwoordelijk is voor het
projectkrediet zelf en de wijze van (door-)mandateren van verantwoordelijkheden en
bevoegdheden
f. een beschrijving van de elementen die per fase onderdeel uit maken van de
besluitvorming:
a. projectbeschrijving
b. ontwerp en ruimtelijke documenten
c. budgetraming en kredietverlening
55
d. raming en dekkingsbron(nen) van de beheerkosten
e. publiek- en privaat-rechtelijke procedures
f. bestuurlijke overeenkomsten
g. publiek-private contractvorming
h. risico-analyse en –beheersing
i. pm
g. de wijze van rapporteren over de voortgang van het project
Rond deze opdracht zo af dat deze uiterlijk 1 april 2015 kan worden voorgelegd aan de directeur
DRM. Indien nodig vindt agendering in het DT plaats.
Projectstructuur
De opdrachtgever voor dit project is de Directeur Ruimte en Mobiliteit in overleg met het MT DRM.
Deze beoordeelt of besluitvorming over het uiteindelijke voorstel in het DT, het College van GS of
PS wenselijk is.
De opdrachtnemer is het hoofd APP – tevens proceseigenaar PO&U. Zij zal voor het uitvoeren van
deze opdracht een projectteam instellen waar naast medewerkers van APP ook medewerkers van
de afdelingen AOG, M&M, DBI en W&G zijn opgenomen. Zij kan besluiten tot het inhuren van
externe ondersteuning voor het opstellen van de projectenstandaard.
De Regiegroep Samen Stevig Sturen is klankbordgroep voor het opstellen van de
projectenstandaard. In de klankbordgroep wordt de voortgang periodiek gerapporteerd aan de hand
van tussenproducten.
Het hoofd APP rapporteert tussentijds regelmatig over de voortgang van het project aan de
directeur DRM.
Aanpak project
Het hoofd APP besluit samen met de projectleider over de aanpak van het project. In ieder geval
maken de volgende stappen daar onderdeel van uit:
1. Plan van aanpak
2. Verkenning opgave
3. Uitwerking hoofdlijnen
4. Opstellen projectenstandaard
56
Bijlage 2c: Vervolgopdracht doorlichten/versterken
projectenadministratie
Context
Binnen DRM bestaat de behoefte om de financiële sturing en beheersing van de aanleg en het
beheer van nieuwe infrastructuur te verbeteren. Aanleiding daarvoor zijn de sterk oplopende
kapitaal- en beheerlasten van nieuwe infra, de jaarlijkse onderuitputting van de projectbudgetten en
de weinig stabiele informatievoorziening over projecten aan Gedeputeerde en Provinciale Staten.
De organisatie heeft een financieel en een procedureel kaderbesluit uitgewerkt om verbetering te
brengen in deze situatie dat in juni 2014 door Provinciale Staten is vastgesteld. Binnen de Directie
Ruimte en Mobiliteit is het project Samen Stevig Sturen gestart om de procedurele kaders te
vertalen in verbetering van de werkprocessen. De Directeur Ruimte en Mobiliteit heeft een
verkenning naar deze verbetervoorstellen laten uitvoeren, waaruit onder andere naar voren is
gekomen dat de financiële verantwoordelijkheden en infrastructuur voor projecten verbetering
behoeft.
De gesignaleerde verbeterpunten zijn:
a. budgettaire verantwoordelijkheid van opdrachtgever voor het projectbudget en
projectleider voor het projectkrediet is niet helder onderscheiden
b. verantwoordelijkheid voor de financiële beheersing ligt in de praktijk vaak bij de
projectbeheerser in plaats van de projectleider
c. er is geen eenduidig inzicht in de vastgestelde voorbereidings- of uitvoeringskredieten per
project
d. er is geen eenduidig inzicht in de actuele uitputting van het projectkrediet per fase
e. mutaties in de projectbegrotingen worden onvoldoende snel verwerkt in de administratie
f. financiële administratie en archivering van centrale projectdocumenten is onvoldoende
gekoppeld
Het MT DRM heeft besloten tot een doorlichting en versterking van de organisatie van de
projectadministratie. In deze opdracht zijn de kaders vastgelegd voor deze doorlichting en
versterking.
Opdracht
Licht door wat de oorzaken zijn van de gesignaleerde gebreken in de organisatie van de
projectadministratie. Doe voorstellen voor het verbeteren van het functioneren van de
projectadministratie en breng in beeld welke condities nodig zijn om deze door te voeren (fase 1).
Voer deze voorstellen in, nadat er door de directeur DRM en de directeur CZ, danwel het DT mee
is ingestemd (fase 2). Sluit aan bij de verbetervoorstellen Samen Stevig Sturen en de voorstellen
voor een provinciale projectenstandaard, waar ook een opdracht voor is gegeven.
Besteed in deze standaard in ieder geval aandacht aan:
a. de financiële verantwoordelijkheidsverdeling tussen ambtelijk opdrachtgever en
projectleider
b. de voorstellen voor meer eenduidige besluitvorming over voorbereidings- en
uitvoeringskrediet
c. de wijze waarop opdrachtgever en projectleider afspraken maken over het voorbereidings-
en uitvoeringskrediet
d. de procedures om mutaties aan te brengen in de projectadministratie
e. de beperkingen om het administratieve systeem als projectadministratie in te zetten en de
mogelijkheden deze te ondervangen
57
f. de aansluiting tussen de administratie van de projecten en het projectarchief
g. de rol- en taakverdeling tussen projectleider en –beheerser
h. eventuele kosten van verbetering van de organisatie van de projectadministratie
Sluit in de uitvoering aan op het voor 1 april uit te werken voorstel voor de projectenstandaard.
Rond de eerste fase van deze opdracht zo af dat uiterlijk 1 juli 2015 aan de directeuren RM en CZ
kan worden voorgelegd en indien nodig in het DT kan worden geagendeerd.
Projectstructuur
De opdrachtgever voor dit project is de Directeur Ruimte en Mobiliteit in overleg met de directeur
CZ. Zij beoordelen of besluitvorming over het uiteindelijke voorstel voor de versterking van de
projectadministratie in het DT gewenst is.
De opdrachtnemer is het hoofd APP. Zij zal voor de opdracht een projectteam instellen met naast
medewerkers van APP, medewerkers van AOG en FJZ. Verder kan zij besluiten tot het inhuren van
externe ondersteuning voor het doorlichten en versterken van de projectadministratie.
De Regiegroep Samen Stevig Sturen is klankbordgroep voor het doorlichten van de
projectadministratie. In de klankbordgroep wordt de voortgang periodiek gerapporteerd aan de
hand van tussenproducten.
Het hoofd APP rapporteert tussentijds regelmatig over de voortgang van het project aan de
directeur DRM.
Aanpak project
Het hoofd APP besluit samen met de projectleider over de aanpak van het project. In ieder geval
maken de volgende stappen daar onderdeel van uit:
1. Plan van aanpak
2. Doorlichten organisatie projectenadministratie
3. Uitwerken verbetervoorstellen
4. Besluitvorming over doorlichting en verbetervoorstellen
5. Invoeren verbetervoorstellen
58
Bijlage 3: Lijst met gesprekspartners in verkenning
College van GS
Ingrid de Bondt Gedeputeerde
Directieteam
José Hilgersom Provinciesecretaris
Gemma Smid Directeur Ruimte & Mobiliteit
Leny Werkhoven Directeur Concernzaken
Ron van der Helm Directeur Leefbaarheid & Bestuurszaken
Op 19 november 2014 heeft een presentatie in het DT plaatsgevonden.
Directie Ruimte & Mobiliteit, Algemeen
Carla Zwetsloot Directiecontroller
Hans Geraets Directiesecretaris
Alex Veldhof Afdelingshoofd Ruimte & Wonen
Afdeling Milieu & Mobiliteit
Carla Weber Afdelingshoofd
Petrouchka den Dunnen Bureauhoofd Infra
Joost Haubrich Programma-manager MPI
Wieger Zwikstra Programma-manager MPI
Maarten Weers Coördinator wegen
Dienst Beheer Infrastructuur
Arjan Driesprong Directeur
Gert Hofman Afdelingshoofd Beheerstrategie
Rianne van Vuren Programma-manager MPO
Laila de Roode Programma-manager MPO
Willem van Dalen Programma-manager MPO
Tako Heins Bureauhoofd Onderhoud & Verbetering Stedelijk gebied
Afdeling opdrachtgeverschap
Jan Roest Afdelingshoofd
Thomas Arts Waarnemend afdelingshoofd
Hilde Helleman Opdrachtgever
Christiaan Oud Opdrachtgever
Afdeling Project- en Programma-management
Bernie van Tilburg Afdelingshoofd
Michel Schoemaker Bureauhoofd Integrale projectbeheersing
Leo Persoon Programma-manager Rijnlandroute
Goddar Massom Programma-manager HOV-net
Ronald van Ruyven Projectbeheerser
Teamhoofdenoverleg Bureau I
Teamhoofdenoverleg Bureau II
Teamhoofdenoverleg Bureau III
59
Financieel Juridische Zaken
Irma Kenter Afdelingshoofd
Frank Vogel Programma-manager concerncontrol
Coen Glazer Bureauhoofd advies DRM
Henk van Deursen Accounthouder DBI
Maarten Meijvogel Accountmanager M&M
Rolf Goudzwaard Voormalig accounthouder M&M
Directie Leefbaarheid & Bestuurszaken
Jacques Vroon Afdelingshoofd Water & Groen
Tijdens het MT Leefbaarheid & Bestuurszaken is op 25 november 2014 een presentatie gehouden
Externen
Pepijn van Wijmen Partner APPM
Miran Wiersema Senior-adviseur APPM
Geoffry Kneppers Senior-adviseur Deloitte & Touche Real Estate