100422 04b 3 Financiële verhoudingen, bijlage 3 · 2010-09-24 · “Krimp en Groei” en het...
68
Vergadering van het bestuur van de vereniging IPO op 22 april 2010 agendapunt 4b, bijlage 3 Rapportage Commissie Verdeelaspecten Provinciefonds 31 maart 2010 Beheerst Verdelen Ing. i 2010 PS2010-5 PS29/9
Transcript of 100422 04b 3 Financiële verhoudingen, bijlage 3 · 2010-09-24 · “Krimp en Groei” en het...
Vergadering van het bestuur van de vereniging IPO op 22 april 2010 agendapunt 4b, bijlage 3
Rapportage Commissie Verdeelaspecten Provinciefonds 31 maart 2010
Beheerst Verdelen
Ing. 3 juni 2010PS2010-5082010-004197PS29/9
Beheerst Verdelen
Inhoud
Voorwoord 1
1 Inleiding 2 1.1 Voorgeschiedenis 2 1.2 Doelstelling 2 1.3 Afbakening van het onderzoek 3 1.3.1 Scope 3 1.3.2 Tijdshorizon 3 1.4 Werkwijze 4 1.4.1 Opbouw van het onderzoek 4 1.4.2 Gebruik bronnen en gegevens 4
2 Observaties provinciale financiën 6 2.1 Bekostiging taken provincies 6 2.1.1 Complexe geldstromen 6 2.1.2 Relatieve omvang en doel geldstromen 8 2.1.3 Voorkeursvolgorde bekostiging taken 9 2.2 Samenhang: Motorrijtuigenbelasting, Overige Eigen Middelen en
Provinciefonds 10 2.2.1 Inkomsten uit opcenten Motorrijtuigenbelasting 11 2.2.2 Inkomsten uit Overige eigen Middelen 12 2.2.3 Inkomsten uitkering Provinciefonds 14 2.3 Algemene taken van provincies 15 2.4 Verdeelmodel Provinciefonds 16 2.4.1 Clusters en criteria 16 2.4.2 Uitgaven provincies 17 2.4.3 Toetsing genormeerde uitgavenijkpunten voor verdeling aan patroon
gemiddelde werkelijke uitgaven 18
3 Mogelijkheden tot verbetering 20 3.1 Beperken van de verwarring rondom nevenafspraken en overige
geldstromen 20 3.2 Bevorderen van transparantie en wegnemen onverklaarbare verschillen 20 3.3 Werken aan een afgewogen en rechtvaardige verevening 21 3.3.1 Overwegingen 21
Beheerst Verdelen
3.3.2 Uitwerking verevening 21 3.3.3 Motivatie voor de keuze voor 80% 23 3.4 Plegen van groot onderhoud aan de verdeling van het Provinciefonds 23
4 Overige onderwerpen 25 4.1 Derde aspiratieniveau van Goedhart 25 4.2 De Motorrijtuigenbelasting 26 4.3 Krimp en Groei 26
Bijlage 1 28
Bijlage 2 31
Bijlage 3 32
Bijlage 4 34
ANNEX
Om niet verkregen 7 Ontvangen bijdragen van derden 9 Investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut 10 Deelnemingen inclusief gemeenschappelijke regelingen 12 Voorzieningen 14 Verwerking 14 Arbeidskostengerelateerde verplichtingen 15
Beheerst Verdelen
1Voorwoord
De verdeling van het Provinciefonds staat al enige tijd in de belangstel-
ling. Na een rapport van de Raad voor de Financiële Verhoudingen (RFV)
en een kritische tegenbeschouwing van de commissie Boorsma, is door
het Interprovinciaal Overleg (IPO) een nieuwe commissie in het leven
geroepen om onderzoek te doen naar de verdeling van het Provincie-
fonds.
Het vraagstuk van verdeling is complex en beladen. De commissie is zich
ervan bewust dat rondom het vraagstuk veel verwachtingen leven die niet
allemaal op korte termijn zijn in te lossen.
De commissie heeft in een vergadering op 15 januari 2010 haar conclu-
sies en aanbevelingen gerapporteerd aan het IPO bestuur. Het IPO is ver-
volgens met deze aanbevelingen aan de slag gegaan. Dit rapport is een
weergave van het in januari gegeven advies.
Den Haag maart 2010
Saskia J. Stuiveling
Ans van den Berg
Kees van Paridon
Beheerst Verdelen
21 Inleiding
1.1 Voorgeschiedenis
De Raad voor de Financiële Verhoudingen heeft in maart 2009 een advies
gepubliceerd met de titel “Naar een herijking van de financiële verhou-
ding tussen rijk en provincies”. Het Interprovinciaal Overleg reageerde
verdeeld op dit rapport en stelde een commissie, bestaande uit de hoog-
leraren Boorsma, Van Helden en Van Leeuwen in om het advies te beoor-
delen. De provincie Noord Brabant vroeg een commissie onder voorzitter-
schap van J.G.A. van Mierlo om een advies waarin met name aan de
positie van de provincie Noord Brabant aandacht werd besteed. De
nieuwe rapporten brachten geen uitsluitsel over de door het IPO te volgen
koers. Het IPO is vervolgens met het Ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties (BZK) overeen gekomen dat de provincies met een
gezamenlijk verdelingsvoorstel zouden komen vóór 1 januari 2010.
Het bestuur van het IPO vroeg in haar vergadering van 25 juni 2009 om
instelling van een nieuwe onafhankelijke commissie. Als voorzitter van de
commissie Verdeelaspecten werd drs. Saskia J. Stuiveling, president van
de Algemene Rekenkamer gevraagd. De commissie bestond daarnaast uit
A. van den Berg, oud-voorzitter van de Raad voor de Financiële Verhou-
dingen en C.W.A.M. van Paridon, hoogleraar economie aan de Erasmus
Universiteit Rotterdam.
1.2 Doelstelling
Het doel van de commissie is om de provincies in staat te stellen met
ingang van 2012 tot een verdeling van het Provinciefonds te komen die
recht doet aan de uitgangspunten van de Financiële Verhoudingswet en
die een stabiele basis is voor verdere ontwikkeling van de provinciale
financiële kaders.
Beheerst Verdelen
31.3 Afbakening van het onderzoek
1.3.1 Scope
De commissie heeft de volgende zaken onderzocht:
1. De mogelijke oorzaken van financiële verschillen die niet te verklaren
zijn vanuit een verschil in takenpakket van de provincies of vanuit
beleidsmatige of financiële risico’s.
2. Analyse van geldstromen naar provincies.
3. De verevening van Overige Eigen Middelen.
4. De verdeling van het Provinciefonds.
De commissie heeft conform het verzoek van het IPO gezocht naar een
advies dat ook op langere termijn houdbaar is, en dat kan rekenen op
zoveel mogelijk draagvlak. Eerdere onderzoeken van de Raad voor de
Financiële Verhoudingen en de Commissie Boorsma zijn als aangrijpings-
punt gebruikt. De commissie is bij haar beschouwingen uitgegaan van de
bestaande wettelijke kaders. Het volume van het Provinciefonds is buiten
beschouwing gelaten1.
De commissie heeft aandacht besteed aan het vermogen om een ‘gelijk-
waardige voorzieningencapaciteit bij gelijke belastingdruk’ te realiseren
zoals verwoord in het derde aspiratieniveau van Goedhart2.
De commissie heeft naar aanleiding van onder andere vragen van indivi-
duele IPO leden tentatief gekeken naar een mogelijke relatie tussen
“Krimp en Groei” en het Provinciefonds.
1.3.2 Tijdshorizon
De provinciale financiën zijn in 1998 voor het laatst grondig geanaly-
seerd, daarna was er sprake van marginale aanpassingen van het vast-
gestelde kader. De commissie heeft waar mogelijk een horizon van tien
jaar genomen. Met het oog op de vergelijkbaarheid en betrouwbaarheid
van gegevens moest soms een kortere periode gekozen worden, namelijk
2004-20083 , Waar een vergelijking met andere adviezen noodzakelijk
was, is het jaar 2007 als scharnierpunt gebruikt.
1 In november 2009 besteedde het IPO zelf aandacht aan de vermogenspositie van provincies met een verdiepingsslag.
Zie hiervoor ‘Bevindingen Verdiepingsslag”, IPO, Den Haag, november 2009.
2 C. Goedhart, ‘Een theoretisch kader voor inkomstenverwerving door lagere overheden’, in N.C.M. van Niekerk (red.),
Macht en middelen in de verhouding Rijk – lagere overheden. Den Haag 1982: Instituut voor Onderzoek van
Overheidsuitgaven
3 Aanpassingen in het boekhoudsysteem van het BBV zorgen voor een breuk in 2004. In sommige gevallen zin eerdere
cijfers niet meer op uniforme wijze te reconstrueren.
Beheerst Verdelen
4
1.4 Werkwijze
1.4.1 Opbouw van het onderzoek
In september 2009 is gestart met bronnenonderzoek (zie bijlage 3: lijst
geraadpleegde literatuur). Tevens heeft de commissie in deze fase
gesproken met specialisten (zie bijlage 2: Overzicht geraadpleegde per-
sonen).
Naast de provinciale jaarrekeningen heeft de commissie materiaal van
onder andere het Ministerie van BZK en het Ministerie van Financiën ver-
zameld4. Op basis van de vergelijkbaar gemaakte jaarrekeningen en het
overige materiaal heeft de commissie in november en december 2009 een
analyse gemaakt. De provincies hebben hier individueel, van het voor hun
eigen provincie bewerkte cijfermateriaal, kennis kunnen nemen. Het IPO-
bestuur en financiële ambtelijk apparaat van het IPO en de provincies zijn
tussentijds eveneens geïnformeerd over aanpak en voortgang. Na overleg
met het IPO heeft de commissie 15 januari 2010 het IPO bestuur door
middel van een uitgebreide presentatie op de hoogte gesteld van de uit-
komsten van het onderzoek en het ontwerp van het verevening- en het
verdelingsvoorstel. Deze presentatie wordt verwoord in dit rapport.
1.4.2 Gebruik bronnen en gegevens
Om te komen tot een goed voorstel voor verdeling is vergelijkbaarheid
van de provinciale financiën één van de vereisten. De commissie heeft als
primaire bron gekozen voor de provinciale jaarrekeningen. Al snel bleek,
vele goede initiatieven van bijvoorbeeld het Centraal Bureau voor de Sta-
tistiek (CBS)5 en het Ministerie van BZK ten spijt6, het bestaande mate-
riaal onvoldoende aangrijpingspunten te bieden om een verantwoorde
onderlinge vergelijking tussen provincies op enig moment, of een verge-
lijking over een langere periode, mogelijk te maken. Zo bestaan er ver-
schillen tussen provincies bij het activeren en afschrijven van groepen
activa, zijn deelnemingen door provincies op verschillende wijze in kaart
gebracht en bestaan verschillen in de behandeling van voorzieningen. Het
4 Belangrijk hierbij is het rapport van de derde werkgroepevaluatie normeringssystematiek gemeente- en provinciefonds,
“Evaluatie normeringsystematiek gemeente- en provinciefonds”, Den Haag oktober 2006. De commissie verdeelaspecten
vindt het systeem redelijk adequaat, maar acht onderhoud zeer noodzakelijk. Zie ook Boorsma p.10.
5 Met de uitgebreide jaarlijkse gegevensverzameling over provincies
6 Met de jaarlijkse publicatie Interprovinciale Vergelijkingen
Beheerst Verdelen
5Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten (BBV7) is
niet primair ingericht op vergelijkbaarheid tussen provincies onderling.
Het BBV laat de provincies keuzevrijheid bij toepassing van de verslag-
leggingregels. Die vrijheid heeft gevolgen voor de vergelijkbaarheid. Ze
geeft aanleiding tot grote -overigens volkomen rechtmatige- verschillen in
aanpak en verslaglegging van aspecten die voor de analyses van de
commissie wezenlijk zijn (zie hiervoor ook paragraaf 2.1.1).
De commissie heeft een eigen kader, “de leesbril” ontworpen om tot een
analyse op hoofdpunten (80-20 regel) van de jaarrekeningen en advies
over het verdeelsysteem te komen. De commissie heeft hierbij gebruik
gemaakt van externe ondersteuning: een team van Deloitte Accountants
heeft in oktober en november 2009 onder verantwoordelijkheid van de
commissie de jaarrekeningen uit de periode 1998-2008 van de provincies
vergelijkbaar gemaakt8.
Om een cijfermatige vergelijking met het RFV-rapport en de contra
expertise van de commissie Boorsma mogelijk te maken is daarnaast de
hulp ingeroepen van de heer drs. B. Steiner, consultant.
7 Besluit van 17 januari 2003, houdende de voorschriften voor de begroting- en verantwoordingsdocumenten,
uitvoeringsinformatie en informatie voor derden van provincies en gemeenten (Besluit begroting en verantwoording
provincies en gemeenten, BBV)
8 Zie hiervoor: Annex Financiële vergelijkbaarheid van provincies.
Beheerst Verdelen
62 Observaties provinciale financiën
2.1 Bekostiging taken provincies
2.1.1 Complexe geldstromen
Afbeelding 1: Geldstromen voor provincies
Geldstromen voor provincies
Burgers
Limburg
Pro
vinc
ieon
tvan
gste
nB
etal
ende
orga
nisa
ties
Doe
l/ca
tego
rie
OCenW
EU-gelden ISpecifieke uitkeringen(o.a. Jeugdzorg, verkeer en vervoer,ILG)
LNVVenW
MRB
EuropeseCommissie Financiën SZW JenGJustitie
Bedrijven
VROM BZK
Provincie-fonds
Ein
d-ge
brui
kers
Instellingen
Noord HollandOEM
Inkomsten
OEMNoord Brabant
Gelderland
FrieslandZuid HollandFlevoland
GroningenZeeland
OverijsselOverijssel
Drenthe Utrecht
FES
Totaalbeeld
De provinciale financiën zijn complex en ze hebben de afgelopen jaren
ingrijpende veranderingen ondergaan. Zowel het takenpakket als de
financieringsmogelijkheden van provincies werden breder en namen in
omvang toe. De algemene en specifieke geldstromen lopen mede hierdoor
vaker door elkaar, worden vaker gecombineerd met geldstromen van
andere overheden, en komen samen in projecten of lopen langs routes
waarbij het moeilijk is om eenduidigheid, vergelijkbaarheid en transpa-
rantie te bewaren. Het wekt in dat perspectief geen verbazing dat er veel
verwarring en misverstanden rondom de financiële positie van de provin-
cies bestaan.
De verschillen in cijfers tussen de provincies zijn verder te verklaren uit
de verschillende manieren, waarop de provincies in de afgelopen jaren de
verslaggevingregels van het BBV hebben toegepast. Op basis hiervan zijn
Beheerst Verdelen
7de beschikbare gegevens moeilijk te herleiden tot uniforme en vergelijk-
bare informatie.
De verschillen in cijfers slaan ook neer in gegevens van BZK en CBS. Het
is lastig gebleken een betrouwbare vergelijking te maken op basis van de
bestaande datasets.
Ook rondom het Provinciefonds bestaat onduidelijkheid. De verdeling van
het Provinciefonds heeft te lijden onder achterstallig onderhoud. Basisgege-
vens zijn niet actueel, en verdeelmaatstaven en daarop gebaseerde verdeel-
sleutels en (verhoudingen tussen) ijkpunten zijn niet voldoende aangepast.
Daarmee komt de verdeling van middelen soms los te staan van veranderin-
gen in de taakstelling of veranderingen in de fysieke omgeving.
Helderheid over de verhouding tussen taak en geld ontbreekt soms door
de veelheid van nevenafspraken rondom beleid. Er treedt vermenging op
van EU, rijks-, provincie-, en gemeentetaken door samenwerkingsverban-
den in vele vormen. Geldstromen en taken worden gecombineerd in pro-
jecten, langer lopende investeringen en reserveringen, en elke provincie
doet dit weer op een eigen manier.
De provincies verschillen eveneens sterk in omgang met de verslagge-
vingregels voor vermogenspositie van deelnemingen, gemeenschappelijke
regelingen, etc. Het totaalbeeld is ook hier verwarrend en kan mede
leiden tot misverstanden omtrent de financiële positie van provincies.
Taak provincie en bekostiging
De provincies zijn vanuit een eigen autonome staatsrechtelijke positie
verantwoordelijk voor een breed takenpakket, waar een breed spectrum
aan financieringsmogelijkheden voor geschapen is. Volgens het IPO is de
afgelopen jaren scheefheid in de financiële mogelijkheden van provincies
ontstaan, een scheefheid die “niet eenduidig te verklaren is vanuit een
verschil in takenpakket of vanuit beleidsmatige en financiële risico’s.
Door die scheefheid wordt wellicht onvoldoende recht gedaan aan de uit-
gangspunten van de financiële verhoudingen, zoals die zijn neergelegd in
de Financiële Verhoudingswet”9. Het ontwarren en duiden van de geld-
stromen naar provincies is een eerste vereiste om tot een verdeelmodel
van het Provinciefonds te komen. In de volgende paragraaf wordt hier
aandacht aan besteed.
9 Zie ook: Raad voor de Financiële Verhoudingen: “Tien jaar financiële Verhoudingen”, Den Haag, oktober 2007,
Beheerst Verdelen
82.1.2 Relatieve omvang en doel geldstromen
Afbeelding 2: Globale indicatie inkomsten provincies en relatieve positie
Provinciefonds (gegevens Ministerie van BZK, bewerking commissie)
‐
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
baten in € m
ln Specifieke uitkeringen
Overige eigen middelen
Heffingen en rechten
Opbrengst MRB
Uitkering provinciefonds
De commissie heeft de gegevens over een periode van tien jaar geanaly-
seerd.
Het financiële belang van het Provinciefonds is relatief beperkt, en is in
de loop der jaren kleiner geworden. Andere financieringsbronnen, zoals
specifieke uitkeringen en inkomsten uit eigen vermogen, hebben een
grotere plaats gekregen. Daarnaast beschikken de provincies over mid-
delen uit de provinciale opcenten op de Motorrijtuigenbelasting (MRB).
Een grote en belangrijke geldstroom is de bekostiging van specifieke
taken door specifieke uitkeringen en projectgelden.
Ontwikkeling specifieke middelen
De ontwikkeling van inkomsten uit specifieke uitkeringen komt in grote
lijnen overeen met de ontwikkeling van wetgeving en van taken. Het
takenpakket van, en de financiering via specifieke middelen aan de
provincies, is uitgebreid met onder andere Brokx-nat (1991), en Brokx-
droog (1992). De laatste tien jaar zijn daar als grote dossiers Jeugdzorg
(1994/95) en ILG (2007)10 bijgekomen. Daarnaast hebben de provincies
veel milieutaken en zeer uiteenlopende (vaak tijdelijke) projecten. De
kernregels voor toekenning van taken zijn: “Decentraal tenzij” en “Geld
volgt taak”. Voor nieuwe taken werden en worden meestal specifieke uit-
10 Zie hiervoor: inventarisatie provinciale budgetten binnen en buiten ILG. Onderzoeksrapportage t.b.v. het
Interprovinciaal Overleg. Den Haag, PricewaterhouseCoopers, 2 april 2009.
Beheerst Verdelen
9keringen of projectgelden toegekend. De provincies financieren daarnaast
vaak bij uit eigen middelen11.
Bij het opstellen van het gevraagde advies over het Provinciefonds richt
de commissie zich op algemene uitkeringen voor algemene taken12 en laat
de specifieke uitkeringen buiten beschouwing.
Ontwikkeling algemene middelen
De algemene uitkering uit het Provinciefonds is bestemd voor algemene
taken. Deze middelen zijn bedoeld voor taakuitoefening van provincies
zonder dat de middelen geoormerkt zijn voor specifieke (project) uitga-
ven.
De grootste groei binnen de algemene geldstroom is te zien bij overige
eigen middelen. Dit is hoofdzakelijk te danken aan de gestegen inkomsten
uit dividenden en de verkoopopbrengsten van aandelen in energie-
bedrijven.
2.1.3 Voorkeursvolgorde bekostiging taken
De door het Ministerie van BZK gehanteerde voorkeursvolgorde voor
bekostiging van taken van decentrale overheden is als volgt:
1. Bekostiging door prijzen en tarieven (bij provincies heffingen en
rechten).
2. Bekostiging uit belastingen (bij provincies opcenten Motorrijtuigen-
belasting).
3. Bekostiging uit (Overige) Eigen Middelen.
4. Bekostiging uit een algemene, ongebonden uitkering (Provinciefonds).
5. Bekostiging uit een specifieke uitkering (Specifieke uitkeringen en
(project)subsidies.
In beginsel houdt dit mechanisme in dat de provincies hun wettelijke alge-
mene taken allereerst bekostigen uit belastingen (heffingen en rechten en de
opcenten uit de Motorrijtuigenbelasting) en uit de Overige Eigen Middelen
(OEM).en vervolgens pas uit de algemene uitkering van het provincie-
fonds13. Specifieke taken worden uit specifieke uitkeringen betaald. Deze
11 Zie hiervoor o.a. het rapport “Bijdrage provincies aan rijksdoelen 2007–2013”, IPO, Den Haag, mei 2009, p. 15. In
dit rapport wordt de totale bijdragen aan rijksdoelen door provincies in de periode 2007–2013 op ruim 900 miljoen per
jaar geschat.
12 De commissie richt zich op algemene middelen. Specifieke uitkeringen zijn juist bedoeld om specifieke problemen op
specifieke locaties aan te pakken en geven dus per definitie verschil. Europese geldstromen en FES gelden zijn meestal
gevat in een (regionaal) programma- of projectkader.
13 Artikel 7 van de Financiële Verhoudingswet luidt: “De verdeling over de provincies en gemeenten van het voor de
algemene uitkeringen beschikbare bedrag houdt rekening met de verschillen tussen de provincies onderling en de
gemeenten onderling in het vermogen tot het voorzien in eigen inkomsten en met de verschillen in noodzakelijke
uitgaven.”
Beheerst Verdelen
10voorkeursvolgorde is algemeen erkend, maar in de praktijk, bijvoorbeeld
bij cofinanciering, ontstaan mengvormen of wordt ervan afgeweken.
Boorsma stelt dat de voorkeursvolgorde slechts ‘Conventional Wisdom’ is
en plaatst kanttekeningen14 De commissie Verdeelaspecten ziet, vanwege
de complexiteit van de provinciale financiën (zie paragraaf 2.1.1) de
waarde van een ordening en houdt de voorkeursvolgorde aan.
2.2 Samenhang: Motorrijtuigenbelasting, Overige Eigen Middelen en Provinciefonds
Er bestaat voor financiering van algemene taken een directe relatie tus-
sen de belastinginkomsten (opcenten Motorrijtuigenbelasting), Overige
Eigen Middelen en Provinciefonds. Heffingen en rechten horen hier for-
meel bij, maar het betreft hier een verwaarloosbare inkomstenbron. De
commissie heeft deze daarom verder buiten beschouwing gelaten. Er is
vanuit de wet en het verdeelmodel geen directe samenhang met andere
financiële stromen.
De opcenten Motorrijtuigenbelasting, (Overige) Eigen Middelen en de
inkomsten uit het Provinciefonds staan, vanwege de onderlinge samen-
hang en de algemene bestemming, in de volgende paragrafen centraal.
14 Boorsma 2009, p.10-11
Beheerst Verdelen
112.2.1 Inkomsten uit opcenten Motorrijtuigenbelasting
Afbeelding 3: Ontwikkeling MRB per provincie, 1998-2008.
(Bron: Ministerie van BZK, begrotingen, bewerking commissie)
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
in €
mln
Groningen
Friesland
Drenthe
Overijssel
Gelderland
Utrecht
Noord‐Holland
Zuid‐Holland
Zeeland
Noord‐Brabant
Limburg
Flevoland
De inkomsten uit de Motorrijtuigenbelasting zijn tussen 1998 en 2009
met gemiddeld 7% per jaar gestegen. De stijging wordt hoofdzakelijk
veroorzaakt door het gestegen aantal auto’s en het gestegen gemiddelde
gewicht van de voertuigen. Daarnaast hebben provincies op basis van
eigen beleid de opcenten uit de MRB verhoogd. Het maximale tarief dat
de provincies mogen hanteren wordt jaarlijks door de staatssecretaris van
Financiën vastgesteld15. De provincies heffen onder het maximale tarief.
Het verschil tussen het werkelijke tarief en het vastgestelde maximaal
door de provincies te heffen tarief wordt de belastingcapaciteit genoemd
en wordt -ook door de commissie- gezien als potentieel buffervermogen.
De Motorrijtuigenbelasting wordt ook als ijkpunt voor de verdeling van
uitkering uit het Provinciefonds gebruikt. Het ijkpunt is sinds 1998 niet
meer aangepast en is gebaseerd op de opbrengsten uit de provinciale
opcenten MRB in 1995. Gezien de actualisering van de overige ijkpunten
en de algemene regels voor omgang met belastingen en heffingen zou dit
wel moeten gebeuren16. In principe werd het ijkpunt MRB vastgezet om
beïnvloedbaarheid en/of al te grote fluctuaties te voorkomen. Er zijn geen
andere redenen. Het betekent dus niet dat er daarna geen onderhoud
15 Provincies heffen opcenten
Provincies heffen provinciale opcenten op de hoofdsom van de motorrijtuigenbelasting van de in de provincie wonende of
gevestigde houders van personenauto’s en motorrijwielen (Provinciewet, art. 222, lid 1).
Het aantal opcenten bedraagt voor de belastingtijdvakken die na 31 maart 1997 aanvangen ten hoogste 66,4
(Provinciewet, art. 222, lid 2).
Dit maximale aantal opcenten wordt jaarlijks aangepast aan de hand van het vierjaarlijks voortschrijdend gemiddelde
van de gerealiseerde nominale ontwikkeling van het nationaal inkomen. De Minister van Financiën bepaalt jaarlijks het
aantal opcenten dat de provincies ten hoogste kunnen heffen. (Provinciewet, art. 222, lid 4). 16 Gesprek met oud staatssecretaris financiën 1994-2000 dr. W. Vermeend
Beheerst Verdelen
12meer gepleegd hoeft te worden. Juist onderhoud van de ijkpunten draagt
bij aan duurzaamheid van het systeem. Periodiek onderhoud is ook bij het
ijkpunt MRB noodzakelijk.
2.2.2 Inkomsten uit Overige eigen Middelen17
De Overige Eigen Middelen vormen een restcategorie. De voornaamste
componenten van de OEM zijn inkomsten uit grondexploitatie, leningen,
beleggingen, deelnemingen etc. De samenstelling, omvang en ontwikke-
ling van de OEM verschillen per provincie sterk. Dat is zeker de laatste
jaren het geval. Oorzaken hiervan zijn de ontwikkelingen in de dividend-
uitkeringen van deelnemingen en de opbrengsten uit de verkoop van
aandelen in energiemaatschappijen die deels eigendom zijn van provin-
cies (zie afbeelding 4a en 4b.) De ongelijkheid die hierdoor ontstaat,
heeft niet alleen gevolgen voor de inkomsten uit vermogen, maar ook
voor de wijze waarop de provinciale taken kunnen worden uitgevoerd (het
effect van “insnoeren en uitbuiken”) en de mogelijkheid om op te treden
als cofinancier of op de behoefte om vreemd vermogen aan te trekken.
17 Bij dit hoofdstuk is hoofdzakelijk gebruik gemaakt van RFV en Cebeon gegevens. Reden hiervoor is dat deze
gegevensset in 2009 is afgestemd met de provincies en dat steekproefsgewijze berekeningen van de commissie vrijwel
samenvielen met de door RFV/Cebeon gebruikte gegevens. De commissie roept de provincies op om -ook voor andere
doeleinden- zo snel mogelijk een ‘leesbril’ voor de inkomstenkant te ontwerpen.
Beheerst Verdelen
13Afbeelding 4a: belangrijkste inkomsten uit structurele dividenden
(bron: provinciale jaarverslagen 1999-2008, bewerking commissie)
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Structurele dividenden in € m
ln
Afbeelding 4b: belangrijkste inkomsten uit verkoopopbrengsten en
incidentele dividenden
(bron: provinciale jaarverslagen 1999-2008, bewerking commissie)
Figuur 2. Belangrijkste inkomsten uit verkoopopbrengsten en incidentele dividenden
Overijssel Overijssel Overijssel Overijssel Overijssel
OverijsselOverijssel
Overijssel
Gelderland Gelderland Gelderland Gelderland Gelderland Gelderland
Gelderland Gelderland
Gelderland
Utrecht
Utrecht Utrecht Utrecht
Utrecht
Utrecht
Utrecht
Utrecht
Utrecht
Noord‐Holland Noord‐Holland
Noord‐Holland
Noord‐Holland
Noord‐Holland
Noord‐HollandNoord‐Holland
Noord‐HollandZuid‐Holland
Zuid‐Holland Zuid‐Holland
Zuid‐HollandZuid‐Holland
Noord‐Brabant
Noord‐Brabant
Noord‐Brabant
Noord‐Brabant
Noord‐Brabant
Noord‐BrabantNoord‐Brabant
Noord‐Brabant
Noord‐Brabant
0
100
200
300
400
500
600
700
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
in €
mln
.
Overige provincies
Noord‐Brabant
Zuid‐Holland
Noord‐Holland
Utrecht
Gelderland
Overijssel
De inkomsten uit structurele dividenden laten een gestage groei zien. De
incidentele dividenden en verkoopopbrengsten geven een minder even-
wichtig beeld. Het aandelenbezit is op basis van historische ontwikke-
lingen niet gelijkmatig verdeeld. Een aantal provincies heeft in de afgelo-
pen jaren al gekozen voor verkoop. De betreffende provincies zijn ver-
schillend omgegaan met de verkregen middelen. Door verkregen midde-
len uit het verkopen van energiemaatschappijen en het uitkeren van hoge
dividenden in deze sector zijn de OEM inkomsten de laatste
jaren verder uit balans geraakt. De ongelijkheid zal de komende jaren
groter worden als de verkoop van de energiemaatschappijen NUON en
Essent (2009) wordt afgewikkeld. Naar verwachting zullen vooral bij de
Beheerst Verdelen
14provincies Noord-Brabant en Gelderland de OEM inkomsten sterk stijgen.
In de toekomst zijn nog andere fluctuaties mogelijk.
De stijging van de waarde van energieaandelen lijkt overigens ook
anderszins een uitzondering. Wanneer we deze component buiten
beschouwing laten, vertonen de inkomsten uit OEM een veel gelijkmatiger
beeld over de twaalf provincies. Dergelijke inkomstenverschillen uit de
OEM –en in het bijzonder uit sommige onderdelen van de OEM- konden
bij het ontwerp van het huidige verdeelsysteem niet voorzien worden.
2.2.3 Inkomsten uitkering Provinciefonds
De inkomsten uit het Provinciefonds geven over de periode van 1999 tot
2008 het volgende beeld:
Afbeelding 5: Inkomsten uit Provinciefonds 1999-2008
(bron: jaarrekeningbestanden (bijv. R2008), BZK, bewerking commissie)
‐
200
400
600
800
1.000
1.200
1.400
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
in € m
ln
Groningen
Fries land
Drenthe
Overi jssel
Gelderland
Utrecht
Noord‐Hol land
Zuid‐Hol land
Noord‐Brabant
Zeeland
Limburg
Flevoland
* De daling van ca. 130 miljoen Euro in 2004 is te verklaren uit invoering
van het BTW compensatiefonds18. Het Provinciefonds laat verder over de
periode 1998-2008 een gestage groei zien
De uitkering uit het Provinciefonds wordt bepaald door ijkpunten en ver-
deelmaatstaven die binnen de clusters gehanteerd worden (zie paragraaf
2.4.1). Op de ijkbedragen van de clusters is gemiddeld circa
11% in mindering gebracht in verband met de aanname dat een deel van
de normatieve uitgavenijkpunten gedekt wordt uit de Overige Eigen
Middelen19.
De verdeling wordt (gedeeltelijk) aangepast aan eventuele
(taak)veranderingen door de beheerder van het Provinciefonds. Deze
18 Bron mei circulaire 2005 Ministerie van BZK
19 Niet de werkelijke, onderling sterk verschillende bedragen
Beheerst Verdelen
15aanpassingen worden, samen met gegevens over de omvang van het
Provinciefonds periodiek door het Ministerie van BZK door middel van
circulaires kenbaar gemaakt.
Voor wat betreft de verdeling van de beschikbare financiële middelen is
het Periodiek Onderhoudsrapport (POR) een belangrijke indicator. Daarin
wordt jaarlijks door de fondsbeheerders bijgehouden of de verdeling nog
adequaat is, dat wil zeggen of deze, binnen bepaalde marges nog aansluit
bij de daadwerkelijke benodigde uitgaven van de provincies zoals blijkt
uit de begrotingen20. Ondanks dit mechanisme is achterstallig onderhoud
opgetreden. Een vergelijking van de genormeerde uitgavenijkpunten met
de werkelijke uitgaven van provincies toont verschillen, die bij het perio-
dieke onderhoud onvoldoende zijn aan de orde zijn gekomen (zie hiervoor
paragraaf 2.4.2).
2.3 Algemene taken van provincies
De algemene uitkering van het Provinciefonds is bestemd voor de bekos-
tiging van de wettelijke algemene taken van de provincies.
De taken van provincies liggen op meer fysieke terreinen als ruimtelijke
ordening, infrastructuur, water en milieu, verkeer en vervoer en op het
terrein van bestuur en voorzieningen.
In het rapport ‘Ruimte, Regie en Rekenschap’ doet de Gemengde commis-
sie decentralisatie voor provincies (Commissie Lodders) in 2008 voorstel-
len op vijf beleidsterreinen (wonen/VROM/WWI, werken/EZ, platteland en
cultuur/LNV en OCW, mobiliteit/V&W en bestuur/BZK) voorstellen om ta-
ken die nu nog door de Rijksoverheid worden uitgevoerd te decentralise-
ren naar de provincies.
Uitgangspunt hierbij is dat de rol van de provincies in de regio wordt ver-
stevigd, er minder bestuurlijke drukte is en de provincies zich meer fo-
cussen op hun kerntaken21. De commissie Verdeelaspecten volgt deze
taakindeling.
20 De commissie zoekt voor onderhoud van de kostenoriëntatie liever aansluiting bij de jaarrekeningen dat wil
zeggen het werkelijke uitgavenniveau, en niet bij de begrotingen.
21 Bron:website Ministerie BZK –november 2009, http://www.minbzk.nl/actueel/111074/nieuw
Beheerst Verdelen
162.4 Verdeelmodel Provinciefonds
De verdeling van de algemene uitkering uit het Provinciefonds wordt be-
paald door verdeelmaatstaven in de vorm van inkomstenijkpunten -als
hiervoor besproken voor de opcenten MRB en de omvang van de OEM- en
van uitgavenijkpunten per cluster van provinciale taken.
Afbeelding 6: samenhang MRB, OEM en Provinciefonds, gebaseerd op
circulaires Ministerie van BZK, genoemde getallen niveau 2007
2.4.1 Clusters en criteria
Verdeling over clusters: de provinciale taken zijn gegroepeerd in vijf
clusters: bestuur, infrastructuur, water en milieu, ruimte, en voorzienin-
gen. Deze clusters zijn weer onderverdeeld in categorieën. De verdeling
van het Provinciefonds verloopt via maatstaven die verbonden zijn aan de
clusters. Dat leidt tot een bruto uitkeringsbasis.
Omdat de voorkeursvolgorde wordt aangehouden wordt eerst de op basis
van het inkomstenijkpunt genormeerde opbrengst van de opcenten
Motorrijtuigenbelasting afgetrokken. Het resultaat daarvan is de netto
uitkeringsbasis.
De uitkering van het Provinciefonds wordt gerelateerd aan de netto uit-
keringsbasis door middel van de uitkeringsfactor. Na verrekening van de
bestuurlijke correctie en de integratie-uitkering resulteert de uitkering per
provincie uit het Provinciefonds.
In de huidige verdeling van het Provinciefonds spelen de Overige Eigen
Middelen maar een beperkte rol (zie paragraaf 2.2.3), in de bekostiging
=omvang algemene uitkering (€ 1.245 mln)
netto gecorrigeerde rijksuitgaven
accres=
totaal uitkeringen provinciefonds (€ 1.320 mln.)‐
integratie‐uitkeringen (€ 74 mln)
uitkeringsfactor (1,817932)
verdeling algemene uitkering (€ 1.245 mln)
bestuurlijke correctie 1998 (per saldo nihil)
integratie‐uitkeringen (€ 74 mln)
totaal uitkeringen provinciefonds (€ 1.320 mln.)
+/‐
+
=
verdeling bedragen per eenheid over de clusters
fysieke gegevens in eenheden
bruto‐uitkeringsbasis (€ 1.203 mln)
opbrengst motorrijtuigenbelasting (€ 518 mln)
netto‐uitkeringsbasis (€ 684 mln)
x
=
‐
=
Beheerst Verdelen
17van algemene taken volgens de voorkeursvolgorde is een zwaardere rol
weggelegd (zie paragraaf 2.1.3).
2.4.2 Uitgaven provincies
Afbeelding 7: netto uitgaven totaal alle provincies (met leesbril)
(bron: Deloitte)
De uitgaven van de provincies laten een gestage groei zien. Vooral sinds
2007 stijgen de netto lasten. De commissie zoekt de verklaring hiervoor
in algemene prijsstijgingen, het zich uitbreidende takenpakket, decentra-
lisering van rijkstaken, cofinanciering en het aantrekken van projecten en
taken door de provincies zelf.
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
3.500
2004 2005 2006 2007 2008
netto‐lasten
in €
mln
Cluster Bestuur
Cluster Infrastructuur
Cluster Water en Milieu
Cluster Ruimte
Cluster Voorzieningen
Beheerst Verdelen
182.4.3 Toetsing genormeerde uitgavenijkpunten voor verdeling aan
patroon gemiddelde werkelijke uitgaven
Afbeelding 8: globale vergelijking c.q. ijking van de genormeerde kosten-
ijkpunten van de huidige verdeling (links), ten opzichte van het voorstel
de RFV (midden) zonder de volumemutaties en ten opzichte van de wer-
kelijke gemiddelde netto-uitgaven 2004-2008.
(bron: Deloitte)
24,2% 23,6% 22,7%
17,8% 17,9% 23,7%
11,9% 15,8%17,4%
36,4% 33,0% 25,5%
9,7% 9,7% 10,6%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
huidigverdeelmodel 2007
Rfv zonder volume‐mutaties
werkelijke netto‐uitgaven 2004‐2008
gemiddeld
Bestuur
Infrastructuur
Water enMi l ieuRuimte
Voorzieningen
De commissie heeft een analyse gemaakt van de werkelijke uitgaven
van provincies en deze uitgaven vergeleken met het niveau van de
genormeerde uitgavenijkpunten op basis waarvan de algemene
uitkering mede wordt verdeeld over de provincies in het huidige ver-
deelsysteem. Bij de uitgaven is gekozen voor een gemiddelde over
de twaalf provincies gedurende vijf jaar, bij het verdeelsysteem is als
basis het wettelijk kader en de septembercirculaire 2007 genomen.
Daarbij worden verschillen zichtbaar die naar de mening van de
commissie een nadere analyse en mogelijk een aanpassing van de
verdeling van het Provinciefonds noodzakelijk maken.
Er is een grote ruimte ontstaan tussen de relatieve verhouding van de
ijkpunten per cluster en de werkelijke uitgaven van de provincies gemid-
deld over de laatste vijf jaren.
Het is de vraag of de normatieve ijkpunten de kostenoriëntatie in
voldoende mate hebben gevolgd. Deze vraag baseert de commissie
op het grote verschil tussen de relatieve positie van de ijkwaarde ten
opzichte van de gemiddelde werkelijke netto uitgaven van de geza-
menlijke provincies (met verwerking van de “leesbril”) binnen een
aantal clusters over de laatste vijf jaren (2004-2008). De clusters
water en milieu, infrastructuur en ruimte lopen het meest uit de pas.
De verschillen zijn zowel relatief als absoluut groot.
Ook de RFV was deze mening toegedaan, en komt in haar advies
Beheerst Verdelen
19-naast aanpassingen in de verdeelmaatstaven en de gewichten daar-
van- tot aanpassingen van uitgavenijkpunten van de clusters. Op
basis van een analyse van de (grote) mutaties in de ijkpunten in de
afgelopen jaren komt de RFV tot haar “beleidsmatige correcties”22.
Voor de eigen berekeningen van zowel het verevenen van de Overige
Eigen Middelen (zie paragraaf 3.3) als voor de verdeling van het Provin-
ciefonds zelf heeft de commissie de nieuwe verdeelmaatstaven en de
daarbij behorende gewichten van de RFV gebruikt23. Motivatie hiervoor is
dat de RFV zich al beweegt in de door de commissie gewenste richting.
Nader onderzoek en verdere analyse door BZK en de provincies zelf zijn
hier noodzakelijk.
22 Zie advies RFV maart 2009, p. 9.
23 RFV maart 2009 p 51- 82
Beheerst Verdelen
203 Mogelijkheden tot verbetering
3.1 Beperken van de verwarring rondom neven-afspraken en overige geldstromen
Het Provinciefonds is bedoeld ter financiering van de algemene taken van
de provincies. De mogelijke problemen met de andere geldstromen naar
provincies en naar andere overheden zouden in het bredere kader van de
totale bestuurlijke en financiële verhouding tussen de overheden met het
kabinet besproken moeten worden en los moeten staan van deze verde-
lingsdiscussie. De ‘nevenafspraken’ moeten transparant gemaakt worden
en ook de financiële consequenties moeten helder en uniform in kaart
worden gebracht.
3.2 Bevorderen van transparantie en wegnemen onverklaarbare verschillen
De door de commissie gebruikte leesbril heeft een betere vergelijking tus-
sen provinciale jaarrekeningen onderling mogelijk gemaakt. De provincies
zouden, vooral vanuit het belang om een goede discussie over de juiste
onderwerpen te kunnen voeren, vergelijkbaarheid aan inkomsten- en
uitgavenzijde in de toekomst structureel moeten borgen door het over-
nemen en uitwerken van de leesbril of het invoeren van een systeem met
dezelfde functie. Een eerste stap tot vergelijkbaarheid zou het werken
aan gelijke behandeling van alle categorieën activa kunnen zijn. Het in-
stellen van een activaregister door alle provincies kan daarbij een be-
langrijk hulpmiddel zijn. De commissie merkt op dat transparantie over
de activa iets anders is dan het rijk rekenen van de provincies. Tegenover
het bezit van de activa staan namelijk de (grote) lasten die bezit van der-
gelijke activa nu eenmaal met zich meebrengt. Ook hier heeft werken aan
uniformiteit en transparantie grote voordelen. Voor iedereen, zowel voor
de burgers als voor de bestuurders uit de verschillende lagen, wordt hel-
der gemaakt waar de provinciale verantwoordelijkheden liggen en hoe
daar mee om wordt gegaan. Een “leesbril” die een permanente vergelij-
king mogelijk maakt is absoluut noodzakelijk. De commissie beveelt aan
om binnen vijf jaar naar een dergelijke vergelijkingssysteem te groeien.
Beheerst Verdelen
213.3 Werken aan een afgewogen en rechtvaardige verevening
3.3.1 Overwegingen
De commissie heeft kennisgenomen van recente ontwikkelingen rondom
het Provinciefonds en van het advies van de RFV en de kanttekeningen
daarbij van de commissie Boorsma. De commissie is van mening dat de
toename van de Overige Eigen Middelen niet mag leiden tot al te grote
ongelijkheid van de financiële mogelijkheden van provincies, zie ook
artikel 7 van de Financiële Verhoudingswet. De commissie kiest evenals
de RFV en de commissie Boorsma voor verevening, omdat een vereve-
ning volgens de commissie bijdraagt tot stabiliteit en toekomstbestendigheid
van de financiële verhoudingen tussen de provincies.
3.3.2 Uitwerking verevening
De commissie gaat bij uit van verevening in vier stappen.
Stap 1: Zorg voor eenduidigheid
Definieer de verschillende OEM componenten voor de twaalf provincies
op uniforme wijze. Onder OEM vallen inkomsten als rente, dividend, ver-
koopopbrengsten en andere inkomsten.
Stap 2: Splits de te VeRevenen OEM componenten (VROEM) af
A: De commissie maakt voor de afgelopen 10 jaar onderscheid tussen
de structurele dividenden en de incidentele dividenden en winsten uit de
verkopen van aandelen. De commissie brengt een vermogensrendement
over de incidentele dividenden en winsten ter verevening in bij de
VROEM.
De commissie ziet hierbij overigens geen reden het verschil tussen
structureel en incidenteel dividend blijvend te handhaven. Wat betreft
toekomstige inkomsten zou één categorie “dividend” op zo kort moge-
lijke termijn moeten volstaan.
B: De eerder verkregen winsten uit verkoop en incidenteel dividend uit
voorgaande jaren worden vastgesteld. Daarbij speelt geen rol of de ver-
kregen middelen door de provincies inmiddels zijn uitgegeven of niet.
C: Over het aldus bepaalde vermogen uit incidentele winsten uit aan-
delen per provincie wordt een forfaitair rendement vastgesteld. Het gaat
daarbij momenteel om een forfaitair rendement van 4,42% per jaar.
Deze rekenrente is gebaseerd op een vastgesteld gemiddelde in het
verleden. De bedragen worden opgerent (dat wil zeggen doorgerekend
naar het jaar van verdeling) In de toekomst kan hiervoor een percen-
Beheerst Verdelen
22tage worden vastgesteld dat in overeenstemming is met het reëel te
verwachten langjarig rendement op het vermogen. Het percentage heeft
een directe invloed op de omvang van het te verevenen bedrag.
Stap 3: Bepaal het te verevenen bedrag en het percentage voor de
verevening van de VROEM
Als voor alle provincies de VROEM bepaald is wordt vanuit het gemid-
delde verevend. De commissie beveelt aan als percentage van vereve-
ning 80% van het verschil ten opzichte van het gemiddelde te nemen.
Stap 4: Bepaal de verdeelmaatstaf voor de verevening van de VROEM over de
provincies (voor de te verdelen VROEM) naar rato van de uitgavenijkpunten
van het Provinciefonds.
De commissie adviseert de verevening van het verschil tussen de aldus per
provincie berekende VROEM en de gemiddelde VROEM van alle provincies te
samen, plaats te laten vinden naar rato van de “uitgavenijkpunten” zoals die
voor de verdeling van de algemene uitkering van het betreffende jaar gelden.
De berekening van de uitkering uit het Provinciefonds per provincie wordt dan
vastgesteld door de bijtelling dan wel de aftrek van het te verevenen
VROEM-bedrag bij de berekende algemene uitkering (zijnde de netto-
uitkeringsbasis maal de uitkeringsfactor). Zie het schema in paragraaf 2.4.
De bijtellingen en de af te trekken bedragen zijn tezamen nul.
Dit voorstel leidt tot het volgende beeld:
Afbeelding 9: verevening per provincie; cijfers, bewerking commissie
Vereveningsbedragen in EUR mln per provincie
‐50 ‐30 ‐10 10 30 50 70
Noord‐BrabantGelderland
OverijsselLimburgZeeland
Groningen
UtrechtNoord‐Holland
FryslânDrenthe
FlevolandZuid‐Holland
vereveningsbedragen in EUR mln per provincie
Beheerst Verdelen
233.3.3 Motivatie voor de keuze voor 80%
Het voorgestelde percentage van 80% is ook gekozen omdat de commissie
recht wil doen aan mogelijke eigen invloed van de provincies op onder-
nemingskoers en dividendpolitiek, zowel bij de energiemaatschappijen als bij
andere ondernemingen en deelnemingen van provincies. De belangrijkste
motivatie voor 80% is echter dat de commissie het belang ziet van een
‘incentive’ om dit vermogen goed te beheren en om transparant te zijn over
de opbrengsten. De commissie heeft bij de overwegingen betrokken dat voor
gemeenten de belastingcapaciteit ter zake van woningen voor 80% in de
verdeelmaatstaf wordt betrokken24.
3.4 Plegen van groot onderhoud aan de verdeling van het Provinciefonds
De verdeelmaatstaven van het Provinciefonds zijn in 1998 tot stand ge-
komen. Op het verdeelsysteem is sindsdien onvoldoende onderhoud
gepleegd
De commissie volgt de redenering van de RFV dat dit verdeelsysteem als
zodanig niet hoeft te worden vervangen door een ander. Onderhoud en
aanpassingen zouden moeten volstaan. De commissie ziet enkele voor-
stellen van de RFV als een stap in de gewenste richting. In aansluiting op
opmerkingen van de commissie Boorsma, is ook deze commissie van
mening dat de wijzigingen grondig onderbouwd en toetsbaar moeten zijn.
Transparante, vergelijkbare en actuele gegevens zijn noodzakelijk voor
een goede verdeling.
De commissie beveelt aan om op korte termijn achterstallig onderhoud te
plegen door analyse van de omvang en het relatieve gewicht van de ijk-
punten, en op grond hiervan tot een herijking van de normatieve kosten-
ijkpunten te komen. Nagegaan moet worden in hoeverre sprake is van
kostenontwikkelingen die onvoldoende zijn gevolgd in de normatieve
kostenniveaus, of dat er sprake is van eigen beleidsmatige keuzen van
provincies wat betreft hun uitgavenniveau. Concreet beveelt de commis-
sie aan de clusters ruimte, water en milieu en infrastructuur te herijken.
Hier kan een voortschrijdend vijfjaarlijks provinciaal gemiddelde als indi-
cator van mogelijke scheefgroei worden gebruikt (zie afbeelding 8).
De commissie hecht aan objectieve criteria en ziet bovenstaande aan-
beveling niet als het verlaten van de objectiviteit en kostenoriëntatie van
het systeem. Ook de mate van beïnvloedbaarheid is verwaarloosbaar als
24 Financiële Verhoudings Wet, artikel 8, lid 2: De belastingcapaciteit ter zake van woningen, bedoeld in
tabel B onder a, wordt slechts voor 80% in de verdeelmaatstaf betrokken. De belastingcapaciteit ter zake van
niet-woningen wordt slechts voor 70% in de verdeelmaatstaf betrokken
Beheerst Verdelen
24actualiteit, transparantie en vergelijkbaarheid van onderliggende gege-
vens gewaarborgd zijn. De werking van de verdeling wordt juist versterkt
door het periodiek “ijken van de ijkpunten”.
Belangrijk!
Als de verdeling van de algemene uitkering via de uitgavenijkpunten van
de clusters en of de verdeelcriteria binnen de clusters wordt aangepast,
veranderd ook de onttrekking / aanwending van het uit te keren bedrag
van het Provinciefonds. Immers het advies van de commissie is om de
verrekening van te verevenen sommen plaats te laten vinden op basis
van deze verdeelcriteria voor het Provinciefonds.
Beheerst Verdelen
254 Overige onderwerpen
4.1 Derde aspiratieniveau van Goedhart
Bij taakuitoefening en bekostiging komt vrijwel direct de vraag naar het derde
aspiratieniveau van Goedhart aan de orde. De commissie heeft zich evenals
andere onderzoekers over deze vraag gebogen. Ze legt uitsluitend een direct
verband met het Provinciefonds. De verdeelcriteria van het Provinciefonds zijn
gerelateerd aan provincietaken. Indien het Provinciefonds goed onderhouden
wordt en goed functioneert, bestaat op dat gebied de beste garantie voor het
‘bedienen’ van het aspiratieniveau van Goedhart.
De commissie betrekt zoals eerder gesteld in haar overwegingen niet ge-
meentelijke voorzieningen, specifieke uitkeringen en andere (vaak project-
gebonden) geldstromen. Het Provinciefonds moet in zichzelf consistent zijn.
De commissie neemt waar dat het bezit van een eigen vermogen en een
daaruit voortvloeiende stabiele inkomstenbron de mogelijkheid vergroot
om sneller en uitgebreider invulling te geven aan de provinciale taken
waarvoor de algemene uitkering bestemd is. Ook cofinanciering met be-
trekking tot taken van andere overheden wordt eenvoudiger25. Dit ver-
schijnsel kan verschillen veroorzaken bij het invulling geven aan het
derde aspiratieniveau van Goedhart, te weten het kunnen realiseren van
een gelijkwaardig voorzieningenniveau bij een gelijke belastingdruk.
De commissie sluit aan bij artikel 7 van de Financiële verhoudingswet waarin
staat dat “De verdeling over de provincies en gemeenten van het voor de
algemene uitkeringen beschikbare bedrag rekening houdt met de ver-
schillen tussen de provincies onderling en de gemeenten onderling in het
vermogen tot het voorzien in eigen inkomsten en met de verschillen in
noodzakelijke uitgaven”.
25 Zie hiervoor o.a. het rapport “Bijdrage provincies aan rijksdoelen 2007 – 2013”, IPO, Den Haag, mei 2009,
p. 15. In dit rapport wordt de totale bijdragen aan rijksdoelen door provincies in de periode 2007–2013 op
ruim 900 miljoen per jaar geschat.
Beheerst Verdelen
264.2 De Motorrijtuigenbelasting
De Motorrijtuigenbelasting, en daarmee de geldstroom uit opcenten zal
naar verwachting op termijn verdwijnen. In november 2009 kwam dit
proces in een stroomversnelling door de aankondiging van de versnelde
invoer van het rekeningrijden. Inmiddels lijkt de rust rondom dit dossier
enigszins wedergekeerd. De commissie ziet het voorstellen van een ver-
vanging van deze belasting als een taak voor het Ministerie van BZK, het
Ministerie van Financiën en de provincies zelf. De commissie heeft ken-
nisgenomen van verschillende initiatieven van de provincies om tot in-
ventarisatie en uitwerking van verschillende mogelijkheden te komen26.
De commissie ziet in navolging van de RFV en de commissie Boorsma
reden om het ijkpunt MRB in ieder geval te actualiseren. Nu de MRB ver-
moedelijk niet op zeer korte termijn wordt afgeschaft is het van belang
dat een correct ijkpunt wordt gehanteerd. De RFV ging hierbij uit van een
technische rekenveronderstelling, de commissie Boorsma ziet mogelijkhe-
den in de wettelijke kaders en vergelijking met de omgang met de
Onroerend Zaak Belasting in het Gemeentefonds.
Gezien de ontwikkeling van de provinciale financiën en de actualisering
van de overige ijkpunten acht de commissie het reëel om het Ministerie
van BZK het inkomstenijkpunt MRB te laten verhogen tot het niveau
waarbij dit ijkpunt in een actuelere verhouding komt ten opzichte van het
totaalbedrag van de bruto uitkeringsbasis (totaal van uitgavenijkpunten
van de clusters).
4.3 Krimp en Groei
De commissie heeft kennisgenomen van ontwikkelingen op het gebied van
krimp (bijvoorbeeld in delen van Limburg, Zeeland en Groningen) en
groei (bijvoorbeeld de schaalsprong van Almere). De commissie heeft
voor een analyse van de gevolgen van krimp de recente rapporten van
het TopTeam (Dijkstal en Mans) gehanteerd27. Volgens de commissie Ver-
deelaspecten zal de onvermijdelijk optredende krimp in delen van het
land de taken die gefinancierd worden vanuit het Provinciefonds voor-
alsnog nauwelijks raken. Mogelijke knelpunten worden ondervangen door
specifieke uitkeringen en vallen hoofdzakelijk binnen het takenpakket van
(samenwerkende) gemeenten (bijvoorbeeld meer ouderen betekent meer
zorg). Een optie voor de korte termijn is het Provinciefonds minder
26 Zie hiervoor onder andere: P. Wilms, J. de Lint., “Staalkaart Proviniale Belastingen” APE, Den Haag, 2008.
Vergaderstuk bij IPO werkconferentie 29 januari 2009.
27 TopTeam Krimp, H.F. Dijkstal en J.H. Mans, Krimp als structureel probleem, rapportage 1.2 en 3, Den
Haag, september–november 2009.
Beheerst Verdelen
27inwonergevoelig te maken. Andere ontwikkelingen, bijvoorbeeld op het
terrein van de woningmarkt, hebben een lange adem en laten pas over 10
jaar gevolgen zien. De provincies hebben in veel gevallen al bestaand
beleid of voldoende tijd om beleid te ontwikkelen en passende financie-
ring te zoeken. De commissie constateert dat rijk, provincies en
gemeenten hier al mee bezig zijn28.
Bij een groeiende bevolking geldt hetzelfde principe. Een groeiende be-
volking stelt investeringseisen aan zowel gemeenten als provincies, en
daar zijn de bestaande systemen op ingericht. Groei wordt op korte ter-
mijn hoofdzakelijk gedekt door specifieke uitkeringen of door andere
bronnen. Bij snelle groei kan frictie ontstaan (bijvoorbeeld omdat flink
geïnvesteerd moet worden nog voordat de inwoners er zijn). Het Provin-
ciefonds biedt geen oplossing voor de korte termijn. Ook hier zouden wel-
licht minder inwonergevoeligheid en een zwaarder accent op onderdelen
waar grote structurele investeringen worden gevraagd de financiële druk
kunnen verminderen. Op lange termijn bestaat voldoende ruimte om,
onder andere met het Provinciefonds, actief op de nieuwe situatie te anti-
ciperen29. Het is vooral ook aan de provincies zelf om hier op afgewogen
wijze invulling aan te geven.
28 Zie hiervoor bijvoorbeeld het interbestuurlijk actieplan bevolkingsdaling “Krimpen met Kwaliteit”, Ministerie
BZK, IPO en VNG, Den Haag, november 2009.
29 Zie hiervoor o.a. rapport: “Financiële positie van Flevoland zonder en met schaalsprong”, CEBEON, 1
oktober 2009
Beheerst Verdelen
28Bijlage 1
Adviesaanvraag aan onafhankelijke commissie verdeelaspecten Provinciefonds
In opdracht van het IPO heeft een commissie van deskundige hoogleraren
een contra-expertise uitgevoerd op het RFV-onderzoek naar de financiële
verhouding tussen rijk en provincies. Kernpunt van het advies van de
contra-expertise is dat het RFV-advies nuttige aanzetten voor een herij-
king van de omvang en verdeling van het Provinciefonds bevat, maar
zeker niet meer dan dat. Een verdiepingsslag over de omvang van het
Provinciefonds is noodzakelijk. Voor de herijking van de omvang zullen
fondsbeheerders en IPO indringend overleg voeren. Hiertoe is een apart
traject uitgezet.
Met betrekking tot de verdeling binden de provincies zich aan de afspraak
dat zij vóór 1 januari 2010 een gezamenlijk voorstel doen aan de staats-
secretaris van BZK.
Er wordt een onafhankelijke commissie ingesteld. De samenstelling en
werkwijze van de commissie zal moeten leiden tot een evenwichtig en
zwaarwegend advies aan het bestuur van het IPO en de colleges van
Gedeputeerde Staten. Het advies is gebaseerd op bestuurlijk draagvlak,
zodanig dat het advies naar de inschatting van de commissie voor alle
provincies bestuurlijk aanvaardbaar is.
Met het kabinet is inmiddels afgesproken “dat het IPO in overleg met de
Fondsbeheerders een voorstel zal voorbereiden voor herziening van het
verdeelmodel Provinciefonds dat uiterlijk 1 januari 2010 gereed zal zijn.
De fondsbeheerders zullen dit voorstel toetsen. Het nieuwe verdeelmodel
zal uiterlijk 1 januari 2012 door het kabinet worden geïmplementeerd.” In
bestuurlijk overleg zal de staatssecretaris van BZK tussentijds over de
voortgang worden geïnformeerd.
Beheerst Verdelen
29Inhoud advies
Er is sprake van scheefheid in de financiële mogelijkheden van provincies,
die niet eenduidig te verklaren is vanuit een verschil in takenpakket van
de provincies of vanuit beleidsmatige of financiële risico’s. Daarmee wordt
onvoldoende recht gedaan aan de uitgangspunten van de Financiële ver-
houdingswet.
Aan de commissie wordt gevraagd een advies op te stellen hoe met in-
gang van 2012 tot een verdeling van het Provinciefonds kan worden
gekomen die recht doet aan de uitgangspunten van de Financiële verhou-
dingswet. Voor de commissie bieden het advies van de RFV, dat niet door
het IPO wordt onderschreven en de contra-expertise van de commissie
Boorsma aangrijpingspunten.
De volgende aspecten dienen daarbij te worden betrokken:
• Het derde aspiratieniveau van Goedhart waarmee wordt beoogd dat
de provincies over een gelijkwaardig voorzieningencapaciteit kunnen
beschikken bij gelijke belastingdruk, waarbij rekening wordt gehou-
den met verschillen in objectieve kostenfactoren. Dit uitgangspunt –
dat ook is verankerd in de Financiële verhoudingswet30 – moet ook
gelden voor de nieuwe verdeling. Daarbij wordt nagegaan op welke
wijze rekening dient te worden gehouden met de overige eigen mid-
delen en met de belastingcapaciteit. Ook wordt nagegaan in hoeverre
voorzieningen van andere overheden en specifieke uitkeringen hierin
moeten worden verdisconteerd.
• De verdeelmaatstaven. De commissie gaat na of de door de RFV voor-
gestelde verdeelmaatstaven voldoen aan de uitgangspunten en eisen
van de Financiële verhoudingswet en komt -indien nodig- met aange-
paste voorstellen.
De commissie kan gebruik maken van notities die werkgroepen van de
BOAG Middelen hebben opgesteld over de OEM, de belastingen en de ver-
deelmaatstaven.
Samenstelling
De opdracht aan de commissie om een voor alle provincies bestuurlijk
aanvaardbaar advies uit te brengen, stelt zware eisen aan de samen-
stelling van de commissie. De leden dienen zwaargewichten te zijn met
een gedegen kennis van de bestuurlijke en financiële verhoudingen en
30 Artikel 7 van de Financiële verhoudingswet luidt: “De verdeling over de provincies en gemeenten van het
voor de algemene uitkeringen beschikbare bedrag houdt rekening met de verschillen tussen de provincies
onderling en de gemeenten onderling in het vermogen tot het voorzien in eigen inkomsten en met de
verschillen in noodzakelijke uitgaven.”
Beheerst Verdelen
30ervaring in het openbaar bestuur. Een onderzoeksbureau dat ervaring
heeft met het onderhoud van het Provinciefonds of Gemeentefonds, zal
voor ondersteuning zorgen.
Begeleiding
De BOAG Middelen fungeert als klankbord voor bespreking van de voort-
gang van de werkzaamheden van de commissie. Het Ministerie van BZK
wordt voor de besprekingen van de klankbordgroep uitgenodigd.
De commissie bespreekt de voortgang in bestuurlijke werkconferenties
aansluitend aan de vergaderingen van het IPO bestuur op 10 september
en 19 november en voorafgaande aan de vergadering van het IPO bestuur
van 10 december 2009. Deze besprekingen zijn voor de commissie een
toetsmoment voor de bestuurlijke aanvaardbaarheid van de te ontwikke-
len voorstellen. De commissie heeft hierin haar eigen verantwoordelijk-
heid. De colleges van Gedeputeerde Staten zullen zelf zorg dragen voor
de terugkoppeling naar Provinciale Staten. Het IPO continueert de regel-
matige uitgave van de Nieuwsbrief Financiën voor leden van Provinciale
Staten.
Planning
De commissie start op 1 juli 2009 met zijn werkzaamheden. Het eind-
rapport dient op 15 december 2009 te zijn afgerond. Het IPO zal het
voorstel van de commissie uiterlijk 31 december 2009 aan de staats-
secretaris van BZK aanbieden.
Beheerst Verdelen
31Bijlage 2
Geraadpleegde personen
Drs. G. Beukema Interprovinciaal Overleg
Drs. M. Bruijs CEBEON
J. Franssen Interprovinciaal Overleg
Drs. D. van der Heijden Ministerie BZK
Dr. P. Huigsloot CEBEON
Mr. G. van Nijendaal Raad voor de Financiële Verhoudingen
Drs. J. Nijenhuis Ministerie BZK
Dr. W. Vermeend Staatsecretaris Financiën 1994-2000
Drs. S. de Vries Centraal Bureau voor de Statistiek
Drs. P.Wilms APE onderzoek en advies
Drs. B. Steiner Steiner Advies
Drs. D. van Tongeren Centraal Bureau voor de Statistiek
Drs. O. IJsselstein Ministerie BZK
De directeuren middelen van de provincies (Leden BOAG middelen)
Beheerst Verdelen
32Bijlage 3
Literatuur
Rapporten:
Boorsma, P.B., Van Helden, G.J., Van Leeuwen, L. : De Toekomst van de
Financiële Verhouding tussen Rijk en provincies, Den Haag, mei 2009
CEBEON: “Financiële positie van Flevoland zonder en met schaalsprong”, ,
oktober 2009
CEBEON, Onderzoek omvang en verdeling provinciefonds, Den Haag,
maart 2009
Gemengde commissie decentraliseringsvoorstellen provincies; Ruimte,
regie en rekenschap, Den Haag, maart 2008
Goedhart, C. ‘Een theoretisch kader voor inkomstenverwerving door lagere
overheden’, in N.C.M. van Niekerk (red.), Macht en middelen in de verhou-
ding Rijk – lagere overheden. Den Haag 1982: Instituut voor Onderzoek van
Overheidsuitgaven IPO, ‘Bevindingen Verdiepingsslag”,Den Haag, november 2009.
IPO: Bijdrage provincies aan rijksdoelen 2007 – 2013 , Den Haag, mei
2009,
IPO: inventarisatie provinciale budgetten binnen en buiten ILG. Onderzoeks-
rapportage t.b.v. het Interprovinciaal Overleg. Den Haag,
PricewaterhouseCoopers, 2 april 2009.
IPO, Werkconferentie 29 januari 2009, P. Wilms, J. de Lint., “Staalkaart
Provinciale Belastingen” APE, Den Haag, 2008.
Mierlo, van, Noord-Brabant en de herijkjng van het provinciefonds, april
2009 Ministerie van BZK: Circulaires provinciefonds 1999 - 2008
Ministerie van BZK, IPO en VNG; interbestuurlijk actieplan bevolkingsdaling
“Krimpen met Kwaliteit”, Den Haag, november 2009.
Ministerie van BZK: ‘Interprovinciale Vergelijkingen”, jaarlijkse publicatie
Ministerie van Financiën: “Evaluatie normeringsystematiek gemeente- en
provinciefonds”, Den Haag oktober 2006.
Raad voor de Financiële Verhoudingen: Tien jaar financiële Verhoudingen,
Den Haag, oktober 2007
Raad voor de financië’le verhoudingen: Naar een herijking van de
financiële verhouding tussen Rijk en provincies, Den Haag, maart 2009
Beheerst Verdelen
33TopTeam Krimp, H.F. Dijkstal en J.H. Mans, Krimp als structureel probleem,
rapportage 1.2 en 3, Den Haag, september – november 2009.
Periodieke rapportages:
Provinciale jaarrekeningen 1998-2008
Tweede Kamer: PERIODIEK ONDERHOUDSRAPPORT PROVINCIEFONDS
(jaarlijkse bijlage bij de provinciefondsbegroting)
Wet- en regelgeving:
Besluit van 17 januari 2003, houdende de voorschriften voor de
begroting- en verantwoordingsdocumenten, uitvoeringsinformatie en
informatie voor derden van provincies en gemeenten (Besluit begroting
en verantwoording provincies en gemeenten, BBV)
Wet van 21 oktober 1996, houdende regels inzake de financiële verhou-
ding tussen het Rijk en de gemeenten (Financiële-verhoudingswet)
Wet van 10 september 1992, houdende nieuwe bepalingen met betrek-
king tot provincies (provinciewet)
Beheerst Verdelen
34Bijlage 4
Tabellen
Toelichting bij tabellen:
De commissie heeft uitgebreide cijfermatige onderbouwing gebruikt om
tot haar conclusies te komen. Het betreft:
• de ‘leesbril” informatie zoals aan de individuele provincies toegezon-
den is (met correcties door provincies);
• een nadere analyse van- en een vergelijking met de RFV gegevens;
• bewerkingen en gevoeligheidsanalyses voor de berekening van de
effecten van mutaties van het vereveningspercentage, de forfaitaire
rente, etc;
• overige tabellen.
Een gedeelte van deze ‘werk’ tabellen is al digitaal overgedragen aan IPO
en provincies. Daarmee was de informatie meestal direct geschikt voor
het inlezen in bestanden en verder gebruik. De commissie stelt alle
onderliggende bestanden digitaal beschikbaar aan het IPO.
In deze sectie zijn alleen de tabellen opgenomen die direct ondersteunend
zijn aan tekst en afbeeldingen in het rapport.
Beheerst Verdelen
35I Tabel bij afbeelding 2: Globale indicatie inkomsten provincies en
relatieve positie provinciefonds (1999-2008)
II Tabel bij afbeelding 3: Ontwikkeling MRB per provincie, 1998-2008
III Tabel bij afbeelding 4a: belangrijkste inkomsten uit structurele
dividenden
IV Tabel bij afbeelding 4b: Belangrijkste inkomsten uit verkoop-
opbrengsten en incidentele dividenden
V Tabel bij 4c: gecombineerd effect 4a en 4b
VI Tabel bij afbeelding 5: Inkomsten uit provinciefonds 1999-2008
VII Tabel bij afbeelding 7: Netto uitgaven alle provincies 2004 - 2008
VIII Tabel bij afbeelding 8: Globale vergelijking huidige verdeling,
voorstel Rfv en werkelijke uitgaven
IX Tabel rekenmodel commissie
Beheerst Verdelen
0
Tabel I Bij afbeelding 2: Globale indicatie inkomsten provincies en relatieve positie provinciefonds (1999-2008) (Bron: Ministerie van BZK, bewerking commissie)
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Uitkering provincie-fonds
827.785
940.879
1.019.194
1.082.689
1.135.519
992.946
1.007.714
1.084.772
1.130.189
1.208.800
Opbrengst MRB
671.347
714.105
760.245
812.728
874.808
982.035
1.062.475
1.108.405
1.215.969
1.332.501
Heffingen en rechten
21.400
26.935
41.113
46.408
27.941
56.473
37.435
32.114
31.453
23.379 Overige eigen middelen
1.089.936
1.012.540
1.318.407
1.264.443
1.659.442
1.923.669
2.253.007
2.601.231
3.910.220
3.529.475
Specifieke uitkeringen
1.100.403
1.129.877
1.285.857
1.382.743
1.439.776
1.688.281
1.672.292
1.845.975
2.559.434
2.414.102
Totaal 3.710.870 3.824.336 4.424.817 4.589.011 5.137.486 5.643.404 6.032.922 6.672.496 8.847.265
8.508.258
Beheerst Verdelen
1
Tabel II Bij afbeelding 3: Ontwikkeling MRB per provincie, 1998-2008. (Bron: Ministerie van BZK, begrotingen, bewerking commissie) Opbrengsten opcenten motorrijtuigenbelastingen
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Groningen 18,2 18,7 21,4 23,9 26,6 29,3 31,6 35,9 38 40,3 41,9 44,3 Friesland 18,2 19,4 20,9 22,8 24,7 30,1 32,1 37 41,1 44,1 50,4 54 Drenthe 19 19,1 20,9 22,9 25,1 27,6 29,6 32,6 35,8 38 42,7 44,4 Overijssel 39,8 42,8 47,4 54,3 57,8 62,2 67 70,9 77 80,7 82,3 86,6 Gelderland 72 76,7 83,8 92,9 101,5 111,6 116,5 141,2 148,3 157,7 168 172 Utrecht 43,1 47,7 54 60,1 64,8 72,7 79,8 83,3 92,1 94,4 99,5 103,8 Noord-Holland 86 87,4 89 90,6 90,2 90,9 111,5 114,7 121,7 153,1 165,7 188 Zuid-Holland 121,2 122,3 135,1 147 158,6 169,6 201,9 220,6 221,7 228,1 280,2 304 Zeeland 14,9 15,7 17,1 18,6 20,2 21,8 23,2 24,4 26,1 26,6 28,5 30 Noord-Brabant 97,2 101,7 111,5 119 134,7 152,8 165,4 169,5 177,3 187,4 195,5 205,1 Limburg 39,6 41,6 45,5 50,3 54,3 59,4 66,9 73,4 80,4 87 91,9 96,5 Flevoland 8,8 8,4 11,1 12,7 14,7 17,5 20,4 23 34,5 36,3 43 47,5 Nederland 577,8 601,6 657,7 715,1 773,2 845,5 945,9 1026,5 1094 1173,7 1289,6 1376,2 aantal auto's 5,00 5,17 5,28 5,41 5,53 5,61 5,65 5,71 5,78 5,86 5,98
Beheerst Verdelen
2
Tabel III Bij afbeelding 4a: belangrijkste inkomsten uit structurele dividenden
(Bron: provinciale jaarverslagen 1999-2008, bewerking commissie)
Provinciale inkomsten uit nuts-bedrijven 2007
x € 1000
jaar structureel
1999 57.909
2000 113.829
2001 177.163
2002 210.241
2003 173.948
2004 232.827
2005 269.271
2006 410.134
2007 425.496
Beheerst Verdelen
3
Tabel IV Bij afbeelding 4b: Belangrijkste inkomsten uit verkoopopbrengsten en incidentele dividenden (bron: provinciale jaarverslagen 1999-2008, bewerking commissie)
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Overijssel 225 75.600 25.142 184.938
Gelderland 106.426 66.120
Utrecht 147.932 301.975 82.000
Noord-Holland 298.530 106.148 107.205 13.415
Zuid-Holland 100.739 5.145 70.035 7.073 6.655
Noord-Brabant 26.786 26.235 303.447Overige provincies 1.157 17 6 2.077 905
Beheerst Verdelen
4
Tabel V Bij afbeelding 4c: gecombineerd effect 4a en 4b (bron: provinciale jaarverslagen 1999-2008, bewerking commissie)
Provinciale inkomsten uit nutsbedrijven
Overijssel Gelderland Utrecht Noord-Holland
Zuid-Holland
Noord-Brabant
Overige provincies
Incidentele dividenden en verkoopopbreng-sten
Structurele dividenden
1999 147.932 1.157 149.089 57.909
2000 298.530 100.739 17 399.286 113.829
2001 106.148 5.145 111.293 177.163
2002 26.786 26.786 210.241
2003 301.975 70.035 372.010 173.948
2004 225 107.205 107.430 232.827
2005 75.600 6 75.606 269.271
2006 25.142 106.426 7.073 26.235 2.077 166.953 410.134
2007 184.938 66.120 82.000 13.415 6.655 303.447 905 657.480 425.496
Beheerst Verdelen
5
Tabel VI Bij afbeelding 5: Inkomsten uit Provinciefonds 1999-2008 (bron; jaarrekeningbestanden, bewerking commissie)
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Groningen
55
62
65
72
73
68
70
76
79
83
Friesland
66
73
79
83
87
79
83
92
95
99
Drenthe
46
51
55
58
61
56
58
64
67
71
Overijssel
80
89
94
100
105
92
91
88
92
98
Gelderland
108
125
136
142
151
130
135
163
167
177
Utrecht
46
50
54
56
59
51
51
55
59
63 Noord-Holland
83
99
108
117
125
106
108
117
122
131
Zuid-Holland
114
133
149
157
161
142
134
137
148
162
Zeeland
51
55
59
63
66
60
61
67
69
74 Noord-Brabant
83
97
103
111
117
96
100
100
107
118
Limburg
57
65
69
74
79
67
70
76
78
84
Flevoland
38
43
47
50
52
47
47
51
47
48
Totaal
2.827
2.941
3.020
3.085
3.139
2.997
3.013
3.091
3.137
3.217
Beheerst Verdelen
6
Tabel VII Bij afbeelding 7: Netto uitgaven alle provincies 2004 - 2008 (met leesbril, bron Deloitte)
2004 2005 2006 2007 2008
Cluster Bestuur 225 259 259 302 291
Cluster Infrastructuur 630 636 551 766 842
Cluster Water en
Milieu 471 316 387 521 486
Cluster Ruimte 557 528 572 624 707
Cluster Voorzieningen 490 525 604 642 607
Totaal 2.373 2.266 2.374 2.855 2.932
Beheerst Verdelen
7
Tabel VIII
Bij afbeelding 8: Globale vergelijking c.q. ijking van de genormeerde kostenijkpunten van de huidige
verdeling (links), ten opzichte van het voorstel de RFV (midden) zonder de volumemutaties en ten
opzicht van. de werkelijke gemiddelde netto-uitgaven 2004-2008.
(bron: Deloitte)
Huidig verdeelmodel
2007
RFV zonder volume-
mutaties
Werkelijke netto-
uitgaven 2004-2008
gemiddeld
Bestuur 9,7% 9,7% 10,6%
Infrastructuur 36,4% 33,0% 25,5%
Water en Milieu 11,9% 15,8% 17,4%
Ruimte 17,8% 17,9% 23,7%
Voorzieningen 24,2% 23,6% 22,7%
100,0% 100,0% 100,0%
Beheerst Verdelen
8
Tabel IX Rekenmodel commissie
provincie =4,42% van (2) = (1) + (3) =(1)/uitgaven =(2)/uitgaven =(3)/uitgaven =(4)/uitgaven
totaal totaal totaal totaal
bedragen x €
1000
uitgaven-
niveau 2007
met
wijzigingen
beleid
structureel
dividend 2007
incidenteel
dividend en
verkoop-
sommen
1998/2007
verondersteld
4,42% over
incidenteel &
verkoop
totaal
verondersteld
structureel
rendement op
vermogen
structureel
dividend 2007
incidenteel
dividend en
verkoop-
sommen
1998/2007
verondersteld
4,42% over
incidenteel &
verkoop
totaal
verondersteld
structureel
rendement op
vermogen
bedrag in
€ mln.
bedrag in
€ mln.
bedrag in
€ mln.
bedrag in
€ mln.
in €/uitgaven in €/uitgaven in €/uitgaven in €/uitgaven
10 Noord-Brabant 316.505
92 364 16 108 290 1.150 51 341 5 Gelderland 340.329
97 177 8 105 286 521 23 309 4 Overijssel 225.579
56 294 13 69 248 1.303 58 305 7 Noord-Holland 344.334
34 677 30 64 98 1.967 87 185 11 Limburg 179.946
48 160 7 55 267 891 39 306 9 Zeeland 129.868
35 0 0 35 272 0 0 272 6 Utrecht 168.132
1 650 29 29 3 3.867 171 174 2 Fryslân 188.756
28 18 1 29 148 95 4 153 1 Groningen 150.716
24 55 2 26 158 363 16 174 8 Zuid-Holland 415.365
1 240 11 12 3 579 26 28 3 Drenthe 132.269
8 23 1 9 63 171 8 71 12 Flevoland 112.434
1 3 0 1 12 29 1 13
12 provincies 2.704.233 425 2.662 118 543 157 984 44 201
Beheerst Verdelen
9
provincie =(9) x uitgaven =(10) x uitgaven =(11) x uitgaven
totaal totaal (14)=(12)+(13)
bedragen x €
1000
uitgaven-
niveau 2007
met
wijzigingen
beleid
totaal
verondersteld
structureel
rendement op
vermogen
verevening
(berekend als %
van verschil met
gemiddelde)
veronderstelde
inkomsten na
verevening
Totaal
verondersteld
structureel
rendement op
vermogen
verevening heeft
plaatsgevonden
naar ijkpunten
veronderstelde
inkomsten na
verevening naar
ijkpunten
in €/uitgaven in €/uitgaven in €/uitgaven bedrag in
€ mln.
bedrag in
€ mln.
bedrag in
€ mln.
10 Noord-Brabant 316.505 341 -112 229 108 -35 72
5 Gelderland 340.329 309 -86 222 105 -29 76
4 Overijssel 225.579 305 -83 222 69 -19 50
7 Noord-Holland 344.334 185 12 198 64 4 68
11 Limburg 179.946 306 -84 222 55 -15 40
9 Zeeland 129.868 272 -57 215 35 -7 28
6 Utrecht 168.132 174 21 196 29 4 33
2 Fryslân 188.756 153 39 191 29 7 36
1 Groningen 150.716 174 21 195 26 3 29
8 Zuid-Holland 415.365 28 138 166 12 57 69
3 Drenthe 132.269 71 104 175 9 14 23
12 Flevoland 112.434 13 150 163 1 17 18
12 provincies 2.704.233 201 0 201 543 0 543
Beheerst Verdelen
0Annex Financiële vergelijkbaarheid van provincies 1 Inleiding
Dit rapport geeft aanbevelingen voor het verbeteren van de vergelijk-
baarheid van de financiële positie en prestaties van provincies. Het eerste
hoofdstuk geeft een uiteenzetting van de verslaggevingregels die provin-
cies toepassen bij de opstelling van hun jaarrekening. Provincies hebben
de laatste decennia successievelijk de volgende verslaggevingsvoor-
schriften toegepast: CV85 (1985-1994), CV95 (1995-2003) en BBV
(2004-heden). CV is een afkorting van Comptabiliteitsvoorschriften. Deze
uiteenzetting is gericht op die aspecten die relevant zijn voor het zuivere
beeld van de financiële positie (activa en passiva) en financiële prestaties
(baten en lasten). Dit betreft de aspecten van verwerking (‘recognition’:
worden bezittingen en schulden op de balans van de provincie opgeno-
men) en waardering (‘measurement’: tegen welke waarde).
Provincies volgen bij het opstellen van hun jaarrekening het Besluit
Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV), vastgesteld
door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2003).
Het BBV geeft specifieke verslagleggingsvoorschriften voor provincies
waarin een aantal bepalingen uit Titel 9, Boek 2 Burgerlijk Wetboek is
overgenomen.
2 Primaire doelstellingen van de verslaggevingsvoorschriften van
provincies
Dit hoofdstuk geeft aan wat de primaire doelstellingen van deze verslag-
gevingsvoorschriften volgens het BBV zijn en in welke mate deze verslag-
gevingsvoorschriften beogen een zuiver beeld te geven van de financiële
positie en prestaties.
Het BBV onderkent de volgende vereisten die aan de financiële gegevens
in begroting en jaarrekening gesteld worden. Het gaat hierbij om vijf
primaire doelstellingen:
1. transparantie
2. toerekenen
3. voorzichtigheid
4. rechtmatigheid
5. getrouw beeld
Beheerst Verdelen
1Transparantie
Aan alle gebruikers van de begroting en de jaarrekening, Provinciale
Dtaten voorop, dient een zo helder mogelijk inzicht te worden verschaft.
Transparantie is een enigszins abstract vereiste; het wordt aan de hand
van zes, hieronder beschreven, begrippen nader geduid. Gezamenlijk
geven ze invulling aan de totstandkoming van transparantie.
Begrijpelijkheid
De begroting en jaarrekening moeten zo begrijpelijk mogelijk worden op-
gesteld. Dit geldt zowel voor de tekst als voor de cijfers. Het is echter
onvermijdelijk dat een bepaalde basiskennis van begrotingen en jaarre-
keningen nodig is voor het daadwerkelijk begrijpen van de documenten.
Voor gebruikers die een redelijke kennis hebben van begrotingen en
jaarrekeningen dienen de documenten dan ook eenvoudig te begrijpen te
zijn. Dat vereist dat de documenten inzichtelijk en overzichtelijk worden
opgesteld en ingedeeld, dat voldoende informatie is opgenomen en dat de
informatie goed is gegroepeerd en zo nodig samengevoegd. Voorkomen
moet worden dat een minder begrijpelijke of niet volledige presentatie in
de begroting of jaarrekening wordt gerepareerd in de toelichting. Ook
mag relevante informatie niet worden weggelaten met als argument de
moeilijkheidsgraad van het onderwerp.
Stelselmatigheidsvereiste (bestendige gedragslijn)
Het stelselmatigheidsvereiste houdt in dat de provincie zoveel mogelijk
van het ene op het andere jaar dezelfde grondslagen gebruikt bijvoor-
beeld voor waardering en resultaatbepaling. Alleen als er gegronde rede-
nen zijn mag de wijze van waarderen en afschrijven worden veranderd.
Dergelijke wijzigingen dienen altijd te worden toegelicht.
Tevens geldt dat de indeling van de begroting en de jaarstukken identiek
is. Indien de indeling van de begroting, de meerjarenraming, de jaarstuk-
ken, de productenraming en de productenrealisatie afwijkt van die van
het voorafgaande begrotingsjaar worden in de toelichting de verschillen
aangegeven en worden de redenen die tot de afwijking hebben geleid uit-
eengezet (BBV, artikel 4).
Het BBV kent een aantal beleidsvrije elementen zoals de mogelijkheid om
investeringen met uitsluitend maatschappelijk nut in de openbare ruimte
al dan niet te activeren. Daar waar beleidsvrijheid bestaat, dienen heldere
keuzes te worden gemaakt. Die keuzes dienen tot uitdrukking te komen
in de, in de jaarrekening op te nemen, uiteenzetting omtrent gehanteerde
grondslagen voor waardering en resultaatbepaling. Deze grondslagen die-
nen consistent te worden toegepast. Dit betekent dat er slechts om ge-
gronde redenen van mag worden afgeweken.
Beheerst Verdelen
2Tot een wijziging van grondslagen moet worden overgegaan indien de
regelgeving dat vereist of indien de wijziging leidt tot een verbetering van
het inzicht dat de jaarrekening geeft.
Grondslagenvereiste
Het grondslagenvereiste houdt in dat er in de begroting en jaarrekening
wordt aangegeven wat de achterliggende principes zijn. Gebruikers die-
nen te worden geïnformeerd over:
• de grondslagen voor inrichting, presentatie en calculatie van de
begroting en de jaarrekening;
• de grondslagen voor de waardering en resultaatbepaling die worden
toegepast;
• de wijzigingen in die grondslagen;
• de invloed van die wijzigingen.
Gebruikers worden zo in staat gesteld verschillen tussen de verschillende
jaren binnen die provincies te onderzoeken.
De BBV-artikelen zelf stellen slechts in beperkte mate expliciet de eis dat
grondslagen van waardering en resultaatbepaling adequaat moeten wor-
den uiteengezet. Op basis van de ‘Uitgangspunten’ is dat overigens wel
noodzakelijk, wil aan het transparantievereiste kunnen worden voldaan.
Die omstandigheid mag echter niet leiden tot het beperken van de in de
jaarrekening op te nemen uiteenzetting.
Relevantie
Voldoende informatie is een vereiste voor transparantie. Informatie kan
echter ook te uitgebreid zijn. Informatie dient daarom een bepaalde nut-
tigheid of relevantie te hebben. De relevantie is afhankelijk van de aard,
de omvang en de invloed daarvan. De informatie moet ten minste gaan
over lasten, baten, bezittingen, schulden, vermogensbestanddelen, rech-
ten en verplichtingen die een bepaalde omvang of impact hebben. Te veel
informatie over onbelangrijke zaken zal al gauw een nadelig effect heb-
ben op de begrijpelijkheid en daarmee het inzicht. In sommige gevallen is
uitsluitend de aard van de zaak zelf waarover informatie wordt verstrekt
bepalend voor de conclusie dat deze relevant is.
Er is soms een teveel aan informatie om redenen van ‘zekerheid’. Te veel
informatie is echter nooit functioneel.
Materialiteit
Of informatie relevant is hangt onder andere af van de materialiteit van
de informatie. Het vereiste van materialiteit hangt dus nauw samen met
het vereiste van relevantie. Informatie is materieel indien het weglaten of
het onjuist weergeven daarvan beslissingen van gebruikers (met name de
Provinciale staten), die worden genomen op basis van die informatie,
Beheerst Verdelen
3zouden kunnen beïnvloeden. Materialiteit is vooral gerelateerd aan om-
vang van bedragen.
Betrouwbaarheid
Om bruikbaar te zijn, moet informatie betrouwbaar zijn. Informatie is be-
trouwbaar wanneer zij vrij is van wezenlijke onjuistheden en vooroorde-
len. Ook moet worden voorkomen dat onjuiste suggesties worden gewekt.
Dit vereiste geldt uiteraard voor de cijfers zelf, maar evenzeer voor toe-
lichtende teksten in de begroting en de jaarstukken. De toelichtende
teksten moeten mede het juiste beeld scheppen. Informatie dient zo te
worden weergegeven dat misvatting of misleiding wordt voorkomen.
Toerekenen
Toerekenen is inherent aan de toepassing van een stelsel van baten en
lasten. Gevolgen van gebeurtenissen worden in de jaarrekening verwerkt
in de periode waarin zij zich voordoen of waarop zij betrekking hebben
(en niet wanneer geldmiddelen worden ontvangen of betaald).
Voorzichtigheid
Bij het opstellen van de begroting en de jaarrekening doen zich altijd on-
zekerheden voor. Bij de begroting gaat het om ramingen die per definitie
een zekere mate van onzekerheid zullen kennen. Maar ook bij de jaarre-
kening is er sprake van onzekerheid.
Zo is de levensduur van gebouwen onzeker en kunnen er twijfels bestaan
over de inbaarheid van vorderingen. Onzekerheden nopen tot voorzichtig-
heid bij het opstellen van begrotingsramingen en de aannamen die
onderdeel van de jaarrekening zijn. Het voorzichtigheidsvereiste houdt
onder meer in dat voorziene verliezen en risico’s die hun oorsprong vin-
den voor het einde van het begrotingsjaar in acht moeten worden geno-
men als zij vóór het opmaken van de jaarrekening bekend zijn. Baten c.q.
winsten worden daarentegen pas in de jaarrekening verwerkt als zij gere-
aliseerd zijn. Het is dus niet toegestaan om vooruit te lopen op toekom-
stige positieve resultaten. In dit verband wordt ook wel gesproken over
het realisatiebeginsel. Het realisatiebeginsel is dus een onderdeel van het
voorzichtigheidsbeginsel.
Het voorzichtigheidsbeginsel laat het echter niet toe overdreven voorzie-
ningen te creëren voor onzekerheden. Dit zou ten koste gaan van het ge-
trouwe beeld. Over aard en omvang van onzekerheden dient overigens
wel informatie te worden verstrekt.
Beheerst Verdelen
4Rechtmatigheid
Omdat provincies publieke gelden besteden is het van vitaal belang dat
de baten, lasten en vermogensmutaties rechtmatig tot stand komen.
Omdat de baten, lasten en balansmutaties in de jaarrekening voorvloeien
uit diverse financiële beheershandelingen (zoals het beslissen tot het toe-
kennen van een subsidie, het betalen van rekeningen, het opleggen van
een belastingaanslag) staan deze handelingen centraal; de handelingen
moeten gebeuren volgens de regels die gelden. Een subsidie mag bijvoor-
beeld alleen worden toegekend als er een subsidieregeling of besluit is en
als de aanvraag voldoet aan de eisen zoals gesteld in deze regeling of dit
besluit. Voorts moeten alle handelingen worden vastgelegd in de admini-
stratie; het moet traceerbaar zijn welke subsidies zijn toegekend, wan-
neer betalingen hebben plaatsgevonden enzovoorts. Verder moeten alle
financiële beheershandelingen niet alleen voldoen aan specifieke regels
(bijvoorbeeld de subsidievoorschriften) maar moeten zij ook in overeen-
stemming zijn met financiële regels. Het gaat daarbij met name om de
financiële verordening en de controleverordening van de provincie maar
ook om de bepalingen in de Provinciewet en het BBV. Ten slotte maar ze-
ker niet in de laatste plaats, dienen de financiële handelingen te passen
binnen de door de Provinciale Staten geautoriseerde begroting. In de be-
groting zijn de maxima voor de lasten per programma vermeld die door
de provinciale staten zijn vastgesteld. Dit betekent dat het van belang is
dat bedragen op het juiste programma worden geboekt en dat maxima
niet worden overschreden zonder daartoe strekkende autorisatie van de
provinciale staten.
Getrouw beeld
De begroting, de meerjarenraming, de jaarstukken, de productenraming
en de productenrealisatie geven volgens normen, die voor provincies als
aanvaardbaar worden beschouwd, een zodanig inzicht dat een verant-
woord oordeel kan worden gevormd over de financiële positie en over de
baten en lasten. In het bijzonder de provinciale staten moeten in staat
zijn zich een zodanig oordeel te vormen (BBV, artikel 3, lid 1).
De jaarstukken, de productenrealisatie en de toelichtingen geven ge-
trouw, duidelijk en stelselmatig de baten en lasten van het begrotingsjaar
alsmede het saldo ervan, weer. De jaarrekening geeft tevens een ge-
trouw, duidelijk en stelselmatig inzicht in de financiële positie aan het
einde van het begrotingsjaar (BBV, artikel 3, lid 3).
Een getrouw beeld is een centrale term in de accountantsverklaring. Dit
vereiste richt zich op de jaarrekening. Het vereiste betekent dat een ge-
trouwe weergave wordt gegeven van de financiële positie en resultaten
van een provincie. Het vereiste kan worden gezien als een afgeleide. In-
dien wordt voldaan aan de onderdelen die bij transparantie worden
Beheerst Verdelen
5genoemd dan is er bij toepassing van het BBV sprake van een getrouw
beeld. Een getrouw beeld is een term die een overlap heeft met recht-
matigheid. Toch is er een onderscheid. Getrouw beeld heeft ook te maken
met inschattingen en de manier van toerekenen. Zo is het denkbaar dat
niet geautoriseerde bedragen op zich terecht in de jaarrekening worden
opgenomen. Deze bedragen zijn dan niet rechtmatig maar schaden het
getrouwe beeld niet.
3 Vergelijkbaarheid
Dit hoofdstuk gaat na in welke mate de verslaggevingsregels in het BBV
gericht zijn op vergelijkbaarheid van de financiële positie en prestaties
van provincies. Vergelijkbaarheid betreft zowel de vergelijkbaarheid in de
tijd als de vergelijkbaarheid tussen de provincies onderling. De bronnen
van onvergelijkbaarheid zullen worden geïdentificeerd.
Van verslaggevingsonderwerpen die onder het BBV tot onderlinge onver-
gelijkbaarheid leiden, geeft dit hoofdstuk aan hoe deze onder het
-meer op vergelijkbaarheid gerichte- IPSAS (International Public Sector
Accounting Standards) worden behandeld. Het volgende hoofdstuk gaat
met verwijzing naar IPSAS na in welke mate de financiële positie en
prestaties onder het BBV vergelijkbaar zijn en wat de invloed van regel-
geving daarop is.
BBV
Vergelijkbaarheid in de tijd is in het BBV geborgd door het stelselmatig-
heidsvereiste (bestendige gedragslijn): het stelselmatigheidsvereiste
houdt in dat de provincie zoveel mogelijk van het ene op het andere jaar
dezelfde grondslagen gebruikt bijvoorbeeld voor waardering en resultaat-
bepaling en –bestemming. Alleen als er gegronde redenen zijn mag de
wijze van waarderen en afschrijven worden veranderd. Dergelijke wijzi-
gingen dienen altijd te worden toegelicht en gemotiveerd.
Vergelijkbaarheid tussen de provincies onderling is echter niet een van de
primaire doelstellingen van het BBV. Het BBV kent dan ook een aantal
bepalingen die provincies onderling aan de hand van begroting of jaar-
rekening financieel niet zonder meer vergelijkbaar maken. Deze bronnen
van onvergelijkbaarheid in het BBV worden geanalyseerd in het volgende
hoofdstuk.
Het BBV vermeldt ten aanzien van vergelijkbaarheid nog het volgende:
‘Een ontwikkeling die meespeelt bij dit nieuwe besluit is de toegenomen
informatiebehoefte van met name externe partijen. Redenen voor de toe-
genomen informatiebehoefte zijn de steeds complexer wordende maat-
schappij en de uitbreidingen van het takenpakket van provincies. Deze
Beheerst Verdelen
6ontwikkelingen hebben onder andere invloed op de taak van de toezicht-
houder. Daarnaast heeft ook de Europese Unie informatiebehoeften, bij-
voorbeeld vanwege de eisen die aan de openbare financiën worden ge-
steld. Bovendien hebben provincies ook zelf de behoefte aan vergelijkin-
gen met andere provincies. Het is belangrijk aan al deze informatie-
behoeften te voldoen. Echter de altijd al bestaande frictie tussen infor-
matiebehoeften van derden en de vergelijkbaarheid enerzijds en de
sturingsmogelijkheden van provincies anderzijds zal drastisch worden
vergroot indien aan de informatiebehoefte van de diverse partijen nog
steeds zou worden voldaan via één begrotingsdocument of één jaarreke-
ning/jaarverslag. De toenemende informatiebehoefte is een extra reden
waarom het principe ‘iedere doelgroep zijn eigen informatie/documenten’
juist nu wordt geïntroduceerd.
Het BBV kent daarom naast de jaarrekening de zgn. ‘informatie voor der-
den’ (IV3). De verwerkings- en waarderingsgrondslagen daarvan zijn niet
anders dan die van de jaarrekening. De presentatie van baten en lasten is
echter wel gestandaardiseerd. Vandaar dat het onderzoek van baten en
lasten vooral gericht is op de informatie voor derden. Ook de jaarlijks
door het Ministerie van BZK opgestelde ‘De Provinciale financiën 2009,
een interprovinciale vergelijking (IPV)’ ontleent daaraan de informatie
omtrent baten en lasten.
Bij de totstandkoming van het verslaggevingsstelsel voor Nederlandse
provincies en gemeenten, het Besluit Begroting en Verantwoording pro-
vincies en gemeenten, waren de internationale standaarden voor de
financiële verslaggeving door organisaties in de publieke sector, de Inter-
national Public Sector Accounting Standards (International Public Sector
Accounting Standards Board, 2006), nog niet gereed. De ontwikkeling van
de IPSAS is nu zover gevorderd dat er inmiddels een compleet stelsel van
internationaal geharmoniseerde standaarden voor financiële verslagge-
ving door organisaties in de publieke sector bestaat.
IPSAS
Voor IPSAS is vergelijkbaarheid tussen overheden onderling wel een van
de primaire doelstellingen: “The four principal qualitative characteristics
are understandability, relevance, reliability and comparability.”
De International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB) is
een onafhankelijk orgaan dat onder auspiciën van de International
Federation of Accountants financiële verslaggevingsregels voor de pu-
blieke sector opstelt. Daarbij richt de IPSASB zich op nationale, regionale
en plaatselijke overheden en andere overheidsinstellingen. Het doel is het
ontwikkelen van standaarden voor financiële verslaggeving van hoge
kwaliteit die leiden tot transparante en vergelijkbare informatie in de voor
algemene doeleinden bestemde jaarrekening. Zie verder www.ipsasb.org.
Beheerst Verdelen
7
4 Standaardisering van de verslaggevingsregels - opstellen van
‘leesbril’
Dit hoofdstuk gaat na hoe provincies hun financiële positie (activa en
passiva) en prestaties (baten en lasten) verantwoorden en welke verbe-
tering en harmonisatie daarin mogelijk is, waarbij getoetst wordt aan de
internationale verslaggevingsstelsels voor de publieke sector, de IPSAS
(International Public Sector Accounting Standards).
Opstellen van ‘leesbril’ voor een zuiverder bepaling van de financiële
positie en prestaties van provincies. Deze leesbril bestaat uit een stelsel
standaarden die bij een consistente toepassing door provincies leiden tot
een optimale vergelijkbaarheid. Toepassing van deze standaarden leidt
tot correcties op de beschikbare financiële informatie waardoor de verge-
lijkbaarheid wordt vergroot.
Hierbij komen vragen aan de orde als: welke bezittingen en schulden
moeten op de ‘benchmark’-balans van provincies en de toelichting daarop
worden opgenomen en tegen welke waarde? Welke baten en lasten
moeten op de ‘benchmark’-staat van baten en lasten van provincies en de
toelichting daarop worden opgenomen en tegen welke waarde?
Vele verslaggevingsregels in het Besluit Begroting en Verantwoording
voor provincies en gemeenten (BBV) zijn in overeenstemming met de
International Public Sector Accounting Standards (IPSAS). Deze paragraaf
geeft een inventarisatie van de voorschriften in het –niet op vergelijk-
baarheid gerichte– Besluit Begroting en Verantwoording voor provincies
en gemeenten (BBV) die een bron van onvergelijkbaarheid kunnen vor-
men tussen provincies. Daarbij wordt aangegeven hoe de behandeling is
volgens de wel op onderlinge vergelijkbaarheid gerichte International
Public Sector Accounting Standards (IPSAS).
Materiële vaste activa
Om vergelijkbaarheid van de jaarrekeningen te bevorderen is het activa-
register van belang. Het activaregister is een lijst van alle materiële vaste
activa, zoals grond, gebouwen, auto's, inventaris en ICT-apparatuur. Van
alle materiële vaste activa zijn gegevens opgenomen, zoals (voor zover
van toepassing) locatie, serienummer, verwachte levensduur, aanschaf-
waarde, boekwaarde, verwachte residuwaarde, WOZ-waarde en verze-
kerde waarde. Alle activa staan vermeld in het activaregister, ook indien
deze volledig zijn afgeschreven.
Om niet verkregen
Behandeling volgens BBV
Beheerst Verdelen
8Materiële vaste activa worden onder het BBV gewaardeerd op basis van
de verkrijgings- of vervaardigingsprijs (BBV, art. 63). Als activa om niet
zijn verkregen dan vindt onder het BBV waardering plaats tegen nihil
(BBV, art. 63).
Behandeling volgens IPSAS
Onder IPSAS is niet alleen waardering tegen de kostprijs, verminderd met
eventuele geaccumuleerde afschrijvingen en eventuele geaccumuleerde
bijzondere waardeverminderingsverliezen toegestaan, maar ook waarde-
ring tegen reële waarde (IPSAS 17.42). Voor activa die om niet of nage-
noeg om niet zijn verkregen, dient onder IPSAS als kostprijs gehanteerd
te worden de reële waarde (marktwaarde) op het moment van verkrijgen
(IPSAS 17.27).
Onvergelijkbaarheid
Provincies die om niet verkregen materiële vaste activa bezitten hebben
een groter vermogen dan andere provincies en dit groter vermogen komt
niet in de jaarrekening tot uitdrukking. Het vermogen van deze provincies
wordt dus te laag voorgesteld.
Inventarisatie om niet verkregen materiële vaste activa
Overdracht natte waterstaatswerken
In 1988 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat de Stuurgroep
Decentralisatie Beheer van Natte Waterstaatswerken (Stuurgroep Brokx-
nat) ingesteld. Het eindrapport van de stuurgroep bevat een indicatieve
lijst van waterstaatswerken die volgens de uitgangspunten niet tot
essentieel Rijksbeheer behoren en dus in principe voor overdracht in
aanmerking komen. Het eindrapport bevat bovendien de uitgangspunten
en beginselen die bij de overdracht gehanteerd zullen worden. Het eind-
rapport is in 1993 aangevuld waarbij de belangrijkste aanvulling de pre-
cieze vaststelling betrof van de gewenningsbijdrage bij overdracht van
waterschapseigen taken.
Het decentralisatieproces is gebaseerd op open onderhandelingen per
waterstaatswerk tussen het Rijk en de overnemende partij. Bij overeen-
stemming wordt het resultaat van onderhandeling in een overeenkomst
tussen betrokken overheden vastgelegd. De formele overdracht geschiedt
op gemeenschappelijke voordracht van de ministers van Verkeer en
Waterstaat en van Financiën via Koninklijk Besluit.
Het waterstaatswerk is/wordt veelal om niet overgedragen. Daarnaast
zijn/worden aanvullende afspraken gemaakt voor de vergoeding door het
Rijk van achterstallig onderhoud en voor het beheer (gedurende een na-
der te bepalen periode).
Het betreft hier investeringen in de openbare ruimte met maatschappelijk
nut.
Wet Herverdeling Wegenbeheer
Beheerst Verdelen
9Op 4 november 1992 is de Wet Herverdeling Wegenbeheer (WHW) in
werking getreden, op 1 januari 1993 gevolgd door een herordening van
het wegennet over de vier wegbeherende overheden: Rijk, provincies,
gemeenten en waterschappen.
Met de herverdeling van het wegenbeheer werd enerzijds een meer her-
kenbare, logische en evenwichtiger verdeling van taken en verantwoorde-
lijkheden tussen wegbeheerders in Nederland beoogd. Daarnaast maakte
de herverdeling van het wegenbeheer mogelijk dat het stelsel van speci-
fieke uitkeringen, die door het Rijk op basis van de Wet Uitkeringen
Wegen werden verschaft, kwam te vervallen. De daardoor vrijgekomen
ruimte in de algemene middelen van het rijk werd geheel gebruikt voor
een vergroting van het Provinciefonds en het Gemeentefonds ten behoeve
van het wegbeheer. Voorts werden extra middelen aan beide fondsen
toegevoegd, onder andere in samenhang met het in beheer overgaan van
door het rijk beheerde wegen naar provincies en gemeenten.
De wegen zijn om niet overgedragen.
Het betreft hier investeringen in de openbare ruimte met maatschappelijk
nut.
Materiële vaste activa met economisch nut
Er zijn op basis van de beschikbare gegevens geen indicaties dat provin-
cies omvangrijke materiële vaste activa met economisch nut om niet ont-
vangen.
Voorgestelde behandeling volgens de leesbril in de toekomst
Voor activa die om niet of nagenoeg om niet zijn verkregen, dient als
kostprijs gehanteerd te worden de reële waarde (marktwaarde) op het
moment van verkrijgen.
Voorgestelde behandeling volgens de leesbril 2008 en eerder
Aangezien provincies geen omvangrijke materiële vaste activa met eco-
nomisch nut om niet ontvangen, luidt het voorstel hiervoor geen aanpas-
sing te doen.
De behandeling voor het gehele complex van investeringen in de open-
bare ruimte met maatschappelijk nut is beschreven in paragraaf 4.1.3.
Ontvangen bijdragen van derden
Behandeling volgens BBV
Bijdragen van derden die in directe relatie staan met een actief mogen
onder het BBV op de waardering daarvan in mindering worden gebracht
(BBV, art. 62, lid 2).
Beheerst Verdelen
10Behandeling volgens IPSAS
IPSAS staat dit niet toe. Als aan de ontvangen bijdrage van derden geen
conditie (aanwenden als vereist door derden of anders terugbetalen) is
verbonden, dan dient deze meteen als bate te worden verantwoord. Als
aan de ontvangen bijdrage van derden wel een conditie is verbonden, dan
dient een schuld te worden opgenomen en dient de bijdrage van derden
als bate te worden verantwoord naar rato van de mate waarin aan de
conditie is voldaan (IPSAS 23.44).
Onvergelijkbaarheid
Provincies die ontvangen bijdragen van derden in mindering brengen op
materiële vaste activa tonen een lager vermogen in de jaarrekening,
terwijl hun vermogen in feite even hoog is als provincies die evenveel bij-
dragen van derden ontvangen, maar deze niet in mindering brengen op
materiële vaste activa. Het vermogen van deze provincies wordt dus lager
voorgesteld dan van andere provincies.
Voorgestelde behandeling volgens de leesbril in de toekomst
Het voorstel luidt ontvangen bijdragen van derden conform internationale
regels voortaan niet meer in mindering te brengen op het actief.
Voorgestelde behandeling volgens de leesbril 2008 en eerder
Om de financiële positie van provincies vergelijkbaar te maken, worden
de in mindering gebrachte ontvangen bijdragen van derden teruggeteld.
Investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut
Behandeling volgens BBV
Voor investeringen die niet verhandelbaar zijn en niet kunnen bijdragen
aan het genereren van middelen (‘investeringen in de openbare ruimte
met een maatschappelijk nut’) geldt in het BBV een uitzondering. De uit-
zondering houdt in dat het niet verplicht is deze investeringen te active-
ren (BBV, art. 59, lid 4), er extra -bijvoorbeeld resultaatafhankelijk- op
mag worden afgeschreven (BBV, art. 64, lid 4) en bestemmingsreserves
er -via de resultaatbestemming- op mogen worden afgeboekt (BBV, art.
62 lid 3). Activering van deze uitgaven heeft volgens het BBV niet de
voorkeur en indien wel geactiveerd is, dienen deze activa zo snel mogelijk
te worden afgeschreven.
Behandeling volgens IPSAS
Volgens internationale verslaggevingsregels worden deze investeringen,
zoals in infrastructurele activa, behandeld op dezelfde wijze als alle an-
dere materiële vaste activa. Op deze materiële vaste activa mag dan ook
niet resultaatafhankelijk worden afgeschreven en er mogen geen be-
stemmingsreserves op worden afgeboekt, waardoor optimale onderlinge
vergelijkbaarheid wordt bewerkstelligd.
Onvergelijkbaarheid
Slechts twee provincies maken gebruik van de mogelijkheid om investe-
ringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut niet te acti-
Beheerst Verdelen
11veren. Hierdoor zijn de jaarrekeningen van deze twee provincies op dit
punt onvergelijkbaar met die van de andere provincies. De provincie
Zeeland brengt de aankoop en vervaardiging van alle activa met een
maatschappelijk nut ten laste van de exploitatie. De provincie Utrecht
ook, echter met uitzondering van de beschoeiingen aan provinciale wa-
terwegen.
De overige provincies maken volgens de jaarrekening 2008 (in eerdere
jaren is dat soms anders geweest) geen gebruik van de mogelijkheid ver-
vroegd af te schrijven op deze investeringen. Zo schrijft Drenthe bruggen
en viaducten af in 90 jaar en sluizen in 100 jaar. Wel brengen sommige
provincies reserves in mindering op deze investeringen.
Voorgestelde behandeling volgens de leesbril in de toekomst
Provincies nemen de verplichting op zich hun activaregister binnen 3 jaar
te completeren en actualiseren.
De eerstkomende 5 jaar worden de activa gewaardeerd op de (eventueel
gewogen) lengte van landwegen en waterwegen per provincie vermenig-
vuldigd met een geschatte afgeschreven vervangingswaarde per kilometer
landweg en waterweg. Hierbij worden grote kunstwerken als grote slui-
zen, bruggen en tunnels apart gewaardeerd op afgeschreven vervan-
gingswaarde. Een voorbeeld is de Zeelandbrug, die in eigendom en
beheer is van de provincie Zeeland.
Na 5 jaar worden de activa gewaardeerd op de afgeschreven vervan-
gingswaarde. In Australië en Nieuw-Zeeland is deze waardering bij over-
heden gebruikelijk.
Voorgestelde behandeling volgens de leesbril 2008 en eerder
De activa worden gewaardeerd op de (eventueel gewogen) lengte van
landwegen en waterwegen per provincie vermenigvuldigd met een ge-
schatte afgeschreven vervangingswaarde per kilometer landweg en
waterweg.
Bij deze benadering wordt geen rekening gehouden met:
• omstandigheden die landwegen en waterwegen in de ene provincie
gemiddeld duurder maken dan in de andere provincie, en
• andere investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk
nut (zoals parken)
Activa met cultuurhistorische waarde
BBV
Kunstvoorwerpen met een cultuur-historische waarde worden onder het
BBV niet geactiveerd. Het BBV stelt daarvan: ‘Activeren van deze voor-
werpen zou de balans te zeer opblazen, zonder dat dit tot extra inzicht
leidt.’
Beheerst Verdelen
12IPSAS
IPSAS 17 vereist noch verbiedt het opnemen van activa met cultuurhisto-
rische waarde die voldoen aan de definitie en verwerkingscriteria van
materiële vaste activa. Een entiteit die activa met cultuurhistorische
waarde opneemt dient met betrekking tot die activa te voldoen aan de
informatievereisten van IPSAS 17 en kan, maar is niet verplicht, te vol-
doen aan de waarderingsvoorschriften van IPSAS 17.
Onvergelijkbaarheid volgens BBV
Sommige provincies zijn in het bezit van activa met cultuurhistorische
waarde die niet uit de balans blijken, waardoor het vermogen te laag
wordt voorgesteld. Voorbeeld: de Zeeuwse wandtapijten die de strijd van
de Zeeuwen tegen de Spanjaarden in de Tachtigjarige Oorlog in beeld
brengen.
Voorgestelde behandeling volgens de leesbril in de toekomst
Waardering op nihil.
Voorgestelde behandeling volgens de leesbril 2008 en eerder
Idem.
Deelnemingen inclusief gemeenschappelijke regelingen
Behandeling volgens BBV
Deelnemingen worden gewaardeerd tegen verkrijgingsprijs (BBV, art. 63)
of lagere marktwaarde (BBV, art. 65, lid 2). Dit geldt ook indien de pro-
vincie invloed van betekenis heeft op de deelneming of feitelijk beleids-
bepalend is.
Behandeling volgens IPSAS
Onder internationale regels wordt de equity method toegepast: deel-
nemingen waarop de provincie invloed van betekenis heeft worden bij
eerste opneming tegen kostprijs gewaardeerd. De waardering wordt ver-
volgens in die zin aangepast dat rekening wordt gehouden met de wijzi-
ging van het aandeel van de provincie in het nettovermogen van de deel-
neming. De winst of het verlies van de provincie (die wordt opgenomen in
haar baten- en lastenrekening) omvat haar aandeel in de winst of het
verlies van de deelneming. Indien de provincie de deelneming bezit met
het oogmerk deze op korte termijn te vervreemden, waardeert zij de
deelneming tegen kostprijs.
Onvergelijkbaarheid volgens BBV
Energiebedrijven vormen de belangrijkste deelnemingen van provincies.
Provincies activeren de deelnemingen in energiebedrijven voor de verkrij-
gingsprijs terwijl de reële waarde van de deelnemingen van provincie tot
provincie sterk verschilt. Deze wijze van verslaggeving heeft in het verle-
den altijd een belangrijke bijdrage geleverd aan de onvergelijkbaarheid
van de eigenvermogenposities van provincies volgens de jaarrekening.
Met de verkoop van de aandelen NUON en Essent in 2009 komt hierin
echter verandering. Omdat hiermee de stille reserves zijn gerealiseerd
Beheerst Verdelen
13geeft de balans per 31 december 2009 een veel beter beeld van het eigen
vermogen van provincies dan voorheen. De lens is nu opeens scherp ge-
steld. De provincie Zeeland bezit wel nog de aandelen van Delta Nuts-
bedrijven.
Provincies bezitten nog diverse andere deelnemingen, zoals watermaat-
schappijen. De wet staat vooralsnog niet toe dat deze worden vervreemd,
maar de vermogenspositie kan door dit bezit van provincie tot provincie
wel verschillen, ook al komt dat in de balans niet tot uitdrukking, omdat
ze worden gewaardeerd op de verkrijgingsprijs.
Voorgestelde behandeling volgens de leesbril in de toekomst
Het voorstel luidt deelnemingen bij eerste opneming te waarderen tegen
kostprijs en vervolgens aan te passen met de wijziging van het aandeel
van de provincie in het nettovermogen van de deelneming. Dit geldt ook
voor gemeenschappelijke regelingen, rekening houdend met de bepalin-
gen in de overeenkomst ten aanzien van activa en passiva van de ge-
meenschappelijke regeling. In het eigen vermogen laten zien welk deel
beklemd is in deelnemingen.
Voorgestelde behandeling volgens de leesbril 2008 en eerder
Idem.
Bijdragen aan activa in eigendom van derden
Behandeling volgens BBV
Bijdragen aan activa in eigendom van derden kunnen onder het BBV als
financieel vast actief worden geactiveerd, indien aan alle volgende voor-
waarden is voldaan:
• er sprake is van een investering door een derde;
• de investering bijdraagt aan de publieke taak;
• de derde zich heeft verplicht tot het daadwerkelijk investeren op een
wijze zoals is overeengekomen; en
• de bijdrage kan worden teruggevorderd indien de derde in gebreke
blijft of de provincie anders recht heeft op de activa (BBV, art. 61).
Behandeling volgens IPSAS
Volgens internationale verslaggevingsregels worden dergelijke bijdragen
als last genomen en slechts als ‘voorwaardelijke activa’ in de toelichting
vermeld indien het waarschijnlijk is (kans meer dan 50%) dat de bijdrage
zal worden teruggevorderd of de provincie recht doet gelden op de activa.
Voorwaardelijke activa worden niet op de balans opgenomen. Activering
vindt pas plaats als het vrijwel zeker is dat de bijdrage zal worden terug-
gevorderd of de provincie recht doet gelden op de activa die samenhan-
gen met de investering.
Onvergelijkbaarheid
Tien van de twaalf provincies activeren bijdragen aan activa in eigendom
van derden; alleen de provincies Overijssel en Zeeland niet. Een moge-
Beheerst Verdelen
14lijke verklaring is dat Overijssel en Zeeland geen bijdragen verstrekken
aan activa in eigendom van derden of daarvoor geldleningen, garanties of
andere subsidies verstrekken in plaats van bijdragen aan activa.
Waarschijnlijker verklaring is dat zij deze bijdragen wel geven, maar niet
activeren. Gezien de variatie in geactiveerde bijdragen bij de andere
provincies (van ca. € 250.000 bij Flevoland en Groningen tot € 184 mln.
bij Noord-Brabant) leidt dit verschil in verslaggeving tot onvergelijkbaar-
heid van de eigenvermogenpositie van deze twee provincies met de an-
dere tien. Bij toepassing van dezelfde verslaggevingsregels als de andere
provincies zou het eigen vermogen van Overijssel en Zeeland hoger zijn
dan zoals nu getoond in de jaarrekening.
Voorgestelde behandeling volgens de leesbril in de toekomst
Het voorstel luidt om bijdragen aan activa in eigendom van derden con-
form internationale regels niet te activeren. Bij provincies die bijdragen
aan activa in eigendom van derden wel hebben geactiveerd, worden deze
op nihil gesteld.
Voorgestelde behandeling volgens de leesbril 2008 en eerder
Idem.
Voorzieningen
Verwerking
Behandeling volgens BBV
Onder het BBV worden voorzieningen gevormd wegens verplichtingen en
verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch rede-
lijkerwijs te schatten en voor op de balansdatum bestaande risico's ter
zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de
omvang redelijkerwijs is te schatten (BBV, art. 44, lid 1 onder a en b).
Voor zover een reorganisatie bijvoorbeeld leidt tot verplichtingen, waar-
van de omvang nog onzeker is, maar redelijkerwijs te schatten is, dient
voor de volle waarde van deze verplichtingen een voorziening gevormd te
worden op het moment dat deze verplichtingen ontstaan (Vragen- en
antwoordenrubriek Commissie BBV, deel 8, vraag 2). In 2007 is het BBV
op dit punt gewijzigd: middelen van derden waarvan de bestemming ge-
bonden is, wordt niet meer als voorziening maar als overlopende passiva
opgenomen.
Behandeling volgens IPSAS
Onder IPSAS mogen voorzieningen echter slechts worden opgenomen
voor bestaande rechtens afdwingbare en bestaande feitelijke verplichtin-
gen die waarschijnlijk zullen worden afgewikkeld (IPSAS 19.22). De
voorwaardelijke verplichtingen die niet aan deze passiveringscriteria vol-
doen worden in de toelichting opgenomen, tenzij de verwachte kans op
uitstroom van middelen zeer klein is (IPSAS 19.100).
Beheerst Verdelen
15Onvergelijkbaarheid
Sommige provincies kennen veel hogere voorzieningen dan andere van-
wege verschil in waardering van voorzieningen. Uit de risicoparagraaf,
een verplicht onderdeel van de jaarstukken van een provincie, blijkt een
zeer divers beeld ten aanzien van de risico-inschattingen en garantstel-
lingen door provincies.
Voorgestelde behandeling volgens de leesbril in de toekomst
Voorzieningen worden slechts opgenomen voor bestaande rechtens af-
dwingbare en bestaande feitelijke verplichtingen die waarschijnlijk zullen
worden afgewikkeld.
Voorgestelde behandeling volgens de leesbril 2008 en eerder
Idem.
Kostenegalisatievoorziening
Behandeling volgens BBV
In het BBV is het vormen van een voorziening toegestaan indien de voor-
ziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal be-
grotingsjaren mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in
het begrotingsjaar of een voorafgaand begrotingsjaar (BBV, art. 44, lid 1
onder c).
Behandeling volgens IPSAS
In IPSAS is opgenomen dat voorzieningen niet worden gevormd voor
egalisatie van kosten (IPSAS 19.22). Als aan bepaalde criteria is voldaan
mogen de kosten van bijvoorbeeld een grote inspectie of revisie worden
geactiveerd als component van een materiaal vast actief (IPSAS 17.25).
Onvergelijkbaarheid
Provincies die een kostenegalisatievoorziening tonen een lager vermogen
dan andere provincies die geen kostenegalisatievoorziening vormen.
Voorgestelde behandeling volgens de leesbril in de toekomst
Om provincies onderling beter vergelijkbaar te maken worden kosten-
egalisatievoorzieningen op nihil gesteld.
Voorgestelde behandeling volgens de leesbril 2008 en eerder
Idem.
Arbeidskostengerelateerde verplichtingen
Behandeling volgens BBV
Onder het BBV wordt voor jaarlijks terugkerende arbeidskostengerela-
teerde verplichtingen van vergelijkbaar volume geen voorziening en geen
overlopende post opgenomen (BBV, art. 44, lid 3). Voorbeelden van
arbeidskostengerelateerde verplichtingen zijn vakantiegeld, vakantie-
dagen, pensioen- en wachtgeldverplichtingen. Wel dienen verplichtingen
waarvan het bedrag anders dan trendmatig toeneemt of afneemt als
voorzieningen te worden opgenomen, bijvoorbeeld wachtgeldver-
plichtingen bij personele krimp. Voor het bepalen of er bij arbeidskosten-
Beheerst Verdelen
16gerelateerde verplichtingen sprake is van een vergelijkbaar volume is als
uitgangspunt te kiezen voor een tijdsperiode van 4 jaar (Vragen- en ant-
woordenrubriek Commissie BBV, deel 3, vragen 2 en 10).
Behandeling volgens IPSAS
In de IPSAS standaard ‘Employee Benefits’ is opgenomen dat voor ar-
beidskostengerelateerde verplichtingen een schuld moet worden gepassi-
veerd (IPSAS 25).
Onvergelijkbaarheid
Sommige provincies kennen mogelijk een ander samenstelling van het
werknemersbestand (bijvoorbeeld gemiddeld ouder) waardoor zij in de
toekomst hogere pensioenpremies dienen af te dragen op grond van ver-
streken dienstjaren (backservice) dan andere provincies. Voor deze back-
service wordt geen voorziening opgenomen.
Voorgestelde behandeling volgens de leesbril in de toekomst
Omdat het ABP geen gegevens beschikbaar stelt per overheid is geen
betrouwbare informatie beschikbaar om hiervoor een aanpassing uit te
voeren. Voor vakantiegeld en vakantiedagen wordt een besluit genomen
om bij alle provincies of bij geen van de provincies een schuld op te ne-
men.
Voorgestelde behandeling volgens de leesbril 2008 en eerder
Geen aanpassing.
5 Sortering van uitgaven naar Commissie Lodders en criteria
Provinciefonds
Uitgangspunt bij het opstellen van de leesbril is de sortering van uitgaven
naar: • de activiteiten van provincies volgens het rapport Ruimte, Regie en
Rekenschap van de Commissie Lodders, en
• de huidige criteria voor de verdeling van het Provinciefonds (junicirculaire
Provinciefonds 2009 d.d. 23 juni 2009, Ministerie van BZK).
Aanbevolen wordt de sortering van de uitgaven naar de activiteiten vol-
gens de Commissie Lodders in beeld te brengen als aangegeven in
tabel 1.
Beheerst Verdelen
17 Tabel 1. Activiteiten provincies volgens Commissie Lodders
primaire taken
provincies
andere taken,
niet primair taak
voor provincies
functie 1.0 Provinciale Staten x
functie 1.1 Gedeputeerde Staten x
functie 1.2 Kabinetszaken x
functie 1.3 Bestuurlijke organisatie x
functie 1.4 Financieel toezicht x
functie 1.5 Uitv. ov. wettelijke regelingen x
functie 1.6 Overige zaken algemeen bestuur x
functie 1.7 Overige baten/lasten alg. bestuur x
Totalen hoofdfunctie 1 Algemeen Bestuur
functie 2.0 Openbare orde en veiligh. alg. x
functie 2.1 Openbare orde en veiligheid x
functie 2.2 Ov. beschermende maatregelen x
Totalen hoofdfunctie 2 Openb.orde/veiligheid
functie 3.0 Verkeer en vervoer, algemeen x
functie 3.1 Landwegen x
functie 3.2 Boot- en veerdiensten x
functie 3.3 Waterwegen x
functie 3.4 Vervoer x
Totalen hoofdfunctie 3 Verkeer en vervoer
functie 4.0 Waterhuishouding, algemeen x
functie 4.1 Waterschapsaangelegenheden x
functie 4.2 Waterkeringen x
functie 4.3 Kwantitatief beh. oppervlaktewater x
functie 4.4 Kwantitatief beheer grondwater x
functie 4.5 Landaanwinning x
Totalen hoofdfunctie 4 Waterhuishouding
functie 5.0 Milieubeheer, algemeen x
functie 5.1 Kwalitatief beheer oppervlaktewater x
functie 5.2 Kwalitatief beh. grondwater/bodem x
functie 5.3 Bestrijding luchtverontreiniging x
functie 5.4 Bestrijding geluidhinder x
functie 5.5 Vergunningverlening en handhaving x
functie 5.6 Ontgrondingen x
Totalen hoofdfunctie 5 Milieubeheer
Beheerst Verdelen
18
primaire taken
provincies
andere functies,
niet primair een
rol voor de
provincie
functie 6.0 Recreatie en natuur, algemeen x
functie 6.1 Recreatie x
functie 6.2 Natuur x
Totalen hoofdfunctie 6 Recreatie en natuur
functie 7.0 Alg. economische aangelegenheden x
functie 7.1 Bevordering econ. activiteiten x
functie 7.2 Nutsvoorzieningen x
functie 7.3 Agrarische aangelegenheden x
Totalen hoofdfunctie 7 Econ. en agr. zaken
functie 8.0 Welzijn, algemeen x
functie 8.1 Educatie x
functie 8.2 Lichamelijke vorming en sport x
functie 8.3 Kunst en oudheidkunde x
functie 8.4 Soc.-cultureel werk en ontwikkeling x
functie 8.5 Maatschappelijke voorzieningen x
functie 8.6 Volksgezondheid x
functie 8.7 Ouderenzorg x
functie 8.8 Jeugdhulpverlening x
Totalen hoofdfunctie 8 Welzijn
functie 9.0 Ruimt.ord. en volkshuisv. algemeen x
functie 9.1 Ruimtelijke ordening x
functie 9.2 Volkshuisvesting x
functie 9.3 Stedelijke vernieuwing x
Totalen hoofdfunctie 9 Ruimt.ord. en volksh.
Literatuur
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2003), Besluit
Begroting en Verantwoording voor provincies en gemeenten van 17
januari 2003, Den Haag. Zie www.commissiebbv.nl.
De gehele tekst van de IPSAS-standaarden en alle overige publicaties van
de IPSASB kunnen gratis worden gedownload van de website
www.ipsasb.org.
Beheerst Verdelen
19
![ADV ANCE INFORMA TION - TI.com · gioc[0] het[23] het[25] het[26] het[27] v ss v cc het[0] het[1] v ss v cc fltp2 fltp1 v ccp v ss het[2] het[3] het[4] het[5] het[6] het[7] gioc[1]](https://static.fdocuments.net/doc/165x107/60e1ffd35186fa5ead62a5ec/adv-ance-informa-tion-ticom-gioc0-het23-het25-het26-het27-v-ss-v-cc.jpg)
