2 รายงานทดอารไอ

สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย

(TDRI) ไดเผยแพร “รายงานทดอารไอ”

(มชอเดมวา “สมดปกขาวทดอารไอ”) มา

ตงแตเดอนสงหาคม 2536 โดยคดสรร

กลนกรองงานวจยตางๆ มาน�าเสนออยาง

เรยบงาย เพอจดประกายใหเกดการวพากษ

วจารณ

“รายงานทดอารไอ” มโอกาสรบใชสงคม

ไทยเปนระยะๆ แบบรายสะดวก อยางไร

กตามการเปลยนแปลงทางเศรษฐกจ

การเมอง และสงคมในปจจบนเปนไปอยาง

รวดเรวและซบซอนขน “รายงานทดอารไอ”

จงจะมาพบกบผ อานเปนรายเดอน ดวย

เนอหาทแนนกระชบ และน�าเสนอเรองราว

ตางๆ อยางเรยบงายแบบเปนมตรตอความ

สนใจใครรของผอานทวไป

นอกจากน จะมการน�างานวจยจ�านวน

หนงซงมแนวคดเกยวเนองกนมาจดท�าเปน

“รายงานทดอารไอ ฉบบพเศษ” เปนครง

คราวดวย

รายงานทดอารไอ ฉบบท 104 มถนายน 2557

ทมา สรปจากรายงานวจยเลมท 1 ของ

โครงการการว เคราะหกฎหมายและ

กระบวนการยตธรรมทางอาญาดวย

เศรษฐศาสตร ซงประกอบดวยหวขอท

เกยวเนองกน 7 หวขอ และแบงรายงาน

เปน 4 เลม ดงน

เลมท 1 (รายงานฉบบน) มเนอหาเกยว

กบการนำาหลกเศรษฐศาสตรมาวเคราะห

และนำาเสนอขอเสนอแนะในการปฏรป

กระบวนการยตธรรมทางอาญาของไทย

ตลอดจนนำาเสนอขอเสนอแนะในการจดเกบ

ขอมลดานกระบวนการยตธรรมทางอาญา

ของไทย

เลมท 2 ใหความร พนฐานในการ

วเคราะหกฎหมายดวยหลกเศรษฐศาสตร

โดยศกษาแนวคดของนตเศรษฐศาสตรและ

วรรณกรรมปรทศน

เลมท 3 ตงคำาถามตอความเหมาะสมใน

การกำาหนดโทษอาญาในฐานความผดตางๆ

ในระบบกฎหมายไทย

เลมท 4 รวบรวมขอคดเหนของท

ปรกษาโครงการ ผเขารวมสมมนา และ

ประชาชนทวไปตอการศกษาและขอเสนอ

แนะของคณะผวจย

โดย ดร. สมเกยรต ตงกจวานชย และ

คณะ เสนอตอสานกงานกองทนสนบสนน

การวจย เมอเดอนกมภาพนธ 2554

สรปและเรยบเรยง

วนรกษ มงมณนาคน

บรรณาธการบรหาร

จรากร ยงไพบลยวงศ

บรรณาธการ

กตตพงศ สนธสมพนธ

กองบรรณาธการ

วฒนา กาญจนานจ

ออกแบบ

wrongdesign

3ฉบบท 104 มถนายน 2557

บทน�า

ระบบยตธรรมทางอาญาของไทยมปญหาส�าคญในดาน

ประสทธภาพ กลาวคอ ศาลยตธรรมตองรบคดเขาสการพจารณา

มากเกนกวาจะรบได จงมคดคงคางในศาลจ�านวนมาก แมจะ

พยายามแกปญหาดงกลาว แตปญหาคดคงคางและการรอคอย

อนยาวนานกยงคงปรากฏอยเชนเดม นอกจากน เรอนจ�ากม

นกโทษมากกวาความสามารถในการรองรบประมาณรอยละ 70

ทงๆ ทกระบวนการยตธรรมทางอาญาของไทยใชทรพยากรทง

งบประมาณและบคลากรในอนดบตนๆ ของโลก

งานวจยชนนม งศกษาประสทธภาพของกระบวนการ

ยตธรรมทางอาญา โดยใชแนวทาง “การวเคราะหกฎหมายดวย

เศรษฐศาสตร” (economic analysis of law) หรอทจะเรยกใน

รายงานฉบบนวา “นตเศรษฐศาสตร” เปนกรอบในการวเคราะห

ซงมขอสมมต (assumption) วามนษยเปนผมเหตมผลในการ

เลอกด�าเนนการในสงทเปนประโยชนกบตนมากทสด การท�า

ผดกฎหมายกเชนเดยวกน บคคลจะตดสนใจลงมอกระท�าเมอผล

ประโยชนจากการท�าผดกฎหมายสงกวาการไมกระท�า ในท�านอง

เดยวกน ผเสยหายจะฟองคดอาญาเมอการฟองรองกอใหเกดผล

ประโยชนสทธมากกวาการฟองคดทางแพง ดงนน หากระบบ

ยตธรรมอนญาตใหฟองคดอาญาในกรณขอพพาทสวนบคคลได

ผเสยหายกจะมแรงจงใจในการฟองคดอาญามากกวาทควรจะ

เปน เพราะไมตองแบกรบตนทนทงหมด

งานวจยชนนศกษาประเดนส�าคญดงน

(1) ขอบเขตของโครงการว เคราะห กฎหมายและ

กระบวนการยตธรรมทางอาญาดวยเศรษฐศาสตร

(2) ป ญหาการขาดประสทธภาพของกระบวนการ

ยตธรรมทางอาญาของไทยจากมมมองของนตเศรษฐศาสตร

(3) ศกษากระบวนการยตธรรมทางอาญาในเชงประจกษ

(4) การค�านวณต นทนและทางเลอกในการเพม

ประสทธภาพในกระบวนการยตธรรมทางอาญา

(5) รปแบบคาปรบทมประสทธผล และ

(6) ขอเสนอแนะ

ขอบเขตของโครงการวเคราะหกฎหมายและกระบวนการยตธรรมทางอาญาดวยเศรษฐศาสตร

โครงการวจยนประกอบดวยหวขอทเกยวเนองกน 7

หวขอ แตละหวขอมสาระส�าคญโดยสรปดงน

1. การวเคราะหกฎหมายดวยหลกเศรษฐศาสตร: แนวคดและ

วรรณกรรมปรทศน

หวขอนกลาวถงแนวคดพนฐานทางเศรษฐศาสตรบาง

นตเศรษฐศาสตรของระบบยตธรรมทางอาญาของไทย

4 รายงานทดอารไอ

ประการทน�ามาใชในการวเคราะหกฎหมาย เชน ประสทธภาพ

(efficiency) สวสดการ (welfare) ทฤษฎบทของโคส (Coase

Theorem) ตนทนคาธรกรรม (transaction cost) การบงคบใช

กฎหมายในระดบทเหมาะสมทสด (optimal law enforcement)

เปนตน

เนอหาสวนหลกของหวขอนเปนการส�ารวจวรรณกรรม

ปรทศน และสรปขอคนพบ (findings) ทส�าคญของการวเคราะหทาง

นตเศรษฐศาสตรในตางประเทศ ทงทเปนงานในเชงทฤษฎ (theo-

retical) และงานในเชงประจกษ (empirical) แยกตามกฎหมาย

ในดานตางๆ ทส�าคญคอกฎหมายทเกยวของกบทรพยสน

กฎหมายสญญา กฎหมายละเมด กฎหมายอาญา กฎหมาย

วธพจารณาคด กฎหมายสงแวดลอม กฎหมายอบตเหต ฯลฯ

2. ภาพรวมของระบบกฎหมายและกระบวนการยตธรรมทาง

อาญาของไทยจากมมมองของนตเศรษฐศาสตร

วตถประสงคของหวขอนคอการสรางองคความรเพอ

สนบสนนการปฏรประบบยตธรรมทางอาญาของไทยโดย

กระทรวงยตธรรม และคณะกรรมการปฏรปกฎหมายทจดตงขน

ตามรฐธรรมนญ หรอคณะกรรมการพฒนากฎหมาย ส�านกงาน

คณะกรรมการกฤษฎกา หรอโดยกระบวนการอน

ทงน คณะผวจยมขอสนนษฐานเบองตน 3 ประการท

ตองการตรวจสอบ ดงน

ขอสนนษฐานท 1: ระบบกฎหมายไทยเนนการลงโทษ

ทางอาญามากเกนไป (over-criminalization) ในความหมายดง

ตอไปน

(1) มกฎหมายทมบทลงโทษทางอาญามากถง 350 ฉบบ

รวมถงขอพพาทระหวางเอกชนดวยกน ซงไมมผลกระทบตอ

สงคมโดยตรง หรอมผลกระทบนอย เชน กฎหมายหมนประมาท

กฎหมายเชค กฎหมายทรพยสนทางปญญา ซงนาจะใชกฎหมาย

แพงและพาณชยในสวนของกฎหมายละเมดและกฎหมายสญญา

ในการระงบขอพพาทได

(2) ในกรณทกฎหมายมบทลงโทษทงทางแพงและอาญา

และมการฟองรองทงในคดแพงและอาญา การพจารณาคดแพง

มกรอใหการพจารณาคดอาญาเสรจสนกอน ท�าใหการพจารณา

คดอาญาเปนกระบวนการหลกในการระงบขอพพาท นอกจาก

น หากคดแพงหมดอายความ แตโจทกชนะคดอาญา กสามารถ

เรยกรองคาเสยหายทางแพงไดอก โดยมอายความใหม 10 ป

(3) กฎหมายบางฉบบตงหนวยงานฝายปกครองขนมา

ก�ากบดแลเศรษฐกจ เชน กฎหมายการแขงขนทางการคาตง

คณะกรรมการการแขงขนทางการคา และกฎหมายวาดวยหลก

ทรพยและตลาดหลกทรพยตงคณะกรรมการก�ากบหลกทรพย

และตลาดหลกทรพย (กลต.) แตการบงคบใชกฎหมายของ

หนวยงานเหลานมกจะเนนกระบวนการทางอาญา แทนทจะเนน

กระบวนการทางปกครอง

5ฉบบท 104 มถนายน 2557

(4) ในบางกรณ กฎหมายก�าหนดใหปฏบตตอผกระท�า

ความผดโดยใชแนวคดทางอาชญวทยาแบบดงเดม เชน ปฏบต

ตอผเสพยาเสพตดในฐานะ “อาชญากร” แทนทจะปฏบตในฐานะ

“เหยอ” ท�าใหใชการลงโทษแทนการเยยวยาผกระท�าความผด

ผลกระทบของการทระบบกฎหมายไทยเนนการลงโทษ

ทางอาญามากเกนไป มดงน

(1) ท�าใหผเสยหายเลอกด�าเนนคดอาญามากเกนกวา

ระดบทเหมาะสมทสด (optimal level) ซงหมายถงระดบทม

การสญเสยทรพยากรของสงคมนอยทสด เพราะกระบวนการ

ทางอาญาใชทรพยากรของรฐ ในขณะทกระบวนการทางแพง

ใชทรพยากรของผเสยหาย การอนญาตใหใชกระบวนการทาง

อาญาในการเยยวยาในหลายกรณ จงลดตนทนของผเสยหายให

ต�ากวาระดบทควรจะเปน

(2) ท�าใหระบบราชการทเกยวของกบกระบวนการ

ยตธรรมทางอาญามขนาดใหญ และใชทรพยากรมาก

(3) ในหลายกรณ ยากทจะด�าเนนคดเพอลงโทษผกระท�า

ความผด เนองจากการด�าเนนคดทางอาญาตองการพยานหลก

ฐานทสามารถพสจนจนสนสงสย (proof beyond reasonable

doubt) ท�าใหไมสามารถลงโทษผกระท�าความผดไดตามทควร

จะเปน

ขอสนนษฐานท 2: เมอพจารณาเฉพาะกฎหมายทมบท

ลงโทษทางอาญา สวนใหญมความโนมเอยงในการลงโทษดวย

การจ�าคก (imprisonment) มากกวาการลงโทษดวยการปรบ (fine)

เนองจากโทษปรบตามทกฎหมายก�าหนดมระดบต�าเกนกวาระดบ

ทเหมาะสมทสด คอต�ากวาผลรวมของความเสยหาย (harm) และ

ตนทนในการบงคบใชกฎหมาย (enforcement cost) ท�าใหไม

สามารถปองปรามการท�าผดกฎหมายได

การทโทษปรบถกก�าหนดใหอยในระดบต�าเกนกวาระดบ

ทเหมาะสมทสด นาจะมสาเหตดงน

(1) ในขณะยกรางกฎหมาย ไมมการศกษาอยางเปน

ระบบถงความเสยหายทเกดขนจากการฝาฝนกฎหมาย ท�าใหไม

สามารถก�าหนดโทษปรบไดอยางเหมาะสม

(2) การก�าหนดโทษปรบสงสดในกฎหมายไมไดค�านงถง

เงนเฟอ ท�าใหโทษปรบทแทจรงเมอปรบดวยเงนเฟอ (inflation-

adjusted fine) มคาลดลงเมอเวลาผานไป

(3) การพจารณาความเสยหายจรงทเกดขนตอเนองไปใน

อนาคตมกไมไดคดถงผลกระทบของคาเงนทเปลยนแปลงไปตาม

เวลา (time value of money) ซงท�าใหละเลยคาเสยโอกาสในการ

ใชเงนนนเพอการอน

(4) การก�าหนดโทษปรบไมไดพจารณา “ความนาจะเปน”

(probability) โดยเฉลยของความสามารถในการด�าเนนคดกบผ

ฝาฝน ท�าใหโทษปรบอยต�ากวาระดบ optimal จงไมมผลในการ

ปองปรามการท�าผดกฎหมาย

การลงโทษดวยการจ�าคกทมากเกนไป สงผลกระทบทาง

ลบดงน

(1) ผ เสยหายมกไมได รบการชดเชยอยางอนจาก

กระบวนการยตธรรม นอกจากความพอใจทคกรณถกคมขง

(2) ผ กระท�าความผดสญเสยเสรภาพ เกยรตยศชอ

เสยง โอกาสในการประกอบอาชพ และโอกาสในการปรบปรง

แกไขตนเอง ทงทในหลายกรณ การกระท�าความผดนนไมใช

“อาชญากรรม” รายแรง

(3) รฐตองใชงบประมาณจ�านวนมากกบงานราชทณฑ

ขอสนนษฐานท 3: ระบบการกลนกรองคดในกระบวนการ

ยตธรรมไมมประสทธภาพ ตวอยางเชน อยการอาจสงฟอง

มากเกนไป ศาลประทบรบฟองโดยไมมมลคด การรบพจารณา

อทธรณ-ฎกามากเกนไป ซงท�าใหมปรมาณคดเขาสการพจารณา

จ�านวนมาก และน�าไปสการยกฟองในภายหลง

3. ตนทนของระบบกฎหมายและกระบวนการยตธรรมทาง

อาญาของไทย

หวขอนจะประมาณการตนทน (cost) ของภาครฐในขน

ตอนตางๆ ของกระบวนการยตธรรมทางอาญาของไทย และ

ตนทนของคความเอกชนในดานคาใชจายตางๆ และคาเสยโอกาส

(opportunity cost) จากเวลาทสญเสยไป ควบคกบการประมาณ

การประโยชน (benefit) ของการปฏรปกระบวนการยตธรรมทาง

อาญาในภาพสถานการณ (scenario) ตางๆ ทส�าคญ ซงขนอย

กบตวแปรตางๆ ดงน

(1) การปฏรปกฎหมายโดยยกเลกบทลงโทษทางอาญา

ในกฎหมายบางฉบบ

(2) การเปลยนไปใชการลงโทษดวยการปรบแทนการ

จ�าคก

(3) การปรบปรงระบบการกลนกรองคด

6 รายงานทดอารไอ

7ฉบบท 104 มถนายน 2557

4. การใชโทษปรบในการลงโทษผกระท�าผดทางอาญา

หวขอนจะใชแนวคดนตเศรษฐศาสตรวเคราะหรปแบบ

ของคาปรบทมประสทธผลในการปองปรามการกระท�าความผด

และรปแบบของคาปรบทค�านงถงประสทธผลและความเปนธรรม

ตอผถกลงโทษ โดยเปรยบเทยบจดออนจดแขงของคาปรบทงสอง

รปแบบ และขอจ�ากดบางประการในการใชกบสงคมไทย

5. กรณศกษาทางเลอกในการบงคบใชกฎหมาย: คดหมน

ประมาท

ในระยะหลง นกการเมองและเจาหนาทของรฐมกใช

กฎหมายหมนประมาทในการด�าเนนคดทงทางแพงและทางอาญา

กบสอมวลชน องคกรพฒนาเอกชน นกวชาการ และประชาชน

ทวไป ทตรวจสอบการใชอ�านาจของตน เพอ “ปดปาก ตอรอง

ฟองแกลง และแจงจบ” ดงนนจงควรมการปรบเปลยนแนวคด

และปรบปรงกระบวนการใชกฎหมายหมนประมาทใหเกดความ

สมดลระหวางการคมครองผเสยหาย ซงเปนนกการเมองและเจา

หนาทของรฐ และการปกปองเสรภาพในการแสดงความคดเหน

ของประชาชนตลอดจนการรายงานขาวของสอมวลชน

หวขอนจงใชแนวคดทางนตเศรษฐศาสตรในการวเคราะห

เพอตอบค�าถามในประเดนตอไปน

(1) ระบบยตธรรมทเกยวของกบคดหมนประมาทใน

ปจจบน กอใหเกดการกระจายตนทนและผลประโยชนกบใคร

ท�าใหแตละฝายมพฤตกรรมอยางไร และภาระในการพสจน

(burden of proof) มผลอยางไรตอพฤตกรรม

(2) ควรปฏรปกฎหมายใหคดหมนประมาทเปนคดแพง

ดงเชนในนานาอารยประเทศหรอไม หรอควรปรบปรงแกไข

กฎหมายหมนประมาท หากยงคงโทษอาญาไว เชน ควรเพมภาระ

ในการพสจนในกรณทโจทกเปนเจาหนาทของรฐหรอไม

6. กรณศกษาทางเลอกในการบงคบใชกฎหมาย: คดเชค

เชคเปนเครองมอในการช�าระเงน (payment instrument)

แตในไทยมการใชเปนเครองมอทางสนเชอ (loan instrument)

คอจายเชคโดยยงไมมเงนในบญช การใชเชคจงเปนหลกประกน

(collateral) ในการกยมเงน โดยเฉพาะการกเงนนอกระบบระยะ

สนของธรกจขนาดกลางและขนาดยอม

ในปจจบน การใชเชคในแวดวงธรกจไดรบการคมครอง

โดยพระราชบญญตวาดวยความผดอนเกดจากการใชเชค พ.ศ.

2534 ซงมบทลงโทษทางอาญานอกเหนอจากการรบผดทาง

แพง การใชเชคเปนเครองมอในการกยม สรางตนทนในการ

บงคบใชกฎหมายใหกบภาครฐเปนอยางมาก จงมค�าถามวา

การใชเชคเปนเครองค�าประกนการกยมนนสงเสรมหรอบนทอน

ประสทธภาพทางเศรษฐกจ

7. การส�ารวจขอมลทใชในการวจยเชงประจกษได

ทผานมา การศกษากฎหมายในประเทศไทยแทบจะไมม

การศกษาในเชงประจกษ (empirical research) การศกษาใน

หวขอนมงตอบค�าถาม 2 ประการคอ

(ก) มขอมลใดทเกยวของกบระบบยตธรรมซงมการจด

เกบในปจจบน และสามารถใชในการวจยเชงประจกษได

(ข) ควรมการจดเกบขอมลทเกยวของกบระบบยตธรรม

อยางไรในอนาคต เพอใชในการวจยเชงประจกษ และการบรหาร

จดการระบบยตธรรมใหมประสทธภาพยงขน

ปญหาของระบบยตธรรมทางอาญาของไทยจากมมมองของนตเศรษฐศาสตร

1. สภาพปญหาทวไป

(1) ขนาดของระบบยตธรรมทางอาญาของไทย ระบบ

ยตธรรมประกอบดวย ต�ารวจ อยการ ศาล และราชทณฑ ใน

ป 2550 งบประมาณรายจายของระบบดงกลาวเทากบ 81,585

ลานบาท คดเปนรอยละ 1.26 ของ GDP ซงเปนสดสวนทต�ากวา

สหรฐอเมรกา (รอยละ 1.38) เพยงประเทศเดยว

(2) จ�านวนคดทคางในศาลและนกโทษทถกจ�าคก แมวา

ไทยมขนาดของระบบยตธรรมทคอนขางใหญและใชงบประมาณ

คอนขางมาก แตกไมสามารถรองรบคดความทงหมดได ท�าให

แตละคดตองใชเวลาพจารณาคดมากขนเรอยๆ

2. หลกนตเศรษฐศาสตรของระบบยตธรรมทางอาญา

แนวคดหลกทางนตเศรษฐศาสตรในการวเคราะหการ

กระท�าความผดกคอ ทฤษฎการกออาชญากรรมโดยเลอกอยาง

มเหตผล (rational choice theory of crime) ซงระบวา บคคล

จะตดสนใจกระท�าความผดกตอเมอประโยชนทเขาคาดคะเน

(expected benefits) วาจะไดรบจากการกระท�าความผดนน “สง

กวา” ตนทนทคาดวาจะเกดขน (expected costs)

การใชคาคาดคะเน (expected value) นนสบเนองจาก

การกระท�าความผดมความไมแนนอน (uncertainty) ทงใน

8 รายงานทดอารไอ

ดานความส�าเรจในการด�าเนนการและการถกลงโทษ จงตองใช

ความนาจะเปนในการค�านวณประโยชนและตนทนทจะเกดขน

โดยประโยชนทคาดคะเนไว กคอประโยชนทบคคลคาดวาจะได

รบจากการกระท�าความผด เชน กรณการลกทรพย ประโยชน

ทคาดคะเน คอความนาจะเปนทจะลกทรพยผอนส�าเรจ คณกบ

มลคาทรพย สวนตนทนทคาดวาจะเกดขน คอความนาจะเปนท

ผกระท�าความผดจะถกจบ คณดวยบทลงโทษ รวมถงเวลาและ

รายจายทใชในการเตรยมการกระท�าความผด

ดงนน การปองปรามการกระท�าความผดจงอยทการลด

ประโยชนทผกระท�าความผดคาดหวง ควบคกบการเพมตนทน

ทคาดวาจะเกดขน ทงน การเพมตนทนอาจท�าโดยการเพมบท

ลงโทษใหหนกขน หรอการเพมความนาจะเปนในการจบกมผ

กระท�าความผดใหสงขน

การใชหลกนตเศรษฐศาสตรวเคราะหเปรยบเทยบ

ประสทธผลของการลงโทษทเปนตวเงนและไมเปนตวเงน ไดขอ

สรป 3 ประการ ดงน

(1) การด�าเนนคดอาญาชวยลดตนทนในการด�าเนนคด

ของผเสยหาย เพราะมกลไกของรฐทงต�ารวจและอยการเขามา

ชวยเหลอ ท�าใหผเสยหายมแรงจงใจในการด�าเนนคดอาญาสง

กวาระดบทเหมาะสม

(2) การปองปรามโดยใชการลงโทษทเปนตวเงน (mon-

etary sanction) เปนแนวทางทมตนทนต�าและมประสทธภาพ

มากกวาการลงโทษทไมเปนตวเงน (non-monetary sanction)

โดยเฉพาะการจ�าคก

(3) ระดบทเหมาะสมของคาปรบคอ ความเสยหายทเกด

ขนรวมกบตนทนในการบงคบใชกฎหมาย ทงน คาปรบควรถก

ก�าหนดใหสงขน หากความนาจะเปนในการจบตวผกระท�าความ

ผดมาด�าเนนคดมนอยลง

3. ปญหาของกระบวนการยตธรรมทางอาญาของไทยจาก

การวเคราะหทางนตเศรษฐศาสตร

(1) การใชกระบวนการทางอาญาในการระงบขอพพาท

เปนหลก การศกษาในหวขอนไดขอสรปทตรงกบขอสนนษฐานท

1 ในหวขอ “ภาพรวมของระบบกฎหมายและกระบวนการยตธรรม

ทางอาญาของไทยจากมมมองของนตเศรษฐศาสตร”

(2) การก�าหนดโทษปรบต�ากวาระดบทเหมาะสมมาก จาก

การศกษาคดอาญาทขนสศาลชนตนในป 2550 จ�านวน 596,782

คด พบวากฎหมายทมบทลงโทษทางอาญาทมจ�านวนขอหาขนส

ศาลชนตนสงสด 10 ฉบบแรก ซงมสดสวนรอยละ 92 ของจ�านวน

ขอหาทงหมดทขนสศาล สวนใหญใชบงคบมานานแลว และ

บทลงโทษไมไดเปลยนแปลงตามเวลาทผานไป เมอปรบคาเงน

ตามอตราเงนเฟอ ผลการค�านวณพบวาควรมการเพมโทษปรบ

(รายละเอยดตามตารางท 1)

การวเคราะหกระบวนการยตธรรมทางอาญาในเชงประจกษ

ขอสนนษฐานขอท 2 ในรายงานชนนระบวา ความไร

ประสทธภาพของกระบวนการยตธรรมทางอาญาของประเทศไทย

มสาเหตส�าคญประการหนงมาจากการลงโทษทางอาญามแนว

โนมใชการจ�าคกมากกวาการลงโทษดวยการปรบ เพอทดสอบ

ขอสนนษฐานดงกลาว จงสมตวอยางคดอาญาทเขาสศาลชนตน

และพจารณาเสรจสนในชวงป 2546-2551 รวมทงสน 425 คด

และการสมตวอยางค�าพพากษาของศาลฎกา จ�านวน 150 คด

ในสวนของคดอาญาทเขาสศาลชนตน ไดสมเลอกคดท

เกยวของกบ 8 ฐานความผด ซงมจ�านวนคดในชนศาลมากทสด

ไดแก คดการใชเชค คดหมนประมาท คดลกทรพย คดความผด

ตอรางกาย คดการพนน คดการจราจรทางบก คดอาวธปน และ

คดยาเสพตด โดยสมตวอยางฐานความผดละประมาณ 50 คด

ทงน ศาลทใหความอนเคราะหในการจดเกบขอมลคอศาลอาญา

และศาลแขวงพระนครเหนอ

จากนนจงวเคราะหวาคดตางๆ ในแตละฐานความผด

นนมเสนทางอยางไรในกระบวนการพจารณาความ โดยใหความ

สนใจตวแปรทส�าคญ 2 ตว คอ (1) ความนาจะเปนของแตละทาง

เลอกทเปนไปไดในแตละขนตอน และ (2) ระยะเวลาทเกยวของ

ในแตละขนตอน ทงนเพอเปนขอมลรองรบการสรางแบบจ�าลอง

ทางเศรษฐศาสตรในการประมาณการตนทนของกระบวนการ

ยตธรรมทางอาญาของไทย

การศกษาขอมลเชงประจกษในหวขอนยนยนสมมตฐาน

ขางตนวาประเทศไทยใชกระบวนการทางอาญาเปนหลกในการ

ระงบขอพพาท และศาลมกจะลงโทษจ�าเลยดวยการจ�าคกเกอบ

ทกคดทศกษา โดยจะลงโทษปรบกตอเมอศาลตดสนใหลงโทษ

จ�าคก แตใหรอการลงโทษ

9ฉบบท 104 มถนายน 2557

ทมา: 1. จ�านวนขอหาทขนสการพจารณาของศาลชนตนป 2550 มาจากส�านกงานศาลยตธรรม (2550)

2. ดชนราคาผลตภณฑมวลรวมภายในประเทศ (GDP deflator) มาจากส�านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต

ตารางท 1 คาปรบตามบทบญญตและคาปรบทควรจะเปนในป 2554

10 รายงานทดอารไอ

1. กระบวนการพจารณาคดอาญาของไทย

ภาพท 1 สรปกระบวนการพจารณาคดอาญาของไทย

ตงแตกอนฟองคด ระหวางพจารณาคดของศาล และหลงพพากษา

คด การฟองรองคดโดยผเสยหายในคดอาญาแบงเปน 2 กรณ

แตละกรณมขนตอนทแตกตางกนดงน

(ก) คดทรฐเปนผเสยหาย มหนวยงานทเกยวของ 4

หนวยงานคอ พนกงานสอบสวน อยการ ศาล และราชทณฑหรอ

คมประพฤต

(ข) คดทประชาชนเปนผเสยหาย การฟองรองตอศาล

ท�าได 2 ทาง ทางหนง ผเสยหายรองทกขตอพนกงานสอบสวน

มขนตอนเดยวกนกบกรณทรฐเปนผเสยหาย อกทางหนง ผเสย

หายฟองคดตอศาล ศาลมหนาทไตสวนมลฟอง ซงลดจ�านวน

หนวยงานของรฐทเกยวของเหลอ 2 หนวยงาน คอศาลและกรม

ราชทณฑหรอกรมคมประพฤต แตกเปนการเพมภาระใหกบศาล

มากขน จากเดมทพนกงานสอบสวนและอยการมหนาทกลนกรอง

วาจะฟองคดหรอไม

ภาพท 1 กระบวนพจารณาความอาญา

(1)ความผดเกด

(6)นดพจารณา

(3)พนกงานสอบสวน

(8)พพากษาคด

(2)ผเสยหาย

(7)สบพยาน

(4)อยการ

(9)อทธรณ/ฎกา

(5)ศาลประทบฟองศาลไตสวนมลฟอง

ยกฟอง

รบสารภาพ

ยกฟองคดไมมมล

ปฏเสธ/ไมใหการ

ลงโทษ

(10)ราชทณฑ/คมประพฤต

ประชาชน

ยนฟองคดเอง รองทกข/กลาวโทษ

กระบวนการกอนฟองคด

กระบวนการระหวางพจารณาคด

กระบวนการหลงพพากษาคด

คดขอหาโทษจ�าคกอยางนอย 5 ป หรอโทษสถานหนก

รฐ

11ฉบบท 104 มถนายน 2557

2. กระบวนการพจารณาคดอาญาทเกยวกบ 8 ฐานความผด

ในศาลชนตน

ตวอยางคดอาญา 425 คด แบงเปน 2 กลม ไดแก คด

ทเกยวของกบความผดอนยอมความได เลอกศกษาความผด 2

ฐาน คอความผดจากการใชเชค และความผดฐานหมนประมาท

สวนคดทเกยวของกบความผดอาญาแผนดน ซงยอมความไม

ได เลอกศกษา 6 ฐาน ไดแก ลกทรพย การพนน การจราจร

ทางบก อาวธปน ยาเสพตด และความผดตอรางกาย ตามตาราง

ท 2

ตารางท 2 สรปค�าพพากษาของศาลใน 8 ฐานความผด

ทมา: การวเคราะหโดยคณะผวจย

3. เวลาทใชในกระบวนการยตธรรมทางอาญา

ตารางท 3 สรปเวลาทใชในขนตอนตางๆ ของกระบวนการ

ยตธรรมทางอาญาทง 3 ขนตอนคอ กอนชนศาล ศาลชนตน และ

ศาลอทธรณและฎกา โดยเฉลยประมาณ 13.5 เดอน โดยมสวน

เบยงเบนมาตรฐานสงถง 12.6 เดอน ซงชใหเหนวามคดสวนหนง

ทใชเวลาถง 60-70 เดอน และมคดจ�านวนหนงทใชเวลานอยกวา

1 ป เมอวเคราะหในรายละเอยด พบวาคดทใชเวลามากทสดคอ

คดความผดอนเกดจากการใชเชค ซงใชเวลาเฉลยประมาณ 24.4

เดอน สวนคดทใชเวลานอยทสด คอคดเกยวกบการพนน ซงใช

เวลาเฉลยประมาณ 1.27 วน

ตารางท 3 สรปเวลาทใชในขนตอนตางๆ ของกระบวนการยตธรรมทางอาญาของคด

(หนวย: จำานวนคด)

12 รายงานทดอารไอ

13ฉบบท 104 มถนายน 2557

ทางเลอกในการเพมประสทธภาพในกระบวนการยตธรรมทางอาญา

การจดท�าแบบจ�าลองเพอประมาณการตนทนของรฐใน

กระบวนการยตธรรมทางอาญา เรมตงแตชนพนกงานสอบสวน

พนกงานอยการ ศาลชนตน ศาลอทธรณ ศาลฎกา และชนหลง

การพจารณาคด ซงไดแก ราชทณฑ คมประพฤต และสถานพนจ

การประมาณการตนทนของแตละขนตอนจะใชตนทน

เฉลยจากงบประมาณของแตละหนวยงานในปงบประมาณ 2551

ในกรณทคดมหลายเสนทางทเปนไปได กจะใชตนทนเฉลย

แบบถวงน�าหนกดวย “ความนาจะเปน” ของแตละเสนทาง ทงน

คาความนาจะเปนในแตละเสนทางจะค�านวณจากสดสวนของ

จ�านวนคดในเสนทางดงกลาวตอจ�านวนคดทงหมดในขนตอนนน

สวนการประมาณการตนทนของคดทมขนตอนตอเนองกน จะท�า

โดยรวมตนทนในแตละขนตอนเขาดวยกน

ตนทนเฉลยตอคดในแตละขนตอน = จ�านวนคดในขน

ตอนนน หารดวยงบประมาณในขนตอนนน มคาสรปดงน

- ชนพนกงานสอบสวน ตนทนเฉลยตอคดคอ 15,798 บาท

- ชนพนกงานอยการ ตนทนเฉลยตอคดคอ 8,325 บาท

- ศาลชนตน ตนทนเฉลยขนต�าตอคดคอ 6,833 บาท

- ศาลอทธรณและศาลฎกา คณะผวจยสมมตใหเทากบใน

ชนศาลชนตน คอ 6,833 บาท

- ชนราชทณฑและคมประพฤตหลงการพจารณาคดใน

ทกชนศาล ตนทนเฉลยขนต�าตอคดของงานราชทณฑคอ 55,704

บาทตอปและงานคมประพฤตคอ 9,573 บาทตอป

ภาพท 2 แบบจ�าลองแสดงเสนทางของคดในขนตอน

ตางๆ แตละโหนด (node) ซงแสดงดวยวงกลม คอแตละขนตอน

ตวเลขในโหนดคอตนทนเฉลยตอคดในขนตอนนน เชน ในชนของ

พนกงานสอบสวน (ต�ารวจ) มตนทน 15,798 บาทตอคด สวน

ตวเลขทก�ากบลกศรระหวางสองโหนด หมายถงความนาจะเปน

ทคดจะถกสงตอระหวาง 2 ขนตอนนน นนคอ รอยละ 42 ของ

คดในชนพนกงานสอบสวน จะถกสงตอไปยงพนกงานอยการ

รอยละ 88 ของคดในชนพนกงานอยการ จะถกยนฟองตอศาล

ชนตน รอยละ 13 ของคดทผานการพจารณาจากศาลชนตน จะ

ถกสงตอไปยงศาลอทธรณ และรอยละ 32 ของคดทผานศาล

อทธรณ จะไปสศาลฎกา

ภาพท 2 แบบจ�าลองแสดงเสนทางของคดในกระบวนการยตธรรมทางอาญา

ความนาจะเปน

72%

67%

9.8%

32%

13%

88%42%

8.9%

20%

24%

ศาลฎกา

ศาลอทธรณ

ศาลชนตนอยการต�ารวจ

ผเสยหาย ผเสยหาย

ตวเลขแสดงตนทนเฉพาะในขนตอนน

(บาท/คด)

ราชทณฑ

ราชทณฑ

ราชทณฑ

คมประพฤต

คมประพฤต

คมประพฤต

XXX

6,833

55,704

9,573

55,704

9,573

55,704

9,573

6,833

6,83315,798 8,325

ทมา: คณะผวจย

14 รายงานทดอารไอ

เนองจากขนตอนหลกในการจดเกบขอมลในการศกษาน

คอศาลชนตน การประมาณการตนทนจงมงหาตนทนในแตละขน

ตอนตอ 1 คดทเขาสการพจารณาในศาลชนตน โดยใชสตรดงน

ตนทนในขนตอน A ตอ 1 คดทเขาสการพจารณาในศาล

ชนตน = จ�านวนคดในขนตอน A ตอ 1 คดทเขาสศาลชนตน x

ความนาจะเปนในแตละเสนทาง x ตนทนเฉลยในแตละขนตอน

(A หมายถงขนตอนตางๆ ในกระบวนการยตธรรมทางอาญา)

ทงน การประมาณการพบวา ทก 1 คดทเขาสการ

พจารณาในศาลชนตน จะมจ�านวนคดในชนพนกงานสอบสวน

ชนพนกงานอยการ ชนศาลอทธรณ และชนศาลฎกา เทากบ

2.52 คด 1.06 คด 0.13 คด และ 0.04 คด ตามล�าดบ

•ตนทนในชนพนกงานสอบสวน

= 2.52 x 1 x 15,798

= 39,751 บาท ตอคดทเขาสการพจารณาในศาลชนตน

•ตนทนในชนพนกงานอยการ

= 1.06 x 1 x 8,325

= 8,823 บาท ตอคดทเขาสการพจารณาในศาลชนตน

•ตนทนในศาลชนตน

= ตนทนในศาล + ตนทนในการจ�าคก + ตนทนในการ

คมประพฤต

= (1 x 1 x 6,833) + (1 x 0.2 x 55,704) + (1 x 0.24

x 9,573)

= 20,271 บาท ตอคดทเขาสการพจารณาในศาลชนตน

•ตนทนในศาลอทธรณ

= ตนทนในศาล + ตนทนในการจ�าคก + ตนทนในการ

คมประพฤต

= (0.13 x 1 x 6,833) + (0.13 x 0.67 x 55,704) + (0.13

x 0.089 x 9,573)

= 5,851 บาท ตอคดทเขาสการพจารณาในศาลชนตน

•ตนทนในศาลฎกา

= ตนทนในศาล + ตนทนในการจ�าคก + ตนทนในการ

คมประพฤต

= (0.04 x 1 x 6,833) + (0.04 x 0.72 x 55,704) + (0.04

x 0.098 x 9,573)

= 1,915 บาท ตอคดทเขาสการพจารณาในศาลชนตน

ดงนน ตนทนรวมเฉลยตอคดทเขาสการพจารณาในศาล

ชนตน = 39,751 + 8,823 + 20,271 + 5,851 + 1,915 = 76,612 บาท

จากวธการและขอมลดงกลาว ไดผลสรปดงปรากฏใน

ตารางท 4 ซงการปฏรปทมผลในการลดตนทนของกระบวนการ

ยตธรรมไดมาก 4 อนดบแรก ไดแก การยกเลกโทษอาญาคด

เชค-หมนประมาท (1,189 ลานบาท) การยกเลกโทษอาญาใน

กฎหมายอน (210 ลานบาท) การไกลเกลยในคดทยอมความกน

ได (520 ลานบาท) และการใชโทษปรบแทนการจ�าคกในคดอาญา

ทไมรายแรง (605 ลานบาท)

ตารางท 4 สรปตนทนของรฐทลดลงจากการปฏรปตามทางเลอกตางๆ

ทมา: การประมาณการโดยคณะผวจย

15ฉบบท 104 มถนายน 2557

การใชโทษปรบในการลงโทษผกระท�าความผดทางอาญา

(1) แนวคดเรองคาปรบ ขอดของโทษปรบมหลาย

ประการ อาท ลดภาระทางงบประมาณของสงคมในการบรหาร

จดการระบบยตธรรม โทษปรบเปนเครองมอในการจ�าแนกผ

กระท�าความผดทมระดบความรายแรงตางๆ ออกจากกน และ

ไมสราง “ตราบาป” ใหกบผท�าผดกฎหมายทมใชอาชญากร ฯลฯ

จงควรน�าโทษปรบมาใชแทนโทษจ�าคกใหมากทสดตราบเทาทไม

เปนอนตรายตอสงคม แตในปจจบน บทบาทของโทษปรบมไม

มาก ดวยเหตผลตางๆ เชน คาปรบอยในระดบต�าเกนไป ความ

ไมเชอในประสทธผลของโทษปรบ และความเชอทวาโทษปรบ

ท�าใหเกดความไมเปนธรรมระหวางผมรายไดมากและผมรายได

นอย เนองจากผมรายไดมากสามารถจายคาปรบ แตผมรายได

นอยไมสามารถจายคาปรบ และตองถกกกขง

(2) ประสทธผลของคาปรบในการปองปรามการท�าผด

หลายประเทศในยโรปตะวนตกใชโทษปรบเปนหลกในการลงโทษ

ผกระท�าความผดทางอาญา โดยมอตราการใชโทษปรบรอยละ

30-85 ของจ�านวนคดทมการตดสนลงโทษในชวงปลายทศวรรษ

1980 และตนทศวรรษ 1990 ทงน ในเยอรมน โทษปรบมบทบาท

สงในการลงโทษทางอาญา โดยมอตราการใชในหลายฐานความ

ผดมากกวารอยละ 80

(3) คาปรบทเหมาะสมทสด (optimal fines) ตามหลกนต

เศรษฐศาสตร การก�าหนดคาปรบทเหมาะสมทสดในคดอาญาและ

การก�าหนดคาเสยหายทเหมาะสมทสดในคดละเมดใชหลกการ

เดยวกน คอมงใหเกดการปองปรามในระดบทเหมาะสมทสด (op-

timal deterrence) นนคอการปองปรามทไมมากหรอนอยเกนไป

(4) คาปรบตามรายได เนองจากคาปรบทเหมาะสมทสด

เปนการปรบจ�านวนเทากนโดยไมค�านงถงรายไดของผกระท�า

ความผด จงมกมขอโตแยงวาคาปรบทเหมาะสมทสด มผลกระ

ทบดานลบตอผมรายไดนอยมากกวาผมรายไดมาก ดงนนจงม

บางประเทศใช “คาปรบตามรายได” เพอรกษาดลยภาพระหวาง

ประสทธภาพทางเศรษฐกจและความเปนธรรม

คาปรบสามารถก�าหนดใหสอดคลองกบความหนกเบา

ของความผดและรายไดของผกระท�าความผด ตามสตรดงน

คาปรบตามรายได = จ�านวนหนวยวนปรบ x รายไดสทธตอวน

การใชโทษปรบตามรายไดมองคประกอบ 4 สวน ไดแก

การค�านวณคาปรบตามรายได การประเมนรายไดสทธทแทจรง

ของผกระท�าความผด การจดเกบคาปรบ และการก�าหนดวธการ

ลงโทษเสรม

- การค�านวณคาปรบตามรายได ม 2 สวน คอการก�าหนด

หนวยวนปรบ (day-fine unit) ตามความรายแรงของการกระท�า

ความผด โดยอาจท�าเปนตารางส�าเรจรปเพอความสะดวกในการ

ใช และค�านวณรายไดสทธตอวนเพอค�านวณหาคาปรบทงหมด

- การประเมนรายไดสทธตอวนของผกระท�าความผด แบง

เปนการประเมนรายไดแบบเขมงวดและแบบผอนปรน ในกรณ

ของไทย ประชาชนจ�านวนมากมรายไดจากภาคเศรษฐกจนอก

ระบบและไมตองยนเสยภาษเงนไดประจ�าป อกทงผกระท�าความ

ผดจ�านวนหนงมรายไดจากกจกรรมทผดกฎหมาย การประเมน

รายไดสทธตอวนจงยงยากกวากรณประเทศอตสาหกรรม

- การจดเกบคาปรบ ประเดนส�าคญคอการก�าหนดระยะ

เวลาทสมเหตผลในการจายคาปรบ และการจดตงหนวยงาน

และบคลากร รวมทงตองมระบบขอมลเกยวกบทพ�านกของผถก

ลงโทษทถกตอง เพอประสทธภาพในการจดเกบคาปรบ

- การลงโทษเสรม ส�าหรบผกระท�าความผดทมฐานะ

ยากจน และตองเสยคาปรบจ�านวนมาก ผพพากษาสามารถ

เปลยนไปใชการลงโทษเสรม เชน การท�างานบรการชมชนตาม

เวลาทก�าหนด เปนตน

16 รายงานทดอารไอ

ขอเสนอแนะ

การใชแนวคดทางนตเศรษฐศาสตรวเคราะหปญหาของ

กระบวนการยตธรรมทางอาญาของไทย ไดผลสรปยนยนขอ

สนนษฐานตางๆ ทตงไวตอนตน และจากการสรางแบบจ�าลอง

เพอประมาณการตนทนของรฐในขนตอนตางๆ ของการด�าเนน

คด ผลการวเคราะหพบวาม 4 ทางเลอกทมผลลดตนทนของรฐ

ในกระบวนการยตธรรมอยางมนยส�าคญ ดงน

• การยกเลกโทษอาญาในกฎหมายบางฉบบ โดยเฉพาะ

การยกเลกพระราชบญญตวาดวยความผดอนเกดจากการใช

เชค พ.ศ. 2534 และกฎหมายหมนประมาท จะท�าใหตนทนของ

กระบวนการยตธรรมลดลงถง 1,189 ลานบาทตอป

• การใชโทษปรบแทนการจ�าคกในคดอาญาทไมรายแรง

จะท�าใหตนทนของกระบวนการยตธรรมลดลงถง 605 ลานบาท

ตอป

• การไกลเกลยในคดทยอมความกนได จะท�าใหตนทน

ของกระบวนการยตธรรมลดลงถง 520 ลานบาทตอป

• การยกเลกโทษอาญาในกฎหมายอน นอกเหนอจาก

กฎหมายวาดวยความผดอนเกดจากการใชเชค พ.ศ. 2534 และ

กฎหมายหมนประมาท จะท�าใหตนทนของกระบวนการยตธรรม

ลดลงถง 210 ลานบาทตอป หากสมมตวาไมมการฟองรองตอ

ศาลปกครอง

นอกจากนยงมขอเสนอแนะทางเลอกในการปฏรป

กระบวนการยตธรรม อาท

1. พจารณาลดบทบญญตทก�าหนดโทษทางอาญาแบบ

ทงจ�าทงปรบใหเหลอเทาทจ�าเปน และควรมการสงคายนาการ

ก�าหนดโทษทางอาญาของกฎหมายทงระบบ

2. การเพมโทษปรบสงสดตามกฎหมายใหสงขน ควรม

กลไกในการเพมโทษปรบสงสดอตโนมตตามดชนราคาผบรโภค

และสอดคลองกบความเสยหายทคาดวาจะเกดขนและความนา

จะเปนในการจบกมผกระท�าความผดมาลงโทษ เพอใหโทษปรบ

อยในระดบทเหมาะสมตลอดเวลา นอกจากนอาจน�าคาปรบตาม

รายไดมาใช

3. การลดปรมาณคดทเขาสระบบยตธรรมดวยวธตางๆ

อาท การสนบสนนใหคกรณไกลเกลยในคดทยอมความกนได

และการเพมขอจ�ากดในการอทธรณ-ฎกา โดยค�านงถงดลยภาพ

ระหวางการลดปรมาณคดกบสทธเสรภาพในการฟองรองตอศาล

ของประชาชน