STAN FINANSÓW SAMORZĄDOWYCH - DIAGNOZA I WYZWANIA

Warszawa, 2 marca 2020 roku

Znaczenie stabilności zasilania finansowego JST

dr Jacek SIERAK,

Uczelnia Łazarskiego

Wybrane czynniki wpływające na stabilność zasilania finansowego JST

• System prawa – np. źródła dochodów i zakres zadań realizowanych przez JST;

• Świadomość roli samorządu terytorialnego jako podmiotu świadczącego usługi publiczne i kształtującego procesy rozwoju;

• Duże zróżnicowanie sytuacji społeczno-gospodarczej JST – baza ekonomiczna, demografia,…. – wiele gmin – różnorodność problemów;

• Zróżnicowana możliwość pozyskiwania zwrotnych źródeł finansowania, w tym dotacji unijnych;

• Racjonalność i efektywność zarządzania JST – wykorzystanie istniejącego potencjału finansowego.

Specyfika zadań JST

• Zadania realizowane przez JST w dużym stopniu związane są z funkcjonowaniem i rozbudową infrastruktury technicznej i społecznej

Wybrane cechy infrastruktury:

• Kapitałochłonność;

• Długi okres realizacji zadań;

• Niepodzielność i bryłowatość inwestycji infrastrukturalnych;

• Wysoka presja ze strony społeczności lokalnych na realizacje tych zadań, sprawiedliwość społeczna, misja samorządu

• Cechy te powodują, że:

– władze lokalne powinny dysponować odpowiednio wysokim zasobem środków finansowych na budowę i utrzymanie obiektów, urządzeń i sieci, którymi zarządzają;

– władze lokalne powinny funkcjonować w stabilnych warunkach finansowych, ponieważ tworzą wieloletnie programy inwestycyjne i musza mieć środki na ich realizację

STABILNOŚĆ ZASILANIA FINANSOWEGO

A REALIZACJA ZADAŃ BIEŻACYCH

I

KSZTAŁTOWANIE POLITYKI ROZWOJU JST

Pozytywne trendy w finansach JST

• Stopniowy nominalny i realny wzrost dochodów budżetowych;

• Wysoka wartość i szeroki zakres zrealizowanych wydatków inwestycyjnych gmin i miast na prawach powiatu - 435 mld zł. w latach 1995-2018; 355,5 mld zł. w latach 2005-2013; 39,5 mld zł w 2018 roku;

• Skuteczne wykorzystanie dotacji unijnych

Wybrane problemy

1. Dynamika dochodów a dynamika wydatków budżetowych

w latach 1995-2018 wydatki ogółem gmin i miast na prawach powiatu rosły o 45 p. proc. szybciej niż dochody ogółem;

w latach 2004-2018 wydatki ogółem gmin i miast na prawach powiatu rosły o 6 p. proc. szybciej niż dochody ogółem;

w latach 2013-2018 wydatki ogółem gmin i miast na prawach powiatu rosły o 5 p. proc. szybciej niż dochody ogółem;

w latach 1995-2018 wydatki bieżące gmin i miast na prawach powiatu rosły o 107 p. proc. szybciej niż dochody ogółem;

w latach 2013-2018 wydatki bieżące gmin i miast na prawach powiatu rosły o 2,3 p. proc. szybciej niż dochody ogółem;

W BADNYM OKRESIE DOCHODY JST ROSŁY, ALE W JESZCZE WIĘKSZYM STOPNIU ROSŁY KOSZTY REALIZOWNYCH PRZEZ NIE ZADAŃ !

WNIOSEK – OCENIAJĄC DYNAMIKĘ WZROSTU DOCHODÓW BUDŻETOWYCH JST NALEŻY PORÓWNYWAC JĄ Z DYNAMIKĄWYDATKÓW BUDŻETOWYCH.

Przykłady – finansowanie oświaty – koniecznośćangażowania coraz wyższych własnych środków

budżetowych

Stopień sfinansowania wydatków bieżących na oświatę dochodami z subwencji oświatowej w latach 2011-2019 - Gmina 1

53,00%

55,00%

57,00%

59,00%

61,00%

63,00%

65,00%

67,00%

2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. 2019.

Stopień sfinansowania wydatków bieżących na oświatę dochodami z subwencji oświatowej w latach 2010-2018 - Miasto na prawach powiatu 1

70,00%

75,00%

80,00%

85,00%

90,00%

2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018.

Stopień sfinansowania wydatków bieżących na oswiatę dochodami z subwencji oświatowej w % - gmina aglomeracji 1

38,00%

40,00%

42,00%

44,00%

46,00%

48,00%

50,00%

52,00%

2004 2005 2006 2007 2008

Wybrane problemy

2. Przewidywalność i stabilność źródeł dochodów

• Przy wskazanym ogólnym pozytywnym trendzie przyrostu dochodów, mniej korzystnie wyglądają zmiany struktury źródeł finansowania;

• W szczególności w wielu budżetach ma miejsce spadek udziału dochodów własnych w dochodach ogółem; tym samym wzrasta uzależnienie od zewnętrznych źródeł finansowania, na wysokość których władze lokalne nie mają bezpośredniego wpływu.

• W warunkach polskich wysoki udział dochodów własnych w strukturze dochodów sprzyja umacnianiu samodzielności finansowej, daje teżmożliwość kształtowania racjonalnych prognoz finansowych.

• Istotnym problemem jest niski poziom władztwa podatkowego samorządów

WNIOSEK – UMACNIAMIU STABILNOŚCI FINANSÓW SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO POWINNO SŁUŻYĆ WZMOCNIENIE BAZY DOCHODÓW WŁASNYCH, MOGĄCYCH STANOWIĆ PODSTAWĘRACJONALNEGO WIELOLETNIEGO PLANOWANIA FINANSOWEGO I TWORZENIA RACJONALNYCH PROGRAMÓW SPOŁECZNO GOSPODARCZYCH (W SZCZEGÓLNOŚCI WPI)

PRZYKŁADY

Dochody własne i zasilające gmin i miast na prawach powiatu w latach 2004-2018

0,00%

10,00%

20,00%

30,00%

40,00%

50,00%

60,00%

70,00%

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

dochody własne Subwencje+dotacje

PRZYKŁADY

_15_ZG_GSAM_07 by Doch_o15/Lu_o15

2 153,68 to 2 500,01 (7)2 500,01 to 3 000,01 (474)3 000,01 to 3 500,01 (1054)3 500,01 to 4 000,01 (542)4 000,01 to 4 500,01 (195)4 500,01 to 5 000,01 (100)5 000,01 to 7 500,01 (91)7 500,01 to 10 000,01 (10)

10 000,01 to 48 265,94 (4)

Dochody ogółem budżetów gmin na 1 mieszkańca w 2015 r.

_15_ZG_GSAM_07 by Doch_wl15/Doch_o15*100

14,87 to 25,01 (219)25,01 to 30,01 (240)30,01 to 40,01 (667)40,01 to 50,01 (552)50,01 to 60,01 (443)60,01 to 70,01 (269)70,01 to 80,01 (78)80,01 to 96,83 (9)

Udział dochodów własnych w dochodach budżetów gmin w 2015 r.

_15_ZG_GSAM_07 by Doch_su15/Doch_o15*100

2,4 to 15,01 (68)15,01 to 20,01 (215)20,01 to 25,01 (328)25,01 to 30,01 (367)30,01 to 35,01 (380)35,01 to 40,01 (385)40,01 to 45,01 (357)45,01 to 50,01 (245)50,01 to 60,48 (132)

Udział subwencji ogółem w dochodach budżetów gmin w 2015 r.

Wybrane problemy – redystrybucja dochodów

• Obowiązujący system wyrównywania dochodów budżetowych opiera się na mechanizmie naliczania tzw. „janosikowego”, czyli ponoszonych przez bogatsze samorządy wpłat, finansujących jednostki biedniejsze.

• W systemie brak jest regulacji zabezpieczających gminy przed nadmiernym ubytkiem dochodów własnych, które miałyby na względzie ich rzeczywistą, bieżącą kondycjęfinansową.

• Nie uwzględniono w nim także, w wystarczający sposób, zróżnicowania kosztów funkcjonowania jednostek terytorialnych. Są one dużo wyższe w dużych ośrodkach miejskich, realizujących szeroki zakres usług komunalnych i społecznych (np. infrastruktura drogowa, kolejowa, ochrona środowiska, bezpieczeństwo publiczne). Zadania te generują wysokie koszty bieżącego utrzymania, a istniejąca intensywnośćzabudowy i zamieszkania – duży zakres potrzeb inwestycyjnych.

• Istotnym wydaje się także problem efektywność wykorzystania środków pozyskiwanych w ramach systemy wyrównywania dochodów – warto byłoby je powiązać ze standardami świadczenia usług publicznych. Mogłoby to służyćpodwyższeniu efektywności wykorzystania środków publicznych

Wybrane problemy

3. Proporcje podziału środków budżetowych na wydatki bieżące i wydatki inwestycyjne

• Dylematy funkcji alokacyjnej finansów publicznych;

• Zależność pomiędzy udziałem wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem a ogólnąkoniunkturą gospodarczą. Jest on wyższy w fazie ożywienia gospodarczego, a niższy w okresach spowolnienia koniunktury;

• Duże zróżnicowanie udziału wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem według typów gmin i województw. Wyższe wartości wskaźnika notowano w gminach wiejskich oraz wielu jednostkach o silnym potencjale gospodarczym. W wartościach bezwzględnych największe inwestycje realizują duże miasta, jednostki o silnym potencjale społeczno-gospodarczym;

• Występuje współzależność udziału wskaźnika wydatków inwestycyjnych z pozyskiwaniem dotacji unijnych;

• Przyczyna występujących problemów podziału środków budżetowych może być także jakość zarządzania JST

• WNIOSEK – INWESTYCJE SAMORZĄDU TERYTORIALENGO STANOWIĄ ISTOTNY CZYNNIK KSZTAŁTOWANIA PROCESÓW ROZWOJU LOKLANEGO I REGIONALNEGO. ZASADNYM JEST DĄŻENIE DO STAŁEGO WZROSTU WŁASNEGO POTENCJAŁU INWESTYCJNEGO (ROZOWJOWEGO) JST

PRZYKŁADYProporcje podziału srodków budżetowych gmin i miast na prawach powiatu

w latach 1995-2018

0,00%10,00%20,00%30,00%40,00%50,00%60,00%70,00%80,00%90,00%

100,00%

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Wydatki majątkowe Wydatki bieżące

Udział wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogólem gmin (wg typów) - lata 1995-2017 w %

10,00

12,00

14,00

16,00

18,00

20,00

22,00

24,00

26,00

28,00

30,00

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

w %

Gminy ogółem Gminy miejskie Gminy miejsko-w iejskie

Gminy w iejskie Miasta na prawach powiatu

DLACZEGO NALEŻY DĄŻYC DO ZAPEWNIENIA STABILNOSCI

ZASILANIA FINANSOWEGO JST ?

• W działalności samorządu terytorialnego należy dążyć do stałej poprawy jakości świadczenia usług publicznych oraz racjonalnego kształtowania procesów rozwoju. Realizacja tych zadań wymaga odpowiednio wysokich , stabilnych źródeł finansowania

• Identyfikowane potrzeby mają charakter:

– ilościowy - jako stan niedoinwestowania, wyrażający się brakiem sieci, obiektów i urządzeń komunalnych w stosunku do potrzeb zgłaszanych przez mieszkańców i podmioty gospodarki lokalnej. Jej niwelowanie wymaga realizacji nowych inwestycji w celu uzbrojenia nowych terenów lub wyposażenia już istniejących, a dotychczas ich pozbawionych;

– jakościowy jako wyrazem zdekapitalizowania, złego stanu jakościowego i zużycia moralnego (technologicznego) istniejących urządzeń, sieci i obiektów. Jest ona następstwem ich wykorzystywania w procesie produkcyjnym, ale także niedostosowania do zachodzących procesów rozwoju technicznego i naukowego.

1. Ze względu na rozmiary potrzeb inwestycyjnych

Przykłady – wodociągi i kanalizacja – odsetek korzystających

Potrzeby inwestycyjne JST zakresie wybranych rodzajów infrastruktury w latach 2018-2027 r. (w mln zł)

23 092

70 175

24 408

51 160

0

10 000

20 000

30 000

40 000

50 000

60 000

70 000

80 000

siećwodociagowa

siećkanalizacyjna

gospodarkaodpadami

drogiwojewódzkie

Potrzeby inwestycyjne w skali kraju w perspektywie 2021 r. wg rodzajów infrastruktury - w mln zł

Zsumowana wartość potrzeb inwestycyjnych gmin w perspektywie 2027 roku w mln zł

(wodociagi+kanalizacja+gosp. odpadami+drogi woj.)

14 547

7 50210 589

4 326

9 83512 343

22 129

4 525

9 262 9 7527 639

18 278

6 117

10 70713 031

8 253

0

5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

Dolnoślą

skie

Kujawsk

o-pomorsk

ie

Lube

lskie

Lubu

skie

Łódz

kie

Mało

polsk

ie

Maz

owiec

kie

Opolsk

ie

Podka

rpac

kie

Podlas

kie

Pomor

skie

Śląskie

Świętok

rzysk

ie

Warm

ińsko

-maz

ursk

ie

Wiel

kopo

lskie

Zacho

dniop

omor

skie

2. Ze względu na ograniczoność własnych środków budżetowych (nadwyżka operacyjna)

• Zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków – ok. 93 mld PLN

• Gospodarka odpadami - ok. 23 mld PLN

• Drogi wojewódzkie – ok.51mld PLN

• Razem 169 mld zł

• Szacowana łączna nadwyżka operacyjna budżetów j.s.t. 2017-2027 – ok. 246 mld PLN

Szacowane potrzeby inwestycyjne

Szacowane „obciążenie budżetowe”

3. Ze względu na wzrastające zadłużenie JST – bariery prawne i finansowe

Zadłużenie podsektora samorządowego w latach 2007-2018 w mld zł.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018.

3. Ze względu na znaczenie JST w pozyskiwaniu dotacji unijnych

60,6215Podsektor jednostek samorządu terytorialnego

3,8639Inne

11,5916Budżet państwa

15,4554Podsektor centralny*:

76,0769Wkład publiczny krajowy łącznie, w tym:

2014-2022

Podmioty realizujące wydatki rozwojoweWYDATKI ROZWOJOWE - 2015 R.

Wartości w PLN Udział w %Budżet Państwa 12 314 677 759 5,25%z tego finansowane ze środków unijnych 678 290 031poniesione w ramach współfinansowania 2 942 801 504Budżety JST 107 633 291 556 45,86%z tego finansowane ze środków unijnych 13 496 263 553

poniesione w ramach wspólfinansowania 6 367 777 107

NFZ 69 346 364 904 29,55%

Szkoły wyższe 17 249 887 178 7,35%

Fundusz Pracy 1 797 600 000 0,77%

z tego

finansowane ze środków unijnych 700 078 270

poniesione w ramach wspólfinansowania 100 944 402

PFRON 3 397 690 000 1,45%

z tego

finansowane ze środków unijnych 18 052 456

poniesione w ramach wspólfinansowania 3 167 674

Agencje wykonawcze: ARiMR, PARP, ZWRSP, NCBiR, NCN, AMW 2 807 318 610 1,20%

z tego

finansowane ze środków unijnych 569 067 232

poniesione w ramach wspólfinansowania 1 234 273 381

NFOŚiGW 1 602 446 700 0,68%

Państwowe i samorządowe instytucje kultury 7 000 000 000 2,98%

KFD - Krajowy Fundusz Drogowy 9 916 470 898 4,23%

FK - Fundusz Kolejowy 1 308 491 013 0,56%

"Grupa" PFR S.A. - Polski Fundusz Rozwoju 300 544 420 0,13%RAZEM 234 674 783 037 100,00%

Stabilność zasilania finansowego JST – krótkie podsumowanie

• W działalności samorządu terytorialnego należy dążyć do stałej poprawy jakości świadczenia usług publicznych oraz racjonalnego kształtowania procesów rozwoju. Realizacja tych zadań wymaga odpowiednio wysokich , stabilnych źródeł finansowania

• Problemem jest wydajność źródeł finansowania w relacji do zakresu zadań JST – decentralizacja zadań i finansów publicznych;

• Analizy historyczne wykazują wiele problemy identyfikowanych w gospodarce finansowej JST

• Wzrastają koszty realizacji zadań JST;

• W wielu jednostkach niekorzystnie kształtuje się relacja: dynamika dochodów – dynamika wydatków;

• W wielu samorządach obniża się własny potencjał rozwojowy JST;

• Występuje wysoki zakres potrzeb inwestycyjnych – ilościowych i jakościowych;

• Ograniczone są możliwości pozyskiwania zewnętrznych źródeł finansowania

• JST powinny uchwalać i realizować wieloletnie programy społeczno-gospodarcze, bazujące na stabilnych źródłach finansowania

• WSZYSTKO TO UZASADANIA KONIECZNOŚC TWORZENIA STABILNEGO SYSTEMU ZASILANIA FINANSOWEGO JST