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广西壮族自治区南宁市竹排江上游植物园段 （那考河）流域治理项目

典型案例三十五

广西壮族自治区南宁市竹排江上游植物园段（那考河）流域治理项目

一、项目概况

（一）项目基本情况

　南宁市竹排江上游植物园段 （那考河）流域治理 ＰＰＰ项目是２０１４年以来广西壮族自治区首个水环境治理ＰＰＰ项目，也是南宁市作为 “海绵城

市”建设试点城市实施的示范项目。

该项目位于南宁市南湖—竹排江水系的上游。竹排江作为南宁市城区

内十八条主要内河之一，担负着防洪、排涝、景观等多种功能，是南宁市

“中国水城”建设的重要组成部分。 “中国水城”是南宁市委、市政府高

度重视的建设项目。

该项目红线范围南起规划的茅桥湖东湖，沿线经过湘桂铁路、长罡

路、厢竹大道、药用植物园、昆仑大道，北至环城高速路，治理河道全长

约６３５公里。另外，下游污水厂用地 （茅桥湖）也纳入该项目红线范围

中。该项目的建设内容包括：

（１）河道整治工程，主要包括堤防和护岸工程、清淤工程、溢流坝工程和水闸工程等。

（２）河道截污工程，沿河流两侧铺设截污管网收集污水，需保证治理流域范围内污水及初期雨水不直接排入河道。

（３）河道生态工程，主要包括曝气增氧工程、生态浮岛工程、水生植物工程等一系列河道生态工程措施。

（４）沿岸景观工程，根据河道工程分区的不同，植物景观规划为滨水香花植物观赏区、科普植物观赏区、湿地植物观赏区三大区域，同时打造

沿河两岸沁水步道。

（５）污水厂建设工程，分别在工程区上游和下游河岸选址建设两座污

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水处理厂。

（６）海绵城市示范工程，结合海绵城市理念，于河流沿线设置初期雨水调蓄净化设施以及湿地花园、草沟等低影响开发设施。

（７）信息监控工程，于河流监测断面建设水环境监控系统，加强那考河的水质水量监管。

该项目总投资额约１１９亿元。项目合作期限１０年 （含建设期）。通

过引入流域治理和 “海绵城市”的建设理念，致力打造水环境治理的ＰＰＰ示范性项目并实现以下目标：

（１）改变药用植物园段河道及其周边环境状况。（２）达到５０年一遇行洪标准。（３）河道水质还清 （力求实现河道水质达到地表水Ⅳ类水质标准）。（４）打造 “水畅、水清、岸绿、景美”的滨水环境。

（二）项目背景

为贯彻落实党的十八届三中全会关于 “允许社会资本通过特许经营等

方式参与城市基础设施投资和运营”精神，拓宽城镇化建设融资渠道，促

进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，尽快形成有利于促进政

府和社会资本合作模式发展的制度体系，南宁市委、市政府根据内河整治

项目的进展情况、项目征地拆迁完成情况及所处流域的开发前景等因素，

经过物有所值评价及财政承受能力论证的筛选，确定南京市竹排江上游植

物园段 （那考河）流域治理 ＰＰＰ项目作为南宁市 ＰＰＰ项目的试点项目。借助社会资本的资本优势缓解短期内政府方的财政压力，突破资金瓶

颈；借助社会资本在技术、建设、运营管理方面的经验，加快河道治理

设施及相关沿河公用设施的建设，增加公共服务供给。让专业的人做专

业的事，使得政府从以前的建设者转变为管理者，从而提高公共服务效

率，不但要确保项目建设价廉物美，企业盈利不暴利，也要实现政府和

企业双赢。

（三）进展情况

该项目于２０１５年２月２６日签订 《南宁市竹排江上游植物园段 （那考

河）流域治理 ＰＰＰ项目协议》，项目公司于２０１５年３月１９日成立，２０１６年１１月１９日签订 《南宁市竹排江上游植物园段 （那考河）流域治理ＰＰＰ

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项目协议补充协议》。自２０１５年３月底该项目开工建设，２０１６年１１月进入试运营期。试运营期间，运营效果良好，水质监测达标，该项目已于

２０１７年３月正式投入运营。运营期间，该项目实现了提高河道行洪抽排标准、恢复河道两岸的

生态景观，同时也满足了人们休闲生活的需要，提升城市环境景观。

２０１７年４月，习近平总书记考察了南宁市那考河生态综合整治项目，并明确生态文明建设是党的十八大明确提出的 “五位一体”建设的一项重

要内容。

（四）社会资本方概况

北京城市排水集团有限责任公司为该项目中标社会资本，并与政府方

出资代表南宁建宁水务投资集团有限责任公司共同出资成立项目公司。项

目公司负责该项目的设计、投融资、建设、运营等工作。

（五）咨询机构

上海济邦投资咨询有限公司和北京清控人居环境研究院有限公司共同

担任该项目咨询顾问。

二、运作模式

（一）具体模式

　该项目采用 ＰＰＰ操作模式中的 ＤＢＦＯＴ（设计—建造—投融资—运营—移交）的运作方式。由政府实施机构通过竞争性方式引入资金实力雄

厚、具备行业先进技术经验和丰富运营管理经验的社会资本与政府方指定

出资机构合资组建项目公司，由项目公司负责该项目的设计、建设、投融

资、运营、移交等工作，政府方根据绩效考核对项目公司提供的服务进行

付费。

（二）交易结构

该项目的交易结构见图３５－１。

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（１）南宁市人民政府授权南宁市城市内河管理处通过合法方式采购北京市排水集团有限责任公司为该项目的中选社会资本；

（２）南宁市城市内河管理处与中选社会资本方 （北京市排水集团有限

公司）签订ＰＰＰ项目合同；（３）南宁市人民政府授权南宁建宁水务投资集团有限责任公司与中选

社会资本方 （北京市排水集团有限公司）共同签订股东协议，出资设立项

目公司；

（４）南宁市城市内河管理处与项目公司签订ＰＰＰ项目合同补充协议；（５）项目公司负责该项目的设计、投融资、建设、运营维护，并收取

政府付费；

（６）南宁市城市内河管理处对项目公司的建设、运营维护管理实施监督及绩效考核，并根据绩效考核要求南宁市财政局向项目公司支付政府

付费；

（７）项目期限届满后，项目公司将该项目设施和经营权无偿移交给政府指定机构。

（三）投融资模式

该项目采购时的总投资控制规模为１００１亿元，注册资本金占项目总

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投资的２０％，即２亿元，其中，政府方出资代表南宁建宁水务投资集团有限责任公司持股１０％，中选社会资本北京市排水集团有限公司持股９０％。注册资本金与项目总投资之间的差额由项目公司以银行贷款等方式予以解

决。项目公司实际采用的融资方式为银行贷款。

（四）回报机制

该项目的回报机制为政府付费，即流域治理服务费。该项目 “年度

流域治理服务费”包含污水处理费、可用性服务费和运营维护费用。流

域治理服务费在项目进入运营期后的每个运营年内按季度进行支付，即

当期流域治理服务费＝年度流域治理服务费／４×根据绩效考核确定的支付比例。

中标社会资本 “年度流域治理服务费”的报价为２１８９５万元。在工程审计决算之前按该报价金额计算当期流域治理服务费；在工程审计决算完

成后，在经审计的最终总投资额基础上，中标社会资本根据财务模型、内

部收益率、年运营成本、营改增税率变化因素等，重新测算并确定 “年度

流域治理服务费”。

该项目设施范围内直接或间接从事广告、旅游等非流域治理业务并获

得收益的，由政府方和项目公司另行协商收益分享机制，在一定程度上减

轻政府付费的压力。

（五）绩效考核

该项目在绩效考核模式上首次采用 “全线多断面考核、按绩效付费”

的方式，形成城市内河综合治理绩效考核水质、水量、防洪三大考核指标

体系，按若干考核细则条款打分。

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防洪标准：河道行洪按５０年一遇洪水标准，抽排按雨洪同期最大２４小时２０年一遇排涝标准设计。

水质考核指标：监控断面１至４的化学需氧量 （ＣＯＤＣｒ）、五日生化需氧量 （ＢＯＤ５）、总磷 （ＴＰ）、氨氮 （ＮＨ３－Ｎ）、溶解氧 （ＤＯ）等指标需达到 《地表水环境质量标准》 （ＧＢ３８３８—２００２）Ⅳ类标准；悬浮物 （ＳＳ）指标需达到 《城市污水再生利用景观环境用水水质》 （ＧＢ／Ｔ１８９２１—２００２）；透明度 （ＳＤ）达到０５米；总氮 （ＴＮ）指标分阶段进行考核，自项目运

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营期至合作期第５年止，指标值不大于１０毫克／升，自合作期第６年至合作期满，指标值不大于５毫克／升。

水量考核指标：为保障河道生态基流量，监控断面２、３、４最小流量不得低于同点位、同水文期多年平均径流量的６０％。２

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该项目在那考河干流及支流共设４个监控断面、４个监控点 （示意

图如图３５－２），分别用于考核河道治理效果及污水厂运行状况，不同的监控断面给予不同的考核比重，从上游往下游比重逐步加大，最终断面

（监控断面４）比重为 ５０％，以达到全面考核项目建设后水质状况的要求。

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当期流域治理服务费＝年度流域治理服务费／４×根据考评确认的支付比例：

１００分≥总分≥９０分，支付比例为 １００％；９０分 ＞总分≥８０分，支付

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比例为９０％；８０分 ＞总分≥７０分，支付比例为８０％；７０分 ＞总分≥６０分，支付比例为７０％；总分 ＜６０分的，当期可以不予支付，待下一期考评总分≥６０分后一并支付，上期未支付部分的支付比例为６５％。

（六）风险分配框架

设计、融资、建设、财务、运营维护等商业风险主要由项目公司承

担；政策、法律和最低需求风险等主要由政府承担；宏观经济、不可抗力

风险等由政府和项目公司合理共担。该项目风险分配情况具体如表３５－１所示。

表３５－１　南宁竹排江上游植物园段 （那考河）流域治理项目风险分配情况

风险类别 双方共担 政府 项目公司

政治风险

政府方终止合作 √

征用／公有化 √

政局稳定 √

审批延误 √

行业规定变化 √

建设风险

融资工具可及性 √

设计不当 √

分包商违约 √

工地安全 √

劳资／设备的获取 √

地质条件 √

场地可及性／准备 √

工程／运营变更 √

劳工争端／罢工 √

土地使用 √

材料价格上涨 √

完工延误 √

公共设备服务提供 √

技术、质量不合格 √

考古文物保护 √

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续表３５－１

风险类别 双方共担 政府 项目公司

运营风险

上游水质不达标 √

运营成本上涨 √

服务质量不达标 √

维修过于频繁 √

运营效率低 √

移交后设备状况 √

法律风险合同文件冲突 √

项目公司破产 √

宏观经济风险

通货膨胀 √

利率变化 √

外汇风险 √

不可抗力 √

（七）合同体系

该项目的合同体系如图３５－３所示。

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《ＰＰＰ项目协议》由政府方实施机构南宁市城市内河管理处与政府方出资代表南宁建宁水务投资集团有限责任公司和中标社会资本北京城市排

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水集团有限责任公司共同签署，南京建宁水务投资集团有限责任公司与北

京城市排水集团有限责任公司签订股东协议成立项目公司，在项目公司成

立以后，由项目公司再与政府方实施机构南京市城市内河管理处签订承继

ＰＰＰ项目协议的补充协议，项目公司为完成该项目项下的投融资、建设、运营责任，与融资方、保险公司、设备供应商、工程承包商、监理单位分

别签订 《融资合同》、《保险合同》、《设备采购合同》、《施工承包合同》、

《监理合同》等。

（八）主要权利义务的约定

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（１）对项目公司设计、投资、建设、运营、维护及移交该项目进行全程实时监管；

（２）负责协调审批该项目的项目建议书、可研报告、土地使用、环境保护等相关审批文件，确保该项目设计、投融资、建设及运营维护等工作

的正常开展；

（３）协助项目公司进行用于且仅限于该项目的融资活动；（４）负责该项目所需的水、电、通信线路从施工场地外部接通至项目

公司指定地点；

（５）负责协调政府部门开展该项目范围的征地拆迁和补偿工作，保证项目正常开工。在该项目合作期内，甲方应将项目用地以零租金方式提供

给项目公司使用；

（６）及时、足额向项目公司支付流域治理服务费；（７）协调财政局将该项目的流域治理服务费纳入跨年度的财政

预算；

（８）负责协调政府部门开展该项目范围以外上游郊野段的水环境综合整治工作，确保该项目上游来水符合约定的水质标准；

（９）组织委托中介机构，对项目公司的投资建设、经营管理、安全、质量、服务等进行定期评估；

（１０）对建设总投资进行审计确认；（１１）对项目设施的可用性以及运营维护进行绩效考核。２

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（１）负责该项目的设计、投资、建设、运营和维护；

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（２）负责该项目融资；（３）按约定向政府方支付前期工作费用及其他除明确约定由政府方承

担之外的所有费用；

（４）申请并及时获得从事建设工程所需要的政府部门的各种批准；（５）根据约定合法使用项目用地，不得将该项目用地用于该项目之外

的任何目的；

（６）按约定的工期、质量要求完成该项目的建设并组织验收；（７）在运营期内严格按照适用法律和ＰＰＰ项目协议的约定进行运营，

持续、安全、稳定地提供服务并确保项目达到约定的标准；

（８）要求政府方按约定支付流域治理服务费；（９）提交建设履约保函、运营维护保函、移交维修保函；（１０）按约定购买保险；（１１）接受政府方对该项目的可用性及运营维护进行绩效考核。

三、借鉴价值

（一）政府和社会资本共赢的范例

　竹排江上游植物园段河道综合整治工程原由市政府的平台公司 （建宁

水务集团）作为项目业主自行投资建设。南宁市政府在对 “中国水城”建

设进行中期评估时，发现这种既当运动员又当裁判员的建设项目融资十分

困难，并且项目后期的运营维护成本较高，效益不佳，从而提出采用 ＰＰＰ模式进行操作，期望政府方和社会资本方建立了一种长期、稳定、共赢、

互利的合作伙伴关系。该项目采用ＰＰＰ模式，由社会资本方承担设计、融投资、建设、运营、维护等风险，政府方仅承担政策性、土地获取和最低

需求等风险，充分发挥社会资本方和政府方各自的优势，让更专业的人做

专业的事，提高公共产品和服务的供给量并保证服务质量。

对政府方而言：首先，可实现从 “经营者”向 “管理者”的转变，

调整政府职能、提高工作效率；其次，减轻了财政资金的压力和风险，扩

大了公共设施的投资规模和供给量；再次，通过按绩效付费，实现了物有

所值。

对社会资本而言：首先，通过建立与政府长期合作的关系，增加了融

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资的信誉，得到了相对稳定的投资回报；其次，通过对项目进行投融资、

建设、运营一体化管理提升自身的管理能力和效率。

（二）基础设施领域投资模式的有益探索

在国家出台一系列政策取消融资平台的政府融资功能，限制地方政府

违规举债的背景下，城市基础设施和公共服务面临投资不足、融资难的问

题；另一方面，由于基础设施和公共服务领域的垄断性质，私人资本在投

资、建设、运营中没有充分参与和竞争。为此，必须拓宽政府投资基础设

施和公共服务领域的融资渠道，打破基础设施和公共服务投资领域垄断的

壁垒，降低私人资本投资的准入门槛，实现政府投资多元化。该项目采用

ＰＰＰ模式，通过由项目公司融资实现了政府的表外融资，既满足了政府在基础设施公共服务领域的投资和发展需求，也解决了财政资金短缺的压

力；既减轻了政府投资管理的风险和成本，也提升了项目投资建设的质量

和效率。

（三）在城市内河治理模式上，积累了水环境生态治理经验

该项目采用区域性水污染治理模式，“建设海绵城市”、“治理黑臭水

体”、“城市建成区内治理”、 “治理效果综合考量”各种因素综合叠加，

可为参建各方在水环境生态恢复的系统性上积累经验。一是在海绵城市建

设试点中，逐步探索出一条因地制宜的建设模式与技术方案的实施路径，

该项目围绕河道现状特点及区段功能规划，采取了 “因地制宜、维护简

单、费用效益比最佳、生态化措施优先”的设计理念进行设计，最大限度

地实现水资源的利用率；二是在建成区内实施流域治理，该项目结合那考

河在城市建成区内的现状、特点，以及城市功能、河流廊道、生态恢复、

防洪工程安全、景观设计等，采取以城市初期雨水径流污染控制和合流制

溢流污染控制为主，并兼顾年径流总量控制，根据河道的空间构成，将河

道、河道护岸、滨河空间一并进行生态改造，积累出适合城市建成区内河

道生态改造和治理 “黑臭水体”的方法与技术经验。

（四）创新绩效考核机制

绩效考核方式上首次采用 “全线多断面考核、按效付费”的机制。为

达到全面的治理效果，从城市内河综合治理的水质、水量、防洪三大方面

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设置了若干考核细则指标，需要社会资本从工程、技术、建设、运营全方

位、全流程保障服务及治理效果。

为体现ＰＰＰ项目全生命周期的可用性，起到对社会资本提供优质公共服务的激励和促进作用，该项目采取运营期绩效考核与政府付费全额挂钩

的方式。这与目前实操中常采用的仅与运营维护费挂钩，或者仅与政府可

用性付费的小部分挂钩不同的是，社会资本必须确保项目在整个合作期内

的可用性和运营维护质量符合绩效考核的相关要求，否则将相应扣减政府

付费的比例，最低仅按６５％进行支付。

（五）充分利用社会资本的设计优势

政府方将该项目的初步设计、施工图设计以及所有专项设计和技术论

证交由社会资本方完成，并由其承担该项目设计工作的全部责任。充分利

用和发挥社会资本方在该项目设计和技术上的优势，实现政府和社会资本

的全面合作。

（六）合理控制工程总投资

该项目建安费实行包干制，除因政府方 （或政府方共担部分）原因造

成的建安费变化可以调整以外，其他因项目公司原因造成的建安费变化不

计入流域治理服务费的计算依据。前期费用经有关部门审核确定。这种以

建安费包干的形式控制工程总投资的方式可以有效避免因工程量变化、材

料价格上涨等原因造成的工程费用超支的情形，有效控制财政支出。

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