행정학 기초강의 -...

차례

PART 01 행정학의 기초이론 / 5

Chapter 01 정부와 행정 ················································································ 6Chapter 02 행정의 기초 ·············································································· 13Chapter 03 행정학의 기초 ·········································································· 20

PART 02 정책론 / 31

Chapter 01 정책의 본질 ··············································································· 32Chapter 02 정책과정 ···················································································· 35

PART 03 조직론 / 47

Chapter 01 조직관리 기초 ············································································ 48Chapter 02 조직구조론 ················································································· 54Chapter 03 조직행태론 ················································································· 63

PART 04 인사행정론 / 69

Chapter 01 인사행정의 기초 ········································································ 70Chapter 02 인사행정의 과정 : 공무원의 일생 ············································· 75

행정학 기초강의

PART 05 재무행정론 / 89

Chapter 01 재무행정의 기초 ········································································ 90Chapter 02 예산과정 ···················································································· 99Chapter 03 예산제도의 개혁 ······································································ 106

PART 06 행정환류론 / 111

Chapter 01 행정책임 ·················································································· 112Chapter 02 행정통제 ·················································································· 114Chapter 03 행정개혁 ·················································································· 119

PART 07 지방행정론 / 123

Chapter 01 지방행정론의 의의 ··································································· 124Chapter 02 지방자치와 분권 ······································································ 125

행정학

기초강의

PART

01행정학의 기초이론

제1장 정부와 행정

제2장 행정의 기초

제3장 행정학의 기초

6 9급 공무원 입문서 - 행정학 기초강의

정부와 행정01CHAPTER

Ⅰ 정부란 무엇인가?

우리는 정부와 더불어 살아가며, 정부가 없이는 하루도 살아갈 수 없다. 그러면서도 정부 때문에 될

일도 안 된다. 그렇다면 정부는 도대체 무엇일까? 정부가 무엇인지 모르는 사람은 아무도 없다. 동시

에 정부를 정확히 아는 사람도 많지 않다. 주변에서 늘 정부얘기를 듣고 있지만, 정부에 대해 학문적으

로 연구한 적이 없기 때문이다. 보통 ‘정부’라고 하면 대통령, 청와대, 정부청사, 국회, 법원 등을 떠올

린다.

Ⅱ 정부는 왜 필요한가?

전환투입(요구․지지) 산출(정책)

환류

행정체제

행정체제의 투입-산출 모형

개인이나 시장이 스스로 문제를 해결할 수 있거나 필요한 것들을 충족할 수 있다면 정부는 필요없을지

모른다. 하지만 사회에는 많은 문제들이 존재하고 혼자서는 할 수 없는 일들이 있으므로 정부는 필요

하다.

PART 01 행정학의 기초이론 7

Ⅲ 정부의 역할

1. 정부의 범위

⑴ 넓은 의미의 정부(Government) : 입법부, 사법부, 행정부를 모두 포함한 총체적인 정부기관을 지

칭하며, 정부를 국가 통치기구 혹은 국가 권력구조로 본다.

⑵ 좁은 의미의 정부(The Executive) : 입법부와 사법부에 대한 행정부를 의미하며, 정부를 행정부의

조직과 작용의 형태로 본다.

행정학의 주된 학문 영역은 삼권분립 체제에서 ‘행정부’이다. 정부의 역할은 이념과 시대에 따라 차이

가 있다.

2. 이념에 따른 정부의 역할

⑴ 진보주의 : 진보주의자의 정부관은 많은 영역에서의 정부의 적극적인 역할을 지지하고, 더 많은

정부 지출과 규제를 선호한다.

⑵ 보수주의 : 보수주의자의 정부관은 기본적으로 자유시장을 신봉하고 정부를 불신한다.

3. 시대에 따른 정부의 역할

⑴ 18세기 절대국가 : 시민혁명 이전의 국가관으로, 군주가 신으로부터 권한을 받았다고 하는 ‘왕권신

수설’을 배경으로 군주가 절대적인 권한을 행사하는 국가이다.

⑵ 19세기 입법국가(자유주의국가, 정치국가, 법치국가, 소극국가, 야경국가, 값싼 정부)

① 소극적 정부관 : 시민혁명으로 성립된 국가로, 정부는 소극적으로 질서유지만을 담당해야 한다

고 보았다.

② 값싼정부론 : 시장의 자율적 기능을 중요시하고, 자원의 효율적 배분은 시장의 ‘보이지 않는

손(Invisible Hands, A. Smith)’에 의해 가능하다고 믿었다.


⑶ 20세기 행정국가(적극국가) : 최대의 봉사가 최선의 정부

① 개념 : 행정국가는 행정부가 입법부와 사법부에 비해 우월성을 가지는 20세기 국가 또는 정부

가 국민생활의 여러 측면에 개입하는 적극국가로 현대행정이라고도 한다.

② 시대적 배경

㉠ 경제대공황(시장실패) : 1930년대의 급속한 경기침체와 대량실업 발생

㉡ 케인스(Keynes) 경제학 : 정부의 적극적 개입을 중요시한 학파(수정자본주의).

③ 현대행정(행정국가)의 특징

양적 특징 질적 특징

∙행정기구의 확대

∙공무원 수의 증가(파킨슨 법칙)

∙예산규모의 팽창

∙준공공기관의 증가

∙행정기능의 확대․강화

∙행정의 전문화․기술화

∙기획․행정통계․관리과학의 이용

∙행정조직의 동태화

∙행정평가제도의 확립

∙광역행정․신중앙집권화

∙예산의 기획지향성(PPBS)

∙행정책임과 통제 중시

∙수평적․기능적 협력관계의 중시

파킨슨의 법칙(Parkinson’s Law)1. 개념 : “공무원의 수가 본질적인 업무량의 증가와 관계없이 증가한다.”는 것이다.

2. 배경 : 원래 “공무원의 수(數)는, 해야 할 일의 경중(輕重), 때로는 일의 유무와 관계없이 상급공무원으로

출세하기 위하여 부하의 수를 늘릴 필요가 있다는 사실 때문에, 일정한 비율로 증가한다.”는 사실을 수학

적 법칙으로써 지적하고, 이것이 장기에 걸친 조사결과라고 한 데서 비롯되었다. 영국 해운성의 경우 수

년간 함정의 감축에도 불구하고 직원은 매년 5.75%씩 증가하는 현상을 지적하였다. 상승하는 피라미드

법칙이라고도 불린다. 그 하위 법칙으로 다음 두 가지가 있다.

① 부하배증의 법칙 : 특정 공무원이 과중한 업무에 허덕이게 될 때 동료를 보충받아 그 업무를 반분하기를

원치 않고 그를 보조해 줄 부하를 보충받기를 원한다는 공리를 말한다.

② 업무배증의 법칙 : 부하가 배증되면 과거 혼자서 일하던 때와는 달리 지시, 보고, 승인, 감독 등의 파생적

업무가 창조되어 본질적 업무의 증가 없이 업무량이 배증되는 현상을 일컫는다.

3. 한계 : 전시 같은 비상시나 개발도상국의 업무량 증가에 의한 공무원 수의 증가를 간과한 문제가 있다.

⑷ 1980년대 이후의 신행정국가 : 최소의 정부가 최선의 정부

① 배경(정부실패) : 석유파동을 계기로 정부의 비효율성에 대한 비판이 제기되었다.

② 작은 정부의 대두 : 정부기능 축소, 민영화, 규제완화 등의 정책 방향을 갖는 ‘작은 정부론’에

대한 시대적 요청이 강하게 대두하였다.


Ⅳ 정부와 시장의 관계 : 시장실패와 정부실패

정부는 시장의 자생적 질서에 뛰어들어 새로운 인위적 질서로 바꾸어 나간다. 그래서 정부의 역할이

높아지면 시장의 역할이 낮아지고, 시장의 역할이 높아지면 정부의 역할이 낮아진다. 이와 같이 정부

와 시장은 인위적 질서와 자생적 질서를 놓고 경쟁을 벌인다. 따라서 정부와 시장은 경쟁관계에 있으

면서도 협조해야 하는 보완관계를 지닌 애매한 관계이다.

시장실패

Ⅰ 의의

시장실패(Market Failure)란 시장기구를 통해 자원 배분의 효율성을 달성할 수 없는 경우를 말한다.

Ⅱ 시장실패의 원인 : 정부개입의 근거

⑴ 공공재의 존재 : 공공재는 비경합성과 비배제성을 속성으로 하는 재화이기 때문에 시장에서 공급되

기가 어렵다. 공공재는 특히 배제불가능성으로 인해 무임승차(Free-Ride)의 문제가 발생하고 이

는 공공재의 과소공급으로 이어져 정부개입을 초래하게 된다.

⑵ 외부효과(Externalities, 외부성) : 비의도적인 어떤 행위가 다른 경제주체에게 좋거나(긍정적 외부

효과) 나쁜 영향(부정적 외부효과)을 미치지만 이렇게 발생한 편익과 비용에 대한 보상이 이루어지

지 않는 것을 말한다.

⑶ 독점 등 불완전경쟁의 존재 : 시장이 독과점 또는 자연독점 이 존재하는 불완전경쟁시장인 경우,

국민이 일정한 재화를 구입하기 위해서는 완전경쟁시장보다 좀 더 높은 가격을 지불해야 한다.

⑷ 정보의 비대칭성(정보의 편재) : 시장에서의 생산자와 소비자 간의 정보의 불균형은 소비자에게

불리하게 작용하므로 정부의 개입이 필요하게 된다.

⑸ 소득분배의 불공평성 : 효율성을 중시하는 시장의 본질적인 한계로 인해 소득분배의 불공평성이

심화된다.

⑹ 경기의 불안정 : 경제가 지나치게 불황(Deflation)이거나 과열(Inflation)되어 있을 때에는 경기변

동을 조절하는 정부의 기능이 필요하다.


정부대응

원인

공적 공급

(조직)

공적 유도

(보조금)

정부규제

(권위)

공공재의 존재 ○

외부효과의 발생 ○ ○

자연독점 ○ ○

불완전경쟁 ○

정보의 비대칭성 ○ ○

시장실패와 정부의 대응방식

공공서비스의 유형

Ⅰ 공공서비스의 유형화 기준

공공서비스 공급에 정부가 개입해야 하는 것은 비배제성과 비경합성이라는 특성 때문이다. 모든 공공

서비스가 두 가지 특성을 완벽하게 가지는 것은 아니며, 한쪽 극단에서 다른 쪽 극단까지의 연속선상

에 위치하게 된다. 이러한 특성을 고려해 공공서비스를 유형화할 수 있다. 사바스(E. C. Savas)는

경합성과 배제성 유무를 기준으로 사적재(시장재, 민간재), 요금재(유료재), 공유재, 집합재(공공재)

등 네 가지 형태로 구분하였다.

Ⅱ 공공서비스의 유형(재화의 종류)

구분 경합성 비경합성

배제성 사적재(순수민간재)＝시장재 요금재(준공공재)

비배제성 공유재(준공공재) 공공재(순수공공재)＝집합재

⑴ 사적재(=민간재, Private Goods)

① 특징 : 경합성과 배제성을 동시에 가진 재화를 말한다.

② 정부개입의 이유 : 사적재는 시장기구를 통해 공급하는 것이 가능할 뿐만 아니라 그렇게 하는

것이 자원배분상 효율적이기 때문에 주로 시장에서 제공되어 공공부문의 개입이 최소화되는

부분이다.

③ 예 : 빵, 쌀, 구두, 옷, 대학교육 등이 있다.


⑵ 요금재(=유료재, Toll Goods)

① 특징 : 비경합적 소비(공동소비)가 이루어지지만 배제가 가능하기 때문에 이용자들에게 요금을

징수할 수도 있는 재화를 말한다.

② 정부개입의 이유 : 요금재는 대가를 지불하지 않는 소비자를 배제할 수 있기 때문에 민간자본유

치 등에서와 같이 시장기구를 통해 공급될 수 있는 준공공재에 속한다. 그러나 요금재의 상당부

분을 정부가 공급하는 이유는 ‘자연 독점’으로 인한 시장실패에 대응해야 하기 때문이다.

③ 예 : 혼잡하지 않은 공원이나 전기, 가스, 상하수도, 교통(지하철), 통신, 케이블 TV, 고속도로,

도서관 등이 있다.

⑶ 공유재(=공동재, Common-Pool Goods)

① 특징 : 소비는 경쟁적이지만(경합성) 배제가 불가능한 재화이다.

② 정부개입의 이유 : 공유재의 비배제성 때문에 과소비(고갈위험)와 공급 비용의 부담문제가 야기

되어 ‘공유지의 비극’이 초래되는 영역이다.

③ 예 : 천연자원이나 희귀 동식물, 그리고 녹지, 국립공원, 하천, 기타 공공시설, 정부예산 등이

여기에 속한다.

⑷ 공공재(=집합재, Public Goods)

① 특징 : 기본적으로 비경합성과 비배제성을 특징으로 한다.

② 정부개입의 이유 : ‘무임승차자(Free-Rider)’ 문제가 발생하게 되고, 시장을 통해서는 사회적

으로 필요한 만큼의 공급이 불가능하게 되어(과소공급) ‘원칙적’으로 공공부문에서 공급해야

한다.

③ 예 : 국방, 외교, 치안, 등대 등이 있다.


정부실패

Ⅰ 정부실패의 개념

⑴ 정부실패란 정부관료제의 특성으로 인해 조직의 생산성이 낮고 자원 배분의 효율성을 달성하지

못하는 현상을 의미한다.

⑵ 시장에 대한 정부의 개입이 기존의 상태를 오히려 더욱 악화시키는 경우를 의미하기도 한다.

Ⅱ 정부실패의 원인(유형)

⑴ 내부성(사적 목표의 설정, Internality) : 조직에서 비공식적 목표가 공식적 조직목표를 대체하는

현상을 말한다. 정부조직이 갖게 되는 비공식적 내부목표에는 더 많은 예산의 확보(Niskanen

의 예산극대화가설), 최신기술에 대한 집착, 정보의 취득과 통제 등이 있다.

⑵ X-비효율성 : 관리상의 심리적 요인에 의하여 발생하는 비효율을 의미하며, 정부는 시장과는 달리

경쟁에 노출되는 기회가 적기 때문에 효율적인 자원 배분에 실패할 가능성이 크다.

⑶ 파생적 외부효과(Derived Externalities) : 시장실패를 해결하기 위해 정부가 개입하지만 의도하지

않은 부작용을 초래하는 경우를 말한다.

⑷ 지대추구행위(권력의 편재) : 독점으로 인한 특권이나 특혜로 인한 이익을 ‘지대(Rent)’라고 한다.

지대추구이론이 문제삼는 지대는 자연적으로 형성되는 특혜가 아니고 업계가 정치권과 결탁해서

인위적으로 만들어 낸 특혜이다.

⑸ 편익과 비용의 분리(괴리, Disjunction) : 공공서비스에서는 편익과 비용의 주체가 분리되어 있어

정부가 공공지출에 따른 순편익 극대화 방향으로 지출활동을 한다는 보장이 없다.

⑹ ‘권력’을 통한 자원 배분 : 정부 개입은 강제력을 동원한 ‘권력’을 통해 자원을 배분하기 때문에

공익을 명분으로 분배의 불평등 문제가 발생할 수 있다.

대응방식

원인민영화 정부보조삭감 규제완화

사적 목표의 설정 ○

X-비효율ㆍ비용체증 ○ ○ ○

파생적 외부효과 ○ ○

권력의 편재(지대추구행위) ○ ○

정부실패에 대한 정부의 대응방식


행정의 기초02CHAPTER

Ⅰ 행정이란 무엇인가

1. 행정은 생활이다

⑴ 행정의 시간적 정의 : 행정은 일상생활의 모든 과정과 관련되어 있다.

⑵ 행정의 공간적 정의 : 행정은 일상생활의 모든 분야에 걸쳐 있다.

행정을 단순히 주민등록증의 발급, 거리청소 등으로 생각하기에는 어딘가 협소하다는 느낌을 받게

된다. 이에 비해 행정을 외교ㆍ국방ㆍ통상 등의 국가적인 사업으로만 규정한다면 일상생활과는 너무

나도 거리가 먼 것처럼 보인다. 그러나 분명한 것은 행정이 우리 일상생활에 편재(偏在)해 있다는

점이다.

정부의 활동이 행정이라고 한다면, 정부가 우리 일상생활을 구석구석 관여하고 있듯이 어디에든지

행정이 있다고 할 수 있다. 어떤 일을 하든 행정을 피할 수가 없다. 비록 행정에 직결된 분야가 아니라

도 행정의 영향을 받아야 한다는 것이다. 지리산 속에서 인삼을 캐는 심마니도 산림보호행정의 영향을

받아야 한다는 것이다.

2. 행정의 학문적 정의

행정을 바로 우리의 생활이라고 할 때, 이를 학술적으로 연구하기 위해서는 그 대상과 영역을 어떻게

규정할 것인가?

대개 행정은 상황에 따라 개인적인 문제로부터 국가 전체의 문제까지를 대상과 영역으로 규정하고

있다. 또한 국가가능이 확대됨에 따라 대상과 영역이 확대되어 가는 추세에 있기도 하다. 따라서 행정

을 보편적으로 정의하기란 쉬운 일이 아니다.


⑴ 행정의 학문적 정의

① 행정은 정책의 집행활동으로 행정부의 기능이다(협의의 행정).

② 행정은 시민의 요구에 부응하고자 재화와 용역을 제공하는 정부의 활동이다.

⑵ 광의의 행정 : 정부의 인적ㆍ물적 자원의 관리활동이다. 이 때 정부란 단순히 삼권분립체제 내의

행정부의 활동에 머무르지 않는 정부 전체의 업무라고 할 수 있다.

Ⅱ 행정의 정체성 논란과 그 과정

1. 행정과 정치의 관계

⑴ 정치행정일원론

오랫동안 행정은 정치와 다르지 않고 하나(정치행정하나론)라는 생각이 지배되어 왔다. 정치가의

업무와 행정가의 업무가 별개가 아니었다. 말하자면 정치가 행정을 포함하는 정치우위시대였다.

정치가 행정을 지배했기 때문에 입법국가시대라고도 한다. 따라서 정치활동 속에는 선거운동ㆍ정

당결성ㆍ협상기술 등과 같이 행정기술도 포함된다. 즉, 행정은 정치의 한 행위에 지나지 않으므로

행정은 정치영역의 한 분야에 속한다.

이러한 정치와 행정의 관계를 우리는 정치행정일원론이라고 한다. 정치가 행정을 포함하여 구태여

분리할 필요가 없던 시대적 요청에 따른 것이다. 행정이 단순했던 시기에는 당연한 논리이다. 행정

전문가가 필요 없고 누구나 아마추어(layman)로서도 행정을 할 수 있었던 때의 논리이다. 행정전

문가가 필요 없이 일반상식만 갖추면 누구나 행정가가 될 수 있었다. 따라서 공무원 채용이 정치가

에 의해 좌우되어서 엽관주의 임용제도가 보편화되었다. 시대적으로는 1900년대 이전의 논리라고

볼 수 있다.

⑵ 정치행정이원론

① 행정의 연구 : 1887년 윌슨(Woodrow Wilson)이 ‘행정의 연구(The Study of Administration)’라는 논문을 발표했다. 이 논문의 요지는 정치와 행정이 별개의 영역이라는 것이다. 정치는

권력작용으로 정책결정을 하기 때문에 가치개입적이고 목적지향적이라는 것이다. 반면에 행정

은 정치인이 결정해 준 정책을 단순히 집행하는 수단활동이며, 가치개입을 하지 않고 절차나

법규에 따라서 기계적으로 정치인이 시키는 대로 하면 된다는 것이다. 그러므로 행정은 바로

경영과 같은 것이다. 행정이 정치와는 멀어지고 경영으로 다가가는 모습이다. 이 시대에는 많

은 경영기술이 행정기술에 도입되어 기술적 행정학 또는 경영학적 행정학 시대라고 할 수 있다.

② 엽관주의의 폐해와 실적주의 : 전문기술이 없으면 공무원이 될 수 없었기 때문에 공무원이 되기

위해서는 일정한 시험에 합격해야 한다. 따라서 엽관주의보다는 능력에 따라 공직임용이 되는

실적주의가 꽃피게 된다. 행정이 정치과 다르다는 것을 입증하기 위해서라도 수많은 행정기술

이 개발되고, 과학적 관리법 등 경영기법이 행정현장에 도입된다. 시대적으로는 1940년대까지

60여 년간 지배되었던 정치과 행정의 관계였다.


⑶ 정치행정새일원론

① 1930년대 후반부터는 행정이 경영 쪽으로 너무 많이 기울고 있다는 자각과 행정은 국가발전의

원동력이라는 인식이 싹트기 시작된다. 말하자면, 정치가도 행정가도 동시에 정책결정에 참여

하므로 정치행정관계를 새롭게 설정해야 한다는 정치행정새일원론이 제기된다.

② 이어서 1960년대에 들어오면서는 신생국의 국가 발전을 주도하는 것이 행정이라는 인식이 퍼

져나간다. 한 국가의 정치ㆍ경제ㆍ사회ㆍ문화의 발전은 행정이 견인차 역할을 해야 한다는

발전행정론이 주류를 이룬다. 행정은 정치를 압도하면서 적극적으로 국가발전에 개입한다. 시

대적으로는 1930년대부터 60여 년간 지배된 논리이다.

⑷ 정치행정새이원론

① 1970년대 후반부터는 세계적인 자원고갈 우려가 퍼지기 시작한다. 중동의 석유감산정책으로

석유파동(oil shock)을 겪으면서 세계의 이목은 지구자원보존에 집중되었다. 각국은 고성장정

책에서 저성장정책으로 방향을 바꾼다. 행정국가화와 발전행정으로 정부는 엄청나게 비대해졌

다. 정부가 비대해지면서 불필요한 정부예산이 낭비되는 비효율성이 문제로 대두된다. 이제

정부는 작은 정부로서도 효율성이 높게 해야 하는 당위성이 제기된다. 말하자면, 지방질의 몸

집을 근육질의 몸집으로 바꾼다는 감축관리(cutback management)가 초미의 관심사가 된다.

작고 효율적인 정부가 각국의 유행이 된다. 이를 위해서는 다시 정부운영 방식이 경영기법의

과감한 도입으로 바뀐다. 정보화로 기업은 군살을 빼고 날씬한 몸매로 정부를 비난한다. 행정

은 다시 과거에로의 복귀를 하지 않을 수 없게 된다. 서구 선진국들이 중심이 되어 정부업무가

민간위탁(contracting out 또는 outsourcing)되거나 아예 민간에게 통째로 넘겨주는 민간화

(privatization)가 요구된다.

② 다시 정치와 행정은 별개라는 논리가 시작된다. 종전의 이원론과는 달리 이제는 행정의 안중에

정치는 없다. 오로지 경영만 있을 뿐이다. 기업가들의 정계진출이나 관계진출이 나타난다. 행

정은 최대의 서비스산업이라는 사고가 세계를 휩쓴다. 따라서 이를 정치행정새이원론이라고

할 수 있다. 이는 행정이 경영기법을 도입하던 차원을 넘어서 아예 경영화를 시도하는 것이다.

행정국가시대에서 ‘경영국가’시대로 진입한 것이다. 유능한 행정가는 상당한 수준의 경영마인

드를 갖추고 있으면서 동시에 정치적 역량도 갖춘 기업가적 정치인(managerial politician)

또는 행정기업가(administrative entrepreneurer)들이 생겨난다.

2. 행정과 경영의 관계

⑴ 경영은 돈벌이가 목적이다

경영은 사기업이나 민간단체를 운영하는 활동이다. 사기업은 돈을 벌지 못하면 끝장이다. 돈벌이

안 되는 사기업을 계속 유지하는 것은 적자사업이고, 오랫동안 지속되면 결국 부도가 난다. 따라서

경영은 돈벌이를 위해서는 치열한 경쟁을 벌인다. 손님이 없으면 망하기 때문에 기업가는 손님을

왕으로 모신다. 돈벌이가 된다면 지옥에도 간다는 것이 기업가의 기질이다.


⑵ 경영은 행정과 어떻게 비슷한가?

행정이 정치와 경영 사이에서 시계추처럼 오가는 것은 경영이 행정과 유사한 점이 있기 때문이다.

대표적인 내용으로서는 협동행위, 관리기법, 의사결정 방식, 관료제적 속성 등을 들 수 있다.

⑶ 경영은 행정과 무엇이 다른가?

경영이 행정과 다른 근본적 속성으로는 활동주체, 목적, 정치성, 법적용성, 권력성, 공개성, 자율

성 등을 들 수 있다. 무엇보다도 가장 중요한 것은 목적의 차이이다. 경영은 무서울 정도로 돈벌이

가 목적이다. 경쟁적 시장에서 적자생존(survival of the fittest)을 위해 치열한 정글의 투쟁(jungle

fighting)을 벌여서라도 이윤극대화를 도모해야 한다. 그러나 행정은 공익실현이 목적이고, 독점

(monopoly)이기 때문에 경쟁이 없다. 또한 경영은 주체가 개인이고, 정부는 개인이 모여 이룬

정부이다. 행정은 정치적 영향력을 많이 받지만, 경영은 덜 하다. 경영은 행정보다 법적 규제가

덜하다. 행정은 다분히 권력작용이어서 권력을 지니지만, 경영은 그렇지 않다. 행정은 경영에 비해

공개성이 요구되고, 자율성도 적다.

Ⅲ 행정은 무엇을 찾아야 하는가

1. 개관

행정이 추구하는 궁극적 세계는 어디인가? 행정의 이상향은 어디인가? 무엇을 위해 행정을 하는가?

이러한 질문은 행정이 가야 할 바람직한 방향을 설정하는 일이다. 이처럼 이상적 행정을 말할 때 거론

되는 개념들이 행정문화ㆍ행정이념ㆍ행정도덕ㆍ행정윤리ㆍ행정목적 등이다. 이러한 개념들은 각각

포괄적 의미여서 명백히 규정하기가 어렵다. 행정이념이란 행정이 추구하는 궁극적 가치ㆍ도덕ㆍ윤리

또는 목표이다. 따라서 행정이념을 구성하는 요소들이 바로 행정가치ㆍ행정도덕ㆍ행정윤리ㆍ행정목

적이라고 본다. 또한 행정이념이나 각 구성요소들은 모두가 행정문화라는 배경을 전제로 구성된다.

이들은 모두 각 국이나 각 시대의 행정문화의 영향을 받게 마련이다. 따라서 여기서는 먼저 행정이념

을 살펴보고, 행정이념 구성요소를 간략히 설명한 후, 행정문화를 살펴본다.


2. 행정 이념

⑴ 이념이란 무엇인가

이념(ideology)은 궁극적 최고가치로서 언제나 가슴에 새기고 살아가는 실천규범이라고 할 수 있다.

⑵ 행정이념은 무엇인가

행정이념이란 행정이 추구하는 기본적 방향ㆍ궁극적 가치 및 공무원에게 요구되는 표준적 행동규

범이다. 말하자면 행정이 나아가야 할 방향과 가치를 경정해 주는 ‘나침반’이다. 정부는 스스로

이념을 세우기도 하지만, 민주주의에서는 시민이 정부에 대해 요구하는 가치를 받아들여 결정하게

된다.

⑶ 주요 행정이념

행정이념은 참으로 다양하다. 행정이념을 망라해서 레퍼토리로 제시한 학자로는 오석홍 교수를

들 수 있다. 그는 경제성, 고객만족, 공개성, 공공복지, 공익, 능률성, 대응성, 민주성, 사생활

보호, 사회적 능률, 사회적 형평, 생산성, 생존, 신뢰성, 자유, 적응성, 정의, 정직성, 중립성, 중복

적 대비, 질서, 참여, 창의성, 통합성, 평등, 합리성, 합법성, 효과성 등을 모두 행정이념이라고

한다. 이들은 상호중첩되기도 하고, 유사하기 때문에 초심자들에게는 오히려 혼돈을 초래한다.

따라서 여기서는 명백히 구분되어지는 대표적 이념만을 선별하여 설명한다. 흔히 제시되는 행정이

념으로는 공익성, 민주성, 합법성, 효과성, 사회적 형평성 등이 있다.

① 공익성 : 공익성은 정부의 존립근거를 제공하는 이념이다. 공익성이란 정부를 책임지고 있는

공직자들이 갖추어야 할 가장 기초적인 규범이기 때문에 모든 정부활동은 개인의 사익보다는

일반 대중의 이익인 공공선을 지상과제로 삼아야 한다는 것이다.

② 사회적 형평성 : 사회적 형평성은 누구나 평등한 정부의 혜택을 받아야 한다는 기회균등사상에

근간을 둔 이념이다. 사회적 가치배분의 공정성을 추구하여 성별ㆍ직업ㆍ계층ㆍ지역간에 상대

적 불평등을 초래해서는 안 된다는 원칙이라고 할 수 있다. 경제적ㆍ사회적 약자와 불우계층을

보호하는 정부의 책임이라는 논리에서 나온 것이다. 롤스(Rawls)의 정의론이 이론적 근거이며,

미국에서는 1970년대 후반에 신행정론자(New Public Administrationist)들이 강조했던 이념

이다. 예를 들면, 흑인과 여성은 사회적 약자이므로 정부는 이들에게 할당제를 통해서 공무원

우선채용을 해야 한다는 것을 들 수 있다. 사회적 형평성은 국민을 대상으로 하는 정부활동에

있어서의 평등성과 국민에 대한 적절한 대응성ㆍ공평성ㆍ책임성까지 포함하는 개념이다.


③ 합법성 : 합법성은 법률에 따라서 행정이 이루어져야 한다는 것이다. 불법ㆍ탈법ㆍ위법이 있으

며 안 된다는 이념이다. 모든 행정 절차와 과정이 반드시 법에 근거해야 한다는 것이다. 합법성

은 행정의 자의적인 해석이나 활동을 방지한다는 차원에서 도입된 개념으로서 행정절차의 정

당성을 확보하고 개인권리를 보장하려는 행정이념이다. 민주정부 성립 초기에 법률지상주의를

통한 국가질서 유지를 위해 강조되었다. 오늘날 공무원들이 법규 타령만 하는 것도 지나친

합법성을 강조한 때문이다. 공무원의 법률해석은 이현령비현령(耳懸鈴鼻懸鈴)이라고 비난하

는 것은 합법성 밖에 모르는 고지식한 공무원을 빗대는 말이다.

④ 효율성 : 효율성이란 ‘투입에 대한 산출의 비율’을 말한다. 즉, 최소의 비용으로 최대의 산출을

얻어야 좋은 행정이라는 이념이다. 기업경영에서는 효율성이 지상과제이다. 적은 자본으로 많

은 이익을 남기는 이윤극대화가 바로 효율성이 높다는 것이다. 예산지출에 대한 편익을 최대한

가져오게 하는 것이 가장 바람직한 행정이라는 이념이다. 효율성은 학자에 따라 다르게 불리는

데, 능률성(efficiency)ㆍ생산성(productivity) 등도 같은 뜻이다.

⑤ 민주성 : 민주주의 실천을 행정의 최우선 과제로 삼아야 한다는 이념이다. 국민이 주인이므로

주인을 섬기는 마음가짐을 가져야 한다는 것이다. 국민의 의사를 제대로 수용하고, 국민의 통

제를 받으며, 국민에게 책임지는 것을 정부의 국민에 대한 대외적 민주성이라고 한다. 이에

비해 공무원 스스로가 민주가치를 가지고 행정과정이 민주적이어야 한다는 것은 공무원 스스

로에 대한 것으로 대내적 민주성이라 한다.

⑥ 효과성 : 효과성은 목표의 달성도(degree of goal achievement)를 의미한다. 효과성은 수단적ㆍ

과정적 측면에 관심을 두고 있는 효율성에 비해 전체적ㆍ목적적ㆍ기능적 개념이라고 볼 수

있다. 효과성이란 “모로 가도 서울만 가면 되고, 꿩잡는 게 매”라는 속담에 걸맞는 이념이다.

“한다면 한다”는 말이 단적인 효과성을 말하고, 불이행에 대한 이유나 명분을 부정하는 이념이

다. 따라서 예산이 얼마가 들든, 사람이 얼마나 필요하든 무조건 일을 이루고야 만다는 행정현

장의 기본이념이다. 그래서 발전목표의 설정과 달성을 통한 국가발전을 추진하던 1960년대의

발전행정론이 주류를 이루는 시기에 중시되었던 행정이념이다.

3. 행정의 규범적 세계를 구성하는 요소들

규범적 행정의 세계를 규정하는 용어들은 상호 유사하게 쓰이고 있어서 구분이 참으로 애매하다. 심리

적 세계 또는 규범적 세계를 설명하는 용어들의 구체적 이해는 진실로 어려운 일이다. 따라서 여기서

는 이들을 규범세계를 말하는 행정이념의 구성요소로 총칭한다. 그럼에도 불구하고 구태여 각각의

개념을 한번 살펴보면 대표적으로 행정가치, 행정도덕, 행정윤리, 행정목적 등을 들 수 있다. 행정가

치란 행정가가 선호하는 소망이나 도덕적 의무 또는 판단의 기준이 되는 준거이다. 행정도덕은 행정인

이 가져야 할 바람직한 소망이며, 행정윤리는 행정인이 지켜야 될 도덕적 규범이다. 행정목적이란

행정이 추구해야 할 바람직한 방향 또는 목표를 말한다.

이러한 용어들은 현실적으로 구분이 애매하여 학자들은 나름대로 철학적 연구를 기초로 다양하게 정

의하고 있다. 그 중에서 행정윤리에 대해서만 아래에서 논의한다.


⑴ 행정윤리

윤리는 사람이 지켜야 할 도리이며, 사회생활을 함에 있어서 무엇을 어떻게 해야 하는가에 대한

준거를 제공하는 기능을 담당한다. 즉, 윤리는 인간의 이성에 근거를 둔 의식적 행동을 대상으로

하기 때문에 당위성ㆍ규범성ㆍ가치성이라는 특성을 지닌다. 행정윤리는 윤리의 하위개념으로서의

공무원이 행정업무상 준수해야 할 행동규범이며, 공무원윤리 또는 공직윤리라고 불린다. 오늘날

행정윤리가 강조되는 이유는 행정기능의 강화와 더불어 행정의 정책결정과 집행이 국민의 삶에

지대한 영향을 미치기 때문이다. 행정윤리는 바로 공무원의 행동규범이므로 공무원은 직무와 관련

해서 청렴해야 한다는 소극적인 측면뿐 아니라, 바람직한 행정가치의 실현을 위한 전문지식을 구

비하고 있어야 한다는 적극적인 측면까지도 포함한다.

행정윤리를 확보하기 위해서는 다양한 방법이 사용되고 있다. 예를 들면, ① 공무원의 가치관 변화

를 위한 교육과 교화(敎化) 활동, ② 법령의 공포 등을 통한 내ㆍ외부적 통제의 강화, ③ 국민의

의식변화와 행정통제강화 등을 포함하는 환경적 요인의 변화 등이 있다. 우리나라에서 행정윤리를

확보하기 위해 법률과 행정규범이 있다. 국가공무원법ㆍ공직자윤리법은 법률규정이고, 공무원헌

장ㆍ공무원의 신조ㆍ취임선서 등은 행정규범이다. 국가공무원법에는 공무원의 성실, 복종, 직장

이탈금지, 친절ㆍ공정, 비 엄수, 청렴, 품위유지, 겸직금지, 집단행위와 정치활동 금지 등에 관한

내용이 들어 있다. 공직자윤리법에는 재산등록과 공개, 선물신고, 퇴직공무원 관련업체 취업금지

등이 포함된다. 행정규범에도 이와 유사한 내용들이 포함되어 있다.

⑵ 행정문화

행정문화란 공무원이 갖고 있는 공통된 의식구조ㆍ행동양식ㆍ가치관 등을 포함하는 복합적인 현

상을 말한다. 행정문화는 공무원의 사회적 적응을 촉진하고, 공무원의 가치관과 행동유형의 기준

을 제시하며, 행정체제의 통합성과 안정성을 유지하는 기능을 담당한다. 따라서 행정문화를 이해

하는 것은 행정체제의 특성과 실체를 이해하는 중요 요소이다.

우리나라의 행정문화는 주로 전통적 유교문화의 산물로 여겨 부정적인 입장에서 조망되어 왔다.

예를 들면, ① 권위주의, ② 형식주의, ③ 온정주의(溫情主義), ④ 연고주의(緣故主義), ⑤ 무사안

일주의 등이다. 그런데 우리나라의 행정문화가 반드시 외국에 비해 부정적인 것은 아니라는 견해

도 최근에 일고 있다. 오석홍 교수는 홍익인간주의, 덕치주의, 선비존중주의, 충효주의, 집합주의,

근검주의, 예의범절주의 등을 긍정적 행정문화로 보고 있다.

행정학 기초강의 -...

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