中国经济专题之二——土地问题二、集体所有制之“殇”

再集体化还是走市场化的道路？ 中共十七大三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》： 稳定和完善农村基本经营制度 ——以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制 。 现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。

集体所有制下农民正丧失赖以生存的土地——以广州大学城征地案为例表 1 小谷围土地征用情况（单位：公顷）

被征地类型 被征地村 被征地面积

水田 耕地 林地 养殖水面 其他农用地 建设用地 未利用地

北亭村 166.01 29.04 23.45 10.73 19.17 54.46 28.67 0.48

贝岗村 231.34 70.67 54.62 35.35 23.82 21.43 25.44 0.00

练溪村 153.84 1.21 78.90 2.17 9.92 39.23 18.89 3.51

南亭村 272.78 41.99 176.08 7.67 9.81 25.12 11.84 0.26

穗石村 293.38 93.21 64.92 22.29 22.35 48.25 40.31 2.05

郭塱村 100.29 1.24 56.13 5.54 7.16 21.05 9.16 0.00

官洲村 17.24 2.35 2.26 1.12 10.13 1.25 0.00 0.14

深井村 26.30 8.17 0.00 0.00 3.62 12.72 1.70 0.10

新基村 141.46 66.88 32.82 10.23 11.54 10.72 9.23 0.30

合 计 1402.64 314.75 489.19 95.12 117.53 234.23 145.25 6.84

数据来源：根据《广州市人民政府征用土地公告（穗府征〔2003〕11－49号）》相关数据整

理，参见广州市国土资源与房屋管理局（www.laho.gov.cn）。

广州大学城征地案的特点• 化整为零违规征地 小谷围 1402.64 公顷农村集体土地，共分成 39 个地块分批征用。广东省国土资源厅单一批文中，最大水田征用面积为 28.99公顷，最大耕地征用面积为 31.35 公顷，均小于《土地管理法》所规定的需上报国务院审批的标准（ 35 公顷）。

• 征地补偿款入不敷出 根据各类被征地面积及补偿标准计算，大学城征用小谷围 1402.64 公顷土地支付征地补偿费总额为 11.71 亿元，假设这 11.71 亿元征地补偿款全部分配给小谷围 1.4 万村民，人均征地补偿仅为 8.36万元。但这 11.71 亿元征地补偿款只有部分真正分配给被征地农民。以贝岗村为例，该村被征土地合计 4271.55 亩，共获得 29087 万元征地补偿款，其中支出项目包括购发展用地、购社保、平衡社保、村民分配、地盘分配、投资、核查地盘费用等项，共支出 27316 万元，村民分配及地盘分配合计 13225 万元，占支出总额的 46.04% ，人均分配 4.94万元。

表 2 小谷围征地土地补偿费标准（单位：万元/公顷）

征地补偿费标准 被征地类

Ⅰ . 22.6692 河流水面、未利用地

Ⅱ . 39.6711 苗圃、林地、草地、兽禽饲养地、晒谷场、

农田水利用地、其它农用地

Ⅲ . 45.3384 旱地、菜地、商业用地、墓葬地、

水工建筑用地、建设用地

Ⅳ . 56.673 水田

Ⅴ . 68.0076 养殖水面

数据来源：根据《征地补偿安置方案公告（穗国土征补[2003]3－23号）》相关数据整理，具

体见广州市国土资源与房屋管理局（www.laho.gov.cn），表 2.9同。

表 3 小谷围征地安置补助费标准（单位：万元/公顷）

安置补助费标准 被征地类

Ⅰ . 0 河流水面、未利用地、商业用地、墓葬地、

农村宅基地、水工建筑用地、建设用地

Ⅱ . 28.3365 园地、苗圃、林地、草地、兽禽饲养地、

晒谷场、农田水利用地、其他农用地

Ⅲ . 34.0038 旱地、菜地、水田、养殖水面

表 4 小谷围土地征用补偿情况

被征地面积 水田 耕地 林地 养殖水面 其他农用地 建设用地 未利用地

补偿项目 1403 315 489 95 118 234 145 7

土地补偿费标准 48[1] 57 45 40 68 40 45 23 安置补助费标准 30[2] 34 28 28 34 28 0 0

土地补偿费 67816 17838 22179 3773 7993 9292 6585 155 安置补助费 37894 10703 13862 2695 3996 6637 0 0 青苗附着物补偿费 6313 1416 2201 428 529 1054 654 31 额外补偿 5051 ―― ―― ―― ―― ―― ―― ―― 征地补偿总额 117073 6313 4897 2695 2267 1738 684 31

数据来源：根据《广州市人民政府征用土地公告（穗府征〔2003〕11－49号）》相关数据整

理。其中耕地包括旱地、菜地、园地、果园地等，被征地面积单位为公顷，土地补偿费、安

置补助费单位为万元/公顷，青苗及附着物补偿费单位为 3000 元/亩，额外补偿、征地补偿

总额单位为万元，具体见广州市国土资源与房屋管理局（www.laho.gov.cn）。 [1] 该标准为各类被征地补偿标准的加权平均数。 [1] 该标准为各类被征地补偿标准的加权平均数，计算时舍掉建设用地及未利用地。

表 5 2002～2004年贝岗村大学城征地补偿费收支情况表（单位：万元）

支出 项 目

收 入 购发展

用地 购买 社保

平衡 社保

村民 分配

地盘 分配

投 资 核查地 盘费用

支出 合计

余 额

土地补偿费 16692

安置补偿费 10752 5414 1732 294 10394 2831 4000 4 27316 1410

青苗补偿费 1281

利息 166 166

与北亭争议地 196 196

合计 29087 5414 1732 2940 10394 2831 4000 4 27316 1772

• 社会保险：羊毛出自羊身上 贝岗村共获得 29087 万元征地补偿款，其中购买社保及平衡社保支出合计 2026.43万元，村民分配及地盘分配合计为 13224.6万元，购买社保及平衡社保支出相当于村民分配及地盘分配总额的 15.3% 。全村人均实际获得征地补偿款为 49382 元，人均社保费缴纳金额就高达 7566.95 元。

2006 年广东省“将被征地农民纳入养老保障”的政策采取“集体补助 30% 、政府扶持 40% 、农民个人缴纳 30%” 的三方责任制，集体补助部分资金来源于村集体以 50% 的征地款（划拨给村集体部分）设立的准备基金，本质上也属于农民的资产。因此，被征地农民参加社会保障实际承担的比例高达 60% 。

• 失地农民就业： 10%的再就业率 目前，小谷围街道办能为村民提供的就业机会就是大学城公共道路的绿化和环卫工作，而且仅能提供 10% 的就业机会。以北亭村为例，该村约 2000 个劳动力中，每年通过抽签方式选出 200名村民从事道路绿化及环卫工作，月收入为 1000 元，扣除 3

00多元的社会保险费之后，幸运获得工作的村民每月实际可支配的工资收入不足 700元，其他村情况与北亭村类似。

• 预留用地遭遇以租代征威胁 征地前番禺区委区政府承诺“给每村在大学城附近预留所征地总面积 15% 的用地”。 2003 年大学城开始征地至 2007 年 2月底，所谓的 15% 经济发展用地仍未开发利用。为加快经济发展用地开发，番禺区政府提出由区政府成立公司统一租赁全部经济发展用地，各村按所占土地比例收取租金。但这一方案遭到村民的反对。

• 集体经济壮大，村官纷纷下马在土地被征用之前，小谷围 6 个行政村以农业生产为主，家庭联产承包责任制下村民享有土地使用权，村集体经济规模较小。小谷围各行政村征地前后资产负债表的情况将揭示征地对村集体经济规模的显著影响。 广州大学城征地项目启动后，巨额征地补偿款流入各村集体账户。这些巨额征地补偿款主要用途有三：分配给被征地村民、发展集体经济（包括购买 15% 经济发展用地）、代村民购买社会保险。除了法定由村集体支配的部分外，由于许多村民不满意征地补偿拒绝签字领取补偿款和 15%预留地迟迟未落实，巨额征地补偿款就沉淀于村集体账户，村集体经济实力迅速膨胀。

表 6 小谷围 5行政村资产负债表（单位：万元）

项目/村集体 贝岗村

(2002.12.31) 穗石村

（2007.1.31) 南亭村

（2007.1.31) 北亭村

(2007.1.31) 练溪村

(2006.8.31) 资产总计 613.96 15442.36 14009.55 8439.20 4986.55

货币资产 194.83 8808.39 9560.09 2096.56 2364.48

固定资产 392.85 196.41 209.89 1375.36 589.74

无形资产 0.00 5538.57 4230.58 4903.64 1755.02

负债合计 0.00 12493.57 281.33 402.23 129.67

应付款项 0.00 12467.13 205.47 332.97 85.79

所有者权益 613.96 2948.78 13728.22 8036.97 4856.88

公积金 241.89 31.68 4432.60 5099.90 2248.50

土地基金 369.21 2954.22 9301.94 2853.28 2591.23

公益金 2.86 2.16 0.22 64.32 -1.81

未分配收益 0.00 -39.27 -6.53 19.47 18.96

注：无形资产实为购买 15%预留地的款项，应付款项主要为应付征地补偿款及应分配预留

地款利息。

村干部显性收入大幅提高表 7贝岗村村干部报酬及补贴情况（单位：元）

2002年 2003年 2004年 姓名

报酬 交通费 电话费 报酬 交通费 电话费 报酬 交通费 电话费

何波女 36051 600 3960 36773 1200 4320 37418 1200 4320

邵耀深 20972 600 2520 36773 1200 4320 37418 1200 4320

邵松林 33089 600 3610 30728 1200 3480 30316 1200 3480

原灿明 30125 600 3190 30728 1200 3480 30316 1200 3480

郭海明 30125 600 2830 30728 1200 3480 30316 1200 3480

黎明光 15063 1740

合计 3000 17850 165730 6000 19080 165784 6000 19080

注：数据来源于贝岗村公告栏公告的资料，其中电话费为手机费和固定电话费两项合计数。

表 8贝岗村财务收支情况（单位：万元）

项目 2002年 2003年 2004年

总收入 56.8 52.0 177.73

经营收入 26.1 21.9 10.57

发包收入 0.2 0.5 1.15

其他收入 30.5 29.6 165.99

总支出 93.5 68.0 46.06

经营支出 11.0 4.7 ――

管理费用 55.1 40.7 25.51

其他支出 27.4 22.6 20.55

盈余/赤字 -36.7 -16.0 131.67

• 村干部征地灰色收入难以估计 2003 年 10月，汉唐证券的业务员黄静经某银行的业务员陈海恒介绍认识了贝岗村的村委书记何波女、村长邵耀深、村委委员郭海明、支委邵松林、支委原灿明 5 人，并向村长邵耀深表示希望吸引该村投资汉唐证券国债理财项目。黄静与陈海恒表示如果投资 4000 万元，村里将获得每年 2.35

% （ 94 万元）的回报，村委干部将获得 172.5 万元的回扣。

贝岗村 5名村干部禁不住诱惑，立即以村民要求分配征地款为由要求镇政府下拨资金，挪用 4000 万现转到了汉唐证券账户，5名村官每人获得 34.5 万元的回扣。 2004年 8月，汉唐证券由于经营严重违规被信达资产管理公司托管经营，调查小组发现有一笔巨额资金来自番禺区新造镇贝岗村。

2004 年 6月，镇政府在一次对村账检查中也发现，贝岗村有一笔 4000 万元的资金没有利息记录。贝岗村村干部挪用巨额征地款投资证券的大案终于浮出水面。随着汉唐证券破产清算，贝岗村 4000 万元征地补偿款投资也付诸东流，巨额集体财产因为 172.5 万元的回扣而流失了，贝岗村村民蒙受巨额损失。

• 土地征用：建大学城还是商业开发 表 9 2005年广州市（八区）经营性国有土地使用权出让计划（单位：平方米）

序号 地块名称 用地位置 规划用地性质 用地面积 容积率 建筑面积

12 大学城 DS1506 番禺小谷围岛中心南区 商业、办公 28327 2.4 67985

13 大学城 DS1507 番禺小谷围岛中心南区 影剧院 14245 1.8 25641

14 大学城 DS1510 番禺小谷围岛中心南区 酒店会议中心 28302 2.4 67925

15 大学城 DN0304 番禺小谷围岛中心北区 旅业 14435 3 43305

16 大学城 DN0306 番禺小谷围岛中心北区 商务办公 24874 3.6 89546

17 大学城 DS0501 番禺小谷围岛中心南区 商务办公 16003 3 48009

18 大学城 1号加油站 番禺小谷围岛师大东侧 加油站 1808 0.07 118

19 大学城 2号加油站 番禺小谷围岛师大南侧 加油、加气站 1855 0.04 74

合 计 1102446 —— 3074662 数据来源：《广州 2005年土地供应计划新鲜出炉》，土地一级开发网（www.land-develop.com），2005年 11月 8日。该表省略了第 1-11、20-23块土地的信息，合计数为第 1-23块经营性国有土地的总额。

表 10 2009年 12月 10日广州大学城住宅用地拍卖成交结果

序号 地块名称 竞得者 成交价 楼面地价 用地面积

1 DN401 城建地产 38500 9412 13498

2 DN402 城建地产 28000 9330 9619

3 DN501 城建地产 37000 9474 12518

4 DS1202 城建地产 46400 9503 15649

5 DS1301 城建地产 41600 8934 14524 数据来源：搜房网，2009年 12月 10日。

结论• 温铁军认为土地集体所有制避免了各种形式的地权买卖，是农民生活的一个最低保障，在城市经济不景气时农民可以返乡务农。• 然而，中国的现实则是，农民逐渐在“国家征用”的名义下丧失了赖以生存的土地所有权，其中土地“集体所有”非但未能保护农民地权，反而使这一“圈地运动”在中国农村开展的更为顺畅。

土地股份制应否成为中国农村土地制度改革的方向？—— 以南海土地股份制为例

背景• 傅晨（ 1996 ）：南海土地股份制“极有可 能成为这些地区农地制度选择的普遍模式 , 并昭示着其他地区农地制度创新的前景”。• 蒋省三、刘守英 ( 2003) ：南海土地股份制“可以屏蔽国家征地制度对农民权益的侵害 ,

有利于地方工业化 , 让农民分享工业化进程中的土地级差增值收益”。• 土地股份制应否成为中国农村土地制度改革的方向？

1. 发展不平衡源于区位差异

表1： 2004～2006年八镇（街）产业结构与农村居民纯收入的关系（％、元） 镇（街）

第一产业产值 比重三年均值

八镇（街）排名 农村居民纯收 入三年均值

八镇（街）排名

桂城 1.20 1 10164 1 罗村 1.83 2 8470 4 九江 3.12 6 8718 3 西樵 3.10 5 8490 5 丹灶 4.16 8 7966 8 狮山 3.09 4 8266 6 大沥 2.45 3 9824 2 里水 3.79 7 8256 7 注：表 1～9数据根据《南海农村经济统计》（2004～2006年度）相关数据整理而得。

表2： 八镇（街道）经济社、经济联社平均每社净收益（万元） 2006年 2005年 镇（街）

经济社 经联社 经济社 经联社 合计 37 481 38 438 桂城 72 1022 70 857 罗村 58 782 57 667 九江 28 128 28 137 西樵 18 172 38 181 丹灶 21 82 16 52 狮山 21 162 19 132 大沥 74 1685 64 1596 里水 38 168 30 166 最高/最低 4:1 20:1 4:1 31:1 注：加粗数字为当年最高最低平均每社净收益。

• 土地股份制实施 14 年 , 南海各地区农村居民收入水平及股份经济发展区域不平衡特征明显 , 南海土地股份制的绩效差异本质上是区位因素导致的土地级差地租差异。从南海落后地区看来 , 土地股份制与以前的合作社没有本质区别 , 桂城、大沥、罗村等东部镇 ( 街道 ) 农村经济发展较快 , 并非土地股份制所赐 , 而是优越的地理位置所致。

2. 家庭经营和非公有制 企业是主要收入渠道13.77

15.0416.71 17.42 17.98

0

5

10

15

20

1992 1997 2004 2005 2006

图 2 ：南海农村经济合作社人均股份分红占农村居民人均纯收入的比重（ % ）

9. 63 10. 51 12. 05

21. 5

28. 28

0

5

10

15

20

25

30

丹灶 狮山 西樵 桂城 大沥

图 3 ： 2006 年各镇（街道）人均分红占纯收入比例（ % ）

表 3：1992～2006年南海农村居民纯收入与人均股份分红情况（元、％） 年份 农民人均纯收入 人均股份分红 股份分红比重 1992 3774 520 13.77 1997 5856 881 15.04 2004 8326 1391 16.71 2005 8744 1523 17.42 2006 9501 1708 17.98

表 4： 2006年八镇（街）农村居民人均纯收入与村社人均股份分红情况（元、％） 镇

（街） 农村居民人 均纯收入

村社（组）人 均股份分红

股份分红占 纯收入比重

合计 9501 1708 17.98 桂城 10810 2324 21.50 罗村 9081 2203 24.26 九江 9397 1293 13.76 西樵 9182 1106 12.05 丹灶 8633 831 9.63 狮山 8984 944 10.51 大沥 10362 2930 28.28 里水 8870 1584 17.86

表5： 八镇（街）农村企业类型构成（％） 企业类型 2004年 2005年 2006年 家庭经营 27.10 27.99 25.69 非公有制 66.58 64.43 67.18 经济社 2.18 3.58 3.28 经联社 3.70 3.68 3.49

镇（街）级企业 0.44 0.32 0.37

表6： 八镇（街）各层次收入比重（％） 企业类型 2004年 2005年 2006年 家庭经营 12.65 11.15 10.12 非公有制 76.07 79.46 81.19 经济社 1.21 1.15 1.03 经联社 4.73 4.55 3.57 镇（街）级企业 4.54 3.70 4.09

3.股份经济收入渠道 单一和分红水平低 • 农村集体非流动性资产收益是南海农村集体经济收入的主要来源，除了少数农村集体经济组织集体企业的发包或经营收入外，南海农村集体经济主要采取农业用地、建设用地、物业出租这种比较单一的“三出租”经营形式，集体经济的增长主要依赖于增加土地资源消耗的厂房物业出租。

表 7：2006年南海农村村组两级可支配收入来源（亿元、%） 收入金额 比例 村组两级集体经济可支配收入 32.3 100 三项资产出租所得的可支配收入 29.7 91.95 集体农用地类资产发包收入 2.2 6.81 非农建设用地类资产出租收入 11.6 35.91 农村集体物业类资产出租收入 15.9 49.23 其他收入 2.6 8.05

表8： 农村股份经济社（经济社）股份分红情况（元、％） 2006年 2005年 2004年 镇（街）

Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅰ Ⅱ Ⅲ 合计 195 1668 93.3 177 1517 84.8 187 1390 85.1 桂城 261 2152 100 280 2118 95.8 239 1730 100 罗村 461 2358 100 384 2063 90.8 291 1490 90.8 九江 564 1293 100 577 1342 100 440 1014 100 西樵 138 1114 99.4 117 965 100 113 944 91.7 丹灶 60 850 83.8 52 666 77 115 600 74.3 狮山 97 950 87.8 76 851 61.3 78 862 66 大沥 296 2925 99.3 238 2351 100 273 2212 100 里水 188 1604 79.1 171 1579 77.5 185 1651 78.6 注：Ⅰ 为每股分配金额，Ⅱ Ⅲ为每股东分配金额， 为有股红分配的经济社比例。下表同。

表 9： 农村股份集团公司（经联社）股份分红情况（元、％） 2006年 2005年 2004年 镇（街）

Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅰ Ⅱ Ⅲ 合计 195 2164 12.7 199 1570 13.9 163 1401 8.5 桂城 228 2693 66.7 211 2256 66.7 172 1983 27.3 罗村 178 992 10.0 122 585 20.0 117 702 30.0 九江 0 0 0.0 378 554 17.6 489 711 13.0 西樵 74 740 3.8 58 576 3.8 55 551 3.7 丹灶 15 300 20.0 20 283 40.0 40 357 3.7 狮山 301 506 2.5 383 156 5.0 27 200 4.1 大沥 329 3031 11.5 300 2721 11.5 210 1908 9.4 里水 116 1411 14.7 400 3062 2.9 0 0 0.0

4.集体产权代理人侵害 • 南海农村土地股份制，将农民的土地承包经营权转换成土地股权，使分散的家庭承包经营转换为集体统一经营，实现了所有权与经营权的统一。从土地集约规模化经营角度来看，这一制度创新可以产生规模效应，克服分散农户缺乏投资资金及地块分散的不足。然而，作为一种特殊的集体产权制度安排，土地股份制存在的代理人问题可能会侵蚀其规模效应。随着股份经济组织资产经营规模增大，这一制度成本可能会给股东带来巨大损失。

资产扩张冲动表10： 罗村镇下柏村2005、2006年资产收益情况（万元、％）

年份 村社（组）两级 集体资产总额

村社（组）两级 集体经济总收入

村社（组）两 级集体净收益

净收 益率

总收 入率

2005年 4085 1820 1217 29.79 44.55 2006年 8464 2028 1089 12.87 23.96 增减变化 4379 208 -128 -16.93 -20.59 注：净收益率＝净收入/总资产，总收入率＝总收入/总资产。

组织成本高昂 7226

8886

66547346033

19041158

4488 3312 干部报酬办公经费治安费清洁卫生绿化费教育开支计划生育救助和五保户供养合作医疗保险养老保险

图 5 ： 2005 年南海全区社（组）两级集体村政建设、公益福利费用开支

• 南海全区农村集体干部事业人员报酬总额从 2004 年的 3631 万元增加到 2005 年的 10014 万元，增长了 1.75倍。

3631

10014

02000400060008000

1000012000

2004 2005

图 6 ：南海全区农村集体干部事业人员报酬

• 2005 年南海区集体净收益 30 万元以下的村集体共计 45 个，开支总额为 4767.1 万元 。其中，村干部报酬和办公经费占总开支高达 32％，股份分红、当年扩大再生产开支仅占总开支的 1.2％、 3.04％。• 高额的村干部报酬和办公经费作为土地股份制的组织成本，不仅降低股份经济组织的扩大再生产能力，而且严重侵蚀农民的股东权益。

结论：土地股份制实质为再集体化• 土地股份制以较低的成本实现了农地转用，有力的推动地方的工业化与城市化并促进了地方经济发展。然而，不容忽视的是，这一制度的本质是土地的再集体化：农民原来所享有的土地承包经营权转化为股权，土地由集体统一经营。农村集体产权固有的缺陷往往使农民的股东权益遭受侵害。如果说在农业税负沉重的 90 年代，农民可能愿意将土地使用权交给集体的话，那么在农业税取消之后，在中国农村强制推行土地股份制，可能是一个得不偿失的再集体化的不可逆过程。

集体所有制的优越性？——“华西村奇迹”的集体主义逻辑