台灣廢棄物政策的演變& 他國零廢棄的經驗看守台灣協會：謝和霖

2009.08.16 台蒙交流活動

廢棄物的種類 一般廢棄物：家戶垃圾與非事業單位所產生之都市廢棄物。 事業廢棄物：係指農工礦廠（場）、營造業、醫療機構、公民營廢棄物清除處理機構、事業廢棄物共同清除處理機構、學校或機關團體之實驗室及其他經中央主管機關指定之事業所產生廢棄物。 一般事業廢棄物 有害事業廢棄物

一般廢棄物之管理架構

焚化政策的緣起土地面積狹小人口密度高高度工業發展所以自 1980 年代起，掩埋場一地難求，垃圾大戰時有所聞。故於 1986 年的行政院科技顧問會議決議，垃圾處理方針為「焚化為主、掩埋為輔」。

垃圾之島

彰化花壇的溪流髒污之流

•於 1990 年，環保署提出「台灣地區資源回收廠 ( 焚化爐 ) 興建計劃，預計興建 21 座大型焚化爐。•於 1996 年，環保署又提出「鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化爐推動方案」，欲以 BOO/BOT 模式興建另 15 座大型焚化爐。

焚化爐興建計劃的推動

焚化爐興建計劃現況單位：座

操作中 24完工待運轉 0驗收中 2興建中 0停止興建 10共計 36

大型焚化爐分布

圖

【民有民營焚化廠】

【公有公營焚化廠】【公有民營焚化廠】

設置地點 辦理方式 ( / )處理容量 噸日

總 計 8,400 1 桃園縣 BOO 1,200 2 苗栗縣竹南鎮 BOT 500 3 臺中縣烏日鄉 BOT 600 4 雲 林 縣 BOO 600 5 臺 東 縣 BOO 300 6 新 竹 縣 BOO 300 7 南 投 縣 BOO 400 8 彰 化 縣 BOO 800 9 臺北縣 BOO 300 10 桃園縣北區 BOO 800 11 臺 中 市 BOO 600 12 臺中縣大安鄉 BOT 500 13 臺南縣七股鄉 BOT 900 14 花 蓮 縣 BOO 400 15 澎湖縣湖西鄉 BOT 200

鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化爐推動方案現況

-

5,000

10,000

15,000

20,000

25,00019

89

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Years

Tons

/Day

Daily GarbageGeneration

Total DesignCapacity of theMWI

Daily GarbageIncineration

我國垃圾量的消長

1 、垃圾焚化爐日處理量營運中： 21,000 噸； 興建中： 3,000 噸；計劃中： 3,200 噸2 、台北市 2001 年垃圾量為 2,505.1 噸 / 日，而 2002 年 1-3 月份平均為 1,8

80 噸 / 日；現有三座焚化爐處理量為 4,200 噸 / 日。目前進事業廢棄物及基隆垃圾。2 、桃園桃南焚化爐不夠垃圾，計畫將舊垃圾場垃圾挖出送燃；3 、新竹市公開行文，希望把垃圾送到南寮焚化爐燒；4 、台中縣烏日焚化廠完工運轉後，將沒有垃圾燒；5 、嘉義鹿草焚化爐只開一個爐 (450 噸 / 日 ) ，且將八掌溪垃圾場垃圾挖出來送燃；6 、高雄縣仁武廠垃圾不足，而岡山廠更發生連試燒垃圾都不足的現象；7 、高雄市兩座焚化爐因垃圾量不夠，發生降價搶垃圾的情形；8 、屏東南崁焚化爐三個爐僅開二個 (600 噸 / 日 ) 。

垃圾不夠的焚化廠

焚化的問題1. 污染排放：排放數百種有害物質2. 破壞資源3. 能源損失4. 巨大的財務負擔5. 減少工作機會6. 排擠更永續的替代方案

( 源頭減量、分類回收再利用… )7. 環境不公義﹝鄰避效應 )

….

空氣污染→ 1. 二氧化碳 + 水 2. 酸性氣體 3. 有毒重金屬 (水銀 ) 4. POPs( 戴奧辛等 )

←廢水排放

←污染食物鏈

污染土壤及農作物

底灰和飛灰處理不當→

焚化爐污染的來源

大英科技百科全書 ( 第四冊 150 頁 ) 「 85 公克的戴奧辛溶於引水中，便可毒斃整個紐約市的所有市民」。 1979 年中部地區發生米糠油中毒事件，為戴奧辛中毒案例，被國際列入為戴奧辛的危害記錄裡。 1983 年台南灣裡地區露天焚燒廢電線電纜，產生戴奧辛污染事件。當時衛生署長許子秋指出：台南灣裡焚燒廢電線電纜之飛灰及殘渣，將使附近土壤、水源造成永久污染。

世紀之毒戴奧辛

強力致癌因子、腫瘤觸發者及畸型因子，會引發下列癌症：非柯杰金氏淋巴瘤、肺癌、甲狀腺癌、複合骨髓瘤、大人和小孩的白血病。 在極微量下亦會影響免疫系統和內分泌系統。 以色列比克柯林醫院不孕症及試管嬰兒中心的馬亞奈教授在其研究報告中指出戴奧辛與子宮內膜異位症 ( 可能會造成不孕症 ) 有關。 大阪攝男大學宮田教授：戴奧辛可能是幼兒異位性皮膚炎的元兇。

世紀之毒戴奧辛

為害人體於無形：若未透過流行病學之調查、分析與比較，很難指證某一癌症的發生完全是由戴奧辛所引起的。 透過食物鏈的積聚與濃縮，對人造成莫大的影響： 1. 水體：沉降水面的戴奧辛經藻類、浮游生物、小魚、大魚到人類，一路積累，最後所有毒量集中由人攝取。 2.陸地：沉降陸面的戴奧辛經由植物、牛羊到人類，相同的最後所有毒量集中由人攝取。 根據聯合國統計，全球有 69% 的戴奧辛排放來自焚化爐。

世紀之毒戴奧辛

設計為各種垃圾都可以燒，進爐垃圾未加完善管制，諸多戴奧辛產生源 (如 PVC製品，殺蟲劑容器 )送入燃燒，甚至為了解決垃圾焚化爐過量的問題，而開放事業廢棄物進垃圾焚化爐，以老百姓的納稅錢，代處理事業廢棄物； 處理過多事業廢棄物事業廢棄物，又無法避免有害事業廢棄物或不適然廢棄物進廠，致爐子經常損壞，而開開停停； 底渣含大量戴奧辛和重金屬，政府未視為有害事業廢棄物，任其堆置於一般的衛生掩埋場中，甚至透過篩分再利用而流布於環境； 飛灰固化物之穩定化效果堪虞； 嚴格排放標準不足以降低污染排放的風險。

國內焚化爐的問題

1997,8,6 環保署公布『廢棄物焚化爐戴奧辛管制及排放標準』第五條 本標準戴奧辛之排放標準值應符合下列規定： 一、新設焚化爐： 0.1ng-TEQ/Nm3 二、既存焚化爐： 1.0ng-TEQ/Nm3 1997,8,6 環保署公布『廢棄物焚化爐戴奧辛管制及排放標準』第十條 本標準中既存焚化爐應自發布日後四年內符合戴奧辛規定限值。 2000 年訂定小型焚化爐戴奧辛排放濃度標準， 2002 年 1月 1日起執行；每小時 4噸以上者， 0.1ng-TEQ/Nm3 每小時 4噸以下者， 0.5ng-TEQ/Nm3

環保署焚化爐排放戴奧辛的管制

「一般廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第十五條第四款的規定『焚化灰渣之飛灰應分開貯存收集，不得與底灰混合。』 1999 年 5 月修改「一般廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」，於第二十條第二款加入『飛灰及底灰混合，用於具二層不透水層且加強污染防治措施之掩埋場，做為覆土材料，屬再利用行為。』 「美國最高法院在 1994 年判決，焚化灰渣應適用於 RCRA Subtit

le C, 也就是以有害廢棄物之認定。」（環境荷爾蒙管制，陳永仁，頁 144 ） 按照「有害事業廢棄物應與一般事業廢棄物分開貯存。」（事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第八條），及有害事業廢棄物「應設置專門貯存場所」（事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第十四條第一款）來看，既然飛灰屬於有害事業廢棄物，而底灰也應列入，就不得送進垃圾掩埋場處置。

作業中煙塵彌漫，對工作人員及附近居民可能產生危害。

南部飛灰掩埋場→↓

飛灰固化物↓

樹林灰渣掩埋場→

飛灰固化物→

↓鄉鎮自行處理灰渣

一般事廢夾帶有害事廢偷渡處理

焚化爐進廠垃圾管制鬆散

我國的焚化爐連塑膠袋都燒不掉！

起爐及停爐溫度未達到垃圾完全燃燒前，產生大量的污染排放物； 防制污染設備不足，無法控制污染物的排放； 操作人員非專職，且未有專業訓練； 監督不易，完全任憑操作者決定； 送燃垃圾成份難以控制。

小型焚化爐問題更嚴重

Communities Fighting with an Incinerator In Kaohsiung

An Angry Resident was Throwing Eggs On a Model Medical Waste Incinerator

改變我們的生活與思考模式！清潔生產 + 零垃圾 = 零廢棄

不要認為凡是生產就一定有污染，廢棄物是不良管理的不良產物！

如何面對環境危機？

線性的生產消費與廢棄的產品生命週期

邁向零廢棄的社會資源之線型與循環型比較

循環型社會

現況社會大量生產大量消費大量廢棄

原料

產品廢棄物製造

使用

再循環

零廢棄政策 零垃圾策略 原物料 清潔生產機制 重複使用 ↓ 綠色設計 回收再製 產 品 堆肥化 ↓

消 費 生產者延伸責任 ↓ 廢棄物

前提：產品或生產行為的必要性；

準則：沒有毒性、有效使用能源。

其整個生命週期內都不會造成污染；保存自然和文化的多元化；

維護下一代因應其需求的能力。

清潔生產的前提與準則

◎ 預 警 原 則 ◎ 預 防 原 則

◎ 民 主 原 則 ◎ 全 方 位 原 則

清潔生產的四大原則

原料 基本材料 生產 產品 可再生、有機 使用清潔技術開採及收割降到 使用沒有毒害物料 產品為： 最低 廢棄物降到最低、 重復使用 生物可分解、 可修理 無毒 可做堆肥 可回收再製 有必要性

清潔生產以經濟循環為基礎

零垃圾策略的原則源頭減量分類回收再使用再利用避免焚化與掩埋

National Waste Policy Summit-Area Meeting in HsinJu ，2003

National Waste Policy Summit-Area Meeting in Kaohsiung， 2003

我國的零廢棄政策措施 1997 年，四合一資源回收制度的建立 2000 年，台北市垃圾隨袋徵收 2002 年，限塑政策

1. 不得免費提供塑膠袋2. 有店面餐廳不得提供保麗龍餐具

2003 年 12月，零廢棄政策目標的宣示 2004 年，決定實施垃圾強制分類：廚餘、資源物、一般垃圾第一階段： 2005 年 1月 1日於兩直轄市與五省轄市實施第二階段： 2006 年 1月 1日全面實施 2006 年 7月 1日，公部門及學校的餐廳禁止使用免洗餐具 2006 年 9月 1日，限制含汞乾電池的製造、輸入與販賣 2007 年 7月 1日，推動政府機關與學校等公部門減少紙杯使用

四合一資源回收制度資源回收基金管理委員會

消費者 回收商

執行機關

處理商

生產者

廢棄物流：應回收物（政府管制）與回收項目（自由市場）

金錢流：回收處理費

台北市垃圾費隨袋徵收的成果

人口 (千人)

平均每日垃圾清運量(公噸/天)

平均每人每日垃圾量(kg/人/天)

資源回收率

1995 2649 3520 1.33

1996 2621 3459 1.32

1997 2591 3860 1.49

1998 2622 3724 1.42 1.82%

1999 2640 3392 1.285 1.97%

2000 2646 2661 1.006 4.79%

2001 2634 2724 1.034 5.25%

2002 2644 2033 0.769 23.01%

限塑政策成果根據 2005 年環保署的成果統計： 民眾自備購物袋的比例提昇，由原本的 2 成上升至 8 成 管制對象所使用之購物用塑膠袋個數減量率約為 69% ，若加計紙袋之替代使用，整體購物袋使用個數減量率約為 65% 。 而免洗餐具部分，政策實施後，管制對象所使用之塑膠類免洗餐具個數減量率約為 90% ，若加計紙餐具之替代使用，整體免洗餐具使用個數仍呈現減少趨勢，減量率約為 29% 。 在重量減量方面，整體購物袋加上免洗餐具每年垃圾減量可達 1.92萬噸。

廚餘回收

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

Year

Tons

Daily Garbage GenerationDaily Garbage disposalDaily Gabage Recycled

垃圾減量的成果

05

1015202530354045

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

year

perce

nt

Recycling Rate

典範如何轉移？影響選擇的考慮因素成本→污染者付費方便性→投資基礎設施、教育訓練技術可行性→研究發展價值觀→提高民眾意識、促進民眾參與Others ：市場需求

廢棄物產生 廢棄物避免成本 高 低方便性 /技術可行性

高 低

現況 1. 管理制度寬鬆，人力不足，致非法管道横行2. 業者少有意願投資研發來避免生產過程產生的廢棄物3. 廢棄產品的處理責任與生產者無關，造成產品成本外部化4. 生產者以過度包裝來刺激需求

對策 加強執法，並提高非法處置的罰則生產者延伸責任：歐盟的 WEEE 指令課徵產品稅、限制使用：如塑膠袋限用產品禁令：如免洗餐具與 PVC有害物質使用禁令：歐盟的 ROHS 指令限制包裝的立法

分類 混合 回收再利用 焚化與掩埋成本 高 低 低 高方便性 低 高 低 高現況 廢棄物拋棄者不清楚垃圾的實際處理成本。 對於大量的垃圾，垃圾處理者尋求以補貼或者成本外部化的方式，來尋求最簡便的垃圾處理方法對策 隨袋徵收

強制分類瓶罐押金制路邊回收計劃…

取消不當補貼徵收焚化稅、掩埋稅 (搭配雙重紅利 )處置禁令、針對多種物質回收 (廚餘 )設定再利用目標獎勵再利用研發與市場開發再生產品採購再生材質最低含量的立法要求

他山之石：值得效法的其他國家經驗 德國 南韓 …

生產者延伸責任制德國於 1991 年首度立法，鑒於都市廢棄物中含有大量的包裝材 ( 佔 1/3) ，增加了地方政府廢棄物處理的財務與工作負擔，因而立法要求生產者負有包裝材廢棄後的回收處理責任。

生產者延伸責任制 (EPR)推動清潔生產的策略之一• 從廢棄物管理變成產品生命週期的思考• 從每個人的問題變成生產者的責任• 是產品政策而非廢棄物政策• 使污染者付費原則生效，並試圖將真實成本內化到產品的價格中• 使生產者負起整個產品生命週期的財務與實際責任，包括產品生命末期的廢棄處理責任

德國生產者延伸責任實施結果1991-1995 年間，包裝材消耗量減少了 100 萬噸。包裝材的回收再利用率則從 1993 年的 52% 增加至 1996 年的 84% 。生產者的策略包括：減重、減少不必要的包裝 ( 如牙膏的外盒 ) 、可再充填包裝的使用增加、減少不易回收材質的使用。

歐盟的 WEEE 指令：生產者責任 2003 年 1月生效 EEE ：電子電器設備，共計十類八十一項產品 會員國需保證，於 2005.08.13起生產者必須履行產品收集、處理、回收再利用及良好處置之財務責任。

歐盟WEEE要求各會員國於 2006.12.31前達到的回收目標項次 EEE 類別 產品列舉 回收率 組件、材料、物 質 的 再使 用 與 再利用率1 大型家用電氣產品 冷凍櫃、洗衣機、微波爐等 80 ％ 75 ％2 小型家用電氣產品 吸塵器、刮鬍刀、熨斗等 70 ％ 50 ％3 資訊及通訊設備 電腦、印表機、電話、傳真機 75 ％ 65 ％4 消費性電子產品 收音機、音響、錄影機 75 ％ 65 ％5 照明設備 螢光燈、低壓鈉燈 70 ％ 50 ％6 電動工具 旋盤、研磨盤、割草機、手工具 70 ％ 50 ％7 玩具 電動車、電視遊樂器 70 ％ 50 ％8 醫學設備 呼吸器、 X 光機、核能設備 2008.12.31 再訂9 監視及控制設備 偵煙器、家用或工廠之儀校設備 70 ％ 50 ％10 自動販賣機 零錢機、飲料零食隻自動販賣機 80 ％ 75 ％

歐盟 ROHS 指令：綠色設計 2003 年 1月生效 適用對象： WEEE規範之產品 2006.07.01起，投入市場之 EEE 不得含有鉛、鎘、汞、六價鉻、 PBB 、 PBDE(溴化阻燃劑 )

韓國廢棄物管理政策的里程碑以體積計價的垃圾費徵收制度 ( 隨袋徵收 ); 1995民眾參與監督焚化爐與掩埋場 ( 有一個由當地民眾組成的監督委員會；民眾若參與監督進場廢棄物時 , 廠商需付給民眾酬勞 ; 廠商需定期檢驗設施週遭環境變化 , 並將結果告知民眾 ); 1995禁用或限用隨用即丟的物品 ( 促進資源節約與再使用法 ) ; 1999 生產者延伸責任制 ; 2003禁止廚餘直接掩埋 ; 2005

南韓 EPR 制度的運作方式1. 擬定計劃、資料收集：環境部每五年訂定回收基本計劃，設定可回收率以及中長期回收目標。地方政府根據環境部的指導方針，每年公佈可回收物的實際數量與應分離收集的廢棄物數量。2. 賦予生產者回收責任：然後環境部再根據往年的實際回收成果、應回收總量、回收產業情況，設定當年各回收項目的應回收量。再依照各生產者的市場佔有率分配其應回收量。3. 生產者執行回收責任：自行回收、委託回收業者回收、參加回收事業互助會。4. 政府檢查生產者回收責任是否達成：每年三月由生產者提交回收責任履行報告，再由環境部檢查回收業者的實際回收成果來加以確認。未達目標者則課以實際回收成本的 1.1

5-1.3倍罰金。

韓國的 EPR 制度原來只有 deposit system，與我國資源回收基金類似；但 deposit system無法達到產品重新設計與資源回收增加的效果。2003年 1月起，廠商需負責其廢棄產品的收集與回收的財務與實際責任；而政府則賦予回收率的目標，並予以監督。未達目標者則與以課徵罰金。

韓國引入 EPR的歷程 -11997.07-1998.07：完成『制定整合型廢棄物回收系統』研究報告與相關產業討論1999.05-1999.12：執行『自控式回收系統管理計劃研究』2000.04：完成 EPR計劃 ( 修正案 )

韓國引入 EPR的歷程 -2 2000.04-2002年底：1.舉辦一系列的公聽會、專家座談會、針對相關產業的公聽會、 NGO針對EPR系統的諮詢研究、 20 場以上部會間的研討會與協調會。2.試辦計劃：日光燈 (2000)、玻璃、瓶罐、輪胎 (2001)、潤滑油、 PET(2002)。

韓國 EPR系統誰是生產者：採用 major responsible party system ，即有權利選擇產品與包裝材質之設計與配置者，即為承擔回收責任之生產者。廢電子電器產品的收集：為建立有成本效益的收集體系，要求各銷售點成為收集處。

公寓旁的垃圾收集站標準的有價垃圾袋

垃圾隨袋徵收

垃圾費隨袋徵收的成果 -1(Unit: ton/day)

Categories 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Total Amount Generated

58,118 47,774 49,925 47,895 44,583 45,614 46,438

Recycled 8,927 11,306 13,085 13,907 15,566 17,394 19,167

Landfill 49,191 36,468 36,840 33,988 29,017 28,220 27,271

Amount Generated Per Person

1.33 1.07 1.11 1.05 0.96 0.97 0.98

垃圾費隨袋徵收的成果 -2(Unit: %)

Categories 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Recycling 15.4 23.7 26.2 29.0 34.9 38.2 41.3

Incineration 3.5 4.0 5.5 7.1 8.8 10.2 11.7

Landfill 81.1 72.3 68.3 63.9 56.3 51.9 47.0

廚餘減量與回收 -1減量策略：• 諮詢各領域的專家，發展出給家戶、餐廳、炒大鍋飯的團體等參考的『廚餘減量指導方針』。結合婦女團體、宗教團體、環保團體、食品業，進行公眾宣導，讓大家能遵循這指導方針。• 某一地區的地方政府與食品業、公民團體共同發展符合地方特色的食物供應系統，並達成自願性的合約，來實施此系統。• 設計對環境友善的餐廳，資助示範餐廳，在菜市場建立食物銀行並實施廢棄物產生收費制。• 經減量後仍產生的廚餘則儘可能地予以回收。

廚餘減量與回收 -2回收策略：與農業森林部與衛生福利部合作，建立廚餘回收基本計劃 (1998-2002)，促進廚餘回收。 2000 年底前，已有 57%的家庭將廚餘分開來，回收設施也擴增至每天 5,347噸。

廚餘減量與回收的成果[Changes in Food Waste Recycling]

Categories 1998 1999 2000 2001.3

Generated amount (ton/day)

11,798 11,577 11,434 11,160

Recycled amount (ton/day)

2,566 3,929 5,161 6,086

Recycling percentage (%)

21.7 33.9 45.1 54.5

Households that separate food waste

(in ten thousand) 188 489 770 870

Note: There were 15.14 million households in Korea at the end of 2000.

禁用 /限用隨用即丟的產品 -1包括紙杯、塑膠袋、塑膠容器、免洗餐具、傳單、隨用即丟的加油用具。餐廳不准使用任何隨用即丟的用具，包括紙杯。如果要外帶，則不准免費提供。所收的費用則在顧客退回紙杯時還給顧客。外帶的便當必須是紙製。塑膠袋不准免費提供，所收的費用則在顧客退回袋子時還給顧客。運動場使用的隨用即丟的加油用具與旅館的隨用即丟的盥洗用具均不准免費提供。

某染料公司聘請一位化學家，從 8000 種化學物質，篩選出 38 種無毒染料。其篩選條件為不含突變誘導物質、致癌物、生物累積物質、持久性毒素、重金屬、荷爾蒙干擾物質。那米比亞啤酒場以完全有機、零垃圾的方式生產啤酒及副產品，結果產量增加 7倍、工作機會增加 4倍。

清潔生產的實例

地點 轉向率(%) 埃及開羅 薩巴林服務區 85 紐西蘭 奧坡提基區(Opotiki) 85 義大利 迦索(帕度亞) (Gazzo (Padua)) 81 安大略 特倫頓(Trenton) 75 義大利米蘭 貝魯斯科(Bellusco) 73 荷蘭 72 加拿大安大略 諾森伯蘭郡 (Northumberland County) 69 安大略 西德尼(Sidney) 69 加拿大愛德華太子島東方太子城 66 美國緬因州 布斯灣(Boothbay) 66 加拿大哈利法克斯(Halifax) 65 美國新澤西州 查坦(Chatham) 65 美國維吉尼亞洲 瀑布教堂市(Falls Church) 65 愛爾蘭 哥爾威(Galway) 63 安大略 貝爾維爾(Belleville) 63 澳洲 坎培拉(Canberra) 61 美國華盛頓州 貝爾維(Bellevue) 60

已有許多地方逼近零垃圾的目標

澳洲首都坎培拉通過一條法律：到 2010 年將沒有任何垃圾需要掩埋

丟 棄

處 理資源回收

清潔生產零垃圾

永續社會