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关于上海市 2018 年市级决算

及 2019 年上半年预算执行情况的报告

市财政局局长 过剑飞

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受市人民政府委托，向市人大常委会提出本市 2018 年市

级决算报告和市级决算草案，请予审查。同时，简要报告今年上

半年本市“四本预算”执行、财政重点工作推进落实情况和下半年

工作的初步安排。

一、关于本市 2018 年市级“四本预算”决算情况

2018 年，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，全

市各区、各部门以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，

深入学习贯彻习近平总书记考察上海重要讲话精神，坚持稳中求

进工作总基调，全面贯彻新发展理念，落实高质量发展要求，经

济社会保持平稳健康发展，全年各项目标任务圆满完成。在此基

础上，财税改革发展各项工作取得新进展，全市和市级决算情况

总体良好。根据预算法有关规定，重点报告以下情况：

（一）市级一般公共预算收支决算情况

2018 年，全市一般公共预算收入 7108.1 亿元，为预算的

100%，比 2017 年（下同）增长 7%。加上中央财政税收返还和

补助收入 851.4 亿元，上年结转收入、调入资金、动用预算稳定

调节基金等 1086 亿元，以及地方政府一般债务收入 382.1 亿元，

收入总量为 9427.6 亿元。全市一般公共预算支出 8351.5 亿元，

完成调整预算的 99.1%，增长 10.7%。加上上解中央财政支出

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184.9 亿元、地方政府一般债务还本支出 173.5 亿元、补充预算

稳定调节基金 485.4 亿元、结转下年支出 232.3 亿元，支出总量

为 9427.6 亿元。全市一般公共预算收支决算平衡。市级一般公

共预算收入 3362 亿元，为预算的 100%，增长 6.5%。加上中央

财政税收返还和补助收入 851.4 亿元，上年结转收入、区级上解

收入、调入资金、动用预算稳定调节基金等 645 亿元，以及地方

政府一般债务收入 382.1 亿元，收入总量为 5240.5 亿元。与向市

十五届人大二次会议报告的执行数相比，市级一般公共预算收入

增加 0.6 亿元，主要是中央与本市两级财政最终结算后中央财政

补助收入增加。市级一般公共预算支出 2791.8 亿元，完成调整

预算的 102.7%，增长 26.2%。加上上解中央财政支出 184.9 亿元、

市对区税收返还和转移支付支出 1738 亿元、地方政府一般债务

还本支出 61.5 亿元、地方政府一般债务转贷支出 312.1 亿元、补

充预算稳定调节基金 39 亿元、结转下年支出 113.2 亿元，支出

总量为 5240.5 亿元。与向市十五届人大二次会议报告的执行数

相比，市级一般公共预算支出增加 0.6 亿元，主要是最终结算后

增加的中央财政补助收入结转下年支出。市级一般公共预算收支

决算平衡。

从收入决算的具体情况看，市级税收收入 2789.3 亿元，为

预算的 98.9%。其中：增值税 1145.2 亿元，为预算的 97.5%，主

要是从 2018 年 5 月起国家实施了下调增值税税率、提高小规模

纳税人标准等增值税减税政策，增值税增长低于年初预期。企业

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所得税 874.1 亿元，为预算的 102.6%，主要是本市大力推动经济

高质量发展，产业结构转型升级和新旧动能转换成效逐步显现，

带动企业所得税增长高于年初预期。个人所得税 380.6 亿元，为

预算的 98.7%，主要是从 2018 年 10 月起国家实施了提高起征点、

扩大税率级距等个人所得税减税政策，个人所得税增长低于年初

预期。市级非税收入 572.7 亿元，为预算的 105.5%，主要是对上

年国有土地出让收益进行清算后，按国有土地出让收益计提的教

育资金收入和农田水利建设资金收入增长高于年初预期。

从支出决算的具体情况看，市级支出 2791.8 亿元，完成调

整预算的 102.7%。其中：教育支出 283.6 亿元，完成预算的

100.8%；科学技术支出 256.5 亿元，完成调整预算的 110.7%；社

会保障和就业支出 353 亿元，完成预算的 103.2%；医疗卫生与

计划生育支出 198.1 亿元，完成预算的 98.9%；文化体育与传媒

支出 94.2 亿元，完成预算的 109.2%；公共安全支出 176.2 亿元，

完成预算的 109.9%；节能环保支出 138.8 亿元，完成调整预算的

106.5%；城乡社区支出 594.1 亿元，完成调整预算的 104.6%；交

通运输支出 220.6 亿元，完成调整预算的 107.1%。

2018 年，市对区一般公共预算转移支付 1091.3 亿元，完成

预算的 101%。其中：一般性转移支付 645.4 亿元，专项转移支

付 445.9 亿元。与向市十五届人大二次会议报告的执行数一致。

按照预算法有关规定，对预算执行中因国家和本市政策调整

等因素形成的年初预算时难以预见的支出，通过动支预备费予以

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安排。2018 年，市级预备费预算 72 亿元，主要用于预算执行中

增加安排对口支援资金、城市维护经费，新增安排虹桥枢纽周边

公路整治、架空线入地、智慧公安、世界人工智能大会、中国品

牌日系列活动等方面支出。上述支出，已按规定归入相应的支出

科目。

2018 年，市级动用预算稳定调节基金 365 亿元，主要用于

增加安排基本建设、轨道交通建设、偿债等支出，以及设立历史

风貌保护和城市更新专项资金等方面支出。

2018 年，市级使用以前年度结转资金 26 亿元。其中：市级

使用 24 亿元；市对区税收返还和转移支付使用 2 亿元。

2018 年，市级周转金规模没有发生变化，年末余额为 56.5

亿元，主要用于调剂预算年度内季节性收支差额。

2018 年，市级“三公”经费财政拨款支出合计 5.94 亿元，比

预算数减少 1.46 亿元，主要是各部门贯彻落实中央八项规定精

神，按照过“紧日子”的要求，从严控制和压缩“三公”经费支出。

其中：因公出国（境）费 1.67 亿元，减少 0.15 亿元；公务用车

购置及运行费 3.54 亿元（其中，购置费 1.25 亿元、运行费 2.29

亿元），减少 0.76 亿元；公务接待费 0.73 亿元，减少 0.55 亿元。

上述行政事业单位结余的财政资金，全部用于补充市级预算稳定

调节基金。

2018 年，市级基本建设支出 530 亿元，主要用于 G228 公路

新建、S7 公路新建、区与区对接、“断头路”等重大交通基础设

施工程建设，以及黄浦江上游水源地连通管等城市运行重大保障

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工程、白龙港污水厂提标改造等重大生态环境工程建设、上海图

书馆东馆建设等重大社会民生工程建设等方面支出。

（二）市级政府性基金收支决算情况

2018 年，全市政府性基金收入 2095.4 亿元，为调整预算的

107.1 %，增长 6.9%。加上中央财政补助收入 18.8 亿元、地方政

府专项债务收入 323.8 亿元、调入资金 23.6 亿元、动用上年结转

收入 324.8 亿元，收入总量为 2786.4 亿元。全市政府性基金支出

2351.9 亿元，完成调整预算的 97.5%，增长 15%。加上地方政府

专项债务还本支出 60.5 亿元、调出资金 182.4 亿元、结转下年支

出 191.6 亿元，支出总量为 2786.4 亿元。市级政府性基金收入

612.7 亿元，为调整预算的 107.5%，增长 1.2%。加上中央财政补

助收入 18.8 亿元、动用上年结转收入 64.8 亿元、区级上解收入

0.3 亿元、地方政府专项债务收入 323.8 亿元，收入总量为 1020.4

亿元。市级政府性基金支出 538.6 亿元，完成调整预算的 100%，

增长 47.6%。加上市对区转移支付支出 87.8 亿元、地方政府专项

债务还本支出 9 亿元、地方政府专项债务转贷支出 323.8 亿元、

调出资金 22.5 亿元、结转下年支出 38.7 亿元，支出总量为 1020.4

亿元。市级政府性基金收支决算数，与向市十五届人大二次会议

报告的执行数一致。

（三）市级国有资本经营收支决算情况

2018 年，全市国有资本经营收入 148.1 亿元，为调整预算的

112.3%，增长 23.3%。加上上年结转收入 21 亿元，收入总量为

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169.1 亿元。全市国有资本经营支出 121.7 亿元，完成调整预算

的 100.2%，增长 22.4%。加上调出资金 32.6 亿元、结转下年使

用的结余资金 14.8 亿元，支出总量为 169.1 亿元。市级国有资本

经营收入 118 亿元，为调整预算的 108.4%，增长 33.3%。加上上

年结转收入 14.8 亿元，收入总量为 132.8 亿元。市级国有资本经

营支出 97.1 亿元，完成调整预算的 99.3%，增长 27.4%。加上调

出资金 25.9 亿元、结转下年使用的结余资金 9.8 亿元，支出总量

为 132.8 亿元。市级国有资本经营收支决算数，与向十五届人大

二次会议报告的执行数一致。

（四）本市社会保险基金收支决算情况

2018 年，全市社会保险基金收入 4429.7 亿元，为调整预算

的 100.5%，增长 6.4%。其中：保险费收入 3774.8 亿元，财政补

贴收入 327.2 亿元，中央调剂资金收入 114 亿元，利息等其他社

会保险收入 213.7 亿元。全市社会保险基金支出 3951.5 亿元，完

成调整预算的 99.2%，增长 10.2%。其中：中央调剂资金支出 165.2

亿元。本年收支结余 478.2 亿元，年末滚存结余 4989.3 亿元。与

向市十五届人大二次会议报告的执行数相比，本市社会保险基金

收入增加 14 亿元、支出增加 32.1 亿元、本年收支结余减少 18.1

亿元，主要是经按实清算后各项基金收支情况相应增减变动。

需要说明的是，按照预算法和国务院有关规定，当年预算已

经安排、尚未支用并按规定留归预算单位继续使用的资金，可以

实行权责发生制核算。2018 年，市级按上述规定实行权责发生

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制核算的事项主要为预算单位政府采购结转资金等项目资金，资

金总量 28.4 亿元。对上述资金，市财政局将在预算执行中加强

动态管理，及时拨付经费，尽快发挥资金效益。

截至 2018 年年底，本市发行的地方政府一般债券余额为

2603.9 亿元（其中：市级使用 339 亿元，区级使用 2264.9 亿元）、

专项债券余额为 2362 亿元（其中：市级使用 322 亿元，区级使

用 2040 亿元）。经国务院批准，财政部核定本市 2018 年底的政

府债务限额为 7703.5 亿元。经财政部 2018 年地方政府债务年报

审核，截至 2018 年年底，本市地方政府债务余额为 5034.9 亿元

（其中：市级 712.8 亿元、区级 4322.1 亿元）。按审计口径计算

的 2018 年年末债务率为 41%，规模总量适度，风险总体可控。

全市和市级“四本预算”收支项目的预算数、调整预算数、决

算数及其对比分析，详见全市及市级财政决算草案。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

2018 年，我们坚决贯彻中央和市委的各项决策部署，按照

市人大有关决议、审查意见和批准的预算，聚力增效实施积极的

财政政策，着力支持深化供给侧结构性改革，着力促进提升城市

能级和核心竞争力，着力稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳

投资、稳预期，有效地促进了上海经济社会持续健康发展。一是

财政助推经济高质量发展迈出新步伐。全面贯彻市委《关于面向

全球面向未来提升上海城市能级和核心竞争力的意见》，安排落

实战略性新兴产业发展专项资金 98 亿元、国家科技重大专项及

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地方配套资金 44.9 亿元、国家实验室能力培育资金 2.7 亿元等财

政资金，着力加大对大科学设施、科技重大专项、关键核心技术

研发攻坚、高水平研究机构、研发与转化功能型平台、知识产权

运营服务、“四大品牌”和人才高峰工程建设等高质量发展重要领

域、重点区域、重大战略性项目的财政投入力度，从财政政策上

鼓励、引导和支持融资租赁业在沪集聚创新发展，并对符合条件

的 51 件创新产品实行政府首购政策，着力拓展政府采购支持国

产设备的政策导向功能，集成电路、人工智能、生物医药等战略

性新兴产业加快发展，经济发展的新动能持续增强；将上海自贸

区专项发展资金规模从原来的 24 亿元扩大到 40 亿元，从税收政

策和资金保障上确保首届中国“进博会”圆满成功，聚力支持在省

际道路对接贯通、协同创新网络共建共享等方面深化合作，加快

构建与全面实施“走出去”战略相配套的对外贸易投资合作公共

服务体系，优化完善东西部扶贫协作和对口支援财政投入机制，

上海“五个中心”建设与上海自贸区、“一带一路”建设、长江经济

带发展、长三角区域一体化发展的联动性、协同性进一步增强。

二是营商环境改革实现新突破。更加注重通过完善公共服务体

系、提高公共服务水平来优化营商环境；通过全面落实国家有关

下调制造业和交通运输等行业增值税税率、退还部分企业期末留

抵税额、扩大享受减半征收所得税优惠政策的小型微利企业范

围、清理规范行政事业性收费，以及实施阶段性社保降费等政策

措施，全年全市新增“减税降费”超过 500 亿元；聚焦支持以“一

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网通办”为重要标志的“放管服”改革，加快推进“一网通办”公共

支付平台建设，初步实现公共数据从以部门管理为中心向以用户

服务为中心的转变；认真落实本市促进民营经济发展“27 条”，安

排 20 亿元用于支持组建上市公司纾困基金，并将本市中小微企

业政策性融资担保基金的总量规模从 50 亿元扩大至 85 亿元，进

一步完善政策性融资担保网络，商业银行对各类科技型和“专精

特新型”中小微企业的信贷倾斜支持力度进一步加大。三是社会

民生持续改善。持续推进轨道交通线等重大工程和重点区域建

设，公共服务资源配臵和基础设施建设进一步向郊区特别是财力

困难区倾斜，城乡区域发展协调性持续增强；将本市城乡居民低

保补助水平从每人每月 970 元提高到每人每月 1070 元，适当提

高重残无业人员等特许救济人员和优抚对象补助标准；对符合条

件的用人单位按该单位及其职工上年度实际缴纳失业保险费总

额的 50%给予稳岗补贴；支持将长期护理保险试点范围从徐汇、

普陀、金山扩大到全市其他各区；继续扩大普惠性学前教育资源，

完善城乡义务教育经费保障机制，将高水平地方高校建设试点范

围从 2 所扩大至 7 所；设立上海文化产业发展投资基金（首期落

实市级出资 15 亿元），落实公益性文化、体育场馆运行和开放经

费 14.9 亿元，大力推进重大公共文化基础设施、公共文化服务

体系建设和文创产业发展；统筹推进历史风貌保护、城市有机更

新、旧区改造和架空线入地及合杆整治；加大对城市精细化管理、

公共安全和河道黑臭全面稳定消除、垃圾综合治理体系建设等城

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市补短板弱项的财政支持力度，推动智慧政府、网格化管理、智

慧公安三大信息平台的有机衔接，推动“五违”整治向“无违”创建

转变，社会治理效能和城市管理水平持续提升。四是重要领域和

关键环节财税改革持续向纵深推进。出台本市环境保护税收入划

分改革方案；加快推进财政支出定额标准体系和重点支出项目库

建设，加强中期财政规划与年度预算有机衔接；坚持涉农资金统

筹整合与政策优化完善相结合，加快构建与实施乡村振兴战略相

适应的财政投入机制；将国库集中支付电子化管理改革试点范围

扩大到全市各区和部分符合条件的乡镇，全面执行公务卡和现金

使用管理制度；建立市政府向市人大常委会报告国有资产管理情

况制度，首次向市人大常委会作了本市国有资产综合报告和金融

企业国有资产专项报告；着力完善与职能调整、机构编制相适应

的预算管理体制和经费保障机制，确保机构改革任务顺利落地实

施。五是财政的科学化、精细化、规范化管理进一步强化。进一

步扩大预算评审范围，预算评审的制度化、机制化水平进一步提

高；对 33 个涉及重要民生、重大支出的项目和政策实施重点评

价，并邀请部分人大代表、政协委员对重点项目的绩效评价过程

进行现场指导监督，各部门、各单位的绩效理念和预算资金使用

效益进一步提高；加强绩效评价结果应用，将绩效评价结果作为

预算安排、政策调整的重要依据，预算与绩效管理的一体化水平

进一步提升；首次选择部分金额较大、社会关注度高、代表性强

的教育、科技、卫生、交通等领域 31 个重点支出项目，将项目

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的基本情况与部门预算一起向社会公开；首次将各市级主管部门

重点支出项目绩效自评价报告的结果汇总和 10 个市级重点支出

项目绩效的评价报告，作为市级决算参阅材料提交市人大，并在

会后向社会公开，绩效评价的科学性和公信力进一步提高。

同时，我们也清醒地认识到，预算执行和财政改革发展中还

存在一些问题和不足：一是财政收入增长放缓，支出需求刚性增

长，预算平衡难度进一步加大；二是与预算审查监督重点向支出

预算和政策拓展相适应的预算制度改革有待进一步深化，预算编

制质量和管理水平有待进一步提高；三是财政事权和支出责任划

分改革有待进一步深化，政府资金与资产管理有机结合的统筹调

剂配臵机制有待进一步创新，绩效管理的广度和深度有待进一步

拓展。对此，市政府高度重视，要求各部门和单位切实增强对标、

看齐意识，勇于直面问题，下大力气采取措施有效解决问题。

二、关于本市 2019 年上半年“四本预算”执行、财政重点工

作推进落实情况和下半年财政工作的初步安排

（一）上半年本市“四本预算”执行情况

今年以来，全市各区、各部门以习近平新时代中国特色社会

主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记考察上海重要讲话

精神，坚持稳字当头、稳中求进、进中固稳，坚持推动经济社会

高质量发展，全力打好“三大攻坚战”，加快落实“三项新的重大

任务”，全市经济运行继续保持在合理区间，延续总体平稳、稳

中有进的发展态势，“四本预算”执行情况总体良好。

1. 一般公共预算执行情况

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从财政收支总量看，上半年，全市一般公共预算收入 4480.5

亿元，比去年同期（下同）增长 0.1%，为预算的 60%（其中：

市级收入 2089.6 亿元，下降 2.3%，为预算的 59.5%；区级收入

2390.9 亿元，增长 2.3%，为代编预算的 60.5%）。全市一般公共

预算支出 4288.3 亿元，增长 2.1%，完成调整预算的 50.9%（其

中：市级支出 1466 亿元，增长 1.2%，完成调整预算的 55.8%；

区级支出 2822.3 亿元，增长 2.6%，完成代编预算的 48.8%）。

从财政收入情况看，国家和本市出台的更大规模“减税降费”

政策，从长期看，有利于培育和涵养未来税源基础，形成财政运

行良性循环，但短期内也给财政收入增长带来了很大压力。今年

上半年，全市一般公共预算收入增幅低于往年同期，主要是受去

年年中实施的“减税降费”翘尾因素影响，以及今年新实施的小微

企业普惠性税收优惠、个人所得税 “六项专项附加扣除”（即子

女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租赁、赡养

老人等六项）、深化增值税改革等政策性减收效应叠加释放影响。

分行业看，全市第二产业财政收入增长 2.5%，但其中汽车、石

化等行业受产销下降、利润下跌等因素影响，财政收入分别下降

17.5%和 22.7%；全市第三产业财政收入下降 0.7%，其中：金融

业受银行贷款利息收入增长以及去年起资管产品开征增值税翘

尾等因素带动，财政收入增长 6.7%；租赁和商务服务业主要受

个人所得税减税政策等因素影响，财政收入下降 17.6%。

从财政支出情况看，今年以来，为加力提效实施积极的财政

政策，积极应对外部环境复杂变化，促进实现经济社会更高质量

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发展，本市各级财政部门着力加强预算支出执行全过程管理，重

点支出得到较好保障。今年上半年，社会保障和就业支出 640.6

亿元，完成调整预算的 66.8%；商业服务业等支出 109.4 亿元，

完成调整预算的 63.2%；节能环保支出 118.1 亿元，完成调整预

算的 59.2%；卫生健康支出 269.5 亿元，完成调整预算的 54.6%；

城乡社区支出 950.5 亿元，完成调整预算的 52.8%。

2. 政府性基金预算执行情况

上半年，全市政府性基金收入 939 亿元，增长 49.9%，为预

算的 47.9%（其中：市级收入 260.2 亿元，增长 4.3%，为预算的

45.3%）。全市政府性基金收入增长，主要是本市按照“稳地价、

稳房价、稳预期”的要求推进土地供应，上半年土地出让面积高

于去年同期，国有土地使用权出让收入相应增加。全市政府性基

金支出 1076.1 亿元，增长 50.9%，完成调整预算的 39.5%（其中：

市级支出 264.1 亿元，增长 20.5%，完成调整预算的 41.7%）。全

市政府性基金支出增长，主要是按照以收定支的原则和要求，国

有土地使用权出让支出相应增加。

3. 国有资本经营预算执行情况

上半年，全市国有资本经营收入 40.1 亿元，为预算的 26.4%

（其中：市级收入 24.7 亿元，为预算的 20.9%）。全市国有资本

经营支出 31.9 亿元，完成预算的 27.2%（其中：市级支出 26.9

亿元，完成预算的 30.8%）。

4．社会保险基金预算执行情况

上半年，全市社会保险基金收入 2412.2 亿元，增长 8.2%，

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为预算的 49%。全市社会保险基金支出 1936.7 亿元，增长 5.8%，

完成预算的 43.7%。截至今年 6 月底，全市社会保险基金滚存结

余 5464.8 亿元。

（二）上半年本市财政重点工作推进落实情况和下半年财政

工作初步安排

今年以来，我们按照市十五届人大二次会议的有关决议和审

查意见要求，认真落实十一届市委六次全会和《政府工作报告》

各项部署，加力提效实施积极的财政政策，着力深化财税改革，

财税在统筹推进“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、

保稳定”中的职能作用进一步增强。一是全面落实更大规模“减税

降费”政策。在减税方面，从 2019 年 1 月 1 日起，实施小微企业

普惠性减税，提高增值税起征点，大幅提升企业所得税优惠力度，

减半征收小规模纳税人涉及的资源税、房产税和教育费附加、地

方教育附加等“六税两费”；提高保险企业手续费及佣金支出税前

扣除标准；增加个人所得税 “六项专项附加扣除”；将车船税税

额标准降低至法定最低水平、将房产税原值减除比例由 20%提高

到 30%、将本市一至五级城镇土地使用税税额标准降低 50%。从

2019 年 4 月 1 日起，将原适用 16%、10%税率行业的增值税税

率降至 13%、9%，并增加税收抵扣。在降费方面，从 2019 年 5

月 1 日起，将城镇职工基本养老保险单位缴费比例由 20%降到

16%，并继续执行阶段性降低失业和工伤保险费率、暂停征收企

业欠薪保障费等政策措施；继续清理规范行政事业性收费和政府

性基金，“顶格”减半征收地方文化事业建设费，自主实施港口建

设费地方留成部分“先征后退”减负等政策措施。二是聚焦支持提

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升科技创新策源能力。贯彻落实市委《关于进一步深化科技体制

机制改革增强科技创新中心策源能力的意见》，进一步优化完善

科研项目经费管理办法，积极开展科研经费“包干制”试点，在科

研项目预算编制调整、劳务费发放标准、国际合作与交流、差旅

会议费等方面，赋予科研机构和人员充分的经费管理自主权，有

效激发各类创新主体的创新活力；支持加快张江综合性国家科学

中心建设，做大做强张江实验室，推进在沪国家重大科技基础设

施建设，研究布局“量子信息技术”等新一批市级科技重大专项，

支持启动智能型新能源汽车、大数据试验场等研发与转化功能型

平台建设，聚焦集成电路、人工智能、生物医药等关键领域进行

重大科技攻关，促进增强自主创新能力；落实本市深化科技奖励

制度改革实施方案，进一步提高科学技术奖奖励标准，扩大“扬

帆”“启明星”“浦江”等人才计划覆盖面；将科技创新券的使用范

围从大型科学仪器测试检测、技术研发扩大到战略规划、技术转

移、人才培养等方面，并将每家企业每年可申请的最高额度从

10 万元提高到 30 万元；发挥上海政府采购网“创新产品采购专

栏”的展示功能，促进政府首购产品供需精准匹配，着力提高首

购创新产品便利性。三是着力保障和改善民生。继续统筹提高企

业、机关事业退休人员和城乡居民养老金领取人员养老金水平；

实施援企稳岗“护航行动”；加大对困难企业和下岗失业人员帮扶

力度，支持开展职业技能培训；强化特定群体就业保障，支持做

好离校未就业大学生、低收入农户、大龄失业人员的就业帮扶；

支持疾病预防控制体系、卫生应急能力和临床重点专科、妇女儿

童健康服务能力建设；鼓励、引导和支持利用存量资源加大养老

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服务设施供给，健全完善老年助餐服务体系、失智老人照护体系，

支持郊区农村薄弱养老机构达标改造项目建设，促进城乡养老服

务均衡发展；制定实施《关于进一步调整优化结构提高教育经费

使用效益的实施意见》，支持启动实施高水平应用型高校试点建

设，大力发展一流专科高等职业教育，推进义务教育优质均衡发

展，加大托育教育资源服务供给；坚持“留改拆”并举，多渠道筹

集资金，全力支持打好旧区改造攻坚战；加大涉农资金统筹整合

优化力度，进一步健全与全面实施乡村振兴战略相配套的财政政

策体系，全面推进“绿色田园”“美丽家园”和“幸福乐园”工程建设；

加大对开展扫黑除恶专项斗争、“智慧公安”和城市应急管理体

系、社会治理智能化建设财政经费保障力度，推动城市更有序、

更安全；加大对东西部扶贫协作和对口支援地区的财政投入力

度，深入推进精准扶贫、精准脱贫。四是深化推进财政体制、预

算和会计改革。出台《基本公共服务领域市与区财政事权和支出

责任划分改革方案》，明确市与区财政事权划分，规范市与区支

出责任分担方式；加快推进“互联网+财政服务”，将法院诉讼费、

机动车道路停车收费等行政事业性收费纳入全市统一的公共支

付平台；积极开展财政票据电子化改革试点，加快推进实现电子

票据全流程管理无纸化；推动各区国库集中支付电子化管理改革

全面实施，并积极推进乡镇支付电子化改革；从 2019 年 3 月 1

日起，在 8 个市级预算主管部门和徐汇、金山两区 33 个试点预

算单位全面开展差旅电子凭证网上报销改革试点；首次开展地方

债柜台业务试点，促进提高地方债流动性。从 2019 年 1 月 1 日

起，在全市各级各类行政事业单位中全面实施国家新的政府会计

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准则制度，切实夯实权责发生制政府综合财务报告制度的会计核

算基础。五是严格落实政府带头过“紧日子”的各项规定和要求。

进一步刚化硬化预算约束，年度中新增支出需求原则上全部通过

各部门预算总额内调剂解决，除中央和市委、市政府重大决策部

署外，2019 年预算执行中一律不再追加预算；严禁超标准配臵

通用办公设备等资产；督促各部门、各单位结合实际细化制定因

公临时出国（境）、公务用车、公务接待等公务活动的具体规定，

严格控制会议数量和规模；推进建立对行政事业单位长期低效运

转、闲臵资产的共享共用和调剂机制，加大部门、单位间的共享

调剂力度，切实盘活存量资产；将项目预算公开的市级部门范围

从 2018 年的 31 个扩大到全覆盖（原则上每个部门选择 1 个项

目），并同步推进各区全面开展项目预算公开试点；各部门在公

开 2019 年部门预算时，同步公开绩效目标管理工作开展情况和

重点项目的绩效目标（原则上每个部门选择 5 个项目）。

下一步，我们将按照十一届市委七次全会的总体部署，根据

市十五届人大二次会议的有关决议、审查意见和本次会议要求，

加力提效实施好积极的财政政策，积极多渠道开源节流，重点推

进做好以下五方面工作。一是全力以赴支持加快落实“三项新的

重大任务”。围绕加快推进上海自贸区新片区建设，结合落实市

委《关于支持浦东新区改革开放再出发实现新时代高质量发展的

若干意见》，进一步加大税制和财政体制创新力度，研究整合设

立上海自贸区新片区专项发展资金，并积极配合国家有关部门，

对标国际通行规则，抓紧研究制定与打造更具国际市场竞争力和

影响力的特殊经济功能区定位相适应的税收政策实施细则，促进

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战略性新兴产业加速集聚发展，促进贸易自由化和对外投资，更

好发挥上海作为国家“一带一路”建设桥头堡的综合服务功能和

辐射带动作用。围绕加快推进科创中心建设，持续推动在微纳电

子、量子信息、脑科学与类脑、药物等领域的布局和培育，力争

在部分重点领域实现突破性进展；聚焦主导产业、优势产业、特

色产业、新兴产业，在有效发挥“天使投资”“创业投资”“产业转

型升级”“集成电路”“上市公司纾困”和“军民融合”等政府投资基

金功能作用的同时，积极参与国家先进制造产业投资基金二期建

设，设立人工智能产业投资基金，更加注重政府投资基金、科技

创新券、首台套和 PPP 等新型财政政策工具的综合运用，更加聚

焦支持集成电路、人工智能、生物医药等战略性新兴产业领域的

科技型中小企业、高新技术企业尤其是能够参与国内国际标准制

定、具有核心竞争力的领军型企业，更加聚焦支持种子期、初创

期和成长期等前期环节，变事后的“锦上添花”为事前事中的“雪

中送炭”，全力支持关键核心技术攻关和产业链整合提升，加快

培育更多充满生机的科技创新企业集群，加快打造规模体量大、

成长性高、引领性强的现代产业集群；鼓励社会力量兴办新型研

发机构，支持运行模式和运行机制创新，促进形成各类研究机构

优势互补、合作共赢的发展格局。围绕贯彻落实国家《长江三角

洲区域一体化发展规划纲要》，以创新长三角生态绿色一体化发

展示范区财税分享机制为切入点和突破口，建立健全多层次的长

三角区域财税合作机制，加强在财税体制和政策等方面的沟通协

调，研究推进设立长三角一体化发展投资专项资金，积极探索建

立跨区域的成本分担和利益共享机制，促进形成有利于生产要素

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自由流动和高效配臵的财税政策和体制环境；支持在协同创新产

业体系建设、基础设施互联互通、生态环境共保联治等重点领域

深化合作，加快建设现代化经济体系；聚焦虹桥商务区，进一步

完善财税支持机制，精细精准做好财政服务保障工作，持续推进

国家会展之都建设，最大限度地放大“进博会”“联动长三角、服

务全国、辐射亚太”的溢出带动效应。二是着力支持打造国际一

流营商环境。结合应对中美经贸摩擦，进一步深化落实《上海市

进一步优化营商环境实施计划》，健全完善市区联动、财税等多

部门共同参与的合力推进机制，加强对“减税降费”政策落实情况

的动态跟踪、监督检查和综合评价，认真查找、及时解决在政策

落实过程中遇到的各种堵点、痛点和难点问题，着力从制度和机

制上确保国家“减税降费”政策真正落地生根、见到实效，持续放

大“减税降费”效应，努力用政府收入的“减”换取社会活力和企业

效益的“增”；围绕发展“免税经济”，在认真总结在部分企业率先

实行境外旅客购物现场“即买即退”试点经验的基础上，探索扩大

离境退税标的物、降低起退标准、拓展退税种类，抓紧研究市内

免税店相关配套税收政策并积极争取政策早日落地实施，着力支

持和促进国际消费城市建设；聚焦支持全市统一的数据共享交换

平台建设，大力推进政府业务流程革命性再造，加强数据整合共

享应用，支持所有政府部门信息系统迁移上云，尽快形成一网受

理、协同办理、综合管理为一体的“一网通办”政务服务体系，加

快从“群众跑腿”到“数据跑路”，持续提升群众和企业获得感；聚

焦支持金融改革创新、金融市场体系完善、金融生态环境优化，

鼓励、引导中外金融机构来沪集聚发展，促进增强上海的全球金

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融资源配臵功能，提升金融核心竞争力；研究设立上海制造品牌

专项资金，着力支持老品牌做大做强做优，加快培育具有全球影

响力和引领力的新品牌；结合推进“中小企业千家百亿信用担保

融资计划”落地实施，进一步深化与国家融资担保基金再担保业

务合作，加快构建多层次的中小微企业政策性担保体系，加大业

务创新力度，开发更多有利于科技创新、产业升级和外贸出口的

专项融资担保产品，扩大普惠金融规模，着力破解中小微企业特

别是科技型中小微企业的“融资难、融资贵”问题；研究制定本市

政府采购改革实施方案，发布政府采购还权明责清单，着力打造

全过程、全上网、全透明、全覆盖的全新政府采购云平台；研究

完善创新产品推荐目录准入条件；深入贯彻落实《上海加快实施

人才高峰工程行动方案》，支持构建具有全球竞争力的人才制度

体系。三是进一步支持区域协调和城乡融合发展。按照国家统一

部署，紧密结合上海实际，抓紧研究制定本市医疗卫生、教育、

科技、水务等领域市区两级政府财政事权和支出责任划分方案，

着力提高基本公共服务的供给效率和水平；正确把握和处理好底

线民生、基本民生和质量民生的关系，聚焦民生“痛点”补短板，

更加注重兜底、精准、保基本；贯彻落实中央《关于学前教育深

化改革规范发展的若干意见》，进一步健全学前教育经费投入机

制，加快构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系；加

大重点旧改地块中经甄别需要实施成片保留保护的财政投入力

度，支持风貌保护区域内里弄房屋改造以及配套设施建设；扎实

做好地方政府专项债券项目储备，在确保安全规范的前提下，进

一步扩大融资规模；围绕全力打好污染防治攻坚战的目标要求，

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支持保障苏州河环境综合整治四期工程建设和劣Ⅴ类水体治理；

贯彻落实《上海市生活垃圾管理条例》，研究制定生活垃圾分类

专项补贴政策，支持生活垃圾全程分类体系建设，促进提升生活

垃圾和固体废弃物“减量化、资源化、无害化”水平。四是大力推

进预算和绩效管理一体化改革。全面贯彻落实市委《关于我市全

面实施预算绩效管理的实施意见》，建立上下协调、部门联动、

层层抓落实的工作推进责任制，抓紧研究制定加强本市政府性基

金预算、社会保险基金预算、国有资本经营预算绩效管理配套制

度，推动各区、各部门抓紧制定绩效管理改革具体实施方案，出

台部门整体绩效、财政政策绩效管理办法和再评价管理办法，推

动行业主管部门抓紧建立分行业、分领域、分层次的核心绩效指

标和标准体系；开展预算绩效自评结果再评价，加强绩效评价结

果运用，加快建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩、本

级部门整体绩效与部门预算安排挂钩、下级政府财政运行综合绩

效与转移支付分配挂钩的“三个挂钩”机制；推动部门公开全部项

目的绩效评价结果，将市级部门重点支出项目绩效自评价报告的

结果汇总情况和 15 个市级重点支出项目绩效评价报告作为本市

2018 年市级决算参阅材料提交市人大，并在会后向社会公开；

结合编制 2020 年预算，坚持有保有压，全面落实“零基预算”理

念，切实打破和摆脱预算安排中的“基数”依赖，着力改变预算资

金分配的固化格局；对新出台的重大政策、项目开展事前绩效评

估，并逐步将绩效目标设臵范围从政策和项目绩效目标扩大到部

门和单位整体绩效目标。五是进一步加强部门预算和国有资产管

理。坚持精打细算、勤俭节约，对于年度中确实不再需要拨付的

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资金严格按程序及时调减预算总额，对年底结余资金按规定及时

交回财政；进一步加大一般性支出压减力度，力争使各市级部门

和各区全年压减幅度由年初的 5%提高到 10%以上，并将压减下

来的资金优先安排用于支持打赢“三大攻坚战”、落实“三项新的

重大任务”等重点领域和关键环节；加大“四本预算”和部门结转

资金、当年预算等各项资金的统筹联动安排力度，着力优化财政

支出结构；进一步做实部门预算项目库，严格将评审结果作为安

排部门预算的上限，评审核减金额由市财政收回总预算统筹安

排；研究制定市级行政事业单位“公物仓”管理办法，将行政事业

单位超标准配臵和长期低效运转、闲臵的资产特别是经批准组建

的临时机构、召开重大会议、举办大型活动购臵的资产，统一纳

入市级“公物仓”集中管理、统筹调剂；健全国有资产报告工作推

进机制，扎实做好 2018 年度国有资产综合报告和企业国有资产

（不含金融企业）专项报告工作，并在 2018 年度决算公开中新

增公开行政事业单位国有资产《资产负债情况表》，主动接受人

大和社会监督。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

市人大常委会始终高度重视财税工作，有力地促进了上海财

政的高质量发展。我们将更加紧密地团结在以习近平同志为核心

的党中央周围，在中共上海市委的坚强领导下，自觉、诚恳接受

人大和政协的指导监督，攻坚克难、开拓进取，为上海加快推进

“五个中心”和具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市建

设作出新贡献，以优异成绩庆祝中华人民共和国成立 70 周年。