目 錄

一、主持人/發表人/與談人 簡介 .................................................................................. 1

二、論文發表

（一）海洋安全生存議題－海洋安全與海巡署角色：借鏡日本海上保安廳 ............... 5

發表人：楊仕樂（南華大學國際暨大陸事務學系助理教授）

與談人：周秋隆（中山大學海洋事務研究所教授兼所長）

（二）海洋環境保護議題－海洋資源與生態之間的永續發展 .........................................

發表人：蘇義淵（中興大學法律學系助理教授）

與談人：洪志銘（中華經濟研究院能源與環境研究中心助理研究員）

（三）海洋與軍事衝突議題－亞太區域的海洋軍事衝突 ............................................. 14

發表人：林文隆（國防大學海軍學院教官暨戰研所兼任助理教授）

與談人：沈明室（國防大學戰略研究所助理教授）

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主持人/發表人/與評人 簡介

（一）海洋安全生存議題－海洋安全與海巡署角色：借鏡日本海上保安廳

主持人

姓名 袁鶴齡

現職 中興大學 國家政策與公共事務研究所教授

中興大學 政經兵棋推演研究中心主任

學歷 美國德州大學奧斯汀分校政治學博士

研究領域

跨國企業與台商研究、公共政策、商業談判與危機管理

民意調查與選舉、兩岸關係、國際政治經濟學

發表人

姓名 楊仕樂

現職 南華大學 國際暨大陸事務 助理教授

學歷 國立政治大學國際關係學博士

研究領域

國際關係、戰略研究、軍事事務、區域安全、中國大陸軍事外交

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（二）海洋環境保護議題－海洋資源與生態之間的永續發展

與談人

姓名 周秋隆

現職 國立中山大學事務研究所 教授

學歷 加拿大 DALHOUSIE 大學分析化學博士

研究領域

分析化學、環境資源及保育、漁業及海洋、海洋污染偵測、環境影響評估

發表人

姓名 蘇義淵

現職 國立中興大學法律系助理教授

學歷 美國美利堅大學、華盛頓法學院、法學博士

研究領域

國際法、國際貿易法、國際環境法、氣候變遷法與政策

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（三）海洋與軍事衝突議題－亞太區域的海洋軍事衝突

與談人

姓名 洪志銘

現職 中華經濟研究院能源與環境研究中心助理研究員

學歷 國立政治大學經濟學博士

研究領域

產業經濟、環境與自然資源經濟

發表人

姓名 林文隆

現職 國防大學海軍學院教官暨戰研所兼任助理教授

學歷 英國杜倫大東亞研究所博士

研究領域

西方軍事思想、大西洋海戰史、海權論

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與談人

姓名 沈明室

現職 國防大學戰略研究所助理教授

學歷 政戰學校政治研究所博士

研究領域

軍事戰略、軍事社會學、軍事政治學、中共軍事

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海洋安全與海巡署的角色：借鏡日本海上保安廳

楊仕樂

（南華大學國際暨大陸事務學系專任助理教授）

在一個表面有 70%是由海水覆蓋的星球上，海洋安全對於國家的生存與發展有著深刻的影響。如今，隨著全球人口快速膨脹、新興國家的現代化發展，加上

氣候變遷與環境汙染，如何從廣大的海洋中運送、擷取、確保日益匱乏的資源，

重要性更是水漲船高。不過在同一時間，全球另一個明顯的趨勢，則是軍事角色

的縮小，在很多情況下並無法作為國家能自由使用的政策工具，從而使類似軍隊

但不是軍隊的準軍事組織，在處理許多海洋安全事務時扮演日益重大要的角色。

本文將探討當前世界軍視角色縮小的原因，並以日本海上保安廳為借鏡，說明這

樣的海洋準軍事組織的角色與作用，並從此展望我國海巡署對海洋安全所能產生

的積極貢獻。

軍事角色縮小

當前世界軍事角色的縮小，概略而言可說是三個主要因素的結果。首先是美國「霸權」，或說當今「一超多強」的世界局勢。美國的領土、人口、與資源造

就了他富裕的經濟，再加上它是世界上唯一一個周邊沒有其他強權的強權，構成

了美國一支獨秀的霸權地位。1基於此一霸權地位，美國有著世界上最強大的軍

力，並獨佔了先進軍事科技的研發，並可將軍力伸展到其他區域，形成實質上的

世界警察。2此一美國單方面的軍力優勢，使得其他國家很難針對他國採取片面

的軍事行動，連帶也比較不需要擔心來自他國的軍事威脅，某種程度上削弱了國

際間的無政府狀態。3 第二個使軍事角色縮小的因素，則是核子嚇阻。核子武器巨大的威力與無遠弗屆的打擊範圍，對國家的生存與安全造成了巨大的威脅，也可說是冷戰時期激

烈軍備競賽的主要原因之一。4但當核子武器的質與量，達到了保證毀滅任何對

1 此一「霸權」的說法並不意指美國對世界事務有全面的掌控力，畢竟美國雖然是世界最強大的國家，但她對世界的主導與他對北美洲的宰制，在程度上仍是不同的。可參閱：John J. Mearsheimer, The Tragedy of Great Power Politics (New York: W.W. Norton & Company, 2001) pp. 40-42, 83-87; Christopher Layne, “The ‘Poster Child for Offensive Realism’: America as a Global Hegemon,” Security Studies, Vol. 12, No. 2 (Winter 2002/03), pp. 126-127; Samuel P. Huntington, “The Lonely Superpower,” Foreign Affairs, Vol. 78, No. 2 (March/April 1999), pp. 35-49. 2 Barry R. Posen, “Command of the Commons: The Military Foundation of U.S. Hegemony,” International Security, Vol. 28, No 1(Summer 2003), pp. 5-46. 3 William C. Wohlforth, “The Stability of a Unipolar World,” International Security, Vol. 24, No. 1 (Summer 1999), pp. 9-22. 4 Austin Long, Deterrence from Cold War to Long War: Lessons from Six Decades of RAND Research (Santa Monica: RAND, 2008).

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手的程度後，核子武器就從導致競爭的因素轉變為導致和緩的因素，因為在保證

毀滅互抵消的嚇阻之下，再如何努力爭取軍事優事也沒有任何差別。核子武器這

種雙重的意義促成了當今軍是角色的縮小：一方面使美國放棄了其過去的孤立主

義傾向，長期全面地介入世界主要地區的事務；另一方面則制約了美國及其潛在

對手的軍事競爭。5美國目前就算有軍事優勢也不及於核子領域，使美國無法挑

戰其他核子強權的核心利益；同樣的，其他強權若想發展傳統武力超越目前領先

的美國，也無法突破核子嚇阻這最後一道障礙。 第三個使軍事角色縮小的因素則是地理環境。從冷戰的經驗中，在核子嚇阻下爭取行動自由的方法之一，是在激起敵人核子報復的門檻以內，以短暫猛烈的

行動發動有限的攻擊，以迫使敵人接受既成事實。於此，覆蓋地球表面 70%的海水，正是對這般軍力使用的最大障礙，海域的阻隔使大批軍力的集結與投射，都

必須通過裝載、航渡的瓶頸，既難以掩人耳目、又脆弱而易受攻擊。6在無法迅

速獲致重大戰果的情況下，使用武力往往變得無利可圖，使國家寧可轉而在經濟

層面爭取利益，從而形成經濟互賴的狀態，而此一狀態也回過頭限制了武力的使

用。7此一地理環境的作用，在我國所身處的亞太地區更是如此，在這圍繞著太

平洋的巨大空間中，遼闊的海洋將主要的國家分隔彼此遂難以攻伐，卻是便利的

貿易孔道，軍事角色更是縮小。

準軍事組織：日本海上保安廳

在前述軍事角色縮小的背景下，國家所遭受立即而直接的生存威脅已然減輕，領土主權現狀易於維持而難以改變，國家間的關係也就較易於走向和睦，其

間即使仍有競爭與衝突，形式也將有所不同。於此，在需要展現一定程度的強硬，

但又不至太過挑釁的情況裡，一種類似軍隊但不是軍隊的準軍事組織，便能凸顯

其價值。以這個角度來說，日本的海上保安廳（Maritime Safety Agency, MSA，2000 年 4 月改稱 Japan Coast Guard, JCG，但官署原名不變），便是值得我國借鏡的實例。日本海上保安廳隸屬於日本國土交通省，意義上是接近警察的治安與執

法單位，但可在離開領海的公海或經濟海域上，擔任直覺上是軍隊的工作。日本

海上保安廳角色與功能在這幾年來不斷擴大，反映了這樣的準軍事組織在爭取、

維護國家海洋利益時的價值。 日本海上保安廳目前已是一支員額超過一萬兩千人（相當於日本海上自衛隊

5 Eric Mlyn, “U.S. Nuclear Policy and the End of Cold War,” in TV Paul, Richard J. Harknett, James J. Wirtzt, eds., The Absolute Weapon Revisited: Nuclear Arms and the Emerging International Order (Ann Arbor, MI University of Michigan Press, 1998), pp. 189-212 6 Barry D. Watts, “The Maturing Revolution in Military Affairs,” Center for Strategic and Budgetary Assessments, June 2, 2011, , pp. 35-39. 7 意即，經濟互賴本身其實是軍事角色縮小的結果，但此一結果也會進一步促成軍事角色繼續縮小。可參閱：Robert Keohane and Joseph S. Nye, Power and Interdependence (Boston: Brown Little, 1989), pp. 8~9; David M. Rowe, “The Tragedy of Liberalism: How Globalization Caused the First World War,” Security Studies, Vol. 14, No. 3 (Spring 2005), pp. 407-447.

7

的 1/4），年度預算超過十六億美金，艦艇總噸位超過二十萬噸（相當於解放軍海軍的 60%）的龐大組織，擁有超過 50 艘 1,000 噸以上的巡護艦，其中噸位最大的艦艇甚至超過 7,000 噸（為世界之最）。這些艦艇具備導航與水面搜索的電子與通訊設備，並裝有 20 至 40 公釐不等的中口徑機炮，以及其他槍械等個人隨身武器，噸位較大的艦艇更可搭載一至兩架直升機（除此之外，日本還上保安廳也

有自己的巡邏與運輸機隊），裝備上可充分執行海上反恐、打擊犯罪、護漁、救

難等任務。8值得特別說明的，此一旁大的艦隊並不具備海戰的能力，缺乏所有

現代海戰所需要的武器系統，而且絕大部分的艦艇儘管噸位不小，但以現代海戰

所需（4,000 噸以上）而言也缺乏改裝價值，並非是日本明修棧道、暗渡陳倉的擴軍行動。 日本海上保安廳準軍事組織的性質，使之在使用上比軍隊要更有彈性，而成為日本擴大其海洋利益的重要工具。除了時常在有主權爭議的海域巡弋宣示主權

之外（最為吾人所熟知的，無疑是釣魚台周邊海域的多次事件，其間都可以看到

日本海上保安廳艦艇的身影），日本也利用海上保安廳，向其他區域國家提供反

恐與反海盜的技術指導，並舉辦研討會議與交流活動，以此涉足東南亞與南海海

域的安洋安全事務。同時，日本也以海上保安廳為平台，與中國大陸、俄羅斯、

南韓等有主權爭議的對象，展開交流與海上安全合作。9這些活動都是以軍隊所

難以進行的，顯示海上保安廳此一軟中帶硬的工具，在當前軍事角色縮小的情況

下，是國家工具箱中一種十分有用的選擇。

對海巡署的啟示與建議

日本海上保安廳的成功範例，值得我國政府中定位上相似海巡署借鏡，畢竟

在軍事角色縮小的背景之下，我們很難片面升高對立，派遣軍隊去對抗他國的準

軍事組織，我們也需要對等的準軍事組織，使我在維護我國海洋利益時有更多彈

性。具體而言，以下幾項應是我國可以努力的方向。其一，擴建遠洋巡護艦隊。

為了能夠在 200 海浬的專屬經濟海域值勤，並能夠航行至爭議未解的南海海域，海巡署必須要有足夠遠洋巡護艦艇，噸位至少應在 1,000 噸以上（2,000 與 3,000噸以上更佳），以我國與日本的人口/經濟規模比例而言，數量至少應在 10 艘以上，依目前的造艦計畫在 2014 年後應可達到此一規模，值得肯定但。其二，建立海巡署直屬航空能力。為了在遠離陸地處更有效執行任務，海巡署宜有自己的

各型固定翼飛機與直升機，考量國家財政負擔，可考慮接收軍警舊機翻修，或採

購較經濟的小型機種，亦可選擇無人機種擔任巡邏任務。其三，舉行研討會議與

國際交流活動。除可增進國人對海洋事務的關注與瞭解，亦可作為推展海洋安全

合作的管道，有助於化解糾紛，創造互惠與雙贏的機會。

8 以上資料詳見：Richard J. Samuel, “New Fighting Power! Japan’s Growing Maritime Capabilities and East Asian Security,” International Security, Vol. 32, No. 3 (Winter 2007/08), pp. 84-112. 9 Ibid.

8

氣候變遷與海洋資源保育

蘇義淵

海洋以及海岸區是供養全球經濟與生態系統最重要的區域之ㄧ，然而因為

海洋的廣闊以及具有公共財的特性，使得人類可以自由並且恣意的從海洋中獲取

各類資源以滿足人類各類發展之需求。人類的海上經濟活動經常造成海洋的汙

染，而在陸地上的各項廢棄物與污染物質也會隨著河流或是經由刻意的人造設施

直接傾倒入海洋之內; 發達的漁撈設備與廣大的漁業就業結構對各類漁業資源

的過度撈捕，也造成全球各地漁業資源短缺或甚至消失的狀況。近期科學界發現

人為的溫室氣體排放活動強化全球暖化的現象，以至於有引發氣候變遷發生的可

能。全球暖化的現象也會影響到海洋的水質與溫度，而影響到海洋內各種生態系

統與海洋生物的多樣性。海岸地區的自然環境與生態系統也會因為污染與海平面

上升的結果，引發海岸資源的變化例如海水溫度變化引起珊瑚礁白化、消失，水

質變化降低甲殼類動物存活的機會，而使水質酸化更嚴重; 海洋溫度升高導致各

類颶風等天然災害發生的頻率與強度的增加，甚至影響到居住在海岸附近人類的

生命、健康與財產的安全; 海岸地區的植物也是吸附空氣中二氧化碳的重要資

源，因為海平面上升與汙染的結果也會破壞海岸植物的生長(例如紅樹林森林)，

而海岸植物的消失也會減少吸附二氧化碳與保存碳匯 (carbon sink) 之能力，反

而加速溫室氣體在大氣中累積的速度與濃度，增加氣候變遷發生的機會。

人類依賴海洋資源發展經濟，並且依賴海洋魚類資源作為營養的來源之ㄧ，加上

全球有將近三分之ㄧ以上的人口居住在海岸地區，海洋資源的變化與氣候系統的

變異強化了人類獲取漁業及海洋資源的風險，進而影響到人類社會與文明發展的

安全。因此，海洋環境的變化確實會影響到人類安全，因此實施保護海洋資源及

等同於維護人類安全與經濟社會的發展。

聯合國氣候變化綱要公約（United Nations Framework Convention on Climate

國立中興大學法律系助理教授，美國美利堅大學華盛頓法學院法學博士(S.J.D.)。本文發表於2011 年 11 月 26 日，於台中國立中興大學國務所舉辦之「2011 海洋安全與環境事務座談會。

9

Change，以下簡稱「UNFCCC」）並未給予公約中所使用的「調適」訂有一個明

確的定義，但從 IPCC 於 2007 年的第四次評估報告中可得知，調適是一種持續

性的過程，要能針對現在以及未來可能的氣候變遷現象採取即時與預防性的適應

行動，因此可被定義為「調整自然界或人類系統來因應氣候變遷的影響，減少損

害，或開發有益的機會」。報告中亦指出調適即為探討與實施為適應氣候變遷帶

來的衝擊所採取方式。UNFCCC 中關於調適的範圍，僅涵蓋因應人為活動造成

的氣候變遷事項以及 UNFCCC 第 1 條第 1 項 1 款之定義。是故，只有針對「氣

候變化的不利影響（adverse effects of climate change）」所採取的應變行動才屬於

調適的範圍，不包含大氣自然現象的變化。

除此之外，與氣候有關的「調適」可以是一種評估或預測目前及未來之自

然生態系統，以及人類社會與氣候變遷有關的負面或正面效果，並加以調整的程

序或行動(14)；也可以是一段調整的過程，以強化自然生態、人類社會與經濟活

動強度，降低氣候變遷所造成的脆弱性以及所帶來的長期或短期的負面衝擊

(15)。因此，不管是自然生態系統或是人類的健康、社會、經濟結構等已經受到

氣候變遷之重大有害影響者，或者是預期有被影響的危險，都可以是各締約方擬

定國內調適政策與措施的對象。

UNFCCC 已經在 1994 年三月生效，而且是對各締約方有具體義務與權利規

範的一部國際環境法，因此法條中第 3 條所明示的「預防（precautionary）原則」、

「成本有效（cost-effectiveness）原則」、「永續發展（Sustainable development）

原則」以及「共同但有差異責任原則（CDR）」等規範，各締約方都要遵守，並

且要計畫、籌備並確實履行其調適政策與措施。

由前述可知，UNFCCC 的目標係最先要求各締約方進行減緩溫室氣體排放

量的行動，然後採取相關的應變作為，使人類及所有生物可以有較為充分的時

間，調整與適應目前高溫室氣體濃度的環境，繼續發展繁衍而不致滅絕。因此，

UNFCCC 乃要求所有締約方均應依照 UNFCCC 第 4 條第 1 項第(b)款之規定，以

共同但有差異的責任原則，「制訂、執行···《蒙特婁議定書》未予管制的所有溫

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室氣體來源的人為排放和碳匯（Carbon Sinks）的移除，著手減緩氣候變化的措

施，」同時也要「制訂、執行···便利充分地適應氣候變化的措施；」並且要公布

在該國的國家通訊（National Communication），以呈報給締約方大會。」由此可

知，UNFCCC 第 4 條中之相關規定，實為氣候變遷調適法制之主要法源依據。

UNFCCC 於 1995 年的第一次締約方大會（COP1）就建立了調適架構的三

個階段：第一階段之短程目標主要是定義出高脆弱性國家或地區以草擬調適策

略；後兩個階段的施行則屬於中長期目標; 第二階段為施行調適政策前的準備工

作，其中包含能力建構等；第三階段為施行調適策略來調適氣候變遷的衝擊。

UNFCCC 提出調適策略必須依據地區狀況與實施成效不斷檢討及調整，各締約

方應首先收集及解釋氣候變遷衝擊的資訊；其次，以可行性技術、國家未來發展

及政策標準來設計合宜的調適策略，而這些策略必須符合經濟效益、環境永續發

展、文化相容及社會接受度等特性；接著，在國際組織的支持下實行所發展的調

適策略；最後必須持續的監測及修正這些調適技術；此外這些發展出來的調適技

術亦可以在適當的修訂後用於其他國家的調適行動。

UNFCCC 在 2001 年於馬拉喀什（Marrakesh）所召開的第 7 次締約國大會

（COP7）中所通過之第 28 號決議(28)則是更清楚的針對國家調適計畫行動

(National Adaptation Programme Action, NAPA) 做出參考準則，除了強調各國的

國家調適行動計畫必須是由各國政府所推動執行，其執行程序則是：（1）建立國

家調適行動計畫小組、（2）成立多元科技研究小組、（3）擬訂優先行動方案、（4）

按照計畫的編制架構發展國家調適行動，並將完成之草案經公眾評論後加以修

訂、（5）最後評審程序，以及（6）提報至聯合國氣候變化綱要公約的秘書處。

相較於我國調適政策的形成過程與決策方式，都是以由上至下的方式形成，欠缺

制訂政策所需的數據與脆弱度排序。我國雖然不是公約的締約方國家，但是前述

的調適執行程序也可以是我國建立國內調適計畫之參考。

2004 年在阿根廷舉行的 COP10 決議通過「布宜諾斯艾利斯調適與因應措施

工作計畫」，其中重要內容包含：

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（1）資訊之收集與方法論之建立

首先必須加強易受氣候變遷衝擊區域的監視系統，將所收集的資料傳送

至全球氣候觀測系統加以彙整及分析，藉以推動資訊之收集與方法論之建

立；其次，以締約方大會現有的編制指南，協助開發中國家申請全球環境基

金及氣候變遷特別基金之資金援助，來制定優先調適策略並進行能力建構

（包含發展和加強國內評估氣候變遷衝擊的模式、資料收集、管理和分析的

能力，及區域氣候變遷之發展趨勢），並提昇易受衝擊部門（例如農業和水

資源部門）調適技術的轉移，使相關產業部門能更彈性的調適氣候變遷所帶

來的衝擊。

（2）氣候變遷衝擊模式之建立

氣候變遷衝擊模式之建立除了將重點著重於開發中國家對氣候變遷衝

擊資料的收集、分析、解釋及宣導，並請 IPCC 在其第四次評估報告中提出

氣候變遷對各特殊區域造成的衝擊模式，並邀請開發中國家的研究人員參與

衝擊評估。

（3）針對氣候變遷的影響、脆弱性和調適策略訂定未來工作計畫

公約附屬科學與技術諮詢會議（Subsidiary Body for Scientific and

Technological Advice，以下簡稱「SBSTA」）針對氣候變遷的影響和調適工

作所涉科學、技術與社會經濟之問題進行探討，在會議期間召開「區域模型

影響評估、脆弱性和調適工作之運用方法和工具，以及調適工作與永續發展

間關係」研討會，以促進各國相關專家學者與國際組織之相互交流，並進一

步決定持續作為。

COP12 會議時，發表了奈洛比氣候變化之衝擊、脆弱性與調適工作計畫（亦

稱氣候變遷調適技術報告），其中將調適的目的分為預防性（Anticipatory）及反

應性（Reactive）策略兩大類，前者是為了預防氣候變遷造成災變發生所採取的

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策略；而後者則是要降低氣候變遷造成災變之後的傷害所採取的策略。

根據 UNFCCC 於 2007 年針對開發中國家進行的衝擊、脆弱度及調適報告，

將衝擊、脆弱度的分析分為衝擊、部門別的脆弱度及調適能力，三大區塊；衝擊

評估的面向分為溫度、降雨與極端事件三大類；脆弱度則分為五大領域探討，分

別為水資源、農業與糧食安全、公共衛生與健康、陸域生態系、海岸地帶與海洋

生態系，調適能力則包含社會結構、文化、經濟能力、地理環境及環境的狀態。

2007 年印尼峇里島所舉辦的 COP13 大會通過了「峇里行動方案」。本次締

約方大會所討論的調適相關議題大多集中在各領域可能發生之環境衝擊及脆弱

性之評估、調適能力之建制、調適基金之籌措與分配、國家調適行動計畫及國家

通訊內容之審核、調適策略之架構與推動以及 EU 所提出之調適策略。

UNDP 與「全球環境機構（Global Environment Facility, GEF）」於 2004 年提

出一套稱為「氣候變遷調適政策綱領（Adaptation Policy Frameworks for Climate

Change，以下簡稱「APF」）」之彈性方法與指導原則，供各國作為因應國際氣候

變遷法制而進行調適政策與措施規劃時之參考準則。APF 的目的除了協助使用者

瞭解執行調適計畫時可有的選項以及可用的技術與資源外，也是協助決策者將氣

候變遷的調適程序納入地區、部門與國家的發展計畫決策之中。因此 APF 可被

視為是構建氣候變遷調適政策的指南。APF 有下列四個原則：（1）將短期氣候變

異與極端現象的調適作為減少長期氣候變遷脆弱度的基礎、（2）在國家發展的脈

絡中評估調適政策與方法、（3）社會的不同層級均應有氣候變遷的調適、（4）調

適的策略、過程與執行都一樣重要，並強調權益（利害）相關人士在過程中的參

與。APF 可以分為以下五個步驟及兩大程序：調適計畫範圍界定與設計、目前脆

弱度評估、評估目前與未來的氣候風險與社經情況、建構調適策略與持續調適過

程等，而此五個步驟都需要有權益相關人士的參與，以及評估與強化調適能力等

程序。APF 的特色是在於協助國家將氣候變遷的調適納入更廣的國家發展政策制

定過程中，讓使用者能弄清自己面對的議題的優先順序，發展出自己的調適策

略、政策與措施，並執行之，因此 APF 對調適策略的研擬具有重要參考價值。

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其次，沒有任何單一的公式可以被套用在調適方法上，調適方法本身即需要受到

不斷的檢驗與調整，以適應當前劇烈變動的氣候。調適政策與措施必須切合當地

狀態，並整合地方政府的反應能力以及國家的發展目標。

反觀我國的海洋與漁業政策都尚未考慮到氣候變遷與海洋資源的關聯與牽

動，制定相關永續發展政策時也尚未考慮到海洋這個議題。以我國四面環海的自

然條件來看，確實有必要及早考慮以強化相關應變之能力。聯合國經濟社會與文

化組織會(United Nations Economic, Social and Culture Organization, UNESCO )近

年來開始推動名為藍碳(blue carbon)的觀念，亦即引用京都議定書中利用保護、

保存或是復育森林等活動，透過綠色植物吸附大氣中二氧化碳的效果，稱為綠碳

的活動應用到海洋，將海洋也可以吸附二氧化碳的特色稱之為藍碳。雖然這種觀

念與方法論都還在發展當中，但是也可以瞭解到國際間已經採用更近一步的方法

措施來關心海洋資源，並且用控制氣候變化的範圍擴大到海洋，將相關的制度與

新方法應用到海洋資源的保護與保育，提高從事海洋保育的經濟誘因並擴大保護

氣候系統的效用與層面。而此類綜合海洋保育、氣候保護、污染管制、經濟開發

等多項工具與治理制度而達成整體保護環境之綜合效果的方式，也是我國學界可

以學習與觀摩的對象。

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壹、 前言 貳、 戰略環境概觀：從全球到亞太 參、 亞太的海上安全：理論與實務

一、 海上安全之理論 二、 區域海上安全之實務 （一） 傳統安全面向

（二） 非傳統安全面向 三、 利害相關者

肆、 海洋軍事衝突（南海）戰略佈局 一、 利害相關者的南海政策 二、 關鍵強權的海軍戰略與實務 三、 可能海洋軍事衝突的初步評估

伍、 我國未雨綢繆的因應對策 陸、 結語

亞太區域的海洋軍事衝突

林文隆＊

壹、 前言

前美國國家安全副顧問費德伯格（Aaron Friedberg）認為從現在到 2020 年間，亞太地緣戰略形勢有六種可能發展：一、美國恢復在亞太的主導地位；二、

美中日等國合組東亞共同體；三、美中兩強共管亞太；四、美、印、中共在亞太

三強鼎立；五、中共稱霸亞太，美勢力退出亞洲；六、亞太地區形成由中共主導

的威權陸地國家，與美國主導的民主海洋國家相互競爭格局。10 質言之，21 世紀的國際政治，乃以美中海權競合為主軸；自西太平洋至印度洋風起雲湧，已成

國際政治的中心舞台；在舞台正中央，美、中、日、印等強權為爭奪釣魚台、臺

灣海峽、南海諸島、麻六甲海峽等極富戰略價值或礦藏資源豐富地區之掌控權，

正展開波瀾壯闊的競合。在全球化的時代中，人類社會藉由海洋及其上方的天空

緊密地互聯與互賴；海權競合的過程與結果，勢必影響幾乎所有國家的安全與發

展。強權間的海權合作有利於增進區域的和平穩定，固為世人所樂見；反之，強

權間如因海權競爭而引發海洋軍事衝突，必將衝擊整個國際社會，更值得海洋事

務研究與戰略安全研究兩大社群之關注。

＊ 作者現為國防大學海軍指揮參謀學院上校教官、戰略研究所兼任助理教授 10 轉引自曾復生，〈亞太國家戰略猶豫的根源〉，《國家政策研究基金會》，2011 年 7 月 15日，。

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貳、 戰略環境概觀：從全球到亞太

全球航運路線圖（如下圖）顯示：北大西洋固然是當今全球海上經貿路線

最頻繁之區域，但不久之後恐將被西太平洋與印度洋間的經貿所超越。

圖一：全球航運路線圖

來源：WIRED 公司11

亞太區域經貿蓬勃發展，「10+1」、「10+3」、「10+6」等自由貿易協定的逐步落實，將使亞太地區晉身成為全球最大的自由貿易區。此外，2003 年 9 月批准的「上海合作組織成員國多邊經貿合作綱要」，意味成員國將在 2020 年之前朝向自由貿易區方向發展。根據中共國務院研究員評估：如上海合作組織能成功實現

經濟一體化，2020 年之前該區將占有全球 30%左右的 GDP。中共似以主導建立一個包括東亞、東南亞、南亞、上合組織等在內，佔全球總人口一半以上，以中

共為核心的全球最大自由貿易區，為其經濟戰略的長期目標。

此經濟戰略的目標連帶促使東北亞、東南亞、及南亞間的海上經貿動能大

幅提昇。益趨繁忙的海線交通，促成全球海運樞紐港口的板塊運動。當前全球總

貨運量及總貨櫃量而言，排名前 20 名的港口中，亞洲國家分別佔有 15 個及 13個，其中中共分別佔有 9 個及 8 個之多。展望未來，亞洲商港的整體排名將持續大幅上升。此印證全球經濟重心由西向東移轉，更見證由西太平洋以迄印度洋，

以中共為核心之亞太經貿共榮圈的出現。

Table 1: World Port Rankings, 2009 Total Cargo Volume (thous. of tons) Container Traffic (TEUs)

Rank Port Country Rank Port Country 1 Shanghai 中國大陸 1 新加坡 新加坡 2 新加坡 新加坡 2 Shanghai 中國大陸 3 Rotterdam Netherlands 3 Hong Kong 中國大陸 4 Tianjin 中國大陸 4 Shenzhen 中國大陸

11 "Global Shipping Routes," 2010, .

16

5 Ningbo 中國大陸 5 Busan 南韓 6 Guangzhou 中國大陸 6 Guangzhou 中國大陸 7 Qingdao 中國大陸 7 Dubai Ports UAE 8 Qinhuangdao 中國大陸 8 Ningbo 中國大陸 9 Hong Kong 中國大陸 9 Qingdao 中國大陸 10 Busan 南韓 10 Rotterdam Netherlands 11 Dalian 中國大陸 11 Tianjin 中國大陸 12 South Louisiana US 12 Kaohsiung 台灣 13 Houston US 13 Port Kelang 馬來西亞 14 Shenzhen 中國大陸 14 Antwerp Belgium 15 Port Hedland Australia 15 Hamburg Germany 16 Kwangyang 南韓 16 Los Angeles US 17 Ulsan 南韓 17 Tanjung Pelepas 馬來西亞 18 Nagoya 日本 18 Long Beach US 19 Antwerp Belgium 19 Xiamen 中國大陸 20 Chiba 日本 20 Bremen Germany

Source: American Association of Port Authorities12

依現實主義的理論，經濟是國家權力和軍事能力的重要基礎。13 從地緣政治及地緣戰略的趨勢而言，以中共為核心的全球最大自由貿易區及亞太經貿共榮

圈的出現，勢必為有關中共崛起、美國衰退之趨勢的添加想像，相當程度意味中

共對於美利堅治世的威脅與挑戰；「霸權戰爭論」顯然較新自由主義式的互聯互

賴論述更容易吸引政學界的關注。就實務而言，在北大西洋有美國領導之北約組

織（NATO）統理安全事宜，而亞太海上經貿網絡重要性逐步超越北大西洋、卻缺乏安全組織之際，美中競相爭奪形塑區域安全環境的領導權。

此所以 2011 年 11 月 10 日美國國務卿柯林頓女士（Hillary Clinton）在夏威夷強調 21 世紀是「太平洋地區的世紀」；11 月 12 日美國總統歐巴馬在亞太經合會高峰會中，公開倡議與亞太十國共同成立「跨太平洋夥伴協議」（TPP）；16 日歐巴馬與澳洲總理姬拉德（Killard）共同宣布將自 2012 年起至 2017 年達成派遣2500 名美軍陸戰隊特遣隊員進駐澳洲達爾文基地；17 日在澳洲國會演說指出「美國是太平洋強權，我們會留在這裡」；18 日在東亞高峰會中指出該峰會可作為「齊力商討海事安全、禁止核武擴散、救災與人道援助議題」的首要場合。以上說明

無論就理論或實務而言，美、中間的海權競爭聚焦於亞太，且提高軍事衝突動能，

值得所有區域國家關注。

參、 亞太的海上安全：理論與實務

一、 海上安全之理論

12 "World Port Rankings 2009," American Association of Port Authorities, 2011, . 13 鈕先鍾, 西方戰略思想史, 戰略思想叢書 (台北: 麥田, 1995), p. 63.

17

今日「安全」概念可概分為傳統與非傳統安全兩大類；海上安全也可從傳

統和非傳統安全面向去理解。傳統的安全概念，主要關切的是外來的政治脅迫、

經濟剝削和軍事侵略；由於上述行動往往涉及明確而具體的國家利益衝突，且通

常是以武力作為解決糾紛的手段，因此傳統的安全概念，基本上是以軍事安全為

核心。傳統的海上安全，主要關注事項包括：爭奪海域主權與資源、爭取戰略據

點、與爭奪海上交通線等；海洋為衝突的實質標的。

隨著 1990 年代全球化的蓬勃發展，人類社會以海洋及其上方的天空為途徑，彼此熱絡交流並緊密互賴。然而，區域性的非傳統安全威脅，如恐怖主義、

大規模毀滅性武器、海盜、傳染性疾病、自然災害、環境污染、人口販運、與跨

國犯罪等，卻每每利用海洋為途徑而阻斷經貿交流，危害人類社會。14 將海上傳統與非傳統安全整合，即可得海上安全事項涵蓋類別如下圖。

圖一：海上安全事項涵蓋類別示意圖

來源：作者整理

根據上圖，可知海上安全關注的是以海洋為實質衝突標的之傳統安全威

脅，及以海洋為天災人禍傳播途徑之非傳統安全威脅。

二、 區域海上安全之實務

亞太區域絕大部分國家以海相連，無論就傳統／非傳統安全議題而言，均

有豐富之題材可供實務操作。

（一） 傳統安全面向

在傳統安全面向上，《1982 年聯合國海洋法公約》(United Nations Convention

14 Office of Chief of Naval Operations, "Global Maritime Partnerships ... Thousand Ship Navy," US Navy, 2007, . Office of Commandant of the Marine Corps, Office of Chief of Naval Operations, & Office of Commandant of the Coast Guard, "A Cooperative Strategy for 21st Century Seapower," 2007, p. 14.

18

on the Law of the Sea, UNCLOS)公佈生效以來，大陸礁層及專屬經濟海域的兩個革命性概念擴大各國海域管轄的寬度，在全球引發開發海洋的新熱潮。15 全球90﹪以上海洋漁業資源與海域油氣礦藏，富集於可延伸達 350 浬之大陸礁層區域；因此該區之劃界議題不僅涉及主權權利與管轄權之爭議，也攸關龐大的海域

資源經濟利益爭議。16 下表乃東亞國家之間主要的海洋主權或領土爭端一覽表。

表一、東亞國家間的海洋主權或領土爭端

爭端國 海洋主權或領土突的情形

中國、臺灣 統一和獨立之衝突

中國、南韓 領海劃界問題

中國、臺灣、菲律賓、越南、汶萊、馬來西亞南沙群島主權爭端

中國、臺灣、日本 釣魚台主權爭端

中國、臺灣、越南 西沙群島主權爭端

臺灣、菲律賓 大陸礁層劃界問題

日本、南韓 獨島/竹島(the Liancourt Rocks)主

權爭端

馬來西亞、新加坡 白礁島（Palau Batu Putih Island）

馬來西亞、汶萊 大陸礁層劃界問題

馬來西亞、菲律賓 沙巴(Sabah)及其鄰近水域

馬來西亞、印尼 斯 巴 丁 島 (Sipadan) 、 塞 巴 迪 島

(Sebtik)、里其丹島(Ligitan)

馬來西亞、越南 外島界線劃界問題

越南、高棉、泰國 大陸礁層劃界問題

印尼、越南 大陸礁層劃界問題

日本、俄羅斯 北方四島主權爭端

來源：林文程〈中華民國在亞太區域海上安全合作中的角色〉17

涉入相關爭端之各聲索國基於以軍事安全為核心的思考慣性使然，摩拳擦

掌積極擴建軍備，著眼於佔有島嶼作為戰略據點，以鞏固爭奪海域主權與資源的

立足點。尤其甚者，中共崛起對許多亞太國家造成衝擊，自然希望拉攏美國以平

衡中共—特別是中共海軍的擴張。18

（二） 非傳統安全面向

在非傳統安全面向上，亞太區域已成全球天災熱點，亟需國際社會在天災

肆虐時給予協助。國際強權除著眼於反恐外，越來越強調人道援助與搶險救災

15 陳荔彤，〈國際海洋法與我國海洋事務之發展〉，發表於「2009 海洋事務發展與推動研討會」研討會（台南：國立成功大學，2009 年 11 月 18 日月，頁 11-12。 16 地政司，《大陸礁層調查計畫緣起》（台北：內政部，2005 年）。 17 林文程，〈中華民國在亞太區域海上安全合作中的角色〉，發表於「第三屆海洋與國防」研討會（八德：國防大學海軍指揮參謀學院，2011 年 6 月 21 日），頁 45。 18 曾復生, "美「中」在亞太互動的戰略趨勢," 國政分析, No. 國安(析) 100-013 號, Apr 20, 2011, .

19

（humanitarian assistance and disaster relief, HA/DR），藉協助陷於天災人禍困境中的國家、以贏取當地政府及民心的支持。

亦即，鑒於區域內國家難以單獨因應具有跨國特性之非傳統安全威脅的挑

戰，強權除運用傳統安全政策滿足其現實主義需求外，也利用非傳統安全政策來

提升國際影響力，遂行實力政治。19 美國與中共俱是其中之佼佼者。例如，中共近年應用如國際維和、人道援助、災難救援、反海盜行動等非戰爭性軍事行動

（military operations other than war, MOOTW），提升自身與外軍交流，強化國際影響力。20 而美國作為一個地理上的區域外強權，要介入亞太區域事務並爭奪形塑區域安全的領導權，亞太諸國間之海上安全無疑是最佳議題。基於此，美總

統歐巴馬在 2011 年 11 月中指出東亞高峰會可作為「商討海事安全、禁止核武擴散、救災與人道援助議題」的首要場合。

簡言之，國際強權常以非傳統安全政策為名，擴大介入區域安全合作的議

題與空間，提高其影響力。

三、 利害相關者

爭奪海域主權與資源、爭取戰略據點，固使相關聲索國捲入紛爭；控制海

上交通線，則具備外延的特性，將紛爭之外的強權也捲入爭議之中。如以南海為

例，全球約有超過 50%的海上經貿運輸航經南海；21 尤其，韓國、日本所進口石油中的 80%也途經南海。22 隨著東北亞、東南亞、及南亞間的經貿動能大幅提昇，日印、韓印等強權的雙邊貿易，乃至於日印韓三強的崛起，也與南海息息

相關。

基於經濟乃國家權力和軍事能力的重要基礎之現實主義思維，渠等國家難

免擔心一旦中共以航母戰鬥群掌控南海的海上交通線，將箝制日、印、韓等國力

成長或妨礙其行動自由。尤其，中共海軍海上作戰準則（Navy doctrine for maritime operations）所列六項攻勢與守勢作戰任務中，反海上交通線（anti-sea lines of communication）即為其中之一。23 這給了南海紛爭之外的周邊國家，聯手對抗中共的理由。

尤有甚者，處於美利堅治世的美國，面對快速崛起的中共，已開始思考未

來的優雅退位（elegant decline）問題，企圖利用日本與印度兩個最親近的盟國牽制中共的擴張。24 與中共有利益矛盾的南海諸聲索國復邀請美國介入南海議題，正好給予美國結合各相關國家共同牽制中共的機會。而美國也藉此警告周邊

國家要注意中共對於印度洋、麻六甲、印度洋－太平洋等海域之交通線的控制之

19 黃秋龍，《非傳統安全論與政策運用》（台北：結構群，2009 年），頁 29。 20 DoD, "Military and Security Developments Involving the People's Republic of China 2010," 2010, pp. I, 5, 7-9, 19, 37. 21 Office of the Secretary of Defense, Military and Security Developments Involving the People's Republic of China 2010 (Washington DC: Department of Defense, 2010), p. 39. 22 Office of the Secretary of Defense, Military and Security Developments Involving the People's Republic of China 2010, p. 17. 23 其餘五項包括封鎖、海陸攻擊、反艦、海上運輸維護、海軍基地防衛, 見 Office of the Secretary of Defense, Military and Security Developments Involving the People's Republic of China 2010, p. 22. 24 Robert D. Kaplan, "Center Stage for the 21st Century Power Plays in the Indian Ocean," Foreign Affairs, Vol. 88, No. 2 (March/April)2009, p. 24.

20

口實。25

簡言之，由於自西太平洋至印度洋之間，台海、釣魚台、南海諸島、麻六

甲海峽等地區極富戰略價值或礦藏資源，亞太區域可能之海洋軍事衝突的利害相

關者（stakeholder），除涉入主權紛爭的東亞、東南亞諸聲索國之外，另有採取干預主義的區域外強權，如印度、自詡為太平洋強權的美國，及其親密盟友澳洲。

肆、 海洋軍事衝突（南海）戰略佈局

基於強權常利用非傳統安全政策擴大影響力、滿足現實主義需求之實務，

下文乃以涉入傳統安全利益矛盾之各國，如何進行合縱連橫佈局為探討重點。再

者，由於台海、釣魚台、南海諸島、麻六甲海峽等最可能引發海洋軍事衝突的四

大核心議題中，以南海牽連最廣、強權著力最深，故下文以各國的南海佈局為探

討焦點。

一、 利害相關者的南海政策

（一） 「南沙集團」國家

1. 「加快事實佔領」「加快獨自開發」； 2. 「駐軍常態化、工事永久化、陣地縱深化」26 3. 與西方合資開發，使問題複雜化；27 4. 引進國際強權軍事干預。28

（二） 中共

中共在南海的佈局很可能是以獲得門羅主義式的區域霸權為其政治企圖。

如中共學者指出：「南海為中國軍力由傳統陸權向新式海權轉型之現場，…若中國在南海獲得類似門羅主義政策指導下美國對加勒比海的控制，則全球國際權力

棋盤勢必發生地震式的變化」。29

面對來自區域外強權的干預，2011 年中共針對南海議題做出相應的政策調整，提出兩類對話模式：一是專屬經濟海域重疊，涉及主權，應由南海相關國家

談判；二是海域的國際水道、航權與國際救援，因涉及國際船艦航機的通行權，

所以歡迎美、日等國參與。30 稍早之前，北大中國戰略研究中心主任葉自成認為解決南海爭端不外三種途徑：上策是和平解決，但希望不大；中策是啟動經濟

開發南海的戰略計畫，以經濟行為應對；下策採軍事嚇阻政策，制止其他相關國

25 John F. Bradford, "United States Maritime Strategy-Implications for Indo-Pacific Sealanes," in Re-evaluating the Importance of Sea Lines of Communication (SLOCs) in the Asia Pacific Region (New Delhi: Observer Research Foundation, 2011), 5-6. 26 胡念祖，〈不軍不警如何捍衛東、南沙〉，《中國時報》，2011 年 4 月 26 日，版 A15。 27 如越南與美國 Exxon 合資探戡開發。 28 2010 年 8 月上旬美華盛頓航母訪問峴港、高層洽商金蘭灣租借；俄媒指出，近期印度導彈驅逐艦編隊將駛往南海，訪問越南港口。 29 趙楚，〈南海紛爭中的兩岸共識與默契〉，《旺報》，2011 年 7 月 20 日。 30 郭崇倫, "中美共治亞洲？," 中國時報, Jun 9, 2011, p. A17, .

21

家破壞《南海宣言》行動，必要時加大中國在南海的軍事演習力度。31

（三） 美國

政策：美國國務卿 Hillary Clinton 於 2009 年 7 月抵泰國訪問時鄭重宣布美「重返亞洲（"The United States is back”）」；復於 2010 年 7 月在河內舉行的東協區域論壇上表示美國在南海問題上主張以協同外交（collaborative diplomatic process）方式解決，並首次拋出南海島嶼領土爭端「事關美國國家利益」；形同首次公開反制「南海是國家核心利益」的主張，也阻撓北京以雙邊會談解決南海

爭議。

2010 年 6 月，美國前國防部長 Robert Gates 在香格里拉對話的演講中就南海爭議重申美國政策，歸結起來有以下五點：

1. 堅持航行自由； 2. 對於各國主權主張不選邊站； 3. 反對武力解決紛爭； 4. 維護美國石油公司的商業利益； 5. 呼籲制定更有約束力的區域行為準則。32

（四） 日本

近年日本防衛政策轉向「應對中國威脅」，美日安保越拉越緊。因此，在南

海政策上，日本呼應美國航行自由與多邊磋商立場，將南海問題國際化。33

（五） 印度

政策：聯合東協、美、日，圍堵中共。

1. 海軍常駐南海； 2. 提供海軍基地供越南訓練； 3. 提供越南造艦經驗； 4. 印越國防高層官員互訪； 5. 藉印越海軍合作平衡中共珍珠鍊戰略（緬甸、斯里蘭卡、巴基斯坦）。34

二、 關鍵強權的海軍戰略與實務

儘管東協諸國與中共於 2011 年 7 月 20 日簽訂「落實『行為宣言』指導方針」（Guidelines for the Implementation of the DOC）之協議，但協議欠缺實質約

31 亓樂義, "菲越馬蠶食南海 中國四面受敵," 中國時報, Mar 18, 2009, p. A11, . 32 USDOS, "International Institute For Strategic Studies (Shangri-La--Asia Security) Remarks as Delivered by Secretary of Defense Robert M. Gates, Shangri-La Hotel, Singapore, Saturday, June 05, 2010," 2010, . 33 中廣，〈日本希望將南海問題國際化〉，《蘋果日報》，2011 年 7 月 9 日，。 34 印媒 6 月底透露，印度海軍還在認真準備駐南中國海，保持長期軍事存在；JAISWAL, "India Invited by Vietnam to South China Sea " Defence Forum India, 2011, .

22

束力，對於舒緩區域緊張似乎裨益甚微，整體戰略環境仍呈現惡化之趨勢。強權

中，為鞏固戰略利益所進行的海軍戰略與實務，概可區分為中共、及領導群雄圍

堵中共的美國，最為關鍵。

（一） 中共：

在海南島上的三亞新建基地可容納各式攻擊潛艦、彈道飛彈潛艦、及先進

水面艦，使中共海軍可直接進出極其重要的國際水道；尤其，為晉級潛艦（Type 094 SSBN）建造水下隧道供其進出，更使中共海軍具備向南海秘密部署潛艦的能力；北京為確保晉級潛艦此一海基戰略性嚇阻武力的安全，有必要考慮在南海

海域進行戰略巡邏，強化傳統軍事部署。35 強化傳統軍事部署之措施可包括增派水面艦、潛艦、戰機、空中預警管制機（Airborne Early Warning and Control, AEW&C）；發展空中加油機亦可使中共延伸空中任務進入南海海域。36 未來航母戰鬥群的成軍，幾乎等同是上述所有能力的整合。

如中共在南海的佈局果真以獲得門羅主義式的區域霸權為其政治企圖，則

意味中共的航母戰鬥群需要南海此一練兵場。一旦鞏固區域霸權，則可一併消弭

爭奪海域主權與資源、爭取戰略據點、控制海上交通線等南海核心紛爭。

（二） 美國：

1992 年美海軍提出「來自海上」（… From the Sea）的全新戰略，不再以因應全球海上威脅為目標，而將假想敵調整為區域的強權與紛爭，其任務為利用海

路投射美國兵力與影響力以因應區域挑戰。37 擴張民主此一新國家戰略確立後，美海軍復於 1994 年提出「出擊－來自海上」（Forward … From the Sea），將投射兵力與影響力的目光前推到濱海地區，志在掌握濱海制海權。38 1995 年美國防部重新擬訂軍事戰略為包括和平交往，衝突預防與危機控制，以及同時因應

兩場緊急作戰並獲取勝利等三大元素。39 美海軍前沿部署乃隨即被賦予在不侵犯他國主權的前提下，存在於駐地現場並同時執行軍事戰略的三項任務。40 此

外，美海軍在承平時期所擔負的交往任務旨在形塑安全環境，促進區域經濟與政

治穩定，從而協助區域的民主體制成長茁壯，使其成為美合作夥伴。41

2005 年 8 月底，時任海軍軍令部長的馬倫上將（Michael G. Mullen）提出「千艦海軍」（Thousand-Ship Navy, TSN），極力倡議國際社會共同因應海上傳統／非傳統安全威脅。42 2007 年中，美國海軍為「千艦海軍」冠上「全球海上夥伴關係（Global Maritime Partnership, GMP）」的抬頭，以消減推行阻力、擴大參

35 Office of the Secretary of Defense, Military and Security Developments Involving the People's Republic of China 2010, p. 39. 36 Office of the Secretary of Defense, Military and Security Developments Involving the People's Republic of China 2010, pp. 37, 39. 37 Office of Secretary of the Navy, Office of Chief of Naval Operations, & Office of Commandant of the Marine Corps, "Forward ... From the Sea," 1994, p. 1. 38 Office of Chief of Naval Operations, "Forward ... From the Sea－The Navy Operational Concept," US Navy, March, 1997, . 39 "Background Briefing Subject: National Military Strategy," 1995. 40 Office of Chief of Naval Operations, "Forward ... From the Sea－The Navy Operational Concept." 41 Office of Chief of Naval Operations, "Forward ... From the Sea－The Navy Operational Concept." 42 Michael G. Mullen, "Remarks as Delivered by Adm. Mike Mullen," US Navy, August 31, 2005, .

23

與。43 2007 年 10 月下旬。美國海軍、陸戰隊、海岸防衛隊共同發布《21 世紀海權的合作策略》（“A Cooperative Strategy for 21st Century Seapower”），矢言要與各國合作建構「全球海上夥伴關係」。44 儘管名稱更迭，這些官方文件希望藉由促進多邊安全共識、形塑合作交流習慣、分享資訊、及培養合作機制，打造全

球海上安全聯盟。45 「千艦海軍」儼然已成為全球海上安全聯盟的代名詞。然而，「千艦海軍」的真正企圖乃是要將制海權的前線終極地前推到濱海國的河道、

港口、海岸線，俾利在他國沿岸及更內陸地區有效進行作戰行動。46 此制海權極致前推之主張，本文稱之為「馬倫主義」。馬倫主義乃是以馬漢主義—掌握大

洋制海權—的成功為基礎，企圖將制海權極致前推，使美國海軍在他國沿岸及內

陸遂行作戰，在 21 世紀延續美利堅治世的格局。「千艦海軍」的核心元素包括河岸部隊（Riverine Forces）、全球艦隊基地（Global Fleet Stations）、海上安全與治安資訊系統（Maritime Security & Safety Information System）、及濱海戰鬥艦（Littoral Combat Ship）。迄今每一項元素的進展都極為順利；尤其，這些元素廣泛應用於印度洋上的聯盟特遣艦隊，及太平洋上的雙／多邊聯合軍演。眾多區域

國家基於因應傳統／非傳統安全威脅的需求，響應美國號召加入聯盟特遣艦隊及

聯合軍演，使其陣容逐年擴大，印證美海軍將傳統／非傳統安全政策、戰爭／非

戰爭性軍事行動融合的成功，從而逐漸地、悄然地達成制海權極致前推的目的。47

因此，即使中共不遺餘力地擴張海權，美國仍然非常有信心可以在印度、

中共兩對手國間扮演「媾結聯盟至尊（coalition builder supreme）」、調停者與標準程序執行者（mediator and enforcer of standard procedures）、或確保穩定強權（stabilizing power），也可以將敵對國家納入全球海上夥伴關係的大架構之下。48 誠如新美國安全中心資深研究員卡普蘭（Robert Kaplan）論及海上霸權美國的優雅退位（elegant decline）時所言，美國海軍悄然利用印度與日本兩個美國最親近的盟國牽制中共的擴張；在此同時，美國海軍也尋求將中共海軍整合到國際海上

安全聯盟體系之中。49

有人以為隨著中共崛起，美國在太平洋的勢力將走向衰退，但是：美國總

統歐巴馬於 2011 年 11 月 17 日在澳洲國會演說時指出亞太地區很重要，「即使大幅削預算 也不會犧牲亞太」。2011 年 1 月底、2 月初「第 16 屆海上交通線會議」中，美國海軍少校 John Bradford 指出：美國海軍在太平洋的部署，比以往任何時候都更為堅強。

43 Office of Chief of Naval Operations, "The "1000 Ship Navy" Global Maritime Partnerships," US Navy, November, 2006, . 44 Office of Commandant of the Marine Corps, Office of Chief of Naval Operations, & Office of Commandant of the Coast Guard, "A Cooperative Strategy for 21st Century Seapower," pp. 8, 11, 16. 45 Jonathan D. Pollack, "US Navy Strategy in Transition: Implications for Maritime Security Cooperation," in 1st Berlin Conference on Asian Security (Berlin Group) (Berlin: US Naval War College, 2006), 8. 46 Mullen, "Remarks as Delivered by Adm. Mike Mullen." 47 Wen-lung Laurence Lin, "The Deployment and Implication of US Maritime Strategy in Asia Pacific in response to the Rise of Seafaring China" (paper presented at the Guojun di shisan jie junshi shehui kexue xueshu yantaohui (國軍第十三屆軍事社會科學學術研討會, The 13th Annual Conference of Military Social Science of the ROC Armed Forces), Taipei, Sep 30 2010), 66-70. 48 Kaplan, "Center Stage for the 21st Century," pp. 24, 28, 29, 32. 49 Kaplan, "Center Stage for the 21st Century," p. 24.

24

三、 可能海洋軍事衝突的初步評估

基於中美俱處於戰略擴張的進程、終究必須面對彼此挑戰的想定，中共航

母戰鬥群如成軍，勢必將成為其海軍戰力的重心；這為美國海軍製造畢其功於一

役的機會。中共的航母如果以台灣周邊為想定戰場，將成為易被殲滅的目標。50

即使以太平洋、南海或印度洋為想定戰場，只要是涉及與美軍敵對的作戰場景，

「中共的航母極易受到美國海軍戰艦及戰機的攻擊」。51 有美國海軍專家相信中共如果建造航母戰鬥群，將會成為其所曾犯下之最嚴重的歷史錯誤。美前太平洋

司令基亭上將曾面告中共中央軍委副主席郭伯雄，如中共決定建航母，美將願意

協助。52 此間接說明美國對中共的航母計畫並不感到忌憚，否則怎可能提議協助？較可信的看法是，中共建造航母會使用在遠離中國大陸海岸、不涉及與美敵

對場景的任務中，如人道救援與災難救助、反海盜、撤僑等非戰爭性軍事行動；

因此，中共建造航母是為了滿足躋身成為「世界主要大國」。53

近年來共軍的硬實力有顯著成長，諸如建造航母、生產彈道飛彈核潛艦與

核動力攻擊潛艦、興建海南島潛艦基地、生產攻擊航母的反艦飛彈、以及建構反

介入／地區封鎖戰力。但美國擁有質與量上均占優勢的航母打擊群；可有效偵獲

獵殺靜音效果不佳的中共潛艦；美太空軍事科技當能有效反制反衛星、反艦飛

彈、反介入／地區封鎖戰力。在軟實力方面，中共的文化、價值、與政策，令區

域國家心生排斥；而美國每能利用創新的海上安全概念提高其區域聲望、主導議

題，擴大介入亞太安全合作空間。美中兩國不同層次的硬實力，與正負相反的軟

實力，在國際政治與外交場域上造就強弱懸殊的巧實力，利於華府遂行制海權的

極致前推。此為美國與中共在此區域的制海權實力對比。

美國締造美利堅治世所憑藉的海權基礎不但根深柢固，而且美海軍正積極

靈巧地將制海權極致前推；其海洋控制面向的能力無可匹敵。就區域安全的影響

而言：從美國擴張海洋／海軍戰略的脈絡、在亞太落實海洋／海軍戰略的實務與

進程、及美國發揮巧實力的空間等角度來看，廣義的「北約全球化」工程已經在

亞太與印度洋區域悄然啟動。美國不但有信心在印度洋建構安全聯合體，並相信

有能力維持亞太區域的和平穩定。因此，在可預見的未來，美國將繼續對中共採

取兼具合作與對抗面的避險策略。

伍、 我國未雨綢繆的因應對策

中華民國不但位於舞台中央、且身為釣魚台、台海、南海爭端的當事國；

地緣政治的變遷，漸將臺灣推升到地緣戰略價值的新高點。當美中交相運用傳統

／非傳統安全政策、戰爭／非戰爭性軍事行動，爭奪形塑亞太海洋戰略環境的領

導權之際，我國深深涉入兩大強權的權力平衡遊戲之矛盾中，國家的生存發展備

受挑戰。臺灣的命運已然註定：成為亞太海洋競技場上舉足輕重的海權要角；或

50 Eric A. McVadon, "US-PRC Maritime Cooperation: An Idea Whose Time Has Come?," China Brief, Vol. VII, No. 12, Jun 13/2007, p. 10. 51 Ronald O'Rourke, "China Naval Modernization: Implications for US Navy Capabilities—Background and Issues for Congress," (Washington DC: Library of Congress, 2009), 11. 52 McVadon, "US-PRC Maritime Cooperation: An Idea Whose Time Has Come?." 53 O'Rourke, "China Naval Modernization: Implications for US Navy Capabilities—Background and Issues for Congress," 11.

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者，淪為其他海權國家的附庸。馬總統在主持「黃金十年」系列第五場記者會中

提出「嚇阻威脅、預防戰爭」，54 無疑是值得努力的目標。

一、 君子務本：強化海權

面對無可迴避的選擇，我國有必要就如何發展海權作長遠規劃。具有臺灣

特色的現代海權思想體系與戰略規劃體系結合，而成創新的海洋戰略規劃體系。

具臺灣特色的海洋戰略包括海洋運用、海洋控制、海洋保育、海洋教育行政法制

等 4 大面向，及 12 項海權元素。我國有機會創造全世界第一套兼顧垂直位階整合及平行領域整合的海洋戰略規劃體系。

圖五：海洋戰略規劃體系圖

來源：本文作者自繪

二、 積極融入區域海上安全合作

當國際社會聚焦在中共的海洋擴張之際，區域諸國也關注中華民國怎麼

作；他們一方面強烈企盼中華民國在維護亞太區域和平穩定中扮演積極角色，另

一方面則不免質疑中華民國是否因兩岸關係和緩而動搖自我防衛的決心、降低對

54 匿名，〈總統主持「黃金十年」系列第五場記者會〉，《中華民國總統府》，2011 年 10 月 17日，。

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區域海上安全合作的支持。邇來，國際上有多位政軍學界重要人士，陸續提出修

訂《臺灣關係法》、停止對台軍售、甚至於放棄臺灣之主張。55 我政府除應以文字說明中華民國的地緣政治與地緣戰略價值之外，更應以明確的國家安全戰略決

策思維及行動，證明中華民國無可取代的重要角色與功能。

國家安全戰略與區域海上安全合作行動戰略決策分析表 區域海上 安全合作

國安戰略 漠視 積極參與

傾美反「中」 聽任美日擺佈 替美國站衛兵 完全無行動自由

成為美國反共／反中急先

鋒，雖有國際舞台與行動自

由，可能遭烽火外交反噬

堅持平衡策略 安全同盟維護亞太 民主燈塔敦促中國

大陸和平演變

自外於亞太社會 態度曖昧引質疑 立足點自相矛盾 進退失據

展現自我防衛決心，獲盟邦

尊重；助中共與亞太對話、

舒緩民族主義，促進亞太和

平穩定；我成國際舞台要

角，發言權與行動自由度大

傾「中」反美 聽任中共擺佈 邊緣化自毀長城 完全無行動自由

引盟國質疑自我防衛決心，

遭致民主陣營摒棄，喪失舞

台與行動自由

三、 戰略指導原則與行動方針

戰略思考應涵蓋三維：國家利益的高度、區域安全的廣度、歷史脈絡的深

度。積極參與區域海上安全合作，其背後所代表的是落實國家海洋政策，追求的

是國家整體海洋利益；在我國由陸權國家轉型為海權國家之際，參與區域海上安

全合作的戰略指導原則應包括：

1. 國家利益的高度：貫徹海洋興國，保障合法海洋權益； 2. 區域安全的廣度：融入海上安全聯盟網絡，促進區域和平穩定； 3. 歷史脈絡的深度：「徹底翻轉陸權支配的思維」，56 開啟藍色革命新頁。

馬英九總統在 2011 年 5 月 12 日與「戰略與國際研究中心」的視訊會議中，提及國家安全政策的「三道防線」，包括：

1. 兩岸和解的制度化：以「九二共識」作為雙邊協商的基礎，以「不獨、不統、不武」三不政策作為兩岸和平架構，創造兩岸關係的良性循環。

2. 增加中華民國在國際發展上的貢獻：採取與國際標準、規範相契合的援外（如人道援助）政策，讓中華民國在國際政治的道德高地上扮演「負

55 如美國參謀首長聯席會議前副主席歐文斯（Bill Owens）、美國喬治華盛頓大學格拉瑟（Charles Glaser）、美國前駐北京大使及前太平洋區司令普理赫（Joseph Prueher）等，見 Editorial, "Has Taiwan Relations Act Begun to Shake? ," Economic Daily News, Apr 20, 2011, . 社論, "《台灣關係法》開始動搖了？," 經濟日報, Apr 20, 2011. 56 馬英九，蕭萬長，〈藍色革命 海洋興國〉，《台灣向前行》，2008 年 2 月 ，。

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責任的利害關係者」之角色。 3. 將國防與外交互相結合：中華民國一方面展現自我防衛的決心，另一方

面建立中華民國的信用，讓美國等友邦國家信任中華民國。57

「戰略三維」為全般的國家戰略議題提供立體思考架構；「三道防線」實亦

即我國營造兩岸和緩良性互動氛圍、爭取國際支持、強化本身實力，俾利參與區

域海上安全合作的行動方針。

陸、 結論與建議

21 世紀的國際政治，乃以美中海權競合為主軸；自西太平洋至印度洋風起雲湧，已成國際政治的中心舞台，美中競相在此爭奪形塑區域安全環境的領導

權，因此提高軍事衝突動能。

海上安全關注的是以海洋為實質衝突標的之傳統安全威脅，及以海洋為天

災人禍傳播途徑之非傳統安全威脅。

亞太區域國家不乏傳統安全威脅，涉入相關爭端之各聲索國摩拳擦掌積極

擴建軍備，著眼於佔有島嶼作為戰略據點，以鞏固爭奪海域主權與資源的立足

點。區區域內及外之國際強權也常以非傳統安全政策為名，擴大介入區域安全合

作的議題與空間，提高其影響力。亞太區域可能之海洋軍事衝突的利害相關者

（stakeholder），除涉入主權紛爭的東亞、東南亞諸聲索國之外，另有採取干預主義的區域外強權，如印度、自詡為太平洋強權的美國，及其親密盟友澳洲。

美利堅治世的海權基礎不但根深柢固，而且美海軍正積極靈巧地將制海權

極致前推；其制海能力無可匹敵。就區域安全的影響而言，廣義的「北約全球化」

工程已經在亞太與印度洋區域悄然啟動。美國不但有信心在印度洋建構安全聯合

體，並相信有能力維持亞太區域的和平穩定。在可預見的未來，美國將繼續對中

共採取兼具合作與對抗面的避險策略。

中華民國參與區域海上安全合作，必須考量客觀的形勢與實力，以及主觀

的意願和判斷。從客觀的形勢來看，無論就我國的生存與發展、國際社會及區域

國家的需求、強權在亞太競合對我國的影響、及戰略決策分析等而言，我國皆有

必要參與區域海上安全合作。中華民國在區域海上安全合作中，可積極扮演「和

平的締造者」、「人道援助的提供者」、「文化交流的推動者」、及「中華文化的領

航者」等角色，彰顯中華民國無可取代的重要價值與功能。為使我國參與區域海

上安全合作利益最大化，政府當以「戰略三維」作為戰略指導原則，並以馬總統

的國家安全「三道防線」作為行動方針，擬訂配套措施。

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