Post on 06-Aug-2015
In dit stuk worden de analytische- en de
politieke visie op beleid vergeleken. Deze
twee visies zijn gebaseerd op het
onderscheid dat gemaakt wordt door
Bovens e.a. (2007: 102). Na de vergelijking
wordt Deborah Stone onder één van de
twee visies op beleid geschaard. Deze
classificatie wordt geïllustreerd met
voorbeelden uit haar boek Policy Paradox:
The Art of Political Decision Making (2001).
Beleid: twee
bestuurskundige
visies
Sylvia Gonggrijp
2
Beleid: twee
bestuurskundige visies
Inleiding
Als we naar beleid kijken vanuit het perspectief van een
willekeurig bestuurskundige, zijn er talloze theoretische
kaders mogelijk (Hupe, 2007: 18). In dit stuk wordt een
vergelijking gemaakt tussen twee bestuurskundige visies
op beleid: de analytische- en de politieke visie. De
vergelijking wordt gemaakt op basis van drie criteria: de
essentie van beleid, bestuurskundig onderzoek en het
beleidsvormingsproces. Het bestaan van twee
verschillende visies is gebaseerd op het onderscheid dat
gemaakt wordt door Bovens e.a. (2007: 102). Na de
vergelijking wordt Deborah Stone onder één van de twee
visies op beleid geschaard. Deze classificatie wordt
geïllustreerd met voorbeelden uit haar boek Policy
Paradox: The Art of Political Decision Making (2001). Tot
slot volgt er een korte conclusie. In de bijlage is een
schema te vinden, waarin de vergelijking is verwerkt in
een schema met criteria en indicatoren.
De essentie van beleid
Het verschil begint bij wat er gezien wordt als de essentie
van beleid. In de analytische visie is dat rationaliteit.
Beleid is een productie van rationele afweging van de
mogelijkheden voor het oplossen van een gegeven
sociaal probleem (Bovens e.a., 2001: 103). Er wordt
gedacht in termen van doel en middelen, het
zogenaamde doel-middeldenken (Kuypers, 1980: 147).
In de politieke visie staat politieke strijd centraal
(Bovens e.a., 2007: 104). Die strijd begint al bij de
doelstelling. Het gaat daarbij niet alleen om rationele
overwegingen. Beleid staat in het teken van politieke
haalbaarheid (Nispen, 2003: 53) en is daarom een
productie van informatie en argumenten die bruikbaar
zijn in de politieke arena (Dunn, 1994: 62). Conflict is vaak
het gevolg van religieuze en culturele verschillen tussen
maatschappelijke groepen. Onderhandelingen en
compromissluiting leiden tot consensus (Bovens e.a.,
2001: 104).
Bestuurskundig onderzoek: ontologie
Sociaal-wetenschappelijke onderzoeken (waaronder ook
bestuurskundige onderzoeksmethodes vallen) houden
verband met de ontologische positie van een
sociaalwetenschapper: de visie op de sociale
werkelijkheid. Dit gaat er hoofdzakelijk om of een sociale
(politieke) context een feitelijk gegeven is of wordt
gevormd door de interactie tussen sociale actoren. Naar
deze standpunten verwijst men respectievelijk als
objectivisme en constructivisme (Bryman, 2008: 18).
3
Volgens het objectivisme zijn sociale
verschijnselen feitelijke gegevens die objectief
onderzocht kunnen worden. De sociale context staat vast
(Bryman, 2008: 18). De analytische visie is objectivistisch.
Beleidsmakers gedragen zich conform de sociale
voorschriften. Openbaar bestuur kan wetenschappelijk
onderzocht worden (Bovens e.a., 2007: 103 en
Hoogerwerf, 1998: 14).
Volgens het constructivisme vormt de interactie
van sociale actoren de sociale werkelijkheid. Deze kan
daarom niet objectief worden beschreven (Bryman,
2008: 19). De politieke visie is constructivistisch. Hierin
kan beleid alleen ʹsociaalʹ benaderd worden. Niet alle
belangen zijn zichtbaar, niet alle informatie is beschikbaar
(Bovens e.a., 2007: 104, 190 en Stone, 2001: 29).
Het beleidsvormingsproces
Het onderscheid tussen de visies bij het
beleidsvormingsproces wordt geïllustreerd met twee
bestuurskundige modellen: het fasenmodel en het
stromenmodel. In het analytische fasenmodel vormen
chronologische stappen het beleidsproces. Lasswell
(1971: 28) onderscheidt zeven gestructureerde fasen.
Sinds Lasswell hebben meer auteurs het beleidsproces zo
ingedeeld (Hupe, 2007: 21). Het beleidsvormingsproces
kan daarbij objectief en systematisch gevat worden
(Herwijer en Hoogerwerf, 2003: 25).
In het stromenmodel is bestuur een ingewikkelde
constellatie van personen, organisaties, doelen en
belangen. Er zijn drie stromen te onderscheiden: de
problemen-, partijen- en oplossingenstroom (Teisman,
1995: 40). Beleidsvorming gebeurt als politieke
beslissingsbevoegden (de partijenstroom) vinden dat
bepaalde problemen met bepaalde oplossingen moeten
worden aangepakt. Problemen én oplossingen worden
aangekaart door maatschappelijke groepen.
Beleidsvorming is een georganiseerde chaos (Bovens e.a.,
2007: 190).
Stone over beleid
Deborah Stone heeft een politieke visie op beleid.
Hiervoor zijn meerdere argumenten aan te dragen,
waarvan er twee worden uitgewerkt. Ten eerste stelt
Stone dat de essentie van beleid politieke strijd is, zoals in
de politieke visie en niet rationaliteit, zoals in de
analytische visie. Ten tweede neemt zij een politiek
uitgangspunt in als het gaat om het
beleidsvormingsproces en zet zij zich daarbij af tegen het
analytische fasenmodel. De twee argumenten voor de
classificatie van Stone als aanhanger van de politieke visie
kunnen geïllustreerd worden met voorbeelden uit haar
boek (2001). Daarin wordt beleid benaderd met een
model dat zij the polis noemt: een politieke gemeenschap
als de sociale context waarin beleidsvorming plaatsvindt
(2001: 17). Het ˈmarktmodelˈ vertegenwoordigt de
analytische visie, die zij bekritiseert (2001: 17-18).
4
Stone benadrukt politieke strijd als de essentie
van haar polis. Ze stelt dat “(…) much of politics is people
fighting over what the public interest is and trying to
realize their own definitions of it” (2001: 21).
Beleidsconflicten beginnen bij de doelstelling (2001: 21,
98, 209). En “(…) there are no fixed goals or fixed
positions in the polis.” (Stone, 2001: 131) Er moest eerst
consensus zijn over het streefdoel (Stone, 2001: 18).
Politieke steun is daarbij belangrijk. “In the polis,
statements of goals are (…) means of gathering political
support” (Stone, 2001: 243). Zoals in de politieke visie is
politieke aanvaardbaarheid dus van belang. Anders dan in
de analytische visie gaat het niet om het rationeel
overwegen van alle mogelijke oplossingen. Sterker nog,
er worden liever zo min mogelijk oplossingen overwogen,
omdat alle oplossingen discussie en energie vereisen. In
de polis “controlling the number and kinds of alternatives
considered is the essence of the political game” (Stone,
2001: -245).
Stoneʹs politieke visie op het
beleidsvormingsproces blijkt uit haar afwijzing van het
fasenmodel (2001: 10-11). Het beleidsvormingsproces
wordt in the model of policy making binnen het
rationality project (de analytische koers binnen de
bestuurskunde) voorgesteld als een gestructureerd
productieproces. Stone (2001: 11) vindt dat het
productiemodel “fails to capture what I see as the
essence of policy making (…): the struggle over ideas.”
Haar visie op het beleidsvormingsproces heeft meer
raakvlakken met het stromenmodel. In het politieke
stromenmodel reageert de partijenstroom op problemen
en ideeën voor oplossingen die worden aangekaard door
maatschappelijke groepen. Ook in het polis-model zijn
het groepen die elkaar confronteren. Individuen worden
gebruikt als ˈspreekbuisˈ (Stone, 2001: 27).
Conclusie
Er zijn verschillende criteria waaruit het verschil tussen
de twee besproken visies blijkt. Dit verschil begint bij het
idee over wat de essentie van beleid is. Dat hangt sterk
samen met de manier waarop bestuurskundig onderzoek
gedaan wordt en hoe daarbij naar het beleidsproces
wordt gekeken. Belangrijke indicatoren bij de
vergelijkingscriteria zijn: rationaliteit versus politieke
strijd, positivisme versus constructivisme en het
fasenmodel versus het stromenmodel. Stone (2001)
heeft een politieke visie, die als een rode draad door haar
boek loopt. De kern van zowel de gemaakte vergelijking
in dit stuk als de boodschap van Stone, is het effect van
de bestuurskundige visie op de uitoefening van
bestuurskunde.
3
Bovens, M.A.P. e.a. (2007) Openbaar bestuur: beleid, organisatie en politiek. Zevende, herziene druk.
Alphen aan de Rijn: Kluwer.
Bryman, A. (2008) Social Research Methods. 3th Revised Edition. New York: Oxford University Press.
Dunn, W.N. (1994) Public policy analysis: An introduction. Englewood Cliffs: Prentice-Hall.
Herweijer, M. en Hoogerwerf, A. (red.) (2003) Overheidsbeleid: een inleiding in de beleidswetenschap.
Zevende druk. Alphen aan de Rijn: Kluwer.
Hoogerwerf, A. (1998) Het ontwerpen van beleid als wetenschapstoepassing. In: Hoogerwerf, A. Het
ontwerpen van beleid: Een handleiding voor de praktijk en resultaten van onderzoek. Tweede druk.
Alphen a/d Rijn: Samsom, pp 13-34.
Hupe, P. (2007) Overheidsbeleid als politiek: over de grondslagen van beleid. Assen: Koninklijke van
Gorcum.
Lasswell, H.D. (1971) A Pre-View of Policy Sciences. New York: American Elsevier Publishing Company.
Nispen, F.K.M. (2003) Beleidsanalyse tussen idealisme en realisme. In: Beckers, Victor en Ringeling, Arthur.
Vragen over beleid. Perspectieven op waardering. Utrecht: Lemma, pp 51-62.
Stone, D. (2001) Policy Paradox: The Art of Political Decision Making. 3th Revised Edition. New York: W. W.
Norton & Company.
Teisman, G.R. (1995) De reconstructie van complexe besluitvorming: over fasen, stromen en ronden. In:
Hart, P. ’t e.a. (red.). Publieke besluitvorming. Den Haag: VUGA.
4
Analytische visie
Politieke visie
Essentie van beleid
Centraal
Rationaliteit
Politieke strijd
Uitgangspunt Centrale doelstelling
Gegeven sociaal probleem
Politieke haalbaarheid
Conflict begint bij de doelstelling
Beleidsbepaling Afweging mogelijkheden
Doel-middeldenken
Conflict
Compromissen
Consensus
Bestuurskundig Onderzoek
Ontologie
Objectivisme Constructivisme
Sociale werkelijkheid Feitelijk gegeven
Interactie tussen sociale actoren
Benadering Wetenschappelijk
Objectief
Sociaal
Gebrek aan informatie
Beleidsvormingsproces Fasenmodel
Stromenmodel
Elementen Opeenvolgende fasen Maatschappelijke groepen
Proces Gestructureerd proces Georganiseerde chaos
Rood gekleurde indicatoren: bekritiseerd door Stone.
Groen gekleurde indicatoren: onderbouwd door Stone.