DE BESTUURSKUNDIGE DROOM

EEN ZOEKTOCHT NAAR LEGITIMITEIT EN LEERVERMOGEN IN DE BESLUITVORMING

OVER SCHALIEGAS

Jorrit Visée

Universiteit van Tilburg

Augustus 2013

2

De bestuurskundige droom

Een zoektocht naar legitimiteit en leervermogen in de besluitvorming over schaliegas

Afbeelding titelpagina: Loesje (2011). Schaliegas laat maar zitten.

Via http://www.loesje.nl/node/5525/

Master Bestuurskunde

Jorrit Visée

621602

Universiteit van Tilburg

Tilburgse School voor Politiek en Bestuur

Onder begeleiding van

Dr. T.A.P. Metze

Tweede lezer

Prof. dr. F. Hendriks

3

Een eerlijk persoon zou daar voor mij bij Hem het woord kunnen doen en ik zou door mijn Rechter

worden vrijgesproken.

Maar mijn zoeken heeft geen resultaat. Ik zoek Hem overal, maar kan Hem niet vinden.

Ik zoek Hem in het noorden, maar kan Hem daar niet vinden; hetzelfde is het geval in het zuiden. Ook

daar houdt Hij Zich verborgen.

Job 23: 7-9

4

5

VOORWOORD

Een masterscriptie afronden aan de ‘Katholieke Universiteit Brabant’ vraagt om een quote uit de

Bijbel. De quote uit Job gaat over de zoektocht naar God, maar ook de onvindbaarheid van iets wat

overal aanwezig is. In mijn scriptie heb ik soms hetzelfde gevoeld. Legitimiteit is een abstract begrip,

waar toch zo veel impact van uit gaat. Een overheid zonder legitimiteit is gemakkelijk te

onderscheiden, maar wat daarna? Is het hebben van meer of minder legitimiteit te ontdekken? En

wanneer spreekt men van een afname van legitimiteit van de overheid? Het zijn interessante vragen

omdat juist veel denkers aangeven, dat de legitimiteit van de overheid aan het eroderen is. Terwijl

aan de andere kant de overheid nog nooit zoveel zeggenschap heeft gehad over zoveel

onderwerpen. De discussie heeft geen goed eenduidig antwoord, juist omdat het begrip legitimiteit

zo abstract en vaag is. De scriptietitel ontleent hier ook zijn naam aan. De bestuurskundige droom

baseert zich op het enorme belang van legitimiteit voor de overheid, maar door de abstractheid van

het begrip zal het nooit duidelijk gedefinieerd worden. Het is daarom een droom om legitimiteit

perfect te kunnen definiëren, maar wel een hele interessante (bestuurskundige) droom.

Voor mij is de complexheid van het begrip, juist het interessante aan mijn scriptie. Ik heb mij al lang

geïnteresseerd in vage en complexe zaken. Begrippen waar met goede argumenten meerdere

verschillende visies over zijn te formuleren. Het is de kunst om de visies te combineren en tot en

gedragen beeld te komen. De zoektocht is hierbij belangrijker dan het eindresultaat. Het genieten

van het lezen van verschillende visies en begrijpen, waarom mensen zo van mening kunnen

verschillen. Het mooie van mijn scriptie was, dat het onderzoeksonderwerp zich hier ook goed voor

leende. Schaliegas is een mooi voorbeeld van een wicked problem, waar iedereen een andere

mening over heeft. Juist bij zulke onderwerpen staat de legitimiteit van de overheid volledig ter

discussie. Ik kan dan ook oprecht zeggen, dat ik mij enorm vermaakt heb bij de uitvoering van mijn

onderzoek.

De scriptie is ook een (gedeeltelijke) afsluiting van een lang en leuk project. Ik heb tijdens mijn HBO

studie bestuurskunde de mogelijkheid gekregen om een premaster te volgen aan de UvT. Het

premaster jaar en afgelopen jaar in de master heeft mij de mogelijkheid gegeven, om nog veel meer

in de boeken te duiken. Het is mij zo goed bevallen, dat ik besloten heb om nog twee jaar erbij te

gaan doen. Vanaf september wordt het een verdere specialisatie in de internationale politiek aan de

KU Leuven. Ik wil de hele TSPB bedanken voor de mogelijkheden die ik gehad heb om mij verder te

ontplooien. Ik heb de afgelopen 2 jaar veel geleerd en het enorm gezellig gehad.

Ik wil graag Tamara Metze bedanken voor de enthousiaste begeleiding in mijn scriptie en alle

samenwerking in het afgelopen jaar. Ik ben dankzij haar betrokken geraakt bij de bestudering van de

besluitvorming over schaliegas in Nederland. Daarnaast hebben we veel samengewerkt om de

master te verbeteren. Ik geloof oprecht, dat je hier enorm hard voor maakt, en ik hoop dat je de

komende jaren er in slaagt om structurele verbeteringen door te voeren.

Aan al mijn vrienden en familie, vanaf nu stop ik inderdaad met het praten over schaliegas. Ik weet

dat jullie hier mij dankbaar voor zijn.

6

SAMENVATTING

Wicked problemen zijn problemen waarin geen gewenste situatie beschreven kan worden en geen

exacte locatie aan te wijzen is van het probleem. Het gevolg is dat er in de wetenschap noch in de

politiek consensus over is. Om consensus bij een wicked probleem te bereiken is netwerksturing

nodig. Daarmee kan in het beste geval tijdelijk consensus worden bereikt, of kan er geleerd worden

(policy learning). Een netwerk is de meest logische oplossing voor het creëren van het deliberatief

proces. Ook zorgt het ervoor, dat legitimiteit anders wordt geoperationaliseerd.

Het doel van het onderzoek, zoals dat in deze scriptie is beschreven, is oplossingen te vinden die de

legitimiteit van de (rijks)overheid vergroten, zodat de spanningen tussen burgers en de overheid en

overheden onderling verminderen, bij wicked problemen.

Legitimiteit is nodig, omdat het macht omzet in autoriteit, zodat de geregeerden vrijwillig de acties

van de heersers accepteren. Legitimiteit staat niet vast in de samenleving. Het is een constructie die

te allen tijde onderhouden en versterkt dient te worden. In het onderzoek wordt gekeken naar

legitimiteit als legaliteit, rechtvaardiging en instemming. Legaliteit gaat over wettigheid of

procedures. Het heeft een sterke band met het recht. Rechtvaardiging gaat over de prestaties van de

overheid. Het verwijst naar zowel de feitelijke prestaties (effectiviteit) als de mate waarin normatief

de juiste beslissing is genomen. Experts zijn vaak de beoordelaars van de rechtvaardigheid van

handelen. Tenslotte is er instemming vereist, wat verwijst naar de democratische verankering. Het is

de legitimatie van de overheid door de bevolking.

De legitimiteit in netwerken is anders dan bij normaal overheidsbeleid. Regels staan eerder ter

discussie, door de afname van het belang van recht. Het gevolg is een sterkere deliberatieve

besluitvorming. Hier is meer plek voor de onderhandeling over kennis, alsmede over normen en

waarden. Het proces is dynamischer, door het belang van samenwerking. Traditionele democratische

instellingen staan iets meer op afstand en er is een grotere rol voor bedrijven en maatschappelijke

instellingen in de besluitvorming. De deliberatieve besluitvorming is een aanvulling op de formele

besluitvorming. Beide bestaan naast elkaar en beïnvloeden elkaar. In het onderzoek is de spanning

tussen beide een belangrijk onderdeel van het theoretisch kader.

Het onderzoek maakt gebruik van een casestudie over de besluitvorming rond het houden van

proefboringen in het kader van de winning van schaliegas. In totaal zijn er twee lokale en het

nationale besluitvormingstraject onderzocht. Door middel van (beleids)documenten, mediaberichten

en interviews met betrokken actoren, is het besluitvormingsproces gereconstrueerd. Een casestudie

geeft de mogelijkheid om alle informatie zelf te beoordelen. Dit is een voordeel wanneer er geen

consensus is over de wetenschappelijke kennis. De interviews zijn anoniem verwerkt in het verslag.

Achterin staat de functies van geïnterviewde personen.

De besluitvorming over proefboringen voor de winning van schaliegas is in drie verschillende

elementen te onderscheiden. In Boxtel is als enige een aanvraag voor een bouwvergunning

ingediend. Hier en in de aansluitende gemeente Haaren is ook de eerste weerstand ontstaan en

hebben omwonenden, milieuorganisaties en overheden een losse coalitie gevormd tegen de

schaliegaswinning. Uiteindelijk heeft de rechter de bouwvergunning vernietigd. De minister van

Economische Zaken moest door de druk van de rechter en de verschillende actoren een extra

onderzoek toezeggen. Zolang dit onderzoek loopt, geldt er een moratorium op schaliegasboringen. In

de Noordoostpolder ontstond de aandacht pas veel later. Eind 2011 werd het al duidelijk, dat er een

opsporingsvergunning afgegeven was. Pas in maart 2013 begon er echte aandacht te ontstaan. De

reden hiertoe was het starten van bodemonderzoeken door het boorbedrijf Cuadrilla. Binnen de

gemeente begonnen omwonenden zich te verzamelen en richtten een actiegroep op. De actiegroep

7

wist zich handig te profileren in de lokale en nationale media. Hierdoor is de discussie in de

gemeente Noordoostpolder los gekomen. Nationaal is de discussie vooral over het onderzoek

gegaan. Tegenstanders hebben geprobeerd om het onderzoek breder te maken en enkele partijen

die deelnemen aan het onderzoek in diskrediet te brengen. Het ministerie is er niet in geslaagd om

de criticasters van de klankbordgroep te bestrijden. Door een aantal gekozen strategieën, kwam ook

het ministerie onder druk te staan. Tegenstanders hebben van de mogelijkheden gebruik gemaakt

om het onderzoek negatief te framen. Het is maar de vraag of het ministerie genoeg heeft gedaan

om de kritiek weerstand te bieden. Uiteindelijk zal na de zomer het debat opnieuw beginnen,

wanneer het aangekondigde onderzoek openbaar wordt.

De legitimiteit van de (rijks)overheid lijkt op meerdere fronten onder druk te staan. De legaliteit van

het overheidshandelen wordt door tegenstanders niet zomaar geaccepteerd. Zij willen onderdeel zijn

van de besluitvorming en proberen via de media, hierop invloed uit te oefenen. Vooral het ministerie

van Economische Zaken laat dit (nog) niet toe en blijft vasthouden aan de formele besluitvorming.

Toch is er daarnaast wel sprake van een opkomende deliberatieve besluitvorming. Bedrijven,

maatschappelijke instellingen en omwonenden zijn in staat om het beleid van het ministerie onder

druk te zetten en te beïnvloeden.

De rechtvaardigheid van de besluitvorming staat onder druk, omdat zowel de wetenschappelijke

feiten als de normen en waarden door tegenstanders niet geaccepteerd worden. Het

wetenschappelijk onderzoek is beperkt en het onderzoek dat er is wordt verschillend

geïnterpreteerd. Ook verschillen de normen en waarden tussen voor- en tegenstanders. De

tegenstanders lijken vooral uit veiligheids-, klimaat- of milieuoverwegingen te handelen, terwijl

voorstanders duidelijk het economische belang voorop hebben staan. Het gebrek aan consensus

zorgt er vooral voor, dat de verschillende kanten elkaar niet begrijpen en langs elkaar heen praten.

Als laatste kan de democratische toestemming beter. De volksvertegenwoordiging handelt in eerste

instantie passief en liet het grootste gedeelte over aan de bestuurlijke macht. Ze komen vaak pas in

actie als er teveel (externe) weerstand ontstaat. Maatschappelijke instellingen en bedrijven zijn wel

onderdeel van de deliberatieve discussie, maar hebben weinig daadwerkelijke macht. Ze blijven in de

klassieke beïnvloedingsrollen hangen. Ook de verantwoording aan burgers kan beter. Vooral het

ministerie van Economische Zaken is erg formeel en legt de eigen standpunten niet uit.

In het proces is er niet genoeg progressie geboekt in het verbeteren van de legitimiteit. Maar een

enkele actor is werkelijk anders gaan handelen. In de afgelopen drie jaar is er eigenlijk te weinig

reflectie geweest over het eigen handelen van een aantal partijen. Concluderend kan daarom ook

gezegd worden, dat het niet goed gaat met de besluitvorming over schaliegas. De legitimiteit staat

zwaar onder druk en op korte termijn lijkt het er niet op, of de (rijks)overheid hier een goede

oplossing voor vindt.

Juist bij de hoofdvraag moet het onderzoek een helder antwoord schuldig blijven. In de

schaliegasbesluitvorming is het maar ten dele gelukt om tijdens het proces te leren. Het is moeilijk

om vooraf te kunnen constateren wat de mogelijke risico’s zijn. Als het proces eenmaal aan de gang

is dan is het erg moeilijk om nog te veranderen. Policy learning is een mooi begrip, maar is het ook

toe te passen als de besluitvorming al is geëscaleerd? Door de structuur van wicked problemen zijn

er verhoogde risico’s voor escalatie. Vervolgonderzoek moet uitwijzen hoe een overheid beter in

staat is om te gaan met wicked problemen.

8

INHOUDSOPGAVE

1. Onderzoeksopzet 11

1.1 Aanleiding 11

1.2 Doelstelling 13

1.3 Centrale vraag 13

1.4 Theoretische deelvragen 14

1.5 Empirische deelvragen 14

1.6 Leeswijzer 14

2. Wicked problemen 15

2.1 Een definitie van wicked problemen 15

2.2 Vier verschillende typen beleidsproblemen 16

2.3 De effecten van wicked problemen voor de legitimiteit van de overheid 20

2.4 Conclusie 21

2. Democratische legitimiteit: een definitie 22

3.1 Verschillende definities van legitimiteit 22

3.2 Naar een synthese van legitimiteitsdefinities 30

3.3 Conclusie 31

4. Legitimiteit in netwerken 32

4.1 Legitimiteit als legaliteit 32

4.2 Legitimiteit als rechtvaardigheid 33

4.3 Legitimiteit als instemming 34

4.4 Conclusie 35

5. Methodologie 37

5.1 De onderzoeksstrategie 37

5.2 Case studies 38

5.3 Conclusie 41

6. Schaliegas: een introductie 43

6.1 Schaliegas 43

6.2 Schaliegas in de Nederlandse context 44

6.3 Schaliegas in de internationale context 47

6.4 Conclusie 48

7. Het besluitvormingsproces 49

7.1 De formele besluitvormingsprocedure 49

7.2 Het besluitvormingsproces in Boxtel en Haaren (2009 tot begin 2012) 52

7.3 Het besluitvormingsproces in de Noordoostpolder (september 2011 – 1 juli 2013) 58

7.4 De klankbordgroep, het onderzoek en de nationale discussie (oktober 2011 tot 1 juli 2013)61

9

7.5 Afsluiting 65

8. Legitimiteit in het schaliegasproces 66

8.1 Legitimiteit als legaliteit 66

8.2 Legitimiteit als rechtvaardigheid 71

8.3 Legitimiteit als instemming 74

8.4 Conclusie 80

9. Conclusies en aanbevelingen 82

9.1 Conclusies 82

9.2 Aanbevelingen 82

10. Literatuurlijst 86

Bijlagen 98

Bijlage A: Wetgevingskader in tabelvorm 99

Bijlage B: Interviewlijst 101

Bijlage C: Verschillende topiclijsten interviews 102

Bijlage D: Standaardbrief uitnodiging interview 108

10

LIJST MET AFBEELDINGEN

Tabel 1 Samenvatting van de verschillen tussen tamme en wicked problemen 15

Tabel 2 Vier typen beleidsproblemen 17

Tabel 3 Synthese theorieën over legitimiteit 30

Tabel 4 Verschillende typen van regels in Netwerken 33

Tabel 5 Operationalisatie formele en deliberatieve legitimiteit 36

Tabel 6 Zoekcriteria dataverzameling 39

Tabel 7 Operationalisatie van formele en deliberatieve legitimiteit 41

Tabel 8 Operationalisatie van formele en deliberatieve legitimiteit 66

Figuur 1 Model van Easton (1957, p. 384). 23

Figuur 2 Schaliegasboringen en proces van verbreuken door hydrualisch fracken van een schalielaag

(Zijp & Bergen, 2012) 44

11

1. ONDERZOEKSOPZET

1.1 AANLEIDING

Elk jaar is er een aantal projecten dat negatief in het landelijke nieuws komt. Voorbeelden hiervan

zijn de proefboringen naar schaliegas in Haaren en Boxtel (Termote, 2011), of CO2 opslag in

Barendrecht en in het Groningse Boerakker en Sebaldeburen (Mik, 2010). Het zijn technisch

complexe projecten, waar de effecten op lange termijn onbekend zijn. Hierdoor ontstaat er vaak

weerstand bij de burgers van de gemeente. In samenwerking met andere landelijke organisaties

(zoals Milieudefensie) kunnen zijn omwonenden in staat om de lokale situatie onderdeel te maken

van een landelijk debat. In de genoemde voorbeelden heeft dit geleid tot het stopzetten of uitstellen

van het project.

Gemeenteraden en gemeentebesturen zitten met deze projecten in een moeilijk parket. De raad

voelt in deze gevallen vaak de druk van de bevolking om tegen het voorstel te zijn. Het

gemeentebestuur is primair verantwoordelijk voor het afgeven van de omgevingsvergunning. Het

weigeren van een omgevingsvergunning moet op basis van rechts-technische argumenten. Dat

maakt het moelijk voor een gemeente om de vergunning af te wijzen. De minister van Economische

Zaken kan echter, als er sprake is van nationale belangen, de gemeente overrulen. Hij heeft de

bevoegdheid om door middel van een inpassingsplan of een omgevingsvergunning voor gebruik in

afwijking van het bestemmingsplan over het hoofd van de desbetreffende gemeente te gaan

(Mineur, 2013, p. 32). Dit is belangrijk, omdat de gekozen voorbeelden de steun hadden van het rijk.

De gemeente heeft in eerste instantie de vergunningsbevoegdheid voor de zaken die niet direct met

boren te maken hebben. Het ministerie lijkt echter de bevoegdheid te bezitten om ook zonder

toestemming van de gemeente de boringen te kunnen afdwingen. Ook als een gemeenteraad, zoals

in Boxtel, een motie gesteund heeft tegen schaliegas in de gemeente, met als doel om meer

mogelijkheden te krijgen om de vergunning, uitgegeven door het ministerie, te kunnen weigeren (BB,

2013); dan nog heeft zo’n motie beperkte invloed, omdat het gemeentebestuur alleen tegen kan zijn,

als de omgevingsvergunning in strijd is met de gemeentelijke bestemmingsplannen (Metze & Zuydam

van, 2013; Mineur, 2013).

In het geval van de vergunningverlening aan boorbedrijf Cuadrilla voor een proefboring naar

schaliegas in de gemeente Boxtel begint de weerstand van bewoners, bedrijven, politieke partijen en

overheden tegen de boringen ongeveer 1,5 jaar na de eerste vergunningverlening door het rijk

(Linssen, 2011a; Lodewijks, 2011a; van der Meijden, 2011a). Het is in de periode dat de

vergunningprocedure in de gemeente afgerond wordt. Tegenstanders vrezen negatieve effecten die

kunnen ontstaan, door fouten in het boorproces. Zo is de Rabobank bang voor mogelijke schade aan

het datacentrum op hetzelfde industrieterrein, (van der Meijden, 2011a). De verschillende partijen

zijn in het verloop van de casus in Boxtel actief binnen de besluitvorming.

Ook in de politiek zijn er veel vraagtekens rondom de schaliegasprojecten. Vanuit een lokale situatie

is schaliegas op de nationale agenda gezet (Metze & Zuydam van, 2013). Onderdeel hiervan zijn de

Kamervragen en moties van de Tweede Kamer variërend van het vragen van informatie over

schaliegas, tot het verbieden van schaliegas in Nederland (Tweede Kamer, 2011a, 2011b, 2011c,

2013a). De toenmalige minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie heeft al een

onderzoek naar de gevolgen van schaliegas toegezegd na de uitspraak van de rechter in Den Bosch

(Brugh, 2011). Ook zijn er al vele gemeenten die zichzelf ‘schaliegasvrij’ verklaren tegen mogelijke

proefboringen binnen de gemeentegrenzen (Milieudefensie, 2013a, 2013b). Ook de veranderingen in

12

de standpunten van politieke partijen over schaliegas worden breed uitgemeten in de media (NRC,

2013a, 2013b). Voor de politiek en de media staan de onderwerpen rondom schaliegas midden op de

agenda.

De toon voor het debat over schaliegas is sterk beïnvloed door de documentaire ‘Gasland’ van Josh

Fox. Hierin staan de effecten van de schaliegasproductie in de Verenigde Staten centraal. Fox

constateert dat schaliegasbedrijven in de VS zich onttrekken aan elke vorm van milieubescherming

en verantwoordelijk zijn voor veranderingen in het lokale leefmilieu. De veranderingen bestaan

voornamelijk uit vervuiling van het drinkwater en de omgeving door chemicaliën en het frack proces

(Fox, 2011). Sinds het VPRO programma Tegenlicht de documentaire in Nederlandse bewerking op 4

september 2011 uitzond, staat de technologie achter de boringen sterker ter discussie. De discussie

over boringen naar schaliegas wordt versterkt, omdat er nog relatief weinig onderzoek is naar de

effecten op bijvoorbeeld de kwaliteit van water en bodem zijn. Bovendien spreken sommige

onderzoeken of interpretaties van onderzoeken elkaar tegen. Iedere betrokkene heeft wel een

mening gebaseerd op wetenschappelijke feiten maar over die feiten bestaat (nog) grote onzekerheid.

Daarom is in het geval van schaliegas sprake van een zogenaamd “wicked problem” voor

besluitvormers (Metze & Zuydam van, 2013). Een wicked problem heeft geen technische oplossing.

Er is geen gewenste uitkomst te beschrijven en de oplossing komt voort uit de sociale setting, in

plaats van de technisch correcte oplossing (Rittel & Webber, 1973)

De rechtbank in ’s-Hertogenbosch heeft op 25 oktober van 2011 de tijdelijke ontheffing van het

bestemmingsplan, die nodig was voor een proefboring naar schaliegas in de gemeente Boxtel,

vernietigd. De rechter is tot zijn uitspraak gekomen, omdat de tijdelijke ontheffing bedoeld was voor

tijdelijk gebruik. In de ogen van de klagers en de rechter is het aannemelijk, dat de boringen na de

proefperiode rechtstreeks gebruikt kon worden voor de winning van schaliegas. Hiermee zijn de

rechten van burgers geschonden (Rechtbank ’s-Hertogenbosch, 2011). In reactie op de weerstand en

de beslissing van de rechter, heeft het ministerie van Economische Zaken besloten om een

onafhankelijk onderzoek te laten uitvoeren. De resultaten daarvan worden aan het einde van de

zomer van 2013 bekend gemaakt, net te laat om nog in deze scriptie op te nemen. Ook de breuk in

de coalitie van de gemeente Boxtel (7 augustus 2013) waarbij een van de partijen Balans uit de

coalitie is gezet, kan niet meer meegenomen worden in dit onderzoek.

De beschrijving hierboven geeft al aan dat in de casus van schaliegas in Boxtel de spanningen

oplopen tussen burgers, bedrijven, actiegroepen, politieke partijen en de overheid, tussen de

gemeenteraad en het gemeentebestuur en tussen de gemeente en het rijk. De legitimiteit van het

bestuur wordt mogelijk ondergraven door de protesten van burgers tegen de beslissingen van het

gemeentebestuur. De discussie over dit lokale project wordt bovendien uitgevochten in de lokale,

regionale en landelijke media en bij de rechter. De vraag is of de lokale, provinciale en nationale

overheden dit niet hadden kunnen voorzien en voor een andere route hadden kunnen kiezen, met

minder weerstand tot gevolg. De rijksoverheid heeft tot het verschijnen van aanvullend onderzoek

naar de gevolgen van boringen naar schaliegas, alle proefboringen stilgezet (Brugh, 2011). De keuze

voor schaliegas blijft actueel, omdat het onafhankelijk onderzoek van het ministerie nog niet is

afgerond en omdat er ook op andere plaatsen in Nederland voorbereidingen voor

vergunningsaanvragen zijn. Zo wordt er in de Noordoostpolder onderzoek gedaan door Cuadrilla, in

voorbereiding op een nieuwe proefboringen (Sterk, 2013).

Tijdens het besluitvormingsproces kan de legitimiteit van de overheid onder druk komen te staan. Dit

is mede afhankelijk van de manier waarop de overheid omgaat met de weerstand. In dit onderzoek

staat de legitimiteitskwestie van het overheidshandelen bij ‘wicked’ problemen centraal. Wicked

problemen zijn problemen, waarbij er geen overeenstemming is over de normen en waarden en over

13

de wetenschappelijke kennis over de risico’s (Hisschemöller & Hoppe, 1995; Rittel & Webber, 1973).

De Nederlandse bestuurskundigen noemen dit soort problemen ook wel intractable problems

(Hisschemöller & Hoppe, 1995) en in de transitieliteratuur wordt gesproken over persistant problems

(Schuitmaker, 2013). Door het ontbreken van consensus is er geen overeenstemming over wat het

precieze probleem is. Meerdere stakeholders zijn betrokken bij de besluitvorming en kijken anders

tegen het probleem aan. Deze reactie wordt versterkt, omdat er een probleem is dat moeilijk

helemaal op te lossen is. En omdat de aard van de problematiek uniek is (Kreuter, De Rosa, Howze, &

Baldwin, 2004; Rittel & Webber, 1973). Doordat verschillende actoren verschillende visies hebben

over het probleem, is het perspectief waarmee mensen kijken van groot belang. Het perspectief

definieert de formulering van het probleem en de oplossingen die hieraan gekoppeld zijn (Kreuter et

al., 2004).

Wicked problemen zijn complex, doordat er geen consensus is over de wetenschappelijke feiten en

normen en waarden van een bepaald beleidsgebied (Rittel & Webber, 1973). Het maakt de

legitimiteit van de overheid ook complexer. De beslissingen van de overheid worden meer ter

discussie gesteld, als de feiten en normen en waarden achter de besluiten ter discussie worden

gesteld. Voor de overheid betekent het concreet, dat zij anders moeten gaan handelen.

De overheidssturing staat onder druk, door het gebrek aan acceptatie van de traditionele autoriteit

van de overheid (Levelt & Metze, n.d.). Regels staan hierdoor eerder ter discussie door andere

partijen. Hajer (2003) spreekt hier van een ‘institutional void’. Er zijn geen algemeen geaccepteerde

regels en normen waar beleid maken en politiek zich aan moet voldoen. Beleid is hierdoor niet meer

de uitkomst van politiek, maar zowel politieke resultaten als beleidsinitiatieven zijn publiek. Het

effect is dat beleid een soort culturele politiek wordt, waar mensen reflecteren over wie ze zijn, wat

ze willen en in welke mate ze gemeenschappelijke culturele voorkeuren hebben met elkaar (Hajer,

2003, p. 183). Expertkennis en top-downsturing werken niet oplossing bevorderend. Beide worden

eerder betwist door tegenstanders van een bepaald beleidsbesluit. Daardoor is er een meer

deliberatieve vorm van besluitvorming nodig om de legitimiteit van beslissingen te verhogen (Hajer,

2003).

Legitimiteit verandert macht in autoriteit, zodat de onderdanen vrijwillig de acties van de beslissers

accepteren (Connelly, 2010, p. 931; Levelt & Metze, n.d.). Legitimiteit zorgt er dus voor, dat de macht

van de autoriteiten geaccepteerd wordt. Legitimiteit is niet gegeven in een systeem, maar een

constructie die onderhouden en van breed draagvlak voorzien moet worden (Beetham, 1991, p.

105). Bij wicked problemen staat dus de legitimiteit van de overheid onder druk. De mening van

verschillende actoren is divers en consensus is niet aanwezig. Elke actie is wel in strijd met de mening

van één andere actor. Hierdoor moet de overheid legitimiteit creëren onder de verschillende

actoren. Besluitvorming over wicked problems of ongestructureerde problemen is volgens onder

andere Hisschemoller en Hoppe (1995): policy learning. Maar dat is niet altijd mogelijk, want zoals de

casus schaliegas laat zien, komen dit soort problemen vaak via gewone besluitvormingsprocedures

en vergunningaanvragen binnen. Zij worden niet herkend als wicked problem (Lokale Rekenkamer

Boxtel, 2013).

1.2 DOELSTELLING

Het doel van het onderzoek is om oplossingen te vinden die de legitimiteit van de (rijks)overheid

vergroten, zodat de spanningen tussen burgers en de overheid en overheden onderling verminderen,

bij wicked problemen.

1.3 CENTRALE VRAAG

14

In hoeverre en hoe is de overheid in staat om de legitimiteit van haar handelen te vergroten bij

wicked problemen, specifiek in de besluitvorming rondom schaliegas?

1.4 THEORETISCHE DEELVRAGEN

1. Wat zijn ‘wicked’ problemen?

2. Wat is democratische legitimiteit?

3. Wat is de invloed van ‘wicked’ problemen voor de legitimiteit van de overheid en hoe kan

het de legitimiteit theoretisch vergroten?

1.5 EMPIRISCHE DEELVRAGEN

4. In hoeverre komt de discussie rondom schaliegas overeen met de theorie van wicked

problemen en waar bevinden de zich demarcatielijnen in de discussie?

5. Wat zijn de acties van de verschillende actoren tot nu toe geweest in de casus van schaliegas

rondom Boxtel?

6. Hoe gedragen de verschillende actoren zich rondom de ‘nieuwe’ schaliegascasus in de

Noordoostpolder?

7. Wat zijn de verschillende elementen van legitimiteit uit de theorie en in hoeverre wordt daar

aan voldaan door de (rijks)overheden

8. Wat zijn theoretische en empirische conclusies en aanbevelingen m.b.t. het versterken van

de legitimiteit van de overheden in de schaliegasbesluitvorming

1.6 LEESWIJZER

Er zal begonnen worden met een definitie van wicked problemen. Daarna zal hetzelfde gebeuren

met het concept van legitimiteit. In het 4e hoofdstuk wordt er een aanvullende vorm van

legitimiteit beschreven, die meer past bij wicked problemen. Hier wordt ook het toetsingskader

beschreven voor de besluitvorming. De methodologie is beschreven in hoofdstuk 5. De

casusbeschrijving begint met een uitgebreide samenvatting van de positioneringen in het

schaliegasdebat. Het is geschreven zodat de lezer de discussies in de besluitvorming beter

begrijpt. Uiteindelijk zal in hoofdstuk 7 de besluitvorming staan. Hierbij zijn er drie verschillende

verslagleggingen. Er is de reconstructie uit Boxtel en Haaren, de Noordoostpolder en het

nationaal debat vanaf 2012. Gezamenlijk geven ze een beeld over hoe de besluitvorming sinds

2009 zich ontwikkeld heeft. In het volgende hoofdstuk zal de besluitvorming geanalyseerd

worden op basis van het in hoofdstuk 4 uitgelegde kader.

15

2. WICKED PROBLEMEN

In het komende hoofdstuk staan ‘wicked’ poblemen centraal. De term wicked probleem komt van

(Rittel & Webber, 1973). Andere termen zijn ‘messy’ (Ackoff, 1974), ill-structured (Simon, 1973) of

‘ongestructureerd’ (Hisschemöller & Hoppe, 1995) en persistent problems (Schuitmaker, 2013). In dit

onderzoek is er voor de term ‘wicked’ gekozen, omdat de meeste internationale literatuur hier ook

gebruik van maakt. In de eerste paragraaf zal er een definitie van wicked problemen worden

gegeven. In de volgende paragrafen zal de relatie tussen wicked problemen, politiek en wetenschap

centraal staan. Hierbij wordt er ook rekening mee gehouden hoe om te gaan met wicked problemen.

2.1 EEN DEFINITIE VAN WICKED PROBLEMEN

De meeste definities van wicked problemen beginnen bij Rittel & Webber (1973). In het artikel over

dilemma’s in de algemene theorie over planning zetten zij de eerste definitie neer. Om wicked

problemen te begrijpen moet je eerst twee dilemma’s begrijpen. Als eerste is het soms moeilijk om

het probleem waar men mee worstelt, te definiëren. Zonder definitie van een probleem is het ook

lastig om de gewenste situatie te beschrijven. Daarnaast is het soms niet mogelijk om aan te wijzen,

waar het probleem zich precies bevindt. Vaak staat er bij wicked problemen een uitruil van normen

en waarden centraal (Durant & Legge, 2006). Door deze knelpunten in sommige projecten is het

bijna onmogelijk om maatregelen te vinden, die een probleem helemaal oplossen (Rittel and Webber

1973, p. 159). De oplossing van een wicked probleem is dus in grote mate afhankelijk van hoe een

persoon het probleem definieert. Het perspectief en de vooringenomenheid van de kijker bepalen,

hoe hij of zij de oorzaken van een probleem ziet (Kreuter et al., 2004, p. 442). Wicked problemen

staan tegenover ‘tamme problemen’, waar wel een gewenste situatie te beschrijven is, en er precies

benoemd kan worden wat het probleem is. Een voorbeeld hiervan zijn vaak de exacte

wetenschappen als wiskunde of natuurkunde. De brede definitie zorgt er ook voor dat het een breed

scala aan beleidsonderwerpen omvat. Veel besproken onderwerpen zijn bijvoorbeeld de

gezondheidzorg (Hannigan & Coffey, 2011; Kreuter et al., 2004; Schuitmaker, 2013),

milieuproblematiek (Bueren, Klijn, & Koppenjan, 2003; Klijn & Koppenjan, 2000), genetische

modificatie van voedsel (Durant & Legge, 2006) en kennis (E. Weber & Khademian, 2008).

TABEL 1 SAMENVATTING VAN DE VERSCHILLEN TUSSEN TAMME EN WICKED PROBLEMEN

Kenmerken Tamme problemen Wicked problemen

1. Het probleem Een goede definitie van het probleem bevat ook de oplossingsrichting. De oplossing is goed of fout;

Er is geen gedragen definitie over wat het probleem precies is. Oplossingen zijn niet goed of fout, maar beter, slechter of goed genoeg;

2. The rol van de stakeholders

De oorzaak van het probleem wordt bepaald door de experts, door middel van wetenschappelijke bewijzen;

Stakeholders hebben verschillende ideeën over wat het probleem is en wat de oorzaken van het probleem zijn;

3. The ‘stopregel’ De taak is afgerond als het probleem is opgelost;

Het einde wordt bepaald door de stakeholders, politiek en schaarste aan middelen of een combinatie van alle drie;

4. De aard van een probleem

De aard van het probleem is als andere problemen: vanuit de wetenschap worden

Oplossingen worden beoordeeld vanuit het perspectief van de kijker. Er zijn

16

oplossingen aangedragen. geen best-practices; elk probleem is uniek.

(Bron: Kreuter et al., 2004, p. 443)

1. Geen overeenstemming over de probleemdefinitie. Voor wicked problemen geldt dat er geen

duidelijke overeenstemming is over wat het probleem zelf is. Een voorbeeld hiervan is

criminaliteit in een stad. Oorzaken voor de criminaliteit variëren tussen sociale

omstandigheden (zoals het sociale milieu), fysieke omstandigheden (zoals de staat van de

huizen) als de persoonskenmerken van de dader. Waarschijnlijk hebben ze allemaal een

aandeel in de oorzaak van het probleem, alleen de mate waarin ze bijdragen is niet aan te

tonen. Het is maar vanuit welk perspectief iemand kijkt.

2. De invloed van meerdere stakeholders. Problemen worden ‘wicked’, als er meer stakeholders

betrokken zijn en als deze verschillende visies hebben op het probleem. Een voorbeeld is

weer te zien in de criminaliteitsbestrijding. Jeugdzorg, politie, politiek en reclassering hebben

alle vier een verschillende visie op de oorzaak is van criminaliteit, hierdoor benoemen ze ook

alle vier andere prioriteiten in de oplossing.

3. Ontbreken van een ‘stopregel’. In tegenstelling tot tamme problemen hebben wicked

problemen geen totale oplossing. Criminaliteit is niet op te lossen en zal altijd aanwezig

blijven in een gemeenschap. Het beste wat men kan doen, is de criminaliteit zo veel mogelijk

beperken. Oplossingen zijn daarom altijd relatief in het verbeteren van het probleem. In

tegenstelling tot tamme problemen waar het probleem daadwerkelijk opgelost kan worden.

4. De aard van wicked problemen zijn uniek. De aard van wicked problemen zijn moeilijk te

bepalen. Er is sprake van een cumulatie van risico’s in plaats van rechtstreekse verbanden.

Standaard oplossingen zijn hierdoor moeilijk toepasbaar op wicked problemen. De oorzaak

van het probleem wisselt per situatie en als gevolg ook de interventie. Om het voorbeeld van

de criminaliteitsbestrijding te gebruiken kunnen sociale factoren criminaliteit in een bepaald

gebied verklaren en sociale verbeteringen de criminaliteit verminderen, maar geldt dat niet

voor alle gebieden met een probleem in de criminaliteit. Oplossingen zijn gebonden qua tijd

en plaats en zijn daarom maatwerk.

Het verschil tussen tamme en wicked problemen manifesteert zich vaak in de complexiteit van het

probleem. Problemen worden meer wicked naarmate de complexiteit van het probleem toeneemt.

Ze kunnen ook veranderen van tam naar wicked of andersom in het proces. Kreuter et al. (2004, p.

444) noemt hierbij het voorbeeld van de SARS-epidemie. In het begin was er een tamelijk simpele

situatie, waar alleen de Chinese autoriteiten rechtstreeks bij betrokken waren. Naarmate de

epidemie verspreidde, kwamen er steeds meer stakeholders, die zich ‘bemoeiden’ met de situatie en

werd het probleem steeds complexer en dus wicked. Na zes maanden was de pandemie al over

volgens de WHO. In wezen was het altijd een tam probleem, maar door de toename van het aantal

stakeholders met verschillende visies werd het probleem steeds complexer.

2.2 VIER VERSCHILLENDE TYPEN BELEIDSPROBLEMEN

In de vorige paragraaf is uitgelegd, wat een wicked probleem inhoudt en waarin het verschilt van een

tam probleem. In de deze paragraaf zal dit breder getrokken worden naar een typologie van vier

beleidsproblemen. Het is de typologie die uitgewerkt is door Hisschemöller & Hoppe (1995, p. 52)

Hierbij staan twee demarcatielijnen centraal. Als eerste de mate waarin er consensus is over de

normen en waarden. Een verschil in normen en waarden zorgt ervoor, dat iemand met een ander

perspectief naar het probleem kijkt. De tweede dimensie gaat over de zekerheid van relevante

wetenschappelijke kennis. Wetenschap en politiek hebben een verschillende rol op de samenleving.

Dijstelbloem en Hagendijk (2011, p. 263) geven aan dat de wetenschap de kennis van zaken omtrent

17

feiten, risico’s en onzekerheden vertegenwoordigt, terwijl de politiek de verschillende belangen en

waarden vertegenwoordigt. Het gevolg ziet Hoppe (2005, p. 203) in het verschil in acties. Waar

politici gaan voor snelle resultaten door externe bestuurlijke en politieke verantwoording, hebben

wetenschappers tijd nodig hebben voor een grondige analyse. Tijd die niet altijd in elke situatie

aanwezig is voor de politiek. Door de verschillen tussen politiek en wetenschap zijn er vier typen

beleidsproblemen te onderscheiden.

TABEL 2 VIER TYPEN BELEIDSPROBLEMEN

Consensus over normen en waarden

Nee Ja

Zekerheid van relevante kennis Nee

Wicked of ongestructureerde problemen

Matig gestructureerde problemen (doel)

Ja Matig gestructureerde problemen (middel)

Tamme of gestructureerde problemen

Bron: Hisschemöller and Hoppe 1995, 52

1. Gestructureerde of tamme problemen. Wanneer er zowel consensus is over de normen en

waarden als over de relevante wetenschappelijke kennis, dan is het probleem

gestructureerd. Een gestructureerd probleem komt overeen met de door Rittel & Webber

(1973) behandelde tamme problemen. Kenmerkend voor een gestructureerd probleem is dat

de beleidsdoelen gedragen worden door iedere actor. Het beleid wordt vooral bepaald door

de mate waarin de overheid het doel zo efficiënt en effectief mogelijk kan behalen. De

belangrijkste kenmerken van gestructureerde strategieën zijn:

a. De overheid handelt als een homogene groep tegenover het publiek.

b. De overheid manifesteert zich als een bijna ideale vorm van bureaucratie,

gekenmerkt door een ondubbelzinnigheid van bevoegdheden.

c. Het beleidsproces is gedomineerd door actoren die expert zijn of claimen expert te

zijn. Hoewel er verschillende disciplines betrokken kunnen zijn, kijken ze allemaal

hetzelfde aan tegen het probleem en de oplossing hiervan.

d. Er is een weinig tot geen burgerparticipatie in het beleidsproces.

2. Matig gestructureerde problemen (doel). De tweede optie is als er wel consensus is over de

normen en waarden, maar niet over de relevante kennis. Er is wel consensus over welke

doelen er ongeveer bereikt moeten worden, maar niet met welke middelen dit effectief en

efficiënt kan gebeuren. Onderhandelingen zijn hierbij de strategie om tot consensus te

komen. Door de opzet van de onderhandelingen en de gedragen doelen zullen de

eindresultaten nooit ver afwijken van de originele ideeën. De belangrijkste kenmerken van

een onderhandelingsstrategie zijn:

a. Het beleid wordt gemaakt door meerdere actoren, zowel georganiseerde groepen als

verschillende onderdelen van overheden articuleren verschillende posities rondom

het probleem. De verschillende posities zijn publiekelijk bekend en worden als

legitiem beschouwd.

b. De beleidsarena wordt als niet georganiseerd beschouwd en stakeholders zijn niet

gehinderd door druk om, een strategie te bepalen voor het onderhandelingsproces;.

c. Informatie van experts worden door alle partijen gebruikt, echter de meningen van

experts zijn verdeeld over de verschillende beleidslijnen.

d. Participatie bestaat vooral uit belangengroeperingen.

18

3. Matig gestructureerde problemen (middel). Een derde mogelijkheid is dat er geen consensus

is over de normen en waarden, maar de relevante wetenschappelijke kennis wel aanwezig is.

Het gaat hier om een conflict op gebied van normen en waarden tussen partijen. Het zijn

conflicten die vaak een politiek conflict met zich meedragen. Beleidsstrategieën voor deze

problemen hebben vaak de notie van draagvlak creëren of accommoderen. Accommoderen

is vooral bekend omdat Lijphart (1968) die gebruikte voor het benoemen van de Nederlandse

overlegstructuur vanaf 1917, waarin groepen samenwerkten die grote ideologische

verschillen hadden. Het komt ook vaak voor wanneer er over ethische kwesties besloten

moet worden. De belangrijkste kenmerken van een accommodatiestrategie zijn:

a. Beleidsvorming door overleg tussen de verschillende elites. Het overleg wordt

gedragen, omdat men gelooft dat een conflict vermeden moet worden.

b. Participanten hebben in het overleg een gelijke status, maar door de keuze van het

vermijden van conflicten vindt de accommodatie plaats achter gesloten deuren,

zonder dat de beleidsmakers de banden verliezen met de achterban.

c. Een hoge mate van participatie van experts die tot taak hebben om onderwerpen te

depolitiseren. Experts hebben vooral de taak om objectief naar het probleem te

kijken zonder politieke visie.

d. Een lage mate van burgerparticipatie, want de politieke vertegenwoordigers claimen

de verschillende groepen te representeren.

4. Ongestructureerde of wicked problemen. Als laatste is er de mogelijkheid, dat er zowel geen

consensus is over de normen en waarden als geen zekerheid van relevante

wetenschappelijke kennis. In de vorige paragraaf is al uitgebreid uitgelegd vanuit de definitie

van Ritter en Webber (1973), wat wicked problemen inhouden. Wanneer de problematiek

zich vooral richt op het gebrek aan consensus over normen en waarden, dan is er een

ongestructureerde strategie nodig. Een ongestructureerde strategie heeft geen vaste lijnen

en kaders, waar aan voldaan moet worden. Om de ongestructureerde strategie te creëren is

er een netwerk nodig, in plaats van de vaste overheidslijnen (Bueren et al., 2003; Ferlie,

Fitzgerald, McGivern, Dopson, & Bennett, 2011, p. 307; Koppenjan & Klijn, 2004; Parkinson,

2003; Sachs, Rühli, & Meier, 2011; E. Weber & Khademian, 2008). Netwerken geven de

mogelijkheid om een deliberatief proces te creëren dat in staat is consensus te ontwikkelen

(Parkinson, 2003). De nadruk moet liggen op de reflectie of het leervermogen binnen het

project of het netwerk (Ferlie et al., 2011; Hisschemöller & Hoppe, 1995). Hisschemöller &

Hoppe (1995, p. 63) omschrijven vier karakteristieken van een lerende strategie (policy

learning):

a) Politieke conflicten tussen meerdere actoren resulteren in een politieke keuze door

volksvertegenwoordigers.

b) Een hoge mate van publieke participatie. De leerstrategie is gebaseerd op de

assumptie, dat burgers rationele afwegingen kunnen maken als ze persoonlijk

betrokken zijn.

c) Een behoorlijke gelijkheid tussen actoren. Zelfs personen en groepen die normaal in

een hiërarchische relatie verkeren, behandelen elkaar als gelijken in het proces.

d) Er is geen hiërarchisch verschil tussen wetenschappelijke experts en andere

participanten. De essentie van het proces is een politieke keuze en hiervoor dienen

de wetenschappers niet boven de overige deelnemers te staan.

Het idee is, dat het proces zich bezighoudt met het structureren van het probleem en

hiervoor een redelijke oplossing vindt. Door middel van debat begrijpen de deelnemers de

verschillende kanten van het verhaal. De hoge mate van participatie moet zorgen, dat er

19

genoeg verschillende visies aan het overleg zitten. Het kan de partijen in staat stellen om ook

echt interactie met elkaar aangaan, wat bij de meeste processen binnen wicked problemen

niet gebeurt (Koppenjan & Klijn, 2004).

2.2.1 PROBLEMEN BIJ DE KEUZE VAN EEN VERKEERDE STRATEGIE BIJ WICKED PROBLEMEN

Hisschemöller & Hoppe (1995, p. 58) beschrijven twee vooringenomenheden waar de

gestructureerde en matig gestructureerde strategieën last van kunnen hebben. Als eerste is er

technocratische vooringenomenheid, waarbij er onderscheid wordt gemaakt tussen een categorie

van experts die gekwalificeerd zijn om oplossingen aan te dragen en andere mensen die uitgesloten

worden van participatie. De mening van deze groep kan daarom niet altijd in het overleg aan bod

komen. Daarnaast is beleid gebaseerd op de assumptie, dat de oplossing bestaat uit het uitruilen van

waarden. Bepaalde waarden voor velen zijn hierdoor geen onderdeel van de oplossing. Deze

waarden kunnen van belang zijn voor een groep mensen. Hierbij gaat het vooral om economische

vooringenomenheid. Effectiviteit en efficiëntie worden belangrijker gevonden dan normen en

waarden (zie bijvoorbeeld Dryzek 2001). Koppenjan en Klijn (2004, pp. 98–99) geven aan dat beide

strategieën proberen om onzekerheden te negeren, uit te sluiten of te verminderen. Ze gaan uit van

een in zeker opzicht controleerbare wereld. Ook zorgen ze voor een neiging tot centralisatie van het

probleem, oplossingen hebben vaak een nationaal karakter. Beide staan de oplossing van wicked

problemen in de weg.

Het resultaat van de vooringenomenheid is dat er het ‘Not In My Backyard’ (NIMBY) effect kan

optreden, wanneer er een groep is die zich niet kan vinden in de bepaalde oplossing. Een NIMBY

effect kan zowel op een positieve als op een negatieve manier worden uitgelegd. Negatief

beschouwd handelen direct betrokken vooral uit eigen belang of onwetendheid en zijn hierdoor

tegen een maatregel. Een meer positieve visie gaat er van uit, dat de voordelen van een maatregel

groter zijn voor de gemeenschap dan voor de directe omgeving. De directe omgeving krijgt vaak met

een aantal problemen te maken, waardoor het voordeel voor deze groep negatief kan uitvallen. Het

NIMBY effect kan daarom ook een rationele handeling zijn van betrokken burgers (Gibson, 2005;

Hisschemöller & Hoppe, 1995, p. 60; Kraft & Clary, 1991, p. 300; Wolsink, 2007). Een voorbeeld

hiervan is het essay van Duineveld et al (2010), waarin de auteurs de voordelen van NIMBY’s

beargumenteren door middel van enkele empirische voorbeelden. Volgens Wolsink (2007, p. 1201)

zijn er 4 soorten NIMBY tendensen te onderscheiden in de casus van windenergie, maar zijn deze ook

te gebruiken in andere casussen

1. Een positieve houding tegen de maatregel in combinatie met een intentie om tegen de

maatregel te zijn, als het in de directe omgeving komt;

2. Tegenstand tegen de maatregel, omdat de technologie erachter wordt verworpen;

3. Een positieve houding tegenover de maatregel die verandert in een negatieve houding, door

de discussie rondom de voorgestelde maatregel;

4. Tegenstand door het verwerpen van de plannen van de maatregel, omdat ze gebrekkig zijn

en niet omdat de technologie wordt verworpen.

Opvallend is dat volgens Kraft & Clary (1991) in de casus van nucleair afval er juist weinig sprake is

van onwetendheid. Hoe meer individuen weten over de problemen van het verwerken van nucleair

afval, hoe negatiever ze de risico’s schatten. Hoewel het hier maar om één casus gaat, is het een

argument tegen de negatieve visie op het NIMBY effect.

Hisschemöller & Hoppe (1995, p. 60) geven aan dat in meeste situaties de overheid kiest voor twee

verschillende strategieën. Bij de eerste strategie ziet de overheid het probleem gestructureerd en

benoemt de burgers als obstakels. Zowel de middelen als het doel zijn duidelijk en de overheid

20

handelt in het gemeenschappelijk belang. Vanuit dit perspectief ziet ze de ‘klagers’ als hinderlijk. De

oplossing volgens de overheid is dan ook om door te gaan op de ingeslagen weg, zo nodig met

dwang. Deze strategie is volgens Hisschemöller & Hoppe (1995, p. 60) kenmerkend voor de

Nederlandse setting. Een voorbeeld is de HPV vaccinatiecampagne, waar ondanks kritiek op de

wetenschappelijke zekerheid, er weinig veranderde aan de aanpak van het RIVM tegenover burgers

(Lips, 2011). Het gevolg is vaak een situatie die ‘contra-expertise’ wordt genoemd door Koppenjan en

Klijn (2004). Iedere partij organiseert eigen kennis en ‘bevecht’ elkaar met deze kennis. Er ontstaan

‘dialogues of the deaf’ tussen partijen die wel praten, maar niet serieus naar elkaar luisteren. Het is

niet zo dat er geen kennis aanwezig is, maar de status van de kennis wordt door de partijen betwist.

In andere situaties ziet men soms dat NIMBY gedrag ook vanuit oprecht belang kan gebeuren. Deze

landen kiezen er dan voor om te onderhandelen met de ‘klagers’. Er komen dan alternatieve

investeringen op dat gebied, die de last van eerdere maatregelen moeten compenseren. Een

voorbeeld hiervan is het aanleggen van een park in een woonwijk ten compensatie van iets overlast

gevend. Volgens economische theorieën is de laatste optie het meest logisch (Groothuis & Miller,

1994, p. 336).

In beide gevallen is er echter geen reële aandacht voor het initiële politieke probleem. In het eerste

geval worden de ‘klagers’ genegeerd, in het tweede voorbeeld wordt het probleem volledig gezien

als een kwestie van het verschuiven van middelen. Wat ontbreekt, is een serieuze mogelijkheid voor

interactie met burgers, wanneer er geen consensus over is de normen en waarden tussen de

overheid en de betrokken burgers. De gestructureerde en matig gestructureerde strategieën zijn

daarom maar beperkt in staat om ongestructureerde problemen op te lossen.

I2.3 DE EFFECTEN VAN WICKED PROBLEMEN VOOR DE LEGITIMITEIT VAN DE OVERHEID

Wicked problemen zijn complex, doordat er geen consensus is over de wetenschappelijke feiten en

normen en waarden van een bepaald beleidsgebied. Het maakt de legitimiteit van de overheid ook

complexer. De beslissingen van de overheid worden meer ter discussie gesteld, als de feiten en

normen en waarden achter de besluiten ter discussie worden gesteld. Voor de overheid betekent het

concreet, dat zij anders moeten gaan handelen.

De overheidssturing staat onder druk, door het gebrek aan acceptatie van de traditionele autoriteit

van de overheid (Levelt & Metze, n.d.). Regels staan hierdoor eerder ter discussie door andere

partijen. Hajer (2003) spreekt hier van een ‘institutional void’. Er zijn geen algemeen geaccepteerde

regels en normen waar beleid maken en politiek aan moet voldoen. Beleid is hierdoor niet meer de

uitkomst van politiek, maar zowel politieke resultaten als beleidsinitiatieven zijn publiek. Het effect is

dat beleid een soort culturele politiek wordt, waar mensen reflecteren over wie ze zijn, wat ze willen

en in welke mate ze gemeenschappelijke culturele voorkeuren hebben met elkander (Hajer, 2003, p.

183). Het resultaat is een deliberatieve besluitvorming, waar gezag verdiend moet worden in het

proces. Geloofwaardigheid is hierbij het sleutelwoord. Geloofwaardigheid is een oordeel van een

publiek over de competenties en betrouwbaarheid van een politiek leider, organisatie, institutie of

beleid (Levelt & Metze, n.d., p. 5). De geloofwaardigheid van een beslissing creëert legitimiteit. In

een situatie waar de traditionele legitimiteit onder druk staat, neemt het belang van

geloofwaardigheid (legitimitatsglaube, zoals Weber het noemde) toe.

Een belangrijke mogelijkheid voor het creëren van legitimiteit is het handelen door middel van

netwerksturing en deliberatie. Netwerksturing wordt in de literatuur vaak tegenover hiërarchische

aansturing geplaatst (De Bruin & Ten Heuvelhof, 2007; Hudson, 2001; K. G. Provan, Fish, & Sydow,

2007; Raab & Kenis, 2009). Netwerken zijn vooral sterk bij complexe problemen met een wederzijdse

afhankelijkheid (Koppenjan & Klijn, 2004). In tegenstelling tot hiërarchische sturing is een netwerk in

21

staat om dynamisch om te gaan met beleidsproblemen. Omdat een netwerk geen vaste procedures

heeft, kan het tijdens het proces zich aanpassen aan de omstandigheden Het kan daarom beter

omgaan met het gebrek aan consensus (Bueren et al., 2003). Een netwerk stelt de participanten in

staat om te onderhandelen over kennis en normen en waarden. Eenzelfde onderhandeling is

moeilijker als de processen tamelijk vast liggen. Het is daarom niets voor niets, dat netwerken of

ongestructureerde oplossingsstrategieën als oplossing gezien worden voor wicked problemen

(Bueren et al., 2003; Ferlie et al., 2011; Koppenjan & Klijn, 2004; Parkinson, 2003; Sachs et al., 2011;

E. Weber & Khademian, 2008).

2.4 CONCLUSIE

Wicked problemen zijn problemen waarin in de wetenschap of, noch in de politiek consensus over is.

Om consensus bij een wicked probleem te bereiken is netwerksturing nodig. Daarmee kan in het

beste geval tijdelijke consensus worden bereikt, of kan er geleerd worden (policy learning). Hierdoor

is er een noodzaak tot een hoge mate van participatie van alle betrokken actoren. Een netwerk is de

meest logische oplossing voor het creëren van het deliberatief proces. Een netwerk behoeft wel een

ander soort sturing dan overheidssturing. Ook zorgt het ervoor, dat legitimiteit anders wordt

geoperationaliseerd. In het volgende hoofdstuk zal er een definitie van legitimiteit gegeven worden,

waarna beide onderwerpen worden gecombineerd.

22

3. DEMOCRATISCHE LEGITIMITEIT: EEN DEFINITIE

Dit hoofdstuk gaat over het definiëren van legitimiteit. In de eerste paragraaf zal er eerst een het

begrip legitimiteit centraal staan. Daarna komen de systeemtheorie van Easton en de

legitimiteitstheorie van Beetham aan bod. Het zijn twee verschillende theorieën die bepalend zijn

voor een goede uitleg van verschillende soorten legitimiteit. Uiteindelijk zullen beide theorieën

samengevoegd worden. Het doel is om tot één werkbare definitie van legitimiteit te komen.

3.1 VERSCHILLENDE DEFINITIES VAN LEGITIMITEIT

Binnen de sociale wetenschap is vaak de analyse over legitimiteit van Max Weber de basis van

onderzoek. Volgens Weber (1978) is een politiek regime legitiem, wanneer de burgers bepaalde

overtuigingen hebben ten opzichte van de bron van het systeem van autoriteit en waarbij

gehoorzaamheid onderdeel is van deze overtuiging. Legitimiteit is nodig, omdat het macht omzet in

autoriteit, zodat de geregeerden vrijwillig de acties van de heersers accepteren (Connelly, 2010;

Levelt & Metze, n.d.). Beetham (1991, p. 105) geeft aan, dat legitimiteit niet vaststaat in een

samenleving. Het is een constructie die te allen tijde onderhouden en versterkt dient te worden. De

definitie van gezag van Weber is betwistbaar. Zo mist Beetham (1991, p. 8) elke vorm van morele

overweging. In de discussie is er onderscheid tussen een descriptieve en een normatieve definitie

van legitimiteit. Weber heeft een descriptief uitgangspunt van legitimiteit: als de burgers geloven dat

het politieke systeem legitiem is, dan is dit zo (legitimitatsglaube).

Easton (1957, 1965) refereert in zijn definitie van legitimiteit aan Weber door uit te gaan van de

steun van de burgers voor het politieke systeem. De acceptatie van gezag door burgers blijft centraal

staan. Buchanan (2002, p. 689) kijkt echter met een normatieve visie naar legitimiteit, vanuit het idee

dat entiteiten alleen legitimiteit hebben, wanneer het moreel gerechtvaardigd is om politieke macht

te gebruiken. Beetham’s (1991, pp. 8–41) eigen definitie probeert beide standpunten te verenigen

door zowel een normatieve als een descriptieve dimensie erin te verwerken. Het is een heterogeen

concept, dat kijkt naar de geaccepteerde normen, waarden, ‘beliefs’, praktijken en procedures in een

groep (Zouridis, 2009, p. 294)

Binnen de sociale en politieke wetenschappen is er geen consensus over de definitie van legitimiteit.

Wel zijn er een aantal stromingen te zien. In het eerste deel van dit hoofdstuk zal de systeemtheorie

van Easton en de legitimiteitstheorie van Beetham besproken worden. In het onderzoek zal er

geprobeerd worden om deze stromingen te combineren. In deel twee worden beide theorieën

gesynthetiseerd.

3.1.1 DE SYSTEEMTHEORIE VAN EASTON

Veel onderzoeken in de sociale wetenschappen maken gebruik van de systeemtheorie van Easton

(1957, 1965). Hierin geeft hij een overkoepelend kader naar de werking van politieke systemen. In

het kort komt het neer op vier processen: input, throughput, output en feedback. Elk proces zorgt

voor een toe- of afname van legitimiteit van de overheid.

23

FIGUUR 1 MODEL VAN EASTON (1957, P. 384).

Sinds Easton (1957, 1965) zijn model heeft gepubliceerd over de werking van het politiek systeem, is

er veel nieuw onderzoek gepubliceerd. Vooral door het onderzoek van Scharpf (1997, 1999) staan de

verschillende processen van Easton in combinatie met legitimiteit. Zowel het WRR rapport De Staat

van de Democratie, Democratie Voorbij de Staat (2004) als Bekkers (2007) Beleid in Beweging,

hebben een modern kader geschetst op basis van deze systeemtheorie. Engelen en Sie Dhian (2004)

schetsen 12 operationele eigenschappen, waarmee een democratie beoordeeld kan worden. Bekkers

(2007) maakt hiervan gebruik en vult het kader van Engelen en Sie Dhian aan met een werkbare

definitie voor het onderzoek naar legitimiteit. Om een bredere theoretische basis te creëren, zullen

beide onderzoeken gecombineerd worden. Daarnaast zal er gebruikt gemaakt worden van

aanvullende literatuur.

3.1.1.1 INPUT LEGITIMITEIT

De input-zijde van de besluitvorming vindt zijn basis in het idee van ‘government by the people’

(Scharpf, 1999; WRR, 2004, p. 20). Als filosofische basis heeft het Rousseau, die in zijn boek ‘Le

contract social’ (1762) de basis legt voor de definitie van volkswil. Hij geeft hierin aan dat bestuur het

uitvoeren is van de wil van het volk (Manin, 1987; Scharpf, 1999). Voor Rousseau betekende de

volkswil een weerspiegeling van een idee, waar heel de bevolking het mee eens is. De tegenstanders

van dit idee zijn het daarom ook niet oneens met het idee, maar verkeerd geïnformeerd (Manin,

1987, pp. 344–345). In de moderne wetenschap is het idee van volledige consensus een utopiaanse

gedachte. In elke maatschappij is er een veelvoud aan meningen aanwezig over de meeste

onderwerpen. De Tocqueville (2003) zag juist de kracht van pluralisme voor een democratie.

Aangezien legitimiteit door unanimiteit onmogelijk is, is de basis van legitimiteit een meerderheid die

het met de ideeën eens is (Knight & Johnson, 1994; Manin, 1987, p. 341). Input-legitimiteit baseert

zich daarom vaak op de democratische kenmerken van een systeem. Bekkers (2007, p. 371) geeft als

definitie: ‘Input-legitimiteit heeft betrekking op de politieke waarden en normen die de invoer van

wensen, voorkeuren en belangen in een politiek systeem reguleren’. Het gaat dus expliciet over de

manier waarop het politieke systeem de voorkeuren en belangen van de burgers vertaald. Een van

de belangrijkste methoden voor het creëren van input zijn verkiezingen. Habermas (1973, p. 648) is

van mening dat er buiten de verkiezingen om alleen in bijzondere omstandigheden legitimiteit

gecreëerd kan worden en alleen op een tijdelijke basis. Riker (1994) meent zelfs, dat er geen andere

manieren zijn om een idee te krijgen van de wil van het volk dan via verkiezingen. Deliberatieve

democraten als Cohen (1989) en Dryzek (2001) zullen het hier niet mee eens zijn. Zij zien

24

democratische beslissingen als legitiem, wanneer ze onderwerp van een vrij debat zijn (Cohen, 1989,

p. 22). Helder voor alle theoretici is echter, dat verkiezingen belangrijk zijn voor de input van de

samenleving.

Engelen & Sie Dhian Ho (2004, pp. 20–22) komen tot 3 eisen aan de input-zijde van een

besluitvormingssysteem. Als eerste moet er steun zijn van de burgers voor de gedragsdragers en de

heersende spelregels van het systeem. Daarnaast moeten burgers kunnen participeren teneinde hun

eisen en verwachten ten aanzien van het besluitvormingsproces kenbaar te maken. Als laatste moet

er een representatie van de belangen en preferenties van de burgers zijn.

1. De steun van de burgers voor de gedragsdragers en de heersende spelregels van het systeem.

Als eerste moet er een acceptatie zijn van het regime, waarin mensen samen besturen. De

spelregels van het systeem, hoe men met elkaar besluiten neemt, definieert het regime

(Easton, 1957, 1965). De burgers moeten de algemene structuren van de democratie

accepteren, voordat ze de beslissingen van de overheid als legitiem beschouwen.

Regimesteun is echter een moeilijk te definiëren begrip. Vaak wordt de opkomst bij

verkiezingen of de afwezigheid van enige oppositie aangedragen als indicatoren voor

regimesteun (WRR, 2004, p. 20). De vraag is in hoeverre het goede methoden zijn om de

werkelijke regimesteun te bepalen. Het zijn eerder de methoden waartoe men is

veroordeeld door de afwezigheid van betere indicatoren (Rothstein, 2009).

2. Participatie van burgers om hun voorbeelden kenbaar te maken. Naast de steun en

instemming van burgers voor het politiek systeem moeten de burgers ook de mogelijkheid

hebben om te participeren binnen het politiek systeem. De participatie heeft twee doelen.

Als eerste moet het ervoor zorgen, dat er een idee ontstaat van de voorkeuren van burgers.

De voorkeuren geven een beeld van de zogenaamde ‘wil van het volk’ van Rousseau.

Hiervoor zijn verkiezingen de meest gebruikte methode (Habermas, 1973). Besluiten zullen

aan kwaliteit toenemen, als de belangen van mensen meegewogen worden. Naast de

instrumentele functie van participatie zien velen ook een educatieve of morele functie van

participatie. Denkers als Almond en Verba (1963), De Toqueville (2003), en Putnam (1993,

2000) zien de participatie van burgers binnen de democratie als een leerschool. Door te

participeren ontwikkelen ze kwaliteiten en vaardigheden die de democratie als geheel ten

goede komt.

3. Representatie. De laatste eis aan de input-zijde is de betekenis van representatie. Belangrijk

hierbij is dat het gaat om de mate van mandaat dat een vertegenwoordiger krijgt. Moet een

vertegenwoordiger opkomen voor de belangen van de achterban, of moet hij of zij opkomen

voor het algemeen belang? Pitkin (1967) spreekt hier over ‘standing for’ en ‘acting for’.

‘Standing for’ verwijst naar het opkomen voor de belangen van de achterban. In zijn rede in

Bristol refereerde Burke (1774) ook aan deze spanning. Als volksvertegenwoordiger was hij

er niet voor de belangen van Bristol, maar voor de belangen van heel het land. Hij maakt

onderscheid tussen een ‘trustee’ en een gedelegeerde. Een trustee komt op voor de

belangen van heel het land en een gedelegeerde alleen voor zijn achterban.

Input legitimiteit kijkt vooral naar de situatie voordat er beslissingen zijn genomen. De spelregels

van het systeem geven de staatsrechtelijke mogelijkheden om invloed uit te oefenen. Participatie

van burgers laat zien welke veranderingen zij willen, of niet. De representatie bepaalt mede hoe

de mening van de burgers wordt vertaald in het debat. In het totaal geeft het een kader, hoe er

om dient te worden gegaan met invloeden van burgers. Het is dus eigenlijk de manier waarop

burgerinvloeden worden getransformeerd in het politieke systeem.

25

3.1.1.2 Throughput legitimiteit

‘Throughput’ gaat over het politieke systeem zelf. Hier staan de politieke beslissingen centraal.

Bekkers (2007, p. 372) definieert throughput legitimiteit als: ‘De waarden en normen die gelden voor

de aard en het verloop van de wijze waarop bindende beslissingen worden genomen’. Engelen & Sie

Dhian Ho (2004, pp. 22–23) benoemen drie indicatoren die iets zeggen over de wijze waarop

beslissingen worden genomen. Als eerste de mate van deelname van burgers aan de besluitvorming.

Daarnaast de manier waarop de besluitvorming plaatsvindt. Als laatste de ‘checks en balances’, die in

het besluitvormingsproces zijn verankerd.

4. Deelname van burgers aan de besluitvorming. Over de deelname van burgers aan de

besluitvorming zijn er sterke verschillen tussen democratietheorieën. In het geval van de

‘elitetheorie’ van Schumpeter (Held, 2006, p. 146) is de participatie van burgers beperkt. De

elitetheorie gaat uit van een situatie, waarin burgers keuzes maken op basis van stemmen en

de volksvertegenwoordigers strijden om deze stemmen. De participatie van burgers is

beperkt tot het kiezen tussen elites (Hendriks, 2006). In de associatieve democratietheorie

wordt er meer van de burger verwacht. De participatie van burgers in het maatschappelijk

middenveld vormt in deze theorie een tegenmacht tegen de overheid (Almond & Verba,

1963; De Tocqueville, 2003; Putnam, 1993, 2000). Cornwall (2002) geeft aan dat participatie

van burgers in de besluitvorming voor legitimiteit kan zorgen bij beslissingen. Empirisch is er

echter geen overtuigend bewijs voor deze stelling.

5. De wijze van besluitvorming. Elster (1998) omschrijft drie basishandelingen die je kunt

betrekken in besluitvorming: argumenteren, onderhandelen of stemmen. Dit kan in pure

vorm, maar bij politieke beslissingen is er meestal sprake van een combinatie van alle drie.

Toch hebben verschillende democratieën een verschillende focus binnen de besluitvorming.

In een deliberatief democratiemodel, zoals Cohen (1989), Dryzek (2001) en Elster (1998) die

voorstaan, is er een grotere rol weggelegd voor argumenteren. Voorstanders van referenda

en andere kiezersdemocratieën kijken vanuit het belang van stemmen (Hendriks, 2006). Ook

de elitetheorie van Schumpeter is een voorbeeld van besluitvorming via stemmen (Held,

2006, p. 146). Onderhandelen vindt eerder plaats bij integratieve democratieën, waar het

doel is om met meer dan een kleine meerderheid te regeren (Hendriks, 2006).

6. Checks and balances in het politieke systeem. Als laatste is er sprake van checks and balances

binnen het politieke systeem zelf. Buchanan (2002, p. 703) ziet de bescherming van rechten

van minderheden als een belangrijk ingrediënt van zijn definitie van politieke legitimiteit.

Engelen & Sie Dian Ho (2004, pp. 22–23) benoemen hier specifiek de bescherming van de

minderheid tegen de tirannie van de meerderheid. Zij zien dit vooral als een taak van de

rechter. Een democratisch theoreticus als Bellamy (2007) is echter van mening, dat het een

taak van de politiek zou moeten zijn. Hij stelt vast, dat de politiek uiteindelijk de tirannie van

de meerderheid tegengaat en dat de rechter niet vaak tegen de politiek in gaat. Naast de

tirannie van de meerderheid bestaat er ook een tirannie van de minderheid. Bijvoorbeeld

wanneer de minderheid vetomacht heeft om de preferenties van de meerderheid langdurig

te frustreren (WRR, 2004, p. 23).

Throughput legitimiteit gaat over de manier waarop beslissingen genomen worden. De deelname

van burgers zorgt voor inclusiviteit van besluitvorming. De participatie van burgers zorgt dat er meer

draagvlak is voor besluiten. Het verandert ook de manier van besluitvorming. Het legt meer nadruk

op argumenteren en onderhandelen dan alleen stemmen. Er moet wel een balans zijn tussen

26

verschillende burgers en belangen. Door middel van checks and balances worden mensen beschermd

tegen de oneerlijke dwang door meerderheid of minderheid.

3.1.1.3 OUTPUT LEGITIMITEIT

Als de geestelijke vader van inputlegitimiteit Rousseau is, dan zijn de geestelijke vaders van de

outputlegitimiteit Hamilton, Madison en Jay. In de Federalist Papers (1987) beschrijven zij de

noodzaak van een overheid die moet presteren. Als input ‘government by the people’ is, dan is

output ‘government for the people’ (Scharpf, 1997, 1999).De overheid verkrijgt legitimiteit door het

oplossen van collectieve problemen (Scharpf, 1999, p. 11). In zijn analyse over democratie benoemt

Zakaria (2003) de effectiviteit van de overheid als belangrijkste bron van overheidslegitimiteit. In

tegenstelling tot de democratie zorgt effectiviteit ervoor, dat de welvaart en stabiliteit in een land

toeneemt. Democratie is juist een gevaar voor de stabiliteit van een land, als gevolg van de macht die

belangengroepen kunnen hebben.

Volgens Scharpf (1997, 1999) is output de enige belangrijke manier van legitimiteitsvorming naast de

inputzijde. Naast de democratische instituten kan een overheid alleen als legitiem worden ervaren,

als haar prestaties positief uitpakken voor de eigen bevolking. Toch is het belangrijk om de kwaliteit

van de beleidsoutput los te zien van de kwaliteit van de democratie (WRR, 2004, p. 23). Input en

output hebben een direct verband met elkaar. De democratische input heeft een sturende werking

voor de aandachtsgebieden waar de overheid zich op zou moeten richten. Terwijl de prestaties van

de overheid weer effect hebben op de mate waarin de aandacht verandert in de inputfase. Als

burgers teveel van de democratie gaan verwachten op het gebied van prestaties, kan het juist het

voortbestaan van de democratie ondermijnen. Democratie en beleidsoutput kunnen zowel elkaar

stimuleren als elkaar tegenwerken (Van Gunsteren & Andeweg, 1994). Greenwood (2007) en

Lindgren & Persson (2010) benadrukken beiden het belang van beide soorten van

legitimiteitsvorming. Een gegeven dat ook terugkomt bij statistische analyse naar legitimiteit (Gilley,

2006; Weatherford, 1992). Belangrijk is dus, dat zowel input als output samenhangen, maar dat deze

samenhang complex genoemd kan worden.

Bekkers (2007, pp. 373–374) formuleert twee indicatoren voor het meten van outputlegitimiteit. Als

eerste de mate waarin de beoogde prestaties zijn gerealiseerd in termen van effectiviteit, efficiency

en responsiviteit. Daarnaast het maatschappelijke draagvlak dat de resultaten hebben bereikt.

7. De mate waarin de beoogde prestaties zijn gerealiseerd in termen van effectiviteit, efficiency

en responsiviteit. Effectiviteit verwijst naar de mate waarin de beoogde doelstellingen zijn

gehaald. Hierbij kan onderscheid gemaakt worden tussen output en outcomes. Output gaat

over de uitkomsten van het democratische onderhandelings- en deliberatieproces. Waarbij

outcomes betrekking hebben op de reële effecten van het op grond daarvan daadwerkelijk

gevoerde beleid (WRR, 2004, p. 23). Efficiency heeft betrekking op de verhouding tussen

behaalde kosten en gerealiseerde baten. Responsiviteit verwijst naar de overeenstemming

tussen het gevoerde beleid en de voorkeuren van het publiek (Bekkers, 2007, p. 373). Het

outputcriterium van Engelen & Sie Dian Ho (2004) gaat alleen over de responsiviteit van

beleid. Gezien de nadruk van schrijvers als Scharpf (1997, 1999) en Zakaria (2003) op de

effecten van beleid en het belang hiervan voor de overheidslegitimiteit, is het noodzakelijk

om ook effectiviteit van beleid in een definitie van legitimiteit op te nemen.

8. Maatschappelijk draagvlak. Het maatschappelijk draagvlak wordt gecreëerd door de

resultaten van het beleid. Om succesvol te zijn moet het beleid niet alleen resultaten boeken,

maar de samenleving moet deze resultaten ook steunen. Het verschil met responsiviteit is,

27

dat responsiviteit over vooraf geformuleerde voorkeuren gaat, terwijl maatschappelijk

draagvlak over de voorkeuren achteraf gaat.

De bereikte resultaten zijn het belangrijkst bij de outputlegitimiteit. Of het nu gaat om de

uitgevoerde acties, effecten of de mate waarin de acties overeenkomen met de eerder

aangekondigde plannen. Uiteindelijk is het doel om resultaten te behalen en het maatschappelijk

draagvlak te vergroten. Het draagvlak stimuleert weer de mogelijkheden, dat beslissingen soms

anders kunnen uitvallen dan mensen graag zouden willen om de continuïteit van het systeem te

garanderen.

3.1.1.4 FEEDBACK LEGITIMITEIT

Het feedbackproces verwijst naar twee processen van terugkoppeling. De eerste is er een

verantwoording van de resultaten die zijn geboekt. Daarnaast moet er ook stilgestaan worden bij de

mate waarin het politieke systeem erin slaagt om de terugkoppeling te organiseren naar het

inputproces (Bekkers, 2007, p. 374). Terugkoppeling is een element in de democratie, omdat het de

bestuurders moet aanzetten tot handelen ten behoeve van de burgers. Ook zou het er toe moeten

leiden dat het machtsmisbruik van bestuurders voorkomt (WRR, 2004, p. 24).

9. De wijze waarop verantwoording wordt afgelegd over de bereikte resultaten. Mulgan (2003,

pp. 12–13) geeft twee redenen waarom verantwoording belangrijk is voor democratieën. Als

eerste maakt het de overheid verantwoordelijk tegenover de burgers, voor wie de overheid

uiteindelijk werkt. Het zorgt hiermee voor een publiek debat en publieke participatie.

Onderdeel van het debat moet zijn het rapporteren, informeren, uitleggen, rechtvaardigen

en reageren op kritiek. Het dwingt de overheid en burger een dialoog aan te gaan. De andere

reden is dat het de ‘slachtoffers’ van een maatregel de mogelijkheid geeft om de maker van

de beslissing verantwoordelijk te houden voor de manier van behandeling.

Mulgan (2000) onderscheidt meerdere dimensies van verantwoording, namelijk: interne

verantwoording, verantwoording als controle, als responsiviteit, en als dialoog. Interne

verantwoording is binnen de organisatie zelf of tussen professionals. Peer review is hier een

voorbeeld van. De tweede vorm richt zich op verantwoording als controle. Ondergeschikten

moeten zich verantwoorden tegenover meerderen. Het meest verkozen model is die van een

principaal-agent relatie. Het derde element is die van responsiviteit, waarin men zich moet

verantwoorden tegenover het publiek en de volksvertegenwoordigers. Vaak gaat dit samen

met een vorm van controle. Het is echter breder toepasbaar op bijvoorbeeld zaken die niet

direct op het gebied van controle liggen. Als laatste vindt er een dialoog plaats tussen het

publiek en de officials, gericht op het verantwoorden, uitleggen en rechtvaardigen van

keuzes. Het gevolg is dat alle vormen van verantwoording die niet kunnen ‘escaleren’ tot het

niveau waar bestuurders uit hun functie kunnen worden gezet relatief zwak zijn (WRR, 2004).

In de dimensies van Mulgan gaat het dan om de eerste twee interne verantwoording en

controle.

Tatenhove (2011a, p. 100) stelt twee verschillende soorten logica binnen het feedbackproces

aan de orde. Als eerste is er een logica van consequenties gericht op rationele keuzes. Hier

wordt het beste alternatief vergeleken met de oplossing die op tafel ligt. Er is een sterke

aandacht voor de waarden die het individu heeft. Aan de andere kant is er de logica van

geschiktheid, waar het perspectief zich richt op het menselijk handelen. Regels worden

gevolgd omdat ze natuurlijk, rechtmatig, verwacht en legitiem zijn.

28

10. De mate waarin en de wijze waarop de uitkomsten van beleid worden gebruikt als bron voor

de ontwikkeling en bijstelling van beleid. Als laatste wordt de legitimiteit van de overheid

bepaald door het leervermogen van die overheid. Bekkers (2007, p. 355) argumenteert, dat

de mate van het leervermogen wordt bepaald, door de effecten die worden gerealiseerd. Ze

kunnen betrekking hebben op:

het verfijnen van het bestaande instrumentarium;

het inzetten van nieuwe instrumenten;

het ter discussie stellen van doelstellingen van het beleid en de veronderstellingen die

daarachter schuilgaan.

Feedback zorgt voor de verantwoording aan derden. In een democratisch systeem moeten politici en

ambtenaren uitleg geven over de beslissingen die zij hebben genomen. De verantwoording zorgt dat

er waardering komt voor de keuzes en het beleid wordt doorgezet. Of dat de er een verandering

komt in het beleid om nog beter een probleem te ondervangen. Het laatste zorgt voor het

leervermogen van de overheid. Door middel van publieke druk kunnen eerdere ‘fouten’ bijgesteld

worden.

3.1.2 LEGITIMITEIT VOLGENS BEETHAM

Zoals eerder besproken zet Beetham zich af tegen de definitie van Weber. Hij vindt de definitie van

Weber elke vorm van morele overweging missen. Daarnaast is de keuze van overtuigingen beperkt.

Beetham (1991, pp. 8–9) beargumenteert, dat overtuigingen niks meer zijn dan een product van de

cumulatieve invloed die mensen ondergaan hebben. Propaganda en publieke relaties kunnen de

mening van de bevolking beïnvloeden. In Webers (1978) definitie is het enige dat mensen hoeven te

doen, geloven in legitimiteit. Beetham ziet legitimiteit als een driedimensionale gedachte, waar ook

de morele dimensie een rol speelt.

Zijn eigen definitie van legitimiteit van macht maakt gebruik van drie dimensies (Beetham, 1991, pp.

16–20).

De eerste dimensie is de mate waarin gezag voldoet aan de regels en wetten die gelden;

De tweede dimensie kijkt of de regels gerechtvaardigd kunnen worden door achterliggende

argumentatie op basis van o.a. expert-kennis, of door de overtuigingen van zowel de

meerderheid als de minderheid in het politieke systeem;

Als laatste moet er steun of uitdrukkelijke instemming zijn van de bevolking voor de

uitvoering van gezag.

De drie dimensies staan voor de legaliteit van handelen (dimensie een), normatieve rechtvaardigheid

(dimensie twee) en uitdrukkelijke toestemming van de bevolking door middel van democratie

(dimensie drie). Legaliteit en vooral rechtvaardigheid kijken vanuit een normatief standpunt naar

legitimiteit, waarbij de derde dimensie voor de democratische verankering zorgt. Elke van deze

dimensies zal kort besproken worden.

3.1.2.1 PROCEDURELE LEGITIMITEIT

Legitimiteit verwijst naar legaliteit of wettigheid. Een veelvoorkomende claim is: ik verkreeg het door

niet in strijd te handelen met de regels en heb er daarom ook recht op (Beetham, 1991, pp. 64–65).

De legitimiteit van een besluit, handeling of institutie wordt in deze benadering bepaald door de

overeenstemming met het (geschreven of ongeschreven) recht (Zouridis, 2009, p. 295). Deze

benadering is in verschillende manieren terug te vinden, zowel Beetham (1991, pp. 65–66) als

Zouridis (2009, p. 295) grijpen hier terug naar Hart (1961) en zijn demarcatie tussen ‘hogere

29

normering’, verwijzend naar hogere regelging, en ‘secundaire regels’ die een juridische status of

bevoegdheid creëren. De legitimiteit van een besluit of regel berust op de mate waarin deze terug te

voeren is op een regel waarop de bevoegdheid of status tot het nemen van het besluit is gebaseerd

(Hart, 1961; Zouridis, 2009, p. 295). Het centrale kenmerk hiervan is dat legaliteit verwijst naar de

‘spelregels’ over hoe de interactie tussen burgers en de overheid plaatsvindt (Parkinson, 2003).

Daarnaast kan legitimiteit verwijzen naar de procedurele rechtvaardigheid van regels (Tyler, 2000).

Procedurele rechtvaardigheid gaat over de acceptatie van beslissingen, omdat de beslissingen op een

eerlijke manier tot stand zijn gekomen. Beslissingen waarbij de procedure als rechtvaardig wordt

gezien, worden ook eerder geaccepteerd (Tyler, 2000, p. 120). Daarnaast zorgt het voor een toename

van vertrouwen in de autoriteiten. Het zorgt dat burgers sociale regels accepteren, omdat ze

autoriteiten legitimiteit toekennen. Participatie van burgers en een geloof in de eerlijkheid,

objectieve en onpartijdigheid van de overheid verhogen het vertrouwen in de rechtvaardigheid van

procedures.

Belangrijk voor de legitimiteit door middel van legaliteit, is dat hoe meer een overheid gebruik maakt

van het recht om bevoegdheden te creëren, hoe meer het ook zelf gebonden is aan het recht

(Beetham, 1991). Naar mate ze meer gebruik gaan maken van recht in het handelen, kan de overheid

ook zelf vergeleken worden met het recht. Als de overheid te ver afwijkt van de rechtsprincipes die

zijn vastgelegd gaat er een deel van de legitimiteit verloren. Legitimiteit als legaliteit zorgt er dus

voor, dat de overheid steeds meer verbonden wordt met het recht.

3.1.2.2 LEGITIMITEIT ALS RECHTVAARDIGHEID

Beetham (1991, pp. 69–90) verwijst naar de oorsprong van de bron van legitimiteit. In zijn eerste

gedeelte over legitimiteit als rechtvaardigheid onderscheidt hij de bron van autoriteit en de

inhoudelijke rechtvaardigheid. De bron van autoriteit kan zowel intern als extern worden

onderscheiden. Extern zijn er bijvoorbeeld het goddelijke gezag (kerkelijk), het natuurlijk recht

(filosofisch) of het wetenschappelijke gezag. Een interne bron van een autoriteit is van oudsher de

traditie, één van de huidige tijd is de wil van het volk. Volgens Beetham (1991) is uiteindelijk de

volkswil de beste bron van legitimiteit. Daarnaast is er nog een verschil in de rechtvaardigheid van de

inhoud van regels. Deze kan zich baseren op het principe van differentiatie tussen heerser en

onderdaan, of juist op de gemeenschappelijke belangen.

Parkinson (2003, p. 183) vindt het legitimiteitsprincipe van Beetham te beperkt. Het houdt geen

rekening met de situatie, dat beslissers en volgers in een democratie van plek kunnen veranderen.

Legitimiteit als rechtvaardigheid gaat volgens hem over wederkerigheid, identificatie en co-

prestaties. Deze zijn te meten door te kijken naar de mate waarin beleidseffecten overeenkomen

met de materiële doelen van de samenleving en de mate waarin de beleidseffecten normatief

rechtvaardigde of wenselijke effecten hebben. Het gaat over de mate waarin beslissingen van de

overheid te verdedigen zijn (Levelt & Metze, n.d.). In de traditionele politieke structuren wordt hier

voornamelijk gebruik gemaakt van experts en expertkennis om beslissingen van de overheid te

beoordelen. In een meer deliberatieve discussie komen deze minder aan bod en hebben meer

partijen de mogelijkheid om beslissingen te beoordelen (Levelt & Metze, n.d.; Parkinson, 2003).

3.1.2.3 UITDRUKKELIJKE INSTEMMING VAN DE BEVOLKING (CONSENT THEORIE)

Bij de derde dimensie is er sprake van legitimatie van gezag door de bevolking zelf. Deze dimensie

bouwt sterk op de ‘consent theorie’. De basis van deze theorie is dat een persoon die politieke macht

wil uitoefenen, dit alleen kan wanneer de bevolking hiermee instemt (Buchanan, 2002, p. 698). Het is

de manier waarop burgers gezag toekennen aan bestuurders. In de moderne maatschappij gebeurt

30

dit vaak door middel van democratische instituties, zoals verkiezingen etc. (Buchanan, 2002;

Parkinson, 2003), maar ook andere vormen als participatie in het maatschappelijk middenveld

kunnen hiertoe gerekend worden. Verkiezingen en maatschappelijke participatie geven de

mogelijkheid om tot publieke overeenstemming te komen (Parkinson, 2003, p. 183). Uiteindelijk kan

de publieke overeenstemming gezien worden als de wil van de meerderheid.

Volgens consent theoretici combineert de theorie de ideeën van vrijheid met die van politieke

gelijkheid, doordat de machtstoekenning bij de burger zelf ligt (Buchanan, 2002). Voor de consent

theorie is het universele antwoord op elke vraag of het handelen legitiem is: geeft de burger zijn

toestemming hiervoor? In de consent theorie zit een sterk descriptief karakter verborgen.

Legitimiteit wordt gegeven door burgers. De onderzoeker kan alleen maar aantonen of het gezag

gegeven is door de burgers in extreme gevallen (Rothstein, 2009). Hierdoor krijgt het al snel de notie,

of het aanwezig is of niet. De normatieve visie op gezag is sterker in de andere dimensies van

legitimiteit.

In de toestemming van de burgers ligt ook meteen het nadeel van de consent theorie. Zelfs in

democratieën is het bijna onmogelijk om van werkelijke toestemming te spreken. Burgers hebben

geen reële exit optie om een overheid instemming te onthouden (Buchanan, 2002, p. 700). De opties

die mogelijk zijn, zijn geweld (Rothstein, 2009) of naar een ander land te verhuizen (Buchanan, 2002);

exit-opties die voor veel mensen praktisch onmogelijk zijn. Daarnaast is het onhaalbaar om een

overheid te creëren die voor alle burgers acceptabel is. Hierdoor kan een systeem alleen bestaan bij

de gratie van de meerderheid (Buchanan, 2002, p. 699; Knight & Johnson, 1994; Manin, 1987, p.

341). Voor de gratie van de meerderheid is er maar instemming nodig van de helft plus 1.

3.2 NAAR EEN SYNTHESE VAN LEGITIMITEITSDEFINITIES

In de vorige paragrafen is er uitgebreid stilgestaan bij twee theorieën over legitimiteit. In de

slotparagraaf zullen beide theorieën gesynthetiseerd worden naar één definitie.

TABEL 3 SYNTHESE THEORIEËN OVER LEGITIMITEIT

Dimensie Legaliteit / input Rechtvaardigheid / output

Instemming / throughput

Kern ‘Spelregels’ van het systeem

Het rechtvaardigen van beslissingen

Democratische verantwoording

Kenmerken Bevoegdheden / wijze

van besluitvorming De praktische effecten van beleid

Volksvertegenwoordiging

Beroepsmogelijkheden De normatieve effecten van beleid

Participatie van maatschappelijk middenveld

Rechten van de minderheid en de meerderheid

Expertkennis Verantwoording van resultaten

Procedurele rechtvaardigheid

Als de typologie van Beetham en Easton/Sharpf met elkaar vergeleken worden, valt er een sterke

overeenkomst op. Meerdere wetenschappers hebben in studies beide theorieën met elkaar

verbonden (Connelly, Richardson, & Miles, 2006; Levelt & Metze, n.d.; Parkinson, 2003). Legaliteit

31

wordt gecombineerd met input, waar de spelregels van het systeem op gebaseerd zijn. Het geeft een

kader over op welke wijze beslissingen genomen kunnen worden. Rechtvaardigheid gaat om de

resultaten van de overheid. In hoeverre die in staat zijn om zowel praktisch als normatief de ‘juiste’

resultaten te behalen. Experts oordelen over de mate waarin de overheid hierin geslaagd is. Als

laatste is er de democratische verantwoording van het politieke systeem. In het kort kan het door

middel van de volksvertegenwoordiging (stemmen), het maatschappelijk middenveld

(onderhandelen) of verantwoording aan de burgers (argumenteren). Hoewel er bij alle drie de

vormen een combinatie is in verschillende soorten van besluitvorming, correspondeert de genoemde

wijze uiteindelijk het meest.

Toch heeft de synthese een nadeel voor het onderzoek. In de verschillende dimensies is er veel

aandacht voor de formele besluitvorming. De besluitvorming op basis van regels en procedures. Juist

bij wicked problemen is dit moeilijk, door de neiging gebruik te maken van netwerken. Meer

deliberatieve besluitvorming, waar er samenspraak is tussen de overheid en derde partijen, is

moeilijk te beoordelen met dit schema. Er moet een aanvulling komen die juist kijkt naar de

deliberatieve setting en de beoordeling van legitimiteit in netwerken.

3.3 CONCLUSIE

In het afgelopen hoofdstuk stond de definitie van legitimiteit centraal. Hier is gebruik gemaakt van

drie verschillende theorieën naar legitimiteit. In de synthese zijn deze met elkaar verbonden,

waardoor er een gedragen definitie is. In het volgende hoofdstuk zal de situatie rondom de specifieke

beleidsprocessen besproken worden.

32

4. LEGITIMITEIT IN NETWERKEN

Netwerksturing is wezenlijk anders dan hiërarchische sturing. Daarom moet het concept van

legitimiteit hier ook op worden aangepast. In hoofdstuk 3 is er een drie dimensionale definitie van

legitimiteit gecreëerd. De definitie heeft erg veel betrekking op de formele procedures. Juist de

invulling van deliberatieve vormen van legitimiteitsvormen missen nog. In dit hoofdstuk zullen deze

toegevoegd worden. De komende beschrijving zal naast de eerdere definitie staan, als deliberatieve

variant. De verbinding is grotendeels tot stand gekomen op basis van werk van Parkinson (2003) en

Connolly et al. (2006) en Levelt en Metze (n.d.).

4.1 LEGITIMITEIT ALS LEGALITEIT

Deze dimensie is volgens de ideeën van Beetham (1991) vooral een verbinding met het recht,

legitimiteit door het volgen van eerder vastgestelde rechtsregels en rechtsnormen. Voor netwerken

is het recht moeilijker toepasbaar, aangezien de overheid vaak maar één van de participanten is en

dus afhankelijk is van andere actoren (Kickert, Klijn, & Koppenjan, 1997). Vooral de overheid is

gebonden aan het recht, omdat het alleen de bevoegdheden heeft die het recht geeft. Traditionele

bronnen van autoriteit baseren zich ook voornamelijk op het recht. Institutionele, wetgevende en

bestuurlijke bronnen van autoriteit zijn verbonden aan de wettelijke bevoegdheden. Juist bij

netwerksturing spelen deze minder een rol (Levelt & Metze, n.d., p. 8). Andere actoren zijn niet zo

gebonden aan het recht als de overheid. Bedrijven en maatschappelijke instellingen hebben geen

rechtsbevoegdheden nodig om te handelen. Netwerken zijn daarom ook eerder gebaseerd op de

synergie die verschillende partijen elkaar kunnen bieden (De Bruin & Ten Heuvelhof, 2007).

Procedurele legitimiteit als legaliteit speelt daarom minder een rol.

Een gevolg van de afname van strikte regels, is dat de regels zelf ook ter discussie kunnen komen te

staan. Bij een afname van procedurele legitimiteit, kunnen andere partijen de procedure ter discussie

stellen. Hajer (2003) spreekt hier van een mogelijke ‘institutional void’. Er zijn geen algemeen

geaccepteerde regels en normen waar beleid maken en politiek aan moeten voldoen. Beleid is

hierdoor niet meer de uitkomst van politiek, maar zowel politieke resultaten als beleidsinitiatieven

zijn publiek. Het effect is dat beleid een soort culturele politiek wordt, waar mensen reflecteren over

wie ze zijn, wat ze willen en in welke mate ze gemeenschappelijke culturele voorkeuren hebben met

elkaar (Hajer, 2003, p. 183). Een deliberatieve besluitvormingsproces bevat 3 dimensies (Hajer,

2003):

1. Het uitwisselen van voor- en nadelen van bepaalde oplossingen, waar het belang van elkaars

mening begrijpen centraal staat. Hierbij is vooral de omgang met kennis belangrijk. Is het

vooral een ‘dialogue of the deaf’, waar partijen rapporten naar elkaar gooien of zijn ze in

staat om te leren van elkaar? Hiermee is er een sterke overlap met legitimiteit als

rechtvaardigheid, waar de effecten van beslissingen besproken worden. De mate waarin

partijen in staat zijn te leren en te onderhandelen over kennis, stelt ze in staat om tot de

meest effectieve resultaten te komen.

2. Het bevat een onderhandeling over de ‘spelregels’. Vanuit institutioneel perspectief

reguleren regels het gedrag van mensen en partijen, waar het verleden tussen partijen een

rol kan spelen (Koppenjan & Klijn, 2004). In een netwerk zijn de regels slechts gedeeltelijk

vastgelegd. Regels veranderen tijdens het proces en zijn situatieafhankelijk. Koppenjan en

Klijn (2004, pp. 80–81) maken onderscheid tussen twee types regels in netwerken. Er zijn

interactieregels, die aangeven wat wel of niet is toegestaan in de interactie tussen actoren.

33

Daarnaast staan arenaregels, die de setting van het spel reguleren. De regels definiëren

sociale praktijken en maken onderscheid tussen belangrijke en onbelangrijke zaken.

TABEL 4 VERSCHILLENDE TYPEN VAN REGELS IN NETWERKEN

Omschrijving Aspecten Voorbeelden

Interactieregels

Toegang tot beleidsspellen Interactie in beleidsspellen

Exclusie Selectie Exit mogelijkheden (Non) interventie Informatieverstrekking Conflict

Arenaregels Realiteit Beloning Positie

Identiteit van actoren Productregels Status Evaluatiecriteria Competenties

Bron: Koppenjan en Klijn (2004, p. 81)

3. De besluitvorming is onderdeel van een culturele politiek, waarin mensen discussiëren en

onderhandelen over waarden, met als mogelijk resultaat, dat er een gedeelde opvatting

ontdekt wordt of ontstaat. Voor wicked problemen geldt expliciet, dat er geen gedeelde

normen en waarden zijn. Het proces moet er daarom voor zorgen dat er in zekere zin

gedeelde normen en waarden ontstaan, waarop het beleid gebaseerd wordt. Hiermee is er

een sterke overlap met legitimiteit als rechtvaardigheid, waar er gekeken wordt naar de

normatief juiste beslissingen.

Bij deliberatieve besluitvorming is een belangrijke rol weggelegd voor vertrouwen. Vertrouwen kan

gezien worden als de perceptie van goede bedoelingen bij de andere actoren. Het zorgt ervoor, dat

actoren zich onthouden van opportunistisch gedrag, wanneer de mogelijkheid hiertoe zich voordoet

(Koppenjan & Klijn, 2004, p. 83). Vertrouwen kan een netwerk beter laten functioneren. Het beperkt

de noodzaak tot regels en zorgt hiermee tot een afname van transactiekosten. Het creëert de

mogelijkheden voor het investeren in een stabiele relatie en stimuleert het lerend gedrag en het

uitwisselen van kennis (Koppenjan & Klijn, 2004). Vertrouwen zorgt er uiteindelijk voor, dat een

netwerk bereid is om te onderhandelen over kennis en normen en waarden. Vertrouwen tussen

actoren vormt daarom een goede indicator voor de kwaliteit van de relaties tussen de actoren.

De deliberatieve besluitvorming en de formele besluitvorming zijn in wezen twee ideaaltypen. De

formele besluitvorming is op basis van bevoegdheden en de deliberatieve besluitvorming over

onderhandeling tussen partijen. In praktijk is zelden een van de twee vormen precies aanwezig. Altijd

is er een spel tussen aan de ene kant bevoegdheden van overheden en aan de andere kant

argumenten en machtposities buiten de overheid. In de analyse zal er gekeken worden hoe beide

soorten besluitvorming zich verhouden in de schaliegascasus.

4.2 LEGITIMITEIT ALS RECHTVAARDIGHEID

Parkinson (2003) benoemt twee concepten die rechtvaardigheid definiëren. Er moet sprake zijn van

het behalen van wezenlijke doelen voor de samenleving. Hierin komt hij overeen met Scharpf’s

34

(1997, 1999) idee van een output legitimiteit als effectiviteit. Tevens heeft rechtvaardigheid ook een

normatieve of morele component. De effecten moeten ook wenselijk voor en gewenst worden door

de samenleving. Rechtvaardigheid gaat dus over het bereiken van de juiste resultaten.

In het netwerk is het definiëren van de juiste resultaten moeilijker. Door de samenwerking tussen

private en publieke partijen zijn de doelen divers. Elke partij heeft andere belangen en streeft

uiteindelijk ook gedeeltelijk andere doelen na. Proven & Milward (2001) hebben een poging gedaan

om de verschillende doelen van netwerken te formuleren. Zij komen tot een driedeling van de

gemeenschap, het netwerk en de organisatie, waarbij de mogelijke doelen per element kunnen

verschillen. De kunst is om door middel van onderhandeling de individuele doelen naar een bredere

dimensie te krijgen. Die onderhandeling is zowel gericht op welke feiten relevant zijn (wetenschap)

als de normen en waarden achter beleid (normatief). Het zijn complexe onderhandelingen waar niet

altijd een succesvol resultaat uit komt. Koppenjan en Klijn (2004) constateren dat de werkelijke

effectiviteit van een netwerk niet zit in de directe output, maar in de mate waarin het de complexe

situatie kan omvormen tot een complexe set van doelen. Zeker bij wicked problemen, waar zowel de

normen achter het beleid als de feiten ter discussie staan. Concrete effectiviteit is dus, of het

netwerk in staat is om te onderhandelen over kennis en normen en waarden. Onderhandelde kennis

en normen en waarden geven ook verdere rechtvaardigheid, omdat er consensus is. Consensus

suggereert dat er geen dominantie is van één groep, maar dat alle partijen elkaar hebben gevonden.

De hoge graad van acceptatie geeft meer legitimiteit.

Daarnaast is het moeilijk om te bepalen wat effectiviteit is, aangezien er weinig manieren zijn om

netwerkeffectiviteit te meten (Sørensen & Torfing, 2009). In de normale situatie is expertkennis de

manier van controleren de effectiviteit van maatregelen. In netwerken geniet expertkennis alleen

minder legitimiteit dan in traditionele sturing (Connelly et al., 2006; Hajer, 2003; Hisschemöller &

Hoppe, 1995; Levelt & Metze, n.d.). Het is niet zo dat expertkennis geen legitimiteit geeft, maar er

wordt minder legitimiteit aan toegekend in het deliberatieproces (Parkinson, 2003, p. 183;

Tatenhove, 2011b). Ook belangengroepen, burgers en politici kunnen de effectiviteit beoordelen

legitimiteit aan het proces als. Daarom is het belangrijk dat de verschillende groepen onderdeel zijn

van de onderhandelingen, zodat de verschillende partijen legitimiteit toekennen aan het besluit.

4.3 LEGITIMITEIT ALS INSTEMMING

In de traditionele situatie wordt instemming voornamelijk gecreëerd door democratische instituties.

Bij netwerken is het echter moeilijk om democratische instemming te organiseren door het

ontbreken van directe democratische methoden (Sachs et al., 2011). Deelnemers van een netwerk

zijn niet verkozen, maar benoemd door anderen of door zichzelf, vanuit hun expertise of hun belang

(Sørensen & Torfing, 2009). Hierdoor is de representatieve democratie zwak bij netwerken. De

belangrijkste vorm van inputlegitimatie bij netwerken is de participatie van stakeholders (Sørensen &

Torfing, 2009). Toch hebben de democratisch verkozen volksvertegenwoordigers ook een rol bij

netwerken. Sørensen & Torfing (2009, p. 244) noemen 4 criteria die beschrijven hoe democratie en

netwerksturing samen kunnen gaan.

1. De mate waarin verkozen politici het beleidsproces in het netwerk kunnen beïnvloeden. In een

democratisch netwerk moeten politici de mogelijkheid hebben netwerken ‘bij te sturen’.

Zoals ook politici bestuurders kunnen bijsturen, wanneer zij handelen tegen de wens van de

meerderheid van de volksvertegenwoordigers.

2. Het netwerk moet bestaan uit private bedrijven en maatschappelijke instellingen, wier

prestaties in het netwerk kritisch bekeken worden door de leden van de organisaties en de

groepen die zij claimen te representeren. Netwerken zijn bijna altijd publiek-private

35

samenwerkingen en moeten dit ook zijn. De organisaties buiten de publieke sector moeten

ook kritisch bejegend worden door de eigen achterban. Hierbij staat ook de manier van

representeren van de participanten tussen trustee en gedelegeerde centraal (Burke, 1774;

Pitkin, 1967).

3. Het netwerk moet verantwoording afleggen aan de burgers die effecten ondervinden van de

beslissingen van het netwerk. De burgers moeten in staat zijn controle uit te oefenen en de

beslissingen aan te vechten die het netwerk heeft gemaakt. In de formele setting vindt

verantwoording vaak plaats aan de volksvertegenwoordiging. In een netwerksetting is de

verantwoording breder en gericht aan meer partijen. De verantwoording heeft meer het doel

om alle partijen te overtuigen. De verschillende logica’s van Tatenhove (2011a) zijn hier beter

voor geschikt. De logica’s zijn minder strikt van toepassing op (overheids)organisaties.

4. Het netwerk moet handelen op basis van gemeenschappelijk geaccepteerde democratische

regels. De regels zorgen voor een inclusie van relevante actoren, procedurele

rechtvaardigheid en respect voor de positie van andere actoren. Hier komt het sterk overeen

met de eerste vorm van legitimiteit als legaliteit.

De vier criteria vertegenwoordigen de verschillende democratische belangen. Er is sprake van

democratisch gekozen volksvertegenwoordigers die invloed op het proces kunnen uitoefenen.

Groepen in de civil society en de markt kunnen deelnemen aan het besluitvormingsproces om het

draagvlak te vergroten. Er dient ook rekening gehouden te worden met de benadeelde van een

project, die beschermd dienen te worden door een overheid. Daar ligt de verbinding met het laatste

criterium, dat democratische principes ook onderdeel moeten vormen van de normen. De

bescherming van de minderheid die ‘slachtoffer’ is van een maatregel valt hieronder. Samen

verbinden ze de verschillende kanten van politieke participatie. Kwalitatief goede besluitvorming

weet alle mogelijke actoren te verbinden. De kwaliteit van het proces kan de legitimiteit van de

beslissing verhogen (Tatenhove, 2011b).

4.4 CONCLUSIE

Netwerksturing is anders georganiseerd dan hiërarchische sturing. Legitimiteit wordt op een andere

manier behaald door een netwerk. Uitgangspunt blijft de multidimensionale benadering van

Beetham. De principes erachter blijven hetzelfde, echter verschillen de kenmerken enigszins. In de

dimensie legaliteit kijken we niet alleen naar de formele besluitvormingsprocedures op basis van de

wet, maar ook naar de deliberatieve besluitvormingsprocedures. De rechtvaardigheid kijkt naar de

output. Bij wicked problemen is dat vooral de mate waarin consensus bereikt kan worden over zowel

de normen en waarden als de inzet van middelen. Als laatste is er het element democratische

instemming en dat gebeurt door een combinatie van factoren. Volksvertegenwoordigers moeten

actief zijn bij het monitoren van netwerken en zo nodig sturen. Bedrijven en het maatschappelijk

middenveld moeten participeren en verantwoording afleggen aan de achterban. Het netwerk moet

verantwoording afleggen aan de benadeelde burgers en het netwerk moet handelen op basis van

democratische normen.

Aan de hand van deze criteria zal het besluitvormingsproces in de casus schaliegas worden

beoordeeld.

36

TABEL 5 OPERATIONALISATIE FORMELE EN DELIBERATIEVE LEGITIMITEIT

Dimensie Formele Besluitvorming Deliberatieve besluitvorming

Legaliteit / input Bevoegdheden Uitwisselen en onderhandeling van kennis in de media

Kenmerken Wijze van besluitvorming Interactieregels Arenaregels

Beroepsmogelijkheden Onderhandeling over normen en waarden

Rechten van de minderheid en de meerderheid

Vertrouwen

Rechtvaardigheid / output Het behalen van effectieve resultaten (consensus over de inzet van middelen)

Dominantie van expertkennis Informele en formele uitwisseling van wetenschappelijke data

Depolitiseren van kennis Onderhandeling over wetenschappelijke data

Politiek over de inzet van middelen

Bereikt resultaat over de inzet van middelen

De normatieve effecten van beleid (consensus over normen en waarden)

Overheid handelt als homogene groep

Informele en formele uitwisseling van normen en waarden

Ondubbelzinnigheid van bevoegdheden

Onderhandeling over normen en waarden

Lage mate van participatie van derde partijen, of belangengroepen

Bereikt resultaat over normen en waarden

Instemming / throughput Instemming primair door de

volksvertegenwoordiging Invloed van volksvertegenwoordigers

Lage mate participatie van maatschappelijk middenveld en bedrijven

Participatie van maatschappelijk middenveld en bedrijven

Verantwoording gericht op volksvertegenwoordiging (Mulgan)

Verantwoording tegenover burgers gericht op geloofwaardigheid (Tatenhove)

Handelen op basis van democratische normen

Handelen op basis van democratische normen

Bij de deliberatieve besluitvorming van legitimiteit als legaliteit staat zowel de uitwisseling van

argumenten als de onderhandeling van kennis als de onderhandeling van normen en waarden.

Aangezien beide ook terugkomen in de legitimiteit als rechtvaardiging, is er overlap. Daarom is er

voor gekozen om de beide onderwerpen alleen te bespreken in de paragraaf over rechtvaardigheid.

Dat is gedaan in verband met het leesgemak.

37

5. METHODOLOGIE

Het onderzoek bestaat uit drie delen. In de theoretische hoofdstukken is een kader geschetst over

wicked problems in relatie tot legitimatie van besluitvorming. Hieruit volgt een samenhangend

stelsel van uitspraken die het onderzochte fenomeen probeert te verklaren (van Thiel, 2007). In het

eerste gedeelte wordt de onderzoeksstrategie besproken. Daarna staat de beschrijving van de case

studie op de voorgrond. Aan de hand van (beleids)documenten, andere onderzoeken en interviews

met ‘belangrijke personen’ zal de besluitvorming in de gemeente Boxtel en de Noordoostpolder

beschreven worden. Door middel van 4 verschillende criteria worden verschillende keuzes bij de

casestudies verantwoord.

5.1 DE ONDERZOEKSSTRATEGIE

In de keuze van onderzoeksstrategie zit een zekere gelaagdheid. De strategie gaat over de globale

aanpak van het onderzoek, waar de methode en techniek over de praktische werkwijze gaan (van

Thiel, 2007). De methoden en technieken zijn vaak een uitwerking van de gekozen strategie. De

keuze voor een strategie kan via meerdere methoden tot stand komen. Van Thiel (2007, p. 67) maakt

onderscheid tussen de probleemstelling, stand van de wetenschap, deskundigheid van de

onderzoeker en praktische omstandigheden. Yin (2009, pp. 8–9) legt daarnaast nadruk op de

mogelijke controle van omstandigheden en de focus op het heden. Ook zijn er verschillende soorten

onderzoek (van Thiel, 2007; Yin, 2009) namelijk, experimenten, enquêtes, case studies en analyses

van bestaand materiaal.

In dit onderzoek zal de kennisvraag zich vooral richten op hoe de overheid de legitimiteit kan

verbeteren.

Hierbij past het beste een experiment of case studieanalyses (Yin, 2009). Aangezien het

besluitvormingsproces niet controleerbaar is, is het experiment niet goed geschikt.

Case studie. De eerste strategie is het gebruik van case studies of gevalstudies. Een case

studie geeft de mogelijkheid om diepgaand onderzoek te doen in een onderwerp te gaan

(Robson, 2002; van Thiel, 2007; Yin, 2009). Het zijn uitgebreide beschrijvingen van het

onderzoeksfenomeen (van Thiel, 2007, p. 98). Het geeft hiermee de mogelijkheid om de

onderzoeker het onderzochte fenomeen te kunnen verklaren.

De case studie is geschikt voor dit onderzoek om meerdere redenen. Als eerste vinden de

schaliegasboringen maar in een aantal gemeenten plaats, hierdoor is het aantal

onderzoekseenheden gering. Tegelijkertijd vind het onderzoek plaats in het heden. De

actualiteiten spelen nog steeds een rol. De empirie heeft daarom ook een grote invloed

binnen het onderzoek. De keuze voor een gevalstudie geeft de mogelijkheid om hier diep op

in te gaan. Juist bij wicked problemen is dit voordelig. Wanneer er in een casus veel

begrippen vaag zijn en over sommige strijd, is het bijna onmogelijk om er op afstand iets van

te zeggen. Door er diep op in te gaan en alle argumenten te onderscheiden en alle rapporten

zelf te lezen, kan je pas een evenwichtig beeld creëren. Een voorbeeld is het begrijpen van

criminaliteit in een wijk. Door statistisch of onderzoek of meta-niveau kunnen er wel

indicatoren van criminaliteit onderscheiden worden. Alleen als je oprecht wilt weten welke

indicatoren gelden voor een bepaalde wijk dan moet je hier ook praktisch onderzoek naar

doen. Hetzelfde geldt voor schaliegas. Van een afstand kan je wel een aantal snelle

conclusies trekken, maar voor een goede analyse moet je diep in het onderwerp duiken.

38

5.2 CASE STUDIES

Case studies zijn een veelgebruikte manier om data te analyseren (van Thiel, 2007). De uitvoering

kent een aantal belangrijke stappen (van Thiel, 2007). Het begint bij het selecteren van een casus,

waarin besloten wordt wat wel en wat niet wordt onderzocht. In het vervolg staat de vergaring van

de data centraal. Hier wordt ingegaan op de manier van datavergaring. Tot slot komt de nader

analyse van de data aan de orde. Hierin gaat het om de systematiek van analyseren. Per stap zal dat

nader worden beschreven.

5.2.1 SELECTIE VAN CASUSSEN

De opzet van de case studie is in grote mate afhankelijk van de keuzes van de casus en de manier om

deze te onderzoeken. De eerste vraag die hierbij gesteld wordt, is hoeveel casussen er onderzocht

worden, welke casussen, op welke manier en in welke tijdslijn (van Thiel, 2007). Alle vier deze vragen

zullen beantwoord worden.

In het onderzoek is er gekozen voor twee casussen vanwege hun uniekheid. Schaliegaswinning

concentreert zich nu voornamelijk binnen deze gemeenten. In de eerste casus worden de gemeenten

Boxtel en Haaren besproken. Hier werd in eerste instantie de eerste vergunning aangevraagd. De

tweede casus gaat over de gemeente Noordoostpolder, waar sinds maart 2013 onderzoeken lopen

van Cuadrilla. Het zijn tot nu toe de enige gemeenten, waar er concrete handelingen plaatsgevonden

hebben. Binnen de casussen is er aandacht voor zowel actoren die deel uitmaken van het reguliere

besluitvormingsproces zoals de gemeenteraad, als actoren die zich in het deliberatieve proces

mengen, maar geen officiële rol hebben, zoals Brabant Water en Milieudefensie. Omdat zij zich actief

uitspreken in de discussie of omdat zij bevoegdheden hebben, zijn zij geselecteerd. Daarnaast wordt

er gebruik gemaakt van de discussies over het onderwerp, die het lokale ontstijgen Hier moet dan

mede gedacht worden aan bijvoorbeeld de besluitvorming in de Tweede Kamer. Het voordeel hierbij

is dat de twee gemeenten soms onderdeel zijn van het besluitvormingsproces op nationaal niveau,

door bijvoorbeeld deel te nemen aan de klankbordgroep.

De manier van onderzoeken richt zich vooral op gekozen methoden. Door middel van documenten

zal een beeld geschetst worden over het algemeen verloop van de procedures. De interviews met

‘belangrijke personen’ in het proces vullen dit beeld aan. Vooral voor de deliberatieve besluitvorming

hebben interviews een sterke meerwaarde. In de volgende paragraaf zal er uitgebreid ingegaan

worden op de structuur van de interviews en de selectie van geïnterviewde personen.

Als laatste is het van belang om een keuze te maken welke tijdsperiode er onderzocht wordt. Voor

dit onderzoek is dat redelijk eenvoudig, omdat er sprake is van een af gekaderde periode. Het begint

in 2009, wanneer er een vergunning wordt verleend aan Cuadrilla/Brabant Resources. Het proces

loopt door tot 1 juli 2013, wanneer het toegezegde onderzoek afgerond zou moeten zijn.

5.2.2 DATAVERGARING

Het onderzoek maakt gebruik van twee bronnen van datavergaring (Yin, 2009) namelijk; documenten

en interviews. Elke bron zal uitgebreid besproken worden. Per bron zal er ook aangegeven worden,

hoe er omgegaan wordt met de genoemde drie principes van dataverzameling van Yin (2009, pp.

114–124), namelijk; triangulatie, categoriseren van data en het behouden van een keten van bewijs.

1. Documentatie. Documenten zijn er in vele soorten voorkomen. Yin (2009, p. 103) schetst 5

soorten documenten. In het onderzoek zal er gebruik gemaakt worden van 4 van de 5

soorten; geschreven rapporten van gebeurtenissen, interne rapporten, formele studies en

nieuwsberichten. Alleen persoonlijke documenten komen niet aan bod.

39

De analyse zal bestaan uit een zogenaamde inhoudsanalyse. Bij een inhoudsanalyse

bestudeert de onderzoeker de documenten om de boodschap die de producent van het

materiaal probeert over te brengen (van Thiel, 2007, p. 121). De inhoudsanalyse is gericht op

documenten die een onderdeel zijn van het besluitvormingsproces. Hiervoor worden

documenten op chronologische volgorde geselecteerd. De documenten geven een kader van

de gebeurtenissen die plaatsgevonden hebben tussen 2009 en nu. Om een overzicht te

geven is er een tabel gemaakt met daarin de zoektermen en de sites.

TABEL 6 ZOEKCRITERIA DATAVERZAMELING

Zoekwoorden Schaliegas; shale gas

Databases: Google, Lexis Nexus, Worldcat Instellingen: Boxtel; Cuadrilla; EBN; Gemeente Boxtel; Gemeente Noordoostpolder;

Milieudefensie; ministerie van Economische Zaken; Provincie Noord-Brabant; Schaliegasvrij Haaren / Boxtel; Tweede Kamer; Schaliegasvrij Nederland; Schaliegasvrij Noordoostpolder; Staatstoezicht op de Mijnen; TNO; VNG

Kranten: Brabants Dagblad; De Stentor / Dagblad Flevoland; NRC Handelsblad; Volkskrant; Telegraaf

Zoekcriteria: Schriftelijke teksten; schaliegas; besluitvormingsproces; wetenschappelijke discussies;

In de beschrijving van Boxtel en het nationale debat zijn er veel beleidsdocumenten en

nieuwsartikelen. Interviews hebben hier een ondersteunde rol gespeeld. In de

Noordoostpolder daarentegen zijn maar weinig publieke documenten. De interviews hebben

hier een grote rol gekregen dan in de andere hoofdstukken.

2. Interviews. De interviewtechniek is semigestructureerd (van Thiel, 2007) of ‘focused’ (Yin,

2009). Het is een combinatie van een structurering door middel van een topiclijst. De

topiclijst is een soort algemene lijn, waarin het gesprek zal verlopen gebaseerd op de

onderwerpen die aan de orde moeten komen. Er is echter ruimte om van de topiclijst af te

wijken, wanneer dit interessant is voor het onderzoek. De verschillende topiclijsten zijn te

vinden in de bijlagen.

De tweede factor bij de dataverzameling is de selectie van respondenten. Er zijn twee

soorten respondenten. De eerste groep die geselecteerd is, zijn de ‘sleutelpersonen’ (van

Thiel, 2007). Deze respondenten zijn gekozen om de sleutelposities die zij innemen binnen

het besluitvormingsproces. Hierbij kan gedacht worden aan activisten, beleidsmedewerkers,

politici en wethouders. Zij maken door hun positie onderdeel uit van het proces. Daarnaast is

er één interview met een expert die ook onderzoek doet naar het schaliegasfenomeen. Bij de

selectie van respondenten is wel nadrukkelijk een keuze gemaakt voor de gemeente

Noordoostpolder. In de gemeente Boxtel is er al onafhankelijk onderzoek gedaan naar het

proces en hebben de belangrijkste politici al deelgenomen (bijvoorbeeld Metze & Zuydam

van, 2013). Op basis van deze informatie is er gekozen voor een enkel interview met de

communicatiewoordvoerder van de gemeente Boxtel. En er zijn interviews met enkele

landelijke spelers en de medewerker van één provincie welke wel meegedaan hebben in het

besluitvormingsproces. De lijst met geïnterviewde is te vinden in de bijlage.

3. Drie principes van dataverzameling. Yin (2009, pp. 114–124) onderscheidt drie principes van

dataverzameling, namelijk; triangulatie, categoriseren van data en het behouden van een

40

keten van bewijs. Deze drie dataprincipes zorgen ervoor dat de betrouwbaarheid en validiteit

van de dataverzameling worden gewaarborgd.

Triangulatie is het gebruik van meerdere bronnen. De triangulatie van data wordt gedaan

door gebruik te maken van 4 soorten data. Denk daarbij aan beleidsdocumenten van

overheden en actiegroepen. Daarnaast zijn er onderzoeken beschikbaar van andere

wetenschappers die gekeken hebben naar het schaliegasproces. Ook is het proces uitvoerig

beschreven in krantenartikelen in de lokale kranten, maar ook in de landelijke dagbladen. Als

laatste zijn er interviews met de belangrijkste actoren. Zowel voor als tegenstanders van het

beleid krijgen aandacht.

In dit onderzoek zijn twee soorten data te onderscheiden: teksten en interviews. Teksten

worden opgeslagen in mijn Menderley database, daar wordt naar verwezen in de tekst en de

literatuurlijst. De meeste informatie in het onderzoek is terug te vinden in openbare

documenten. Daarnaast is er sprake van de verantwoording van interviews. De interviews

zullen bijna allemaal opgenomen worden en verwerkt tot een interviewsamenvatting. Deze

zijn voorgelegd aan de geïnterviewde ter autorisatie. De samenvattingen zullen daarna

opgeslagen worden en eventueel in te zien bij navraag. Hiermee wordt ook aan het derde

principe voldaan, doordat alle informatie verzameld is en opgeslagen blijft. Hierdoor is het

duidelijk waar het bewijs vandaan komt en in welke situatie het gebruikt is.

5.2.3 METHODEN VAN DATA-ANALYSE

Het uitgangspunt van het analyseren van data zal het ontdekken van patronen zijn. Yin (2009, p. 136)

noemt dit ‘pattern matching’. Het doel is om de empirie te matchen met het theoretische patroon,

dat beschreven staat in het kader. Als het patroon overeenkomt, dan versterkt het de interne

validiteit van de resultaten. Patronen zijn moeilijker te constateren bij beschrijvende case studies,

dan verklarende. Door middel van theoretisch kader kan er wel enigszins een patroon ontstaan.

In het onderzoek wordt matching ingezet om te kijken of verschillende actoren hetzelfde of anders

tegen ontwikkelingen aan kijken. Matching is uitgewerkt door middel van vergelijking tussen

interviews onderling en tussen interviews en documenten. Het doel is om een gedragen beeld te

creëren hoe de besluitvorming heeft plaatsgevonden. Alternatieve visies worden benoemd en

gedocumenteerd.

Codering vindt plaats aan de hand van de operationalisatie van het theoretisch kader. De

operationalisatie is te vinden in de tabel hieronder.

De tweede methode van analyse is wat Van Thiel (2007) noemt ‘chronologische reconstructieketens’.

Gegevens kunnen gecodeerd worden op basis van tijd. Voor dit onderzoek is er gekozen voor

codering op maand, aangezien dit het meest aansluit bij de beschrijving van de casus.

41

5.2.4 OPERATIONALISATIE

TABEL 7 OPERATIONALISATIE VAN FORMELE EN DELIBERATIEVE LEGITIMITEIT

Dimensie Formele Besluitvorming Deliberatieve besluitvorming

Legaliteit / input Bevoegdheden Uitwisselen en onderhandeling van kennis in de media

Kenmerken Wijze van besluitvorming Interactieregels Arenaregels

Beroepsmogelijkheden Onderhandeling over normen en waarden

Rechten van de minderheid en de meerderheid

Vertrouwen

Rechtvaardigheid / output Het behalen van effectieve resultaten (consensus over de inzet van middelen)

Dominantie van expertkennis Informele en formele uitwisseling van wetenschappelijke data

Depolitiseren van kennis Onderhandeling over wetenschappelijke data

Politiek over de inzet van middelen

Bereikt resultaat over de inzet van middelen

De normatieve effecten van beleid (consensus over normen en waarden)

Overheid handelt als homogene groep

Informele en formele uitwisseling van normen en waarden

Ondubbelzinnigheid van bevoegdheden

Onderhandeling over normen en waarden

Lage mate van participatie van derde partijen, of belangengroepen

Bereikt resultaat over normen en waarden

Instemming / throughput Instemming primair door de

volksvertegenwoordiging Invloed van volksvertegenwoordigers

Lage mate participatie van maatschappelijk middenveld en bedrijven

Participatie van maatschappelijk middenveld en bedrijven

Verantwoording gericht op volksvertegenwoordiging (Mulgan)

Verantwoording tegenover burgers gericht op geloofwaardigheid (Tatenhove)

Handelen op basis van democratische normen

Handelen op basis van democratische normen

5.3 CONCLUSIE

In dit hoofdstuk zijn de methoden en technieken van onderzoek beschreven. Op basis van deze

keuzes zal het empirische deel vormgegeven worden. De nadruk ligt op een casestudie waar

documenten de grote lijn zijn, interviews zullen aanvullend gebruikt worden om zaken te

verduidelijken en de informele patronen te vinden. De dataverzameling is vooral gericht op

42

beleidsdocumenten en documenten waarmee actoren invloed op het beleid hebben willen

uitoefenen. In de analyse wordt er gebruik gemaakt van het herkennen van patronen in combinatie

met een chronologische analyse. Om tot patronen te komen is het begrip legitimiteit in

netwerksturing geoperationaliseerd.

43

6. SCHALIEGAS: EEN INTRODUCTIE

Het komend onderzoek richt zich op de besluitvorming in de vergunningverlening aan mogelijke

proefboringen naar schaliegas. Om het onderwerp enigszins te verduidelijken wordt eerst de

schaliegasproblematiek zelf toegelicht. Hierbij staat eerst de technologie zelf centraal en zullen de

boringen worden uitgelegd, waarna er in het tweede gedeelte een inleiding wordt gegeven in de

wetenschappelijke en publieke discussie over het thema. Beide zaken zijn belangrijk om het

besluitvormingsproces te begrijpen. Aangezien het onderzoek zich niet primair richt op de risico’s,

maar op de besluitvorming, is er in wezen een samenvatting geschreven. Voor verdere informatie

over de risico’s verwijs ik u graag door naar de onderzoeken en artikelen die geciteerd worden.

6.1 SCHALIEGAS

Schaliegas is geen speciaal soort gas. Het is normaal aardgas dat zit opgesloten in een bepaalde laag

in de ondergrond. Voor schaliegas zijn dit bepaalde kleisteenlagen, ook wel ‘schalies’ genoemd (TNO,

2011a; Zijp & Bergen, 2012). De schalielaag zit diep onder de grond. Het is een compacte moeilijk

doorlaatbare gesteentelaag (TNO, 2012). De gesteentelaag is zo compact, dat er een speciale

methode nodig is van boren, genaamd ‘hydraulic fracking’ (Broomfield, 2012; TNO, 2011a). Bij

fracking worden scheuren in de gashoudende laag aangebracht, door er onder hoge druk water en

zand in te pompen (TNO, 2012, p. 2). Naast zand en water zijn er ook chemicaliën nodig om het

gesteente te breken (Brabant Resources, 2011a; TNO, 2012; Zijp & Bergen, 2012). De keuze van

chemicaliën en de hoeveelheid is per bedrijf en locatie anders (Zijp & Bergen, 2012). Mede onder

invloed van de film Gasland is bij omwonenden en tegenstanders onrust ontstaan over de gebruikte

chemicaliën (Atsma, 2013; Rotmans, 2013). Mede daarom heeft Lodewijks geprobeerd om door

middel van een Wob-verzoek inzicht in de gebruikte chemicaliën te krijgen (Lodewijks, 2011l). In

eerste instantie is het verzoek geweigerd. Tijdens een hoorzitting in de Tweede Kamer doen de

boorbedrijven de concessie om een lijst met de gebruikte chemicaliën vrij te geven (Lodewijks, 2011l,

2011o; Nogepa, 2013). Naast de opkomst van fracking is de mogelijkheid van horizontale boringen,

die ervoor gezorgd heeft dat de productie van schaliegas rendabel werd (Broomfield, 2012; Zijp &

Bergen, 2012). In het verleden konden er alleen verticale boringen plaatsvinden. De compactheid van

het gesteente zorgt ervoor, dat het effect van de boringen zich beperkt tot een klein gebied (Zijp &

Bergen, 2012). Verticale boringen zorgen hiermee voor een te laag rendement, aangezien het

oppervlakte beperkter is. Toch blijven er bij schaliegasboringen structureel meer boringen nodig dan

bij conventioneel gas, doordat er continu gesteente moet worden gefracked (Energieraad, 2011).

44

FIGUUR 2 SCHALIEGASBORINGEN EN PROCES VAN VERBREUKEN DOOR HYDRUALISCH FRACKEN VAN EEN

SCHALIELAAG (ZIJP & BERGEN, 2012)

Schaliegasboringen zijn onconventioneel, om meerdere redenen. Interessant is te zien dat hiervoor

twee verschillende argumenten worden gebruikt. Als eerste verschilt de manier van productie ten

opzichte van ‘normale’ boringen (Metze & Zuydam van, 2013; TNO, 2011a). Het onconventionele zit

‘m in het verschil in boormethoden. Cuadrilla daarentegen geeft aan dat de boringen

onconventioneel zijn doordat de vindplaatsen anders zijn. Bij schaliegas wordt er op grote diepte

geboord, in tegenstelling tot conventionele boringen. De technieken van de boringen zijn volgens het

boorbedrijf al meermalen toegepast in andere boringen (Brabant Resources, 2011a; Cuadrilla

Resources, 2011; EBN, 2011a; TNO, 2012). Toch zitten er een aantal problemen in deze

argumentatie. De manier waarop gefracked wordt is anders, bij de nieuwe boringen is er sprake van

hydraulisch fracken. Hier is in Nederland nog maar beperkt ervaring mee opgedaan (TNO, 2011a).

Ook zijn de omstandigheden, zoals de diepte van de boringen, anders dan er in Nederland ervaring

mee is. In het vervolg van het onderzoek is duidelijk te zien, dat de nieuwigheid van de soort

boringen onderdeel wordt van de discussie tussen voor- en tegenstanders.

6.2 SCHALIEGAS IN DE NEDERLANDSE CONTEXT

Onder invloed van de berichten in de VS en andere Europese landen doen EBN en TNO in 2009

onderzoek naar de schaliegasmogelijkheden in Nederland. Hieruit blijkt dat er behoorlijke

hoeveelheden schaliegas bevinden in de Nederlandse ondergrond (EBN, 2009; TNO, 2009). De

grootte is niet te vergelijken met Amerikaanse hoeveelheden, maar is toch aanzienlijk. In reactie op

het onderzoek van EBN en TNO hebben meerdere bedrijven een aanvraag voor een mogelijke

exploratievergunning ingediend bij het ministerie van Economische Zaken. Hiermee begon er de

vergunningsprocedure die uiteindelijk het debat heeft doen ontstaan. De komende paragraaf zal het

debat over de feiten enigszins structuren. De argumenten van voor- en tegenstanders zullen op

verschillende deelgebieden worden onderscheiden. Hiermee wordt het debat binnen de

besluitvorming overzichtelijker en gemakkelijker te volgen. De structurering volgt de

argumentenkaart die TNO (2011b) gepubliceerd heeft. Hoewel TNO een nadrukkelijke speler is in het

debat zelf, is dit de meest geaccepteerde structurering tot nu toe. De posities van zowel voor- als

45

tegenstanders worden kort samengevat. Voor een uitgebreide argumentatie verwijs ik u naar de

bronnen zelf en/of de organisaties die genoemd worden. TNO maakt in de argumentenkaart

onderscheidt in vijf verschillende categorieën, deze zijn: energie, milieu, veiligheid, economie en

politiek. De vijf categorieën worden apart besproken.

6.2.1 ENERGIE

Schaliegas is onderdeel van een grote internationale discussie: de discussie over de energietransitie

van fossiele brandstoffen naar ‘schone’ energiebronnen. Hierin spelen veel dimensies, maar er zal

alleen stilgestaan worden bij twee verschillende dimensies in de discussie, waar voor- en

tegenstanders gebruik van maken. Als eerste raken fossiele brandstoffen volgens velen langzaam op.

Het is daarom noodzakelijk om nieuwe vormen van energievoorziening te creëren. Schaliegas kan

een aanvulling zijn op de bestaande energiemogelijkheden. Hier wordt vooral gekeken naar de extra

mogelijkheden van schaliegas als energievoorziening.

Daarnaast kijken mensen vanuit een klimatologische bril naar schaliegas. Voorstanders verwijzen

vaak naar de voordelen voor het klimaat, dat schaliegas heeft ten opzichte van steenkool en olie

(Energieraad, 2011; European Commission, 2011; TNO, 2011a). De uitstoot van CO2 bij de

elektriciteitsopwekking van gas zou lager liggen, dan bij de opwekking uit steenkool en olie.

Onderzoek van Howarth (2011) zet hierbij vraagtekens, wanneer het om schaliegasboringen gaat.

Schaliegas zou meer CO2-uitstoot hebben, dan normaal gas. De vervuiling is daarom ook groter, dan

de voorstanders aangeven. Daarnaast remmen investeringen in schaliegas verdere investeringen in

‘groene’ energie. Op dit moment wordt er al te veel CO2 uitgestoten in de wereld.

Schaliegasboringen zijn onderdeel van deze uitstoot. De wereld zou toe moeten gaan naar ‘schone’

vormen van energie, met een beperkte uitstoot van CO2 (Minnesma, 2013).

Voor Nederland is de energievoorziening een belangrijk punt. Het Nederlandse gas in Slochteren en

andere kleinere velden raken langzaam op. EBN probeert via het kleine gasveldenbeleid de

gasproductie nog hoog te houden, maar er is geen gas genoeg voor de lange termijn (EBN, 2009,

2011b; Windhorst, 2013). De verwachting is dat Nederland over niet langer dan 20 jaar gas moet

gaan importeren, om aan de eigen behoefte te voorzien. Het meest logische land waar dit vandaag

zal komen in Europa, is Rusland. Een land waar niet iedereen graag van afhankelijk wil zijn, in

verband met de politieke verhoudingen. Schaliegas zou de toekomstige afhankelijkheid van

‘buitenlands’ gas kunnen beperken. Daarnaast speelt ook de transitie naar schone energiebronnen in

Nederland. In Europees verband is er een commitment van Nederland om in 2020 16% van alle

energiebehoeften uit ‘schone’ energie te laten komen (Hekkenberg & Lensink, 2013). Om dit voor

elkaar te krijgen zijn aanzienlijke jaarlijkse investeringen nodig (Hekkenberg & Lensink, 2013, p. 5).

Tegenstanders geven aan dat de investeringen in schaliegas de transitie naar schone energie zal

afremmen (Rotmans, 2013; Rotmans et al., 2013).

6.2.2 MILIEU

In de dimensie milieu zitten vooral argumenten van tegenstanders. Zij richten zich hier primair op het

drinkwater en de drinkwatervoorzieningen. Bekend is vooral het beeld uit de film Gasland, waar er

een vlam uit de waterkraan komt. Oorzaak zou methaan zijn, dat vrijkomt bij schaliegasboringen in

de ondergrond. Osborn et al. (2011) en het vervolg onderzoek van Jackson et al. (2013), zien na

wetenschappelijk onderzoek een sterke connectie tussen schaliegasboringen en methaan in het

water. Tijdens de voortgangsrapportage van de Amerikaanse Environment Protection Agency (EPA,

2012) van lopend onderzoek herkennen ze het probleem, ze zien als meest waarschijnlijke oorzaak

mogelijke menselijke fouten tijdens het boren. Volgens de EPA is de oorzaak dus niet de boringen

zelf, maar de manier waarop ze uitgevoerd worden. In de VS is er volgens velen soms sprake van

46

‘cowboygedrag’, waar boorbedrijven de milieuregels niet altijd even strikt volgen (TNO, 2011a,

2012). Binnen het besluitvormingsproces wordt de Amerikaanse voorbeelden continu afgewogen

tegenover de Nederlandse context. Voorstanders van boringen wijzen erop dat de veiligheidsregels

in Nederland vele malen strenger en uitgebreider zijn (Brabant Resources, 2011a; TNO, 2011a). Ook

sommige tegenstanders geven aan dat de veiligheidsvoorschriften in Nederland het lekken van

methaan grotendeels zullen uitsluiten (Interview A, 2013). Toch worden Amerikaanse voorbeelden

continu gebruikt door tegenstanders, om vraagtekens te zetten bij Nederlandse boringen, wat

logisch is aangezien er buiten de VS weinig ervaring is met grootscheepse boringen naar schaliegas.

Naast methaan lekken zijn er ook vragen over de grote hoeveelheden water die nodig zijn voor

boringen, de noodzaak van grote hoeveelheden vrachtvervoer en de effecten voor de omgeving

(Atsma, 2013; Rotmans, 2013; TNO, 2011a, 2011b; Wezel van, 2013). Het water is nodig om de

boringen succesvol te maken. Het vrachtvervoer is nodig om het water en andere resten van de

boringen af te voeren. De effecten hiervan zijn vooral een sterke toename van vrachtvervoer in de

regio. Andere omgevingseffecten zijn het plaatsen van (tijdelijke) boortorens en andere industriële

gebouwen die nodig zijn voor de boringen. Vooral de hoge kwantiteit van de boringen zorgt voor een

cumulatie van de omgevingseffecten (Broomfield, 2012).

6.2.3 VEILIGHEID

Veiligheid gaat over de risico’s voor de mens door de boringen naar schaliegas. Belangrijk hierbij is de

discussie naar aardbevingen. In Nederland is hier speciaal aandacht voor de situatie in Blackpool in

het Verenigd Koninkrijk, waar Cuadrilla al aan het boren is. Hier hebben zich in het verleden twee

aardbevingen voorgedaan, die direct of indirect zijn veroorzaakt door de schaliegasboringen (TNO,

2011a). Uit onderzoek van het Britse ministerie van Energie en Klimaatverandering bleek dat de

bevingen in 2011 veroorzaakt werden tijdens de injectie van water en chemicaliën in het frack proces

(The Royal Society and the Royal Academy of Engineering, 2012). De bevingen waren wel van een

lage magnitude en de kans op herhaling wordt niet groter in het proces. De kracht van de aardbeving

heeft proportioneel dezelfde kracht als de geïnjecteerde vloeistoffen. Hierdoor is er ook na het

uitkomen van het onderzoek besloten om door te gaan met het boren (DECC, 2012). In Nederland

speelt tevens de discussie over aardbevingen ten gevolgen van de boringen in de provincie

Groningen. Het effect van deze aardbevingen is, dat men kritischer kijkt naar de schaliegasboringen

(Interview E, 2013).

Voor beide discussies zijn vooral de breuklijnen belangrijk. De breuklijnen zijn natuurlijke gaten in de

ondergrond. De breuklijnen zouden ervoor kunnen zorgen dat er extra effecten kunnen optreden bij

de aardbevingen en de effecten van chemicaliën. Hierover is echter nog geen wetenschappelijk

bewijs geleverd. In Nederland is TNO verantwoordelijk voor het in kaart brengen van de breuklijnen.

Zij willen door middel van seismisch onderzoek de effecten van boringen onderzoeken, echter is

hiervoor eerst een proefboring nodig (Peters, 2013; TNO, 2011a). Vooral in de Brabantse ondergrond

zouden er veel natuurlijke breuklijnen lopen.

6.2.4 ECONOMIE

De vierde categorie kijkt naar de economische voor- en nadelen die schaliegasboringen hebben.

Hierin zijn vooral de voorstanders sterk gemobiliseerd. Zij zien de boringen als mogelijke inkomsten

voor de staat en de samenleving (EBN, 2011a). EBN ziet het zelfs als haar doel om optimaal gebruik

te maken van de Nederlandse ondergrond, wat neerkomt op het zo economisch mogelijk gebruiken

van de natuurlijke delfstoffen (EBN, 2012; Interview E, 2013). Voor de staat die in mijnbouwprojecten

voor 40% mede-eigenaar is, kan het grote financiële voordelen geven. Geschat wordt dat de

gaswinning tot nu toe elk jaar tussen de 11 en de 15 miljard aan inkomsten oplevert (EBN, 2012).

47

Naast de directe investeringen als aandeelhouder, verdient de staat ook in de vorm van belasting en

investeringen in het al uitgebreide gasnetwerk (TNO, 2011b). Als laatste zijn er volgens voorstanders

nog mogelijkheden voor lokale bedrijvigheid, waarmee de regio wordt gestimuleerd (TNO, 2011b).

De economische voordelen worden betwist door tegenstanders van boringen. Zij betogen dat de

economische winbaarheid van schaliegas veel minder is dan in de Verenigde Staten. Dit komt mede

omdat de veiligheidsnormen in Nederland hoger zijn en er een hogere bevolkingsdichtheid is,

waardoor ook de prijzen van grond hoger zijn (Atsma, 2013; Rotmans, 2013; Rotmans et al., 2013).

Ook is er onzekerheid hoeveel schaliegas er daadwerkelijk in de grond zit (EBN, 2011a; TNO, 2011a).

Het kan de economische investeringen, die de overheid maakt als mede-eigenaar, minder effectief

maken. In deze fase van de discussie is hierover echter nog weinig te zeggen, omdat het onduidelijk

is hoeveel gas er precies in de grond zit. Voor de omgeving betekenen boringen ook economische

schade, door huizenprijs dalingen of schade direct door de boringen (Atsma, 2013).

6.2.5 POLITIEK

Als laatste is er de politieke consequenties van boringen naar schaliegas. Door schaliegas kan er meer

gas geboord worden in Nederland zelf. Het zorgt het voor een energieonafhankelijkheid van derde

landen (Energieraad, 2011; Medlock, Jaffe, & Hartley, 2011), hierdoor geeft het een geopolitiek

voordeel. Bekend is het werk van Michael Klare (2001) over het belang van energievoorraden in de

toekomstige verhoudingen tussen landen. Voor Nederland geldt dat het in de toekomst minder

afhankelijk is van buitenlands gas. De internationale positie van Nederland wordt hierdoor versterkt.

Zeker omdat het land waar anders gas vandaan komt Rusland is, en maar weinig mensen willen

afhankelijk zijn van Rusland voor de energievoorziening.

Politiek gezien is er ook grote weerstand tegen boringen in Nederland. In Boxtel en Haaren is er fel

gediscussieerd en gedemonstreerd tegen de mogelijkheid van boringen (BB, 2013; Brabants Dagblad,

2011b; Gemeenteraad Haaren, 2011; Lodewijks, 2011f). Al een groot aantal gemeenten hebben zich

kritisch uitgelaten over de mogelijkheid van boringen in de gemeente (Milieudefensie, 2013a). In het

komende hoofdstuk zal er uitgebreid op de weerstand in worden gegaan, maar er kan gesteld

worden dat deze groot is.

6.3 SCHALIEGAS IN DE INTERNATIONALE CONTEXT

De schaliegastechnologie heeft haar oorsprong in de Verenigde Staten. In de afgelopen tien jaar

hebben hier al meer dan 150.000 boringen plaatsgevonden (Zijp & Bergen, 2012). De effecten van

schaliegas in de VS zijn groot, zo is de gasprijs al enorm gedaald (De Jong & Govers, 2013;

Energieraad, 2011). In navolging van de VS zijn er ook al boringen geweest in Canada, Australië,

Engeland en Polen (Broomfield, 2012; Zijp & Bergen, 2012). In Europa is vooral Polen een grote

aanjager van de schaliegasrevolutie (Overbeek, 2013). Hier wordt enthousiast geboord, mede door

de grote hoeveelheden gas die er in de grond zouden bevinden. In de afgelopen maanden is in Polen

de verwachte hoeveelheid wel drastisch naar beneden bijgesteld (Peters, 2013). Cuadrilla is ook

betrokken bij boringen in Blackpool Engeland (Cuadrilla Resources, 2011).

Tegenover de voorstanders staan ook een aantal kritische landen. In Bulgarije, Frankrijk, Nederland

en Zuid-Afrika is er al een (tijdelijk) moratorium uitgesproken naar schaliegasboringen (Brugh, 2011;

Chaudron, 2011; De Volkskrant, 2013; Korteweg, 2011). De moratoria zijn uitgesproken na intensieve

protesten van burgers tegen de boringen. In landen waar er wel geboord wordt, is er ook sprake van

protesten van burgers. Zo heerst er ook een mortorium in delen van de VS en Canada (De Volkskrant,

2013). In andere landen is er soms sprake van verhitte discussies over het onderwerp. Zo zijn de

boringen in Blackpool tijdelijk stilgelegd, toen de boringen zorgde voor twee kleine aardbevingen

48

(DECC, 2012; IJzendoorn van, 2012; TNO, 2011a). Schaliegas is ook internationaal een verhit

onderwerp.

6.4 CONCLUSIE

In dit hoofdstuk is er geprobeerd om een eerste introductie te geven in de casus rondom de

schaliegasboringen. In het eerste gedeelte is er uitgelegd, wat de boringen inhouden. Waarna er een

korte samenvatting gegeven is van de nationale en internationale context. Opvallend is dat er op veel

terreinen nog een sterke discussie heerst over de effecten van boringen. Argumenten worden van

elke kant betwist, om er zelf zo goed mogelijk uit te komen. Zeker als er bedacht moet worden dat de

argumenten van beide kanten alleen op hoofdlijnen zijn besproken. Wetenschappelijk onderzoek is

schaars en richt zich vooral op deelonderwerpen. De conclusies van het onderzoek worden ook

anders uitgelegd, zoals bij de oorzaak van methaan lekken. Ook zijn er te veel deelonderwerpen,

waar de effecten van boringen nog gewoon onzeker zijn. Binnen deze gepolariseerde context gaan

we op zoek naar hoe de besluitvorming is gelopen.

49

7. HET BESLUITVORMINGSPROCES

Besluitvorming in Nederland gebeurt meestal op basis van de wet. In de wet zijn de bevoegdheden

van elke bestuursorgaan beschreven. In de eerste paragraaf zal dan ook de belangrijkste wetten op

het gebied van de vergunningverlening in de mijnbouw. Het schept een kader waarmee de werkelijke

procedure mee kan worden vergeleken. In het tweede gedeelte zal de besluitvorming vanaf het

eerste onderzoek van TNO gepubliceerd in 2009 tot eind 2011 begin 2012 centraal staan. Hier speelt

de besluitvorming zich voornamelijk af in Boxtel en Haaren, en op landelijk niveau. Vanaf eind 2011 is

er een nationaal onderzoek naar de risico’s van schaliegasboringen. In het derde gedeelte zal het

proces in de gemeente Noordoostpolder beschreven worden. Het proces komt hier later op gang en

uit zich anders dan in Boxtel en Haaren, mede doordat er al snel een moratorium op

schaliegaswinning wordt in gesteld. In het laatste gedeelte zal de klankbordgroep centraal staan. De

klankbordgroep is ontstaan, mede door druk vanuit andere actoren, om het onderzoek van advies te

dienen. De meeste actoren waren hierin vertegenwoordigd. De beschrijving eindigt op 1 juli met het

uitkomen van het advies van de Commissie voor de m.e.r. De Commissie voor de m.e.r. is een

onafhankelijke toetsingscommissie voor milieueffectrapportages. Het heeft zich gespecialiseerd in

advies aan de overheid, voordat het besluit is genomen. Het is door de minister van Economische

Zaken gevraagd om de kwaliteit en inhoud van het onderzoek te beoordelen (Ministerie van EL&I,

2012a). Op 1 juli zou eigenlijk het onafhankelijk onderzoek naar buiten gebracht worden, maar dat is

door de minister uitgesteld tot na de zomer. Door het uitbrengen van het voorlopig advies, is het wel

een nette afsluiting van het onderzoek.

De beschrijving van de formele besluitvorming is vooral gebaseerd op de analyse van Mineur (2013).

Zij is een gespecialiseerde advocaat onder andere in dienst van Milieudefensie. Als onderzoeker

ontbreek ik de grondige kennis van de desbetreffende wetten, om een eigen analyse te maken.

Aangezien de analyse van Milieudefensie vooral gericht is op het tegenhouden van de boringen, is er

een belangrijke prikkel om de wetgeving zo goed mogelijk te analyseren. Ik maak hierbij dankbaar

gebruik van het werk dat zij gedaan hebben. Voor de periode van Boxtel is er ook uitgebreid gebruik

gemaakt van de analyse van Metze en van Zuydam (2013). De overliggende analyse structuur is deels

overgenomen. De belangrijkste reden hiervoor, is dat de onderzoeker geen onderdeel was van de

onderzochte periode. De meeste zaken vonden plaats twee jaar voordat mijn scriptieonderzoek

begon. Het is daarom handig om gebruik te maken van data van andere onderzoekers, die dichter bij

de periode stonden. Toch is er voor de periode van Boxtel een behoorlijke hoeveelheid andere

bronnen, die het verhaal ondersteunen. Zo wordt er niet te veel gebruik gemaakt van één bron. De

latere perioden zijn voornamelijk tot stand gekomen door eigen onderzoek.

7.1 DE FORMELE BESLUITVORMINGSPROCEDURE

In Nederland is de formele besluitvormingsprocedure sterk gebaseerd op het recht. Hierin staat wie

welke bevoegdheden heeft en hoe andere mensen daar tegenin kunnen gaan. In andere woorden

gaat het om de vergunningen, ontheffingen, vrijstellingen, instemmingen en andere toestemmingen

van bestuursorganen die de exploitant onder meer nodig heeft (Mineur, 2013, p. 11). In de casus

schaliegas zijn er meerdere dimensies waar rekening gehouden mee moet worden. Als eerste zijn er

twee soorten recht van toepassing, publieksrecht voor de besluiten en privaatrecht voor de eigenaar

van de grond. Voor het privaatrecht geldt dat er ook meerdere wetgeving van toepassing is. Het

belangrijkst zijn de Mijnbouwwet en de Wet algemene bepaling omgevingsrecht (Wabo). Als laatste

is er nog een kleine rol weggelegd voor de Waterwet. De drie wetten geven weer bevoegdheden aan

vier verschillende bestuursorganen namelijk; de minister, Gedeputeerde Staten / provincie, de

gemeente en het waterschap (Mineur, 2013).

50

7.1.1 DE RECHTEN VAN GRONDEIGENAREN (PRIVAATRECHT)

De boringen naar schaliegas bestrijken een gebied van meer dan een kilometer in de breedte.

Bewoners van naburige huizen kunnen hinder ondervinden van deze boringen. Om een helder beeld

te krijgen van wat allemaal rechtelijk mag in de casus van schaliegas, is het eerst nodig om een te

weten welke rechten grondeigenaren hebben.

Van belang is dat de overheid eigenaar is van de meeste delfstoffen in Nederland. Alleen als het tot

ongeveer 100 meter onder het aardoppervlak bevindt, is de eigenaar van de delfstoffen dezelfde als

de grondbezitter (Mineur, 2013). In de casus van schaliegas waar de boordiepte ongeveer 3

kilometen is, is hier geen sprake van. Ook de infrastructuur in de grond voor het boren naar gas is

geen eigendom van de grondbezitter, maar van degene die verantwoordelijk is voor de aanleg van de

infrastructuur (Mineur, 2013).

Grondeigenaren hebben geen mogelijkheden om het boren te weigeren op eigen terrein. Het geldt

voor de acties bovengronds (Belemmeringenwet Privaatrecht), als ondergronds vanaf 100 meter

diepte (art. 4 en 5 Mijnbouwwet). De grondeigenaar moet hier volgens de Belemmeringenwet

Privaatrecht wel een schadevergoeding voor krijgen. Het kan via de schaderegeling uit de

Mijnbouwwet of andere mogelijkheden (zie Mineur, 2013, p. 10).

7.1.2 MIJNBOUWWET

De Mijnbouwwet (Mbw) is onderdeel van een serie Mijnbouwwetten samen met het

Mijnbouwbesluit (Mbb) en de Mijnbouwregeling (Mbr). Het Mijnbouwbesluit en de

Mijnbouwregeling zijn uitwerkingen van de Mijnbouwwet. In de casus van schaliegas is vooral de

Mijnbouwwet van belang. Op grond van de Mbw zijn vijf vergunningen vereist voor het winnen van

schaliegas (Mineur, 2013, p. 15):

1. Opsporingsvergunning (voor proefboren)

2. Winningsvergunning (voor permanente boorlocaties)

3. Mijnbouwmilieuvergunning en –melding mobiele installaties

4. Instemming met een winningsplan

5. Instemming werkprogramma

De opsporingsvergunning is nodig om onderzoek te doen naar de aanwezigheid van delfstoffen, dan

wel naar andere gegevens daaromtrent, met gebruikmaking van een boorgat (art. 1, art 6, eerste lid,

onder a Mbw) (Mineur, 2013, p. 15). Een opsporingsvergunning wordt alleen verleend als er geen

andere opsporingsvergunningen zijn voor hetzelfde gebied en dezelfde delfstoffen (art. 7 Mbw). Het

heeft dus een sterke coördinerende functie (Mineur, 2013). De toetsingscriteria staan in artikel 9

Mbw en beoordelen voornamelijk de technische en financiële mogelijkheden van de aanvrager van

de vergunning. De provincie heeft hierbij een adviesfunctie op basis van art. 16 Mwb. Daarnaast

heeft de minister de mogelijkheid om te eisen, dat de vergunninghouder financiële zekerheid stelt

voor het geval dat er schade ontstaat (Mineur, 2013). Ook terwijl er gewoon een zorgplicht geldt

voor de vergunninghouder (art. 33 Mbw). Beroep is mogelijk door middel van de bezwaar- en

beroepsprocedure via de rechtbank sector bestuursrecht en de Raad van State (Mineur, 2013).

Voor permanente boorlocaties is een aparte winningsvergunning verplicht (art. 6, eerste lid b Mbw).

De minister van Economische Zaken is verantwoordelijk voor het afgeven van deze vergunning. Het

advies van de provincie over de opsporingsvergunning wordt betrokken bij de beoordeling. Echter

geldt volgens de wet, dat wie een opsporingsvergunning heeft ontvangen ook in principe een

winningsvergunning krijgt (art. 10 Mbw). De lijn tussen opsporingsvergunning en winningsvergunning

51

is hierdoor erg kort. De overige bepalingen die benoemd zijn bij de opsporingsvergunning zijn hier

ook van toepassing.

De derde vergunning is de mijnbouwmilieuvergunning. Op basis van artikel 40 Mbw is deze

vergunning vereist als de mijnbouw plaatsvindt in bepaalde gevoelige gebieden, of als er een

kwetsbaar object binnen korte afstand van de boorlocatie ligt. Het is echter niet verplicht, wanneer

er ook een omgevingsvergunning nodig is of als het gaat om mobiele boorinstallaties (Mineur, 2013).

Tegen een vergunning kan een zienswijze ingediend worden. Een desbetreffend beroepschrift wordt

behandeld door de Afdeling bestuursrechtspraak van de RvS (art. 40 Mbw).

Als vierde moet de minister van EZ instemmen met het winningsplan van de exploitant. Hierin staat

aangegeven op welke manier er gemijnd gaat worden, wat de kosten zijn, welke hoeveelheden

worden gewonnen en wat de gevolgen zijn voor aardbewegingen (art. 34, 35 Mbw) (Mineur, 2013, p.

17). Tegen een ontwerp besluit kunnen zienswijze worden ingebracht en eventueel beroep worden

ingesteld bij de Afdeling bestuursrecht van de RvS.

Als laatste moet de Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) instemmen met het werkprogramma van de

exploitant (art. 74 e.v. Mbb). Het is bedoeld voor de controle en toezicht op de activiteiten van een

exploitant. Rechtsbescherming tegen het besluit is dan ook niet mogelijk.

Naast de vergunningsplichten voor de exploitant geeft de Mijnbouwwet ook de minister van EZ de

bevoegdheid om coördinerend te handelen. Hiermee kan de minister meerdere vergunningen

tegelijkertijd behandelen. Ook kan de vergunningaanvraag gecombineerd worden met andere

besluiten, zoals een ontheffing op de grond van de Flora- en Faunawet (Mineur, 2013).

7.1.3 WET ALGEMENE BEPALINGEN OMGEVINGSVERGUNNING (WABO)

De Wabo is van toepassing sinds 1 oktober 2010 en regelt de procedures rond de aanvraag van de

omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning is vereist voor tal van verschillende handelingen in

de Mijnbouw. Van infrastructurele veranderingen, bouwen (bouwvergunning), milieu

(milieuvergunning), tot het kappen van bomen (voor een uitgebreide lijst zie art. 2.1, 2.2. Wabo of

Mineur 2013, p. 19). Het gebruik van de Wabo in de mijnbouw is bijzonder ingewikkeld, omdat er

sprake is van een veranderende bevoegdheid. Bij normale besluiten is de gemeente verantwoordelijk

voor de omgevingsvergunning. In de mijnbouw deelt zij deze bevoegdheid met de minister van EZ

voor zowel de inrichting van de mijnbouw zelf als de zaken daaromheen (Mineur, 2013). De

gemeente blijft wel bevoegd voor het beoordelen van andere activiteiten, dan het oprichten en in

werking treden van een inrichting. De minister kan echter besluiten om deze onderdelen van de

omgevingsvergunning zelf te behandelen (Mineur, 2013). De belangrijkste basis hiervoor is het

nationale belang van de winning, een belang waarvan Mineur (2013, p. 32) ervanuit gaat, dat deze

zal worden gehonoreerd door de rechter.

Voor de omgevingsvergunning geldt dat er een uitgebreide voorbereidingsprocedure moet worden

gevolgd. Hierbij is bij een productie van meer dan 500.000 m3 aardgas per dag ook een

Milieueffectrapportage (m.e.r.) noodzakelijk. De provincie kan de gebieden waarvoor een m.e.r.

verplichting geldt, uitbreiden naar gebieden van bijzondere betekenis. Voor verder gebruik van de

rechtsbescherming kan gebruik worden gemaakt van de normale procedure. Het toetsingskader en

de nadruk op het aanmerkelijk belang voor omwonenden beperken echter de mogelijkheden hiertoe

enigszins (Mineur, 2013).

7.1.4 WATERWET

52

De Waterwet is van toepassing, omdat er bij het boren van schaliegas gebruik wordt gemaakt van

grote hoeveelheden water, om het gas uit de schalie te halen. De Wabo speelt hierin ook nog een rol

bij sommige besluiten. Het is sterk afhankelijk van de plaats waar het water geloosd wordt, waarop

het geloosd wordt (bodem of oppervlaktewater), of er sprake is va grond- of oppervlaktewater en of

er water wordt onttrokken, geloosd en/of geïnfiltreerd (Mineur, 2013). In het schema in de bijlage

staat precies duidelijk bij welke handeling welke wet van toepassing is en welk bestuursorgaan

Bevoegd gezag is.

De procedures lopen net zoals bij de Wabo via de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure.

Hierbij is de reguliere procedure van bezwaar van toepassing. De reguliere procedure geldt echter

niet voor de besluiten waar alleen meldingsplicht voor staat, hier is geen rechtsbescherming tegen

mogelijk. Wanneer er wel beroep mogelijk is, wordt dit beperkt door het toetsingskader (art. 2.1,

6.11 en 6.21 Wtw).

7.1.5 DE VERHOUDING VAN BEVOEGDHEDEN

De minister van Economische Zaken heeft veel bevoegdheden als het om Mijnbouw gaat. Bij de twee

belangrijkste wetten heeft de minister zelf de bevoegdheid (Mijnbouwwet) of deelt deze de

bevoegdheid met de gemeente (Wabo). In beide gevallen kan de minister ervoor kiezen om de wil

door te drukken, in combinatie met het coördineren van meerdere aanvragen en besluiten

tegelijkertijd. De gemeenten en andere bestuursorganen kunnen hier hoogstens tegenin gaan en de

minister dwingen ze mee te laten werken.

7.2 HET BESLUITVORMINGSPROCES IN BOXTEL EN HAAREN (2009 TOT BEGIN 2012)

Het schaliegasproces begon in eerste instantie rustig. In 2009 deed TNO in opdracht van EBN

onderzoek naar de mogelijke schaliegasvelden in Nederland (EBN, 2009; TNO, 2009). Hieruit kwam

de conclusie dat er aanzienlijke hoeveelheden schaliegas aanwezig is in de Nederlandse bodem. Op

basis van dit onderzoek deden meerdere partijen een aanvraag voor een vergunning (Interview C,

2013). In 2009 kreeg Cuadrilla een exploratievergunning voor een regio in Noord-Brabant van het

ministerie van Economische Zaken (Gemeente Haaren, 2010; Interview C, 2013; Interview F, 2013).

De provincie was vooraf geïnformeerd over de mogelijke vergunningverlening, maar is er niet in

geslaagd om tot een advies te komen. “De belangrijkste reden hiervoor was dat de provincie noch

ervaring had met het adviesrecht in de mijnbouwwet, noch met het onderwerp schaliegas”

(Interview C, 2013; Interview F, 2013). Ook mocht de provincie zich alleen maar uitspreken over de

onderwerpen die onder het toetsingskader van de Mijnbouwwet vallen. Het gaat hierbij over de

financiële capaciteit en technische kennis van zaken van de operator, waar een aanvraag in kader van

de mijnbouwwet wordt getoetst (art. 9 Mbw). De milieuaspecten en ruimtelijke inpassing van de

boringen kunnen in het huidige systeem niet mee worden gewogen in het advies.

Vanaf 2010 begint Cuadrilla met gesprekken in de regio Noord-Brabant. Ze hebben contact met de

gemeenten Boxtel, Haaren en Schijndel (Gemeente Boxtel, 2011a; Gemeente Haaren, 2010;

Interview C, 2013). Een van de conclusies van de gesprekken is dat de meest kansrijke locatie de

gemeente Boxtel is, ook politiek-bestuurlijk gezien. De gesprekken krijgen uiteindelijk een vervolg

met het vragen van een tijdelijke ontheffing in zowel Boxtel als Haaren. Cuadrilla kiest ervoor om

geen aanvraag te doen in Schijndel. Door middel van een brief vraagt Cuadrilla bij beide Colleges van

Burgemeester en Wethouder (B&W) om een tijdelijke ontheffing (Gemeente Boxtel, 2011a;

Gemeente Haaren, 2010). In september en oktober van hetzelfde jaar nemen beide colleges het

besluit om in principe akkoord te gaan met het verzoek voor een tijdelijke ontheffing voor een

exploratieboring (College van Burgmeester en Wethouders Haaren, 2010; Gemeente Boxtel, 2011a).

53

Het college van B&W informeerde in beide gevallen de gemeenteraad binnen een maand van het

principe akkoord. (College van Burgemeester en Wethouders Boxtel, 2010; College van Burgmeester

en Wethouders Haaren, 2010).

Op 30 september 2010 doet Cuadrilla het verzoek voor een bouwvergunning in de gemeente Boxtel

(1 dag voor inwerkingtreding van de Wabo, toen de bouwvergunning werd vervangen door de

omgevingsvergunning). De gemeente gaat redelijk snel akkoord met het toekennen van de

vergunning (Gemeente Boxtel, 2010a). De gemeente heeft voor de toestemming nog contact

opgenomen met de provincie, of zij problemen zagen met de vergunning. “Het antwoord hierop was:

nee” (Gemeente Boxtel, 2011a; Interview F, 2013). In de aankondiging van het college van B&W van

Boxtel, was ook de mogelijkheid opgenomen tot het stellen van vragen aan het college of het bedrijf

Cuadrilla. Op 20 oktober was er de eerste mogelijkheid bij een openbare informatieavond, die een

maand later nogmaals georganiseerd werd. In beide gevallen was het de bijeenkomst zowel voor de

raad als de burgers bedoeld, in totaal was de opkomst niet uitzonderlijk hoog (Gemeente Boxtel,

2011a; Interview F, 2013). In de maanden tussen de aankondiging en de toekenning verstuurt de

gemeente drie nieuwsbrieven naar burgers (Gemeente Boxtel, 2010b, 2010c, 2011a, 2011b). Als

laatste is de proefboring nog besproken in de commissie Ruimtelijke Zaken, voordat op 11 januari

2011 het college van Boxtel besluit om over te gaan tot een bouwvergunning (Gemeente Boxtel,

2011a, 2011c). In de vergunningverlening hadden 14 burgers of bedrijven andere zienswijzen

neergelegd, maar werden deze weerlegd door de gemeente (Gemeente Boxtel, 2011c). In Haaren is

er een principeakkoord gegeven voor het wijzigen van het bestemmingsplan door het college, maar

is er nooit een bouwvergunning of omgevingsvergunning bouw aangevraagd (Brabants Dagblad,

2011d).

In de eerste periode van besluitvorming leek het erop dat geen ambtenaar, politicus of bestuurder de

weerstand voorzag, die dit dossier later zou oproepen. Vanuit de gemeente dachten ze dat het Rijk

en de provincie kritisch naar de mogelijke effecten hadden gekeken (Interview C, 2013; Interview F,

2013). Bij de provincie hadden ze weinig tot geen ervaringen met mijnbouwboringen, waardoor ze

het proces niet goed overzagen. Ook niet toen meerdere keren door de gemeente gevraagd werd, of

ze problemen zagen met de boring (Gemeente Boxtel, 2011a; Interview F, 2013). Op landelijk niveau

ging EBN er bijvoorbeeld van uit, dat het een normale boring zou worden (Interview E, 2013). Het

idee was dat Cuadrilla een proefboring zou ondernemen, de gegevens met de partners zou delen en

uiteindelijk zou overgaan tot een winningsvergunning, als er genoeg mogelijkheden waren. Het is

eigenlijk het normale boorproces in Nederland. De beoordelingscriteria zaten voornamelijk in de

financiële capaciteit van de operator, de ervaringen met de operator en de geologische

beschikbaarheid van grondstoffen (Interview C, 2013; Interview E, 2013, p. 1; Interview F, 2013). Er is

weinig aandacht gegeven in de mogelijkheid van weerstand op de voorgenomen proefboringen.

7.2.1 DE EERSTE WEERSTAND (JANUARI 2011 TOT APRIL 2011)

De eerste aanvraag van een bouwvergunning in Boxtel verliep voorspoedig, maar stuitte na ongeveer

een half jaar op weerstand (Metze & Zuydam van, 2013, p. 5). Er ontstaat eerst georganiseerde

weerstand bij omwonenden in de gemeente Haaren. Bij de eerste bijeenkomsten in Boxtel waren

bewoners al ongerust over de mogelijke boringen (Brabants Dagblad, 2010). Onder leiding van de

heer Atsma wordt rond januari 2011 de stichting Schaliegasvrij Haaren opgericht (Linssen, 2011a). De

aankondiging werd gedaan op een eerste informatiebijeenkomst voor burgers in Haaren op 18

januari (Gemeente Haaren, 2011a, 2011b, 2011c). Die bijeenkomst had ten doel om de bewoners te

informeren over de plannen van Cuadrilla en om vragen van bewoners te beantwoorden (Brabant

Resources, 2011b; Gemeente Haaren, 2011a). Meerdere spelers in het proces waren aanwezig.

Cuadrilla benadrukte de voordelen van het boren naar gas in Haaren (Brabant Resources, 2011b).

Tijdens de bijeenkomst benadrukt de gemeente Haaren, dat ze nog geen besluit hebben genomen

54

voor het toekennen van een vergunning, maar dat ze niet pertinent nee zeggen tegen de

mogelijkheid (Gemeente Haaren, 2011a).

Volgens Metze (2013, p. 11) gaat de belangrijkste discussie in deze periode over de waarde van

Amerikaans onderzoek. Volgens tegenstanders klopt het Amerikaans onderzoek niet en is deze niet

te vertalen naar de Nederlandse context. Er zijn nadrukkelijke verschillen in zowel geografie als in

wet- en regelgeving tussen Brabant en de VS. Hierbij wordt veelvuldig gebruik gemaakt van de

documentaire ‘Gasland’ met daarin beelden van vlammen uit de kraan. Het frame van het

Amerikaanse onderzoek is hier duidelijk negatief bedoeld. Voorstanders proberen juist precies het

tegenovergestelde, door aan te geven dat Nederland de VS niet is. Wet- en regelgeving zijn hier veel

strenger en ‘cowboy’ gedrag is in Nederland niet mogelijk (Metze & Zuydam van, 2013). Juist voor de

exacte vaststelling van risico’s zijn proefboringen nodig (Gemeente Boxtel, 2011a).

7.2.2 DE WEERSTAND VERERGERT (MEI 2011 TOT SEPTEMBER 2011)

Vanaf mei 2011 groeit het verzet tegen het boren naar schaliegas (Metze & Zuydam van, 2013). Op

26 juni organiseerde Schaliegasvrij Haaren in samenwerking met Groenfront! een picknick tegen de

proefboringen in Boxtel (Linssen, 2011b; Van der Ven, 2011). Ook starten verschillende actiegroepen

een petitie tegen schaliegas (Lodewijks, 2011b). Naast de actiegroepen van burger is er ook een groei

van bedrijven en overheden, die zich kritisch opstellen tegenover de proefboringen naar schaliegas.

De belangrijkste drie zijn de Provincie Noord-Brabant, Brabant Water en de Rabobank. Brabant

Water mengt zich in de discussie op 19 april door het eisen van ‘nul risico’ voor het grondwater

(Lodewijks, 2011c, 2011d). Een eis die noch het ministerie, noch Cuadrilla na wil komen (Brabants

Dagblad, 2011c; Lodewijks, 2011h). Rabobank heeft vanaf het begin haar zorgen uitgesproken over

de boringen (van der Meijden, 2011a). In latere processen dienen ze ook bezwaren in tegen het

voorstel bij de gemeente en de rechter (Lodewijks, 2011e, 2011m). Zij zijn vooral bang dat de

mogelijke boringen schade kunnen veroorzaken bij het datacentrum van Rabobank Nederland, dat

op hetzelfde bedrijventerrein staat. Als laatste begint de provincie Noord-Brabant langzaam

kritischer te worden richting de boringen. In januari spreekt GroenLinks zich nog uit in de Provinciale

Staten over de gebrekkige aandacht, die het onderwerp krijgt in de staten (Lodewijks, 2011a). Vanaf

mei is de positie van de Provinciale Staten positie veranderd en zijn de Staten kritisch tegenover

schaliegas (Lodewijks, 2011e). De Gedeputeerde Staten neemt de kritische houding over en stuurt op

31 mei zelfs een brief naar de minister (Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant, 2011). Ze

erkennen in de brief dat ze geen bevoegdheden hebben in het onderwerp, maar desondanks spreken

ze de zorgen uit over de boringen. De verandering in standpunt zorgt ervoor dat de provincie kritisch

is op een verleende vergunning van een gemeente. De gemeente Boxtel ziet zichzelf in een

ongemakkelijke situatie belanden omdat de provincie plotseling van standpunt verandert. In het

verleden heeft de gemeente meermaals advies gevraagd hebben aan de provincie, en telkens te

horen gekregen dat de provincie geen probleem had met de boringen. De gemeente werd hierdoor

verrast. De provincie kijkt echter met positieve gevoelens terug naar de kritische brief (Interview C,

2013; Interview F, 2013)

Daarnaast was er ook op 24 mei een themabijeenkomst over schaliegas in de gemeenteraad van

Boxtel. Hier gaven de wethouder in samenwerking met het ministerie van Economische Zaken,

Landbouw & Innovatie, Cuadrilla en andere spelers een presentatie voor de raad (Gemeente Boxtel,

2011a). De themabijeenkomst had redelijk afgesproken rollen. Het college beperkte zich vooral tot

opmerkingen over het proces rondom de vergunningverlening, ook herhaalde ze het standpunt dat

er na de opsporingsvergunning opnieuw een afweging gemaakt zal worden (Gemeente Boxtel,

2011a, pp. 3–6). Het ministerie had een sterk formalistisch betoog, waar vooral de

besluitvormingsprocedures besproken werden (Ministerie van EL&I, 2011a). Cuadrilla hield een

verhaal over schaliegas zelf, waar vooral de risico’s van boringen centraal stonden (Brabant

55

Resources, 2011a). Naderhand mochten raads- en commissieleden vragen stellen aan de

organisaties, ook EBN, provincie, Staatstoezicht op de Mijnen en TNO waren hierbij aanwezig.

Het toegenomen verzet gaat gelijk op met een afname van de geloofwaardigheid van de gegevens

van Cuadrilla en van TNO (Metze & Zuydam van, 2013). Eerdere onderzoeken staan steeds meer ter

discussie, als gevolg van nieuwe wetenschappelijke studies bijvoorbeeld door Osborn et al. (2011),

waaruit bleek dat er hogere concentraties methaan gevonden waren in het drinkwater rondom

boorputten schaliegas dan eerder aangenomen. In Blackpool (Verenigd Koninkrijk), doen zich

aardbevingen voor die aantoonbaar een relatie hebben met de boringen(DECC, 2012; Peters, 2013;

The Royal Society and the Royal Academy of Engineering, 2012). TNO blijft in alle berichtgeving en

bijeenkomsten volhouden dat de kans op negatieve gevolgen erg klein is, zowel voor

aardbevingsgevaar, als problemen met het grondwater (Lodewijks, 2011f, 2011g; TNO, 2011c). Die

bewering wordt niet door alle geologen zo maar onderschreven (Metze & Zuydam van, 2013).

Tegenstanders gebruiken het argument van aardbevingen en grondwaterverontreiniging structureel

tegen schaliegasboringen (zie bijvoorbeeld Atsma, 2013).

Volgens Metze (2013, p. 15) is de discussie in deze periode te onderscheiden in twee kampen. De ene

kant vindt dat het tijd is voor extra onderzoek naar de risico’s van de boringen, terwijl het andere

kamp de economische voordelen benoemt. Een bont gezelschap van gemeenten, de provincie

Noord-Brabant, milieuorganisaties en actiegroepen steunen de lobby voor onafhankelijk onderzoek

naar de gevolgen van boren voor het milieu (Brabants Dagblad, 2011a, 2011b; Gedeputeerde Staten

van Noord-Brabant, 2011; Lodewijks, 2011e, 2011g). De minister van EL&I laat echter al snel weten

niet geïnteresseerd te zijn in een onderzoek (Lodewijks, 2011h). Cuadrilla daarentegen is hier positief

over en laat een Engels onderzoek naar boringen van Cuadrilla vertalen naar de Nederlandse situatie

(Cuadrilla Resources, 2011; Metze & Zuydam van, 2013). De beschreven discussies lopen

voornamelijk tot eind juni en hierna blijft het in de zomerperiode van 2011 relatief stil.

7.2.3 DE NATIONALISERING VAN HET THEMA (SEPTEMBER 2011 TOT NOVEMBER 2011)

De derde periode begint op 3 september 2011 met een manifestatie in de gemeenteraad van Haaren

over de voor- en nadelen van schaliegas (Brabants Dagblad, 2011d; Gemeenteraad Haaren, 2011).

Daarna volgde acties elkaar snel op. Op 4 september zond Tegenlicht de film ‘Gasland’ van Josh Fox.

Gasland is een internet documentaire uit 2011 over de effecten van schaliegasboringen in de

Verenigde Staten. De documentaire was al eerder uitgezonden in Boxtel en Haaren, maar nog niet op

de nationale televisie (Linssen, 2011b). Twee weken later hield de Tweede Kamer de eerste

hoorzitting over het onderwerp (Gemeente Boxtel, 2011d; Gemeente Haaren, 2011d). Het doel

hiervan was vooral om beter geïnformeerd te worden over de voor- en nadelen van schaliegas. Het

gezelschap bestond uit wetenschappers, energie- en milieubedrijven, Brabantse politici en een lokale

actievoerder van Schaliegasvrij Haaren (Lodewijks, 2011l). Een volledige lijst is te vinden in de

uitnodiging van de Tweede Kamer (2011d) zelf. De meeste actoren in het besluitvormingsproces

hadden vooraf al hun standpunt geschreven over de risico’s van schaliegas (EBN, 2011a; Gemeente

Haaren, 2011e; Lodewijks, 2011n; TNO, 2011a). De ingenomen posities van de verschillende actoren

werden niet verlaten. Brabant Water, de gemeenten Boxtel en Haaren, Provincie Noord-Brabant en

de lokale actievoerder gebruiken de mogelijkheid om zich kritisch uit te laten over schaliegas

(Gemeente Haaren, 2011e; Lodewijks, 2011k, 2011l, 2011n). Het doel was om een onafhankelijk

onderzoek te krijgen naar de risico’s van de boringen. Cuadrilla, EBN, SodM en TNO herhaalde ook

hun standpunten, dat er weinig risico’s zijn bij de schaliegasboringen (EBN, 2011a; Lodewijks, 2011n;

TNO, 2011a).

Voor de gemeente Boxtel was dit mede het moment waarop ze erachter kwamen, dat de Tweede

Kamer kritisch keek naar de boringen. Hierover waren ze naar eigen zeggen verrast. Het gaf ze de

56

mogelijkheid om zelf ook kritischer naar de boringen te kijken (Interview F, 2013). Al vooraf de

hoorzitting werd er in de media melding gemaakt van de ongemakkelijke positie van de gemeente.

Naarmate de kritiek op de boringen aanzwol, werd ook de gemeente kritischer. Toch hadden ze de

vergunning al afgegeven en zou het moeilijk zijn om na een succesvolle proefboring Cuadrilla af te

kunnen wijzen (van der Meijden, 2011b).

In dezelfde periode voert Brabant Water de druk op Cuadrilla op door met een vijftal eisen te komen

(Lodewijks, 2011k). Hiermee wil het waterbedrijf de kwaliteit van het grondwater beschermen.

Echter is het ook een afzwakking van het eerdere standpunt van ‘nul risico’ uit april (Lodewijks,

2011c). In wezen stelt het waterbedrijf zich coöperatiever op dan in april het geval is. Cuadrilla maakt

ook van deze mogelijkheid gebruik om gesprekken te plannen met Brabant Water (Ministerie van

EL&I, 2011b). Cuadrilla geeft aan dat het een akkoord heeft met Brabant Water, alleen het

waterbedrijf heeft het bericht niet bevestigd.

In het krantenartikel van Lodewijks (2011n) rondom de hoorzitting in de Tweede Kamer, werd ook

voor het eerst aangegeven door de burgemeester van Haaren, dat het college niet akkoord gaat met

een omgevingsvergunning. Hiermee reageert de burgemeester op het bericht dat Cuadrilla rond

oktober in gesprek wil gaan met de gemeente om officieel een omgevingsvergunning bouw aan te

vragen (Lodewijks, 2011j). In Haaren is tot die tijd nooit een officieel verzoek voor een

omgevingsvergunning ingediend. Het is ook het eerste gemeentebestuur, dat officieel aangeeft de

medewerking met Cuadrilla af te wijzen. Door het afwijzen van een mogelijke vergunning van

Cuadrilla, begint de discussie over de doorzettingsmacht van het Rijk. Enkele bronnen suggereren dat

de minister niet bereid was om de gemeente te passeren (Lodewijks, 2011m), ook verschijnt er een

krantenartikel, waarin het ministerie van EL&I aangeeft niet over deze bevoegdheden te beschikken

(Lodewijks, 2011i). De burgemeester van Haaren was echter niet gerust op de opmerkingen vanuit

het ministerie (Lodewijks, 2011n).

De discussie over de mogelijke vergunning voor Cuadrilla in Haaren wordt enigszins gedateerd

wanneer op 25 oktober de rechter in ’s-Hertogenbosch uitspraak doet. De meervoudige kamer

beslist dat de tijdelijke omgevingsvergunning onterecht is verstrekt, omdat de boringen niet tijdelijk

zijn. Artikel 10 van de Mijnbouwwet geeft aan, dat een opsporingsvergunning in principe ook

zekerheid geeft op een winningsvergunning. Ook had de gemeente Boxtel al afspraken gemaakt over

huur voor de periode, na het krijgen van een omgevingsvergunning. Opsporing leidt dus automatisch

naar mogelijke winning, wat strijdig is met de tijdelijkheid van de toenmalige bouwvergunning

(Ministerie van EL&I, 2011c; Rechtbank ’s-Hertogenbosch, 2011). Belangrijk hierbij is dat de

procedure voor een tijdelijke omgevingsvergunning een lichtere procedure is, dan voor een

permanente vergunning. Hierdoor zijn de rechten van de omgeving benadeeld en is de vergunning

vernietigd.

Mede het gevolg van de uitspraak is dat twee dagen later in het Algemeen Overleg (AO) over

mijnbouw in de Tweede Kamer, de minister van EL&I een onafhankelijk onderzoek toezegt

(Ministerie van EL&I, 2011d; Tweede Kamer, 2011e). Het onderzoek zal gaan over de mogelijke

gevolgen van boringen voor de veiligheid en impact op mens, natuur en milieu, met extra aandacht

voor de wetgeving. Tijdens het onderzoek stelt de minister een tijdelijk moratorium in, waardoor er

geen proefboringen meer gedaan mogen worden (Ministerie van EL&I, 2011d). Vooraf hetzelfde AO

over mijnbouw werd op het Plein in Den Haag gedemonstreerd tegen schaliegas (Tweede Kamer,

2011e; Van der Lee, 2011). Hier waren voornamelijk de vaste actievoerders uit Boxtel en Haaren en

Milieudefensie, maar ook nieuwe actievoerders uit de Noordoostpolder. In het AO was een deel van

de Kamer kritisch over het boren naar schaliegas. Vooral uit de hoek van oppositiepartijen D66,

57

GroenLinks, PvdA en SP kwamen kritische vragen en opmerkingen over de boringen (Tweede Kamer,

2011e).

7.2.4 DE RUST NA EEN STORM (NOVEMBER 2011 – MAART 2012)

Na het moratorium stopt de discussie over de boringen niet direct. In de media blijven er berichten

verschijnen voor of tegen schaliegas. Een voorbeeld hiervan is de ingezonden brief door Van

Huissteden en Meijer (2011) in het NRC Handelsblad van 3 november. Ook binnen de Tweede Kamer

blijft er aandacht voor het onderwerp. Op 22 december is er een volgend overleg over schaliegas,

waarin de PvdA en GroenLinks samen een aantal moties indienen om risico’s te beperken (Tweede

Kamer, 2011a, 2011c, 2011f). In feite proberen ze ook de boringen te verhinderen door extra eisen te

stellen. Ook de Partij voor de Dieren gebruikt de mogelijkheid voor een motie op een totaal verbod

op boringen (Tweede Kamer, 2011g). De moties worden niet aangenomen.

Naderhand gaat de storm wel enigszins liggen. Landelijke media besteedden minder aandacht aan

het onderwerp en ook de politieke instituties zijn rustiger. De komende tijd zullen de meeste

discussies gaan over het onafhankelijk onderzoek. In februari 2012 doet het ministerie van EZ de

eerste oproep voor meerdere consultatieronden. Uiteindelijk worden er 7 consultatierondes

gehouden met provincies, gemeenten, lokale en nationale belangengroepen, actiegroepen, burgers

en industrie. Eerst waren het er 5, maar onder druk van zuidelijke lagere overheden kwam er nog

een extra consultatieronde voor de overheden en de gemeenteraad van Boxtel (College van

Burgemeester en Wethouders Boxtel, 2012a; Ministerie van EL&I, 2012b; Schel, 2012). De

consultatieronden resulteren in twee verschillende acties. Als eerste konden alle betrokkenen vragen

en opmerkingen indienen die eventueel in het onderzoek meegenomen konden worden. Uiteindelijk

komt er, mede aan de hand van deze vragen, een definitief onderzoeksopzet (Ministerie van EL&I,

2012c). De tweede actie resulteert, mede onder druk van de zuidelijke overheden, in het oprichten

van een klankbordgroep die kritisch meekijkt in het onderzoek (Interview C, 2013; Interview F, 2013;

Ministerie van EL&I, 2012d). In de klankbordgroep nemen deel (Ministerie van EL&I, 2012b):

De provincie Noord-Brabant namens de provincies in Zuid-Nederland;

De gemeente Boxtel (achtervang gemeente Haaren) namens de gemeenten in Noord-

Brabant;

De gemeente Noordoostpolder (achtervang Stichting Stop Steenkoolgas) vertegenwoordigt

de omgeving Midden-Nederland;

De nationale natuur- en milieubelangengroepen, vertegenwoordigt door Milieudefensie;

De nationale waterbelangen vertegenwoordigt door Vewin, de samenwerkingsorganisatie

van waterbedrijven (achtervang Brabant Water N.V.);

De omgeving nabij de gemeenten Boxtel en Haaren wordt vertegenwoordigd door de

Stichting Schaliegasvrij Haaren (achtervang: Rabobank Nederland);

Nogepa (de lobbyorganisatie voor de olie en gasindustrie) vertegenwoordigt de gasindustrie.

Tegelijkertijd speelt er in Boxtel nog de afwikkeling van de eerdere verstrekte bouwvergunning en

ontheffing van het bestemmingsplan. Op 19 december 2011 heeft het College van Boxtel geprobeerd

Cuadrilla te overtuigen om de vergunning in te trekken, zolang het onderzoek loopt (College van

Burgemeester en Wethouders Boxtel, 2012b). Een oproep waar in eerste instantie niet direct gehoor

aan werd gegeven. In maart van 2012 wordt een gezamenlijke motie van de SP, Balans,

Combinatie95 PvdA/GroenLinks en DPBL, over het schaliegasvrij verklaren van de gemeente Boxtel,

gesteund door alle partijen in de gemeenteraad (Gemeenteraad Boxtel, 2012). In wezen spreekt de

gemeenteraad zich nu voor het eerst officieel uit tegen het boren naar schaliegas. Mede hierdoor

vindt er op 3 april een overleg plaats tussen Cuadrilla en de gemeente Boxtel. In het gesprek wordt

de stand van zaken doorgesproken en de motie toegelicht. Cuadrilla geeft op hun beurt aan dat zij de

58

huidige vergunning intrekt, ten gevolgen van de rechtelijke uitspraak (Gemeente Boxtel, 2012). Iets

wat ze in mei en juli inderdaad doen (Brabant Resources, 2012a, 2012b). Toch wil Cuadrilla de

huurovereenkomst wel in stand houden (Gemeente Boxtel, 2012), hiermee lopen ze vooruit met een

mogelijke nieuwe aanvraag in de toekomst.

Aan het eind van hetzelfde jaar vindt er nog een reflectie plaats tussen de gemeenteraad en het

college van Boxtel. In de reflectie kijken ze terug na het proces van de afgelopen tijd. Hier

constateren ze gezamenlijk, dat er aan beide kanten fouten zijn gemaakt. Ze hebben allebei de

nieuwigheid van het onderwerp onderschat. Aan de hand van de reflectie en het proces hebben ze

de lokale rekenkamercommissie de opdracht gegeven om het proces te onderzoeken.

7.3 HET BESLUITVORMINGSPROCES IN DE NOORDOOSTPOLDER (SEPTEMBER 2011 – 1 JULI

2013)

Het besluitvormingsproces in de gemeente Noordoostpolder komt later op gang dan in Boxtel en

Haaren. Een jaar na de toekenning van de opsporingsvergunning in Boxtel en Haaren besluit het

ministerie van Economische Zaken, om in 2010 Cuadrilla ook een vergunning voor de

Noordoostpolder te geven (Ministerie van EZ, 2013a). Net zoals in Brabant heeft de provincie

Flevoland ook geen advies uitgebracht bij de opsporingsvergunning in de regio. De concessie bleef

lang onbekend bij burgers, media, de gemeenteraad en bestuursters in de regio. Pas medio

september 2011 werd bekend dat Cuadrilla ook een vergunning had voor de Noordoostpolder. Een

commissielid van GroenLinks werd geattendeerd door een bekende, waarop hij vragen stelde aan het

college (Herwaarden van & Dijk, 2013; Interview A, 2013; Interview G, 2013). Als vervolg stuurde de

gemeente een brief naar het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, waarin het

uitleg vroeg over de concessieverlening. Sinds de “bezuinigingen had de gemeente het abonnement

op de Staatscourant opgezegd”, hierdoor waren ze “niet op de hoogte dat er een vergunning was

afgegeven voor de regio Noordoostpolder” (Interview B, 2013). In 2011 kwam de Noordoostpolder

ook voor het eerst in de nationale media. In de Volkskrant werd er twee keer melding gemaakt van

de vergunning in de regio, als aanvullende informatie bij de artikelen over de mogelijke boringen in

Boxtel en Haaren (Korteweg, 2011; Persson, 2011). De eerste berichten werden niet overgenomen

door de lokale krant. De Stentor publiceerde pas in maart 2012 het eerste artikel over de

vergunningsaanvraag (De Stentor / Dagblad Flevoland, 2012).

7.3.1 RADIOSTILTE (2012 – TOT BEGIN 2013)

Gedurende een groot deel van 2012 is er weinig nieuws rondom de mogelijke proefboringen in de

Noordoostpolder. In begin 2012 kwam het ministerie van EL&I langs voor de consultatieronde

(Provincie Flevoland, 2012a). De consultatieronden zijn onderdeel van het onderzoek, dat de minister

in oktober 2011 toezegde. Bij 7 verschillende regio’s of belangengroepen ging het ministerie langs

om te informeren hoe zij aankeken tegen het onderzoek. De vertegenwoordigers in de

klankbordgroep zijn gekozen op basis van de deelname aan een consultatieronde. De gemeente

heeft zich toen sterk gemaakt voor deelname in de klankbordgroep. Het onderzoek wordt uitgebreid

besproken in de volgende paragraaf over de klankbordgroep.

Na de consultatieronde blijft het lang stil in de regio. Zeker als er in heel 2012 maar 3 regionale

krantenberichten zijn geschreven over de mogelijke boringen in de gemeente. In begin 2012 zijn er

een aantal raadsvragen, tot stand gekomen door het schaliegasvrij verklaren van Boxtel, die aan de

wethouder vragen of de gemeente dit ook niet moet doen (De Stentor / Dagblad Flevoland, 2012).

De wethouder reageerde hier terughoudend op. Daarnaast ligt de nadruk in de raad vooral op het

laten informeren van de acties van de klankbordgroep (Gemeente Noordoostpolder, 2012a, 2012b,

59

2013a). De informatievoorziening is vooral passief, de ambtenaar geeft relevante informatie ter

inzage. Van actieve informatievoorziening, waar de raad geïnformeerd werd over het onderwerp, is

geen sprake. De belangrijkste reden hiervoor is het ontbreken van kennis en informatie die de

situatie in Noordoostpolder rechtstreeks beïnvloed (Interview B, 2013; Interview G, 2013). Sinds het

moratorium is de discussie over schaliegas enigszins verminderd in heftigheid. (Interview A, 2013;

Interview B, 2013).

In november 2012 gebeurt er nog wel iets belangrijks in de regio Noordoostpolder. Op 14 november

neemt de Provinciale Staten van Flevoland in grote meerderheid (32 tegen 5) een motie aan, waar de

Staten zich kritisch uitlaten naar het boren naar schaliegas. De motie was vooraf al getekend door de

VVD, SP, D66, ChristenUnie, SGP, PVDA, CDA en 50+. Alleen de PVV stemde tegen de motie (Provincie

Flevoland, 2012b, p. 77). De motie is tot stand gekomen door een samenwerking tussen de Partij

voor de Dieren en GroenLinks. De motie spreekt uit dat: “Winning van onconventionele gassen niet

past in de Flevolandse visie op duurzaam gebruik van de ondergrond, zolang de consequenties niet

helder in beeld zijn gebracht” (Provincie Flevoland, 2012b, p. 138). Het college was vooraf neutraal

over de motie, ze lieten de Provinciale Staten zelf beslissingen over het standpunt (Provincie

Flevoland, 2012b, p. 57) In de Noordoostpolder wordt de motie van de PS als steun in de rug

ontvangen (Dijk, 2012). De motie resulteert uiteindelijk in een brief van de provincie aan het

ministerie, waar ze de zorgen over de boringen kenbaar maken (De Stentor / Dagblad Flevoland,

2013a).

Op 12 februari 2013 vindt er een netwerkbijeenkomst plaats bij de Provincie Flevoland, waar

gemeenten en andere betrokkenen met de ondergrond in Flevoland met elkaar praten over het

gebruik van grond in de provincie, (Provincie Flevoland, 2013). Tijdens die bijeenkomst werden drie

presentaties over schaliegas gehouden. Als eerste sprak Prof. Herber van de Rijksuniversiteit

Groningen over het winproces. Hij benadrukte de onduidelijkheid van de situatie, zolang er geen

proefboringen zijn gedaan. Zonder bewijs kan elke wetenschapper op basis van enkele argumenten

een aanname doen. Het is niet te controleren of hij of zij zegt ook de waarheid is. Ook gaf hij aan dat

de economische waarde van schaliegas beperkt is, door de beperkte hoeveelheden die aanwezig zijn.

De heer Herber gelooft niet dat er grote hoeveelheden schaliegas aanwezig zijn in de Nederlandse

bodem. Een standpunt dat hij eerder had verkondigd bij de consultatieronde in Noord-Brabant

(Provincie Flevoland, 2013). Nogepa benadrukte vooral het economische belang van de gaswinning

voor Nederland. Nederland kan voordelen van de schaliegasboringen hebben door de verhoging van

de rijksinkomsten uit belasting en gasopbrengsten, maar ook door middel van kennis over schaliegas

en transitiebrandstoffen. Schaliegas draagt volgens Nogepa bij aan de economische ontwikkeling van

Nederland (Windhorst, 2013). Als laatste was er een presentatie van het ministerie van EZ, over het

vergunningsproces en de bevoegdheden van alle actoren (Ministerie van EL&I, 2013). Het was een

vergelijkbare presentatie als die op 24 mei in Boxtel was gegeven. Het richtte zich sterk formele

besluitvormingsprocedure uitgewerkt in paragraaf 7.1. Over de belangenafweging achter het

mogelijke besluit voor schaliegaswinning werd niet gesproken.

7.3.2 DE AANDACHT NEEM TOE DE NOORDOOSTPOLDER (MAART 2013 – 1 JULI 2013)

Een nieuwe fase treedt op in, wanneer Cuadrilla in maart 2013 de eerste bodemonderzoeken in de

gemeente uitvoert (Dijk, 2013a; Persson, 2013a). Het bodemonderzoek moet uitwijzen welke van de

twee mogelijke boorlocaties Cuadrilla in potentie wil gebruiken. Voor de bodemonderzoeken zijn

geen vergunningen nodig en vallen daarom ook niet onder het moratorium van het Rijk. Er treedt wel

een ander effect in. Voor het eerst worden de inwoners van de gemeente geconfronteerd met de

mogelijke proefboringen. Tot dan toe was alleen de concessie voor het gebied afgegeven door het

ministerie van EZ, maar nog geen omgevingsvergunning aangevraagd bij de gemeente. In de eerste

weken valt de commotie nog mee, zo schrijft de Stentor dat er nog op 5 maart nog weinig onrust is

60

over de boringen (Herwaarden van & Dijk, 2013). In hetzelfde artikel wordt er melding gemaakt van

het oprichten van een actiegroep Schaliegasvrij Noordoostpolder, door Hylke Hekkenberg

burgerraadslid voor GroenLinks. De meeste betrokkenen waren vanaf het moment dat het bekend

werd dat er een opsporingsvergunning was voor de regio Noordoostpolder, al betrokken bij het

onderwerp. Zij stonden al sinds 2011 klaar om te protesteren tegen de mogelijke schaliegasboringen.

De bodemonderzoeken vormde een mooie aanleiding om actief te worden in de gemeente

(Interview A, 2013). Een samenwerking met Milieudefensie wordt al de volgende dag aangekondigd

(De Stentor / Dagblad Flevoland, 2013c). Samen willen ze strijden tegen de mogelijke boringen. De

actiegroep kwam groot in beeld, in zowel de nationale als de lokale media. Op 11 maart organiseren

ze de eerste informatiebijeenkomst voor burgers in de gemeente. De bijeenkomst wordt door de

organisaties zelf omschreven als een groot succes, mede doordat ze de gemeente hebben wakker

geschud. Deze bijeenkomst vond plaats in Marknesse met ongeveer 60 tot 80 burgers, enkele

politieke partijen als GroenLinks, PvdA, en ONS en de wethouder van de ChristenUnie. (Dijk, 2013b;

Interview A, 2013; Interview G, 2013). Twee dagen later werd er een tweede bijeenkomst

organiseert in Luttelgeest, voor ongeveer 40 burgers (Dijk, 2013c). De bijeenkomst wordt als minder

succesvol omschreven als de eerste. Ook reageren mensen minder bezorgd dan in Marknesse. De

oprichter van de actiegroep is Hylke Hekkenberg, dezelfde persoon als die in 2011 het nieuws van

een vergunning bracht in de gemeente. Hij was al langer betrokken bij de milieubeweging en kreeg

via deze contacten ook het nieuws over de vergunningverlening.

De positie van de gemeente over schaliegasboringen wordt in deze maand niet duidelijker. Het

uitgangspunt van de gemeente Noordoostpolder was en is, dat ze geen voorstander zijn van

boringen naar schaliegas, tenzij aan alle veiligheidseisen voldaan kunnen worden. Op 5 maart gaat er

nog een persbericht uit, dat de gemeente neutraal is totdat het landelijk onderzoek afgerond is (De

Stentor / Dagblad Flevoland, 2013b). Daarna doen de burgemeester en de verantwoordelijke

wethouder beide uitspraken, waar ze enige sceptische denkbeelden uiten richting de boringen (De

Stentor / Dagblad Flevoland, 2013d). Zo laat de wethouder weten dan hij kritisch staat tegenover

schaliegasboringen, in de commissievergadering van 11 maart 2013 (Gemeenteraad

Noordoostpolder, 2013a). De opmerkingen worden vaker door de wethouder in de media herhaald

(De Stentor / Dagblad Flevoland, 2012, 2013e), en ook vinden de weg in de structuurvisie van de

gemeente (Gemeente Noordoostpolder, 2013b). De wethouder zegt expliciet in de

gemeenteraadsvergadering van 26 maart, dat het college met op huidige informatie, uiteindelijk

tegen is schaliegas, (Gemeenteraad Noordoostpolder, 2013b). De uitspraken worden positief

ontvangen door de stichting Schaliegas Vrij Noordoostpolder (De Stentor / Dagblad Flevoland,

2013d). De burgemeester geeft in een interview op de radio aan, dat hij geen toekomst ziet voor

schaliegas in de gemeente (De Stentor / Dagblad Flevoland, 2013d). Hierin gaat hij nog een stap

verder dan de wethouder. Het college wil echter nog geen definitief standpunt innemen. Het

uiteindelijke standpunt blijft nee, tenzij de risico’s voldoende zijn gewaarborgd (Interview B, 2013;

Interview G, 2013)

In dezelfde commissievergadering, waar de wethouder kritisch is over de boringen, en twee weken

later in de gemeenteraad, spreekt de gemeenteraad over de voorgenomen boringen. De partijen

GroenLinks en ONS Noordoostpolder hadden zich al eerder kritisch uitgesproken (De Stentor /

Dagblad Flevoland, 2012; PS Flevoland, 2011). In de commissievergadering spreekt ook de PvdA zich

kritisch uit en gezamenlijk dienen ze een motie in tegen proefboringen (Gemeenteraad

Noordoostpolder, 2013c). De motie wordt uiteindelijk niet in stemming gebracht, omdat het als te

vroeg werd gezien, door zowel de wethouder als andere partijen (Herwaarden van, 2013). Vooral de

VVD staat uitermate kritisch tegenover de bestuurders en de houding die zij aannemen tegenover de

kwestie schaliegas. In de woorden van het desbetreffende raadslid: “Het is alleen maar huilie, huilie“

(De Stentor / Dagblad Flevoland, 2013e; Gemeenteraad Noordoostpolder, 2013a). De coalitiepartijen

61

CDA en SGP/ChristenUnie stellen zich terughoudender op en steunen beide kampen niet expliciet

(Gemeenteraad Noordoostpolder, 2013a; Herwaarden van, 2013).

Na de discussie in de commissie en in de gemeenteraad wordt het weer stil in de gemeente. Midden

juni wordt de gemeenteraad nog geïnformeerd over de vorderingen van de klankbordgroep

(Gemeente Noordoostpolder, 2013a). Daarna is er weinig tot geen debat meer over het onderwerp

en wachten ze het eindrapport van het onafhankelijk onderzoek af.

7.4 DE KLANKBORDGROEP, HET ONDERZOEK EN DE NATIONALE DISCUSSIE (OKTOBER 2011

TOT 1 JULI 2013)

De klankbordgroep is de adviesgroep van decentrale overheden en belangenorganisaties, die advies

moet geven over het toegezegde onderzoek (Ministerie van EL&I, 2012a). Het heeft als taak om de

kwaliteit van het onderzoek te verbeteren. De klankbordgroep is opgericht door de minister, aan de

hand van een advies van decentrale overheden in Zuid-Nederland tijdens een van de

consultatieronden (Interview C, 2013). De betrokken decentrale overheden zagen het als een manier

om het draagvlak bij het onderwerp te verbeteren. De klankbordgroep en het onderzoek zouden een

mooie manier zijn om het proces opnieuw te beginnen. In deze paragraaf zal de discussie opgepakt

worden vanaf begin 2012. Het vervolgt daarmee de nationale besluitvorming die al deels in paragraaf

7.2 onder Boxtel en Haaren is besproken.

In 2012 begint het ministerie van Economische Zaken aan het onderzoek. De consultatieronden

startte in het begin van 2012 (zie paragraaf 7.2.4). Daarna gaat het ministerie aan de slag om de

resultaten om te zetten in een goed onderzoeksvoorstel. In de eerste brief die de minister stuurt aan

de Kamer, na het toezeggen van het onderzoek, deelt hij de vorming van de klankbordgroep mee.

Ook zegt hij een beoordeling van het onderzoek door Commissie voor de m.e.r. toe, voordat het

rapport naar de Kamer gestuurd wordt. De Commissie moet toezien op de degelijkheid en

onafhankelijkheid van het rapport (Ministerie van EL&I, 2012d). De precieze invulling van de

klankbordgroep wordt in de volgende brief van 19 juni toegelicht. Ook wordt hier voor het eerst

melding gemaakt van een onafhankelijk deskundige, die het onderzoek moet beoordelen (Ministerie

van EL&I, 2012b). Later zal duidelijk worden dat het om Salomon Kroonenberg gaat, een deskundige

op het gebied van toegepaste geologie. De heer Kroonenberg staat volgens sommige bekend als

klimaatscepticus. Sommige tegenstanders verwijten de heer Kroonenberg dan ook, dat hij geen

onafhankelijk deskundige is (Interview A, 2013; Interview B, 2013; Interview C, 2013; Ministerie van

EL&I, 2011e). Een kwalificatie die niet door iedereen gedeeld wordt en volgens de provincie Noord-

Brabant vooral gericht is op de persoonlijke opvattingen van de heer Kroonenberg en niet op zijn

wetenschappelijke kwaliteiten (Ministerie van EL&I, 2012e, p. 1). Op 19 juni stuurt de Minister ook

de voor het eerst de onderzoeksvragen naar de Kamer (Ministerie van EL&I, 2012b, 2012c). Op basis

van de onderzoeksvragen werd er een aanbesteding uitgeschreven. Een week na het toesturen van

de desbetreffende brief naar de Tweede Kamer, heeft de klankbordgroep de eerste bijeenkomst. De

nadruk ligt hier op het vaststellen van de werkwijze en elkaar leren kennen (Interview C, 2013;

Ministerie van EL&I, 2012e). Bij de latere bijeenkomsten zal de nadruk liggen op het onderzoek zelf.

Medio 2012 wordt duidelijk dat het onderzoek toch langer ging duren, dan gedacht. In september

informeert de minister de Tweede Kamer, dat het onderzoek Europees aanbesteed moet worden. De

gevolgen hiervan zijn uitstel van het onderzoek (Ministerie van EL&I, 2012a). De aanbesteding wordt

naar oktober geplaatst (Ministerie van EL&I, 2012f) en ook de klankbordgroep kan de

geanonimiseerde aanbiedingen lezen (Ministerie van EL&I, 2012e; Ministerie van EZ, 2013b). Op

basis van de aanbestedingsprocedure kiest het ministerie het consortium van Witteveen & Bos als

onderzoekers. Onderdeel van het consortium zijn Arcadis en Fugro Ecoplan. Vooral de twee

62

onderaannemers worden door tegenstanders betwist. Beide zijn actief binnen de boorwereld en

verdienen hier geld. Tegenstanders zien hier een vorm van belangenverstrengeling (Interview A,

2013; Interview F, 2013; Ministerie van EZ, 2013c).

Daarnaast is er de afgelopen anderhalf jaar een discussie over aardbevingen in de provincie

Groningen. Nadat er kwantitatief meer en ook zwaardere aardbevingen afgelopen jaren bij

Slochteren zijn geweest (KNMI, 2013), heeft de minister de SodM onderzoek laten doen naar de

risico’s van aardbevingen in Groningen. Het onderzoeksrapport concludeert dat er in de toekomst

zwaardere aardbevingen zullen plaatsvinden in de regio. De eerder gedachte maximale sterkte van

3.9 op de schaal van richter klopt niet (Staatstoezicht op de Mijnen, 2013). Aan de hand van het

rapport en eerdere aardbevingen komt er een discussie op gang over de risico’s. Onder andere in De

Wereld Draait Door (8-2-2013) en in de Kamer moet de minister uitleg geven. Voor de

schaliegasdiscussie betekent het, dat de risico’s van aardbevingen een groter onderdeel worden van

de nationale discussie. Mede door de eerder geconstateerde aardbevingsrisico’s in Blackpool (The

Royal Society and the Royal Academy of Engineering, 2012).

7.4.1 DE ONDERZOEKSOPZET ALS ONDERDEEL VAN DE DISCUSSIE (FEBRUARI 2013 – MEI

2013)

Het nationale debat krijgt vanaf medio februari 2013 weer een injectie. Op 20 februari 2013 wordt er

een tweede bijeenkomst georganiseerd van de klankbordgroep. Het doel is het becommentariëren

van het concept-onderzoeksplan van het consortium Witteveen & Bos. De meeste deelnemers van

de klankbordgroep zijn niet tevreden over het concept. Vooral de kritische organisaties, als

Milieudefensie en Schaliegasvrij Haaren, hebben aantekeningen bij het concept. Opvallend is wel dat

de kritiek (deels) gedeeld wordt door de betrokken gemeenten en Vewin. De kritiek richt zich

voornamelijk op de richting van het onderzoek en de manieren hoe het consortium omgaat met

data. Er wordt op basis van de opmerkingen van de klankbordgroep besloten, dat het consortium het

concept aanpast (Ministerie van EZ, 2013b).

In de afgelopen periode is er nog wel enigszins een debat geweest in de Tweede Kamer. Vooral het

GroenLinks lid Van Tongeren is erg actief in de discussie. Zo probeert ze in januari 2013 nog, door

middel van een motie, de schaliegaswinning in Nederland te koppelen aan een meer ‘schone’ energie

en de noodzaak van draagvlak (Tweede Kamer, 2013b). Ook in eerdere situaties probeerde ze al de

boringen naar schaliegas te beperken. Andere partijen die zich kritisch richting schaliegas uiten zijn

de ChristenUnie, D66 en 50Plus (Tweede Kamer, 2013b, 2013c, 2013d, 2013e). De PvdA neemt een

moeilijkere positie in door zich kritisch op te stellen richting boringen, maar de opties nog open te

houden (Tweede Kamer, 2013f, 2013g). De VVD is de grootste voorstander van boren naar

schaliegas. Zij vinden zelfs, dat het afwijzen van schaliegas, de energieprijzen hoger maakt dan ze

hoort te zijn (Tweede Kamer, 2012). Toch zijn de meeste partijen nog terughoudend met het finale

oordeel. Bijna alle partijen, behalve GroenLinks, willen eerst wachten op de uitkomsten van het

onderzoek, voordat ze een definitief standpunt innemen.

Het onderzoek kijkt primair naar de risico’s en gevolgen van schaliegaswinning voor natuur, mens en

milieu (Ministerie van EL&I, 2012d). Breder onderzoek, zoals de nut- en noodzaak van schaliegas,

locatie specifieke omstandigheden en draagvlak bij de bevolking worden niet meegenomen. Het

onderzoek zou een literatuurstudie zijn en zich daardoor te veel richten op bestaande literatuur. De

minister geeft aan dat de bredere afweging een zaak is voor de Tweede Kamer, terwijl veel andere

actoren als de gemeenten, provincies, actiegroepen en milieugroepen zich hier wel sterk voor maken

(Interview A, 2013; Interview B, 2013; Interview C, 2013; Interview F, 2013). De verschillende

organisaties proberen in de klankbordgroep de aard van het onderzoek in een bredere richting te

trekken. In het huidige onderzoekopzet is het de actoren niet gelukt. Kanttekening hierbij is wel de

63

vraag hoe er op andere wijze, zonder een proefboring, aan onderzoeksgegevens had moeten komen.

Vooral locatie specifiek onderzoek is moeilijk, wanneer er geen experimenten mogen plaatsvinden.

Al op dezelfde dag dat de bijeenkomst van de klankbordgroep is, staan er al kritische berichten in het

Brabants Dagblad. Als eerste is er een uitgebreid artikel aan de hand van Ron Lodewijks (2013a) over

de opzet van het onderzoek en de kritiek daarop. Tegelijkertijd staat er een bericht dat enkele

partijen twijfel hebben aan de onafhankelijkheid van de externe expert (Brabants Dagblad, 2013a).

Duidelijk is dat beide opmerkingen anoniem zijn gegeven aan de krant. Toch wordt de kritiek breder

gedeeld, wanneer de voltallige Boxtelse raad een brief schrijft naar de minister van Economische

Zaken. In de brief uiten zijn dezelfde zorgen over de opzet van het onderzoek (Brabants Dagblad,

2013b). In de brief van de minister aan de Tweede Kamer op 11 maart, weerspreekt hij echter de

kritiek (Ministerie van EZ, 2013a). De minister geeft aan dat er verschillende meningen waren over

het onderzoeksplan en dat er op basis van de meningen verbeteringen zijn aangedragen. In Boxtel

echter wordt dit niet als afdoende gezien (Magnée, 2013).

Op 20 maart is er de derde bijeenkomst van de klankbordgroep. Hier wordt ook gerefereerd aan de

uitspraken van sommige leden in de media. Milieudefensie geeft aan dat de uitlatingen in de media

het onderzoeksplan verbeterd hebben, terwijl de onderzoekers dit weerspreken (Ministerie van EZ,

2013c, p. 1). Vooral de tegenstanders laten zich negatief uit over het onderzoek in de media. Ook

geven zij signalen af, dat zij niet helemaal vertrouwen op de onafhankelijkheid van het onderzoek.

Mede door de aandacht in de media en de verschillende belangen is de communicatie niet

voldoende, zowel de gemeente Boxtel als de Provincie signaleerde dit. In de posities van actoren

verandert er weinig in de klankbordgroep. Het verbeterde onderzoeksplan heeft schriftelijk al

inbreng gekregen van stichting schaliegasvrij Nederland (SSN), de gemeente Noordoostpolder en

Stichting Stop Steenkoolgas. In de vergadering zelf worden er nog meer op- en aanmerkingen

gegeven over het onderzoek. De selectie en de manier van omgaan met kennis blijven twistpunten in

het gesprek. Na afloop van de bijeenkomst is er ook nog geen overeenstemming over het

onderzoeksplan. Het ministerie geeft echter de organisaties geen mogelijkheid om het toekomstige

onderzoeksplan nogmaals te becommentariëren (Ministerie van EZ, 2013c, p. 5).

In dezelfde periode begint de discussie in de Noordoostpolder, vanaf de aankondiging van Cuadrilla,

dat ze bodemonderzoeken gaan uitvoeren. In de nationale media bleef het nog een tijd redelijk

rustig. In april mengt Vitens, het grootste waterbedrijf in Nederland, zich in de discussie. Via een

persbericht en aandacht in de nationale media, spreken zij zich tegen schaliegaswinning uit (Bouma

& Marijnissen, 2013; Brabants Dagblad, 2013c). In de Trouw krijgt Cuadrilla nog de mogelijkheid te

reageren, maar de meesten nemen het persbericht over (De Boer, 2013). Een aantal dagen later

heeft Brandpunt van de KRO een uitzending over schaliegas in Nederland. In dezelfde periode staat

er weer een Algemeen Overleg in de Tweede Kamer over schaliegas gepland, het kan zijn dat hier

een verband tussen is. Het overleg wordt omschreven als emotioneel, maar echt iets nieuws brengt

het niet (Zuidervaart, 2013a). Toch verandert er ook iets in de beeldvorming. Naast negatieve

berichten komen er ook veel ‘positievere’ berichten in de kranten. De VVD heeft een actieve

campagne met opiniestukken, om de voordelen van schaliegas te benoemen (zie bijvoorbeeld,

Baalen van & Burger Dirven, 2013). Ook geven sommige commentatoren melding van het dilemma

dat de schaliegasbesluitvorming op internationaal niveau is.

Toch wordt er maar één ding echt breed uitgemeten in de media. Op 24 april lijkt de PvdA van

standpunt te verwisselen. De PvdA had in het verleden het standpunt, dat ze tegen schaliegas waren,

omdat ze de nut- en noodzaak niet zagen (Interview F, 2013; Lodewijks, 2011f). In april zien ze ineens

schaliegas als reële optie, zolang de veiligheid gewaarborgd is (Zuidervaart, 2013b). Iets meer dan

een week later verandert de PvdA weer van standpunt en zijn ze weer tegen schaliegaswinning

64

(Trouw, 2013). Het voedt speculatie bij sommige mensen, dat er strategische spellen worden

gespeeld (Interview A, 2013; Interview F, 2013; Persson, 2013b). Ook is het voeding voor enige spot

(zie bijvoorbeeld Fokke en Sukke van 24 april 2013). De opmerkingen van de PvdA vonden plaats

tijdens een AO over energievoorzieningen, waar alle partijen discussiëren over onder andere

schaliegas. Opvallend is dat het CDA een kritischer standpunt tegenover schaliegas inneemt, dan in

het eerdere proces. In de periode van het ministerschap van Verhagen, was het CDA voorstander van

boringen. Nu lijkt het of ze een minder positieve houding hebben aangenomen (Tweede Kamer,

2013g). Toch gebeurt er relatief weinig spectaculairs, vooral omdat de meeste partijen eerst het

onderzoek willen afwachten.

Ondertussen is EBN ook begonnen aan aanvullend onderzoek naar het draagvlak van

schaliegaswinning. Door middel van een sociale omgevingsanalyse zijn ze aan het kijken, of er enige

speelruimte is voor verdere samenwerking. Ze hebben een bureau ingehuurd, dat gesprekken voert

met de meeste betrokkenen, om de omgeving in beeld te brengen. Uiteindelijk willen ze hierdoor de

positionering van de verschillende partijen beter begrijpen. Ze hebben hoop, dat door het beter in

kaart brengen van de omgeving, er weer mogelijkheden zijn in het proces.

7.4.2 DE KLANKBORDGROEP ESCALEERT (MEI 2013 – HEDEN)

Eind mei begint zich de opmaak te voltrekken naar een vertrouwenscrisis tussen de meerderheid van

de klankbordgroep en het ministerie van Economische Zaken. Op 3 juni was er een vierde

bijeenkomst gepland van de klankbordgroep. Twee weken van te voren zouden de leden de

desbetreffende stukken krijgen. Begin juni is er nog steeds niets gearriveerd en het ministerie besluit

de bijeenkomst uit te stellen. De communicatie hierover verloopt volgens enkele betrokken

gebrekkig. In de tussentijd zijn er nog geen conceptstukken gestuurd naar de klankbordgroep,

ondanks dat dit beloofd was. Hierdoor rijzen er vraagtekens bij de sommige leden, mede doordat 1

juli het onderzoek afgerond moest zijn. Op 11 juni schrijven de betrokkenen van Boxtel,

Milieudefensie, Noordoostpolder, stichting schaliegasvrij Haaren en Stichting Stop Steenkoolgas, een

informele brief naar het ministerie als voorzitter van de klankbordgroep. In de brief beklagen ze zich

over de gang van zaken rondom het conceptrapport en de bijeenkomst. Zij vragen het ministerie,

wanneer zij de afgesproken stukken in ontvangst kunnen nemen (Atsma, Huissteden, Mil van,

Musters, & Ritsema, 2013). De provincie ondertekent de oproep niet, maar was het met de strekking

van de brief wel eens.

De problemen verergeren als op donderdag 20 juni de DG van het ministerie de betrokken politieke

verantwoordelijke belt met de mededeling, dat het ministerie graag geheimhouding wil, totdat de

Tweede Kamer het stuk kan ontvangen. Een dag later wordt duidelijk dat er niet alleen

geheimhouding geëist wordt, maar de betrokken partijen ook het onderzoek zelf niet mogen inzien.

De klankbordgroep krijgt alleen een mondelinge toelichting van het consortium. Het ministerie stelt

de deadline voor akkoord op maandag 24 juni. In de tussentijd stuurt de gemeente Noordoostpolder

nog aanvullende vragen naar het ministerie, maar krijgt hier geen antwoord op. Maandag 24 juni

stuurt als eerste Milieudefensie (2013c) een persbericht eruit, dat zij niet akkoord gaan met de

gestelde eisen. Dezelfde avond geeft de provincie Noord-Brabant als eerste aan uit de

klankbordgroep te stappen. De beslissing is in overleg met de andere provincies in Zuid-Nederland en

Flevoland genomen. In 24 uur stappen ook de gemeenten Boxtel, de Noordoostpolder en stichting

schaliegasvrij Haaren eruit. Vijf van de zeven leden van de klankbordgroep hebben dan de

klankbordgroep verlaten.

De belangrijkste reden voor het verlaten van de klankbordgroep ligt vooral in de mondelinge

toelichting. De partijen voelen zich niet serieus genomen, doordat zij het onderzoek niet meer zelf in

mogen kijken. Enkele partijen geven zelfs aan, dat als ze best wilden wachten tot de Tweede Kamer

65

het rapport had aangenomen. Zij konden echter niet accepteren, dat zij zelf niet in het onderzoek

konden kijken en gebruiken (Gemeente Boxtel, 2013; Interview B, 2013; Interview C, 2013; Interview

G, 2013). Het ministerie wordt een eenzijdig actie verweten, waarmee ze het vertrouwen beschadigd

hebben. De stroeve communicatie is hierbij een extra argument voor het verlaten van de

klankbordgroep.

Na het verlaten van de klankbordgroep leden is de achtervang gecontacteerd door het ministerie. De

gemeente Haaren en Stichting Stop Steenkoolgas hebben bedankt, om zitting te nemen in de

klankbordgroep. De provincies hadden al gezamenlijk de beslissing genomen om te stoppen. Alleen

Rabobank Nederland heeft de uitnodiging geaccepteerd (Interview B, 2013; Lodewijks, 2013b). Op 3

juli bespreken de overgebleven leden het concept-rapport in de laatste vergadering van de

klankbordgroep. In zijn reactie aan de Tweede Kamer geeft de minister ook aan, dat het proces zich

volgens de eerder afgesproken manier zal voltrekken (Ministerie van EZ, 2013d).

Het uiteen vallen van de klankbordgroep zorgt voor een toename van media-aandacht. Op maandag

24 juni publiceren 55 hoogleraren een manifest tegen schaliegas in de Trouw (Rotmans et al., 2013).

Het manifest wordt voornamelijk ondertekend door deskundigen op het gebied van transitie en

milieukunde. Rien Herber, hoogleraar in de toegepaste geologie en deskundige op het gebied van

mijnbouw, verwijt de hoogleraren, dat het manifest niet ondertekend is door een deskundige op het

gebied van mijnbouw. Ook had het meer zin gehad om het rapport na het uitkomen te bekritiseren,

dan voordat het is uitgekomen. In de kritiek op de voorbarigheid van de hoogleraren staat de heer

Herber niet alleen (Interview C, 2013; Lodewijks, 2013c).

Op 1 juli, de laatste dag van de te onderzoeken periode, publiceert de Commissie voor de m.e.r. zijn

voorlopige conclusies. De Commissie heeft geen conceptrapport van het ministerie gekregen, maar

trekt eerste aannames op basis van eerdere stukken en gesprekken met ambtenaren. Zij zien dat het

onderzoek de veiligheid van personen, de natuur en milieu eng uitgelegd (Commissie voor de m.e.r,

2013a). De beperkte scope van het onderzoek brengt risico’s met zich mee. Zij steunen hiermee de

kritiek, die veel tegenstanders in het proces hebben geuit, en roepen de minister op tot meer

onderzoek naar de risico’s van schaliegaswinning (Commissie voor de m.e.r, 2013b).

7.5 AFSLUITING

Het schaliegasdebat is nog in volle hevigheid bezig, toch is 1 juli een mooi eindpunt. Het is de dag dat

het onderzoek van het consortium onder leiding van Witteveen & Bos afgerond zou moeten zijn. Het

rapport is grotendeels ook af, maar wordt pas na het reces naar de Kamer gestuurd. Hiermee zal er

een nieuw hoofdstuk in de schaliegasdiscussie beginnen. De discussie van de afgelopen 3 jaar geven

een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid, dat hier een herhaling van standpunten gaat

plaatsvinden. Beide kampen zullen de discussie weer proberen te beïnvloeden. Van de geïnterviewde

mensen is er duidelijk geen consensus, of de boringen plaats gaan vinden of niet. De meeste

tegenstanders geloven er oprecht in, dat het niet gaat gebeuren en visa versa. De minister van

Economische Zaken staat voor een beslissing, die vele liever niet zouden willen hebben. Er is een

grote waarschijnlijkheid dat elke beslissing uiteindelijk eindigt bij de Raad van State. Ook zal elke

beslissing breed uitgemeten worden in de media. Voor de minister is het dus zaak om een goed

afgewogen beslissing te kunnen maken en deze naar buiten uit te kunnen leggen. In het volgende

hoofdstuk zal het besluitvormingsproces geanalyseerd worden.

66

8. LEGITIMITEIT IN HET SCHALIEGASPROCES

De schaliegasbesluitvorming en discussie zijn in grote mate gepolariseerd. Voor- en tegenstanders

zijn in de media een ‘gevecht’ aan het uitvoeren. Binnen de overheid staan er verschillende

bestuurslagen tegenover elkaar. Er is in redelijkheid de vraag te stellen of er op korte termijn

enigszins rust komt in de discussie. In dit hoofdstuk zullen de beschreven casussen uit de

hoofdstukken 6 en 7 geanalyseerd worden. De analyse zal gebeuren op basis van de beschreven

theorie. Er wordt onderscheid gemaakt tussen legitimiteit als legaliteit, rechtvaardigheid en

uitdrukkelijke toestemming in twee verschillende dimensies: formele en deliberatieve

besluitvorming. Per dimensie van legitimiteit zal er in een paragraaf het proces geanalyseerd worden.

Hier is nadrukkelijk geprobeerd om overlap te vermijden, maar dit is niet altijd mogelijk. Zoals

Scharpf (1999) al aangeeft, zijn de dimensies enigszins theoretisch en lopen ze in werkelijkheid door

elkaar door.

TABEL 8 OPERATIONALISATIE VAN FORMELE EN DELIBERATIEVE LEGITIMITEIT

Dimensie Formele Besluitvorming Deliberatieve besluitvorming

Legaliteit / input Bevoegdheden Uitwisselen van argumenten in de media

Kenmerken Wijze van besluitvorming Interactieregels Arenaregels

Beroepsmogelijkheden Onderhandeling over normen en waarden

Rechten van de minderheid en de meerderheid

Vertrouwen

Rechtvaardigheid / output Het behalen van effectieve resultaten (consensus over de inzet van middelen)

Dominantie van expertkennis Informele en formele uitwisseling van wetenschappelijke data

Depolitiseren van kennis Onderhandeling over wetenschappelijke data

Politiek over de inzet van middelen Bereikt resultaat over de inzet van middelen

De normatieve effecten van beleid (consensus over normen en waarden)

Overheid handelt als homogene groep Informele en formele uitwisseling van normen en waarden

Ondubbelzinnigheid van bevoegdheden

Onderhandeling over normen en waarden

Lage mate van participatie van derde partijen, of belangengroepen

Bereikt resultaat over normen en waarden

Instemming / throughput Instemming primair door de

volksvertegenwoordiging Invloed van volksvertegenwoordigers

Lage mate participatie van maatschappelijk middenveld en bedrijven

Participatie van maatschappelijk middenveld en bedrijven

Verantwoording gericht op volksvertegenwoordiging (Mulgan)

Verantwoording tegenover burgers gericht op geloofwaardigheid (Tatenhove)

Handelen op basis van democratische normen

Handelen op basis van democratische normen

8.1 LEGITIMITEIT ALS LEGALITEIT

Legitimiteit als legaliteit is te onderscheiden in twee verschillende deelgebieden. Als eerste is er de

formele besluitvormingsprocedure, waarin de legaliteit gekoppeld wordt aan het recht. Actoren

hebben bevoegdheden, die ze bij wet verkregen hebben, en op basis van deze bevoegdheden

67

mengen ze zich in de besluitvormingsprocedure. Een andere vorm is de deliberatieve

besluitvormingsprocedure, waar recht niet de enige bron van autoriteit is. De bevoegdheden van

actoren worden ter discussie gesteld door andere partijen. Hiermee creëren ze een ruimte, waar de

geaccepteerde regels niet meer vanzelfsprekend zijn. Hajer (2003) onderscheidt hierbij drie

verschillende dimensies. Als eerste is er een uitwisseling van argumenten. Daarnaast komen de

partijen in onderhandelingen over de spelregels van de besluitvorming. Als derde is er een

zogenoemde culturele politiek, waar de waarden van mensen onderdelen wordt van de

besluitvorming. Van de drie dimensies hebben er twee grote overlap met andere dimensies van

legitimiteit. Het uitwisselen van argumenten heeft overlap met de consensus over wetenschappelijke

feiten, en culturele politiek gaat over het bereiken van een consensus over normen en waarden. Er is

gekozen om beide dimensies te bespreken in de volgende paragraaf over legitimiteit als

rechtvaardigheid, om enigszins de overlap te beperken. Als laatste zal het vertrouwen tussen de

verschillende partijen worden besproken.

8.1.1 FORMELE VS. DELIBERATIEVE BESLUITVORMING

In de eerste periode verliep de besluitvorming vooral binnen de formele procedure. Er is in 2009 de

eerste exploratievergunning afgegeven en hiermee ging Cuadrilla langs bij de gemeenten. De

verschillende bestuurslagen van de gemeente, provincie en rijksinstellingen hadden geen problemen

met de boringen. Allemaal waren ze in deze periode niet bezig met de mogelijke weerstand tegen

schaliegas. Het argument van EBN, dat de normale vergunningsprocedure gevolgd werd, is de beste

symbolisering hiervan. Alle overheidslagen handelden op basis van de bevoegdheden die ze wettelijk

gezien hadden. Zo konden de gemeente Boxtel en de provincie Noord-Brabant niet veel breder

toetsen, dan de mogelijkheden van de toenmalige wetgeving. Vanuit de betrokken actoren, was het

ook niet meer dan logisch, dan dat ze handelden op basis van deze bevoegdheden.

De verandering in besluitvormingsprocedure begon ongeveer op het moment, nadat de gemeente

Boxtel de bouwvergunning toekende aan Cuadrilla. In januari 2011 kwam het eerste openlijk

georganiseerde verzet tegen schaliegas in Nederland. Het bekendst was de organisatie Schaliegasvrij

Haaren, die in de persoon van de heer Atsma actief campagne voert tegenover de

vergunningverlening. Hiervoor was er nog geen lokale campagne te constateren, mede door het

relatief lage aantal zienswijzen op de bouwvergunningsaanvraag en niet uitzonderlijk hoge

belangstelling bij de informatievoorzieningen in de beginperiode. De actievoerders weten door

manifestaties vooral bij lokale media aandacht te genereren. Echte landelijke media-aandacht begint

pas wanneer de provincie Noord-Brabant en het waterbedrijf Brabant Water zich kritisch opstellen.

In mei 2011 beginnen zij voor het eerst openlijk de regels ter discussie te stellen. Vooral de provincie

creëert aandacht met de open brief aan het ministerie, waarmee ze extra onderzoek vragen. Het

verzoek wordt in korte tijd ook gesteund door de betrokken gemeenten en andere actoren.

De roep om extra onderzoek werd dan wel gedeeld door meerdere betrokken actoren, de echte

verandering kwam pas na handelen van de rechter. De rechter is bij uitstek een actor die betrokken

is bij de formele besluitvormingsprocedure en niet of nauwelijks bij de deliberatieve besluitvorming.

Het doet uitspraak op basis van de wet en volgt hierbij de regels. Pas toen de rechter de

bouwvergunning in Boxtel vernietigde, kwam er extra onderzoek. Voor de verandering in beleid

hadden de tegenstanders, dus hulp nodig van een actor uit de formele besluitvorming.

Na het toezeggen van het onderzoek is er weinig meer gebeurd in de formele besluitvorming. De

vergunningen zijn ingetrokken en er zijn nog geen nieuwe besluiten genomen. Het instellen van de

klankbordgroep laat zien, dat er deels aandacht is voor andere partijen. Na oktober 2011 is er vooral

aandacht voor het onderzoek. Voor- en tegenstanders proberen via de media de andere partijen en

vooral het publiek te overtuigen. Alle handelingen worden uitvergroot in de media. Op de dag van de

68

eerste bespreking van het onderzoeksplan in de klankbordgroep, was het onderzoeksplan al gelekt.

Organisaties proberen bij naam of anoniem het proces van buiten en binnen te veranderen.

Milieudefensie claimt bijvoorbeeld, dat de kritiek op het onderzoeksplan in de media heeft

bijgedragen tot de verbetering.

Toch is het niet zo dat de formele bevoegdheden niet meer belangrijk zijn. Hoewel er veel aandacht

uitgaat naar de bespeling van de media en het publiek, blijft de Tweede Kamer belangrijk. De

gesproken actoren gaan er van uit (Interview A, 2013; Interview B, 2013; Interview C, 2013; Interview

D, 2013; Interview E, 2013; Interview F, 2013; Interview G, 2013; Interview H, 2013), dat uiteindelijk

de Tweede Kamer de definitieve beslissing neemt (Interview D, 2013). De Kamer wordt door middel

van Algemene Overleggen en het vragenuur over het onderzoek geïnformeerd door de minister. Ook

kleine veranderingen in de standpunten van partijen kunnen groot gebracht worden. Zo ook met de

wisseling van standpunt van de PvdA. Vooral het ministerie van Economische Zaken blijft naar buiten

toe sterke formalistische neigingen hebben. Zo praten het ministerie tijdens bijeenkomsten met

andere bestuurders en burgers, vooral over bevoegdheden. In de klankbordgroep bleven ze ook

herhalen, dat zij uiteindelijk de beslissing namen en de klankbordgroep adviseert. Het ministerie

heeft zich verder ook maar weinig gemengd in de publieke discussie over schaliegas. Buiten de

Tweede Kamer heeft de minister maar weinig mediaoptredens gegeven over het onderwerp. In de

Tweede Kamer heeft hij sterk de lijn gevolgd, dat hij niet voor of tegen schaliegaswinning is. In het

proces heeft hij zich meestal erg terughoudend opgesteld. Ondanks dat heeft hij meerdere keren

aangegeven, dat uiteindelijk het ministerie gaat over de mogelijke winning. Gezien de grote

economische belangen van de gasvoorraden, is deze opstelling te begrijpen. De terughoudende

opstelling zal ook deels beïnvloed zin door ophef over de aardbevingen in Groningen. Hier hebben

het afgelopen anderhalf jaar meerdere (krachtige) aardbevingen plaatsgevonden. In het

schaliegasdebat is het afgelopen jaar ook meer aandacht gekomen voor de risico’s op aardbevingen.

Van de aan de staat gelieerde instellingen was alleen TNO erg actief in de publieke discussie. Andere

instellingen als de EBN en SodM hebben zich erg terughoudend opgesteld.

In de eerste periode was er een sterke nadruk op de formele besluitvorming. Naarmate het proces

vordert, proberen steeds meer partijen onderdeel worden van de discussie. Het zijn vooral partijen

die kritisch kijken richting mogelijke schaliegasboringen en proberen door media aandacht het beleid

te wijzigen. Naarmate het proces vordert neemt de kracht van de druk van ‘buiten’ toe. Er ontstaat

een steeds grotere coalitie die mede met de uitspraak van de rechter, het ministerie dwingt om extra

onderzoek te doen. De deliberatieve besluitvorming is uiteindelijk deels geïnstitutionaliseerd door de

oprichting van de klankbordgroep. Op dit moment is er een soort status qua, doordat iedereen wacht

tot het onderzoek afgerond is. Behalve vanaf juni 2013 is het sinds het afkondigen van het onderzoek

een stuk rustiger dan in eerdere perioden. Waarschijnlijk is het pas na de zomer van 2013 te zien in

hoeverre de verhoudingen tussen beide soorten besluitvorming zijn ontwikkeld. Alles heeft te maken

met de uiteindelijke positie van de Tweede Kamer.

8.1.2 DE ONDERHANDELING OVER SPELREGELS

In de loop van de tijd verandert de onderhandeling over de spelregels. In de eerste periode vanaf

januari 2011 is er vooral te zien, dat partijen onderdeel willen worden van de besluitvorming.

Groepen als Milieudefensie, omwonenden, provincie, Brabant Water en anderen spreken zich in de

media uit over het onderwerp. Vaak wordt hiermee geprobeerd een positie in het debat te krijgen.

Het beste voorbeeld is de brief van de provincie Noord-Brabant, waarin deze aangeeft geen

bevoegdheden te hebben, maar toch kritisch is richting mogelijke schaliegaswinning. Vanuit een

positie waarin de provincie in eerste instantie geen bevoegdheden meer had, wordt ze weer

deelnemer in het besluitvormingsproces. De onderhandeling over de interactieregels worden

uiteindelijk (deels) afgerond, door de consultatieronden. Hier worden in 7 verschillende ronden de

69

verschillende belanghebbenden geconsulteerd over het onafhankelijke onderzoek. In eerste instantie

waren het er 5, maar op aandringen van de zuidelijke lagere overheden zijn er nog twee extra rondes

gehouden voor de gemeenteraad in Boxtel en lokale en regionale overheden in Zuid-Nederland. Uit

de verschillende gesprekken zijn meerdere vertegenwoordigers geselecteerd vanuit een bepaalde

achterban. In het verloop van het proces zijn deze keuzes niet echt meer ter discussie komen te

staan.

Tegelijkertijd is er een tegenovergestelde beweging van de arenaregels. In het begin zijn de

arenaregels minder van belang. Alle betrokkenen hebben het vooral over de risico’s van de boringen

en maken hier gebruik van dezelfde informatie. De conclusies van verschillende onderzoeken worden

anders uitgelegd, maar de partijen zien de belangrijke zaken nog op dezelfde wijze. Na verloop van

tijd wordt de discussie bij tegenstanders breder dan bij voorstanders. Het nut en de noodzaak van

schaliegas voor de samenleving, de rol van ‘groene’ energievormen en het tekort aan draagvlak

worden langzaam onderdeel van de discussie. De meeste strijd ontstaat hierbij rondom de opzet van

het onderzoek van Witteveen en Bos. De tegenstanders proberen voortdurend het onderzoek breder

te trekken, dan het in eerste instantie is toegezegd. Het onderscheid welke informatie relevant is

verandert in steeds grotere mate tussen de partijen. Voorstanders van schaliegaswinning blijven

vooral hangen in de discussies over risico’s. Echte onderzoeken naar draagvlak en andere dimensies

worden niet geïnitieerd door belangrijke spelers. Een sociaal omgevingsonderzoek, zoals EBN daar nu

mee begonnen is, komt pas anderhalf jaar nadat er weerstand ontstond. Ook het ministerie van

Economische Zaken komt niet uit de formele setting en blijft de besluitvormingsprocedure uitleggen.

De belangenafweging die hierachter zit, leggen ze niet of nauwelijks uit aan burgers of andere

overheden. Het is dan ook niet verwonderlijk dat deze soms moeite hebben om de positie van het

ministerie begrijpen. Van de voorstanders heeft Cuadrilla proactief gehandeld op het commentaar

over de breedte van de discussie. Zij zien de noodzaak tot draagvlak in en proberen hier iets te

veranderen, door bijvoorbeeld altijd te verschijnen bij voorlichtingen, ook al zijn ze door

tegenstanders georganiseerd, of door extra onderzoek te doen. Het is echter niet de partij die de

verschillende groepen kan verzoenen., Hiervoor worden ze te veel gewantrouwd en hebben ze een

eigen agenda.

Het begin kenmerkt zich door de strijd om deel te mogen nemen aan de besluitvorming. Vooral

tegenstanders proberen aandacht te genereren tegen schaliegasboringen. Naarmate het proces

vordert komen er een aantal vertegenwoordigers duidelijker naar voren. Uiteindelijk wordt de strijd

afgerond met de deelname aan de klankbordgroep.

8.1.3 VERTROUWEN

Het vertrouwen tussen actoren is erg verschillend. Het lijkt erop dat actoren die negatief zijn richting

schaliegaswinning, ook minder vertrouwen hebben in het proces. Een voorbeeld hiervan is de twijfels

die vooral in het latere stadium geuit zijn richting het ministerie. Zo werd er in de klankbordgroep bij

sommige groeperingen getwijfeld aan de onafhankelijkheid van de deskundige en enkele leden van

het onderzoeksconsortium. Voor de twijfel over de onafhankelijkheid geldt, dat het later ook in de

media zijn beland. Een zelfde beeld is te zijn bij de kritiek op het eerste onderzoeksplan. Op dezelfde

dag dat het onderzoeksplan werd besproken, was er al anonieme kritiek in de media. In een situatie

waar er veel vertrouwen heerst, zou dergelijk opportunistische gedrag niet vertoond worden. Het

lijkt erop dat het gebrek aan vertrouwen zich vooral richt op de rijksoverheid. De verschillende

uitingen in de media zijn vooral kritisch op acties, waarvan de bevoegdheden bij het ministerie ligt.

De deels gebrekkige communicatie van het ministerie richting de klankbordgroep heeft het

vertrouwen niet versterkt.

70

Opvallend is dat de organisaties die iets verder van het proces in Boxtel stonden, zoals de provincie

Noord-Brabant en de gemeente Noordoostpolder, minder negatief zijn. Zij geven aan dat het proces

misschien niet de schoonheidsprijs verdient, maar enorm negatief zijn ze niet. Zelfs de tegenstanders

uit de gemeente Noordoostpolder zijn minder negatief dan de direct betrokkenen uit de gemeente

Boxtel. Het heeft er alle schijn van, dat vooral in de eerste periode in Boxtel, het vertrouwen tussen

voor- en tegenstanders sterk is gedaald. Hier zijn echter geen harde bewijzen voor.

Cuadrilla daarentegen lijkt – naarmate het proces vorderde – aan vertrouwen te hebben gewonnen.

Ze worden gerespecteerd, doordat ze altijd en overal aanwezig proberen te zijn, ook op

informatieavonden van felle tegenstanders. Het bedrijf heeft ook voor transparantie gekozen, door

de gebruikte fracking-chemicaliën openbaar te maken. Toch betekent het toegenomen vertrouwen

niet, dat mensen de argumenten van Cuadrilla geloven. De twijfel richting de argumenten is in het

verloop van het proces niet veranderd. Er blijft een ‘gezonde’ scepsis richting de agenda van het

boorbedrijf. Het bedrijf mag dan open en transparant zijn, het is nog steeds van plan om te boren.

Het ministerie van Economische Zaken wordt juist verweten dat het geen uitleg geeft over diens

standpunt en de afweging. Het blijven vaak hangen in de formele besluitvorming en beslissingen

worden slecht uitgelegd. De gemeente Boxtel vindt het moeilijk, dat het ministerie niet tot

nauwelijks aanwezig is geweest, om voorlichting te geven richting burgers. Ze zijn niet in staat om op

lokaal niveau de belangenafweging uit te leggen. Het is voor de gemeenten moeilijk om de afweging

van het Rijk uit te leggen. Dit komt ook omdat sommige belangen, zoals de geopolitieke

energiebelangen, vaag en abstract zijn. Een actieve voorlichtingscampagne van het ministerie zelf,

zou de eigen positie helderder maken bij burgers. Een transparantere en meer open besluitvorming

zou het vertrouwen in het ministerie kunnen verbeteren. Het zou de tegenstanders niet van mening

doen veranderen, maar kan wel de acceptatie van de beslissing op de langere termijn vergroten.

Vertrouwen blijft een moeilijk onderwerp in de discussie. Het lijkt er sterk op dat in de periode in

Boxtel het vertrouwen tussen de partijen is verminderd. Enkele partijen, zoals Cuadrilla, lijkt toch een

groei aan vertrouwen te hebben gerealiseerd. Toch lijkt de discussie zo gepolariseerd, dat er een

groot wantrouwen blijft bestaan.

8.1.4 CONCLUSIE

Uit het voorgaande blijkt, dat de positionering van een actor in het debat invloed heeft op de manier

waarop iemand kijkt naar de formele of deliberatieve besluitvorming. Vooral voorstanders en het

ministerie blijven sterk leunen op de formele besluitvorming. Tegenstanders proberen juist door

middel van de deliberatieve besluitvorming invloed te ontwikkelen. De tegenstanders staan veel

sterker in de deliberatieve besluitvorming dan in de formele besluitvorming. De belangen van

tegenstanders spelen nauwelijks een rol binnen de formele bevoegdheden. Het ter discussie stellen

van de bevoegdheden van de formele partijen, is vooral bedoeld om meer invloed te krijgen in de

besluitvorming. Door middel van druk van buiten hebben de tegenstanders zich ten dele onderdeel

kunnen maken van de discussie. Hoewel ze onderdeel zijn geworden van de klankbordgroep, hebben

ze nog geen daadwerkelijke beslissingsbevoegdheid gekregen. Toch zijn ze in staat geweest om de

discussie en de besluitvorming dusdanig te veranderen, dat het proces redelijk tot stilstand is

gekomen. Het zijn ook de tegenstanders die de discussie breder proberen te maken, om zoveel

mogelijk tegenargumenten te kunnen gebruiken. Het ministerie van Economische Zaken heeft

moeite om aanwezig te zijn in de deliberatieve discussie. Ze hebben er structureel voor gekozen om

zich vooral aan de Tweede Kamer te verantwoorden. Omwonenden en belangenorganisaties krijgen

maar ten dele een voet aan de grond. Wat de gekozen strategie betekent voor het vertrouwen is

onduidelijk. Een aantal partijen geven aan dat zij het ministerie actief zouden willen zien. Verder

onderzoek is nodig om te onderzoeken welke strategie vereist is om het vertrouwen te verbeteren.

71

8.2 LEGITIMITEIT ALS RECHTVAARDIGHEID

De tweede dimensie is legitimiteit als rechtvaardigheid. Bij rechtvaardigheid wordt zowel het behalen

van wezenlijke doelen of effectiviteit bedoeld, als morele of normatieve rechtvaardigheid. In het

onderzoek is er als uitgangspunt genomen, dat zowel consensus over normen en waarden als

wetenschappelijke kennis, rechtvaardigheid geeft. Want consensus betekent dat de meeste actoren

zich kan vinden in de normen en waarden of de feiten, en daarmee een kleine minderheid wordt

uitgesloten. Consensus is dus de beste graadmeter van de mate waarin er rechtvaardigheid is.

8.2.1 CONSENSUS OVER WETENSCHAPPELIJKE KENNIS

In de besluitvorming over de winning van schaliegas is er geen consensus over de wetenschappelijke

feiten. Door heel het proces heen is er de onduidelijkheid over de risico’s van schaliegasboringen.

Een belangrijke bron van onzekerheid is de afwezigheid van uitgebreide wetenschappelijke studies.

De studies die wel gedaan zijn worden niet betwist, maar anders uitgelegd. Het beginprobleem is dat

er te weinig wetenschappelijke kennis is. Onderzoeken naar schaliegas in de VS zijn nog maar recent

en niet talrijk. Publicaties buiten de VS zijn nog veel zeldzamer, vooral doordat er nog weinig

winningsboringen hebben plaatsgevonden. In het Verenigd Koninkrijk is er voornamelijk onderzoek

gedaan naar de impact van boringen op mogelijke aardbevingen, maar er is geen ervaring met

uitgebreide winning in een regio. Hierdoor is er onvoldoende kennis voor een wetenschappelijk

onderbouwde visie.

In Nederland is er ook nog eens een gebrek aan data, door de afwezigheid van proefboringen.

Sommige effecten van boringen zijn alleen te meten door een boring uit te voeren. Vanwege het

vernietigen van de vergunning in Boxtel en het moratorium, is er nog niet in Nederland geboord.

Voor de discussie betekent concreet, dat het onduidelijk is of de extra veiligheidsmaatregelen die in

Nederland zijn vereist, voor effect hebben. In de discussie verwijzen voorstanders vaak aan de

verschillen tussen in milieu- en veiligheidsregels bij boringen in Nederland en de Verenigde Staten.

Het is nu onmogelijk om lokaal de effecten van de extra maatregelen te zien. Vooral de

tegenstanders van boren hebben hierdoor een comfortabele positie. De onzekerheid over risico’s

zorgt ervoor, dat iedere claim niet met zekerheid weersproken kan worden. Een argumentatie zoals

hierboven, tussen de verschillen van Nederland en de VS, is daarbij te speculatief. Hetzelfde geldt

voor de argumenten van de tegenstanders, maar deze hoeven zich niet te verdedigen.

De dialoog tussen de verschillende partijen heeft daarom veel contouren van een ‘dialogue of the

deaf’ (Eeten, 1999). Voor- en tegenstanders gebruiken dezelfde onderzoeken en informatie, vaak

omdat er ook maar relatief weinig onderzoeken zijn gedaan.

Dezelfde onderzoeken worden door de verschillende actoren anders geïnterpreteerd. Voorstanders

gebruiken de onderzoeken om aan te geven, dat boren naar schaliegas relatief veilig is, terwijl

tegenstanders juist de risico’s benadrukken. Een voorbeeld is het onderzoek van Osborn et al. (2011)

en EPA (2012), waarin er een link wordt gelegd tussen het boren naar schaliegas en de mogelijkheid

van methaanvervuiling in het grondwater. Volgens de EPA ligt de oorzaak van het lekken bij

menselijke fouten in het boorproces. Tegenstanders benadrukken hierbij, dat er dus grote risico’s

zitten aan de schaliegaswinning, terwijl voorstanders blijven wijzen op de verschillen in

boormethoden tussen Nederland en de VS. De risico’s zouden in Nederland veel kleiner zijn, door het

gebruik van meerdere boorlagen. Beide argumenten zijn op het oog redelijk, maar zijn in wezen

antwoorden op verschillende vragen. Tussen de verschillende partijen vindt er nauwelijks interactie

plaats. Alle partijen herhalen de stellingen die ze de afgelopen jaren hebben betrokken.

72

Toch is het opvallend dat beide kampen veel gebruik maken van wetenschappelijke kennis. Beide

gebruiken wetenschappelijke onderzoeken, om de eigen argumenten te onderbouwen. Het geeft aan

dat expertkennis een belangrijk onderdeel blijft uitmaken van de discussie. Alleen vindt er een

politisering van de kennis plaatst. Kennis wordt onderdeel van de politieke discussie, in plaats van de

oplossing. Dit versterkt het deliberatieve karakter van de besluitvorming, omdat het de legitimiteit

van de beslissingen van de overheid betwist. Voor een legitieme beslissing moeten beide partijen

dezelfde kennis accepteren.

In de onderzochte periode is er geen eind gekomen aan de ‘dialogue of the deaf’. Er kan zelfs

aangenomen worden dat de dialoog juist verder verstoord is geraakt. Eind 2011 was er de

mogelijkheid om een gedragen wetenschappelijk onderzoek te doen in Nederland. Als er meer

aandacht besteed was aan het draagvlak voor de opzet van het onderzoek, dan had een deel van de

huidige discussie vermeden kunnen worden. Binnen de huidige discussie is het onderzoek in

diskrediet gebracht, door de beperkte scope. Ook zijn er mogelijkheden geweest om de

onderzoekers in het diskrediet te brengen. De latere procesgang, met de geheimhoudingsverklaring

en vooral de mondelinge toelichting, in plaats van het rapport, heeft ook niet geholpen. Door deze

handelingen neemt de mogelijke impact van het onderzoek af. Tegenstanders van de eindconclusie

hoeven niet inhoudelijk te reageren, maar kunnen vrij schieten op randvoorwaardelijke aspecten.

Hoe goed onderbouwd het onderzoek ook wordt, het zal de discussie niet snel veranderen.

Aangezien het onderzoek onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van Economische Zaken

valt, is de gebrekkige procesgang deels de verantwoordelijkheid van het ministerie. Ook omdat deze

van te voren al wist, dat de tegenstanders van boren alles zullen doen om een gunstig rapport voor

boren zwart te maken, mede door het al laten lekken van de onderzoeksopzet. Het ministerie heeft

uiteindelijk ook genoeg mogelijkheden hiertoe gegeven. Hiermee is de beste mogelijkheid om tot

onderhandelde en gedeelde kennis te komen, mislukt. De kennis blijft nu onderdeel van de politieke

discussie.

8.2.2 CONSENSUS OVER NORMEN EN WAARDEN

Naast een gebrek aan consensus over de wetenschappelijke feiten, lijkt er een gebrek aan consensus

over de normen en waarden. De normen en waarden van een persoon lijken invloed te hebben op de

positionering in het debat. Het best is dat te zien bij de argumentenkaart van TNO. Hier zijn er een

aantal overkoepelende waarden te ontdekken, zoals milieu, veiligheid, economie, etc. De invulling

van de waarden is echter anders bij voor- en tegenstanders. Voorstanders refereren vaak aan de

economische en politieke voordelen van schaliegas. Het kunnen directe economische belangen zijn,

als de waarde van gas. Of indirecte belangen, als het belang van kennis die ingezet kan worden in het

buitenland. Het achterliggende argument is meestal, dat investeren in schaliegas de positie van

Nederland verbetert. Tegenstanders kijken vaker vanuit het veiligheids- of milieuperspectief.

Omwonenden zien dat zij onevenredig hard worden geraakt door de mogelijke nadelen. De directe

omgeving van omwonenden heeft te lijden onder de mogelijke winning. In het proces zijn er nog niet

genoeg garanties gegeven om de omwonenden gerust te stellen. Milieuactivisten richten zich

actiever op de milieu- of klimaateffecten. Een voorbeeld hiervan is de focus op de transitie van

fossiele naar hernieuwbare energiebronnen.

Hetzelfde is deels te zien op de manier waarop er gebruik wordt gemaakt van informatie. De

interpretatie van wetenschappelijk onderzoek wordt beïnvloed door de positionering van iemand in

het debat. Voor- en tegenstanders lezen structureel andere conclusies uit publicaties. Zoals al eerder

aangegeven, zien tegenstanders vooral de risico’s in de publicaties, waar voorstanders juist een

bevestiging van de veiligheid ervaren. Een ander voorbeeld is de vergoeding voor de gemeente

Boxtel voor het boren. Voorstanders en bestuurders reageren hier meestal redelijk normaal over, zij

geven aan dat het normaal is dat de gemeente een vergoeding ontvangt. Sommige tegenstanders

73

zien echter het beeld van een boorbedrijf, dat geld geeft aan de overheid om de boringen mogelijk te

maken. Zij kunnen dit ervaren als een ongeoorloofde geldtransactie. De positionering in het debat

heeft hier grote gevolgen voor de manier, waarop personen een situatie lezen.

De relatie tussen normen en waarden en positionering in het debat is echter niet wetenschappelijk

bewezen. De stellingen hierboven zijn op basis van redelijke aannames door het analyseren van het

debat. Voor uitgebreid wetenschappelijk onderzoek verwijs ik naar de TU Delft, die op dit moment

onderzoek doen naar de verschillende normen en waarden in het schaliegasdebat. De bevindingen in

dit rapport zijn gebaseerd op de eigen ervaringen en analyses van bestaand materiaal. Uitgebreider

onderzoek zou een welkome aanvulling zijn.

Tijdens de onderzochte periode is er geen verdere consensus over de normen en waarden ontstaan.

Het lijkt er zelfs op dat consensus verder weg is dan ooit. In de eerste periode was er vooral een

discussie over de risico’s van de boringen voor de mens en natuur. Later worden er meer waarden in

de discussie betrokken en krijgen ze een grotere rol, zoals de energietransitie, nut- en noodzaak van

schaliegaswinning en het draagvlak bij de bevolking. Juist voor de discussie over normen en waarden

geldt, dat daar te weinig aandacht aan besteed is. In de eerste periode nam men genoegen met de

formele besluitvorming, waar normen en waarden een beperkte rol hebben. Later heeft het

ministerie niet van de mogelijkheden gebruik gemaakt, om de verschillende normen en waarden te

betrekken. Ondanks de hoop van verschillende organisaties en partijen, is het geen onderdeel

geworden van het onderzoek. In de huidige mentaliteit kiest het ministerie ervoor, om normen en

waarden grotendeels uit de procesgang te houden.

Daarnaast kan het grote verwijt zijn, dat de zogenaamde voorstanders hebben gekozen gebruik te

maken van de standaardoplossingen bij problemen (zie bijvoorbeeld Hisschemöller & Hoppe, 1995;

Koppenjan & Klijn, 2004). Door meer onderzoek te doen naar de mogelijke effecten van schaliegas,

zou de weerstand wel afnemen. Genoeg schrijvers concluderen dat deze strategie niet werkt bij

wicked problemen. Het is daarom ook apart, dat er consequent voor deze strategie is gekozen. In

eerste instantie gaven de verschillende overheden nog aan, dat zij de weerstand niet verwacht

hadden. Toch zijn maar weinig partijen consequent van strategie verandert. Van de betrokken

actoren, zijn het vooral de gemeente Boxtel en Cuadrilla, die actief in contact staan met de burgers.

De gemeente Boxtel heeft naarmate het proces vorderde ervoor gekozen, om zo open mogelijk te

zijn en de beslissingen te blijven uitleggen. Hoewel veel burgers waarschijnlijk niet eens zijn met de

beslissingen, lijkt het erop dat ze de gemeente niet wantrouwen. Verder onderzoek van onder

andere de rekenkamercommissie in Boxtel zal zich met deze vraag bezighouden. Het is Cuadrilla

vooral te prijzen, dat ze altijd en overal aanwezig zijn. Het is echter niet te verwachten dat een

boorbedrijf de tegenstanders kan overtuigen.

Het is vooral apart dat een aantal andere betrokken actoren vast is blijven houden aan de oude

strategie. Vooral het ministerie van Economische Zaken is het te verwijten, dat zij blijft vasthouden

aan de strategie van extra onderzoek. Ook de aan het ministerie gelieerde organisatie als EBN bleef

lange tijd vasthouden aan de bestaande strategieën. In eerdere projecten, zoals CO2-opslag in

Barendrecht en bij schaliegas wordt het weer duidelijk, dat onderzoek de legitimiteit van handelen

niet vergroot. Als de legitimiteit van het onderzoek en de daarop volgende feiten betwist worden,

dan heeft het onderzoek weinig toegevoegde waarde. In de schaliegascasus worden noch de feiten,

noch de normen en waarden van de voorstanders geloofd door de tegenstanders. Het proces zou

daarom juist hier aandacht voor moeten genereren en een beter gedragen besluitvorming

bewerkstelligen. In de besluitvorming over de schaliegaswinning is dit niet gelukt.

8.2.3 CONCLUSIE

74

Bij de legitimiteit als rechtvaardigheid is er een sterke mate van verschil te zien bij voor- en

tegenstanders. Net zoals bij legaliteit lijkt er een tweedeling te zijn tussen de voorstanders die een

formeel proces voorstaan, en de tegenstanders die via deliberatieve methoden het formele proces

onder druk zetten. De voorstanders proberen via nieuw onderzoek de claims van de tegenstanders te

weerleggen. Alleen hebben ze hierbij weinig oog voor de normen en waarden erachter en de

mogelijkheid van onderhandelde kennis. In wezen maken ze gebruik van de

standaardoplossingenwaar onderzoek als oplossing voor een verschil van mening wordt gegeven.

Hiermee gaan ze voorbij aan de kernverschillen bij wicked problemen, waar wetenschappelijke feiten

anders worden beoordeeld door partijen. Er is hierdoor een verschil in beleving tussen beide

kampen. Theoretisch gezien zal de oplossing van meer onderzoek waarschijnlijk niet werken, zolang

er geen aandacht gegeven wordt aan de normen en waarden erachter.

8.3 LEGITIMITEIT ALS INSTEMMING

In het theoretisch kader worden 4 verschillende vormen van democratische verantwoording en

netwerken gegeven. Verkozen politici moeten in staat zijn het netwerk te beïnvloeden. Het netwerk

moet een samenwerking zijn tussen private bedrijven en maatschappelijke instellingen en zij moeten

kritisch bekeken worden door haar achterban. Het netwerk moet verantwoording afleggen

tegenover burgers die effecten ondervinden van de beslissingen van het netwerk. Tenslotte moet het

netwerk handelen op basis van democratisch geaccepteerde regels. Alle 4 categorieën zullen we

apart bespreken.

8.3.1 DE ROL VAN DE VOLKSVERTEGENWOORDIGING

In het proces zijn er meerdere volksvertegenwoordigingen te onderscheiden. Als eerste zijn er op

drie dimensies vertegenwoordiging actief: gemeenteraad, Provinciale Staten en de Tweede Kamer.

Daarnaast zijn er nog meerdere gemeenteraden, namelijk in de gemeente Boxtel, Haaren en

Noordoostpolder. Ook zijn de Provinciale Staten in zowel Noord-Brabant als Flevoland direct

betrokken geweest. Per dimensie zal de democratische rol verder toegelicht worden.

8.3.1.1 DE ROL VAN DE GEMEENTERAAD

De rol van de gemeenteraad is per stad redelijk verschillend. In eerste instantie liep de

informatievoorziening in Boxtel en Haaren redelijk gelijk. De raad werd beide keren binnen een

maand geïnformeerd over de ontheffingsaanvraag van Cuadrilla. In Boxtel ging de aanvraag gepaard

met een vergunningsaanvraag. In Haaren is hier geen sprake van geweest. Op basis van de

vergunningsaanvraag zijn er al in de eerste maanden twee informatiebijeenkomsten geweest voor

zowel de raad als burgers. In januari 2011 werd de aanvraag voor de bouwvergunning in de

commissie besproken en uiteindelijk ook in de raad goedgekeurd. Naarmate het verzet toeneemt,

verandert ook de rol van de raad. In mei 2011 laten ze zich informeren door de meest betrokken

partijen. Hier wordt voor het eerst duidelijk, dat de situatie politiek gevoeliger ligt dan misschien in

januari verwacht werd. De verandering van positie is definitief, nadat de vergunning is vernietigd

door de rechter. In maart 2012 stemt de gemeenteraad unaniem tegen toekomstige boringen naar

schaliegas en verklaart zichzelf schaliegasvrij.

In de Noordoostpolder kwam een commissielid zelf met het nieuws over de opsporingsvergunning.

Alle keren dat de raad over het onderwerp heeft gesproken, was hij of zijn partij (GroenLinks)

betrokken bij het initiëren van de discussie. Eerst door het stellen van vragen tenslotte door het

indienen van een motie samen met de PvdA en ONS. De informatievoorziening vanuit het

gemeentebestuur is vooral passief geweest. Er zijn tot nu toe geen bijeenkomsten of

75

informatiemomenten georganiseerd. De gemeente heeft in september de eerste plannen voor een

dergelijke bijeenkomst.

Opvallend hieraan is dat de raad, totdat er weerstand ontstond, zichzelf een passieve rol toemat. In

de besluitvorming over de bouwvergunning hebben ze zich 2 keer laten informeren door het college.

Hier waren echter maar een beperkt aantal partijen bij betrokken. Pas toen er georganiseerde

weerstand tegen de boringen was, ging de raad actief op zoek naar informatie. Het is opmerkelijk dat

de raad zich niet voor januari 2011 heeft laten informeren door andere partijen dan Cuadrilla en

TNO. Vanuit de gemeenteraad en het College van B&W is hier eind 2012 over gesproken.

Gezamenlijk hebben ze geconstateerd, dat door de nieuwigheid van het onderwerp er aan beide

kanten fouten gemaakt zijn. Verder onderzoek van de rekenkamercommissie zal dit beeld

waarschijnlijk ondersteunen. Sinds het schaliegasvrij verklaren van de gemeente heeft de

gemeenteraad het onderwerp naar zich toe getrokken. Zij hebben nadrukkelijk gezegd, dat zij

uiteindelijk moeten beslissen over een vergunning. Toch blijft het apart dat bij zo’n nieuw

onderwerp, de raad zelf geen actieve informatievoorziening heeft geëist. Door deze gang van zaken

bleef de raad in grote lijnen afhankelijk van de keuzes van het college.

Toch kun je dezelfde opstelling ook zien in de gemeente Noordoostpolder. Sinds het in 2011 bekend

werd, dat er een exploratievergunning voor de regio is afgegeven, heeft er weinig

informatieverstrekking plaatsgevonden. De gemeenteraad is vooral passief geïnformeerd door het

College van B&W. Er heeft geen actieve informatievoorziening plaatsgevonden richting de raad. Er

zijn alleen twee bijeenkomsten georganiseerd door lokale tegenstanders van schaliegaswinning. De

raad zelf heeft ook nog niet actief aangedrongen op grootschalige informatievoorziening. De raad

heeft in de periode tussen 2011 en nu, maar drie keer en ook maar met een beperkte discussie, over

het onderwerp gesproken. De gemeente is wel van plan om in september een bijeenkomst te

organiseren voor burgers en raadsleden. Toch blijft het de vraag waarom de gemeenteraad zich niet

actiever heeft opgesteld in de discussie. Hoewel er nog wel onduidelijkheden zijn over risico’s en

andere onderwerpen, zullen deze de komende tijd ook niet verdwijnen. Het is daarom ook geen goed

idee om te blijven wachten op nieuwe informatie. Met een gevoelig onderwerp als schaliegas zou het

goed zijn, als de raad samenwerkt met het college. In Boxtel heeft men deze les al getrokken en het

zou niet verkeerd zijn als de gemeenteraad in de Noordoostpolder deze lijn zou volgen.

De rol van de gemeenteraad is in de verschillende gemeenten tot nu toe anders ingevuld. De situatie

is echter niet met elkaar te vergelijken. In Boxtel kwam er meteen een aanvraag voor een

bouwvergunning, terwijl er in de Noordoostpolder vanaf het begin een moratorium geldt. Toch lijkt

het erop dat de gemeenteraad pas laat in het proces is ingelicht. In Boxtel heeft men later besproken

de gemeenteraad een actievere rol te geven. Voor de Noordoostpolder is het wenselijk om hier ook

serieus over na te denken.

8.3.1.2 DE ROL VAN DE PROVINCIALE STATEN

De rol van de Provinciale Staten (PS) en Gedeputeerde Staten (GS) is beperkter, omdat ze minder

bevoegdheden hebben bij boringen. Opvallend is dat in beide provincies de GS geen advies heeft

gegeven over de boringen. Voor de provincie Noord-Brabant geldt, dat het onderwerp en het

adviesrecht te nieuw was voor de tijd die zij hadden. Uiteindelijk had het advies ook weinig

uitgemaakt, door de beperkte reikwijdte. Toch hebben beide keren de Staten van de provincie een

actieve rol gespeeld. De PS van zowel Noord-Brabant als Flevoland, hebben zich kritisch uitgelaten

over de mogelijke boringen. GS hebben zich daarna aangesloten bij de kritiek van de PS. Vooral de

timing van de provincie Noord-Brabant was van belang. Deze kwam vlak nadat het waterbedrijf

Brabant Water - als eerste openbare lichaam – zich kritisch had uitgesproken. Hiermee versterkte de

brief de aandacht voor het onderwerp in de media.

76

Toch had de brief ook een keerzijde. In de tijdspanne voor de brief heeft de gemeente Boxtel

meerdere keren advies gevraagd aan de provincie. In deze periode had de provincie nog geen

problemen met de boringen naar schaliegas. Toen zij eenmaal van mening waren veranderd, stonden

ze tegenover de eigen gemeente. De gemeente heeft dit als ongemakkelijk ervaren, wat te begrijpen

is. Toch werkt het in de politiek en het bestuur, dat de publieke opinie invloed heeft op het

standpunt van een instelling. De provincie kan het ook niet kwalijk genomen worden, dat zij van

mening zijn veranderd. Echter, ook hier geldt dat de Gedeputeerde Staten zich vooraf niet goed

geïnformeerd heeft over het onderwerp. Ten tijde van de vergunningverlening in Boxtel zag de

provincie weinig problemen met schaliegaswinning. Het is de vraag in hoeverre de provincie, net

zoals de gemeente, zich niet vergist heeft in het onderwerp. Hadden ze niet vooraf meer moeten

investeren in kennis over het onderwerp, zodat er minder ad hoc van standpunt werd veranderd?

De PS heeft in beide provincies een grotere rol gespeeld dan de bevoegdheden haar geven. In beide

gevallen heeft ze discussie losgemaakt over de mogelijke schaliegasboringen, door zich negatief te

uiten in de media. Opmerkelijk is dat dit beide keer op initiatief gebeurde van de PS en dat GS het

initiatief overnamen. Beide Gedeputeerde Staten hebben geen advies uitgebracht en in Brabant ook

niet afwijzend gereageerd op mogelijke boringen. Een verandering in standpunt is legitiem, maar er

mag kritisch gekeken worden hoe het eerder standpunt tot stand kwam.

8.3.1.3 DE ROL VAN DE TWEEDE KAMER

In september 2011 is de eerste vergadering van de Tweede Kamer over schaliegas. In 2010 heeft het

lid van Tongeren (GroenLinks) al wel vragen gesteld over onconventionele boringen, maar dat ging

over steenkoolgas. Door middel van een hoorzitting heeft de Kamer zich laten informeren over de

gang van zaken. In het eerste Algemene Overleg met de minister van Economische Zaken werd al

onafhankelijk onderzoek toegezegd. Dat is vooral gebeurd door druk van buiten de Kamer, en niet als

gevolg van het debat in de Tweede Kamer zelf. In latere AO’s zijn er wel kritische vragen richting de

minister gesteld. Opmerkelijk was dat dit vooral op basis van partijlijnen gebeurde. Zoals te

verwachten is GroenLinks erg actief in het stellen van kritische vragen, maar ook veel andere

oppositiepartijen zijn kritisch. Het opvallende is dat zowel de PvdA als de CDA langzaam van

standpunt zijn veranderd. De PvdA had een negatief standpunt over de boringen, maar is langzaam

positiever geworden. Terwijl bij het CDA juist het tegenovergestelde is gebeurd. Volgens enkele

geïnterviewde, is vooral het wisselen van de coalitie een belangrijke oorzaak hiervan geweest. Of dit

echter erg is, is moeilijk te bepalen. Sommige mensen kunnen het niet begrijpen dat in een proces

partijen van standpunt veranderen, terwijl anderen het juist een logisch gevolg van het politieke spel

vinden. Mensen wantrouwen echter politici die omwille van strategische belangen van standpunt

veranderen.

Belangrijker is dat tot op heden de Tweede Kamer nog geen beslissende rol heeft gespeeld in de

besluitvorming. Er is veel aandacht geweest voor in de Kamer voor het onderwerp. Er zijn veel

Kamervragen gesteld en partijen hebben actief deelgenomen aan de schaliegasdiscussie. Een

wisseling van standpunt is onderdeel van het NOS journaal. Toch zijn er nog geen definitieve

standpunten ingenomen. Alle partijen, behalve GroenLinks, wachten het onderzoek van Witteveen

en Bos af. Uiteindelijk zal de Tweede Kamer doorslag moeten geven in het schaliegasdossier. Zij

moeten gaan stemmen over de doorgang van een proefboring. Hoewel de PvdA en het CDA schuiven

in hun standpunt, is het nog onmogelijk te zeggen wat er uiteindelijk uit gaat komen.

77

8.3.1.4 DE VOLKSVERTENWOORDIGING ALS GEHEEL

De verschillende volksvertegenwoordigingen zijn in het begin maar beperkt betrokken geweest in de

besluitvormig. De gemeenteraad en de Tweede Kamer kwamen eigenlijk pas in beeld toen het proces

in volle gang was, maar speelden toen wel een cruciale rol. De gemeenteraad nam uiteindelijk in

Boxtel de verantwoordelijkheid, door extra informatie te eisen van de verschillende betrokken

partijen. Op 24 mei 2011 organiseerde ze zelf een bijeenkomst over de risico’s naar schaliegas.

Uiteindelijk namen ze ook unaniem de beslissing om Boxtel schaliegasvrij te verklaren. Hiermee

hebben ze het verkrijgen van een vergunning ingewikkelder gemaakt voor Cuadrilla. Door de

beslissing van de rechter kreeg de gemeenteraad de mogelijkheid om het proces van vooraf opnieuw

aan te vangen. Hier hebben ze handig gebruik van gemaakt.

De Tweede Kamer kwam pas in september voor het eerst in actie. In eerdere situaties waren het

vooral individuele Kamerleden die met name buiten de Tweede Kamer optraden, zoals Diederik

Samsom (PvdA) en Liesbeth van Tongeren (GroenLinks). Door middel van een hoorzitting lieten ze

zich informeren over schaliegas. In het vervolg hebben veel partijen van de mogelijkheid gebruik

gemaakt, om op verschillende momenten door te blijven vragen. Niet alleen de partijen die voor de

hoorzitting al actief waren. Sinds september 2011 is het zelden rustig geweest over het onderwerp.

De Kamer heeft bij vele gebeurtenissen vragen gesteld aan de minister. Mede hierdoor is het

onderwerp niet van de nationale agenda verdwenen.

De vraag blijft in hoeverre de informatievoorziening beter had kunnen zijn. Bij wicked problemen is

er vaak een kennislacune en is kennis betwist. De mate waarin iemand aan voldoende informatie kan

komen, is dubieus. Toch is het opvallend hoe gemakkelijk er vooraf over het proces gedacht werd. Er

zijn weinig betrokken instanties die vooraf inzagen, dat schaliegas niet zo eenvoudig was als het leek.

In het nog te publiceren onderzoek van de lokale rekenkamercommissie van de gemeenteraad van

Boxtel wordt deze conclusie ook onderstreept. Het probleem werd vooraf niet herkend als wicked.

Door het ontwikkelen van een toetsingskader kan in de toekomst zulke situaties misschien

ondervangen worden (Interview H, 2013). Hiermee kan vooraf bepaald worden of er risico’s zitten

aan een bepaald beleid, door te kijken naar de geschiedenis of naar vergelijkbare projecten. Het doel

moet zijn om mogelijke weerstand voortijdig op te sporen, zodat er niet pas gedurende het proces

moet worden ingegrepen. In de casus schaliegas is de weerstand geëscaleerd zonder dat de

volksvertegenwoordiging er iets aan kon doen. Er zou meer onderzoek kunnen komen naar hoe er

omgegaan kan worden met kennis, zodat zowel de rol van de volksvertegenwoordiging sterker wordt

en wicked problemen eerder gesignaleerd worden.

8.3.2 SAMENWERKING MET PRIVATE BEDRIJVEN EN MAATSCHAPPELIJKE INSTELLINGEN

Binnen de schaliegasbesluitvorming zijn er meerdere private partijen en maatschappelijke

instellingen actief. Binnen de voorstanders zijn het vooral olie- en gasbedrijven die zich actief

mengen in de discussie. Zo is er het voorbeeld van Cuadrilla dat zelf de vergunning wil hebben, maar

ook Shell laat zich in de media in positieve zin uit over schaliegas. De gas- en oliesector wordt

vertegenwoordigd door Nogepa, de lobbyorganisatie voor deze sector. Bij de tegenstanders is er een

bont gezelschap van private bedrijven en maatschappelijke instellingen. Een bedrijf dat prominent

aanwezig is, is Rabobank Nederland. Zij hebben een groot datacentrum in de buurt van de mogelijke

boorlocatie en zijn bang voor de mogelijke gevolgen van boren op het datacentrum. Een andere

prominente partij is Milieudefensie, die zich actief inzet tegen boringen. Milieudefensie heeft zich in

het proces enigszins ontwikkeld tot vertegenwoordiger van de milieuorganisaties. De omwonenden

zijn vooral gerepresenteerd door eerst schaliegasvrij Haaren en later ook Boxtel. Toen de

schaliegasdiscussie toenam, zijn deze organisaties samen gaan werken in Schaliegasvrij Nederland.

78

Hier is ook Milieudefensie onderdeel van. Het bekendst is de heer Atsma, die in verschillende

situaties de stichting heeft verantwoord.

Beide groepen instellingen hebben zich vanaf het begin actief opgesteld in het proces. Allemaal

hebben ze de mening van bestuurders proberen te beïnvloeden. De partijen zijn ook geaccepteerd

als vertegenwoordigers door de deelname in de klankbordgroep. In hoeverre zij de achterban echt

hebben vertegenwoordigd, is moeilijk te zeggen. Alle partijen hebben zich actief uitgelaten in de

media en bij bestuurders. De milieuorganisaties en omwonenden hebben zich ook laten zien door

middel van ludieke acties en demonstraties. Door de veranderingen die zich in het proces hebben

plaatsgevonden, heeft het er alle schijn van, dat dit redelijk goed gelukt is.

Toch is het de vraag hoe direct ze bij de besluitvorming betrokken zijn geweest. Hoewel ze onderdeel

waren van de klankbordgroep, hadden ze vooral een adviserende functie. Het nemen van besluiten

was niet voorbehouden aan de verschillende private en maatschappelijke organisaties. Het

ministerie heeft tijdens het proces erg duidelijk gemaakt, dat dit voorbehouden was aan het

ministerie en de Tweede Kamer. Toch hebben ze een grote rol gespeeld door heb lobbyen bij

organisaties, het organiseren van protesten en tegenmacht, het aanvragen van de vergunningen en

het creëren van media-aandacht. Het zijn ede klassieke rollen van bedrijven en maatschappelijke

instellingen in de besluitvorming. Hoewel ze geen directe beslissingsmacht hebben gekregen, hebben

ze toch invloed weten te verkrijgen. De invloed van derde partijen heeft de legitimiteit van de

besluitvorming verhoogd, aangezien de bevoegde instanties oprecht hebben moeten luisteren naar

de kritiek van andere partijen.

8.3.3 VERANTWOORDING AAN BURGERS

Verantwoording heeft tot doel om de keuzes uit te leggen aan het publiek. De verantwoording moet

helpen een beslissing meer legitimiteit te geven bij de bevolking.

In de besluitvorming over schaliegas is er op verschillende manieren verantwoording afgelegd

richting de burgers. De gemeente is gebonden aan formele regels met betrekking tot verantwoording

over besluitvorming. De gemeente is vooral lokaal betrokken, zij richtten zich vooral op het contact

met burgers. Als eerste hebben ze op verschillende manieren de burger geïnformeerd. Zo zijn er

meerdere nieuwsbrieven uitgegaan en heeft de gemeente twee bijeenkomsten georganiseerd. De

gemeenteraad heeft zelf ook nog een extra informatiesessie georganiseerd. Daarnaast zijn er

verschillende mogelijkheden geweest om het beleid te veranderen. Er zijn 14 zienswijzen ingediend

door onder andere Rabobank Nederland. De burgers hadden ook de mogelijkheid om van

beroepsprocedures gebruik te maken. Ook hier hebben de Rabobank Nederland en een andere

bewoner gebruik van gemaakt. Op basis van de beroepsprocedure is uiteindelijk de gemeentelijke

bouwvergunning vernietigd. De gemeente Boxtel heeft geprobeerd om open en transparant te

handelen richting de omwonenden. Ze hebben de burgers actief geïnformeerd over elke beslissing,

maar ook waar de grenzen van de bevoegdheden lagen. Toch hebben ze ook hier soms geprobeerd

om het ministerie te overtuigen op het moment dat de gemeente zelf de bevoegdheid niet had. Een

voorbeeld is het organiseren van een extra consultatieronde voor de gemeenteraad van Boxtel. Of de

brief van de gemeenteraad van Boxtel aan het ministerie betreffende de mogelijke verbetering van

het onderzoeksplan. De gemeente Boxtel lijkt ondanks de beperkte bevoegdheid oprecht geprobeerd

om de burgers te informeren en de keuzes van de gemeente te verantwoorden.

De gemeente Noordoostpolder heeft nog weinig ervaring met verantwoording naar burgers. Zij

hebben nog niet de echte besluitvormingsprocedures meegemaakt. Vooral omdat het debat in de

gemeente pas sinds maart 2013 gaande is.

79

De Provincie heeft maar een beperkte rol in de verantwoording. Zij missen uiteindelijk de

bevoegdheden om werkelijk van betekenis te zijn. Directe verantwoording naar burgers doen zij dan

ook niet. Wel kunnen ze de gemeente ondersteunen, zoals Flevoland gaat doen in de

Noordoostpolder. Ook de provincie Noord-Brabant is aanwezig geweest in Boxtel en Haaren, maar

heeft er niet voor gekozen om een actieve rol in te nemen.

Het ministerie heeft zichzelf niet vaak rechtstreeks verantwoord tegen burgers. In eerste instantie is

het niet vaak bij lokale bijeenkomsten geweest. Als het ministerie wel aanwezig was, heeft ze haar

keuze niet verantwoord, maar eerder het formele besluitvormingsproces uitgelegd. Hierbij baseerde

ze zich vooral op de verschillende soorten verantwoording van Mulgan (2000) Ook in de latere

periodes bij de klankbordgroep is de afweging niet rechtstreeks verantwoord. Het effect is dat het

onduidelijk is, waarom het ministerie voor schaliegas kiest. Een recht-technisch argument, door te

wijzen dat aan alle criteria is voldaan, komt er bij de burgers niet in. Het gevolg is dat het ministerie

consequent gezien wordt als voorstander van boringen, terwijl het ministerie hierover eigenlijk maar

weinig rechtstreeks heeft gezegd. Door de gesloten houding en de gebrekkige communicatie is de

positie van het ministerie moeilijk. Zij zouden zichzelf een dienst bewijzen door zich actiever te

bemoeien met de lokale setting.

Andere actoren als Cuadrilla en TNO mengen zich veel meer in de lokale situatie. Zoals wel vaker

vermeld is Cuadrilla bereid om op elke lokale avond te verschijnen. Zij leggen hier de eigen keuzes

uit. TNO mengt zich actief in de discussie, maar vooral als wetenschappelijke organisatie. Zij leggen

uit welke informatie zij hebben en welke conclusies zij daaruit trekken. De keuze behoort toe aan het

ministerie van Economische Zaken en uiteindelijk de Tweede Kamer. TNO maakt een advies, maar

maakt geen keuze. Verantwoording van TNO en Cuadrilla zijn daarom ook minder relevant.

De casus schaliegas is duidelijk een voorbeeld van de logica’s van Tatenhove. Als eerste wordt de

beslissing niet als juist opgevat. Tegenstanders vrezen voor de milieu-, klimaat- of veiligheidseffecten

van de schaliegaswinning. Het is de overheid en de boorsector niet gelukt om in het proces

tegenstanders te overtuigen van de juistheid van de beslissing. Daarnaast zorgt het ministerie er niet

voor, dat schaliegas opgevat wordt als het beste alternatief. De belangen van schaliegasboringen

worden niet tot nauwelijks besproken door de overheid. Hierdoor neemt de acceptatie van de

beslissing niet toe.

Ook de manier waarop er verantwoord wordt, creëert geen extra legitimiteit. Karsten (2013) geeft

aan dat proactieve en informele verantwoording beter werkt dan formele en passieve

verantwoording. De schaliegascasus is een voorbeeld van formele en passieve verantwoording door

de rijksoverheid. Het is maar weinig actoren in het proces gelukt, om informeel en proactief zichzelf

te verantwoorden. Op de lange termijn kan ervoor gezorgd worden dat, hoewel niet de ‘juiste’

beslissing wordt genomen, er wel begrip voor is. Informele en proactieve verantwoording zou de

logica van consequenties versterken en hierdoor meer legitimiteit creëren voor beslissingen.

Het is dus vooral het ministerie van Economische Zaken, waar er problemen zijn bij de

verantwoording richting burgers. Zij zouden zich transparanter op kunnen stellen en beter kunnen

communiceren. Het kan enorm helpen als zij proactief naar de gemeenten gaan, om de

belangenafweging uit te leggen. Uit de inventarisatie in het onderzoek blijkt dat de desbetreffende

gemeenten hier open voor staan.

8.3.4 HANDELEN OP BASIS VAN DEMOCRATISCH GEACCEPTEERDE REGELS

De laatste dimensie is het handelen op basis van democratisch geaccepteerde regels. In wezen komt

dit erg overeen met de eerste dimensie van legitimiteit. Al meermaals is geconstateerd dat er in het

80

begin sprake was van een sterk formalistische besluitvormingsprocedure. In het verloop van het

proces is er echter een sterk deliberatief element bij gekomen. Op initiatief van het rijk kwam er een

consultatieronde. Hiermee werden de deliberatieve actoren impliciet erkend door het ministerie van

Economische Zaken. Door de erkenning zijn beide vormen van besluitvorming onderdeel van de

casus, en wordt de democratische norm versterkt. Mensen hebben oprecht de mogelijkheid om van

buiten beslissingen van het rijk te veranderen. Door constante druk in de media en door middel van

demonstraties en ludieke acties, is het gelukt om de beslissing in ieder geval uit te stellen. De

beslissing vindt nu plaats in de openbaarheid en door middel van een uitgebreid publiek debat. De

vraag is of en in welke mate het geaccepteerd wordt, dat het ministerie alleen op basis van

bevoegdheden keuzes maakt. Argumenten doen er nu veel meer toe dan in 2009.

8.3.5 CONCLUSIE

Net zoals bij de twee andere dimensies van legitimiteit, is er een duidelijke tweedeling. Het

ministerie is erg formeel in de verantwoording. Zij zien de Tweede Kamer als belangrijkste autoriteit,

waaraan zij verantwoording moeten afleggen. Andere actoren, zoals het maatschappelijk

middenveld, bedrijven en burgers zijn minder aanwezig. De tegenstanders bevinden zich echter

eerder in deze groepen en willen ook meedoen in de besluitvorming. Daarom proberen ze door druk

ook onderdeel te worden van het proces.

Daarnaast is het opvallend dat de meeste volksvertegenwoordigingen een afwachtende rol innemen.

De volksvertegenwoordiging wordt meestal pas onderdeel van de discussie, als de weerstand zich

gemanifesteerd heeft. Aan de ene kant is het logisch dat het debat zich zo voltrekt. Aan de andere

kant gaat dit ook gepaard met een matige opstelling aan het begin van het proces. Bijna alle

volksvertegenwoordigingen hebben zich in het begin verkeken op wat schaliegas precies inhield. Het

is van belang dat zij in het vervolg hiervan leren en slimmer omgaan met beleid dat mogelijk

weerstand opwekt. Een actieve houding vanaf het begin zou hierbij helpen.

8.4 CONCLUSIE

De besluitvorming over schaliegas staat in alle dimensies van Beetham onder druk. De legaliteit van

het overheidshandelen wordt door tegenstanders niet zomaar geaccepteerd. Zij willen onderdeel zijn

van de besluitvorming en proberen via de media, hierop invloed uit te oefenen. Vooral het ministerie

van Economische Zaken laat dit (nog) niet toe en blijft vasthouden aan de formele besluitvorming. Zij

hebben alleen enige adviesmogelijkheden gegeven in de klankbordgroep. Het ministerie maakt

uiteindelijk de eigen keuze. Toch is er daarnaast wel sprake van een opkomende deliberatieve

besluitvorming. Bedrijven, maatschappelijke instellingen en omwonenden zijn in staat om het beleid

van het ministerie onder druk te zetten en te beïnvloeden.

De rechtvaardigheid van de besluitvorming staat onder druk, omdat zowel de wetenschappelijke

feiten als de normen en waarden door tegenstanders niet geaccepteerd worden. Het

wetenschappelijk onderzoek is beperkt en het onderzoek dat er is wordt verschillend

geïnterpreteerd. Ook verschillen de normen en waarden tussen voor- en tegenstanders. De

tegenstanders lijken vooral uit veiligheids-, klimaat- of milieuoverwegingen te handelen, terwijl

voorstanders duidelijk het economische belang voorop hebben staan. Het gebrek aan consensus

zorgt er vooral voor, dat de verschillende kanten elkaar niet begrijpen en langs elkaar heen praten.

Zo ontstaat er een dialoog, die vooral bedoeld is om de publieke perceptie te doen veranderen. De

tegenstanders lijken hier beter in te slagen dan de voorstanders.

Als laatste kan de democratische toestemming beter. De volksvertegenwoordiging handelt in eerste

instantie passief en laat het grootste gedeelte over aan de bestuurlijke macht. Ze komen vaak pas in

81

actie als er teveel (externe) weerstand ontstaat. Maatschappelijke instellingen en bedrijven zijn wel

onderdeel van het mediaspektakel, maar hebben weinig daadwerkelijke macht. Ze blijven in de

klassieke rollen hangen. Ook de verantwoording aan burgers kan beter. Vooral het ministerie van

Economische Zaken is erg formeel en legt de eigen standpunten niet uit. Hiermee is er een grote

kans, dat ze het vertrouwen en legitimiteit van het eigen handelen verminderen.

In het proces is er niet genoeg progressie geboekt in het verbeteren van de legitimiteit. Maar een

enkele actor is werkelijk anders gaan handelen. In de afgelopen drie jaar is er eigenlijk te weinig

reflectie geweest over het eigen handelen van een aantal partijen. Concluderend kan daarom ook

gezegd worden, dat het niet goed gaat met de besluitvorming over schaliegas. De legitimiteit staat

zwaar onder druk en op korte termijn lijkt het er niet op, of de (rijks)overheid hier een goede

oplossing voor vindt.

82

9. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

9.1 CONCLUSIES

Wicked problemen zijn problemen waarin geen gewenste situatie beschreven kan worden en geen

exacte locatie aan te wijzen is van het probleem. Het gevolg is dat er in de wetenschap noch in de

politiek consensus over is. Om consensus bij een wicked probleem te bereiken is netwerksturing

nodig. Daarmee kan in het beste geval tijdelijk consensus worden bereikt, of kan er geleerd worden

(policy learning). Hierdoor ontstaat een noodzaak tot een hoge mate van participatie van alle

betrokken actoren. Een netwerk is de meest logische oplossing voor het creëren van het deliberatief

proces. Ook zorgt het ervoor, dat legitimiteit anders wordt geoperationaliseerd.

Het doel van het onderzoek, zoals dat in deze scriptie is beschreven, is oplossingen te vinden die de

legitimiteit van de (rijks)overheid vergroten, zodat de spanningen tussen burgers en de overheid en

overheden onderling verminderen, bij wicked problemen.

Legitimiteit is nodig, omdat het macht omzet in autoriteit, zodat de geregeerden vrijwillig de acties

van de heersers accepteren. Legitimiteit staat niet vast in de samenleving. Het is een constructie die

te allen tijde onderhouden en versterkt dient te worden. In het onderzoek wordt gekeken naar

legitimiteit als legaliteit, rechtvaardiging en instemming. Legaliteit gaat over wettigheid of

procedures. Het heeft een sterke band met het recht. Rechtvaardiging gaat over de prestaties van de

overheid. Het verwijst naar zowel de feitelijke prestaties (effectiviteit) als de mate waarin normatief

de juiste beslissing is genomen. Experts zijn vaak de beoordelaars van de rechtvaardigheid van

handelen. Tenslotte is er instemming vereist, wat verwijst naar de democratische verankering. Het is

de legitimatie van de overheid door de bevolking.

De legitimiteit in netwerken is anders dan bij normaal overheidsbeleid. Regels staan eerder ter

discussie, door de afname van het belang van recht. Het gevolg is een sterkere deliberatieve

besluitvorming. Hier is meer plek voor de onderhandeling over kennis, alsmede over normen en

waarden. Het proces is dynamischer, door het belang van samenwerking. Traditionele democratische

instellingen staan meer op afstand en er is een grotere rol voor bedrijven en maatschappelijke

instellingen in de besluitvorming. De deliberatieve besluitvorming is een aanvulling op de formele

besluitvorming. Beide bestaan naast elkaar en beïnvloeden elkaar. In het onderzoek is de spanning

tussen beide een belangrijk onderdeel van het theoretisch kader.

Het onderzoek maakt gebruik van een casestudie over de besluitvorming rond het houden van

proefboringen in het kader van de winning van schaliegas. In totaal zijn er twee lokale en het

nationale besluitvormingstraject onderzocht. Door middel van (beleids)documenten, mediaberichten

en interviews met betrokken actoren, is het besluitvormingsproces gereconstrueerd. Een casestudie

geeft de mogelijkheid om alle informatie zelf te beoordelen. Dit is een voordeel wanneer er geen

consensus is over de wetenschappelijke kennis. De interviews zijn anoniem verwerkt in het verslag.

Achterin staat de functies van geïnterviewde personen.

De besluitvorming over proefboringen voor de winning van schaliegas is in drie verschillende

elementen te onderscheiden. In Boxtel is als enige een aanvraag voor een bouwvergunning

ingediend. Hier en in de aansluitende gemeente Haaren is ook de eerste weerstand ontstaan en

hebben omwonenden, milieuorganisaties en overheden een losse coalitie gevormd tegen de

schaliegaswinning. Uiteindelijk heeft de rechter de bouwvergunning vernietigd. De minister van

Economische Zaken moest door de druk van de rechter en de verschillende actoren een extra

onderzoek toezeggen. Zolang dit onderzoek loopt, geldt er een moratorium op schaliegasboringen. In

83

de Noordoostpolder ontstond de aandacht pas veel later. Eind 2011 werd het al duidelijk, dat er een

opsporingsvergunning afgegeven was. Pas in maart 2013 begon er echte aandacht te ontstaan. De

reden hiertoe was het starten van bodemonderzoeken door het boorbedrijf Cuadrilla. Binnen de

gemeente begonnen omwonenden zich te verzamelen en richtten een actiegroep op. De actiegroep

wist zich handig te profileren in de lokale en nationale media. Hierdoor is de discussie in de

gemeente Noordoostpolder los gekomen. Nationaal is de discussie vooral over het onderzoek

gegaan. Tegenstanders hebben geprobeerd om het onderzoek breder te maken en enkele partijen

die deelnemen aan het onderzoek in diskrediet te brengen. Het ministerie is er niet in geslaagd om

de criticasters van de klankbordgroep te bestrijden. Door een aantal gekozen strategieën, kwam ook

het ministerie onder druk te staan. Tegenstanders hebben van de mogelijkheden gebruik gemaakt

om het onderzoek negatief te framen. Het is maar de vraag of het ministerie genoeg heeft gedaan

om de kritiek weerstand te bieden.

De legitimiteit van de (rijks)overheid lijkt op meerdere fronten onder druk te staan. De legaliteit van

het overheidshandelen wordt door tegenstanders niet zomaar geaccepteerd. Zij willen onderdeel zijn

van de besluitvorming en proberen via de media, hierop invloed uit te oefenen. Vooral het ministerie

van Economische Zaken laat dit (nog) niet toe en blijft vasthouden aan de formele besluitvorming.

Toch is er daarnaast wel sprake van een opkomende deliberatieve besluitvorming. Bedrijven,

maatschappelijke instellingen en omwonenden zijn in staat om het beleid van het ministerie onder

druk te zetten en te beïnvloeden.

De rechtvaardigheid van de besluitvorming staat onder druk, omdat zowel de wetenschappelijke

feiten als de normen en waarden door tegenstanders niet geaccepteerd worden. Het

wetenschappelijk onderzoek is beperkt en het onderzoek dat er is wordt verschillend

geïnterpreteerd. Ook verschillen de normen en waarden tussen voor- en tegenstanders. De

tegenstanders lijken vooral uit veiligheids-, klimaat- of milieuoverwegingen te handelen, terwijl

voorstanders duidelijk het economische belang voorop hebben staan. Het gebrek aan consensus

zorgt er vooral voor, dat de verschillende kanten elkaar niet begrijpen en langs elkaar heen praten.

Als laatste kan de democratische toestemming beter. De volksvertegenwoordiging handelt in eerste

instantie passief en laat het grootste gedeelte over aan de bestuurlijke macht. Ze komen vaak pas in

actie als er teveel (externe) weerstand ontstaat. Maatschappelijke instellingen en bedrijven zijn wel

onderdeel van de deliberatieve discussie, maar hebben weinig daadwerkelijke macht. Ze blijven in de

klassieke beïnvloedingsrollen hangen. Ook de verantwoording aan burgers kan beter. Vooral het

ministerie van Economische Zaken is erg formeel en legt de eigen standpunten niet uit.

In het proces is er niet genoeg progressie geboekt in het verbeteren van de legitimiteit. Maar een

enkele actor is werkelijk anders gaan handelen. In de afgelopen drie jaar is er eigenlijk te weinig

reflectie geweest over het eigen handelen van een aantal partijen. Concluderend kan daarom ook

gezegd worden, dat het niet goed gaat met de besluitvorming over schaliegas. De legitimiteit staat

zwaar onder druk en op korte termijn lijkt het er niet op, of de (rijks)overheid hier een goede

oplossing voor vindt.

Voor wicked problemen in het algemeen geldt, dat het erg moeilijk is om te leren. De bestaande

zekerheden staan ter discussie. De overheden zien pas laat, dat een probleem de kenmerken heeft

van een wicked probleem. Ze zien pas de aard van het probleem als de weerstand zich al

georganiseerd heeft. Het is moeilijk om vooraf te kunnen constateren wat de mogelijke risico’s zijn.

Als het proces eenmaal aan de gang is dan is het erg moeilijk om nog te veranderen. Ook is er weinig

wetenschappelijke kennis over, hoe de overheid moet omgaan met weerstand als het al aanwezig is.

Policy learning is een mooi begrip, maar is het ook toe te passen als de besluitvorming al is

geëscaleerd? Door de structuur van wicked problemen zijn er verhoogde risico’s voor escalatie. Het is

84

bijvoorbeeld in de casus te zien, dat de overheid pas laat de ernst van de situatie begrijpt. Ook zijn ze

enigszins in staat om te het beleid te veranderen, maar niet op alle fronten. De-escalatie is lastig te

creëren en niet of nauwelijks te controleren. Het kan ook botsen met de belangen van de overheid

en de positie van de politici. Het is dan onwaarschijnlijk dat er de-escalatie plaatsvindt. Het

beleidsterrein is volledig overgeleverd aan het politieke spel. Behalve ingrijpend nieuwe

ontwikkelingen van buitenaf kan het debat op korte termijn niet of nauwelijks gereduceerd worden

tot een dialoog. Het zou daarom goed zijn om meer onderzoek te doen naar de mogelijke manieren

van het beïnvloeden van het debat, wanneer de besluitvorming al is geëscaleerd. Met de huidige

kennis is er nog te weinig te zeggen over de praktische keuzes die een overheid kan maken. Verder

onderzoek kan ook bijdragen aan het eerder signaleren van mogelijke risico’s. Overheden moeten

sneller beseffen, wanneer ze met een wicked probleem te maken hebben. Vooral bij nieuwe

projecten kan het helpen om enigszins te reflecteren aan vergelijkbare projecten. Zijn er potentiele

risico’s en hoe uiten deze zich?

Juist bij de hoofdvraag moet het onderzoek een helder antwoord schuldig blijven. In de

schaliegasbesluitvorming is het maar ten dele gelukt om tijdens het proces te leren.

Vervolgonderzoek moet uitwijzen hoe een overheid beter in staat is om te gaan met wicked

problemen

10. 9.2 AANBEVELINGEN

Hoewel het waarschijnlijk is dat er al teveel gebeurd is in de casus schaliegas, hoeft het nog niet te

laat te zijn om dit wicked problem op een effectieve wijze te hanteren. Op de korte en lange termijn

blijven er altijd mogelijkheden om te blijven verbeteren. Op de korte termijn zou het ministerie meer

open kunnen staan voor een deliberatief beleidstraject. De aanbevelingen van de Commissie voor de

m.e.r. zijn een goede basis, om deels opnieuw te beginnen. Het uitgangspunt moet zijn om een

beleidsproces te ontwikkelen, waar de normen en waarden van de verschillende actoren centraal

staan. Het proces tot nu toe was erg gericht op de wetenschappelijke risico’s en heeft niet het

draagvlak gecreëerd waarop sommigen hadden gehoopt Ook moet het een uitgedachte strategie

zijn. Te vaak valt het op, dat er op het laatste moment nog veranderingen plaatsvinden in het proces.

Ook geven ze vaak de mogelijkheid aan tegenstanders om het handelen van het ministerie te

bekritiseren. De overheid moet hier ook durven meer tijd voor uit te trekken. Gezien de emoties van

de afgelopen jaren zou het daarbij ook niet onverstandig zijn, om een derde partij te betrekken, die

het proces leidt. Het uitgangspunt moet zijn om tot een beslissing te komen, waar zowel

overeenstemming is over in de politiek als daarbuiten. Met het gebrek aan draagvlak in de huidige

samenleving, zal elk gebruik van de doorzettingsmacht resulteren in veel weerstand. Zeker omdat er

teveel feiten zijn, waar te weinig informatie over is. Het veranderen van aanpak is echter geen

garantie voor succes. Ook bij het inclusief maken van de besluitvorming blijft het een moeilijk

onderwerp. Het heeft wel de potentie om in ieder geval het vertrouwen in de rijksoverheid enigszins

te herstellen.

Op de vraag van wat een slim proces dan eigenlijk is, is helaas nog te weinig te zeggen. Binnen de

wetenschappelijke literatuur is er veel kennis over wicked problemen en de oorzaak, maar over hoe

ze opgelost kunnen worden te weinig. Er moeten betere antwoorden komen dan het vormen van

een netwerk. Een mogelijkheid is het kijken naar projecten waar het gelukt is om het wicked

probleem op te lossen. Hoewel wicked problemen vaak unieke oplossingen vragen, moeten er toch

procesmatige overeenkomsten te vinden zijn. Meer onderzoek moet hier helderheid over geven.

Voor alle betrokken actoren is het belangrijk om actief betrokken te zijn in het proces. Het kan niet

zo zijn, dat een gemeenteraad zich nogmaals vergist in het onderwerp. De volksvertegenwoordiging

85

van alle bestuurslagen moet kort op de besluitvorming zitten. Zij moeten niet accepteren dat er

feiten of handelingen onbekend zijn. Het kan niet nog een keer gebeuren dat twee jaar na data, er

weer geconstateerd moet worden dat het proces niet goed is verlopen. De meeste tegenstanders

zullen toch aan de besluitvorming willen deelnemen. Enerzijds om de besluitvorming zo lang mogelijk

uit te stellen, anderzijds om toch enige invloed te blijven uitoefenen. Alle betrokken partijen

accepteren nu al het primaat van de politiek, dus de ultieme bevoegdheid van de Tweede Kamer. Het

moet daarom mogelijk zijn om een proces in te richten, waar gewerkt wordt naar een consensus over

normen en waarden en waar uiteindelijk de Tweede Kamer beslist. Als er breed draagvlak voor een

maatregel is, zal het ook onwaarschijnlijk zijn dat de Kamer tegen een maatregel stemt.

Voor de lange termijn zijn er twee zaken hard nodig. Als eerste moet het ministerie van Economische

Zaken een model gaan ontwikkelen, wat de risico’s van mogelijke weerstand van nieuw beleid in

kaart brengt. Een soort toetsingskader, waarmee nieuw beleid getoetst wordt aan vergelijkbare

situaties in het verleden. Het kan het gemak waarmee de betrokken instanties aan het begin naar het

proces kijken, verminderen. De vuistregel moet zijn dat, hoe verder in het proces is voortgeschreden,

hoe moeilijker het is om draagvlak te creëren. Weerstand moet daarom al ondervangen worden

voordat het de kans heeft om te ontstaan. Hier zou het ministerie nu in moeten investeren, om op

lange termijn de kans op en de effecten van weerstand te verminderen.

Aansluitend zou het goed zijn om verder wetenschappelijk onderzoek te doen, naar potentieel

weerstand opwekkende indicatoren van beleid. Het zou ervoor kunnen zorgen, dat er een goed

toetsingskader komt voor de (rijks)overheid, waarmee in de toekomst er beter omgegaan kan

worden met risico’s. Ook kan het interessant zijn om te kijken, hoe een sterk gepolariseerde discussie

beter gecontroleerd kan worden. Er moeten methoden te vinden zijn, waardoor er enigszins

spanning uit een situatie gehaald kan worden. De mogelijkheden moeten breder zijn, dan het af laten

koelen van de discussie of hopen op een externe verandering. Er is te weinig onderzoek gedaan naar

hoe overheden om moeten gaan met weerstand, als het zich al gemanifesteerd heeft.

Daarnaast moeten verschillende volksvertegenwoordigingen en andere bestuursorganen bij de

overheid goed nadenken over, hoe zij nieuwe projecten aanvangen. In de schaliegascasus is te zien,

dat in het begin er in alle lagen van de overheid te weinig informatie was over schaliegasboringen.

Hoewel er altijd een spanning is over de niet beschikbare kennis, is hier wel erg gemakkelijk een

aantal beslissingen genomen. De rijksoverheid, provincie, en gemeenten moeten kritischer kijken

hoe zij nieuwe projecten met nieuwe technologieën aanvangen. Anders zal het steeds weer eindigen

op een deceptie, omdat de techniek anders is dan men in eerste instantie dacht. Het gebrek aan

kennis over technologie zorgt meestal voor teleurstellingen.

Helaas kan dat zeker over de schaliegascasus gezegd worden. Uiteindelijk is het een sterk

gepolariseerd thema, waar op korte termijn weinig verandering in komt. Een langdurig proces kan

ook de gemoederen enigszins bekoelen. Waarschijnlijk zal het proces enige tijd nodig hebben,

voordat er serieus draagvlak kan ontstaan. Als het ministerie en Cuadrilla draagvlak zo belangrijk

vinden, zoals ze vaak hebben aangegeven, dan moeten ze serieus nadenken over hoe ze dat op lange

termijn kunnen verdienen.

86

11. LITERATUURLIJST

Ackoff, R. L. (1974). Redesigning the future, a systems approach to societal problems. Systems (p. 260). John Wiley & Sons. Retrieved from http://ieeexplore.ieee.org/xpls/abs_all.jsp?arnumber=4309613

Almond, G. A., & Verba, S. (1963). The Civic Culture: Political Attitudes and Democracy in Five Nations. Social Science (Vol. 3rd. print, p. 562). Princeton University Press.

Atsma, W. J. (2013). De risico’s van schaliegas voor bodem, lucht en water.

Atsma, W. J., Huissteden, K. van, Mil van, B., Musters, P., & Ritsema, G. (2013). Informele brief naar de voorzitter van de klankbordgroep. 11 juni.

Baalen van, H., & Burger Dirven, K. (2013, April 20). Wacht niet langer met schaliegas. Brabants Dagblad.

BB. (2013, March 6). Onrust over schaliegas in Boxtel wordt groter. Binnenlands Bestuur. Retrieved from http://www.binnenlandsbestuur.nl/ruimte-en-milieu/nieuws/onrust-over-schaliegas-in-boxtel-wordt-groter.8939151.lynkx

Beetham, D. (1991). The Legitimation of Power. (P. Jones & A. Weale, Eds.)Issues in political theory (pp. viii, 267). Macmillan. Retrieved from http://scholar.google.com/scholar?hl=en&btnG=Search&q=intitle:The+legitimation+of+power#0

Bekkers, V. (2007). Beleid in beweging. Achtergronden, benaderingen, fasen en aspecten van beleid in de publieke sector (p. 414). Den Haag: Lemma.

Bellamy, R. (2007). Political Constitutionalism: A Republican Defens of The Constitutionality of Democracy (p. 263). Cambridge: Cambridge University Press.

Bouma, J., & Marijnissen, H. (2013, April 12). Vitens: Boren naar schaliegas bedreigt ons drinkwater. Trouw.

Brabant Resources. (2011a). Uitgedeelde tekst Cuadrilla. Themabijeenkomst 24-5.

Brabant Resources. (2011b). Presentatie Brabant Resources B . V . Helvoirt.

Brabant Resources. (2012a). Proefboring schaliegas op bedrijventerrein Vorst.

Brabant Resources. (2012b). Intrekken aanvraag tijdelijke ontheffing.

Brabants Dagblad. (2010, October 21). “We worden weggetreiterd op de Vorst.” Brabants Dagblad.

Brabants Dagblad. (2011a, May 14). GS Brabant deelt zogen over schaliegasboring. Brabants Dagblad.

Brabants Dagblad. (2011b, May 26). Volle zaal uit onrust over schaliegas. Brabants Dagblad.

Brabants Dagblad. (2011c, June 21). Cuadrilla wil eind dit jaar boren in Boxtel. Brabants Dagblad.

Brabants Dagblad. (2011d, July 23). Manifestatie over voors en tegens schaliegas. Brabants Dagblad.

Brabants Dagblad. (2013a, February 20). Twijfel bij objectiviteit onderzoeker schaliegas. Brabants Dagblad.

Brabants Dagblad. (2013b, March 6). Voltallige raad Boxtel schrijft schaliegasbrief naar minister. Brabants Dagblad.

Brabants Dagblad. (2013c, April 13). Vitens: de gevaren. Brabants Dagblad.

87

Broomfield, M. (2012). Support to the identification of potential risks for the environment and human health arising from hydrocarbons operations involving hydraulic fracturing in Europe.

Brugh, M. De. (2011, October 28). De kraan gaat open en: Vroem! een steekvlam. NRC Handelsblad.

Buchanan, A. (2002). Political Legitimacy and Democracy*. Ethics, 112(4), 689–719.

Bueren, E. Van, Klijn, E., & Koppenjan, J. (2003). Dealing with wicked problems in networks: Analyzing an environmental debate from a network perspective. Journal of Public Administration …, 13(2), 193–212. Retrieved from http://jpart.oxfordjournals.org/content/13/2/193.short

Burke, E. (1774). Speech to the Electors of Bristol. 1774. Retrieved from http://press-pubs.uchicago.edu/founders/documents/v1ch13s7.html

Chaudron, J. (2011, May 19). Europa twijfelt aan omstreden schaliegas. Trouw.

Cohen, J. (1989). Deliberation and Democratic Legitimacy. In A. Hamlin & P. Petit (Eds.), The Good Polity: Normative Analysis of the State. New York: Blackwell Publishing Ltd.

College van Burgemeester en Wethouders Boxtel. (2010). Proefboring schaliegas op bedrijventerrein Vorst.

College van Burgemeester en Wethouders Boxtel. (2012a). Beantwoording van vragen van de SP, 7 februari 2012.pdf.

College van Burgemeester en Wethouders Boxtel. (2012b). Beantwoording van vragen van de SP, 9 februari 2012.pdf.

College van Burgmeester en Wethouders Haaren. (2010). Brief aan de gemeenteraad, 7 oktober 2010. Boorlokaties in de gemeente Haaren.

Commissie voor de m.e.r. (2013a). Tussenadvies Beoordeling effectstudie schaliegaswinning.

Commissie voor de m.e.r. (2013b). Breder onderzoek schaliegas nodig.

Connelly, S. (2010). Constructing Legitimacy in the New Community Governance. Urban Studies, 48(5), 929–946. doi:10.1177/0042098010366744

Connelly, S., Richardson, T., & Miles, T. (2006). Situated legitimacy: Deliberative arenas and the new rural governance. Journal of Rural Studies, 22(3), 267–277. doi:10.1016/j.jrurstud.2005.11.008

Cornwall, A. (2002). Locating citizen participation. IDS bulletin, 33(2), 49–58. Retrieved from http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1759-5436.2002.tb00016.x/abstract

Cuadrilla Resources. (2011). Schaliegas in Nederland.

De Boer, F. (2013, April 12). Brief Frank de Boer aan Lieve Declercq. Trouw.

De Bruin, H., & Ten Heuvelhof, E. (2007). Management in netwerken. Over veranderen in een multi-actorcontext (3e ed., p. 184). Den Haag: Lemma.

De Jong, S., & Govers, J. (2013, March 8). Met schaliegas openen we doos van Pandora. De Volkskrant.

De Stentor / Dagblad Flevoland. (2012, March 8). Poppe denk na over boorverbod schaliegas. De Stentor / Dagblad Flevoland.

De Stentor / Dagblad Flevoland. (2013a, January 29). Veel zorgen rond boringen. De Stentor / Dagblad Flevoland.

De Stentor / Dagblad Flevoland. (2013b, March 5). Gemeente is neutraal. De Stentor / Dagblad Flevoland.

88

De Stentor / Dagblad Flevoland. (2013c, March 6). Bijeenkomst van platform Schaliegas Vrij Noordoostpolder. De Stentor / Dagblad Flevoland.

De Stentor / Dagblad Flevoland. (2013d, March 7). Platform Schaliegas: burgemeester bondgenoot. De Stentor / Dagblad Flevoland.

De Stentor / Dagblad Flevoland. (2013e, March 13). Polderpolitiek reageert verdeeld. De Stentor / Dagblad Flevoland.

De Tocqueville, A. (2003). Democracy in America. (H. Reeve, Ed.) (p. 703). Washington: Regnery Publishing inc.

De Volkskrant. (2013, February 23). Niet bang voor de boor. De Volkskrant.

DECC. (2012). Synopsis of main questions raised in responses to DECC consultation on mitigation of seismic risks from hydraulic fracturing for shale gas, with Government responses.

Dijk, H. (2012, November 17). Provinciale steun in strijd tegen schaliegas. De Stentor / Dagblad Flevoland.

Dijk, H. (2013a, March 2). Nieuwe fase boren schaliegas. De Stentor / Dagblad Flevoland.

Dijk, H. (2013b, March 13). Bevolking Noordoostpolder schrikt van plannen voor omstreden proefboringen. Schaliegas verhit gemoederen. De Stentor / Dagblad Flevoland.

Dijk, H. (2013c, March 15). Teller Schaliegas Vrij staat op 124 krabbels. De Stentor / Dagblad Flevoland.

Dijstelbloem, H., & Hagendijk, R. (2011). Onzekerheid troef? Het betwiste gezag van de wetenschap (p. 296). Amsterdam: vangennep.

Dryzek, J. S. (2001). Legitimacy and Economy in Deliberative Democracy. Political Theory, 29(5), 651–669.

Duineveld, M., Van Dam, R., During, R., & Van Der Zande, A. (2010). BURGERS EN LANDSCHAP DEEL 4. content.alterra.wur.nl (pp. 1–36). Retrieved from http://content.alterra.wur.nl/webdocs/internet/corporate/prodpubl/boekjesbrochures/BenL_deel1_LR.pdf

Durant, R. F., & Legge, J. S. jr. (2006). “Wicked Problems,” Public Policy, and Administrative Theory: Lessons From the GM Food Regulatory Arena. Administration & Society, 38(3), 309–334. doi:10.1177/0095399706289713

Easton, D. (1957). An Approach to the Analysis of Political Systems. World Politics, 9(3), 383–400. Retrieved from http://www.jstor.org/stable/2008920

Easton, D. (1965). A system analyses of political life (p. 532). New York: Wiley.

EBN. (2009). Focus on Dutch gas 2009 (Vol. 31).

EBN. (2011a). Brief aan de tweede kamer t.a.v. rondetafeloverleg. 5 september 2011.

EBN. (2011b). Focus on Dutch gas 2011.

EBN. (2012). Presentation Focus on Dutch Gas 2012 Our vision , mission and strategy. May 29th 2012.

Eeten, M. J. G. van. (1999). “Dialogues of the deaf” on science in policy controversies. Science and Public Policy, 26(3), 185–192. doi:10.3152/147154399781782491

Elster, J. (1998). Deliberative Democracy (p. 286). Cambridge: Cambridge University Press. Retrieved from http://books.google.com/books?hl=nl&lr=&id=JMN_2SEQ4oAC&pgis=1

Energieraad. (2011). Briefadvies opkomst onconventioneel gas 11/7.

89

EPA. (2012). Study of the Potential Impacts of Hydraulic Fracturing on Drinking Water Resources.

European Commission. (2011). Energy Roadmap 2050.

Ferlie, E., Fitzgerald, L., McGivern, G., Dopson, S., & Bennett, C. (2011). Public Policy Networks and “Wicked Problems”: a Nascent Solution? Public Administration, 89(2), 307–324. doi:10.1111/j.1467-9299.2010.01896.x

Fox, J. (2011). Gasland. USA. Retrieved from http://tegenlicht.vpro.nl/afleveringen/2011-2012/gasland.html

Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant. (2011). Brief aan de Minister van EL&I over proefboring naar schaliegas in Noord Brabant. 31 mei 2011.

Gemeente Boxtel. (2010a). Ontwerpbesluit ontheffing en bouwvergunning.

Gemeente Boxtel. (2010b). Nieuwsbrief Gebiedsontwikkeling Vorst en omgeving 15 november.

Gemeente Boxtel. (2010c). Nieuwsbrief Gebiedsontwikkeling Vorst en omgeving 1 oktober.

Gemeente Boxtel. (2011a). Notulen themabijeenkomst schaliegas 24 mei 2011.

Gemeente Boxtel. (2011b). Nieuwsbrief Gebiedsontwikkeling Vorst en omgeving 10 januari.

Gemeente Boxtel. (2011c). Nota van zienswijzen Vergunningaanvraag proefboring schaliegas Locatie toekomstig bedrijventerrein Vorst.

Gemeente Boxtel. (2011d). Persbericht: Rondetafelgesprek over schaliegas in de Tweede Kamer - Gemeente Boxtel Gemeente Boxtel.

Gemeente Boxtel. (2012). Verslag overleg met Cuadrilla. 3 april 2012.

Gemeente Boxtel. (2013). Gemeente Boxtel stapt uit klankbordgroep schaliegas.

Gemeente Haaren. (2010). Achtergrond informatie proefboring, aanvraag boorlocaties in de gemeente Haaren, 11 juni 2010.pdf.

Gemeente Haaren. (2011a). Notulen informatiebijeenkomst 18 januari 2011.

Gemeente Haaren. (2011b). Persbericht informatiebijeenkomst 18 januari 2011.

Gemeente Haaren. (2011c). Persbericht proefboring schaliegas in gemeente Haaren.

Gemeente Haaren. (2011d). Persbericht rondetafelgesprek Tweede Kamer.

Gemeente Haaren. (2011e). Brief standpunt gemeente Haaren voor rondetafelgesprekken.

Gemeente Noordoostpolder. (2012a). Openbare besluitenlijst college Noordoostpolder. 7 augustus 2012.

Gemeente Noordoostpolder. (2012b). Openbare besluitenlijst college Noordoostpolder. 14 mei 2012.

Gemeente Noordoostpolder. (2013a). Openbare besluitenlijst college Noordoostpolder. 18 juni 2013.

Gemeente Noordoostpolder. (2013b). Structuurvisie Noordoostpolder 2025.

Gemeenteraad Boxtel. (2012). Besluitenlijst Gemeenteraad Boxtel vervolgd op 5 maart 2012.

Gemeenteraad Haaren. (2011). Persbericht Manifestatie boringen Schaliegas 3 september.

90

Gemeenteraad Noordoostpolder. (2013a). Commissievergadering Bestuur, Financien en Economische zaken. 11 maart 2013.

Gemeenteraad Noordoostpolder. (2013b). Gemeenteraadsvergadering 26 maart 2013.

Gemeenteraad Noordoostpolder. (2013c). Motie voorgenomen (proef) boringen schaliegas. Maart 2013.

Gibson, T. (2005). NIMBY and the civic good. City & community, 4(4), 381–401. Retrieved from http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1540-6040.2005.00144.x/abstract

Gilley, B. (2006). The Determinants of State Legitimacy: Results for 72 Countries. International Political Science Review Revue internationale de science politique, 27(1), 47–71. doi:10.1177/0192512106058634

Greenwood, J. (2007). Organized Civil Society and Democratic Legitimacy in the European Union. British Journal of Political Science, 37(02), 333. doi:10.1017/S0007123407000166

Groothuis, P., & Miller, G. (1994). Locating hazardous waste facilities: the influence of NIMBY beliefs. American journal of economics and …, 53(July). Retrieved from http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1536-7150.1994.tb02603.x/abstract

Habermas, J. (1973). What does a crisis mean today? Legitimation problems in late capitalism. Social research, 40(4), 643–667. Retrieved from http://www.jstor.org/stable/10.2307/40970159

Hajer, M. (2003). Policy without polity? Policy analysis and the institutional void. Policy sciences, 36, 175–195. Retrieved from http://link.springer.com/article/10.1023/A:1024834510939

Hamilton, A., Madison, J., & Jay, J. (1987). The Federalist Papers (p. 515). Penguin Books Limited. Retrieved from http://books.google.nl/books/about/The_Federalist_Papers.html?id=WSzKOORzyQ4C&redir_esc=y

Hannigan, B., & Coffey, M. (2011). Where the wicked problems are: the case of mental health. Health Policy, 101(3), 220–227. Retrieved from http://dx.doi.org/10.1016/j.healthpol.2010.11.002

Hart, H. L. A. (1961). The Concept of Law. Oxford: Oxford University Press.

Hekkenberg, M., & Lensink, S. M. (2013). 16% Hernieuwbare energie in 2020 - Wanneer aanbesteden?

Held, D. (2006). Models of Democracy (p. 338). Cambridge: Stanford University Press. Retrieved from http://books.google.com/books?id=QYVZ3TjL0-UC&pgis=1

Hendriks, F. (2006). Vitale democratie: Theorie van democratie in actie. 2006 (p. 268). Amsterdam: Amsterdam University Press. Retrieved from http://dare.uva.nl/aup/en/record/216754

Herwaarden van, D. (2013, March 28). Schaliegasmotie blijft even zweven. De Stentor / Dagblad Flevoland.

Herwaarden van, D., & Dijk, H. (2013, March 5). Schaliegas zorgt niet voor onrust. De Stentor / Dagblad Flevoland.

Hisschemöller, M., & Hoppe, R. (1995). Coping with intractable controversies: the case for problem structuring in policy design and analysis. Knowledge and Policy, 8(4), 40–60. Retrieved from http://link.springer.com/article/10.1007/BF02832229

Hoppe, R. (2005). Rethinking the science-policy nexus: from knowledge utilization and science technology studies to types of boundary arrangements. Poiesis & Praxis, 3(3), 199–215. doi:10.1007/s10202-005-0074-0

Howarth, R. W., Santoro, R., & Ingraffea, A. (2011). Methane and the greenhouse-gas footprint of natural gas from shale formations. Climatic Change, 106(4), 679–690. doi:10.1007/s10584-011-0061-5

Hudson, A. (2001). NGOs’ transnational advocacy networks: from “legitimacy” to “political responsibility”? Global Networks, 1(4), 331–352. doi:10.1111/1471-0374.00019

91

Huissteden, K. van, & Meijer, A. de. (2011, November 3). Risico ’s bij de winning van schaliegas zijn in dichtbevolkt land te groot. NRC Handelsblad.

IJzendoorn van, P. (2012, December 20). Schaliegas moet Britse economie, staatskas en het milieu redden. De Volkskrant.

Jackson, R., Vengosh, A., Darrah, T., Warner, N. R., Down, A., Poreda, R. J., … Karr, J. D. (2013). Increased stray gas abundance in a subset of drinking water wells near Marcellus shale gas extraction. Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America, 110(28), 11250–11255. doi:10.1073/pnas.1221635110/-/DCSupplemental.www.pnas.org/cgi/doi/10.1073/pnas.1221635110

Karsten, N. (2013). Decide and Defend. Regaining authority for controversial decisions through rendering account.

Kickert, W. J. M., Klijn, E. H., & Koppenjan, J. F. M. (1997). Managing Complex Networks: Strategies for the Public Sector (p. 206). London: SAGE. Retrieved from http://books.google.com/books?id=lB09cQrna6oC&pgis=1

Klare, M. T. (2001). Resource Wars: The New Landscape of Global Conflict (p. 320). New York: Henry Holt and Company.

Klijn, E. H., & Koppenjan, J. F. M. (2000). Public Management : An International Journal of Research and Theory Public Management and Policy Networks. Public Management and Policy Networks, 2(2), 135–158.

Knight, J., & Johnson, J. (1994). Aggregation and Deliberation: On the Possibility of Democratic Legitimacy. (J. Knight & J. Johnson, Eds.)Political Theory, 22(2), 277–296. Retrieved from http://www.jstor.org/stable/192147

KNMI. (2013). Geïnduceerde aardbevingen in Nederland.

Koppenjan, J. F. M., & Klijn, E. H. (2004). Managing Uncertainties in Networks (p. 232). Routledge.

Korteweg, A. (2011, October 5). Verbod op schaliegas in Frankrijk. Eerste land dat winning van “onconventioneel gas” verbiedt; risico’s voor omgeving te groot. De Volkskrant.

Kraft, M., & Clary, B. (1991). Citizen participation and the NIMBY syndrome: Public response to radioactive waste disposal. Political Research Quarterly, 44(2), 299–328. Retrieved from http://prq.sagepub.com/content/44/2/299.full.pdf

Kreuter, M. W., De Rosa, C., Howze, E. H., & Baldwin, G. T. (2004). Understanding wicked problems: a key to advancing environmental health promotion. Health education & behavior : the official publication of the Society for Public Health Education, 31(4), 441–54. doi:10.1177/1090198104265597

Levelt, M., & Metze, T. (n.d.). The Legitimacy of regional governance networks: gaining credibility in the shadow of hierarchy.

Lijphart, A. (1968). Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek (p. 240). Amsterdam: De Bussy.

Lindgren, K.-O., & Persson, T. (2010). Input and Output Legitimacy: Synergy or Trade-off? Empirical Evidence from an EU Survey. Journal of European Public Policy, 17(4), 449–467.

Linssen, M. (2011a, January 19). Omwonenden en Cuadrilla praten over proefboringen. Brabants Dagblad.

Linssen, M. (2011b, June 18). Maandag film Gasland in Helvoirt - “Picknick” op boorplek gas. Brabants Dagblad.

Lips, P. (2011). Over de grens van wetenschap: de vaccinatie tegen baarmoederhalskanker. In H. Dijstelbloem & R. Hagendijk (Eds.), Onzekerheid troef? Het betwiste gezag van de wetenschap (pp. 75–96). Amsterdam: van gennep.

Lodewijks, R. (2011a, January 19). Groenlinks: Geen gaswinning met chemicaliën in Brabantse bodem. Brabants Dagblad.

Lodewijks, R. (2011b, April 15). Petitie tegen gaswinning aan Europese Commissie - ’Schort alle boringen naar schaliegas op. Brabants Dagblad.

92

Lodewijks, R. (2011c, April 19). Brabant water eist bij schaliegas “nul risico.” Brabants Dagblad.

Lodewijks, R. (2011d, April 29). Oproep aan provincie: niet boren naar schaliegas. Brabants Dagblad.

Lodewijks, R. (2011e, May 11). Staten: niet starten met boren naar schaliegas. Brabants Dagblad.

Lodewijks, R. (2011f, May 26). Eerste publieke discussie over omstreden boringen in Boxtel. Samsoms: Schaliegas hoeft niet in dit land. Brabants Dagblad.

Lodewijks, R. (2011g, June 3). Schaliegaswinning en aardbevingen. Brabants Dagblad.

Lodewijks, R. (2011h, June 9). Verhagen blokkeert schalieboringen niet. Brabants Dagblad.

Lodewijks, R. (2011i, August 27). Proefboring naar schaliegas - “Afdwingenkan niet.” Brabants Dagblad.

Lodewijks, R. (2011j, September 5). Publieke manifestatie in Haaren over proefboringen naar schaliegas. Staat garant voor schade boringen. Brabants Dagblad.

Lodewijks, R. (2011k, September 13). Brabant Water verhoogt eisen. Brabants Dagblad.

Lodewijks, R. (2011l, September 14). Onbestemde wereld van he schaliegas. Brabants Dagblad.

Lodewijks, R. (2011m, September 14). Gemeente kan blijven weigeren - Rijk drukt gaswinning niet door. Brabants Dagblad.

Lodewijks, R. (2011n, September 15). Stop nu even met de procedures. Brabant: onderzoek risico’s van schaliegas. Brabants Dagblad.

Lodewijks, R. (2011o, November 15). Chemicaliën gaswinning openbaar. Brabants Dagblad.

Lodewijks, R. (2013a, February 20). Kritiek op opzet studie schaliegas. Brabants Dagblad.

Lodewijks, R. (2013b, June 26). Brabant knapt af op het schaliegas. Brabants Dagblad.

Lodewijks, R. (2013c, June 29). “Wij beslissen niet over schaliegas.” Brabants Dagblad.

Lokale rekenkamer Boxtel (2013) Bestuurlijk handelen bij maatschappelijke controverses: aan de hand van de casus proefboringen schaliegas Boxtel. Publicatie 14-8-2013

Magnée, R. (2013, March 13). Teleurgestelde reacties op brief van minister Kamp over onderzoek naar schaliegas. Brabants Dagblad.

Manin, B. (1987). On legitimacy and political deliberation. Political theory, 34(4), 417–438. doi:10.1177/0090591787015003005

Medlock, K., Jaffe, A., & Hartley, P. (2011). Shale Gas and U.S. National Security.

Metze, T., & Zuydam van, S. (2013). What the fact? Onconventionele en controversiële boringen naar schaliegas.

Mik, K. de. (2010, December 20). CO2-opslag beroert Noorden. NRC Handelsblad.

Milieudefensie. (2013a). Schaliegasvrije gemeenten.

Milieudefensie. (2013b). Factsheet Schaliegasvrije gemeenten in Nederland. 6 maart 2013.

Milieudefensie. (2013c). Ministerie wil schaliegasonderozek onder de pet houden.

93

Mineur, J. (2013). Boringen naar schaliegas op land. De juridische mogelijkheden van gemeenten, provincies en waterchappen.

Ministerie van EL&I. (2011a). Toepassing van wet- en regelgeving voor de diepe ondergrond. Presentatie Min E, L & I themabijeenkomst 24 mei.

Ministerie van EL&I. (2011b). Brief van de Minister van Economische Zaken. Stand van zaken met betrekking tot schaliegas en gasopslag Bergermeer. 17 oktober 2011, 32849, nr 2.

Ministerie van EL&I. (2011c). Brief van de Minister van Economische Zaken. Uitspraak van de rechtbank over de voorgenomen proefboring naar schaliegas van Brabant Resources in Boxtel. 27 oktober 2011, 32849, nr 4.

Ministerie van EL&I. (2011d). Brief van de Minister van Economische Zaken. 4 november 2011, 32849, nr 6.

Ministerie van EL&I. (2011e). Brief van de Minister van Economishe Zaken. Reactie op resterende vragen uit het Algemeen Overleg Mijnbouw van 27 oktober 2011, 32849, nr 5.

Ministerie van EL&I. (2012a). Brief van de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. 28982, nr 129 5 september 2012.

Ministerie van EL&I. (2012b). Brief van de Minister van Economische Zaken. Laatste stand van zaken m.b.t. het onderzoek naar de mogelijke risico’s en gevolgen van het opsporen en winnen van schalie- en steenkoolgas en toezending van de onderzoeksvragen. 19 juni 2012, 28982, nr 128.

Ministerie van EL&I. (2012c). Definitieve onderzoeksvragen met betrekking tot veiligheid voor mens , natuur en milieu bij de opsporing en winning van schaliegas en steenkoolgas in Nederland.

Ministerie van EL&I. (2012d). Brief van de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. 28982. nr 127, 10 april 2012.

Ministerie van EL&I. (2012e). Verslag eerste bijeenkomst klankbordgroep. 25-6-2012.

Ministerie van EL&I. (2012f). Europese aanbesteding volgens de openbare procedure voor de uitvoering van aanvullend onderzoek naar mogelijke risico ’ s en gevolgen van de opsporing en winning van schalie- en steenkoolgas in Nederland. 10 oktober 2012.

Ministerie van EL&I. (2013). Presentatie Ministerie van EL&I. Mijnbouw, beleid en vergunningproces. 14 februari 2013.

Ministerie van EZ. (2013a). Brief van de Minister van Economische Zaken. 28982, nr 130. 11 maart 2013.

Ministerie van EZ. (2013b). Verslag tweede bijeenkomst klankbordgroep. 18-02-2013.

Ministerie van EZ. (2013c). Verslag derde bijeenkomst klankbordgroep. 20-3-2013.

Ministerie van EZ. (2013d). Milieuraad; Brief regering; Aanbieding van de geannoteerde agenda van de Informele Milieuraad die op 16 en 17 juli a.s. in Vilnius zal plaatsvinden.

Minnesma, M. (2013). Naar een Fossiel Vrij Nederland.

Mulgan, R. (2000). “Accountability”: An Ever-Expanding Concept? Public Administration, 78(3), 555–573. doi:10.1111/1467-9299.00218

Mulgan, R. (2003). Holding Power to Account: Accountabilty in Modern Democracies. New York: Palgrave Macmillan.

Nogepa. (2013). Fact sheet : fracking nader toegelicht.

NRC. (2013a, April 24). PvdA niet langer negatief over winning schaliegas. NRC Handelsblad.

94

NRC. (2013b, May 2). PvdA volgt leden, nu tegen proefboringen schaliegas. NRC Handelsblad.

Osborn, S. G., Vengosh, A., Warner, N. R., & Jackson, R. B. (2011). Methane contamination of drinking water accompanying gas-well drilling and hydraulic fracturing. Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America, 108(20), 8172–6. doi:10.1073/pnas.1100682108

Overbeek, E. (2013, April 22). Polen droomt al van gouden bergen onder de grod. Trouw.

Parkinson, J. (2003). Legitimacy problems in deliberative democracy. Political Studies, 51(1), 180–196. doi:10.1111/1467-9248.00419

Persson, M. (2011, September 10). Omstreden schaliegasmethode: in Nederland al 40 jaar gangbaar. De Volkskrant.

Persson, M. (2013a, March 4). Brits bedrijf zoekt schaliegas in de polder. De Volkskrant.

Persson, M. (2013b, May 3). De PvdA kan nóg eens draaien. De Volkskrant.

Peters, R. (2013). Schaliegaswinning in Nederland. Presentatie TNO 3 juni.

Pitkin, H. F. (1967). The Concept of Representation. Berkeley: University of California Press. Retrieved from http://books.google.nl/books/about/The_concept_of_representation.html?id=AgUVWLswTNEC&pgis=1

Provan, K. G., Fish, a., & Sydow, J. (2007). Interorganizational Networks at the Network Level: A Review of the Empirical Literature on Whole Networks. Journal of Management, 33(3), 479–516. doi:10.1177/0149206307302554

Provan, Keith G., & Milward, H. B. (2001). Do Networks Really Work? A Framework for Evaluating Public-Sector Organizational Networks. Public Administration Review, 61(4), 414–423. doi:10.1111/0033-3352.00045

Provincie Flevoland. (2012a). Stand van zaken onderzoek EL&I naar de gevolgen van het boren naar schaliegas. Brief 27. februari 2012.

Provincie Flevoland. (2012b). Notulen van de openbare vergadering van Provinciale Staten van Flevoland gehouden op woensdag 14 november 2012 om 12.30 uur in het Provinciehuis.

Provincie Flevoland. (2013). Terugblik netwerkbijeenkomst “Ruimte voor ondergrond Flevoland” – 14 februari 2013 1.

PS Flevoland. (2011). Schriftelijke statenvragen GroenLinks inzake proefboringen shcaliegas gemeente NOP. 26 oktober 2011.

Putnam, R. D. (1993). Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. (R. Leonardi & R. Nanetti, Eds.)Notes (Vol. 506, p. 258). Princeton University Press. doi:10.2307/2620793

Putnam, R. D. (2000). Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community. (S. A. Schuster, Ed.)Book (Vol. 115, p. 541). Simon & Schuster. doi:10.1145/358916.361990

Raab, J., & Kenis, P. (2009). Heading Toward a Society of Networks: Empirical Developments and Theoretical Challenges. Journal of Management Inquiry. doi:10.1177/1056492609337493

Rechtbank ’s-Hertogenbosch. (2011). LJN: BU1387, Rechtbank ’s-Hertogenbosch, AWB 11/623 en AWB 11/672.

Rittel, H., & Webber, M. (1973). Dilemmas in a General Theory of Planning *. Policy Sciences, 4(December 1969), 155–169.

Robson, C. (2002). Real world research : a resource for social scientists and practitioner-researchers. (N. Ed, Ed.)booksgooglecom (Vol. 2nd, p. 624). Blackwell. Retrieved from http://books.google.com/books?id=DkplMcAysFQC

Rothstein, B. (2009). Creating Political Legitimacy: Electoral Democracy Versus Quality of Government. American Behavioral Scientist, 53(3), 311–330. doi:10.1177/0002764209338795

95

Rotmans, J. (2013). Schaliegas in Nederland multi-perspectivisch bekeken.

Rotmans, J., Beckers, T., Berkhout, F., Boersema, J., Cramer, J., Vries de, B., … Hafkamp, W. (2013, June 23). Schaliegas, begin er gewoon niet aan. Trouw.

Rousseau, J. J. (1762). The Social Contract on Principles of Political Right. (R. M. Harrington & E. L. Walter, Eds.)The Economic Journal (Vol. 5, p. 575). Public Domain. doi:10.2307/2956638

Sachs, S., Rühli, E., & Meier, C. (2011). Stakeholder Governance as a Response to Wicked Issues. Journal of Business Ethics, 96(S1), 57–64. doi:10.1007/s10551-011-0944-4

Scharpf, F. W. (1997). Economic integration, democracy and the welfare state. Journal of European public policy, (April 2013), 37–41. Retrieved from http://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/135017697344217

Scharpf, F. W. (1999). Governing in Europe: Effective and Democratic? Governing in Europe Effective and Democratic (Vol. 42, p. 243). Oxford University Press. doi:10.1093/acprof

Schel, B. (2012). Bericht voor onze gemeenteraad over consultatieronde ministerie van EL&I m.b.t. onafhankelijkheid onderzoek schaliegas. 3 februari 2012.

Schuitmaker, T. J. (2013). Persistent problems in the Dutch health care system: learning from novel practices for a transition in health care with the UPP framework. Universiteit van Amsterdam.

Simon, H. A. (1973). The structure of ill structured problems. Artificial Intelligence, 4(3-4), 181–201. doi:10.1016/0004-3702(73)90011-8

Sørensen, E., & Torfing, J. (2009). Making Governance Networks Effective and Democratic Through Metagovernance. Public Administration, 87(2), 234–258. doi:10.1111/j.1467-9299.2009.01753.x

Staatstoezicht op de Mijnen. (2013). Reassessment of the probability of higher magnitude earthquakes in the Groningen gas field.

Sterk, A. (2013, March 12). Wie draait op voor schade als huizen beschadigd raken? NRC Handelsblad.

Tatenhove, J. van. (2011a). Integrated marine governance: Questions of Legitimacy. Maritime Studies, 10(1), 87–113. Retrieved from http://www.marecentre.nl/mast/documents/PagesfromMAST10.1_Tatenhove.pdf

Tatenhove, J. van. (2011b). The Tide is Turning: Thr rise of legitimate EU Marine Governance.

Termote, R. (2011, September 16). Proefboringen naar Brabants schaliegas. NRC Handelsblad.

The Royal Society and the Royal Academy of Engineering. (2012). Shale gas extraction in the UK: a review of hydraulic fracturing.

TNO. (2009). Inventory non-conventional gas.

TNO. (2011a). Brief aan de Tweede Kamer. Rondetafelgesprek 14 september 2011.

TNO. (2011b). Argumentenkaart Schaliegaswinning.

TNO. (2011c). Exploratieboringen Schaliegas Boxtel; wat en hoe, en de effecten 25 mei 2011.

TNO. (2012). Q&A: Schaliegas.

Trouw. (2013, May 2). PvdA tegen proefboringen schaliegas. Trouw.

Tweede Kamer. (2011a). Mijnbouw; Motie; Motie Samsom c.s. over de winning van schaliegas. 22 december 2011.

96

Tweede Kamer. (2011b). Motie Van Tongeren / Samsom over verwijderen van overbodige infrastructuur. 22 december 2011.

Tweede Kamer. (2011c). Motie Van Tongeren / Samsom over het niet zetten van onomkeerbare stappen. 22 december 2011.

Tweede Kamer. (2011d). Uitnodiging rondetafelgesprek Schaliegas 14 sept 2011.

Tweede Kamer. (2011e). Nr. 7 VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG. 27 oktob.

Tweede Kamer. (2011f). Mijnbouw; Motie; Motie Van Tongeren / Samsom over een nulmeting. 22 december 2011.

Tweede Kamer. (2011g). Motie Ouwehand over een verbod op winning van schalie- en steenkoolgas. 22 december 2011.

Tweede Kamer. (2012). Vragenuur 26 juni 2012.

Tweede Kamer. (2013a). Motie Van Tongeren over niet toestaan van proefboringen totdat er nieuwe technieken zijn. 15 mei 2013.

Tweede Kamer. (2013b). Behandeling begroting Economische Zaken. 16 januari 2013.

Tweede Kamer. (2013c). Behandeling begroting Economische Zaken. 15 januari.

Tweede Kamer. (2013d). Stimulering duurzame energieproductie ; Motie; Motie Klein en Van Veldhoven over expliciete instemming van de Kamer met proefboringen.

Tweede Kamer. (2013e). Stimulering duurzame energieproductie ; Motie; Motie Dik-Faber over het serieus nemen van bezwaren tegen schaliegaswinning.

Tweede Kamer. (2013f). Antwoord vragen van het lid Jan Vos met betrekking tot het bericht dat het onderzoek naar schaliegas niet onafhankelijk genoeg wordt uitgevoerd.

Tweede Kamer. (2013g). Voorzienings- en leveringszekerheid energie; Verslag van een algemeen overleg; Verslag van een algemeen overleg, gehouden op 24 april 2013, over verzamelde algemeen overleg Energie.

Tyler, T. R. (2000). Social Justice: Outcome and Procedure. International Journal of Psychology, 35(2), 117–125. doi:10.1080/002075900399411

Van der Lee, R. (2011, October 28). Verhagen doet Brabant belofte. Extra studie naar risico’s van schaliegas. Brabants Dagblad.

Van der Meijden, D. (2011a, January 12). Vergunning voor proefboring - Rabobank wil garanties voor Datacentrum. Brabants Dagblad.

Van der Meijden, D. (2011b, September 10). Bodem. Brabants Dagblad.

Van der Ven, H. (2011, June 27). Picknicken tegen schaliegas -. Brabants Dagblad.

Van Gunsteren, H., & Andeweg, R. (1994). Het grote ongenoegen. Over de kloof tussen burgers en politiek (p. 128). Bloemendaal: Aramith Uitgevers.

Van Thiel, S. (2007). Bestuurskundig ondezoek. Een methodologische inleiding (p. 224). Bussem: Coutinho.

Weatherford, M. (1992). Measuring political legitimacy. The American Political Science Review, 86(1), 149–166. Retrieved from http://www.jstor.org/stable/1964021?origin=crossref

97

Weber, E., & Khademian, A. (2008). Wicked problems, knowledge challenges, and collaborative capacity builders in network settings. Public Administration Review, (April), 334–349. Retrieved from http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1540-6210.2007.00866.x/full

Weber, M. (1978). Economy and Society: An Outline of Interpretative Sociology, Volume 1. (G. Roth & C. Wittich, Eds.). University of California Press. Retrieved from http://books.google.com/books?hl=nl&lr=&id=MILOksrhgrYC&pgis=1

Wezel van, A. (2013). Schaliegas en de watercyclus. Mogelijke risico’s en technologische oplossingen.

Windhorst, G. J. (2013). Voorlichting in Flevoland Gas Winning. Nogepa 14 februari 2013.

Wolsink, M. (2007). Wind power implementation: The nature of public attitudes: Equity and fairness instead of “backyard motives.” Renewable and Sustainable Energy Reviews, 11(6), 1188–1207. doi:10.1016/j.rser.2005.10.005

WRR. (2004). De Staat van de Democratie / de Democratie voorbij. (E. Engelen & M. Sie Dhian Ho, Eds.) (p. 371). Amsterdam: Amsterdam University Press.

Yin, R. K. (2009). Case Study Research: Design and Methods. (L. Bickman & D. J. Rog, Eds.)Essential guide to qualitative methods in organizational research (4th ed., Vol. 5, p. 219). Los Angeles: Sage Publications. doi:10.1097/FCH.0b013e31822dda9e

Zakaria, F. (2003). The Future of Freedom: Illiberal Democracy at Home and Abroad (p. 286). W W Norton & Company Inc. Retrieved from http://books.google.nl/books/about/The_future_of_freedom.html?id=b4Trw_i-xE0C&pgis=1

Zijp, M., & Bergen, F. Van. (2012). Schaliegas in Nederland: potenties en risico’s. geografie, 21(3).

Zouridis, S. (2009). De dynamiek van bestuur en recht. Over de rechtstaat als bestuurswetenschappelijk fenomeen (p. 359). Den Haag: Lemma.

Zuidervaart, B. (2013a, April 15). Gaat de junk voor een nieuwe boor? Trouw.

Zuidervaart, B. (2013b, April 25). Opeens is schaliegas “een reële optie.” Trouw.

98

BIJLAGEN

99

BIJLAGE A: WETGEVINGSKADER IN TABELVORM

Wet resp. besluit Bevoegd gezag Beïnvloedingsmogelijkheden

Mijnbouwwet (Mbw) en Besluit algemeen regels milieubouw (Barmm

Opsporingsvergunning (voor proefboren), art. 6, eerste lid a Mwb

Ministerie van EZ Bezwaar, beroep en hoger beroep mogelijk. Bij gecoördineerde procedure van nationaal belang zienswijze en beroep, hoger beroep (141a Mbw en 3.35, lid 4 Wro) Provincie is adviseur (art. 16 Mbw)

Winningsvergunning (voor permanente boorlocaties), art. 6, eerste lid b Mbw

Mijnbouwmilieuvergunning, art. 40 Mbw Ministerie van EZ

Zienswijzen en beroep bij Raad van State

Instemming winningsplan, art. 34 Mbw

Melding mobiele installaties, art. 4 Barmm

Ministerie van EZ Geen bezwaar of beroep, wel verzoek om handhaving mogelijk indien wel vergunningplichtig

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)

Omgevingsvergunning voor (o.a.)

Aantasting van archeologische waarden of monumenten

Het bouwen van boortorens en andere bouwwerken

Oprichten an een mijnbouwinstallatie

Het anleggen van wegen en leidingen

Het kappen van bomen e.d.

Gebruik in strijd met het bestemmingsplan

Lozen op riolering

Handelingen in strijd met Flora- en faunawet en Natuurbeschermingswet

Handelingen in strijd met provinciale of gemeentelijke verordening

Gemeente, tenzij Minister EZ

Zienswijzen/bezwaar, beroep, hoger beroep. (procedure is afhankelijk van onderdelen vergunningaanvraag en fasering). Bij gecoördineerde procedure van nationaal belang zienswijzen en beroep, hoger beroep (141a Mbw, 3.35, lid 4 Wro). Advies van betrokken bestuursorgaan (at. 2.26 lid 3 Wabo) Verklaring van geen bedenkingen bestuursorgaan (afwijking bestemmingsplan, vergunning Nb-wet, ontheffing Ff-wet).

100

Wet resp. besluit Handeling Bevoegd gezag Beïnvloedingsmogelijkheden

Waterwet c.a. Vanaf mijnbouwwerk (inrichting) In principe lozen via

afvalverwerkende inrichting of vuilwaterriool (Barmm, art. 32)

Minister of gemeente Verzoek om handhaving indien niet nageleefd

In oppervlaktewater lozen (Ww, art. 6.2, 6.5, Waterschapskeur)

Minister of waterschap Vergunning of vrijstelling: zienswijzen, beroep

Lozen via werk op zuiveringsinstallatie (Ww, art. 6.2)

Waterschap Idem

Grondwater onttrekken/infiltreren in bodem (Ww, art. 6.4, 6.5, Wb 6.11, Infiltratiebesluit bodem, Grondwaterverordening

Gedeputeerde staten of waterschap Vergunning: zienswijzen, beroep Melding: geen rechtsbescherming

Water infiltreren in watersysteem (Wb, art. 6.11, Waterschapskeur)

Minster, waterschap of Gedeputeerde Staten

Melding: geen rechtsbescherming

Lozen in bodem of afvalwatervoorziening (Wabo, art. 2.1, Ab, art. 2.2 lid 1,3)

Minister of waterschap Verboden, tenzij maatwerkvoorschrift in vergunning: zienswijzen, beroep.

Vanaf Mobiele Installatie Riolering (Barmm art. 32) Gemeente of Minister Verzoek om handhaving indien niet nageleefd

Afvalverwerkende inrichting (Barmm art. 32)

Gemeente of Minister Idem

Bron: Mineur 2013, p. 13-14

Meldingsplichtige activiteiten Wabo Idem Geen bezwaar of beroep, wel verzoek om handhaving mogelijk indien wel vergunningplichtig

Vergunningsvrije activiteiten Wabo Idem idem

101

BIJLAGE B: INTERVIEWLIJST

Functie geïnterviewde Datum

Communicatieadviseur gemeente Boxtel 20 juni

Raadslid Noordoostpolder 25 juni

Wethouder Noodoostpolder 26 juni

Commissie lid GroenLinks Bestuurslid Schaliegasvrij Noordoostpolder

26 juni

Beleidsmedewerker gemeente Noordoostpolder

27 juni

Beleidsmedewerker provincie Noord-Brabant 3 juli

Beleidsmedewerker EBN 5 juli

Onderzoeker TU Delft 11 juli

Afgewezen interviews

Cuadrilla

Milieudefensie

Ministerie van Economische Zaken

Schaliegasvrij Nederland / Haaren

102

BIJLAGE C: VERSCHILLENDE TOPICLIJSTEN INTERVIEWS

TOPICLIJST INTERVIEW BOXTEL EN PROVINCIE NOORD-BRABANT – 4 TIJDSVAKKEN

Initiële periode 2009-januari 2011

Wat was de verwachting van de gemeente vooraf over het proces?

Wanneer was er bij de provincie voor het eerst duidelijk, dat er een vergunning was afgegeven

Adviesrecht in de mijnbouwwet

Effecten van gemeentelijke informatievoorziening richting burgers

Informatiebijeenkomsten > oktober, november en januari

Nieuwsbrieven

Rol gemeenteraad

Eerste weerstand januari 2011 – april 2011

Oprichting schaliegasvrij Haaren e.a. stichtingen

Rol documentaire gasland (voor het eerst vertoond in deze periode)

De weerstand verergert (mei 2011- september 2011)

Langzame verandering van positie van het college

Veel burgeractivisme en een themabijeenkomst (24 mei)

Rol Rabobank, provincie en Brabant Water

Rol ter discussie staan onderzoek TNO/Cuadrilla, door o.a. Osborn et al.

Nationalisering van schaliegas (september 2011 – november 2011)

Gasland bij Tegenlicht

Hoorzitting Tweede Kamer / Steun wetenschappers

Meerdere manifestaties in Den Haag 27 okt, en 3 sept. Haaren

Weigering mogelijke vergunning Haaren

Doorzetmacht EL&I

103

Uitspraak van de Rechter!!

Afronding vergunningaanvraag (dwang of medewerking Cuadrilla)

Schaliegasvrij verklaren raad

Moratorium + Onderzoek

Onafhankelijk onderzoek / consultatieronde

Rol klankbordgroep

Verhoudingen klankbordgroep / Rol Min EZ

Verwacht eindresultaat

Toekomst

Gaat het ooit nog goedkomen in de verhouding

Wordt er ooit nog geboord in Boxtel

Wat valt er te leren voor beide kampen

TOPICLIJST INTERVIEW NOORDOOSTPOLDER

Introductie

Proces Noordoostpolder

Wanneer wist u voor het eerst dat er schaliegas boringen kwamen in de gemeente

Hoe kwam het nieuws naar buiten en door wie

Gemeenteraad

Hoe vaak vergadert?

Rol gemeenteraad

Positie van het College

Informatie vanuit college?

Effecten van gemeentelijke informatievoorziening richting burgers

Informatiebijeenkomsten > oktober, november en januari

Nieuwsbrieven

104

Media

Rol van de media

Opmerking spreker

Rol documentaire gasland

Wethouder

Rol van het college + wethouder zelf

Bodemonderzoek Cuadrilla

Rol Cuadrilla in de gemeente

Onderzoeken?

Rol Ministerie van EZ

Hoe ervaart u de rol van het Ministerie

Hebt u vertrouwen in het ministerie

Wat kunnen ze verbeteren

Proces Boxtel

In hoeverre hebt u het proces in Boxtel gevolgd?

Wat zijn voor u de belangrijkste leerpunten hieruit?

Landelijk proces

Wanneer kreeg u echt aandacht voor de landelijke media

Onafhankelijk onderzoek / consultatieronde

Rol klankbordgroep

Verhoudingen klankbordgroep / Rol Min EZ

Verwacht eindresultaat

Toekomst

105

Gaat het ooit nog goedkomen in de verhouding

Wordt er ooit nog geboord in Noordoostpoler

Wat valt er te leren voor beide kampen

TOPICLIJST INTERVIEW EBN

Initiële periode 2009-januari 2011

Wanneer was EBN voor het eerst duidelijk, dat er een vergunning was afgegeven

Wat was de verwachte rol van EBN?

Wat was de verwachting van EBN vooraf over het proces?

Eerste weerstand januari 2011 – april 2011

Oprichting schaliegasvrij Haaren e.a. stichtingen

Rol documentaire gasland (voor het eerst vertoond in deze periode)

De weerstand verergert (mei 2011- september 2011)

Langzame verandering van positie de provincie, gemeente en Brabant Water, Rabobank

Rol ter discussie staan onderzoek TNO/Cuadrilla, door o.a. Osborn et al.

Effecten van informatievoorziening EBN richting burgers

Informatiebijeenkomsten Boxtel, Haren en Noordoostpolder

Rol EBN

Actief mee participeren

Veel burgeractivisme en een themabijeenkomst in Boxtel (24 mei)

Nationalisering van schaliegas (september 2011 – november 2011)

Gasland bij Tegenlicht

Hoorzitting Tweede Kamer / Steun wetenschappers

Meerdere manifestaties in Den Haag 27 okt, en 3 sept. Haaren

Weigering mogelijke vergunning Haaren

Uitspraak van de Rechter!!

Schaliegasvrij verklaren Boxtel e.a. gemeenten

Doorzetmacht EL&I

106

Moratorium + Onderzoek

Onafhankelijk onderzoek / consultatieronde

Rol klankbordgroep

Verhoudingen klankbordgroep / Rol Min EZ

Klappen klankbordgroep

Toekomst

Gaat het ooit nog goedkomen in de verhouding

Wordt er ooit nog geboord in Nederland

Wat valt er te leren voor beide kampen

TOPICLIJST INTERVIEW ONDERZOEKER TU DELFT

Introductie

Wanneer werd je voor het eerst bewust van de mogelijkheden van schaliegas in NL

Wat was de verwachting vooraf over het proces?

Wetenschappelijke discussie

Rol van wetenschap in de publieke discussie

Rol van verschillende onderzoeksinstellingen (TNO, universiteiten)

Acceptatie van wetenschappelijk onderzoek

Wetenschappelijke onenigheden

Risico’s

Nut en noodzaak

Transitie

Media

Rol van de media

Rol documentaire gasland

Proces lokale besluitvorming

In hoeverre hebt u een rol gespeeld in de lokale besluitvorming

Rol gemeenteraad

107

Positie van het College

Informatie vanuit college?

Effecten van gemeentelijke informatievoorziening richting burgers

Rol van burgers in de besluitvorming

Landelijk proces

Wanneer kreeg u echt aandacht voor de landelijke media

Onafhankelijk onderzoek / consultatieronde

Rol klankbordgroep

Verhoudingen klankbordgroep / Min EZ

Verwacht eindresultaat

Rol landelijke instellingen

Hoe ervaart u de rol van het Ministerie

Wat kunnen ze verbeteren

Wat vindt u dat de rol van de Tweede Kamer moet zijn

Hoe vullen ze dit tot nu toe in

Toekomst

Gaat het ooit nog goedkomen in het proces

Wordt er ooit nog geboord in NL

Wat valt er te leren uit het schaliegas proces

108

BIJLAGE D: STANDAARDBRIEF UITNODIGING INTERVIEW

Breda, datum

Betreft: Onderzoek besluitvormingsproces schaliegas.

Geachte heer/mevrouw …,

Door middel van deze brief wil ik u graag informeren over mijn onderzoek. Voor mijn masterscriptie

getiteld ‘De bestuurskundige droom: een zoektocht naar legitimiteit van overheidshandelen bij

ongestructureerde problemen in de casus schaliegas’, doe ik onderzoek naar de legitimiteit van de

overheid bij ongestructureerde problemen. Ongestructureerde problemen zijn problemen, waar

noch in de wetenschap, noch in de politiek consensus over is. In de casus rondom schaliegas is er een

intensieve wetenschappelijke discussie naar de exacte risico’s van de boringen, politiek debat over

de toelaatbare risico’s voor de samenleving en een burgerlijke ongerustheid over de risico’s van de

boringen.

In mijn onderzoek zal ik het nationale debat en besluitvorming omtrent schaliegas vergelijken met

twee gemeentelijke deelstudies. Ten eerste zal ik gemeente Boxtel bestuderen, aangezien dit de

aanleiding vormde voor aandacht in de media en de politiek voor schaliegas. Totdat het moratorium

werd ingesteld, was gemeente Boxtel de enige gemeente met een concrete aanvraag voor een

proefboring naar schaliegas. Cuadrilla heeft sinds enige tijd ook een exploratievergunning voor

proefboringen gekregen voor de gemeente Noordoostpolder. Na het onderzoek van het consortium

Witteveen & Bos is er een kans, dat het moratorium zal worden opgeheven. In de Noordoostpolder

zullen dan soortgelijke discussies worden gevoerd als in Boxtel. In mijn onderzoek ben ik erg

benieuwd of de verschillende actoren hebben geleerd van het beleidsproces in Boxtel en of ze het

proces op een andere manier zullen gaan benaderen.

Hiermee richt ik mij tot u. Vanuit uw functie als …. bent u actief in het besluitvormingsproces over

schaliegas. Ik zou daarom graag met u een interview plannen tussen 20 juni en 1 augustus. Hoewel ik

er mij bewust van ben dat dit een moeilijke periode kan zijn vanwege vakanties, zou het van groot

belang zijn als u mee wilt werken aan dit onderzoek. Het gesprek zal onderdeel uitmaken van een

serie van ongeveer 10 tot 15 interviews met de belangrijkste actoren in het proces. Het interview zal

opgenomen en (gedeeltelijk) getranscribeerd worden, maar alleen gelezen worden door de

onderzoeker en eventueel de beoordelaars van de Universiteit van Tilburg. Tevens zal de finale versie

van het transcript nogmaals aan u worden voorgelegd ter confirmatie. In het rapport zelf, zullen geen

uitspraken direct terug te leiden zijn naar een specifiek persoon.

Ik wil u alvast bedanken voor uw medewerking en hoop op een spoedige respons.

Met vriendelijke groeten,

109

Jorrit Visée

06-22065336

Jorritvisee@hotmail.com

Masterstudent Bestuurskunde

Universiteit van Tilburg