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A dimensão territorial no planejamento governamental brasileiro: avanços e limitações na elaboração dos Planos Plurianuais1
Antonio Paulo Cargnin2
A partir da institucionalização do Plano Plurianual (PPA) como instrumento
que estrutura o planejamento público de médio prazo, após a redemocratização
do país, marcada pela promulgação da Constituição Brasileira de 1988, avançou-
se em termos metodológicos e instrumentais no sentido de consolidá-lo como
ferramenta efetiva no processo de planejamento governamental. Entretanto, o
sistema de planejamento ainda apresenta muitas lacunas, entre as quais
merecem destaque as que se referem à integração das políticas setoriais e a
efetiva orientação das mesmas para o território, de forma a traduzir-se em
políticas públicas que respondam às reais necessidades da sociedade.
Partindo do pressuposto de que a dimensão territorial constitui-se em um
elemento capaz de integrar as dimensões setoriais, pois tem como base a arena
onde as políticas se concretizam, o território, este artigo tem por objetivo discutir
como o território vem sendo abordado pelo planejamento governamental
brasileiro. Inicialmente são apresentados argumentos que reafirmam a
valorização do território, que se insere em uma sociedade globalizada, onde o
Estado assume um novo papel dividindo com uma multiplicidade de atores o
protagonismo das ações. Em um segundo momento é realizado um breve
apanhado sobre os instrumentos de planejamento governamental e intervenção
do Estado no território. Por último, procurou-se avaliar o tratamento atual deste
tema nos Planos Plurianuais 2008-2011, enfatizando a metodologia utilizada,
avanços e limitações nos casos brasileiro e gaúcho.
1 Texto elaborado como contribuição ao I Seminário Reforma do Estado e Território: Integração Sul-Americana e Gestão do Território. Porto Alegre, UFRGS/POSGEA, novembro de 2007. 2 Geógrafo da Secretaria do Planejamento e Gestão do Estado do Rio Grande do Sul, Doutorando do Programa de Pós-Graduação em Geografia da UFRGS, na linha de pesquisa de Análise Territorial, sob orientação do Professor Dr. Aldomar Arnaldo Rückert.
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1. O território como elemento de integração das políticas públicas
A retomada da dimensão territorial no contexto do planejamento
governamental brasileiro, a partir da década de 90, não é certamente um produto
do acaso, mas reflexo de um conjunto de fatores que tiveram como propulsor a
imposição do processo de acumulação flexível e globalizado. É vasta a literatura
que se ocupa em dissecar os efeitos da globalização sob múltiplos enfoques,
dando conta de que o espaço foi abreviado pela mudança dos tempos dos
diferentes processos, modificando conceitos, alterando relações econômicas,
políticas e flexibilizando os limites territoriais (Harvey, 1993; Soja, 1993, Santos,
1997).
À globalização da economia foram acrescidos fatores específicos à
realidade brasileira, dentre os quais devem ser ressaltados os relacionados ao
esgotamento do modelo de desenvolvimento brasileiro. Da mesma forma, não
faltam análises sobre os efeitos negativos do prolongamento do modelo
desenvolvimentista brasileiro, da crise na década de 80 e da dificuldade em
construir um novo projeto de desenvolvimento para o país (Fiori, 1995; Pereira,
1996).
Relacionados a esses fatores, a estrutura e o papel do Estado sofreram
profundas transformações. O tradicional Estado voluntarista, que reconstruía
economias em crise, era propulsor de reformas sociais e/ou se pautava no bem
estar social foi, aos poucos, sendo desmontado e substituído por um novo Estado,
que passou a se caracterizar pelo controle e pela regulação. Para os países
latino-americanos, a crise do petróleo, a partir de 1973, e o Consenso de
Washington são marcos dessa nova fase, instituindo instrumentos com o claro
objetivo de regrar a economia de acordo com o novo momento de expansão em
que a mesma se encontrava.
Mesmo tendo modificado seu sentido de atuação, o fim do Estado
reivindicado pela esquerda ou o Estado mínimo propagado pelas teorias
liberalizantes ainda parece distante. Se, por um lado, a globalização e suas
flexibilidades parecem enfraquecer o Estado, por outro ele se reforça, como
demonstram os estudos atuais sobre a União Européia, onde o Estado assumiu
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importante papel de regulação, articulação e integração de regiões menos
favorecidas (Touraine, 2006; Amin, 2007).
No caso dos países latino-americanos, devemos considerar que o papel
do Estado vem se tornando ainda mais importante, pois apenas agora estamos
superando um processo de abandono do tradicional modelo de Estado-Nação,
autoritário e que comandava as ações de desenvolvimento. Entretanto, devemos
reconhecer que o mundo de hoje foi significativamente modificado, e o papel do
Estado foi reposicionado de acordo com essas transformações.
Uma dessas mudanças mais importantes relaciona-se com a natureza do
poder exercido nas relações entre Estado e sociedade. Com a democratização, o
poder não mais possui um único foco centrado no Estado como nos períodos
autoritários. O poder é o resultado de uma situação estratégica e complexa que
se manifesta assimetricamente, de forma multidimensional e onipresente, sendo
capaz de se produzir a cada instante em todas as relações (Foucault, 2006).
Baseado nas definições a respeito da natureza do poder de Foucault, Raffestin
(1993:53) conclui que o poder é parte intrínseca de toda relação. “Toda relação é
o ponto de surgimento do poder, e isso fundamenta a sua multidimensionalidade.
A intencionalidade revela a importância das finalidades, e a resistência exprime o
caráter dissimétrico que quase sempre caracteriza as relações.” Dessa forma, o
poder é muito mais amplo que o Estado, e se esconde atrás de toda e qualquer
relação, manifestando-se no território e controlando a população e os recursos, de
forma assimétrica e multidimensional.
A perda de espaço do Estado-Nação, que representava a
unidimensionalidade do poder, para o mercado e a emergência do poder
multidimensional “implica no reconhecimento dos diversos agentes sociais com
suas estratégias e conflitos presentes em diferentes escalas parciais, e na
necessidade de alterar o conceito do Estado.” (Becker, 1983:2). O Estado
transformado não é assim mais o ponto máximo de exercício de poder, e o
território assume um papel fundamental. Becker (1983:7) afirma que, com “... a
multidimensionalidade do poder, o espaço reassume sua força e recupera-se a
noção de território. Trata-se pois agora de uma geopolítica de relações
multidimensionais de poder em diferentes níveis espaciais.” É nesse contexto que
a dimensão territorial teve que ser reposicionada no planejamento governamental.
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O território é entendido com seu sentido de uso (Raffestin, 1993), que, de
acordo com Santos (2003) é “sinônimo de espaço geográfico”, onde se
materializam as relações entre indivíduos e grupos sociais, que se constitui em
locus de exercício de poder, pois supõe assimetrias na posse dos recursos e das
estratégias para seu exercício (Castro, 2005).
De forma simplificada, conforme Rückert (2005:34) a dimensão regional e
o ordenamento territorial podem ser vistos “... como um corte transversal que
afeta a todas as atuações públicas com incidência territorial, dando a elas um
tratamento integrado.” Sua concepção remonta à geografia regional francesa da
década de 60, com o aménagement du territoire, utilizada amplamente no Brasil
durante o período desenvolvimentista e gradativamente esquecida a partir da
década de 70 com a geografia regional norte-americana, através de seu forte viés
quantitativista (Moraes, 2006:44).
O descolamento do desenvolvimento econômico em relação ao
desenvolvimento espacial passou a ser revisto na última década, e o interesse
pelo enfoque espacial tem se manifestado em vários estados brasileiros e
também na esfera federal3. Se por um lado a retomada da abordagem territorial
não pode ser um mero retorno ao passado, a implementação de políticas não
pode ser realizada forma de isolada ou desarticulada espacialmente. Assume um
grande valor a discussão sobre os recortes espaciais utilizados para a intervenção
no território e, também, sobre o papel do Estado na integração das regiões
excluídas pela formação do mercado global.
Deve-se destacar que a globalização não é um movimento destituído de
intenções que inclui todos os territórios de forma uniforme, ao contrário de acordo
com Araújo (2007:222):
... a globalização é um movimento hierarquizado, tem comando, e não são todos os agentes que conseguem atuar de forma global. Ele cria hierarquias. E, do ponto de vista do território, a globalização privilegia, não por acaso, determinadas escalas territoriais (a mundial e a local). E define essas prioridades a partir da sua lógica de funcionamento, ou melhor, da lógica dos interesses dominantes – os interesses do grande capital, sediado nos países mais ricos do mundo.
3 Além do Rio Grande do Sul, os estados da Bahia, Sergipe, Santa Catarina, Pernambuco, Minas Gerais, Mato Grosso, Pará e o próprio Governo Federal, através dos Ministérios do Planejamento e Integração, têm promovido discussões e capacitação sobre o tema.
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A complexidade do território onde coexistem fenômenos globais, regionais
e locais requer uma intervenção mais complexa que a simples adoção de uma
escala de intervenção. “Entende-se que o sistema funciona em múltiplas escalas,
mas que a implementação de políticas exige a seleção de escalas adequadas
para cada tipo e objetivo de política.” (Campolina e Crocco 2006:28). A escala
emerge assim como perspectiva analítica e metodológica adequada, porque
confere visibilidade e permite a problematização dos fenômenos. Em um cenário
onde os atores buscam relações mais simétricas de poder em múltiplas escalas, a
escala é uma estratégia de apreensão da realidade na impossibilidade de
compreender a totalidade. Através de sua análise mais detalhada, podem ser
elaboradas políticas públicas para regular os vetores da globalização e, em
algumas escalas, incluir territórios marginalizados, como no caso da escala
mesorregional.
Ao mesmo tempo, a incorporação da dimensão territorial por parte do
Estado deve ser observada com alguma cautela. Se por um lado o Estado tem
demonstrado avanços sobre o conhecimento de seu território, por outro, pouco se
sabe sobre a verdadeira repercussão das políticas empreendidas e a real
contribuição das mesmas para a redução das desigualdades regionais. Além
disso, os planejadores têm mostrado dificuldades em compreender o recorte
regional. Mesmo que as análises por vezes considerem esse recorte4, as políticas
efetivamente são executadas de forma setorial, e na maioria dos casos, o corte
regional torna-se meramente analítico.
Essa dificuldade relativa à dimensão regional não é nova, se constitui em
tema polêmico, e seus resultados sempre foram pouco objetivos. Na verdade há
uma contradição entre a vontade regional e a ação do Estado, pois enquanto a
região busca a diversidade, o Estado trabalha pela uniformidade e pela
generalidade. Disso decorre uma grande distância entre o discurso regional e a
prática efetiva que, segundo Raffestin (1993:182), resume-se em “... um exemplo
de dupla estratégia situado em planos diferentes: discurso regional e prática a-
regional”. Assim o discurso regional é utilizado muitas vezes para acalmar as
4 Como exemplo pode-se destacar a Mensagem enviada à Assembléia Legislativa pelo Governo do Estado em 2006, juntamente com a Lei do Orçamento Anual, ao se referir aos resultados do Programa Rumos 2015; e o Projeto de Lei do Plano Plurianual 2008-2011 federal, que pouco assimila o discurso territorial.
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reivindicações regionais tornando seus resultados vazios e a implementação de
políticas desestimulante. Para Raffestin (1993:1982-1983):
As aspirações de inúmeros grupos se dirigem para esse pólo regional: uma espécie de terra prometida, mas o Estado não o quer; então, ele multiplica os discursos sobre a região, de modo a manobrar uma grande quantidade de sentidos. Para o Estado, a região é uma expressão da qual se conserva sábia e sutilmente a polissemia. É um jogo difícil, mas no qual o Estado se distingue, tanto mais que o discurso permita agir alternadamente em diferentes escalas: da pequena à grande escala, segundo as necessidades do momento.
Se para o Estado muitas vezes a questão regional é fonte de discurso
político, e os grupos regionais são vistos como obstáculos à generalização, para a
região significa seu espaço vivido, sua territorialidade, o concreto. “Destruir essa
territorialidade é destruir toda uma simbologia cujo desaparecimento impede a
manutenção de um diálogo com o meio espaço-temporal” (Raffestin, 1993:183).
O Estado busca o exercício de um poder unidimensional e descendente,
enquanto que a região engendra um sentido de multidimensionalidade, com uma
multiplicidade de atores que representam o pertencimento a um território. Esses
atores buscam relações de poder mais simétricas e, por isso, muitas vezes se
opõem ao discurso do Estado. Para Raffestin (1993:185), trata-se, em síntese “...
de redescobrir, para as coletividades, malhas concretas que se oponham às
malhas abstratas propostas pelo Estado.” Para o autor, “a região, a que é vivida,
desempenhará um papel cada vez maior para as diversas comunidades.”
Ressalvados estes elementos, a retomada da dimensão territorial no
planejamento governamental pode articular grandes temas, constituindo-se em
um poderoso instrumento intersetorial e de governança interinstitucional,
contribuindo de forma expressiva para a integração de territórios colocados à
margem do desenvolvimento.
2. A dimensão territorial no planejamento governamental brasileiro
Até os anos 30, a economia brasileira seguiu a tendência mundial do
pensamento liberal no que tange ao seu desenvolvimento, diferenciando-se pela
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forte influência conservadora, defendida pelo discurso das oligarquias agrárias.
Em um primeiro momento, no Período Imperial, a atuação governamental foi
marcada pela centralidade do poder e pela necessidade de consolidar as
fronteiras, impondo ações fortemente territorializadas, manifestadas através da
construção de núcleos de habitação nas regiões de fronteira e de redes
estruturais ferroviárias na direção do continente. Posteriormente, no período que
compreendeu a República Velha, destacaram-se as ações públicas no sentido de
consolidar a infra-estrutura estratégica, com estados da federação
desempenhando papel estratégico, atuando com certa autonomia em relação ao
poder central, especialmente na construção de ferrovias e portos (Rückert,
2001:67).
A partir de 1930, o pensamento keynesiano passou a orientar as
estratégias de desenvolvimento mundial, baseado em um modelo de Estado
presente na área social e garantidor da infra-estrutura, formando as bases do
welfare state que, no Brasil, assim como no restante da América Latina, foi
difundido a partir da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe
(CEPAL). Ao pensamento cepalino foram acrescentados novos elementos, no
sentido de compreender a especialidade periférica de nosso desenvolvimento,
instigando um programa de modernização, com base na indústria que se
desenvolveria apoiada pelo planejamento estatal, com um forte traço populista,
sendo denominada de nacional desenvolvimentismo ou nacional populismo (Fiori,
1995:98).
Nesse período começou a ser notada de forma mais estruturada a
participação do Estado no planejamento territorial, com os primeiros planos que
explicitavam preocupações com a infra-estrutura e com a criação de instâncias
político-administrativas para coordenar o processo de industrialização. O Plano
Geral de Viação, proposto na Constituição de 1934, embora apresente um viés de
preocupação com a infra-estrutura, manifesta a intenção do país com a integração
dos mercados regionais, restringindo o acesso aos países vizinhos,
especialmente à Argentina. Esse plano é reforçado com o Plano Nacional de
Viação de 1951, com ênfase para a integração do transporte fluvial (Rückert,
2001:83-88).
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Outro momento marcante foi a criação do Instituto Brasileiro de Geografia
(IBGE) e Estatística em 1942, resultado da fusão do Conselho Nacional de
Geografia de 1934 e da centralização nacional, dotando o país de um sistema
cartográfico confiável, levantando informações precisas sobre as diferentes
regiões, clarificando os conflitos nas zonas de fronteira e contribuindo para a
resolução de problemas administrativos (Messias, 1985:47-48).
Em 1947, durante o governo de Eurico Gaspar Dutra, foi elaborado o
primeiro plano econômico de maior amplitude, o Plano SALTE5, que estruturava
um conjunto de sugestões setoriais nas áreas da saúde, alimentação, transportes
e energia, demonstrando a ampliação da participação do Estado no projeto de
desenvolvimento (MPOG, 2002).
No Rio Grande do Sul, as ações do Estado Desenvolvimentista
manifestaram, entre 1930 e 1964, um caráter de implementação da infra-estrutura
estratégica, com a construção de rodovias nacionais e a nacionalização da infra-
estrutura portuária. Entre 1950 e 1964, foi construída a rede de infra-estrutura de
energia elétrica e telecomunicações, que atenderiam a industrialização que
estava em processo. Nesse período destacaram-se a criação do Departamento
Autônomo de Estradas de Rodagem (DAER), em 1938 e a elaboração do Plano
Hidroviário do Rio Grande do Sul, em 1961, reforçando a estrutura portuária e
sinalizando a opção pelo adensamento rodoviário como forma de integração com
o centro do país (Rückert, 2001:68).
Nos anos 50, o getulismo impôs ao Estado nacional um papel de forte
indução à industrialização, com a criação do Banco Nacional de Desenvolvimento
(BNDE) e da PETROBRAS. Posteriormente, o Estado se reforça e ganha novos
componentes com Juscelino Kubitschek, através do Plano de Metas, articulando a
industrialização brasileira e compartilhando papéis entre Estado, capital privado
nacional e Internacional, proporcionando que, na década de 60, a estrutura
industrial estivesse bem diversificada (Fiori, 1995:101).
O Plano de Metas teve suas origens vinculadas ao Plano Americano de
ajuda técnica para defesa, educação, saúde, agricultura e planejamento
econômico aos países subdesenvolvidos, elaborados pelo CEPAL-BNDE e, de
5 A sigla reflete as esferas principais de atuação do plano: saúde, alimentação, transporte e energia.
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fato, é a primeira ação sistemática do Estado para o planejamento territorial
integrando temas referentes de energia e transporte, indústria e, destacadamente,
propondo a construção de Brasília (MPOG, 2002:12).
A partir de 1964, o desenvolvimentismo brasileiro perdeu seu componente
populista e passou a ter um caráter nitidamente autoritário. De acordo com
Pereira (1996:37), foram incorporadas novas estratégias, que se somaram à
quase esgotada capacidade de substituir importações. Os militares, com um pacto
político que excluía trabalhadores e a esquerda progressista, incrementaram as
políticas protecionistas e incentivaram a exportação de produtos industriais.
Foram organizados instrumentos burocráticos, destacando-se as regras para
elaboração e controle do orçamento público, delegação de autoridade e,
principalmente, para o desenvolvimento de uma tecnoburocracia qualificada,
como resultado da descentralização administrativa e da expansão da
administração indireta, com a criação de empresas públicas, fundações,
autarquias e sociedades de economia mista.
Em 1972, o I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) deu inicio à fase
denominada de “milagre brasileiro”, com grande crescimento econômico e
derrame de capital externo, permeado por estratégias geopolíticas, unindo o
território ao poder central através de um grande esforço de integração nacional. O
II PND, parcialmente implantado a partir de 1975, consolida esse esforço, com
ações relacionadas à infra-estrutura, energia e, principalmente, com a forte
presença intervencionista do Estado, que se manifesta com a criação de centenas
de empresas estatais.
A crise do petróleo, que tem seu auge em 1979, marca o fim do
desenvolvimentismo no Brasil e também o esvaziamento das políticas
governamentais relacionadas ao território, tornando as iniciativas posteriores
meramente formais; uma vez que os esforços estavam direcionados à
redemocratização brasileira, ao combate à inflação, à questão da dívida e à busca
de uma nova estratégia de desenvolvimento.
É importante ressaltar que, desde o início da década de 70, a estratégia de
substituição de importações, fundamentada no ideário keynesiano do
desenvolvimento, assentado em políticas sobre a demanda, não mais conseguia
resolver os problemas agravados pela crise do petróleo que se acumulavam na
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economia mundial. Os Estados Unidos, e boa parte dos estados, europeus
haviam iniciado um processo de reforma do Estado sob um novo arcabouço
denominado neoliberal que, na América Latina, o Consenso de Washington se
encarregou de difundir. Conceitos como liberalização comercial, privatizações e
ajuste fiscal, tornam-se cada vez mais comuns (Rückert, 2006).
No Brasil, a estratégia desenvolvimentista foi arrastada até a década de 80,
gerando efeitos muito prejudiciais a nossa economia, que se manifestaram na
crise vivida nesta década. Chegou-se ao limite de um Estado burocrático, que
estimulou o capital privado ao endividamento externo e, posteriormente,
transformou essa dívida em responsabilidade do Estado, que se encontrava sem
capacidade de poupança e credibilidade (Pereira, 1996:50). Ou, como afirmava
Fiori (1992:83), a “...crise atual é de natureza estrutural e esgota, em nosso
entender, o potencial schumpeteriano de nosso Estado Desenvolvimentista....
Não por acaso, esse esgotamento se dá de forma simultânea com a exaustão do
autoritarismo militar.”
É certo que a Constituição Brasileira aprovada em 1988 lançou as
primeiras bases da reforma, pois consagrou o regime democrático e modificou o
regramento básico do poder vigente no país até aquele momento. Entretanto,
muitos avanços aprovados não foram regrados por leis complementares, e, ainda,
muitos temas considerados como avanços à época acabaram por transformar-se
em novos problemas que hoje são alvo de novas reformas, como no caso da
reforma política, tributária e da previdência.
Do ponto de vista do planejamento governamental, uma das principais
modificações instituídas pela Constituição Federal de 1988, refere-se a instituição
do Plano Plurianual (PPA) como principal instrumento de planejamento de médio
prazo, tendo como norma, de acordo com o artigo 165, estabelecer “... de forma
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal
para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada". Essa determinação foi reforçada pela
Constituição Estadual de 1989 que, em seu artigo 149, determina que a “... lei que
aprovar o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas, quantificados física e financeiramente, dos programas da
administração direta e indireta, de suas fundações, das empresas públicas e das
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empresas em que o Estado detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital
social com direito a voto”.
A partir da nova Constituição, o PPA passou a ser pensado de forma
integrada com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei do Orçamento
Anual (LOA), articulando instrumentos de curto e médio prazo, submetidos à
apreciação do poder legislativo. Mesmo assim, a crescente inflação, a
instabilidade política e o aprendizado da democratização, não constituíram
condições favoráveis para o planejamento, e o primeiro PPA (1991-1995) tornou-
se apenas uma “peça de ficção”, destinada a cumprir uma exigência
constitucional. De acordo com Fialho (2003:16) “... tanto os dirigentes quanto o
aparato técnico dos governos não estavam habilitados a utilizar esses
instrumentos de modo a qualificar a gestão pública.” Mesmo incorporando
avanços, o segundo PPA também não passou de um Orçamento Plurianual de
Investimentos, ampliando apenas seu escopo no que tange a projetos
orçamentários.
Ainda de acordo com Fialho (2003:18), os dois primeiros PPAs
caracterizavam-se pela predominância da lógica orçamentária, não
institucionalização do PPA e da LDO como instrumentos objetivos de
planejamento e gestão e de racionalização do gasto público, inexistência de um
processo de planejamento permanente e integrado, falta de correspondência
entre os objetivos e diretrizes e a programação e suas metas, além da
regionalização apenas formal.
Entretanto, a partir da estabilidade econômica obtida em 1994 com o Plano
Real, foram criadas as condições para a retomada do planejamento. A
necessidade de se repensar a economia veio acompanhada da urgência em
repensar o território e, nesse sentido, foram elaborados projetos estruturantes
baseados nos Eixos de Nacionais de Integração e Desenvolvimento e no Brasil
em Ação, respectivamente. Somente a partir do PPA 2000-2003, com a
implantação do chamado novo modelo de planejamento, orçamento e gestão, é
que o planejamento governamental no país toma os moldes atuais, introduzindo a
gestão por resultados (MPOG, 2002:13).
Dessa forma, a abordagem territorial no planejamento governamental teve
sua retomada a partir de 1996, sendo que os estudos dos Eixos Nacionais de
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Integração e Desenvolvimento (Estudos 1, 2 e 3) podem ser considerados marcos
dessa retomada, subsidiando a elaboração dos Planos 1996-1999 e 2003-2007.
Esses estudos apresentaram avanços com a introdução de uma visão integrada
do desenvolvimento, a valorização dos fluxos entre regiões, a tomada do território
como unidade de planejamento, a integração de problemas multissetoriais e a
hierarquização de projetos, a introdução da temática das áreas deprimidas,
arranjos produtivos locais e da integração sul-americana. Por outro lado,
demonstraram uma fragilidade em aspectos como a falta de investimentos
sociais, a falta de diálogo entre o governo federal e os governos estaduais e
asociedade civil, propostas de intervenções somente em escala macrorregional e
desconsideração da rede de cidades.
Para Bandeira (2007:192), a realização do Estudo dos Eixos Nacionais de
Integração e desenvolvimento, juntamente com a criação do Ministério da
Integração Nacional, em 1999, são marcos da retomada da preocupação com a
dimensão territorial no contexto das políticas públicas. O primeiro por posicionar o
território novamente na esfera do planejamento governamental e, o segundo, pela
atribuição de formular e conduzir políticas, planos, programas de desenvolvimento
e estabelecer estratégias de incorporação de regiões periféricas. São exemplos
dos avanços efetivos da criação do Ministério da Integração Programa de
Desenvolvimento Integrado e Sustentável de Mesorregiões Diferenciadas e a
construção da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) e da
Política Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT).
A esses importantes marcos pode ser somado o estudo contratado para
subsidiar a dimensão territorial na elaboração do Plano Plurianual 2008-2011,
aproximando a discussão ao âmbito em que efetivamente são elaboradas e
executadas as políticas públicas, rediscutindo as escalas de regionalização e
incentivando novamente a construção de uma visão estratégica para o país
vinculada com o território.
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3. A dimensão territorial no Plano Plurianual 2008-2011
A partir dos avanços e problemas dos planos anteriores, os governos vêm
buscando recuperar a abordagem territorial para elaboração do Plano Plurianual
2008-2011. A preocupação com essa dimensão está presente na elaboração do
PPA federal e em vários planos estaduais. Podem ser citados os planos
elaborados pelos estados do Pará, com enfoque territorial participativo; Sergipe,
com os chamados territórios planejamento; Mato Grosso, com enfoque
participativo e subsidiado por uma base estratégica de longo prazo; Ceará, com
as macrorregiões de planejamento; Pernambuco, com foco no planejamento local;
Santa Catarina, vinculado à descentralização administrativa; e do Rio Grande do
Sul, desenvolvendo o plano juntamente com a construção de uma base
estratégica e a regionalização dos programas, ações e produtos. Para melhor
conhecer o andamento das experiências atuais, serão aprofundados a seguir
alguns elementos metodológicos da elaboração do plano brasileiro e gaúcho.
3.1. A dimensão territorial no Plano Plurianual federal
Após um longo período em que as questões territoriais no Brasil foram
abordadas apenas do ponto de vista das grandes regiões e, notoriamente, não
apresentaram os resultados esperados na redução ou minimização das
desigualdades, há uma tendência de mudança no enfoque e de prioridade em
relação a esse tema. Embora exista alguma confusão entre as atribuições
relativas aos agentes governamentais responsáveis6, a questão territorial está
novamente na pauta do planejamento federal, orientada também para a
elaboração do Plano Plurianual 2008-20117. O objetivo foi o de incorporar a
dimensão territorial ao PPA, considerando variáveis como o desenvolvimento
sustentável e redução das desigualdades regionais, abordadas com a valorização
6 Ministério da Integração e Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão, por exemplo, desenvolvem iniciativas pouco integradas no que se refere à dimensão territorial. 7 Com o auxílio do Centro de Gestão e Estudos Estratégicos (CGEE), contratado para realizar um estudo Abordagem da Dimensão territorial do Desenvolvimento Nacional no Plano Plurianual 2008–2011.
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dos espaços sub-regionais integrados com a escala mesorregional e
macrorregional, em uma abordagem multiescalar (MPOG, 2006a).
Para atender esse objetivo, o Ministério do Planejamento Orçamento e
Gestão reconhece a necessidade de um novo enfoque regional a partir das
mudanças proporcionadas pela globalização e dos seus efeitos contraditórios de
homogeneização e de aumento das diferenças em um país que apresenta um
vasto território e grandes diferenças sociais. As dificuldades históricas do tema
relativo às desigualdades são agravadas pelas novas dinâmicas com o
estabelecimento da sociedade em redes e dos processos em níveis
multiescalares.
Assim, foi contratado um amplo estudo para subsidiar a dimensão territorial
no Plano Plurianual, metodologicamente estruturado em módulos compreendendo
um conjunto de etapas, orientadas por um Marco Inicial (primeiro módulo), que
teve como objetivo estabelecer os conceitos e alinhavar as metodologias
utilizadas, servindo como orientação para as demais etapas do trabalho. O
segundo módulo teve como objetivo a construção da Visão Estratégica para o
território brasileiro no horizonte até 2027, utilizando-se de análises prospectivas
baseadas no método de foresight8,,com o objetivo de identificar áreas estratégicas
emergentes e potenciais com viés tecnológico e de inovação. O terceiro módulo
foi desenvolvido com objetivo de construir uma regionalização de referência em
nível macrorregional e sub-regional, para subsidiar a escolha e localização de
projetos que integrariam o plano plurianual. O quarto módulo realizou análises
prospectivas de acordo com temas setoriais: transportes, energia, comunicações,
infra-estrutura hídrica, saneamento, habitação, educação, saúde, ciência e
tecnologia, dentre outros.
O quinto e o sexto módulos trataram da carteira de investimentos e dos
impactos regionais, prevendo um conjunto de iniciativas estratégicas para setores
e temas, organizados por regiões de referência. A análise dessa carteira e de
seus impactos microrregionais deve contribuir para que, quando necessário,
sejam estabelecidas carteiras alternativas de investimentos. O sétimo e último 8 De acordo com o Marco Inicial, trata-se de uma tentativa sistemática de olhar, no futuro de longo prazo, para a ciência e a tecnologia, na economia e na sociedade, com o objetivo de identificar áreas estratégicas e as tecnologias genéricas emergentes com o potencial para produzir os grandes benefícios econômicos e sociais.
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módulo compreende a sustentabilidade da carteira de investimentos por região de
referência, prevendo, através de uma avaliação antecipada, os impactos dos
investimentos propostos no meio ambiente.
Constituem-se em objetivo e diretrizes do estudo a redução das
desigualdades com sustentabilidade; a integração nacional e sul-americana; a
valorização da identidade cultural e dos potenciais de desenvolvimento das
regiões; o fortalecimento das capacidades regionais de produção e inovação e a
inserção competitiva externa; a preocupação ambiental; e o fortalecimento das
relações urbano-rural e da rede de cidades.
Para a elaboração da visão de estratégica nacional foram considerados os
principais focos de futuro, que são os elementos que se apresentam com
conseqüências relevantes em um período próximo, além dos pontos positivos e
negativos, com alta probabilidade de interferir nos fenômenos. O estudo avalia as
experiências recentes e traz para o debate temas relativos ao território, distantes
do planejamento de médio prazo desde a implementação do atual modelo de
planejamento, orçamento e gestão. A visão estratégica foi proposta a partir de
cinco objetivos para o desenvolvimento brasileiro: superar as desigualdades
sociais e regionais, fortalecer a coesão social e territorial, promover os potenciais
de desenvolvimento das regiões, valorizar a diversidade cultural e o uso
sustentável dos recursos naturais e apoiar a integração sul-americana e a
inserção competitiva e autônoma no mundo globalizado (MPOG, 2006c).
A construção de uma nova regionalização, objeto do módulo 3, segundo o
marco inicial, “... visa principalmente criar regiões de referência para ações de
planejamento e políticas públicas apoiando-se no referencial teórico clássico, isto
é, certo grau de homogeneidade geoeconômica e uma organização polarizada”
(MPOG, 2006a). Pressupõe que a complexidade gerada pela reestruturação do
espaço engendra igual necessidade de atualização da regionalização que será
utilizada como base para a elaboração do Plano Plurianual.
Desse modo, além de um histórico sobre a evolução das regionalizações
brasileiras, o estudo resulta em uma regionalização preliminar, conforme a Figura
1, construída com base em uma metodologia que utiliza elementos de polaridade
e centralidade, agregando o índice de terceirização, migrações, índice de
integração entre regiões e modelo gravitacional integrado. Essa regionalização foi
16
posteriormente ajustada com a inclusão de um indicador de capacitação
tecnológica, estudos mais aprofundados em relação à centralidade urbana e
natureza na região amazônica, bem como ajustes relacionados com as
contribuições dos demais módulos. A proposta final foi organizada em três
escalas com finalidades diferenciadas:
A primeira, que divide o país em seis grandes zonas: a) urbanizada e desenvolvida (centro-sul), b)urbanizada e menos desenvolvida (litoral de Vitória a Belém), c) biomaamazônico; d) fronteira agropecuária dinâmica e em processo de urbanização moderna (cerrados ocidentais); e) duas áreas de área de menor desenvolvimento (cerrados orientais e semi-árido). A segunda, pela divisão do país em onze macro-regiões polarizadas, incluído em cada macro-região o respectivo pólo e a região complementar, indicando a atual estrutura de comando sobre o território brasileiro. Por fim, a sub-regionalização, com 118 sub-regiões, permitindo um ajuste mais fino entre os indicadores econômicos e sociais, de polarização e a compatibilização com as características ambientais e de identidade cultural” (MPOG, 2007b).
Figura 1 - Proposta Inicial de Regionalização de referência para o PPA federal 2008-2011
17
A consideração do modelo de planejamento como um processo em
construção, com a valorização dos pontos positivos das iniciativas anteriores, é o
primeiro aspecto que deve ser destacado. São avaliados os pontos positivos e as
debilidades dos estudos dos Eixos Nacionais de Integração Nacional e a forma
como repercutiram na elaboração dos PPAs anteriores.
Dentre as inovações, destacam-se a adoção de múltiplas escalas
geográficas que oferecem diversas possibilidades de intervenção, um estudo
detalhado da distribuição das cadeias produtivas, a consideração das cidades
como um recorte relevante para o desenvolvimento de programas e ações e a
inclusão de analises prospectivas. A proposta de regionalização utiliza a
territorialidade como elemento de materialização de um projeto de
desenvolvimento nacional e de promoção do desenvolvimento local a partir de
uma visão endógena, destacando o papel público de mediação e pactuação,
materializado em múltiplas escalas.
Entretanto, na prática, o Projeto de Lei do Plano Plurianual 2008-2011
ainda não incorpora nenhum dos avanços propostos no Estudo, mesmo que
evidencie o propósito de reduzir as desigualdades regionais, recuperando em
alguns trechos o discurso territorial. Sobrepõem-se o propósito de acelerar o
crescimento econômico, promover a inclusão social, com ênfase ao Plano de
Aceleração do Crescimento (PAC) e do Plano de Desenvolvimento da Educação
(PDE), apenas mencionando a inclusão da dimensão territorial e da valorização
do território. São somente relacionados programas já existentes que apresentam
“vinculação com o território” e, de fato, a proposta presente no Projeto de Lei não
traz nenhum elemento inovador com relação à regionalização do Plano. Os
programas e ações são “regionalizados” como sendo para todo o território
nacional, ou pelas 5 tradicionais regiões brasileiras, o que se constitui no
subterfúgio tradicional de apenas atender ao dispositivo formal de regionalização
do Plano, não representado efetiva regionalização. A metodologia, que
acompanha o Projeto de Lei, também não apresenta a intenção ou a forma de
incorporar o detalhado estudo realizado, restando como perspectiva a elaboração
de cadernos dissociados do Projeto de Lei e das revisões anuais do plano.
18
3.2. A dimensão territorial no PPA gaúcho
O Rio Grande do Sul, a exemplo do que vem ocorrendo no Brasil, vem
qualificando seu Plano Plurianual, na tentativa transformá-lo em um instrumento
concreto de planejamento. Nesse sentido, a elaboração do Plano Plurianual 2008-
2011 apresentou vários avanços em pelo menos 4 aspectos: a vinculação do
plano com a base estratégica do governo, a reorganização dos programas e
ações, a prioridade no tratamento de questões transversais e a inovação no
tratamento da regionalização, com a elaboração dos Cadernos de
Regionalização.
O primeiro ponto a ser destacado é a vinculação do plano com a base
estratégica, que permitiu avançar na integração do planejamento setorial.
Tradicionalmente os governos fundamentam seu planejamento no Plano de
Governo, elaborado no período eleitoral, documento que normalmente se constitui
em um conjunto de intenções, desprovido de um maior rigor técnico. Mesmo não
capitalizando integralmente todos os esforços empreendidos9, é inegável que a
realização por parte do governo de oficinas de planejamento, envolvendo
secretários e demais integrantes dos altos escalões de governo, contribuiu para
elaborar diretrizes que orientassem a elaboração dos programas e ações.
A reorganização da estrutura de programas e ações é outro avanço que
merece destaque. Os 242 programas e mais de mil ações existentes foram
reorganizados em 89 programas e 647 ações, orientados solucionar problemas,
facilitando a execução e as estratégias de gestão. Com isso, mais programas
passaram a ter interface multissetorial, uma vez que a orientação por eixo de
ação governamental obrigou diferentes órgãos a compartilhar programas e ações,
e por outro lado, estimulou a utilização de indicadores mais precisos, ações,
produtos, através do estímulo à regionalização e da vinculação com o território.
A já tradicional participação da sociedade no processo de elaboração do
Plano foi também mantida. Desde a criação dos Conselhos Regionais de
Desenvolvimento (COREDEs), em 1994, estes passaram a atuar com papel
relevante, organizando o processo de participação da sociedade. Nesse sentido, 9 No ano de 2006, foram desenvolvidas várias iniciativas propondo soluções para o Estado no longo prazo, destacando-se o Estudo de Desenvolvimento Regional e Logística – Rumos 2015, a Agenda 2020 e o Pacto pelo Rio grande.
19
a elaboração do atual PPA manteve essa característica, e os COREDEs
organizaram o processo, partindo de uma avaliação do PPA 2004-2007, em cada
região, debatendo os resultados, em conjunto com a Secretaria do Planejamento
e Gestão, através da realização de um workshop. As contribuições resultantes
foram encaminhadas para discussão com os órgãos de Governo.
Deve-se ressaltar que, diferentemente dos PPAs anteriores, as
contribuições encaminhadas pelos COREDEs trataram dos grandes temas
regionais, fortemente influenciadas pelos debates proporcionados pelo Rumos
2015. Mesmo que os atrasos na execução da Consulta Popular e o discurso que
evidencia a crise do Estado tenham gerado certa frustração com a participação da
sociedade, é inegável que o exercício da participação popular tem estimulado as
regiões a reorganizarem suas agendas, deixando de ser apenas demandantes do
Orçamento Estadual e priorizando temas estratégicos regionais. Esse é, sem
dúvida, um dos grandes méritos do Estudo de Desenvolvimento Regional e
Logística para o Estado do Rio Grande do Sul – Rumos 201510, que retoma de
forma qualificada o debate regional, com forte viés territorial, fundamentado na
visão estratégica e de estratégias regionais, resultantes da aplicação da matriz
swot11. As regiões passam a contar com uma avaliação qualificada sobre sua
realidade, propiciando um estímulo à retomada do debate regional.
Para a incorporação da dimensão territorial, a elaboração do PPA sofreu
uma significativa alteração metodológica, sendo dividida em duas etapas. A
primeira, visando cumprir o prazo legal de elaboração do Projeto de Lei, que no
Estado deve ser entregue à Assembléia Legislativa em 15 de maio. A segunda,
definida no Projeto de Lei que tratava da regionalização do plano, a ser
desenvolvida em até 60 dias após a publicação da lei.
No que tange à dimensão territorial, foram recuperados elementos das
discussões e acúmulos já realizados no Estado, aprofundados no Rumos 2015,
tratando da utilização da regionalização dos Conselhos Regionais de
Desenvolvimento, como regionalização de referência, em nível sub-regional, e do
agrupamento dos mesmos em Regiões Funcionais de Planejamento, em nível 10 SECRETARIA DA COORDENAÇÃO E PLANEJAMENTO. Estudo de Desenvolvimento Regional e Logística para o Estado do Rio Grande do Sul – Rumos 2015. SCP, 2006. 11 Sigla para metodologia de construção de visão estratégica e estratégias regionais a partir dos pontos fortes, debilidades, oportunidades e ameaças (strengths, weaknesses, opportunities e threats)
20
macrorregional. Desde a implantação dos COREDEs em 1994, o Governo do
Estado vem utilizando essa divisão regional e institucional para orientar a
participação da sociedade. Ocorre que essa divisão regional vem sofrendo ajustes
e hoje conta com 26 Conselhos, cinco a mais do que quanto foi constituída. Se
por um lado a evolução dessa regionalização deve ser encarada com
naturalidade, pois representa uma melhor aproximação na construção das
identidades regionais, por outro a falta de estabilidade temporal dificulta a
regionalização de programas e ações, elaborados em diversos níveis escalares.
Para resolver essa dificuldade, considerando que a malha dos COREDEs vem se
consolidando como recorte utilizado para participação da sociedade, seja através
dos planos plurianuais ou dos orçamentos, foram consideradas as Regiões
Funcionais de Planejamento, propostas pelo Rumos 2015.
As nove Regiões Funcionais de Planejamento foram constituídas a partir
de uma análise multicriterial que considerou aspectos econômicos, sociais e
ambientais, usando múltiplos das regiões dos COREDEs. Os principais critérios
utilizados no agrupamento foram a polarização pelos empregos e as
especializações produtivas, por apresentarem-se de foram contínua sobre o
território, manifestando aspectos de homogeneidade e polaridade.
Dessa forma, o Plano Plurianual 2008-2011 foi elaborado em uma
perspectiva multiescalar, considerando como escalas de referência a escala
macrorregional e sub-regional representadas, respectivamente, pelas Regiões
Funcionais de Planejamento e pelos COREDEs, partindo das regionalizações
setoriais que organizam o planejamento de cada Órgão.
Na primeira etapa de elaboração do Plano, os Órgãos de Governo apenas
sinalizaram com as escalas de regionalização que poderiam ser utilizadas em
suas ações. A partir da entrega do Projeto de Lei em 15 de maio, iniciou-se o
processo efetivo de elaboração dos Cadernos de Regionalização. Através de
reuniões com os Órgãos de Governo, a Secretaria do Planejamento e Gestão
orientou a identificação de programas, ações e produtos a serem regionalizados.
Estes, depois de discutidos setorialmente, foram validados pelas setoriais,
resultando na regionalização dos programas através de seus indicadores, ações e
produtos, que integraram os Cadernos de Regionalização, representando o
21
possível de ser regionalizado. Foram regionalizados os programas finalísticos12
que apresentavam vinculação com o território ou que poderiam apresentar metas
diferenciadas regionalmente, utilizando critérios selecionados para cada órgão
setorial, destacando-se a localização geográfica, a expressão territorial dos
indicadores e a projeção a partir do histórico da execução das ações.
Figura 2 - Escalas de Regionalização do PPA gaúcho 2008-2011
Desse modo, os Cadernos de Regionalização foram estruturados por
Região Funcional de Planejamento, e seu conteúdo trata da abrangência territorial
dos programas e/ou ações que foram efetivamente regionalizados.
Posteriormente os Cadernos foram apresentados em 9 reuniões abertas à
participação da sociedade, e sua apresentação marcou a proposição de um
conjunto de iniciativas, que sinalizaram para a retomada do debate do
planejamento regional de longo prazo, avançando além dos anos previstos para o
Plano. Esses avanços foram encaminhados através da discussão da visão
estratégica e das estratégias de desenvolvimento das regiões, retomadas a partir
12 Destinam-se à resolução de problemas da sociedade ou ao aproveitamento de oportunidades, tendo seus resultados medidos e avaliados por indicadores específicos.
22
do Rumos 2015, acenando para parcerias acerca de projetos estratégicos de
interesse regional.
As figuras 3 e 4 são exemplos do avanço que a territorialização de
programas, ações e produtos significa do ponto de vista da proposição de
políticas públicas. O Programa de Construção de Rodovias, expresso na Figura 2,
proposto para o Estado, diferencia-se regionalmente de acordo com a avaliação
do problema, e cada região pode acompanhar o desdobramento dos diferentes
produtos. Verifica-se, por exemplo, que na Região Funcional 2, o programa está
focado na construção de acessos municipais, enquanto que na Região Funcional
5, o foco está na ampliação da capacidade das rodovias, fortemente influenciado
pela presença do Porto do Rio Grande. Da mesma forma, a regionalização do
Programa de Apoio aos Pólos Tecnológicos mostra, explicitamente, o
planejamento do Estado para as regiões, permitindo avaliar a coerência técnica
da proposta e possibilitando às comunidades locais cobrar o andamento dos
programas.
Figura 3 - PPA 2008-2011 - Regionalização do Programa de Construção de Rodovias
23
Figura 4 - PPA 2008-2011 - Regionalização do Programa de Apoio aos Pólos
Tecnológicos
Mesmo que ainda deva ser realizada uma avaliação mais detalhada da
totalidade dos programas, de acordo com as potencialidades e realidades
regionais, o olhar para o território representa avanços, pois além de cumprir
determinação legal13, contribui para a transparência no planejamento setorial,
obrigando os órgãos a assumirem metas diferenciadas, que devem ser
justificadas por indicadores e critérios consistentes.
4. Avanços e limitações na elaboração dos Planos Plurianuais
A retomada do planejamento com ênfase no território, mostrado aqui
através de uma breve análise da elaboração dos planos plurianuais brasileiro e
gaúcho, confirmam a valorização deste tema e apontam para avanços e novos
desafios que se colocam na rotina do planejamento governamental.
13 Deve-se ressaltar que a regionalização do plano foi determinada pela Constituição Federal de 1988 e Estadual de 1989, entretanto nunca havia sido efetivada.
24
Entre os avanços, a multiescalaridade é um dos temas que mais evoluiu,
apontando para a flexibilização das escalas de intervenção no território e
contribuindo para a integração do planejamento setorial através da adoção de
regiões de referência. Os planos plurianuais federal e estadual assimilaram, em
níveis diferenciados, esse conceito. No Brasil, o estudo contratado para subsidiar
a elaboração do PPA indicou a ampliação do leque de escalas utilizadas
descendo até o nível sub-regional. Da mesma forma, no Rio Grande do Sul,
avançou-se pela primeira vez ao utilizar uma regionalização de referência e dois
níveis escalares, integrando as escalas setoriais. Nos dois casos, a utilização de
mais de uma escala de intervenção emerge como elemento que agrega maior
precisão às intervenções das políticas governamentais, respondendo à tendência
de generalizar as políticas para todo o território, com “rateios” entre grandes
regiões com a finalidade de atender aos preceitos constitucionais.
A regionalização dos planos contribui também para o foco das ações
públicas, pois obriga os órgãos públicos a pensar o território em sua diversidade,
considerando suas diferenças para intervenções. Nesse sentido os programas,
ações e produtos, passam a ser tratados conforme a intensidade dos problemas
nas regiões, avaliadas por indicadores. Entretanto, a regionalização do plano não
será suficiente se este não for acompanhado e atualizado em seu andamento,
verificando a coerência da execução com os critérios de regionalização pré-
estabelecidos, dentro de um processo contínuo de planejamento.
A incorporação da dimensão territorial contribui também para a
transparência da administração pública, pois mostra a ação do Estado em cada
região. Ao indicar onde vai intensificar seus programas, ações e produtos, e como
vai diferenciá-los regionalmente, o poder público se obriga a responder pelas
opções tomadas e justificá-las perante a sociedade. Assim, a explicitação das
políticas públicas de acordo com as diferentes realidades das regiões proporciona
uma maior visibilidade às ações governamentais, focando-as de acordo com as
diferentes realidades regionais.
Outro ponto relevante em favor da abordagem territorial é o estímulo à
mutissetorialidade, ou seja, a integração de esforços tendo como centro o
território. É certo que esse tema ainda é muito incipiente tanto no caso federal,
como no estadual, e a tradição setorial de intervenção, a ocupação de Ministérios
25
ou Secretarias por linhas políticas diferenciadas e a ausência de uma
coordenação de governo, historicamente, contribuem para as dificuldades
impostas ao tema. Entretanto, em tempos em que o poder público possui cada
vez menos recursos para investimentos,a necessidade de focar as ações é ainda
maior, e a integração setorial pode contribuir para superar práticas isoladas. As
experiências existentes mostram que essa questão só pode ser superada com
grupos que sejam bem coordenados, além de um esforço de governança por
parte dos governos.
Os planos analisados avançaram também no que se refere à articulação
com a base estratégica dos governos. Contudo, esse tema ainda parece não ter
atingido uma maturidade suficiente para garantir a prioridade em relação à
dimensão territorial. A efetiva incorporação do recorte regional se dará somente
se este estiver de fato vinculado com a base estratégica, ou seja, construída de
forma articulada com uma visão estratégica e não como um módulo separado,
como tradicionalmente vem ocorrendo. De forma geral, em que pesem os
avanços, nos dois casos analisados, a dimensão territorial não parece estar na
base da elaboração do Plano, que tende a seguir a receita burocrática do modelo
de planejamento, orçamento e gestão, iniciado a partir do PPA federal de 2000-
2003. Essa rotina de planejamento tem se mostrado incapaz de antever situações
relativas às desigualdades regionais ou mesmo minimizar os efeitos
concentradores, ficando à mercê de políticas que rompem com sua continuidade,
como no caso do Plano de Aceleração do Crescimento. (PAC) ou engendrando o
desenvolvimento de políticas específicas que atuem no combate às
desigualdades entre as regiões.
De acordo com Azzoni (2007:246), o Plano Plurianual, instrumento que
materializa a prática de governo, não tem inserido a questão regional com
centralidade política, financeira e institucional, o que, somado ao sucateamento
da estrutura de planejamento territorial no Brasil, tem limitado significativamente
os avanços nessa área. Assim, em um momento em que o aparelho burocrático
do Estado ainda caminha lentamente na incorporação das questões relativas ao
território, a elaboração e implementação de políticas que estimulem a redução
26
das desigualdades regionais ainda parecem fazer muito sentido, e são inúmeros
os argumentos nessa linha14.
Considerando esses avanços e limitações, em tempos em que são
priorizados enfoques, igualmente relevantes, tais como a otimização dos gastos, o
desenvolvimento de ferramentas de gestão, o compartilhamento de
responsabilidades, o planejamento participativo e o desenvolvimento sustentável,
é fundamental reforçar os elementos em prol da valorização da dimensão
territorial. A necessidade de minimização dos efeitos concentradores do mercado,
a descentralização das atividades de governo e a integração das políticas
setoriais são alguns argumentos que justificam o posicionamento central do
território na elaboração de políticas públicas, indicando que a dimensão territorial
não somente está “na moda”, mas poderá ter um lugar destacado como categoria
de análise e de intervenção no planejamento governamental.
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