Post on 05-Jul-2015
DRŽAVNA INTERVENCIJA U GOSPODARSTVU
Cilj ovog seminarskog rada jest istražiti kako su pojedine zemlje sa
razvijenim tržišnim gospodarstvima koristile mjere državne intervencije
da bi osigurale, ubrzale i olakšale proces restrukturiranja svojih
gospodarstava. Preciznije rečeno (jer državna intervencija pokriva
relativno široko područje ekonomske politike) nastojalo se izučiti kako su
te zemlje koristile mjere industrijske politike da bi osigurale učinkovitu
realokaciju sredstava iz jednih u druge grane svojeg gospodarstva, te
tako osigurale brzi rast društvenog bruto proizvoda i zaposlenosti. Neke
su zemlje na tom putu bile manje, a neke više uspješne.
Osnovno pitanje je: Koja je industrijska politika najbolja?
Na to pitanje pokušavali su odgovoriti,I još uvijek pokušavaju mnogi
ekonomisti. Većina njih se uglavnom slaže da se primjena industrijske
politike u ekonomskoj politici teorijski može argumentirati postojanjem
tržišnih neuspjeha. I mnogi liberalni ekonomisti će se složiti kako tržišni
neuspjesi dokazuju ispravnost primjene industrijske politike I državne
intervencije u cilju ispravljanja tržišnih neuspjeha i prevođenja
gospodarstva u stanje više razine učinkovitosti. No, razdoblje poslije
Drugog svjetskog rata (kada se ozbiljnije počinju javljati državna
intervencija i industrijska politika), pa do danas obilježavaju stalne
rasprave oko toga kakav je oblik industrijske politike najbolji.
Strukturalisti su vjerovali u ciljanu industrijsku politiku, te su smatrali
kako država mora birati grane koje će pomagati i na taj način realocirati
rijetke resurse. Liberalni ekonomisti skloni su pak ideji kako se država
treba držati po strani od tržišta (hands-off pristup) i uglavnom su smatrali
kako se industrijska politika ne smije upotrebljavati osim kada to nije
nužno potrebno.
Danas se uglavnom napušta filozofija i praksa strukturalizma koja je u
raznim oblicima ipak prevladavala dugi niz godina. Na temelju nje se
smatralo da država treba stimulirati aktivnosti u izabranim granama
pobjednicima (picking winners), ili pak treba pomagati grane gubitaše
(lame duck industries). U suvremenim uvjetima industrijska politika
doživljava svoju evoluciju, te dolazi do približavanja stukturalističkih i
liberalističkih stavova. Tako je uglavnom prihvaćeno mišljenje (kako u
zemljama OECD-a tako i Europske unije) kako se industrijska politika ne
treba miješati u tržišni proces, već ona prvenstveno putem horizontalnih
mjera treba poboljšati njegovo djelovanje. Horizontalne mjere industrijske
politike su one koje su usmjerene na poboljšanje kvalitete ključnih
proizvodnih inputa (kao na primjer obrazovanje, razvoj i istraživanje,
telekomunikacije i sl.). Na taj način poboljšava se opće gospodarsko
okruženje i tako državna aktivnost postaje korisna svim tržišnim
subjektima. Takvom tržišno orijentiranom industrijskom politikom ne
iskrivljuje se alokacija proizvodnih resursa, a državno miješanje u tržište
svodi se na najmanju mjeru.
Globalizacija ekonomskih aktivnosti koju prati pojačana međunarodna
konkurencija utrla je put takvom novom usmjerenju u industrijskoj
politici. Globalizacija predstavlja novu fazu u razvoju međunarodnih
ekonomskih odnosa koja je nastala iz strategije velikih multinacionalnih
kompanija. Globalizacija je potpomognuta snažnim razvojem
telekomunikacija, a obilježava ju razvoj mreža multinacionalnih
kompanija i velika zemljopisna raspršenost njihovih aktivnosti. U takvom
se okruženju ciljevi multinacionalnih kompanija i ciljevi nacionalnih
država često ne podudaraju. Nacionalnost kompanija postaje to nejasnija
što su vlasništvo, proizvodnja i kapaciteti razasutiji po svijetu. Proizvodi
postaju rezultat sastavnih dijelova kod kojih je često teško utvrditi
nacionalno porijeklo. U takvim uvjetima ciljana državna pomoć strateškim
sektorima često može završiti u džepovima inozemnih kompanija, a ne
nacionalnih favorita.
Istodobno sa jačanjem svijesti o nužnosti transformacije industrijske
politike prema primjeni horizontalnih mjera u većini zemalja u svijetu
počinje smanjivanje državne pomoći sa relativno visokih razina u
sedamdesetim godinama. Tako je na primjer u zemljama Europske unije
ukupna državna pomoć pala sa 2,2 posto GPD-a u razdoblju 1986-88.
godina, na 2 posto u razdoblju 1988-90. godina i na 1,9 posto u razdoblju
1988-90. godina. U zemljama OECD-a ukupna državna pomoć iznosila je
u razdoblju 1985-88. godina 2,7 posto GDP-a. No ona se također snižava i
to sa 75 milijardi tekućih US$ 1986. godine na 55 milijardi tekućih US$
1989. godine, ili na 64 posto razine iz 1986. godine.
PRIMJERI DRŽAVNIH INTERVENCIJA U GOSPODARSTVO
U Zapadnoj Njemačkoj, industrije izabrane za državnu pomoć bile su
gotovo isključivo opadajuće industrije. No ta pomoć nije dovela do
njihovog oživljavanja. Dapače, najuspješnije su bile one industrije (barem
u smislu izvoznih uspjeha) koje nisu bile korisnici državne pomoći. Na
promašenost pomaganja opadajućih industrija u Njemačkoj ukazuje i
istraživanje Centre for International Economics of Australia. Pomoć koju je
primala industrija ugljena iznosila je samo 1987. godine 10,6 milijardi
DEM. Istraživanje zaključuje da bi ukidanje te pomoći povećalo njemački
GDP za 38 milijardi DEM, te da bi zaposlenost porasla za 157.000 radnika.
Niti japanski tehnokrate u MITI-ju nisu znali izabrati industrije pobjednike.
Tako se razrađena mreža pomoći koju je pružao MITI slijevala u
spororastuće grane. Slično kao i u Njemačkoj, "mudri" japanski
tehnokrate izabirali su i potpomagali gubitnike. Točno je da je ukupna
japanska privreda godinama uspješno rasla, no prema najnovijim
istraživanjima čini se da je ciljana industrijska politika ipak prigušivala taj
rast. Drugačija industrijska politika mogla je možda taj rast još i ubrzati.
Mnoge su studije učinjene kako bi se izučilo da li državno pomaganje
pojedinim granama ima svoje opravdanje. Tako su Baldwin i Krugman
1987. godine proučavali troškove i koristi od subvencija koje su europske
vlade, posebno Njemačka i Francuska uložile u projekt Airbus. Državna je
podrška omogućila Airbusu da konkurira Boeingu u proizvodnji
širokotrupnih aviona. Radi se o tehnologiji koju obilježavaju velike
ekonomije obujma. One su u proizvodnji širokotrupnih aviona tako velike
da bi bilo moguće da Boeing konačno ostane jedinim proizvođačem na
tržištu. Iako bi takav ishod značio minimalizaciju troškova, on bi isto tako
omogućavao Boeingu da ubire značajnu monopolsku rentu. U takvim
uvjetima moguće je da ulazak Airbusa na tržište, pa makar i
subvencionirani, transferira dio te rente od Boeinga na europsko tržište i
dovodi do poboljšanja europskog blagostanja. Kako iznosi utrošenih
subvencija u projekt Airbus nisu javno obznanjeni, Baldwin-Krugmanov
model procjenjuje da se radi o brojci od oko 1,5 milijardi dolara u stalnim
cijenama iz 1974. godine. Istraživanje završava zaključkom kako takva
politika nije bila uspješna niti sa europskog stajališta. Autori procjenjuju
da Airbus ima negativnu diskontiranu neto sadašnju vrijednost i to čak i
uz nultu diskontnu stopu. Što se tiče Amerike, i ona je gubitnik, jer su
gubici Boeinga koji su nastali ulaskom Airbusa na tržište mnogo veći od
dobitaka koje su imali američki avionski putnici od smanjenja cijena
karata (zbog povećane konkurencije i niže cijene aviona).
U svojoj studiji Soltwedel i ostali su 1988. godine proučavali
subvencioniranje brodogradnje u Europskoj uniji. Subvencioniranje
brodogradnje bilo je zaista visoko: Francuska i Italija su subvencionirale
do 50 posto proizvodnih troškova, Danska, Nizozemska i Velika Britanija
oko 30 posto, Belgija i Njemačka oko 20 posto. U odnosu na porast
proizvodnje i izvoza čini se da u prvoj godini subvencioniranja postoji
pozitivan utjecaj novouvedenih subvencija. Ali, u dužem roku proizvodnja
i subvencioniranje su ipak negativno korelirani.
No subvencioniranje brodogradnje u Europskoj uniji posljednjih godina
ipak snažno opada. Tako pomoć brodogradnji u razdoblju 1988-90.
godina iznosi 33,8 posto njezine dodane vrijednosti, da bi se u razdoblju
1990-92. godina snizilo na čak 14,6 posto dodane vrijednosti. U
smanjenju subvencioniranja brodogradnje prednjače Francuska, Italija,
Velika Britanija i Portugal.
Pomoć granama u problemima ovisi o uzrocima njihovog zaostajanja.
Zaostajanje može biti privremeno (uzrokovano trenutačno nepovoljnom
potražnjom) ili pak trajno kao rezultat konačnog gubljenja komparativnih
prednosti. Kod kratkoročnog zaostajanja državna se pomoć može
opravdati davanjem vremena za predah u kojem će se premostiti
trenutačne poteškoće i zadržati razina zaposlenosti i proizvodnje. Ova se
strategija može možda braniti, jer jednom kad se ciklus preokrene
nabolje pomoć više neće biti potrebna. U praksi je često vrlo teško
utvrditi da li se radi o kratkoročnom problemu ili o početku dugoročnog
zalaza. U većini zemalja OECD-a veliki dio državne pomoći usmjeravao se
u grane u dugoročnom zalazu (posebno u brodogradnju i čeličnu
industriju), a ne u grane koje se nalaze u kratkoročnim problemima. No,
takva državna pomoć nije bila uspješna u sprečavanju velikih otpuštanja
radnika niti u ponovnom uspostavljanju konkurentnosti. Upravo suprotno,
čini se da je zamrzavanjem sredstava u granama u dugoročnom zalazu i
održavanjem umjetno visoke stope nadnica i profita ona zapravo ometala
potrebno restrukturiranje. Tako mnoge države (na primjer: Francuska,
Engleska i Švedska kod tekstila, Francuska kod ugljena i željeza) nisu
htjele priznati trajni gubitak komparativnih prednosti u nekim granama i
upustile su se u ogromne troškove subvencioniranja u nadi da će obnoviti
konkurentnost i pronaći tržišnu nišu. Tako je odgođena realokacija
resursa u učinkovitije namjene, a otpuštanja su samo odgođena, ali ne i
spriječena. Umjetno visoke nadnice u zaštićenim granama otežavale su
stvaranje novih radnih mjesta u drugim granama i tako su dovodile do još
veće nezaposlenosti.
Nema svako subvencioniranje grana u zalazu tako negativne posljedice.
Iskustvo Japana govori kako je od presudne važnosti točnost i brzina u
ocjeni trenutka kada je grana došla do točke kada počinje stvarati
dugoročne gubitke. Japanci su brzo i točno procijenili kada su njihova
tekstilna industrija, brodogradnja i industrija ugljena došli do opadajuće
točke trenda, dok je drugim zemljama (najbolji primjer je Francuska)
trebalo dosta vremena da shvate kako pad potražnje nije samo
kratkoročna aberacija, te da se subvencijama ne mogu preokrenuti
tržišne snage. Upravo je Japan zemlja koja se smatra pionirom u
uvođenju formalne strukture državne pomoći koji se naziva
subvencioniranjem izlaza sa tržišta za industrije u zalazu (exit
subsidization). Priznajući stvarnosti tržišta japanska se država odlučila
koristiti državna sredstva tako da pomogne poduzećima u raspodjeli
troškova izlaska sa tržišta koje bi inače morali snositi sami radnici i
poslodavci. Takvo restrukturiranje postaje socijalno i politički
prihvatljivije. U okviru te strategije državne pomoći, japanska vlada
subvencionira postupno gašenje kapaciteta i prekvalifikaciju radnika. Iako
i subvencioniranje izlaska s tržišta ima svoje nedostatke, ipak ga većina
autora smatra najprihvatljivijim oblikom industrijske politike prema
industrijama u zalazu. Čini se da ono osigurava brzu realokaciju resursa u
skladu s komparativnim prednostima i dovodi do najmanjeg gubitka
učinkovitosti.
Ana Žanko II.a