DRŽAVNA INTERVENCIJA U GOSPODARSTVU

Cilj ovog seminarskog rada jest istražiti kako su pojedine zemlje sa

razvijenim tržišnim gospodarstvima koristile mjere državne intervencije

da bi osigurale, ubrzale i olakšale proces restrukturiranja svojih

gospodarstava. Preciznije rečeno (jer državna intervencija pokriva

relativno široko područje ekonomske politike) nastojalo se izučiti kako su

te zemlje koristile mjere industrijske politike da bi osigurale učinkovitu

realokaciju sredstava iz jednih u druge grane svojeg gospodarstva, te

tako osigurale brzi rast društvenog bruto proizvoda i zaposlenosti. Neke

su zemlje na tom putu bile manje, a neke više uspješne.

Osnovno pitanje je: Koja je industrijska politika najbolja?

Na to pitanje pokušavali su odgovoriti,I još uvijek pokušavaju mnogi

ekonomisti. Većina njih se uglavnom slaže da se primjena industrijske

politike u ekonomskoj politici teorijski može argumentirati postojanjem

tržišnih neuspjeha. I mnogi liberalni ekonomisti će se složiti kako tržišni

neuspjesi dokazuju ispravnost primjene industrijske politike I državne

intervencije u cilju ispravljanja tržišnih neuspjeha i prevođenja

gospodarstva u stanje više razine učinkovitosti. No, razdoblje poslije

Drugog svjetskog rata (kada se ozbiljnije počinju javljati državna

intervencija i industrijska politika), pa do danas obilježavaju stalne

rasprave oko toga kakav je oblik industrijske politike najbolji.

Strukturalisti su vjerovali u ciljanu industrijsku politiku, te su smatrali

kako država mora birati grane koje će pomagati i na taj način realocirati

rijetke resurse. Liberalni ekonomisti skloni su pak ideji kako se država

treba držati po strani od tržišta (hands-off pristup) i uglavnom su smatrali

kako se industrijska politika ne smije upotrebljavati osim kada to nije

nužno potrebno.

Danas se uglavnom napušta filozofija i praksa strukturalizma koja je u

raznim oblicima ipak prevladavala dugi niz godina. Na temelju nje se

smatralo da država treba stimulirati aktivnosti u izabranim granama

pobjednicima (picking winners), ili pak treba pomagati grane gubitaše

(lame duck industries). U suvremenim uvjetima industrijska politika

doživljava svoju evoluciju, te dolazi do približavanja stukturalističkih i

liberalističkih stavova. Tako je uglavnom prihvaćeno mišljenje (kako u

zemljama OECD-a tako i Europske unije) kako se industrijska politika ne

treba miješati u tržišni proces, već ona prvenstveno putem horizontalnih

mjera treba poboljšati njegovo djelovanje. Horizontalne mjere industrijske

politike su one koje su usmjerene na poboljšanje kvalitete ključnih

proizvodnih inputa (kao na primjer obrazovanje, razvoj i istraživanje,

telekomunikacije i sl.). Na taj način poboljšava se opće gospodarsko

okruženje i tako državna aktivnost postaje korisna svim tržišnim

subjektima. Takvom tržišno orijentiranom industrijskom politikom ne

iskrivljuje se alokacija proizvodnih resursa, a državno miješanje u tržište

svodi se na najmanju mjeru.

Globalizacija ekonomskih aktivnosti koju prati pojačana međunarodna

konkurencija utrla je put takvom novom usmjerenju u industrijskoj

politici. Globalizacija predstavlja novu fazu u razvoju međunarodnih

ekonomskih odnosa koja je nastala iz strategije velikih multinacionalnih

kompanija. Globalizacija je potpomognuta snažnim razvojem

telekomunikacija, a obilježava ju razvoj mreža multinacionalnih

kompanija i velika zemljopisna raspršenost njihovih aktivnosti. U takvom

se okruženju ciljevi multinacionalnih kompanija i ciljevi nacionalnih

država često ne podudaraju. Nacionalnost kompanija postaje to nejasnija

što su vlasništvo, proizvodnja i kapaciteti razasutiji po svijetu. Proizvodi

postaju rezultat sastavnih dijelova kod kojih je često teško utvrditi

nacionalno porijeklo. U takvim uvjetima ciljana državna pomoć strateškim

sektorima često može završiti u džepovima inozemnih kompanija, a ne

nacionalnih favorita.

Istodobno sa jačanjem svijesti o nužnosti transformacije industrijske

politike prema primjeni horizontalnih mjera u većini zemalja u svijetu

počinje smanjivanje državne pomoći sa relativno visokih razina u

sedamdesetim godinama. Tako je na primjer u zemljama Europske unije

ukupna državna pomoć pala sa 2,2 posto GPD-a u razdoblju 1986-88.

godina, na 2 posto u razdoblju 1988-90. godina i na 1,9 posto u razdoblju

1988-90. godina. U zemljama OECD-a ukupna državna pomoć iznosila je

u razdoblju 1985-88. godina 2,7 posto GDP-a. No ona se također snižava i

to sa 75 milijardi tekućih US$ 1986. godine na 55 milijardi tekućih US$

1989. godine, ili na 64 posto razine iz 1986. godine.

PRIMJERI DRŽAVNIH INTERVENCIJA U GOSPODARSTVO

U Zapadnoj Njemačkoj, industrije izabrane za državnu pomoć bile su

gotovo isključivo opadajuće industrije. No ta pomoć nije dovela do

njihovog oživljavanja. Dapače, najuspješnije su bile one industrije (barem

u smislu izvoznih uspjeha) koje nisu bile korisnici državne pomoći. Na

promašenost pomaganja opadajućih industrija u Njemačkoj ukazuje i

istraživanje Centre for International Economics of Australia. Pomoć koju je

primala industrija ugljena iznosila je samo 1987. godine 10,6 milijardi

DEM. Istraživanje zaključuje da bi ukidanje te pomoći povećalo njemački

GDP za 38 milijardi DEM, te da bi zaposlenost porasla za 157.000 radnika.

Niti japanski tehnokrate u MITI-ju nisu znali izabrati industrije pobjednike.

Tako se razrađena mreža pomoći koju je pružao MITI slijevala u

spororastuće grane. Slično kao i u Njemačkoj, "mudri" japanski

tehnokrate izabirali su i potpomagali gubitnike. Točno je da je ukupna

japanska privreda godinama uspješno rasla, no prema najnovijim

istraživanjima čini se da je ciljana industrijska politika ipak prigušivala taj

rast. Drugačija industrijska politika mogla je možda taj rast još i ubrzati.

Mnoge su studije učinjene kako bi se izučilo da li državno pomaganje

pojedinim granama ima svoje opravdanje. Tako su Baldwin i Krugman

1987. godine proučavali troškove i koristi od subvencija koje su europske

vlade, posebno Njemačka i Francuska uložile u projekt Airbus. Državna je

podrška omogućila Airbusu da konkurira Boeingu u proizvodnji

širokotrupnih aviona. Radi se o tehnologiji koju obilježavaju velike

ekonomije obujma. One su u proizvodnji širokotrupnih aviona tako velike

da bi bilo moguće da Boeing konačno ostane jedinim proizvođačem na

tržištu. Iako bi takav ishod značio minimalizaciju troškova, on bi isto tako

omogućavao Boeingu da ubire značajnu monopolsku rentu. U takvim

uvjetima moguće je da ulazak Airbusa na tržište, pa makar i

subvencionirani, transferira dio te rente od Boeinga na europsko tržište i

dovodi do poboljšanja europskog blagostanja. Kako iznosi utrošenih

subvencija u projekt Airbus nisu javno obznanjeni, Baldwin-Krugmanov

model procjenjuje da se radi o brojci od oko 1,5 milijardi dolara u stalnim

cijenama iz 1974. godine. Istraživanje završava zaključkom kako takva

politika nije bila uspješna niti sa europskog stajališta. Autori procjenjuju

da Airbus ima negativnu diskontiranu neto sadašnju vrijednost i to čak i

uz nultu diskontnu stopu. Što se tiče Amerike, i ona je gubitnik, jer su

gubici Boeinga koji su nastali ulaskom Airbusa na tržište mnogo veći od

dobitaka koje su imali američki avionski putnici od smanjenja cijena

karata (zbog povećane konkurencije i niže cijene aviona).

U svojoj studiji Soltwedel i ostali su 1988. godine proučavali

subvencioniranje brodogradnje u Europskoj uniji. Subvencioniranje

brodogradnje bilo je zaista visoko: Francuska i Italija su subvencionirale

do 50 posto proizvodnih troškova, Danska, Nizozemska i Velika Britanija

oko 30 posto, Belgija i Njemačka oko 20 posto. U odnosu na porast

proizvodnje i izvoza čini se da u prvoj godini subvencioniranja postoji

pozitivan utjecaj novouvedenih subvencija. Ali, u dužem roku proizvodnja

i subvencioniranje su ipak negativno korelirani.

No subvencioniranje brodogradnje u Europskoj uniji posljednjih godina

ipak snažno opada. Tako pomoć brodogradnji u razdoblju 1988-90.

godina iznosi 33,8 posto njezine dodane vrijednosti, da bi se u razdoblju

1990-92. godina snizilo na čak 14,6 posto dodane vrijednosti. U

smanjenju subvencioniranja brodogradnje prednjače Francuska, Italija,

Velika Britanija i Portugal.

Pomoć granama u problemima ovisi o uzrocima njihovog zaostajanja.

Zaostajanje može biti privremeno (uzrokovano trenutačno nepovoljnom

potražnjom) ili pak trajno kao rezultat konačnog gubljenja komparativnih

prednosti. Kod kratkoročnog zaostajanja državna se pomoć može

opravdati davanjem vremena za predah u kojem će se premostiti

trenutačne poteškoće i zadržati razina zaposlenosti i proizvodnje. Ova se

strategija može možda braniti, jer jednom kad se ciklus preokrene

nabolje pomoć više neće biti potrebna. U praksi je često vrlo teško

utvrditi da li se radi o kratkoročnom problemu ili o početku dugoročnog

zalaza. U većini zemalja OECD-a veliki dio državne pomoći usmjeravao se

u grane u dugoročnom zalazu (posebno u brodogradnju i čeličnu

industriju), a ne u grane koje se nalaze u kratkoročnim problemima. No,

takva državna pomoć nije bila uspješna u sprečavanju velikih otpuštanja

radnika niti u ponovnom uspostavljanju konkurentnosti. Upravo suprotno,

čini se da je zamrzavanjem sredstava u granama u dugoročnom zalazu i

održavanjem umjetno visoke stope nadnica i profita ona zapravo ometala

potrebno restrukturiranje. Tako mnoge države (na primjer: Francuska,

Engleska i Švedska kod tekstila, Francuska kod ugljena i željeza) nisu

htjele priznati trajni gubitak komparativnih prednosti u nekim granama i

upustile su se u ogromne troškove subvencioniranja u nadi da će obnoviti

konkurentnost i pronaći tržišnu nišu. Tako je odgođena realokacija

resursa u učinkovitije namjene, a otpuštanja su samo odgođena, ali ne i

spriječena. Umjetno visoke nadnice u zaštićenim granama otežavale su

stvaranje novih radnih mjesta u drugim granama i tako su dovodile do još

veće nezaposlenosti.

Nema svako subvencioniranje grana u zalazu tako negativne posljedice.

Iskustvo Japana govori kako je od presudne važnosti točnost i brzina u

ocjeni trenutka kada je grana došla do točke kada počinje stvarati

dugoročne gubitke. Japanci su brzo i točno procijenili kada su njihova

tekstilna industrija, brodogradnja i industrija ugljena došli do opadajuće

točke trenda, dok je drugim zemljama (najbolji primjer je Francuska)

trebalo dosta vremena da shvate kako pad potražnje nije samo

kratkoročna aberacija, te da se subvencijama ne mogu preokrenuti

tržišne snage. Upravo je Japan zemlja koja se smatra pionirom u

uvođenju formalne strukture državne pomoći koji se naziva

subvencioniranjem izlaza sa tržišta za industrije u zalazu (exit

subsidization). Priznajući stvarnosti tržišta japanska se država odlučila

koristiti državna sredstva tako da pomogne poduzećima u raspodjeli

troškova izlaska sa tržišta koje bi inače morali snositi sami radnici i

poslodavci. Takvo restrukturiranje postaje socijalno i politički

prihvatljivije. U okviru te strategije državne pomoći, japanska vlada

subvencionira postupno gašenje kapaciteta i prekvalifikaciju radnika. Iako

i subvencioniranje izlaska s tržišta ima svoje nedostatke, ipak ga većina

autora smatra najprihvatljivijim oblikom industrijske politike prema

industrijama u zalazu. Čini se da ono osigurava brzu realokaciju resursa u

skladu s komparativnim prednostima i dovodi do najmanjeg gubitka

učinkovitosti.

Ana Žanko II.a