Post on 08-Sep-2019
HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH
THÂN QUỐC HÙNG
CHẤT LƯỢNG XÉT XỬ
CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN
CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
LUẬN ÁN TIẾN SĨ
CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
HÀ NỘI - 2018
HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH
THÂN QUỐC HÙNG
CHẤT LƯỢNG XÉT XỬ CÁC
VỤ ÁN HÀNH CHÍNH CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN
CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
LUẬN ÁN TIẾN SĨ
CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
Mã số: 62 38 01 01
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
1. TS. NGUYỄN THANH BÌNH
2. TS. TRẦN THANH PHƯƠNG
HÀ NỘI - 2018
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của
riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận án là trung
thực, có nguồn gốc rõ ràng và được trích dẫn đầy đủ theo
quy định.
Tác giả
Thân Quốc Hùng
MỤC LỤC
Trang
MỞ ĐẦU 1
Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN
ĐỀ TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU 7
1.1. Tình hình nghiên cứu trong nước 7
1.2. Tình hình nghiên cứu nước ngoài 17
1.3. Giả thuyết những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu về chất lượng xét xử
các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay 23
Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHẤT LƯỢNG XÉT XỬ CÁC VỤ ÁN
HÀNH CHÍNH CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN CẤP TỈNH 30
2.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò chất lượng xét xử các vụ án hành chính
của Tòa án nhân dân cấp tỉnh 30
2.2. Các tiêu chí đánh giá chất lượng xét xử các vụ án hành chính của
Tòa án nhân dân cấp tỉnh 49
2.3. Các điều kiện bảo đảm chất lượng xét xử các vụ án hành chính của
Tòa án nhân dân cấp tỉnh 62
Chương 3: THỰC TRẠNG VỀ TỔ CHỨC VÀ CHẤT LƯỢNG XÉT XỬ
CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN CẤP TỈNH 70
3.1. Thực trạng tổ chức và chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của Tòa hành
chính thuộc Tòa án nhân dân cấp tỉnh 70
3.2. Thực trạng chất lượng xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân
dân cấp tỉnh 78
Chương 4: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM CHẤT LƯỢNG
XÉT XỬ CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN CẤP TỈNH 118
4.1. Quan điểm bảo đảm chất lượng xét xử các vụ án hành chính của Tòa án
nhân dân cấp tỉnh 118
4.2. Các giải pháp bảo đảm chất lượng xét xử các vụ án hành chính của
Tòa án nhân dân cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay 127
KẾT LUẬN 157
DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN
ĐẾN LUẬN ÁN 159
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 160
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
HĐND Hội đồng nhân dân
HĐXX Hội đồng xét xử
HTND Hội thẩm nhân dân
HVHC Hành vi hành chính
KKHC Khiếu kiện hành chính
QĐHC Quyết định hành chính
QĐKLBTV Quyết định kỷ luật buộc thôi việc
QLHCNN Quản lý hành chính nhà nước
TAND Tòa án nhân dân
TANDTC Tòa án nhân dân tối cao
THC Tòa hành chính
TTHC Tố tụng hành chính
UBND Ủy ban nhân dân
VAHC Vụ án hành chính
VKSND Viện kiểm sát nhân dân
VPHC Vi phạm hành chính
XHCN Xã hội chủ nghĩa
XXHC Xét xử hành chính
1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Xét xử là hoạt động chính, có ý nghĩa quyết định đến sự ra đời, tồn tại và
phát triển của hệ thống cơ quan tòa án tất cả các nước trên thế giới. Hoạt động này
có ý nghĩa rất quan trọng, quyết định đến quyền lợi chính trị, kinh tế và nhiều khi
là sinh mệnh của con người. Chất lượng, hiệu quả của hoạt động này còn ảnh
hưởng đến an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, ảnh hưởng trực tiếp đến sự phát
triển của cả xã hội.
Ở nước ta, xét xử là chức năng hiến định của Tòa án nhân dân. Hiến pháp
năm 2013 quy định: "Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã
hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp" (Khoản 1, Điều 102). Xét xử là
hoạt động đặc trưng, là chức năng, nhiệm vụ của Tòa án. Tòa án là cơ quan duy
nhất được đảm nhiệm chức năng xét xử. Xét xử là hoạt động xem xét, đánh giá
bản chất pháp lý của vụ việc nhằm đưa ra phán xét về tính chất, mức độ pháp lý
của vụ việc, từ đó, nhân danh nhà nước đưa ra phán quyết tương ứng với bản chất,
mức độ trái hay không trái pháp luật của vụ việc. Do đó, xét xử phải là công cụ
sắc bén và đầy hiệu lực của Nhà nước và xã hội trong đấu tranh phòng, chống tội
phạm, bảo vệ trật tự an toàn xã hội, bảo vệ pháp luật và pháp chế xã hội chủ nghĩa,
đồng thời phải thật sự là chỗ dựa của nhân dân trong bảo vệ công lý, triệt để tôn
trọng và bảo vệ quyền con người, quyền công dân. Những yêu cầu đó được quán
triệt và thực hiện kiên trì, thường xuyên, liên tục trong hoạt động xét xử và đã đạt
được kết quả đáng khích lệ, góp phần không nhỏ vào việc thực hiện mục tiêu xây
dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa.
Trong suốt hơn 30 năm tiến hành sự nghiệp đổi mới, Đảng ta đã ban hành
và quán triệt thực hiện nhiều nghị quyết chuyên đề về cải cách tư pháp như Nghị
quyết số 08-NQ/TW ngày 2/1/202 của Bộ Chính trị Về một số nhiệm vụ trọng tâm
công tác tư pháp trong thời gian tới, Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 2/6/2005 của
Bộ Chính trị Về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020... Nghị quyết số 49 đã
thể hiện rất rõ quan điểm, yêu cầu của Đảng ta về cải cách tư pháp mà trọng tâm là
2
Tòa án nhân dân: "Tổ chức các cơ quan tư pháp và các chế định bổ trợ tư pháp
hợp lý, khoa học; trong đó, xác định Tòa án có vị trí trung tâm và xét xử là hoạt
động trọng tâm"; "Hoạt động tư pháp mà trọng tâm là hoạt động xét xử được tiến
hành có hiệu quả và hiệu lực cao"; "Mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối
với các khiếu kiện hành chính. Đổi mới mạnh mẽ thủ tục giải quyết các khiếu kiện
hành chính tại Tòa án; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng, bảo
đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước Tòa án"; "Đổi mới
việc tổ chức phiên tòa xét xử, xác định rõ hơn vị trí, quyền hạn, trách nhiệm của
người tiến hành tố tụng và người tham gia tố tụng theo hướng bảo đảm tính công
khai, dân chủ, nghiêm minh; nâng cao chất lượng tranh tụng tại các phiên tòa xét
xử, coi đây là khâu đột phá của hoạt động tư pháp"... Do đó, tổ chức thực hiện
quyền tư pháp đã có những chuyển biến tích cực. Tổ chức bộ máy, chức năng,
nhiệm vụ và cơ chế hoạt động của Tòa án ngày càng được xác định rõ hơn và từng
bước được củng cố, kiện toàn. Chất lượng xét xử có chuyển biến tốt, đặc biệt đối
với án hành chính được xem xét thận trọng, đúng pháp luật, tình trạng tồn đọng
án, sửa án, hủy án cơ bản được khắc phục. Chủ trương "nâng cao chất lượng tranh
tụng tại phiên tòa" được triển khai thực hiện, tạo không khí dân chủ trong các
phiên tòa, vai trò của các luật sư được nhìn nhận tích cực hơn...
Tuy nhiên, những kết quả đó mới là bước đầu và mới tập trung vào giải
quyết những vấn đề bức xúc nhất. Hoạt động xét xử vẫn còn bộc lộ nhiều bất cập,
hạn chế như: tổ chức bộ máy, chức năng, nhiệm vụ, cơ chế hoạt động của các cơ
quan tư pháp còn bất hợp lý; chưa có sự phân định chính xác, hợp lý giữa các
chức năng cơ bản của tố tụng dẫn đến việc quy định vai trò, thầm quyền cụ thể của
từng chủ thể tố tụng và trình tự tiến hành các thủ tục tố tụng còn chưa rõ ràng; còn
thiếu cơ chế bảo đảm thực hiện quyền của những người tham gia tố tụng, đặc biệt
là cơ chế bảo đảm quyền bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của bên khởi kiện
trong tố tụng hành chính... Những vướng mắc, bất cập nêu trên đã ảnh hưởng
không nhỏ đến việc củng cố niềm tin của nhân dân vào tư pháp, công lý, ảnh
hưởng đến mục tiêu xây dựng một nền tư pháp "trong sạch, vững mạnh, dân chủ,
nghiêm minh, bảo vệ công lý" mà Nghị quyết số 49 đã đề ra. Nguyên nhân chính
3
của những hạn chế, yếu kém trên có thể kể đến như: hệ thống pháp luật có liên
quan chưa thực sự hoàn chỉnh, thống nhất và đồng bộ; trình độ chuyên môn, tinh
thần trách nhiệm và đạo đức nghề nghiệp của một bộ phận cán bộ thẩm phán chưa
đáp ứng được yêu cầu của hoạt động xét xử; cơ sở vật chất, chế độ đãi ngộ đối với
thẩm phán còn nhiều bất cập, chưa tương xứng với tính chất của công việc...
Trên phương diện lý luận, vấn đề chất lượng xét xử nói chung và chất
lượng xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân cấp tỉnh nói riêng không
phải hoàn toàn mới. Tuy nhiên, những vấn đề lý luận căn bản về chất lượng xét xử
các vụ án hành chính đều chưa được nhìn nhận một cách toàn diện và giải quyết
thấu đáo. Chính vì vậy, hệ thống các tiêu chí đánh giá chất lượng xét xử các vụ án
hành chính của Tòa án nhân dân cấp tỉnh chưa được ghi nhận một cách đầy đủ,
thống nhất. Quy định của pháp luật về chức năng của từng chủ thể trong tố tụng
cũng chưa được rõ ràng và còn chồng chéo...
Cải cách tư pháp ở Việt Nam hiện nay đặt ra những yêu cầu mới: Tòa án
phải thật sự là chỗ dựa của nhân dân trong bảo vệ công lý, triệt để tôn trọng và bảo
vệ quyền con người, quyền công dân. Bối cảnh này đòi hỏi hoạt động xét xử của
Tòa án phải không ngừng nâng cao chất lượng, bảo đảm hiệu quả, kịp thời, chính
xác và đúng pháp luật. Do vậy, nghiên cứu vấn đề chất lượng xét xử các vụ án
hành chính của Tòa án nhân dân cấp tỉnh lại càng có ý nghĩa hết sức cấp thiết cả
về lý luận và thực tiễn. Từ những lý do trên đây, nghiên cứu sinh chọn đề tài:
"Chất lượng xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân cấp tỉnh ở Việt
Nam hiện nay" làm luận án tiến sĩ luật học, chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà
nước và pháp luật.
2. Mục đích và nhiệm vụ của luận án
2.1. Mục đích của luận án
Trên cơ sở phân tích những vấn đề lý luận và thực tiễn về chất lượng xét xử
các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân cấp tỉnh ở Việt Nam, tác giả đề xuất
các quan điểm và đưa ra những giải pháp nhằm bảo đảm chất lượng xét xử các vụ
án hành chính của Tòa án nhân dân cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay.
4
2.2. Nhiệm vụ của luận án
Để thực hiện mục đích nêu trên, luận án có nhiệm vụ:
- Nghiên cứu, đánh giá tổng quan các công trình khoa học có liên quan đến
đề tài luận án. Từ đó chỉ ra những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu của luận án.
- Nghiên cứu, làm sáng tỏ cơ sở lý luận liên quan đến đề tài luận án, cụ thể:
nghiên cứu đưa ra khái niệm chất lượng xét xử các vụ án hành chính của Tòa án
nhân dân cấp tỉnh; chỉ ra và phân tích đặc điểm, vai trò của chất lượng xét xử các
vụ án hành chính của Tòa án nhân dân cấp tỉnh; xây dựng các tiêu chí đánh giá và
các điều kiện bảo đảm chất lượng xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân
dân cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay.
- Nghiên cứu, đánh giá thực trạng tổ chức và tình hình xét xử các vụ án
hành chính của Tòa án nhân dân cấp tỉnh ảnh hưởng đến chất lượng xét xử các vụ
án hành chính của Tòa án nhân dân cấp tỉnh.
- Phân tích, đánh giá thực trạng chất lượng xét xử các vụ án hành chính của
Tòa án nhân dân cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay và chỉ ra những kết quả, hạn chế và
nguyên nhân của thực trạng đó.
- Phân tích, luận chứng các quan điểm và đề xuất các giải pháp bảo đảm
chất lượng xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân cấp tỉnh ở Việt Nam
hiện nay.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Dưới giác độ lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật, luận án tập trung
nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về chất lượng xét xử các vụ án hành
chính của Tòa án nhân dân cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi về nội dung nghiên cứu: Vấn đề xét xử và chất lượng xét xử các
vụ án hành chính được thực hiện bởi các tòa án khác nhau. Trong luận án chỉ tập
trung nghiên cứu chất lượng xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân cấp
tỉnh. Luận án không nghiên cứu chất lượng xét xử các vụ án hành chính của Tòa
5
án nhân dân cấp huyện, Tòa án nhân dân cấp cao, Tòa án nhân dân tối cao, cũng
như Tòa án quân sự.
- Phạm vi về không gian: Luận án phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức
Tòa án nhân dân cấp tỉnh và thực trạng chất lượng xét xử các vụ án hành chính
của Tòa án nhân dân cấp tỉnh trong phạm vi toàn quốc.
- Phạm vi về thời gian: Những số liệu thống kê làm cơ sở đánh giá thực
trạng tổ chức và chất lượng xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân cấp
tỉnh ở Việt Nam từ năm 2011 đến năm 2017.
4. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
4.1. Cơ sở lý luận
Luận án nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác-Lênin và tư
tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, các quan điểm của Đảng Cộng sản
Việt Nam về cải cách bộ máy nhà nước nói chung và cải cách tư pháp nói riêng.
4.2. Phương pháp nghiên cứu
Trên nền tảng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của
triết học Mác-Lênin, luận án sử dụng các phương pháp nghiên cứu như: kết hợp
giữa lý luận và thực tiễn, phân tích và tổng hợp, quy nạp và diễn dịch, lịch sử cụ
thể. Ngoài ra, luận án còn sử dụng một số phương pháp của các bộ môn khoa học
khác như: thống kê, so sánh, lý thuyết hệ thống...
Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng ở chương 1 nhằm phân
tích, đánh giá các công trình khoa học có liên quan đến đề tài.
Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng ở chương 2 nhằm làm sáng
tỏ những vấn đề lý luận liên quan đến đề tài.
Phương pháp thống kê, so sánh, phân tích, tổng hợp, lý thuyết hệ thống
được sử dụng ở chương 3 trên cơ sở phương pháp luận của Triết học Mác-Lênin,
nhằm đánh giá đúng thực trạng chất lượng xét xử các vụ án hành chính của Tòa án
nhân dân cấp tỉnh.
Phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, quy nạp - diễn dịch được sử dụng
ở chương 4, để đề xuất các quan điểm, giải pháp phù hợp thực tế, khả thi nhằm bảo
đảm chất lượng xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân cấp tỉnh.
6
5. Những điểm mới của luận án
Luận án là công trình khoa học đầu tiên nghiên cứu toàn diện và hệ thống
cơ sở lý luận và thực tiễn về chất lượng xét xử các vụ án hành chính của Tòa án
nhân dân cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay; vì vậy, luận án có một số điểm mới về
mặt khoa học như sau:
1. Luận án đã xây dựng khái niệm, phân tích đặc điểm và vai trò chất lượng
xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân cấp tỉnh.
2. Luận án xây dựng được các tiêu chí đánh giá chất lượng xét xử các vụ án
hành chính của Tòa án nhân dân cấp tỉnh.
3. Luận án phân tích, chỉ ra được những kết quả, hạn chế và nguyên nhân
thực trạng chất lượng xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân cấp tỉnh ở
Việt Nam hiện nay.
4. Luận án đề xuất các quan điểm và giải pháp bảo đảm chất lượng xét xử
các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
- Về lý luận: Kết quả nghiên cứu của luận án góp phần làm phong phú thêm
lý luận về chất lượng xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân cấp tỉnh.
- Về thực tiễn: Những kết quả của luận án sẽ góp phần nhằm nâng cao chất
lượng xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân cấp tỉnh ở Việt Nam hiện
nay. Đồng thời, luận án là nguồn tư liệu tham khảo tốt cho công tác nghiên cứu,
giảng dạy tại các cơ sở đào tạo luật.
7. Kết cấu của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục công trình của tác giả đã công bố
liên quan đến luận án và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận án gồm 4
chương, 10 tiết.
7
Chương 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI
VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU
1.1. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU TRONG NƯỚC
Thực hiện chủ trương của Đảng và Nhà nước ta về xây dựng nhà nước pháp
quyền Việt Nam theo định hướng XHCN của dân, do dân, vì dân dưới sự lãnh đạo
của Đảng, chúng ta đã và đang thực hiện cải cách tổ chức và hoạt động của bộ máy
nhà nước, trong đó có chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020. Theo đó, các hoạt
động nghiên cứu khoa học được tiến hành mạnh mẽ trên nhiều lĩnh vực, trong đó có
lĩnh vực nghiên cứu hoàn thiện tổ chức và hoạt động của hệ thống TAND nói chung
và TAND cấp tỉnh nói riêng. Trên thực tế đã có được khối lượng đáng kể các công
trình nghiên cứu cả về lý luận và thực tiễn liên quan tổ chức và hoạt động xét xử
của TAND cấp tỉnh. Nghiên cứu về chất lượng xét xử các VAHC của TAND cấp
tỉnh ở nước ta có một số công trình ở cấp độ khác nhau. Những công trình này đặt
nền móng và có những bước phát triển đáng kể mà tác giả có thể tiếp thu, phát triển
trong luận án này. Khi tham khảo những công trình đã được công bố của các tác giả
trong nước, tác giả tìm thấy nhiều điểm tương đồng về quan điểm lý luận và phát
triển những vấn đề mới về chất lượng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh mà các
công trình khác nghiên cứu ở mức độ hạn chế, chưa toàn diện về chất lượng xét xử
các VAHC của TAND cấp tỉnh.
1.1.1. Nhóm công trình nghiên cứu liên quan đến tổ chức, chức năng
nhiệm vụ của Tòa án nhân dân cấp tỉnh
Liên quan mô hình tổ chức, chức năng nhiệm vụ của TAND nói chung phải
kể đến Đề tài “Cải cách các cơ quan tư pháp, hoàn thiện hệ thống thủ tục tư pháp,
nâng cao hiệu quả và hiệu lực xét xử của Tòa án trong nhà nước pháp quyền xã hội
chủ nghĩa của dân do dân và vì dân” [58]. Công trình này có chất lượng rất cao về
vấn đề lý luận của nhiệm vụ cải cách tư pháp, về khối lượng thủ tục tư pháp nói
chung cần và đủ cho giải quyết án và đặc biệt là các giải pháp nâng cao hiệu quả và
hiệu lực xét xử của Tòa án, mà thực là chất lượng xét xử trong đó có xét xử án hành
8
chính của TAND các cấp. Tác giả tiếp thu được nhiều quan điểm khoa học hợp lý
của đề tài để nghiên cứu đưa vào luận án.
Đề tài khoa học cấp bộ: “Đổi mới chế độ Thẩm phán - Hội thẩm nhân dân
trong tiến trình cải cách tư pháp” của Nguyễn Mạnh Lân [48]. Đề tài tập trung giải
quyết các vấn đề lý luận về tuyển dụng, bổ nhiệm, các tiêu chí tuyển dụng Thẩm
phán; thực trạng đội ngũ Thẩm phán, chế độ đãi ngộ như: lương, phụ cấp ngành,
những bất cập của chế độ đối với Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân (HTND). Đề tài
cũng đã chỉ ra những nguyên nhân khách quan, chủ quan của việc xây dựng chính
sách, chế độ đãi ngộ đối với Thẩm phán và HTND với tư cách là một ngành nghề
có tính chất khá đặc biệt trong hệ thống quyền lực nhà nước. Là những người duy
nhất có chức năng xét xử, phán quyết các vấn đề bức xúc trong xã hội, giải quyết
các tranh chấp trong các lĩnh vực của đời sống xã hội. Mặt khác, đề tài cũng đưa
ra được một số kiến nghị, giải pháp thiết thực để bảo đảm chế độ đối với Thẩm
phán và HTND một cách hợp lý trong tổng thể chế độ cán bộ, công chức, viên
chức ở nước ta hiện nay. Những vấn đề trong đề đề cập và giải quyết có ý nghĩa
thiết thực liên quan đến chất lượng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh. Bởi vì,
khi chế độ của Thẩm phán, HTND được bảo đảm sẽ góp phần tích cực vào việc
hạn chế tiêu cực trong ngành, đạo đức nghề nghiệp xét xử được tăng cường, Thẩm
phán, HTND yên tâm công tác tập trung cao độ vào công tác chuyên môn xét xử.
Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ:“Tài phán hành chính - thể chế bảo vệ
bảo vệ các quyền tự do, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức” của Hoàng Thị Kim
Quế [70]. Qua nghiên cứu công trình này, tác giả có được sự đánh giá tổng quan
nhất về vị trí, vai trò của Tòa hành chính (THC) trong cơ chế giải quyết các khiếu
kiện hành chính ở nước ta. Vai trò của Tòa án trong việc kiểm soát quyền lực nhà
nước, bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của con người. Mối liên hệ giữa thiết
chế THC với tài phán hành chính, giữa thiết chế giải quyết khiếu nại hành chính với
xét xử hành chính (XXHC) thông qua con đường tư pháp. Mặt khác, cũng tham
khảo được một số điểm khái quát về khiếu nại, khiếu kiện hành chính ở nước ta thời
kỳ phong kiến và từ năm 1945 đến trước đổi mới năm 1986. Sự hình thành và phát
triển của Tòa án trong cơ chế tổ chức quyền lực nhà nước, nguyên tắc tổ chức
quyền lực nhà nước trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam,
9
những nguyên tắc hoạt động của Tòa án,Trên cơ sở đó, xác định rõ hơn về vị trí, vai
trò, chức năng của THC nói chung và THC thuộc hệ thống TAND.
Đề tài cấp bộ: “Nâng cao hiệu quả công tác đánh giá, quy hoạch và luân
chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý ngành Tòa án” của Nguyễn Tường Linh [52]. Đề
tài đã làm sáng tỏ được những vấn đề về lý luận và thực tiễn của công tác quản lý,
sử dụng đội ngũ lãnh đạo của ngành TAND. Đáng chú ý nhất là đề tài đã đã giải
quyết được những vấn đề căn bản về việc sử dụng đội ngũ cán bộ lãnh đạo thuộc
TAND các cấp sao cho có hiệu quả nhất. Trong đó, các nội dung quan trọng về
đánh giá cán bộ lãnh đạo như: mục tiêu đánh giá, phương pháp đánh giá, các tiêu
chí đánh giá… cần có những thay đổi căn bản để đảm bảo nguyên tắc đánh giá cán
bộ một cách khách quan, chính xác, không thiên vị. Vấn đề quy hoạch cán bộ lãnh
đạo, thành công của đề tài là đã chỉ ra được những bất cập trong quy hoạch, bồi
dưỡng, đào tạo và sử dụng nguồn quy hoạch. Cơ chế luân chuyển cán bộ lãnh đạo
trong ngành Tòa án là phù hợp cả về phương diện lý luận và thực tiễn, phù hợp với
chủ trương của Đảng và Nhà nước. Đề tài đã làm rõ được ý nghĩa, vai trò và sự cần
thiết của việc luân chuyển. Đồng thời đã đưa ra được những tiêu chí, giải pháp, cách
thức luân chuyển cán bộ khá hợp lý.
Đề tài khoa học cấp bộ “Khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại
hành chính trong quản lý và sử dụng đất trên địa bàn thành phố Hà Nội - thực
trạng và giải pháp” do Lê Tiến Hào [27]. Công trình đã này đã căn bản phân tích
được cơ sở lý luận quyền khiếu kiện của tổ chức và công dân khi bị xâm hại đến
quyền sử dụng đất, nhất là trên địa bàn Hà Nội, vốn dĩ công tác quản lý nhà nước
về đất đai khá nhậy cảm và phức tạp. Đề tài đã chỉ rõ những bất cập trong công tác
giải quyết khiếu nại liên quan đến quyền sử dụng đất của các chủ thể sử dụng đất.
Bên cạnh quyền khiếu nại theo thủ tục hành chính công trình đã đề cập đến nhiều
nội dung về quyền khởi kiện, trình tự thủ tục, thẩm quyền giải quyết theo trình tự,
thủ tục tư pháp.
Sách chuyên khảo: “Cải cách tư pháp ở Việt Nam trong giai đoạn xây dựng
Nhà nước pháp quyền” của Lê Cảm, Nguyễn Ngọc Trí [9]. Mặc dù cuốn sách tham
khảo được phát hành khá lâu, nhưng một số vấn đề được giải quyết trong sách vẫn
còn giá trị thực tiễn và giá trị tham khảo đối với luận án. Nhiều vấn đề được luận
10
giải khá thuyết phục như: quan điểm, mục tiêu, phương hướng cải cách; mô hình tổ
chức TAND ở địa phương; vấn đề con người thực thi quyền tư pháp về tiêu chuẩn,
tiêu chí, quy trình tuyển chọn, bổ nhiệm vào các chức danh tư pháp.
Sách chuyên khảo: “Những điểm mới của của Luật Tố tụng hành chính năm
2015” của Nguyễn Văn Cường. Đây là cuốn sách mà tác giả đã thống kê đầy đủ
những điểm mới được Luật Tố tụng hành chính (TTHC) năm 2015 bổ sung, sửa đổi
so với Luật TTHC năm 2010. Luật đã sửa đổi, bổ sung 198 Điều/372 Điều; bổ sung
111 Điều mới; giữ nguyên 63 Điều của Luật TTHC năm 2010. Chẳng hạn sửa đổi,
bổ sung các nguyên tắc tranh tụng, nguyên tắc đối thoại, thẩm quyền xét xử của Tòa
án, quyền, nghĩa vụ của Chánh án, Thẩm phán, kiểm sát viên, người đại diện, người
bảo vệ… Những thông tin và luận giải trong cuốn sách có giá trị so sánh, giá trị
tham khảo về những căn cứ thay đổi, sửa đổi, bổ sung những quy định mới. Đồng
thời lý giải được tại sao phải sửa đổi, sự cần thiết sửa đổi và nhằm đáp ứng những
yêu cầu gì về mô hình tổ chức cũng như chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của Tòa
hành chính và trong quá trình xét xử các VAHC.
Luận án Tiến sĩ: “Tòa hành chính trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa của dân, do dân, vì dân” của Trần Kim Liễu [49]. Luận án đã làm rõ được
những vấn đề về lý luận liên quan đến Tòa hành chính trong hệ thống TAND. Đồng
thời chỉ ra những bất cập của mô hình tổ chức, bất cập về phạm vi thẩm quyền xét
xử các VAHC của TAND, trong đó có TAND cấp tỉnh. Tuy nhiên, nhiều vấn đề
luận án đặt ra cũng đã được giải quyết trong Luật TTHC năm 2015. Mặc dù vậy,
giá trị của những vấn đề về lý luận, về mô hình tổ chức, chức năng nhiệm vụ, cũng
như một số bất cập về bảo đảm tính độc lập của Tòa án trong xét xử các VAHC
chưa được giải quyết một cách cơ bản trong Luật TTHC năm 2015, như thành lập
Tòa hành chính khu vực. Luận án đã tập trung phân tích vị trí, vai trò THC trong
nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân. Đặc biệt luận án
cũng đã đưa ra được một số đảm bảo pháp lý cho tổ chức và hoạt động của THC;
phân tích, đánh giá, bình luận thực trạng tổ chức, hoạt động của THC, những ưu
điểm trong hoạt động, một số hạn chế, nguyên nhân của hạn chế về bảo đảm pháp
lý đối với việc tổ chức và hoạt động của THC. Tuy nhiên luận án chỉ đề cập và giải
quyết những vấn đề chung về THC, chưa chuyên sâu về THC trong TAND cấp tỉnh
11
với chức năng xét xử sơ thẩm và phúc thẩm các bản án, quyết định của Tòa án cấp
huyện khi có kháng cáo, kháng nghị.
Bên cạnh các công trình nghiên cứu khoa học nêu trên, còn một số công trình
cũng đã giải quyết phần nào về lý luận, thực trạng và đưa ra những giải pháp thiết
chế mô hình tổ chức của THC có những nét khác nhau như:
Đề tài khoa học “Cải cách các cơ quan tư pháp, hoàn thiện hệ thống các thủ
tục tư pháp, nâng cao hiệu quả và hiệu lực xét xử của Tòa án trong Nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân” [58]. “Những vấn đề lý luận và
thực tiễn về cải cách hệ thống cơ quan Tòa án Việt Nam theo định hướng xây dựng
nhà nước pháp quyền” của Đỗ Thị Ngọc Tuyết [115]; các bài viết trong sách tham
khảo: “Tài phán hành chính trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền và hội
nhập quốc tế ở Việt Nam hiện nay” của Nguyễn Như Phát, Nguyễn Thị Việt Hương
[66]; “Thực trạng và yêu cầu kiện toàn đội ngũ Thẩm phán hành chính ở Việt Nam
hiện nay” của Nguyễn Văn Cương, Nguyễn Hữu Xương [11];
Sách tham khảo như: "Một số vấn đề về hoàn thiện tổ chức và hoạt động của
bộ máy nhà nước nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam" của Lê Minh Thông
[94]; “Cải cách tư pháp ở Việt Nam trong giai đoạn xây dựng Nhà nước pháp
quyền” của Lê Cảm, Nguyễn Ngọc Chí [9]. “Các mô hình tài phán hành chính và
kinh nghiệm cho Việt Nam” của Vũ Thư [95]; “Vấn đề đổi mới hệ thống cơ quan
tài phán hành chính ở Việt Nam hiện nay” của Nguyễn Cửu Việt [124]; Luận án
Tiến sĩ Luật học liên quan đến vấn đề này gồm một số công trình như: “Đổi mới tổ
chức và hoạt động của Tòa án nhân dân ở nước ta trong giai đoạn hiện nay” của Lê
Thành Dương [17]; “Đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp theo
hướng xây dựng nhà nước pháp quyền” của Trần Huy Liệu [50].
Các bài nghiên cứu được đăng trong các báo và tạp chí chuyên ngành như:
“Cải cách tư pháp trong tổ chức quyền lực nhà nước”, của Nguyễn Đăng Dung
[14]; “Cải cách tư pháp: ý nghĩa, mục đích và trọng tâm”, của Đào Trí Úc [117].
“Tòa án và vấn đề cải cách tư pháp” của Phạm Văn Hùng [39]. “Bàn về quản lý
Thẩm phán Tòa án nhân dân các cấp” của Đỗ Gia Thư [15]. “Yêu cầu của việc xây
dựng nhà nước pháp quyền đối với đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư
pháp” của Nguyễn Mạnh Cường [12]; “Thẩm quyền xét xử khiếu kiện hành chính
12
của Tòa án, sự bảo đảm công lý trong quan hệ giữa nhà nước và công dân” của
Nguyễn Thanh Bình [3]; “Cơ chế bảo đảm thi hành phán quyết của Tòa án theo quy
định của Luật Tố tụng hành chính” của Đặng Thanh Sơn [86].
Nhận xét chung, các công trình và bài viết nghiên cứu đã phần nào làm rõ
được một số vấn đề lý luận cơ bản về hoạt động tư pháp, về hoạt động tố tụng ở
Việt Nam hiện nay thông qua việc đưa ra những đánh giá tổng quát về yêu cầu của
quá trình cải cách tư pháp hiện nay ở nước ta, về mối quan hệ giữa hệ thống cơ
quan tư pháp với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước và các cơ quan trong hệ
thống cơ quan tư pháp với nhau, về cơ chế giám sát của cơ quan đại diện đối với
hoạt động của Tòa án các cấp; những đánh giá về thực trạng tổ chức và hoạt động
của các Tòa án ở Việt Nam; đã làm rõ một số yếu tố tác động đến chất lượng và
hiệu quả hoạt động của các THC; đã đưa ra một số khuyến nghị và giải pháp đổi
mới tổ chức hệ thống Tòa án ở Việt Nam trong quá trình cải cách tư pháp. Trên cơ
sở đó, các tác giả đã đề xuất một số kiến nghị về đổi mới và hoàn thiện các THC ở
nước ta. Một vấn đề rất cơ bản là các công trình khoa học (nhất là của các tác giả:
Nguyễn Thị Kim Quế; Lê Minh Thông; Đào Trí Úc; Lê Cảm; Đỗ Gia Thư) đã có
những đề xuất khoa học, đóng góp qua trọng vào việc thay đổi về tư duy chính trị -
pháp lý, cách tiếp cận khoa học trong việc xác định thẩm quyền, quyền lực Tư pháp
trong cấu trúc chung của quyền lực nhà nước, góp phần xây dựng và hoàn thiện
pháp luật về tổ chức TAND năm 2014, luật TTHC năm 2015. Nhiều tinh thần của
đề tài cũng đã được thể hiện trong Hiến pháp năm 2013 đã xác định rõ: “Tòa án là
cơ quan thực hiện quyền tư pháp” (khoản 1, Điều 112, Hiến pháp 2013). Hay nói
cách khác, quyền tư pháp đã được xác định rõ và cụ thể giao cho cơ quan Tòa án
đảm nhiệm. Điều này tương thích với các nhánh quyền lực nhà nước khác như:
quyền Lập pháp và quyền Hành pháp. Theo đó, các luật khác có liên quan như Luật
Tổ chức Tòa án, các luật tố tụng... đều thể chế hóa quan điểm, tư tưởng này thành
các quy định cụ thể.
Mặt khác, các công trình khoa học này cũng đã đưa ra các cơ sở lý luận và
thực tiễn về các mô hình tổ chức tòa án khác nhau để tổ chức thực hiện quyền tư
pháp đảm bảo tính độc lập và hiệu quả nhất như: Mô hình tổ chức Tòa khu vực; mô
hình tòa trung thẩm, thượng thẩm... Tuy nhiên, một số quan điểm khoa học được
13
đưa ra nhưng cũng không đủ tính thuyết phục. Chẳng hạn, quan điểm về đối tượng
khởi kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc (QĐKLBTV) chỉ giới hạn trong phạm
vi công chức là chưa đủ. Theo quan điểm lập luận của Luận án tiến sĩ luật học của
tác giả Trần Kim Liễu thì: nếu quy định chỉ công chức mới có thể kiện QĐKLBTV
theo thủ tục TTHC thì sẽ không công bằng đối với viên chức. Bởi lẽ, theo Điều 2
Luật viên chức: “Viên chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc
là, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng
lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật”.
Trong khoa học pháp lý hành chính, từ lâu đã thừa nhận hoạt động của viên chức là
hoạt động phục vụ lợi ích công như hoạt động công chức (chỉ khác nhau ở mức độ
quyền lực). Điều 59 Luật Viên chức năm 2010 về “quy định chuyển tiếp” cho thấy
chế độ của viên chức được tuyển dụng trước hoặc sau ngày 01/7/2003 hầu như
không khác biệt so với công chức. Điểm d, khoản 1, Điều 52 Luật viên chức 2010
quy định các hình thức kỷ luật với viên chức bao gồm hình thức “buộc thôi việc”.
Vì sao cùng là chủ thể hoạt động theo chế độ công vụ - phục vụ lợi ích công, cùng
được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch hành chính và hưởng lương từ ngân sách
Nhà nước nhưng khi bị kỷ luật “buộc thôi việc” thì chỉ công chức mới có quyền
khởi kiện theo thủ tục TTHC, viên chức thì không? Phải chăng quyết định buộc thôi
việc của cơ quan quản lý viên chức không phải là quyết định hành chính (QĐHC)
[49, tr.126-127].
Luận án không đồng tình với quan điểm này, vì công chức và viên chức là
hai chủ thể khác nhau bởi nội hàm thuộc tính của khái niệm. Công chức thực hiện
chức năng quản lý hành chính nhà nước (QLHCNN) (dịch vụ hành chính công),
còn viên chức thực hiện chức năng cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà
nước (dịch vụ sự nghiệp công). Viên chức dược tuyển dụng trong biên chế nhà
nước, hưởng lương từ ngân sách nhà nước, còn viên chức làm việc theo chế độ hợp
đồng làm việc, hưởng lương từ nguồn thu của đơn vị sự nghiệp công. Như vậy, về
thân phận pháp lý của công chức và viên chức khác biệt nhau. Viên chức không
tham gia QLHCNN (trừ trường hợp được trao quyền). Khi có tranh chấp về kỷ luật
buộc thôi việc được giải quyết theo thủ tục hợp đồng là hợp lý.
14
Các công trình nêu trên chưa nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của THC
thuộc TAND cấp tỉnh, cũng như cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính một cách
chuyên sâu và đầy đủ như một công trình khoa học toàn diện trong bối cảnh cải
cách tư pháp ở Việt Nam. Một số đề xuất, kiến nghị đổi mới tổ chức và hoạt động
giải quyết khiếu kiện hành chính đã được tiếp thu và được thể hiện trong quy định
của pháp luật Tổ chức Tòa án và Luật TTHC. Thực ra chưa có công trình khoa học
nào nghiên cứu một cách chuyên sâu về chất lượng xét xử các VAHC của TAND
cấp tỉnh.
Các công trình khoa học khác của các tác giả đã góp phần làm rõ lý luận và
thực trạng tổ chức quyền lực nhà nước, quyền tư pháp, sự hình thành, vị trí, vai trò
của TAND trong bộ máy nhà nước, các quan điểm về đổi mới tổ chức và hoạt động
của TAND, yêu cầu của cải cách tư pháp đối với đổi mới tổ chức và hoạt động của
TAND. Đồng thời đưa ra các đề xuất những phương hướng cơ bản cho việc đổi mới
và hoàn thiện tổ chức và hoạt động của TAND trong tiến trình cải cách tư
pháp. Luận án tiến sĩ luật học của Trần Kim Liễu, Trường Đại học luật Hà Nội đã
chỉ ra được vị trí, vai trò của Tòa hành chính, những bảo đảm pháp lý cho tổ chức
và hoạt động của Tòa hành chính trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của
dân, do dân, vì dân. Đánh giá được những ưu điểm, những hạn chế của Tòa hành
chính, đưa ra được các nhóm giải pháp đổi mới về tổ chức, về hoạt động của Tòa
hành chính.
Tuy nhiên, các công trình trên chủ yếu đi sâu vào lĩnh vực nghiên cứu
chung nhất về tổ chức, về cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn của chức năng nhiệm vụ,
cách thức phân công quyền lực, cách thức tổ chức thực hiện quyền lực Nhà nước
hoặc có công trình nghiên cứu về vấn đề có tính chuyên biệt, có phạm vi nghiên
cứu giới hạn ở các lĩnh vực khác nhau nên cũng chỉ nghiên cứu về lý luận, đánh
giá thực tiễn và đưa ra được những giải pháp trong khuôn khổ, phạm vi nghiên
cứu của từng đề tài.
1.1.2. Nhóm công trình liên quan đến chất lượng xét xử các vụ án hành
chính của Tòa án nhân dân cấp tỉnh
Luận án Tiến sĩ: “Cơ chế pháp lý bảo đảm giải quyết tranh chấp hành chính
ở Việt Nam” của Trần Quang Hiển [28]. Luận án đã đề cập đến cơ chế pháp lý liên
15
quan đến hoạt động giải quyết tranh chấp hành chính ở nước ta. Các điều kiện bảo
đảm cho hoạt động giải quyết các tranh chấp đạt hiệu quả. Luận giải các cơ chế
pháp lý giải quyết bao gồm: cơ chế giải quyết thông qua con đường hành chính,
trong đó trọng tâm là các thủ tục hành chính, thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu
nại, thẩm quyền giải quyết các tranh chấp thuộc phạm vi thẩm quyền của người có
thẩm quyền trong cơ quan HCNN. Đặc biệt luận án cũng đã đi sâu phân tích cơ chế
giải quyết tranh chấp hành chính thông qua con đường tư pháp (Tòa án). Đồng thời
đưa ra một số giải pháp về đến tổ chức và hoạt động của Tòa hành chính thuộc
TAND, trong đó có TAND cấp tỉnh.
Luận án Tiến sĩ: “Giải quyết khiếu kiện hành chính trong điều kiện xây
dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam” của Nguyễn Danh Tú [111]. Luận án tập
trung phân tích khái niệm, đặc điểm, vai trò của giải quyết khiếu kiện hành chính,
phân tích những yêu cầu của Nhà nước pháp quyền Việt Nam. Đánh giá những ưu
điểm, hạn chế, bất cập tồn tại của việc giải quyết khiếu kiện trên các phương diện:
thể chế pháp lý liên quan; quá trình triển khai thực hiện việc giải quyết khiếu kiện
cả trên phương diện chủ quan và khách quan. Trên cơ sở đó luận án đưa ra những
giải pháp nhằm bảo đảm cho việc giải quyết khiếu kiện hành chính đạt hiệu quả
gắn với các yêu cầu của quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam của
dân, do dân, vì dân.
Luận án Tiến sĩ: “Giải quyết khiếu nại hành chính trong công cuộc cải cách
hành chính ở Việt Nam” của Hoàng Ngọc Dũng [15]. Luận án đã làm sáng tỏ thêm
về những vấn đề lý luận về khiếu nại hành chính, phân tích các đặc điểm, nguyên
tắc, các yếu tố bảo đảm của hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính. Trong đó, có
đề cập đến vai trò, trình tự, thủ tục, quyền khởi kiện VAHC tại Tòa án trong trường
hợp hết thời hạn giải quyết khiếu nại mà khiếu nại không được giải quyết hoặc nhận
được quyết định giải quyết khiếu nại mà đương sự không đồng ý thì có quyền khởi
kiện VAHC tại Tòa giải quyết các tranh chấp hoặc khiếu nại tiếp theo. Như vậy
quyền pháp lý của đương sự được lựa chọn phương thức giải quyết hoặc bằng con
đường hành chính hoặc bằng con đường Tòa án giải quyết.
Luậ án Tiến sĩ: “Bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức
trong xét xử các vụ án hành chính ở Việt Nam” của Vũ Thị Hòa [33]. Trong luận
16
án, tác giả đã phân tích khá sâu sắc về quyền khởi kiện, các phương thức bảo đảm
quyền khởi kiện VAHC của cá nhân và tổ chức nhằm bảo đảm lợi ích hợp pháp của
họ theo quy định của pháp luật. Mặt khác, luận án đã đề cập và làm rõ hơn về
nguyên tắc, đặc điểm, vai trò và các yêu cầu về xét xử hành chính của TAND các
cấp. Đồng thời tác giả đã đưa ra những giải pháp về các phương diện pháp lý,
chuyên môn nghiệp vụ, tổ chức thực hiện xét xử các VAHC nhằm bảo đảm cho
hoạt động xét xử các VAHC có chất lượng và đạt hiệu quả thiết thực.
Luận án Tiến sĩ: “Xét xử sơ thẩm vụ án hành chính ở Việt Nam” của Nguyễn
Thị Hà [22]. Tác giả đã luận giải được những vấn đề lý luận về xét xử nói chung, lý
luận về xét xử sơ thẩm VAHC nói riêng, khái niệm, đặc điểm, vai trò, các tiêu chí
của xét xử sơ thẩm. Nhất là các yêu cầu về phẩm chất đạo đức, phẩm chất chuyên
môn nghiệp vụ của đội ngũ Thẩm phán, những người tiến hành TTHC. Những vấn
đề về quy định của pháp luật liên quan đến xét xử, liên quan đến xét xử sơ thẩm
VAHC. Xét xử sơ thẩm VAHC là việc giải quyết có có ý nghĩa “khởi đầu” của một
tranh chấp, xung đột hành chính và được thực hiện bởi hai cấp Tòa án: TAND cấp
huyện và TAND cấp tỉnh. Đặc trưng xét xử của từng cấp Tòa án có những khác biệt
nhật định. Luận án cũng đã đánh giá những ưu điểm, nhược điểm và nguyên nhân
của kết quả, tồn tại. Đưa ra được những giải pháp nhằm nâng cao chất lượng xét xử
các VAHC của TAND thực hiện xét xử sơ thẩm.
Luận văn Thạc sĩ: “Pháp luật về căn cứ thụ lý vụ án hành chính ở Việt Nam
hiện nay” của Trần Thị Lâm [47]. Luận văn đã phân tích trên bình diện pháp luật
hiện hành quy định về những căn cứ pháp lý để thụ lý giải quyết một VAHC. Tác
giả phân tích sâu sắc về các điều kiện thụ lý và những yếu tố loại trừ không thuộc
điều kiện thụ lý khi Tòa án xem xét quyết định có giải quyết VAHC hay không.
Việc lập luận, lý giải các điều kiện về: chủ thể khởi kiện; đối tượng khởi kiện; trình
tự, thủ tục khởi kiện; thẩm quyền giải quyết và điều kiện về nghĩa vụ án phí khi
khởi kiện VAHC của luận án là khá thấu đáo và chặt chẽ. Đây cũng là một trong
những yếu tố quan trọng góp phần bảo đảm cho việc giải quyết các VAHC đạt chất
lượng và hiệu quả.
Ngoài ra còn một số công trình khoa học khác có giá trị tham khảo liên
quan đến đề tài của luận án. Chẳng hạn: “Kỹ năng giải quyết các vụ án hành
17
chính” của Nguyễn Thị Thu Hương [43]; “Cơ chế bảo đảm thi hành phán quyết
của Tòa án theo quy định của Luật Tố tụng hành chính” của Đặng Thanh Sơn
[86]; “Ý nghĩa của việc nghiên cứu mô hình nhân cách người Thẩm phán trong
điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam” của Bùi
Kim Chi [10]; “Văn hóa pháp luật của Thẩm phán trong lĩnh vực Tố tụng hành
chính” của Cao Thị Nga [62].
Nhận xét chung, các công trình khoa học này, mặc dù góc độ nghiên cứu có
khác nhau theo từng lĩnh vực nhất định, nhưng có liên quan đến chất lượng xét xử
các VAHC của TAND cấp tỉnh. Luận án có thể tham khảo, kế thừa những nội dung,
quan điểm khoa học để tác giả hoàn thiện đề tài nghiên cứu của mình. Có thể thấy,
các công trình nghiên cứu mới chỉ đề cập đến nhiều lĩnh vực khác nhau cũng phần
nào liên quan đến hoạt động xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh. Tuy nhiên,
chưa có công trình nào nghiên cứu một cách có hệ thống và toàn diện về chất lượng
xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp
quyền XHCN ở Việt Nam hiện nay. Bởi vì, trong hệ thống Tòa án bốn cấp thì vị trí,
vai trò của TAND cấp tỉnh nói chung và THC của TAND cấp tỉnh nói riêng có vị
trí, vai trò rất quan trọng trong hệ thống xét xử ở nước ta. Đặc trưng cơ bản của
THC thuộc TAND cấp tỉnh khác với các cấp Tòa án khác là vừa xét xử sơ thẩm,
vừa xét xử phúc thẩm các VAHC của TAND cấp huyện đã xét xử sơ thẩm, để một
mặt vừa kiểm tra, thẩm tra lại tính chính xác của bản án sơ thẩm, vừa thẩm định lại
việc Tòa án cấp huyện bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người khởi kiện có chính
đáng không. Đồng thời thông qua xét xử phúc thẩm để kịp thời uốn nắn, rút kinh
nghiệm, triển khai tập huấn nghiệp vụ xét xử các VAHC đối với Tòa án cấp huyện
và ngay cả đối với Thẩm phán TAND cấp tỉnh đảm nhiệm chức năng xét xử các
VAHC. Bởi vậy, chất lượng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh có ý nghĩa vô
cùng quan trọng trong hệ thống xét xử ở nước ta.
1.2. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU NƯỚC NGOÀI
Bên cạnh các công trình nghiên cứu liên quan đến tổ chức và hoạt động xét
xử của TAND nói chung và Tòa hành chính nói riêng ở Việt Nam, thì ở nước ngoài
cũng có một số công trình, một số mô hình về tổ chức và hoạt động của Tòa hành
18
chính, chúng ta có thể tham khảo để vận dụng sáng tạo, phù hợp với điều kiện nước
ta để hoàn thiện bộ máy nhà nước nói chung cũng như hệ thống cơ quan thực hiện
quyền tư pháp ở nước ta nói chung, liên quan đến tổ chức và hoạt động xét xử các
VAHC của TAND cấp tỉnh nói riêng như:
- Tài phán hành chính thuộc hệ thống Anglo-saxons.
Các quốc gia trên thế giới lâu nay cũng có những quan niệm khác nhau về
tài phán hành chính. Sự khác nhau đó xuất phát từ sự khác biệt của những hệ thống
pháp luật khác nhau. Chẳng hạn theo quan niệm của các nước theo hệ thống pháp
luật Anh - Mỹ (Anglo-sacxon), tài phán hành chính là việc giải quyết các tranh chấp
hành chính bằng Tòa án. Tòa án ở Hợp chủng quốc Hoa Kỳ dược tổ chức theo hệ
thống: Tòa liên bang và Tòa các tiểu bang xét xử tất cả các loại việc từ hình sự, dân
sự đến hành chính. Ở Anh, mô hình Tòa án ở thế kỷ XX, trước thập niên 30 cũng có
mô hình như vậy, đến thập niên 50 trở lại đây mới phát triển tài phán hành chính.
Các nước theo hệ thống này giao hoàn toàn xét xử các khiếu kiện hành chính
cho các Tòa án tư pháp. Việc phán quyết về hoạt động hành chính thuộc về Tòa án
thường. Cơ quan hành chính không được hưởng bất kỳ sự ưu ái nào trước cơ quan
tài phán. Hệ thống này với những hình thức khác nhau như: Anh quốc, Hoa Kỳ, và
ở nhiều nước châu Phi như: Sesnegan, Bờ Biển Nga. Các nước ở châu Phi lập ra
một Tòa án cao cấp trong đó có phân tòa chuyên xét xử về hành chính và có thẩm
quyền kép: xét xử các khiếu kiện về tính hợp pháp của văn bản hành chính thông
qua con đường tố tụng lạm quyền (le recour pour exces de pouvoir) và xét xử các
khiếu kiện chống lại các quyết định của Tòa án cấp dưới, bằng con đường phá án
(Giám đốc thẩm).
Theo quan niệm của hệ thống này, lâu nay vẫn ghét cay, ghét đắng việc tạo
ra các tòa án chuyên biệt, với họ chỉ có một loại tòa án, không có chuyên tòa án
hành chính, tòa án thương mại hay tòa án xã hội… đó là các nước thuộc trường phái
Anglo-saxons chính hiệu. Ở những nước này thì các tranh chấp hành chính thuộc về
thẩm quyền cuối cùng của các “court” truyền thống, tức là tòa án tư pháp (hay Tòa
án thông luật - Common Law). Tuy nhiên, những năm gần đây sự can thiệp ngày
càng nhiều của các cơ quan công quyền vào hoạt động kinh tế - xã hội cho nên đã
19
thúc đẩy các quốc gia này tạo ra nhiều thiết chế chuyên biệt để giải quyết tranh chấp
hành chính [61].
- Tài phán hành chính ở một số quốc gia Châu Á
Ở một số nước châu Á như: Nhật bản, Hàn Quốc, Trung Quốc quan điểm về
tài phán hành chính có đặc thù riêng. Chẳng hạn người Trung Quốc quan niệm về
tài phán hành chính là hoạt động xét xử của Tòa án đối với hoạt động đặc biệt tranh
chấp hành chính thông qua một thủ tục riêng là Tố tụng hành chính (Luật kiện tụng
hành chính năm 1990 của Trung Quốc). Ở Nhật Bản do chịu ảnh hưởng của hai hệ
thống pháp luật châu Âu và Anh - Mỹ nên tài phán hành chính có nét pha tạp, các
tranh chấp hành chính được giải quyết thông qua hai con đường tố tụng hành chính
và tố tụng tư pháp (Tòa án).
- Tài phán hành chính theo hệ thống hỗn hợp
Sách tham khảo "Nhà nước pháp quyền" của Josef Thesing [44]. Đây là sách
tham khảo trong quá trình nghiên cứu, tìm hiểu những vấn đề lý luận và thực tiễn về
xây dựng Nhà nước pháp quyền của một số nước trên thế giới. Nội dung sách do
tập thể các nhà nghiên cứu pháp luật của Cộng hòa Liên bang Đức biên soạn dưới
sự biên tập lại của tác giả Joser Thesing, đã đề cập nhiều nội dung liên quan đến lý
luận và thực tiễn xây dựng Nhà nước pháp quyền tại nước Đức và một số nước có
liên quan,… Sách đã đề cập đến những đặc điểm cơ bản của chế độ pháp trị được
ghi trong Hiến pháp Đức, pháp trị với tư cách một nguyên tắc hiến định, tự do và
bình đẳng trước pháp luật, tính hợp pháp trong hành pháp, tư pháp và việc bảo hộ
pháp luật,... Về nguyên tắc, hệ thống này trao quyền xét xử về tính hợp pháp của
hoạt động hành chính cho Tòa án hành chính nhưng thẩm quyền xét xử các vụ việc
đòi bồi thường thiệt hại lại thuộc về Tòa án tư pháp. Theo hệ thống này có các
nước: Đức, Italia, Hà Lan, Phần Lan, Luychxembua.
- Tài phán hành chính ở Cộng hòa Pháp
Điều đầu tiên cần nói đến là hệ thống này bao gồm các khiếu kiện về tính
hợp pháp và khiếu kiện đòi bồi thường được giao cho một cơ quan xét xử đặc biệt
đó là các Tòa án hành chính, độc lập hoàn toàn với các Tòa án tư pháp (Tòa án
thường). Đó là hệ thống của Pháp xuất hiện từ thời cách mạng - theo luật ngày 16
20
và 24 tháng Tám năm 1790 và Sắc lệnh số 16 năm thứ III tính theo lịch đã tuyên bố
về sự phân chia giữa quyền lực hành chính và quyền lực tư pháp. Hệ thống này từ
chối việc giao cho Tòa án thường khả năng xét xử các cơ quan hành chính vì nó sẽ
làm lẫn lộn giữa hai ngành hành chính và tư pháp.
Hệ thống pháp luật hành chính, cụ thể là Bộ Luật Công lý hành chính đã tạo
cho nền tài phán hành chính của Cộng hòa Pháp khá phát triển và độc lập với các
Tòa án khác như hình sự; dân sự… Về cấu trúc của hệ thống hành chính ở Pháp
được chia thành 02 nhánh: THC thông thường và THC đặc biệt. Tòa hành chính
thông thường gồm 03 cấp Tòa án: THC sơ thẩm; THC phúc thẩm; Tham chính
viện. THC đặc biệt bao gồm: các THC công; kỷ luật tài chính và các thiết chế kỷ
luật (thường nằm trong các Hội nghề nghiệp như Hội bác sĩ); Ủy ban xử lý kỷ luật
trong các cơ sở giảng dạy đại học; thiết chế tài phán trong lĩnh vực trợ cấp xã
hội… Các thiết chế tài phán đặc biệt này có tên gọi đa dạng, không phải khi nào
cũng là Tòa án, nhưng có thẩm quyền ra phán quyết như Tòa án. Việc xét xử lại
các phán quyết này thuộc thẩm quyền cuối cùng của Tham chính viện. Về thẩm
quyền, tài phán hành chính ở Cộng hòa Pháp đưa ra những phán quyết thuộc các
lĩnh vực sau đây:
- Kiện hành chính đầy đủ: đây là loại kiện mà Thẩm phán có nhiều quyền
hạn nhất: Phán xét trên bình diện pháp luật và cả trên bình diện thực tế của vụ việc;
có quyền buộc cơ quan hành chính phải bồi thường; đưa ra mệnh lệnh buộc cơ quan
hành chính phải thực thi; ra quyết định thay thế cho cơ quan hành chính; kiện bầu
cử, Thẩm phán có thể hủy kết quả bầu cử, tính lại số phiếu và có thể tuyên rằng ứng
cử viên nào thắng phiếu; kiện về xếp hạng công trình; về thuế…
- Kiện hủy quyết định: là loại kiện hướng tới mục tiêu tuyên hủy QĐHC.
Tuy nhiên Thẩm phán không có thẩm quyền ban hành quyết định mới thay thế cho
quyết định bị kiện;
- Kiện giải thích quyết định: đối với loại kiện này, Thẩm phán phải đưa giải
thích chính thức về ý nghĩa của QĐHC;
- Kiện cưỡng chế thi hành: đây là loại kiện trong đó Thẩm phán có quyền
cưỡng chế. Điển hình là thủ tục xử các vi phạm giao thông.
21
Điều kiện về người khởi kiện, phải thỏa mãn chí ít là hai yếu tố: về năng lực
khởi kiện (năng lực pháp luật và năng lực hành vi), và phải lý giải được lợi ích để
khởi kiện đối với cả cá nhân và pháp nhân. Về lợi ích để khởi kiện thì những lợi ích
đó phải cá thể hóa; hợp pháp; được thể hiện dưới dạng vật chất hoặc tinh thần; lợi
ích phải trực tiếp và lợi ích phải chắc chắn. Ví dụ: trong vụ án CE, Rodiere,
26/12/1925, Thẩm phán có quyền thừa nhận việc một công chức có quyền khởi kiện
quyết định bổ nhiệm công chức khác vào vị trí tương tự hoặc cao hơn anh ta. Với lý
do rằng việc bổ nhiệm đó chắc chắn làm cạnh tranh, ảnh hưởng tới vị trí của người
đi kiện.
Điều kiện về thời hiệu khởi kiện ở Pháp. Với các lý do cơ bản là nhà làm luật
ở pháp cho rằng việc khiếu kiện hành chính (KKHC) không được làm ảnh hưởng
tới hoạt động hành chính thường nhật của các cơ quan hành chính nhà nước và cần
bảo đảm sự an toàn pháp lý, cho nên thời hiệu khởi kiện VAHC ở Pháp là rất ngắn.
Có 02 loại thời hiệu đó là thời hiệu chung và thời hiệu đặc biệt. Thời hiệu chung là:
02 tháng kể từ ngày công bố hoặc nhận được QĐHC, trừ trường hợp luật có quy
định khác hoặc không quy định thời hạn (Điều 2, Bộ luật công lý hành chính Pháp).
Thời hiệu đặc biệt: Khởi kiện VAHC tại các lãnh thổ hải ngoại có thể lên 03 tháng;
vùng nông thôn là 06 tháng; 05 ngày đối với khởi kiện bầu cử cấp xã; 48 giờ đối với
khởi kiện chống lại quyết định trục xuất khỏi lãnh thổ…
Điều kiện thụ lý liên quan đến Luật sư công. Điều kiện này không luôn luôn
là bắt buộc. Ở cấp THC sơ thẩm, sự hiện diện của Luật sư công chỉ bắt buộc trong
trường hợp vụ kiện liên quan đến bồi thường thiệt hại hoặc hợp đồng. Ngoài ra các
vụ kiện khác không có yêu cầu này; ở các cấp Tòa khác như: hành chính phúc
thẩm; cấp tham chính viện (các vụ kiện giám đốc thẩm) bắt buộc phải có sự hiện
diện của Luật sư công. Cấp THC đặc biệt không đòi hỏi bắt buộc sự có mặt của
Luật sư công.
Như vậy, nghiên cứu về tài phán hành chính và THC ở một số quốc gia trên
thế giới có giá trị tham khảo cho việc thiết lập mô hình tổ chức và hoạt động tài
phán hành chính ở nước ta hiện nay. Những vấn đề này ít nhiều có tác động tới
chất lượng xét xử các VAHC của TAND nói chung và TAND cấp tỉnh nói riêng.
22
Quan niệm của các quốc gia theo trường phái pháp luật Anh - Mỹ (Anglosacxon)
thì, Tài phán hành chính là việc giải quyết các tranh chấp bằng Tòa án. Tòa án ở
Hoa Kỳ được tổ chức theo hai hệ thống: Tòa án bang và Tòa án tiểu bang xét xử
tất cả các loại việc hình sự, dân sự, hành chính. Ở Anh trước thập niên 50 của thế
kỷ XX cũng cơ cấu như vậy, sau đó THC được thành lập và xét xử các tranh chấp
hành chính [61].
Theo quan điểm của các nhà nghiên cứu trong hệ thống pháp luật châu Âu
lục địa thì tranh chấp hành chính là loại tranh chấp đặc biệt giữa một bên là chủ thể
nhân danh nhà nước, mang quyền lực nhà nước thường áp đặt ý chí lên phía bên kia
(bị quản lý) là tổ chức và công dân. Vì vậy, các tranh chấp hành chính xẩy ra được
giải quyết bằng cơ chế đặc biệt, phù hợp với quan hệ hành chính. Hệ thống THC
độc lập với hệ thống Tòa án tư pháp. Chẳng hạn ở Pháp tồn tại hai hệ thống tài
phán: tài phán tư pháp gồm các tòa hình sự, tòa dân sự. Tài phán hành chính xét xử
các tranh chấp hành chính (Tài phán tư pháp - juge judiciaire và tài phán hành
chính - juge administratif) [61].
Một vấn đề có liên quan trực tiếp đến chất lượng xét xử các vụ án hành chính
của TAND cấp tỉnh là vấn đề con người, những người tiến hành tố tụng và đặc biệt
là Thẩm phán với tư cách là chủ tọa phiên tòa xét xử án hành chính. Chúng ta đã có
nhiều nỗ lực trong việc nâng cao chất lượng đội ngũ Thẩm phán hành chính, nhưng
so với yêu cầu vẫn chưa đáp ứng được. Bởi lẽ, về tiêu chuẩn của Thẩm phán hành
chính, tiêu chí bổ nhiệm và tái bổ nhiệm Thẩm phán hành chính ở nước ta vẫn ở
mức độ thấp. Về tiêu chuẩn Thẩm phán hành chính ở các nước có truyền thống xét
xử hành chính lâu đời như Cộng hòa Pháp thì Thẩm phán hành chính là một chức
danh đòi hỏi phải có tiêu chuẩn đặc biệt, ngoài các tiêu chuẩn pháp lý ra còn phải
bắt buộc tốt nghiệp Học viện Hành chính quốc gia. Các quốc gia khác tiêu chuẩn
Thẩm phán đòi hỏi ở mức độ cao về trình độ, năng lực pháp luật như ở Mỹ, người
được bổ nhiệm Thẩm phán phải trải qua làm Luật sư nhiều năm. Muốn trở thành
Luật sư phải tốt nghiệp đại học luật và phải trải qua một kỳ thi rất khắt khe để tham
gia Liên đoàn luật sư (BarAssociation) với nội dung thi đánh giá kiến thức pháp luật
và nhận thức về chuẩn mực đạo đức của luật sư. Muốn vào học trường luật thì phải
có một bằng đại học khác.
23
1.3. GIẢ THUYẾT NHỮNG VẤN ĐỀ CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU VỀ
CHẤT LƯỢNG XÉT XỬ CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN
CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
1.3.1. Những kết quả nghiên cứu của các công trình trong và ngoài nước
được luận án kế thừa
- Đối với nhóm các công trình liên quan đến tổ chức và chức năng nhiệm vụ
của Tòa án nhân dân cấp tỉnh.
Các công trình khoa học có những phương pháp tiếp cận khác nhau về mô
hình tổ chức THC (bao gồm cả các công trình nghiên cứu trong nước và nước
ngoài), đưa ra những giả thuyết và luận giải các vấn đề liên quan đến tổ chức Tòa
án. Mục tiêu chung của các công trình nghiên cứu về tổ chức và chức năng nhiệm
vụ của THC trong TAND cấp tỉnh đều hướng tới việc, bảo đảm ở mức độ cao nhất
về cơ chế pháp lý để Tòa án có điều kiện thực hiện tốt nhất nguyên tắc độc lập xét
xử. Thoát ly được những áp lực từ nhiều phía, trong đó áp lực từ quyền lực chính trị
- hành chính mà xét xử hành chính đang gánh chịu trực tiếp và khá nặng nề. Theo
đó, cơ bản có hai loại hình về mô hình tổ chức được đưa ra: hoặc giữ mô hình Tòa
án bốn cấp như hiện nay (Luật TTHC năm 2015), nhưng có điều chỉnh chức năng
nhiệm vụ, thẩm quyền xét xử hành chính của TAND cấp huyện và tỉnh; hoặc thiết
kế mô hình tổ chức THC độc lập và được tổ chức theo mô hình THC vùng, khu vực
để thoát ly áp lực, sự ảnh hưởng của quyền lực chính trị - hành chính ở địa phương,
để THC “vô tư” xét xử những hoạt động hành chính của chính quyền địa phương
khi có khiếu kiện. Luận án kế thừa quan điểm và những luận cứ của ý tưởng khoa
học này.
- Đối với nhóm nghiên cứu về chất lượng xét xử các vụ án hành chính của
Tòa án nhân dân cấp tỉnh.
Chất lượng xét xử là mục tiêu tối thượng, thường xuyên và chiến lược của
TAND. Trong đó chất lượng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh là một khâu
không thể tách rời mục tiêu chung đó. Các công trình khoa học đã được công bố
thuộc lĩnh vực này đều đề cập khá sâu sắc để giải đáp câu hỏi: làm thế nào để chất
lượng xét xử các VAHC được nâng cao? Bên cạnh một mô hình tổ chức THC hợp
lý, các công trình ít nhiều đều luận giải các vấn đề liên quan đến chất lượng xét xử
24
như: phẩm chất đạo đức của trước hết là Thẩm phán, của Hội đồng xét xử (HĐXX)
hành chính; trình độ chuyên môn nghiệp vụ, kỹ năng xét xử, bản lĩnh giải quyết các
tranh chấp hành chính của Tòa án.
Những vấn đề về khái niệm, đặc điểm THC, chức năng nhiệm vụ của Tòa
án, về chất lượng xét xử của Tòa án mà các công trình khoa học đã luận giải như
các đề tài: “Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc áp dụng quy định của luật Tố tụng
hành chính về thủ tục xét xử sơ thẩm” của Nguyễn Sơn [89]. Hoặc “Xét xử sơ thẩm
vụ án hành chính ở Việt Nam” của Nguuyễn Thị Hà [22]. Luận án thừa nhận và kế
thừa những kết quả nghiên cứu này, để ứng dụng giải quyết những vấn đề đặt ra
trong lận án một cách hợp lý nhất.
- Những gợi mở liên quan đến chất lượng xét xử các vụ án hành chính của
một số quốc gia có thể vận dụng ở Việt Nam.
Mô hình tổ chức, chức năng nhiệm vụ cũng như các yêu cầu về chất lượng
xét xử các VAHC ở các quốc gia có những khác biệt nhất định. Cùng chức năng xét
xử hành chính, nhưng mỗi quốc gia lại có cách thức tổ chức THC, xác định chức
năng, nhiệm vụ của THC khác nhau theo những trường phái, hệ thống khác nhau
như: Hệ thống tài phán hành chính Anglo-saxons (Anh - Mỹ) họ cũng không coi
trọng xét xử hành chính cần phải riêng biệt, độc lập với các Tòa khác. Giải quyết
các tranh chấp hành chính do Tòa án tư pháp thực hiện, việc phán quyết các tranh
chấp hành chính thuộc về Tòa án thường. Sau này họ mới phát triển tài phán hành
chính và cũng chỉ xem xét, đánh giá tính hợp pháp của đối tượng xét xử hành chính,
không xem xét bồi thường trong VAHC. Chính vì vậy, chất lượng xét xử các tranh
chấp hành chính, đánh giá tính đích thực, đúng - sai, tính hợp pháp của đối tượng
tranh chấp hành chính không cao.
Ở Cộng hòa Pháp, quan niệm về xét xử hành chính của họ lại khác. Người
Pháp coi trọng việc giải quyết các tranh chấp hành chính. Bởi vậy, mô hình tổ chức
THC được thiết kế chuyên trách, độc lập với Tòa án tư pháp (Tòa án thường). Được
thiết kế theo ba cấp: Tòa sơ thẩm, Tòa phúc thẩm, Tham chính viện. Ngoài ra còn
còn có các Tòa án đặc biệt với các tên gọi khác nhau. Về phạm vi khởi kiện và đối
tượng khởi kiện được phân định khá rõ ràng, bao gồm: kiện hành chính đầy đủ, Tòa
án có quyền rất rộng: buộc bồi thường, buộc hành chính phải thực thi, ra quyết định
25
thay thế QĐHC…; kiện hủy QĐHC; kiện giải thích quyết định; kiện cưỡng chế thi
hành quyết định. Về điều kiện khởi kiện, các giai đoạn thực hiện thủ tục TTHC rất
đầy đủ và chặt chẽ. Tiêu chuẩn Thẩm phán được đặt ra ở mức độ cao về trình độ, về
chuyên môn, chuẩn mực đạo đức xã hội. Cho nên, chất lượng xét xử các VAHC ở
Cộng hòa Pháp được đảm bảo chuẩn mực và độ chính xác cao.
Một số quốc gia châu Á cũng có những khác biệt về xét xử hành chính.
Trung Quốc cũng có Luật TTHC riêng để thực hiện việc giải quyết các tranh chấp
hành chính. Nhật Bản xét xử hành chính có tính chất pha trộn giữa những quan
niệm của hệ thống tư tưởng pháp luật Anh - Mỹ và tư tưởng pháp luật châu Âu lục
địa, nên việc giải quyết các tranh chấp hành chính được thực hiện thông qua hai con
đường hành chính và tư pháp.
Ở Việt Nam, chịu ảnh hưởng tư tưởng pháp luật châu Âu, nhưng thiết kế mô
hình tổ chức, xác định chức năng nhiệm vụ và các yêu cầu về chất lượng, hiệu quả
xét xử hành chính có những điểm khác biệt, không hoàn toàn giống như Cộng hòa
Pháp. Phạm vi đối tượng khởi kiện VAHC của chúng ta hẹp hơn, thẩm quyền xét
xử của THC còn bị hạn chế trong những phạm vi quan hệ hành chính nhất định,
chất lượng đội ngũ Thẩm phán vẫn còn những hạn chế về kiến thức QLHCNN,
chưa được đào tạo chuyên sâu về lĩnh vực mà mình phải xét xử, phán quyết tính
đúng - sai của hoạt động hành chính. Luận án đồng tình với quan điểm: thiết kế mô
hình tổ chức THC độc lập; mở rộng hơn về thẩm quyền xét xử các tranh chấp hành
chính của THC; mạnh dạn trao cho Tòa án được thêm quyền: sửa QĐHC và cưỡng
chế thi hành phán quyết của Tòa án, để giảm bớt các thủ tục “rườm rà”, Tòa biết sai
nhưng không được sửa, lại phải quay lại hành chính để họ sửa, phán quyết của Tòa
có hiệu lực rồi, hành chính không thực hiện hoặc “câu giờ” mà không có giải pháp
cứng rắn để thực hiện.
1.3.2. Những vấn đề đặt ra luận án cần tiếp tục làm rõ
Thông qua việc nghiên cứu của các đề tài khoa học, của các luận án trong
nước và nước ngoài về những vấn đề liên quan đến chất lượng xét xử VAHC của
TAND cho thấy tổ chức và hoạt động của hoạt động xét xử hành chính đã có được
sự quan tâm đáng kể của các nhà khoa học ở nhiều cấp độ khác nhau, nhiều khía
cạnh khác nhau của vấn đề. Kết quả nghiên cứu đã làm rõ những vấn đề lý luận,
26
những luận cứ khoa học, những vấn đề về thực tiễn và đề xuất những giải pháp
nhằm hoàn thiện những vấn đề cơ bản về: Nhà nước pháp quyền; cải cách tư pháp;
về tổ chức và hoạt động của Tòa án; về vấn đề chất lượng Thẩm phán, HTND,
những yếu tố liên quan đến chất lượng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh.
Tuy nhiên, những công trình nghiên cứu hoặc những bài viết nêu trên cơ bản
và chủ yếu giải quyết những vấn đề về lý luận và đánh giá thực trạng tình hình hoặc
giải quyết vấn đề ở từng phương diện, góc độ nhất định, ở những thời điểm trong
phạm vi những lĩnh vực nghiên cứu nhất định, chưa có công trình nào nghiên cứu
một cách đầy đủ, toàn diện, chuyên sâu, giải quyết triệt để về chất lượng xét xử
cũng như việc nâng cao chất lượng xét xử của TAND cấp tỉnh nói chung và chất
lượng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay. Bởi vì TAND
cấp tỉnh xét xử các VAHC có những đặc thù riêng mà không giống bất kỳ cấp Tòa
án nào trong hệ thống TAND ở nước ta hiện nay, chưa giải quyết triệt để, cụ thể:
Thứ nhất: Phần lớn các công trình nghiên cứu tập trung giải quyết về các
vấn đề về: cải cách tư pháp, tổ chức TAND, Tòa hành chính, cơ chế pháp lý giải
quyết tranh chấp hành chính, xét xử sơ thẩm các VAHC, đạo đức nghề tư pháp,
những bất cập của hệ thống pháp luật… tập trung nghiên cứu về thực trạng và kiến
nghị các giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động xét xử các VAHC của Tòa án nói
chung mà chưa đi sâu nghiên cứu, phân tích, chỉ rõ các nguyên nhân căn bản của
chất lượng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh, để trên cơ sở đó có những giải
pháp căn cơ nhằm giải quyết triệt để tận “gốc” vấn đề của tình trạng những phán
quyết của Tòa án trong việc giải quyết tranh chấp hành chính hiệu quả chưa như
mong muốn.
Thứ hai: Về năng lực của Thẩm phán, HĐXX, những người tiến hành
TTHC các công trình nghiên cứu cũng đã rất quan tâm đề cập, đánh giá, nhận xét,
luận giải và kiến nghị những giải pháp để nâng cao năng lực xét xử, năng lực giải
quyết các tranh chấp hành chính khi có khiếu kiện. Một yếu tố quan trọng là chính
đội ngũ công chức của Tòa án làm công tác xét xử hành chính chưa được đào tạo
bài bản chuyên về xét xử hành chính, mà chủ yếu tăng cường từ những lực lượng
giải quyết án hình sự, dân sự, lao động… sang xét xử hành chính. Mặt khác, về kiến
thức, kinh nghiệm, kỹ năng QLHCNN nói chung, và nhất là QLHC ở địa phương
27
của Thẩm phán hầu như chưa có, cho nên khi được phân công giải quyết án hành
chính thường “sợ” là phần nhiều. Đây là nhiệm vụ quan trọng cần được giải quyết
thấu đáo trong luận án này.
Thứ ba: Một trong những vấn đề cực kỳ quan trọng là phân tích, đánh giá
một cách sâu sắc về mối quan hệ giữa TAND cấp tỉnh với các cơ quan hành chính
cùng cấp, với Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh và quan hệ với UBND cấp huyện
cùng địa phương, các công trình khoa học được công bố chưa luận giải vấn đề này
một cách thỏa đáng với tính chất của THC trong TAND cấp tỉnh. Về lý thuyết, cơ
chế tổ chức, chức năng nhiệm vụ TAND cấp tỉnh độc lập với chính quyền cấp tỉnh,
không chịu sự quản lý trực tiếp của UBND cùng cấp. Mối quan hệ giữa TAND cấp
tỉnh với UBND là quan hệ phối hợp trong hoạt động. Tuy nhiên, xét về một số góc
độ nhất định thì TAND cấp tỉnh vẫn có phần “lép vế”, phụ thuộc UBND cùng cấp.
Chẳng hạn về kinh phí đầu tư, kinh phí hỗ trợ, TAND là thành viên trong khối Nội
chính của UBND, việc xét xử phục vụ nhiệm vụ chính trị của địa phương… Bởi
vậy, để hoạt động của TAND cấp tỉnh được tốt cần phải làm sáng tỏ cả phương diện
lý luận và thực tiễn của mối quan hệ này.
Với vai trò quan trọng của hoạt động xét xử các VAHC ở nước ta hiện nay,
tác giả muốn đi sâu vào nghiên cứu một cách có hệ thống và toàn diện về chất
lượng xét xử của TAND cấp tỉnh. Bởi vì, trong xét xử hành chính Luật TTHC đã và
đang trao cho các cấp được xét xử gồm: TAND cấp huyện (xét xử sơ thẩm); TAND
cấp tỉnh (vừa xét xử sơ thẩm, vừa xét xử phúc thẩm); TAND cấp cao (xét xử phúc
thẩm, Giám đốc thẩm). Trong cấu trúc phân định quyền lực của hệ thống TAND
như vậy cho thấy, TAND cấp tỉnh có vị trí và vai trò cực kỳ quan trọng trong việc
giải quyết các khiếu kiện hành chính. Vì TAND cấp tỉnh vừa xét xử sơ thẩm những
khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền, vừa xét xử phúc thẩm các VAHC mà cấp
huyện xét xử khi có kháng cáo hoặc kháng nghị. Xét xử phúc thẩm của TAND cấp
tỉnh là thẩm tra lại, đánh giá lại, thẩm định lại một cách cẩn trọng cả về việc thực
hiện, áp dụng pháp luật TTHC, pháp luật nội dung của TAND cấp huyện để đưa ra
phán quyết thuyết phục. Mặt khác, THC thuộc TAND cấp tỉnh thuộc một trong
những Tòa án chuyên trách, chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức khác với các Tòa
khác, phạm vi giải quyết án hành chính có đặc thù riêng biệt của cấp tỉnh.
28
Giả thuyết nghiên cứu đặt ra từ góc độ chuyên ngành lý luận lịch sử nhà
nước và pháp luật. Vấn đề chất lượng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh đã
được nghiên cứu đến đâu cả về lý luận và thực tiễn. Luận án cần tiếp tục nghiên cứu
những gì. Nhiệm vụ cơ bản của luận án cần tiếp tục nghiên cứu:
- Luận chứng cơ sở khoa học, các căn cứ đánh giá chất lượng xét xử các
VAHC của TAND cấp tỉnh ở nước ta hiện nay;
- Phương diện lý luận cần làm rõ thế nào là chất lượng xét xử các VAHC
của TAND cấp tỉnh. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của việc bảo đảm hiệu quả của
chất lượng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh.
- Có những tiêu chí nào đánh giá và có những yếu tố nào bảo đảm cho chất
lượng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh.
- Về thực trạng, chất lượng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh có những
ưu điểm/ kết quả gì, những hạn chế và nguyên nhân nào? Để nâng cao chất lượng
xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh hiện nay cần triển khai, thực hiện những
quan điểm nào và cần kiến nghị thực hiện những giải pháp gì.
- Quan điểm và các giải pháp cụ thể, thiết thực để nâng cao chất lượng xét
xử các VAHC của TAND cấp tỉnh trong tình hình hiện nay.
Tiểu kết chương 1
Mặc dù xét xử hành chính bằng con đường tư pháp ở nước ta đã thực hiện
được gần 20 năm nay, so với lịch sử hoạt động xét xử của Tòa án trong các lĩnh vực
khác như: hình sự, dân sự… thì còn quá non trẻ. Khi nghiên cứu về lĩnh vực này các
công trình khoa học trong nước cũng như nước ngoài còn có những vấn đề, những
quan điểm, ý kiến, cách thức tổ chức, thực hiện khác nhau về mô hình tổ chức, chức
năng nhiệm vụ, thẩm quyền… của TAND. Ở nước ta, một mặt THC mới được
thành lập, mặt khác về mô hình tổ chức, phương thức hoạt động chưa thực sự ổn
định và hợp lý.
Tuy nhiên, các công trình khoa học trong nước và nước ngoài cũng đã luận
giải được nhiều góc độ về lý luận, đưa ra được những luận cứ khoa học với nhiều
góc độ, phương diện khác nhau về mô hình tổ chức và hoạt động xét xử hành chính
29
(tài phán hành chính) rất có giá trị lý luận cũng như thực tiễn. Như mô hình tổ chức
và hoạt động tài phán hành chính của các quốc gia: Cộng hòa Pháp; Cộng hòa Liên
bang Đức, Anh, Mỹ, Trung Quốc, Hàn Quốc… Các công trình khoa học trong nước
như: Đề tài “Tài phán hành chính - thể chế bảo vệ các quyền tự do, lợi ích hợp pháp
của cá nhân, tổ chức” của Hoàng Thị Kim Quế [70]; "Thẩm quyền xét xử khiếu
kiện hành chính của Tòa án, sự bảo đảm công lý trong quan hệ nhà nước và công
dân" của Nguyễn Thanh Bình [3]; “Tòa hành chính trong nhà nước pháp quyền xã
hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân” của Trần Kim Liễu [49]; hoặc luận án "Áp
dụng pháp luật trong hoạt động xét xử của Tòa án nhân dân ở Việt Nam hiện nay"
của Lê Xuân Thân [93]...
Trên cơ sở kế thừa những thành tựu khoa học trong nước và nước ngoài, tác
giả đã tham khảo và kế thừa một cách có chọn lọc những nhân tố hợp lý, phù hợp
với nội dung đề tài nghiên cứu để làm cơ sở nghiên cứu giải quyết thấu đáo những
vấn đề mà nội dung luận án đặt ra. Bởi vì, các công trình khoa học được nghiên cứu
dưới những góc độ, lĩnh vực, cấp độ khác nhau, chưa có công trình nào nghiên cứu
một cách chuyên khảo, có hệ thống về chất lượng xét xử các VAHC của TAND cấp
tỉnh ở nước ta. Trong khi chất lượng xét xử của Tòa án nói chung và THC nói riêng
vẫn còn nhiều vấn đề cần tiếp tục phải được nghiên cứu một cách thấu đáo mới đáp
ứng được yêu cầu cả về lý luận lẫn thực tiễn ở nước ta hiện nay.
30
Chương 2
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHẤT LƯỢNG XÉT XỬ
CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN CẤP TỈNH
2.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, VAI TRÒ CHẤT LƯỢNG XÉT XỬ CÁC VỤ
ÁN HÀNH CHÍNH CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN CẤP TỈNH
2.1.1. Khái niệm Tòa hành chính, xét xử hành chính và chất lượng xét
xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân cấp tỉnh
2.1.1.1. Khái niệm Tòa hành chính và xét xử các vụ án hành chính
Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược
cải cách tư pháp đến năm 2020 đã xác định rõ nhiệm vụ của cải cách tư pháp là
bảo đảm để Tòa án là trung tâm và xét xử là hoạt động trọng tâm. Trong hoạt động
tư pháp, hoạt động xét xử được coi là khâu trọng tâm vì ở đây biểu hiện sự tập
trung và thể hiện đầy đủ quyền tư pháp, là nơi trên cơ sở kết quả điều tra, truy tố
và bào chữa, Tòa án nhân danh Nhà nước đưa ra phán xét một người có tội hay
không có tội.
Tòa hành chính: Tòa án trong tiếng Latinh là Forum, nghĩa là nơi công
đường, nơi hoạt động cộng đồng được tiến hành. THC ở nước ta nằm trong hệ
thống TAND gồm: TAND cấp huyện, THC TAND cấp tỉnh, THC TAND cấp cao,
Ủy ban Thẩm phán TAND cấp tỉnh, Hội đồng thẩm phán TANDTC. Nhìn chung
THC có những dấu hiệu đặc trưng đó là: (1) Là cơ quan xét xử các tranh chấp hành
chính; (2) Đối tượng xét xử mang tính đặc thù mà một bên bao giờ cũng liên quan
đến công quyền; (3) Hoạt động tuân thủ thủ tục tố tụng hành chính; (4) Hoạt động
theo nguyên tắc độc lập chỉ tuân theo pháp luật.
Có thể định nghĩa THC như sau: Tòa hành chính là cơ quan xét xử thuộc hệ
thống Tòa án nhân dân, thực hiện chức năng giải quyết các tranh chấp hành chính,
để bảo vệ công lý, được tổ chức và hoạt động theo luật định.
Dấu hiệu đặc trưng cơ bản của xét xử hành chính khác với các hoạt động xét
xử khác được thể hiện ở chỗ: (1) Xét xử hành chính là xét xử các tranh chấp trong
quan hệ hành chính giữa một bên là tổ chức, công dân và một bên bao giờ cũng
31
mang quyền lực công (cơ quan, nhân viên nhà nước thực hiện nhiệm vụ, công vụ).
(2) Đối tượng xét xử của VAHC có tính đặc thù riêng biệt, là các QĐHC, hành vi
hành chính (HVHC), QĐKLBTV đối với công chức từ cấp Tổng cục trưởng trở
xuống. (3) Quá trình xét xử các VAHC phải tuân theo trình tự thủ tục của TTHC,
chứ không theo thủ tục hành chính thông thường.
Xét xử hành chính: Hiện nay có nhiều khái niệm khác nhau về xét xử. Theo
Từ điển tiếng Việt thì: xét xử là hoạt động đặc trưng, là chức năng của các Tòa án,
các Tòa án là những cơ quan duy nhất của một nước được đảm nhiệm chức năng
xét xử. Mọi bản án do các Tòa án tuyên đều phải qua xét xử, không ai có thể bị
buộc tội mà không qua xét xử của Tòa án và kết quả xét xử phải được công bố bằng
bản án [67].
Xét xử là việc đưa ra các phán quyết dưới hình thức một bản án hoặc quyết
định của Tòa án có thẩm quyền nhằm giải quyết các xung đột, tranh chấp hoặc
những phát sinh trong các quan hệ pháp lý cụ thể do pháp luật quy định nhằm đảm
bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước và
công dân. Như vậy có thể thấy xét xử là một hoạt động nhà nước đặc biệt do Tòa án
thực hiện nhằm giải quyết các vụ án trong đó có các VAHC.
Xét xử hành chính là loại án cho đến nay vẫn còn khá mới ở Việt Nam về cả
phương diện lý luận và thực tiễn so với án hình sự, dân sự, hôn nhân gia đình đã có
từ lâu đời trong lịch sử tố tụng tư pháp Việt Nam. Nhu cầu nghiên cứu, tìm hiểu về
loại án hành chính và trình tự thủ tục tố tụng giải quyết loại án này là nhu cầu thiết
thực, quan trọng nhằm hoàn thiện cơ sở lý luận và thực tiễn xét xử, bảo vệ quyền và
lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức, cơ quan trước những khả năng có thể bị
xâm phạm bởi các QĐHC, HVHC của cơ quan công quyền.
Ngày 28/10/1995, Quốc hội nước ta thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số
điều của Luật Tổ chức TAND, trong đó TAND được trao thêm chức năng xét xử
"các VAHC", tiếp đến pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính có hiệu lực
thi hành từ ngày 1/7/1996, thì án hành chính mới bắt đầu xuất hiện và trở nên ngày
càng nhiều hơn, nhất là từ khi Luật TTHC có hiệu lực từ ngày 1/7/2011. Trước khi
ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức TAND, việc KKHC
32
của công dân, tổ chức đều do cơ quan hành chính thụ lý, giải quyết theo TTHC, chứ
không có thủ tục tố tụng tư pháp hay nói cách khác là Tòa án chưa có thẩm quyền,
chức năng thụ lý giải quyết loại án hành chính này.
Việc trao cho Tòa án thêm chức năng xét xử các VAHC là nhằm tạo ra cơ
chế pháp lý, độc lập, khách quan, công khai, dân chủ, công bằng hơn để bảo vệ
quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức trước khả năng bị xâm
hại bởi QĐHC, HVHC của cơ quan công quyền; bên cạnh đó, thông qua việc
thực hiện chức năng xét xử các VAHC của Tòa án còn có tác dụng giám sát từ
nhánh quyền lực tư pháp đối với nhánh quyền lực hành pháp nhằm tăng cường
tinh thần trách nhiệm, chất lượng công tác, thái độ tận tụy phục vụ nhân dân,
nâng cao chất lượng trong việc ban hành QĐHC hoặc thực hiện HVHC của các
cơ quan hành chính.
Mặt khác, nguyên tắc phân công (phân chia) quyền lực nhà nước được quy
định trong Hiến pháp và nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác còn bao hàm nội
dung mọi hoạt động hành chính của cơ quan nhà nước đều phải tuân thủ theo pháp
luật và có sự giám sát từ nhiều phương diện, trong đó có sự giám sát của hệ thống
Tòa án - thông qua xét xử các VAHC - với tư cách độc lập về tổ chức và hoạt động.
Từ góc độ tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, thẩm quyền giải quyết
VAHC được khái niệm: Thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính của Tòa án là
phạm vi quyền lực nhà nước được trao cho Tòa án, cho phép Tòa án được tiến
hành các hoạt động tố tụng, nhằm đưa ra những phán quyết về tính hợp pháp của
các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị kiện.
Vụ án hành chính là vụ án phát sinh khi cá nhân, tổ chức khởi kiện yêu cầu
Tòa án xem xét tính hợp pháp của QĐHC, HVHC, QĐKLBTV đối với công chức,
việc lập danh sách cử tri của cơ quan nhà nước, tổ chức và cá nhân có thẩm quyền
được Tòa án thụ lý giải quyết theo quy định của pháp luật. Như vậy, có thể khái
niệm về xét xử VAHC như sau: Xét xử vụ án hành chính là quan điểm, ý chí của
Tòa án nhằm giải quyết các tranh chấp hành chính khi có yêu cầu của khởi kiện
của các chủ thể theo quy định của pháp luật.
33
2.1.1.2. Khái niệm, đặc điểm chất lượng xét xử các vụ án hành chính của
Tòa án nhân dân cấp tỉnh
Khái niệm chất lượng xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân cấp
tỉnh. Để có thể nâng cao chất lượng xét xử nói chung, chất lượng xét xử các VAHC
của TAND cấp tỉnh nói riêng cần phải làm rõ và luận giải về nội hàm của chất
lượng xét xử vụ án.
"Chất lượng" là một phạm trù trừu tượng, phức tạp và khó định nghĩa, thậm
chí khó nắm bắt. Hiện nay có nhiều định nghĩa và nhiều quan điểm khác nhau về
chất lượng. Một số định nghĩa về chất lượng đã được đưa ra như sau:
Cách tiếp cận thứ nhất: "Chất lượng là sự phù hợp với nhu cầu" (Juran - một
Giáo sư người Mỹ). "Chất lượng là sự phù hợp với các yêu cầu hay đặc tính nhất
định" (Giáo sư Crosby). Từ góc độ tiêu chuẩn hay các thông số kỹ thuật có nguồn
gốc từ ý niệm kiểm soát chất lượng trong các ngành sản xuất và dịch vụ thì “chất
lượng là sự phù hợp với các tiêu chuẩn (thông số kỹ thuật)” [91]. Cách tiếp cận này
có nguồn gốc từ ý niệm kiểm soát chất lượng trong các ngành sản xuất và dịch vụ.
Trong bối cảnh này tiêu chuẩn được xem là công cụ đo lường hoặc bộ thước đo -
một phương tiện trung gian để miêu tả những đặc tính cần có của một sản phẩm hay
dịch vụ. Chất lượng của sản phẩm hay dịch vụ được đo bằng sự phù hợp của nó với
các thông số hay tiêu chuẩn được quy định trước đó. Nhược điểm của cách tiếp cận
này là nó không nêu rõ các tiêu chuẩn này được xây dựng trên cơ sở nào. Và xét
tương ứng với đối tượng là hoạt động xét xử thì các tiêu chuẩn này khó có thể định
lượng và không mang tính khả thi trên thực tế.
Cách tiếp cận thứ hai đó là “Chất lượng là sự phù hợp với mục đích”. Chất
lượng được đánh giá bởi mức độ mà sản phẩm, dịch vụ hay hệ thống, quá trình đáp
ứng được mục đích đã tuyên bố [91]. Cách tiếp cận này cho phép cung cấp một
hình mẫu để xác định các tiêu chí mà một sản phẩm, dịch vụ hay hoạt động cần có.
Nó là một khái niệm động, phát triển theo thời gian, tùy thuộc vào sự phát triển kinh
tế xã hội của đất nước và tùy thuộc vào đặc thù của từng đối tượng và có thể sử
dụng để phân tích chất lượng ở các cấp độ khác nhau.
Tổ chức Quốc tế về Tiêu chuẩn hóa ISO, trong dự thảo DIS 9000:2000, đã
đưa ra định nghĩa sau: "Chất lượng là khả năng của tập hợp các đặc tính của một
34
sản phẩm, hệ thống hay quá trình để đáp ứng các yêu cầu của khách hàng và các
bên có liên quan" [91].
Có thể thấy trong mỗi lĩnh vực khác nhau, tùy từng mục đích và đối tượng sử
dụng khác nhau mà có nhiều quan điểm về chất lượng khác nhau. Tuy nhiên về cơ
bản từ những định nghĩa trên có thể rút ra một số đặc điểm sau đây của khái niệm
chất lượng:
+ Chất lượng được đo bởi sự thỏa mãn nhu cầu, sự phù hợp mục đích của
đối tượng đang được xem xét.
+ Do chất lượng được đo bởi sự thỏa mãn nhu cầu, mà nhu cầu luôn luôn
biến động nên chất lượng cũng luôn luôn biến động theo thời gian, không gian, điều
kiện sử dụng.
+ Khi đánh giá chất lượng của một đối tượng, nhất là chất lượng xét xử của
Tòa án thì cần xem xét đến mọi đặc tính của đối tượng có liên quan đến sự thỏa
mãn những nhu cầu cụ thể. Các nhu cầu này không chỉ từ phía đối tượng thụ hưởng
mà còn từ các bên có liên quan, ví dụ như các yêu cầu mang tính pháp chế, nhu cầu
của cộng đồng xã hội.
+ Nhu cầu có thể được công bố rõ ràng dưới dạng các quy định, tiêu
chuẩn nhưng cũng có những nhu cầu không thể miêu tả rõ ràng, người sử dụng
chỉ có thể cảm nhận chúng hoặc có khi chỉ phát hiện được chúng trong quá
trình sử dụng.
+ Chất lượng không phải chỉ là thuộc tính của sản phẩm, hàng hóa mà chất
lượng có thể áp dụng cho một hệ thống, một quá trình. Trong mỗi lĩnh vực khác
nhau, tùy từng mục đích và đối tượng sử dụng khác nhau mà có những quan điểm
khác nhau về chất lượng.
Trên cơ sở những phân tích nêu trên có thể đưa ra khái niệm: Chất lượng xét
xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân cấp tỉnh là những kết quả của quá
trình đánh giá, sử dụng chứng cứ, áp dụng pháp luật của Tòa án để đưa ra những
phán quyết đúng đắn, khách quan phù hợp với quy định của pháp luật, với chuẩn
mực đạo đức xã hội nhằm giải quyết kịp thời các tranh chấp phát sinh trong quan
hệ pháp luật hành chính.
35
2.1.2. Đặc điểm xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân
cấp tỉnh
Thứ nhất: Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước tác động đến nguyên tắc
độc lập xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh
Hiến pháp năm 2013 bổ sung thêm một nguyên tắc kiểm soát giữa các cơ
quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp (khoản
3, Điều 2) [79]. Đây là bước tiến lớn về tư duy trong tổ chức quyền lực nhà nước,
“dùng quyền lực để kiểm soát quyền lực”. Theo đó, Hiến pháp năm 2013 lần đầu
tiên xác định rõ cơ quan TAND có chức năng thực hiện quyền tư pháp (khoản 1,
Điều 102, Hiến pháp năm 2013) [79].
Theo quy định tại khoản 3, Điều 32 LTTHC năm 2015 thì TAND cấp tỉnh
xét xử: các khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà
nước cấp tỉnh trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án và của người có
thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đó. Việc trao quyền cho TAND cấp tỉnh như
vậy, về thực chất bên cạnh việc bảo đảm quyền của tổ chức và công dân thì vai trò
kiểm soát hoạt động của hầu hết các hoạt động trong hệ thống hành chính của chính
quyền địa phương, thông qua việc xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh (trừ những
khiếu kiện đối với các cơ quan thuộc cấp huyện và cấp xã thuộc chức năng của
TAND cấp huyện). Hoạt động xét xử của Tòa án thực chất là việc thẩm định lại,
đánh giá lại tính hợp lý, hợp pháp các hoạt động QLNN của chính quyền địa
phương nhằm vừa chỉ ra những sai sót, khuyết điểm để buộc hành chính phải khắc
phục, vừa kiểm soát, hạn chế sự lạm quyền trong hoạt động quản lý và điều hành
của chính quyền địa phương.
Hệ thống chính trị ở địa phương, đồng chí Phó Bí thư Tỉnh ủy, Thành ủy
kiêm Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Các Phó chủ tịch UBND cấp tỉnh, các thành viên
UBND đều là Tỉnh ủy viên, trong đó có một số là Ủy viên Ban Thường vụ Tỉnh ủy,
Thành ủy. Trong trường hợp, UBND hoặc Chủ tịch UBND có QĐHC hoặc HVHC
bị khởi kiện mà TAND cấp tỉnh phải xem xét và có căn cứ xác định QĐHC hoặc
HVHC đó là trái pháp luật cần phải hủy thì vấn đề đặt ra Tòa án sẽ phán quyết thế
nào? Trong khi Chánh án TAND cấp tỉnh cũng là Tỉnh ủy viên (Theo Báo cáo tổng
kết năm 2017 của TANDTC thì hiện nay có 56 chánh án, phó chánh án TAND cấp
36
tỉnh tham gia Ban Chấp hành Đảng bộ cấp tỉnh (bằng 89%) [101]. Về lý thuyết
pháp lý QĐHC, HVHC đó phải được hủy là phù hợp pháp luật. (Nguyên tắc xét xử
độc lập, chỉ tuân theo pháp luật). Tuy nhiên, trong thực tiễn là một vấn đề, hoạt
động xét xử của Tòa án, một trong những chức năng là phải đảm bảo và phục vụ
nhiệm vụ chính trị của địa phương. Giả sử, trường hợp hủy QĐHC đó sẽ ảnh hưởng
tới tình hình chính trị, an ninh - xã hội của địa phương thì Tòa sẽ phán quyết ra sao?
chưa tính đến các yếu tố tác động, ảnh hưởng khác mà thực tiễn đã và đang diễn ra
trong hoạt động xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh hiện nay. Đây là một trong
những đặc thù riêng biệt chỉ có trong hoạt động xét xử VAHC của TAND cấp tỉnh.
Thứ hai: Người khởi kiện và người bị kiện trong VAHC của TAND cấp tỉnh
có tính đặc thù
* Đặc điểm của người khởi kiện trong vụ án hành chính
So sánh với các loại án khác thì người khởi kiện trong VAHC có tính đặc thù
riêng biệt. Người khởi kiện là thuật ngữ chỉ tư cách của cá nhân hay cơ quan, tổ
chức khi tham gia tố tụng trong VAHC. Tại khoản 8 Điều 3 Luật TTHC năm 2015
quy định: “Người khởi kiện là cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện VAHC đối với
QĐHC, HVHC, QĐKLBTV, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ
việc cạnh tranh; danh sách cử tri…”. Điều 5 cũng quy định: “Cơ quan, tổ chức, cá
nhân có quyền khởi kiện VAHC để yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp
của mình”.
Như vậy, theo những quy định trên thì người khởi kiện trong VAHC là
những cá nhân, cơ quan, tổ chức phải thỏa mãn các điều kiện: (1) Đối tượng khởi
kiện (QĐHC, HVHC, QĐKLBTV) phái có liên quan trực tiếp đến người khởi kiện;
(2) Người khởi kiện cho rằng đối tượng khởi kiện trái pháp luật, quyền, lợi ích hợp
pháp của họ bị xâm phạm; (3) Người khởi kiện phải có năng lực hành vi hành chính
(khả năng tham gia quan hệ pháp luật hành chính của người khởi kiện: tuổi, năng
lực hành vi dân sự…). Cần lưu ý là các QĐHC, HVHC này phải tác động gây ảnh
hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức thì họ
mới có thể trở thành người khởi kiện.
Bên cạnh đó, người khởi kiện phải thỏa mãn các điều kiện quy định tại Điều
54 Luật TTHC. Nghĩa là phải có năng lực TTHC bao gồm năng lực pháp luật
37
TTHC và năng lực hành vi TTHC. Năng lực pháp luật TTHC là tổng thể những
quyền và nghĩa vụ tố tụng mà pháp luật quy định cho cá nhân, cơ quan, tổ chức bao
gồm quyền khởi kiện VAHC, những quyền và nghĩa vụ tố tụng khác sau khi vụ án
đã phát sinh năng lực hành vi của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong TTHC là khả
năng tự thực hiện việc khởi kiện VAHC hoặc ủy quyền cho người khác tham gia
TTHC. Năng lực hành vi TTHC của cá nhân sẽ khác nhau tùy theo độ tuổi và khả
năng nhận thức. Người từ đủ 18 tuổi trở lên có quyền tự mình thực hiện quyền,
nghĩa vụ của đương sự trong TTHC hoặc có thể ủy quyền cho bất cứ người nào đại
diện cho mình tham gia tố tụng theo quy định tại Điều 48 và Điều 54 Luật TTHC
(trừ những người không được làm người đại diện theo khoản 6, khoản 7 Điều 54).
* Đặc điểm của người bị kiện trong vụ án hành chính
Người bị kiện trong VAHC là chủ thể đặc biệt có đặc điểm hoàn toàn khác
với các quan hệ pháp luật khác như trong hình sự, dân sự, kinh doanh thương mại…
Người bị kiện trong VAHC dù là tổ chức hay cá nhân luôn liên quan đến quyền lực
nhà nước, họ phải thỏa mãn điều kiện phải là người thực hiện nhiệm vụ, công vụ
QLHCNN theo quy định. Người bị kiện trong VAHC luôn luôn liên quan đến
quyền lực công (công quyền).
Nói cách khác là họ có chức năng, thẩm quyền, có trách nhiệm để thi hành
công vụ trong lĩnh vực QLHCNN theo quy định của pháp luật. Đây là đặc trưng cơ
bản để xác định đó là án hành chính. Trong trường hợp người có thẩm quyền không
thực hiện nhiệm vụ, công vụ hoặc họ thực hiện không liên quan gì đến quyền lực
hành chính công, dù có bị khởi kiện tại Tòa án thì cũng không trở thành chủ thể
người bị kiện trong VAHC.
Thứ ba: Đối tượng khởi kiện trong vụ án hành chính mang tính đặc thù
Đây là một loại đối tượng xét xử đặc biệt mà các bên tranh chấp ban đầu có
vị trí bất bình đẳng với nhau (quản lý và đối tượng quản lý) và sau đó, trong quan
hệ tố tụng pháp luật lại đặt các bên vào vị trí bình đẳng, ngang nhau về quyền và
nghĩa vụ trước tòa. Hoạt động HCNN do cá nhân và một số cơ quan, tổ chức có
thẩm quyền thực hiện. Để thực hiện chức năng và nhiệm vụ được giao thì các chủ
thể quản lý thông qua chủ yếu các phương tiện QĐHC và HVHC. Theo quy định
của Luật TTHC thì đối tượng khởi kiện trong VAHC bao gồm:
38
- Khiếu kiện QĐHC, HVHC trừ các QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật
nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do
Chính phủ quy định và các QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức.
- Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu
cử đại biểu Hội đồng nhân dân (HĐND).
- Khiếu kiện QĐKLBTV công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và
tương đương trở xuống.
- Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh
tranh [82].
Thứ tư: Đặc điểm của trình tự, thủ tục giải quyết các VAHC
Thủ tục hành chính được xem là một dạng của hoạt động tài phán tư pháp.
Theo nghĩa rộng thì tài phán là quyền lực của Chính phủ trong việc xem xét tính
đúng sai của các hoạt động diễn ra trên phạm vi lãnh thổ nhất định; theo nghĩa
hẹp thì thuật ngữ này dùng để chỉ thẩm quyền của Tòa án trong việc xem xét,
đánh giá và ra các phán quyết đối với vụ việc cụ thể và với các đối tượng xác
định. Theo khái niệm này thì tài phán được hiểu bao gồm hoạt động giải quyết
tranh chấp của Tòa án và hoạt động giải quyết tranh chấp thuộc thẩm quyền của
cơ quan hành chính [66].
Chúng ta thừa nhận cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính bằng thủ tục tố
tụng, tuy nhiên không thành lập một hệ thống THC độc lập mà thành lập các THC
với tư cách là tòa chuyên trách thuộc hệ thống TAND. Vậy, TTHC là việc giải
quyết các KKHC bằng các trình tự, thủ tục tố tụng, được giải quyết bởi THC thuộc
hệ thống TAND theo một cơ chế riêng được điều chỉnh bởi ngành Luật TTHC.
Xét về bản chất, TTHC là một phương thức giải quyết các KKHC, nó tồn tại
song song với cơ chế giải quyết các khiếu nại, tố cáo hành chính. So với cơ chế giải
quyết các KKHC bằng thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính, TTHC có ưu điểm
lớn đó là các khiếu kiện được giải quyết bởi một hệ thống cơ quan chuyên trách độc
lập - đó là các THC thuộc TAND. Không những thế, TTHC còn bảo đảm sự bình
đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước Tòa án, đây là điều không thể có
được khi giải quyết theo TTHC các KKHC. Chính vì vậy, đây là một cơ chế hữu
hiệu góp phần bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, cơ quan, tổ chức khi
39
những quyền lợi của họ bị xâm phạm bởi các QĐHC, HVHC của các cơ quan công
quyền [125]. Trình tự, thủ tục giải quyết các VAHC được thể hiện ở một số điểm
sau đây: Về cơ sở pháp lý để tiến hành các hoạt động tố tụng; Về người tham gia tố
tụng; Về các hoạt động cụ thể được tiến hành trong hoạt động tố tụng.
Thứ năm: Đặc điểm về chủ thể tham gia xét xử các vụ án hành chính
Do có những đặc thù về người khởi kiện và người bị kiện trong VAHC, cho
nên, trong quá trình giải quyết các VAHC có nhiều nguy cơ tiềm ẩn ảnh hưởng đến
sự vô tư, khách quan của Thẩm phán và Hội thẩm nói riêng cũng như sự độc lập
của Tòa án nói chung. Các biểu hiện tác động đến sự khách quan ấy trên thực tế có
rất nhiều, phức tạp, đa dạng và xuất phát từ các chủ thể khác nhau, làm cho quá
trình giải quyết vụ án thiếu khách quan từ đó các quyền và lợi ích chính đáng và
hợp pháp của công dân không được bảo vệ một cách thỏa đáng [41].
Sự tương quan quyền lực giữa chủ thể tham gia xét xử và người bị kiện
trong VAHC. Theo quy định của pháp luật thì người ra các QĐHC hay có HVHC
đa số là những người có chức vụ, quyền hạn trong các cơ quan nhà nước. Theo như
các số liệu thống kê, thì đa số các vụ KKHC ở Việt Nam đều liên quan trực tiếp
hoặc gián tiếp đến cơ quan quản lý HCNN ở địa phương - UBND. Nếu xét về tổ
chức trong bộ máy nhà nước, TAND nói chung và THC nói riêng không phụ thuộc
nào vào cơ quan HCNN ở địa phương. Tuy nhiên, với vai trò là một cơ quan quản
lý HCNN tại địa phương thì thẩm quyền của UBND bao trùm lên rất nhiều mặt,
lĩnh vực trong đời sống xã hội tại địa phương. Với vị trí, vai trò to lớn như vậy, cơ
quan HCNN ở địa phương có ảnh hưởng lớn lao đến đội ngũ cán bộ công chức nói
chung và đội ngũ Thẩm phán, HTND trong địa phương mình nói riêng [54]. Khi
người dân khởi kiện yêu cầu hủy bỏ quyết định trái pháp luật của chính quyền địa
phương thì việc có Thẩm phán “e ngại”, nể nang, né tránh, không dám ra phán
quyết khẳng định tính bất hợp pháp của QĐHC, HVHC là khó tránh khỏi [103].
Về HTND, hiện nay các HTND ở nước ta thường là các cán bộ, công, viên
chức của các cơ quan nhà nước hoặc đương chức hoặc đã về hưu, do Mặt trận Tổ
quốc giới thiệu nên tính nhân dân cũng ở mức độ nhất định. Vì là cán bộ, công chức
và nhiều khi trong số đó là những người chưa được đào tạo chuyên sâu về pháp lý,
nên quá trình giải quyết còn mang tính chủ quan và không tránh khỏi “cả nể” các cơ
40
quan nhà nước. Mặt khác, thực tiễn cho thấy quan điểm giải quyết án của HTND
chủ yếu dựa vào ý chí của Thẩm phán - chủ tọa phiên tòa [46].
2.1.3. Đặc điểm chất lượng xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân
dân cấp tỉnh
Chất lượng xét xử các vụ án hành chính của TAND cấp tỉnh được thể hiện ở
một số lĩnh vực cơ bản sau đây:
Thứ nhất: Chất lượng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh là chỉ tiêu tổng
hợp đánh giá hoạt động xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh
Chất lượng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh được phản ánh thông qua
chất lượng của các bản án, quyết định của Tòa án. Để có được phán quyết Tòa án
phải thực hiện một chuỗi hoạt động kế tiếp và có tính logic của HĐXX và các
đương sự như: cung cấp, thu thập chứng cứ, đánh giá chứng cứ, sử dụng chứng cứ,
đánh giá tính hợp pháp của đối tượng xét xử (QĐHC, HVHC, QĐKLBTV…), căn
cứ pháp lý áp dụng và cuối cùng là việc Tòa án chấp nhận hay bác yêu cầu khởi
kiện, khẳng định đối tượng khởi kiện đúng một phần hay đúng toàn bộ, hủy QĐHC
hay đình chỉ HVHC. Chỉ tiêu đánh giá tổng hợp biểu hiện mức độ của chất lượng
xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh nên được thể hiện rất đa dạng, nhiều phương
diện, tuy nhiên tiêu chí quan trọng liên quan đến chất lượng xét xử của Tòa án bao
gồm: Hiệu lực thực tế các phán quyết của TAND; ở số lượng vụ án được chấp
nhận, số lượng án bị cải sửa hoặc bị hủy; mức độ và tính có lỗi do xét xử có sai sót,
lý do cải sửa, (do áp dụng sai về TTHC hay sai về áp dụng luật nội dung); hủy án,
những lỗi, những sai sót trong quá trình xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh (bao
gồm cả xét xử sơ thẩm, phúc thẩm); ở chất lượng bản án, mức độ bảo đảm tính
thuyết phục; tỷ lệ đồng tình hoặc phản ứng của dư luận xã hội đối với kết quả xét xử
của Tòa án, bao gồm cả xét xử sơ thẩm và xét xử phúc thẩm các VAHC của TAND
cấp tỉnh.
Chất lượng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh được thể hiện thông qua
những chỉ số, chỉ tiêu cơ bản như: tỷ lệ số vụ việc thụ lý giải quyết so với yêu cầu
khởi kiện của tổ chức và công dân; tỷ lệ số án được xét xử so với số lượng án phải
xét xử, số lượng án đã thụ lý, số án đã xét xử, chẳng hạn năm 2016 toàn ngành xét
xử án hành chính đạt tỷ lệ 80% (5.358/6.708 vụ, trong đó xét xử sơ thẩm
41
4.011/4.933 vụ; xét xử phúc thẩm 1.296/1.701 vụ; tỷ lệ án có kháng cáo, kháng
nghị phúc thẩm là 42,4%, không có kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm
là 57,6%; tỷ lệ kháng nghị giám đốc thẩm là 1,4%) [101]; tỷ lệ án được đương sự
chấp nhận không có kháng cáo, kháng nghị; tỷ lệ hủy án, sửa án; thái độ của xã hội
về phán quyết của Tòa án; sự hài lòng của người khởi kiện, người bị kiện và người
có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan. Đó là những chỉ số “biết nói” phản ánh chất lượng
xét xử các VAHC của TAND, trong đó TAND cấp tỉnh có vai trò quan trọng.
Thứ hai: Chất lượng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh góp phần nâng
cao hiệu quả quản lý hành chính nhà nước
Hoạt động hành pháp chủ yếu được thực hiện bởi hệ thống hành chính nhà
nước. Quyền hành pháp là việc thực thi pháp luật, áp dụng pháp luật, đưa pháp luật
đi vào cuộc sống cũng chủ yếu thông qua bộ máy HCNN. Quyền lực hành chính
vốn rộng và đa dạng nên cần phải có cơ chế kiểm soát hữu hiệu. Tinh thần Hiến
pháp năm 1013 chỉ ra “lấy quyền lực để kiểm sát quyền lực”. Kiểm soát hoạt động
hành pháp có nhiều cơ chế chính trị - xã hội - hành chính - pháp lý để kiểm soát.
Tuy nhiên, cơ chế pháp lý dùng quyền lực tư pháp để tham gia kiểm soát hoạt động
hành pháp là một trong những cơ chế chính trị - pháp lý mạnh mẽ và có hiệu lực và
hiệu quả thiết thực. Trong thực tiễn QLHCNN nhiều trường hợp cơ quan, cán bộ,
công chức nhà nước thực thi công vụ, ban hành những quyết định, thực hiện những
hành vi trái với hiến pháp (vi hiến), trái với pháp luật (vi luật), trái với văn bản của
của cấp trên hoặc ngoài khuôn khổ thẩm quyền (vi quyền). Hệ lụy của những hành
vi đó làm sai lệch quyền lực, hạn chế hiệu lực, hiệu quả QLNN, phương hại đến
quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức và công dân.
Hoạt động xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh với chức năng xem xét,
đánh giá tính hợp pháp của QĐHC, HVHC do cơ quan, người có thẩm quyền trong
cơ quan HCNN thực hiện, sẽ chỉ ra những bất cập, những sai sót, thậm chí những vi
phạm của hoạt động hành chính để tự họ sửa chữa, khắc phục (trong trường hợp có
thể). Hoặc ban hành bản án, quyết định buộc cơ quan hành chính, người có thẩm
quyền trong cơ quan hành chính nhà nước phải thực hiện việc sửa chữa, khắc phục
những sai sót, vi phạm đã mắc phải theo quy định của pháp luật. Thông qua hoạt
động xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh, bao gồm cả xét xử sơ thẩm và phúc
42
thẩm, vừa khắc phục được những sai sót của hoạt động hành chính, vừa tạo điều
kiện giúp cho hoạt động hành chính được nâng cao. Điều quan trọng là bản án,
quyết định của Tòa án có chất lượng sẽ có tác động tích cực vào việc kiểm soát,
kiềm chế được sự “lạm quyền” vốn có của hoạt động hành chính.
Chất lượng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh phụ thuộc vào các yếu tố
như: hệ thống pháp luật TTHC, pháp luật nội dung có liên quan; các thiết chế về mô
hình tổ chức TAHC; năng lực, trách nhiệm, kỹ năng, bản lĩnh của đội ngũ Thẩm
phán với tư cách là người trực tiếp xét xử VAHC; cơ sở vật chất, phương tiện kỹ
thuật, kinh phí bảo đảm cho hoạt động xét xử; cơ chế giám sát, kiểm tra của cơ quan
có thẩm quyền và giám sát tối cao của nhân dân…
Thứ ba: Chất lượng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh đảm bảo quyền
và lợi ích hợp pháp của tổ chức và công dân
Quyền, lợi ích của tổ chức và công dân có thể bị xâm hại từ nhiều phía: từ tổ
chức, cá nhân khác hoặc ngay từ hoạt động quản lý của cơ quan nhà nước, cán bộ,
công chức nhà nước khi họ thi hành nhiệm vụ, công vụ. Các chủ thể của Nhà nước
có thể xâm hại đến quyền của tổ chức và công dân thông qua các hình thức khác
nhau căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ của từng tổ chức, chẳng hạn: cơ quan quyền
lực nhà nước (Quốc hội, HĐND các cấp) xâm hại thông qua hình thức lập pháp, lập
quy, đưa ra những quy định trái Hiến pháp, trái quy chuẩn đạo đức; cơ quan
QLHCNN xâm hại thông qua các hình thức ban hành các QĐHC hoặc thực hiện
những HVHC trái với quy định của pháp luật. Cơ quan HCNN, cán bộ, công chức
nhà nước là những người thường trực tiếp hàng ngày, hàng giờ tiếp xúc với công
việc, giải quyết các yêu cầu của tổ chức và công dân, cho nên họ thuộc nhóm
“nhiều nguy cơ nhất” có khả năng gây tổn hại lợi ích cho công dân, tổ chức. Bởi
vậy, trong thực tế đơn khiếu kiện chủ yếu liên quan đến hoạt động quản lý của cơ
quan nhà nước, của cán bộ, công chức nhà nước.
Để dàn xếp những “phản ứng” của dân chúng đối với các hoạt động
QLHCNN, hiện nay pháp luật có nhiều “kênh xử lý” khác nhau, có thể khiếu nại
hành chính và sẽ được chính hệ thống hành chính giải quyết bằng phương thức “tự
xem xét lại” cách thức xử lý của mình, trường hợp đương sự không thỏa mãn, tiếp
tục có yêu cầu thì cấp trên trực tiếp của cơ quan hành chính đó giải quyết. Hoặc
43
đương sự có thể nhờ tư pháp xem xét, giải quyết thông qua con đường TTHC, Tòa
án sẽ thụ lý giải quyết bằng một VAHC. Chất lượng, hiệu quả xét xử án hành chính
của TAND, thực chất là “dàn xếp” được một cách ổn thỏa nhất, khách quan nhất,
công bằng nhất những “bức xúc” của dân chúng đối với hoạt động QLHCNN có sai
sót. Mặt khác bảo vệ được quyền lợi chính đáng của tổ chức và công dân. Trường
hợp do cố tình hoặc vô ý Tòa án làm sai lệch đi quy trình tố tụng sẽ làm mất đi các
quyền “trông cậy” nơi công lý của đương sự. Hoặc áp dụng pháp luật không đúng,
đánh giá các tình tiết, chứng cứ thiếu khách quan, chính xác, đưa ra phán quyết
không đúng hoặc Tòa “bênh vực” hành chính thì vô hình chung, chính đó trực tiếp
xâm hại đến quyền lợi hợp pháp của tổ chức, công dân.
Do chưa có nhiều kinh nghiệm tích lũy từ thực tiễn giải quyết loại án này (vì
hệ thống THC so với các tòa chuyên trách khác được thành lập muộn hơn), đội ngũ
thẩm phán chưa trưởng thành thông qua thực tiễn xét xử. Chất lượng xét xử các
VAHC của TAND cấp tỉnh không đồng đều bắt nguồn từ nhiều lý do khác nhau về
trình độ nhận thức - văn hóa; về trải nghiệm thực tiễn, có những địa phương số
lượng án hành chính không đáng kể và nhìn chung so với các loại án khác thì số
lượng án hành chính trong phạm vi cả nước còn ở mức độ khiêm tốn. Nhất là ở các
vùng có điều kiện khó khăn về kinh tế - xã hội thì lượng án hành chính hầu như
không có, cho nên các thẩm phán không có điều kiện rèn luyện qua thực tiễn và
điều kiện tiếp cận thông tin cũng hạn chế.
Chất lượng xét xử các VAHC có tác động không những tới quyền lợi chính
đáng, hợp pháp của tổ chức và công dân, mà còn phản ánh sự đúng đắn, chính xác,
chất lượng của hoạt động HCNN. Nếu kết quả xét xử của Tòa án dân sự là xác định
các quyền dân sự của công dân, pháp nhân trong vụ kiện dân sự; của Tòa hình sự
là xác định trách nhiệm của một cá nhân trong vụ án hình sự (xác định tội danh và
áp dụng hình phạt) thì kết quả xét xử VAHC là phán quyết về tính hợp pháp của
QĐHC, HVHC hoặc QĐKLBTV đối với công chức của cơ quan nhà nước, người
có thẩm quyền trong các cơ quan đó. Phán quyết của Tòa án là chỉ ra rằng:
QĐHC, HVHC, QĐKLBTV đó đúng hay sai, sai ở chỗ nào, sai một phần hay toàn
bộ, cần phải hủy hay không, hậu quả của việc sai phải sửa hay hủy toàn bộ hoặc
một phần; đình chỉ hành vi trái pháp luật; xem xét việc bồi thường thiệt hại do
44
QĐHC, HVHC, QĐKLBTV gây ra. Phán quyết của Tòa án trong VAHC luôn có
liên quan trực tiếp đến hoạt động thực thi quyền lực nhà nước của cán bộ, công
chức và cơ quan nhà nước. Lẽ đương nhiên là phán quyết của Tòa án ảnh hưởng
“tốt - xấu” tới danh dự, uy tín, thương hiệu của cá nhân cán bộ, công chức hoặc
của cơ quan Nhà nước với tư cách là người bị kiện trong VAHC. Mặt khác, việc
thi hành phán quyết của Tòa án chủ yếu và cơ bản do chính cơ quan, người có
thẩm quyền trong cơ quan đó trực tiếp thi hành. Bởi vậy, chất lượng xét xử “đúng
- sai” của Tòa án trong VAHC có tác động sâu rộng và có sự quan tâm từ nhiều
phía công quyền cũng như dư luận xã hội.
2.1.4. Vai trò chất lượng xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân
dân cấp tỉnh
Hoạt động QLHCNN ở địa phương cũng rất đa dạng và phức tạp, để nâng
cao được hiệu quả quản lý và điều hành bảo đảm đúng pháp luật, phát huy được vai
trò của các cấp chính quyền đòi hỏi đồng thời nhiều yếu tố khác nhau. Trong đó,
hoạt động xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh có vai trò quan trọng góp phần
tăng cường hiệu quả QLHCNN ở địa phương, thể hiện:
Một là: Chất lượng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh góp phần vào kiểm
soát quyền lực nhà nước
Pháp luật thường quy định có tính nguyên tắc, định hướng, tinh thần, cách
thức để hệ thống hành pháp tuân theo khi hành xử quyền lực của mình trong khuôn
khổ hợp pháp và hợp lý, phù hợp theo nguyên tắc pháp chế. Luật không thể, không
bao giờ và cũng không cần thiết phải chỉ ra đủ, chỉ ra một cách cụ thể tất cả các tình
huống để hành chính chỉ việc tuân theo khi thực thi công vụ. Bởi lẽ, một mặt
QLHCNN rất rộng, đa dạng. Mặt khác, khi quá chi tiết sẽ làm cho hành chính mất
đi tính linh hoạt, sáng tạo vốn là thuộc tính của hành chính. Về phía nhà nước luôn
dành cho hành chính một khoảng được quyền tự do, tự chủ và tùy nghi trong khuôn
khổ pháp luật. Theo đó, hành chính thật khó “giữ mình” và rất thuận lợi về môi
trường “lạm quyền” trong quá trình hành sử của mình. Chính vì vậy cần có sự kiểm
soát để hạn chế sự lạm quyền đó.
Hệ thống hành chính ở nước ta được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc
“tập trung - dân chủ”, được tổ chức từ trung ương tới cơ sở là rất đồ sộ, nhiều tầng
45
nấc, thứ bậc, phạm vi chức năng, nhiệm vụ rộng, đa dạng cho nên khó tránh khỏi
những sai sót được tạo lập bởi cả lý do khách quan và chủ quan.
Hiện nay, pháp luật quy định nhiều cơ chế và hình thức kiểm soát hoạt động
của hành chính như; thanh tra, kiểm tra, giám sát xã hội... Bên cạnh đó công dân
còn được thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo... và được giải quyết bằng con đường
hành chính, tự hành chính giải quyết các vấn đề của mình, hay còn gọi là cơ chế Bộ
trưởng - quan tòa như vậy khó đảm bảo tính khách quan.
Việc Tòa án xét xử các VAHC là một thiết chế độc lập với hành chính để
kiểm soát hành pháp. Chất lượng xét xử các VAHC của Tòa án góp phần kiểm soát
quyền lực được đặt trong cơ chế “dùng quyền lực để kiểm soát quyền lực” giữa các
nhánh quyền lực nhà nước nói chung. Chất lượng xét xử các VAHC là thước đo, là
sản phẩm của cả quá trình hoạt động tố tụng do Tòa án thực hiện. Thông qua xét xử,
sẽ góp phần đánh giá được chất lượng hoạt động QLHCNN của các cơ quan hành
chính, của cán bộ, công chức nhà nước trong quá trình tổ chức và thực hiện chức
năng QLHCNN trên các lĩnh vực. Mặt khác, hoạt động xét xử là một giai đoạn
thẩm định lại một cách nghiêm túc, cẩn trọng những “quyết định - phán quyết”
trong hoạt động hành chính của các chủ thể QLHCNN ở các cấp, các ngành, nhất là
đối với hoạt động quản lý hành chính của chính quyền địa phương.
Hai là: Xét xử vụ án hành chính đảm bảo chất lượng sẽ góp phần tích cực
vào việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức và công dân
Trong cấu trúc quyền lực nhà nước ta “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có
sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa cá cơ quan nhà nước trong việc thực hiện
các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” [Điều 2 - 79], các chủ thể của Nhà nước có
thể xâm hại đến quyền công dân bằng những phương thức khác nhau. Trong đó, các
cơ quan HCNN có thể xâm hại đến các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân
thông qua con đường chủ yếu là ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các QĐHC
cá biệt, HVHC trực tiếp. QĐHC, HVHC là phương tiện, cách thức cơ bản để các cơ
quan HCNN thực hiện chức năng QLHCNN. Đồng thời quyền công dân được bảo
đảm hay bị xâm phạm ở khu vực này là phổ biến. Công dân có thể tự bảo vệ quyền
của mình bằng nhiều con đường khác nhau mà Nhà nước đã kiến tạo như: cơ chế
tiếp nhận, giải quyết đơn thư; cơ chế phản ảnh, kiến nghị, khởi kiện tại Tòa án.
46
Trong các cơ chế đó, cơ chế giải quyết tại Tòa án được xem là cơ chế hữu hiệu hơn
cả. Bởi vì, Tòa án độc lập với hành chính, Tòa án xét xử có tính chuyên trách,
chuyên nghiệp hơn, bài bản hơn theo một trình tự tố tụng nghiêm ngặt và chặt chẽ.
Trong các tranh chấp hành chính (quyết định hành chính, hành vi hành
chính, QĐKLBTV đối với Công chức giữ chức vụ từ Tổng cục trưởng trở xuống)
mà một bên bị kiện luôn luôn mang quyền lực nhà nước. Thực tiễn cho thấy, khi xét
xử án hành chính Tòa án thiên vị về bên người bị khởi kiện (quyền lực công) thì
không những vi phạm quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức và công dân, mà còn suy
giảm nghiêm trọng vào niềm tin của dân chúng, của dư luận xã hội vào nền công lý
của nước nhà, ở nơi Tòa án, nơi “cầm cân nảy mực”, mà còn suy giảm lòng tin của
xã hội đối với nền hành chính, đối với đạo đức của đội ngũ cán bộ - công chức hành
chính - tư pháp. Đó là hệ lụy, là mất mát to lớn của TAND cấp tỉnh khi chất lượng
không được đảm bảo.
Ba là: Chất lượng xét xử các VAHC góp phần bảo đảm thực hiện dân chủ,
bình đẳng và công lý
Mọi hoạt động của Nhà nước đều hướng tới mục tiêu phục vụ con người.
Theo đó Nhà nước luôn cố gắng thiết lập nên những thiết chế nhằm phục vụ tốt
nhất, bảo đảm tốt nhất quyền của công dân thông qua hoạt động của Nhà nước.
Hoạt động hành pháp của Nhà nước thường đụng chạm một cách trực tiếp hoặc
gián tiếp đến rất nhiều quyền và nghĩa vụ của công dân. Theo nguyên tắc pháp luật
hiện nay, công dân được làm tất cả những gì luật không cấm. Tuy nhiên, không phải
bất kỳ lúc nào muốn, công dân cũng có thể thực hiện được một cách dễ dàng mà
còn phụ thuộc vào cơ chế bảo đảm và cơ chế thực thi. Thực tiễn cho thấy, nhiều
quyền của công dân như: tự do kinh doanh, chuyển giao công nghệ, sở hữu trí tuệ,
quyền nhân thân (khai sinh, thay đổi tên, họ, cư trú…) quyền khiếu nại, tố cáo bị
cản trở, bị chậm trễ bởi giấy phép con, bởi sự sao nhãng, thiếu trách nhiệm của cơ
quan nhà nước, của cán bộ, công chức trong bộ máy nhà nước. Mặt khác, cơ chế
chính sách trong nhiều trường hợp ban hành không công khai, dân chủ, triển khai
thực hiện thiếu vô tư, minh bạch, thậm chí còn phức tạp hóa quy trình, thủ tục. Đó
là những căn nguyên tạo nên những phản ứng, bất đồng từ phía tổ chức và công dân
47
(với tư cách là đối tượng quản lý hành chính). Tất yếu xung đột, tranh chấp diễn ra
là điều khó tránh khỏi.
Tòa án với chức năng bảo vệ công lý, nơi dàn xếp, giải quyết những phản
ứng, những xung đột của dân chúng đối với thái độ ứng xử của Nhà nước với
công dân. Trọng trách của Tòa án trong quá trình giải quyết, xét xử các VAHC
khách quan, bình đẳng, công bằng, dân chủ là yêu cầu tất yếu của người “cầm
cân, nẩy mực”.
Bốn là: Chất lượng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh góp phần nâng cao
hiệu ực, hiệu quả hoạt động QLHCNN
Thông qua xét xử các VAHC khi có kiếu kiện hành chính, Tòa án sẽ đánh
giá tính đúng, sai trong hoạt động của cơ quan nhà nước, của cán bộ, công chức
trong cơ quan nhà nước khi thực thi công vụ, sẽ chỉ ra những thiếu sót, bất cập và
khiếm khuyết trong hoạt động quản lý và điều hành của các cơ quan HCNN, có
quyền tuyên bố đúng, sai và đưa ra phán quyết giữ nguyên, hủy QĐHC, HVHC,
buộc cơ quan, cán bộ, công chức phải khắc phục hậu quả do hoạt động hành chính
của mình gây ra. Xét xử hành chính góp phần khắc phục được những khuyết tật của
hoạt động hành chính vốn dĩ tồn tại lâu nay trong nền hành chính ở nước ta hiện
nay. Mặt khác, khắc phục được những tình trạng quan liêu - hách dịch - cửa quyền,
tùy tiện, thậm chí trái pháp luật của các cơ quan hành chính, cán bộ, công chức hành
chính các cấp, xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức và công dân.
Đồng thời cũng góp phần xây dựng nền hành chính nhanh, sạch và hiệu quả.
Xét xử VAHC có hiệu lực, hiệu quả sẽ góp phần bảo đảm hoạt động đúng
đắn, thượng tôn pháp luật của các cơ quan, cán bộ, công chức hành chính trong quá
trình thực hiện quyền hành pháp, thực hiện các hoạt động quản lý và điều hành của
các cấp chính quyền địa phương. Kết quả xét xử cũng sẽ góp phần xây dựng nền
hành chính liêm chính, kiến tạo, nền hành chính phục vụ nhân dân, góp phần phần
tích cực vào sự phát triển theo yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN.
Chất lượng của hoạt động xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh (với tư cách
là vừa xét xử sơ thẩm, vừa xét xử phúc thẩm các VAHC) được nâng cao và bảo đảm
sẽ góp phần tích cực vào việc củng cố niềm tin của nhân dân, của tổ chức, của cộng
đồng xã hội vào hoạt động của nền hành chính và chính nền tư pháp ở nước ta hiện
48
nay. Nền hành chính vốn dĩ đã nặng nề, trì trệ, quan liêu, hách dịch và nay đã và
đang cần phải được chuyển hóa mạnh mẽ, nhanh chóng. Mặt khác, chất lượng xét
xử các VAHC được bảo đảm cũng đồng thời góp phần thực hiện được vai trò
“nhánh quyền lực tư pháp kiểm soát nhánh quyền lực hành pháp”. Đồng thời cũng
thực hiện được chủ trương của Đảng và Nhà nước ta: “Lấy quyền lực kiểm soát
quyền lực”.
Ngược lại, khi chất lượng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh không đảm
bảo chất lượng, không phù hợp với pháp luật, xét xử thiếu vô tư, trung thực, khách
quan đưa ra những phán quyết thiên vị thì hệ lụy gây ra từ bản án, quyết định của
Tòa án là rất nghiêm trọng. Một mặt, quyền lợi chính đáng của các bên không được
bảo vệ, pháp luật không được tôn trọng. Mặt khác, niềm tin của nhân dân đối với
Đảng, pháp luật, đối với nền tư pháp, nền hành chính bị xói mòn, trong khi chúng ta
đang tập trung cao độ cho việc xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, bảo đảm
nền công lý, quyền con người.
Năm là: Chất lượng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh góp phần vào việc
hoàn thiện pháp luật và giáo dục ý thức pháp luật trong nhân dân
Thông qua xét xử hành chính của TAND cấp tỉnh sẽ phát hiện được những
sai sót, trùng lặp, những trống vắng và những bất cập của hệ thống pháp luật hiện
hành (cả pháp luật hình thức và pháp luật nội dung) để kịp thời đề xuất, kiến nghị
với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền có những giải pháp khắc phục nhằm góp
phần hoàn thiện hệ thống pháp luật ở nước ta. Khoản 13, Điều 38, LTTHC 2015
quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Thẩm phán “Phát hiện và đề nghị với Chánh
án kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền xem xét, sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn
bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm
pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên theo quy định của luật này” [82].
Xét xử hành chính được thực hiện theo nguyên tắc công khai, mọi người đều
có quyền được tham gia phiên tòa, được nghe HĐXX phân tích mức độ phù hợp
với chuẩn mực pháp luật, chuẩn mực đạo đức xã hội của các bên. Thông qua đó
nhân dân hiểu rõ hơn, chính xác hơn về các quy định của pháp luật, hiểu rõ hơn
quyền và nghĩa vụ của mình, từ đó có thái độ tôn trọng pháp luật. Nhiều trường hợp
sau khi được Tòa án phân tích đã tự nguyện rút yêu cầu khởi kiện hoặc tự giác
49
chỉnh sửa những sai trái của mình. Như vậy, thông qua hoạt động xét xử các VAHC
của TAND cấp tỉnh có vai trò quan trọng trong việc phát hiện những khiếm khuyết
của hệ thống pháp luật hiện hành, kịp thời kiến nghị sửa đổi, bổ sung. Đồng thời,
góp phần tích cực vào việc giáo dục ý thức pháp luật trong nhân dân.
2.2. CÁC TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG XÉT XỬ CÁC VỤ ÁN HÀNH
CHÍNH CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN CẤP TỈNH
2.2.1. Tiêu chí về đạo đức nghề nghiệp của những người tiến hành tố
tụng hành chính
Các nguyên tắc của Hiến chương Liên hợp quốc, nguyên tắc Hiến định là
cơ sở pháp lý để vận hành nền tư pháp tôn trọng công lý, với sự hiện diện của
người đại diện là Thẩm phán, hoạt động nhân danh pháp luật, nhân danh công lý
và lấy quy tắc ứng xử đạo đức nghề Thẩm phán làm chuẩn mực cho hành vi ứng
xử nghề nghiệp.
Trình độ lý luận, bản lĩnh chính trị, phẩm chất đạo đức nghề nghiệp và trình
độ chuyên môn nghiệp vụ của Thẩm phán là điều kiện tiên quyết đảm bảo năng lực
xét xử của Thẩm phán. Một trong những tiêu chuẩn mà Luật Tổ chức TAND quy
định đối với người Thẩm phán là phải có phẩm chất đạo đức tốt, liêm khiết và trung
thực, gương mẫu trong việc chấp hành Hiến pháp, pháp luật, có cuộc sống lành
mạnh và tôn trọng các quy tắc sinh hoạt cộng đồng và có tinh thần kiên quyết bảo
vệ pháp chế XHCN. Pháp luật hiện hành chưa có quy định tiêu chuẩn bắt buộc đối
với Thẩm phán về trình độ lý luận chính trị.
Việc đề cao phẩm chất đạo đức nghề nghiệp cho đội ngũ cán bộ, công chức
được ngành Tòa án hết sức quan tâm. Các tổ chức Đảng tại Tòa án luôn được quan
tâm làm tốt công tác phát triển đảng, giáo dục chính trị, tư tưởng cho cán bộ, đảng
viên của đơn vị; duy trì kỷ cương, nề nếp sinh hoạt và đổi mới, nâng cao chất lượng
sinh hoạt chi bộ; chú trọng giáo dục, quản lý, giám sát đảng viên, đề cao tinh thần
phê bình và tự phê bình trong sinh hoạt đảng. Quán triệt và tổ chức thực hiện có
hiệu quả các Nghị quyết, Chỉ thị của Ban Chấp hành Trung ương, Bộ Chính trị như:
Nghị quyết Trung ương 4 khóa XII về tăng cường xây dựng, chỉnh đốn đảng, ngăn
chặn, đẩy lùi sự suy thoái về tư tưởng chính trị, đạo đức, lối sống, những biểu hiện
“tự diễn biến”, “tự chuyển hóa” trong nội bộ [101].
50
Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 2-1-2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm
vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới chỉ rõ phải “Nâng cao tiêu chuẩn
về chính trị, đạo đức và nghề nghiệp chuyên môn của các cán bộ tư pháp”. Nội
dung quy tắc đạo đức nghề nghiệp Thẩm phán trong luật pháp quốc tế: tính độc lập
của Tòa án quy định tại Tuyên ngôn Thế giới về nhân quyền (Điều 10) và Công ước
Quốc tế về các quyền dân sự và chính trị (Điều 41), đặc biệt tuyên bố, mọi người
đều có thể được xét xử một cách công khai và đàng hoàng bởi Tòa án độc lập,
khách quan và được thành lập theo pháp luật. Nền tư pháp độc lập là khả năng độc
lập thực hiện các quyền này. Yêu cầu về đạo đức nghề nghiệp của Thẩm phán theo
quy định của pháp luật Việt Nam bao gồm các yếu tố sau đây:
- Tính độc lập của Thẩm phán
Sự độc lập về tư pháp - xét xử là điều kiện tiên quyết của quy tắc pháp quyền
và là sự bảo đảm cơ bản của việc xét xử vô tư, khách quan, bình đẳng, đúng pháp
luật. Chính vì vậy, Thẩm phán phải duy trì và thể hiện sự độc lập tư pháp - xét xử từ
mọi góc độ của cá nhân và thể chế. Thẩm phán phải thực hiện chức năng tư pháp
của mình một cách độc lập trên cơ sở đánh giá về tình tiết sự việc và dựa trên sự
hiểu biết rõ ràng về luật pháp, không bị ảnh hưởng, không bị thuyết phục, không bị
áp lực, không bị đe dọa hoặc can thiệp từ bên ngoài, dù trực tiếp hay gián tiếp ở bất
kỳ đâu hoặc vì bất cứ lý do gì.
Đối với các VAHC, sự độc lập trong xét xử của Tòa án, của Thẩm phán cần
đòi hỏi cao hơn. Bởi vì, án hành chính là người bị kiện luôn liên quan đến các chủ
thể thực thi quyền lực công, cho nên, áp lực từ phía công quyền đến hoạt động xét
xử là khó tránh khỏi. Vì vậy, Thẩm phán Tòa án phải có bản lĩnh chính trị, bản lĩnh
“thép” về nghề nghiệp mới đáp ứng được yêu cầu của tính độc lập trong xét xử.
- Tính vô tư, khách quan
Tính vô tư, khách quan trong hoạt động xét xử có ý nghĩa cực kỳ quan trọng
trong việc bảo đảm chất lượng xét xử các VAHC. Một Thẩm phán thực hiện nhiệm
vụ xét xử của mình một cách dũng cảm, không thành kiến hoặc không thiên vị; bảo
đảm tư cách đạo đức của mình ngay tại Tòa và bên ngoài Tòa án. Khi tiến hành tố
tụng hoặc khi có thể tiến hành tố tụng sẽ không chủ ý đưa ra bình luận có thể ảnh
hưởng, theo cách đánh giá hợp lý tới kết quả tố tụng hoặc làm tổn hại tới tính bình
51
đẳng hiển nhiên của quy trình tố tụng; từ chối không tham gia bất kỳ quy trình tố
tụng nào mà trong đó Thẩm phán không thể quyết định vấn đề một cách vô tư theo
đánh giá chủ quan hoặc theo quan sát của một người bình thường.
- Sự đúng mực và bình đẳng
Là thái độ cần phải có của Thẩm phán khi quan hệ giao tiếp với những người
tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng khác, với đồng nghiệp, với mọi người
trong các mối quan hệ công tác, gia đình, xã hội, hành xử phù hợp với phẩm cách
của chức danh tư pháp mà mình đang đảm nhận.
Thẩm phán phải bảo đảm quyền bình đẳng trước Tòa án của các bên trước
Tòa án. Khi thực nhiệm vụ của mình, Thẩm phán không được phân biệt đối xử giữa
những người tham gia tố tụng, cho dù họ thuộc thành phần nào, điều kiện kinh tế
hay địa vị pháp lý - xã hội ra sao. Thẩm phán không thể thiên vị hoặc định kiến với
bất kỳ ai trong khi xét xử.
- Năng lực và cẩn trọng
Là yếu tố quan trọng góp phần đảm bảo chất lượng xét xử VAHC của Thẩm
phán. Thể hiện năng lực chuyên môn nghiệp vụ trong quá trình thực hiện nhiệm vụ
từ khâu chuẩn bị xét xử cho tới khi tuyên bản án. Ứng phó, xử lý đúng đắn, linh
hoạt với các tình huống phát sinh trong quá trình giải quyết vụ án.
- Sự chính trực, liêm khiết
Là điều cốt yếu để Thẩm phán làm nhiệm vụ của một người chất phát, chân
chính thể hiện: công khai, minh bạch trong công việc; thể hiện quyền lực nhà nước
và tạo được niềm tin của mọi người vào công lý. Tuyệt đối không tham nhũng, sách
nhiễu, đòi, nhận hối lộ trong bất kỳ hoàn cảnh nào.
2.2.2. Tiêu chí về sự tuân thủ pháp luật trong xét xử các vụ án hành
chính của Tòa án nhân dân cấp tỉnh
Phán quyết của Tòa án trong xét xử các VAHC có hiệu lực thực sự hay
không, có đi vào cuộc sống hay không phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác nhau. Tuy
nhiên có thể rút ra một số yếu tố cơ bản và trọng yếu sau đây:
Một là: Trong trường hợp xét xử sơ thẩm và phúc thẩm thì tiêu chí đầu tiên
cần đối với phán quyết của Tòa án là phải đúng pháp luật. Yêu cầu đặt ra phải đảm
bảo tuân thủ pháp luật trong cả quá trình giải quyết VAHC, từ khâu thu thập, xác
52
minh chứng cứ, quá trình đánh giá, sử dụng chứng cứ… cho đến khi đưa ra phán
quyết của Tòa án. Yêu cầu tuân thủ pháp luật cả pháp luật hình thức lẫn pháp luật
nội dung trong hoạt động xét xử các VAHC là yêu cầu “cứng” đối với Thẩm phán.
Bản án, quyết định của Tòa án không phù hợp với pháp luật là không thể chấp nhận
được với bất kỳ lý do gì.
Hai là: Phán quyết của Tòa án phải “thấu lý - đạt tình”. Một mặt, vừa đảm
bảo tuân thủ pháp luật, mặt khác phải đảm bảo phù hợp với các quy tắc ứng xử,
phong tục tập quán, văn hóa truyền thống của dân tộc, vùng miền. Bản án phải có
tính thuyết phục cao, các bên đương sự đều “tâm phục, khẩu phục” đó mới là phán
quyết có chất lượng, có hiệu lực thực tế, các bên tự giác thi hành. Để đảm bảo chất
lượng xét xử các VAHC đòi hỏi Thẩm phán không chỉ có hiểu biết uyên thâm về
pháp luật mà còn có hiểu biết sâu rộng về các lĩnh vực khác của đời sống xã hội
như: kiến thức QLHCNN, văn hóa, phong tục tập quán…
Ba là: Về ý thức chấp hành của cơ quan, tổ chức, người đứng đầu cơ quan,
tổ chức đối với phán quyết của Tòa án. Bản án, quyết định về giải quyết VAHC của
Tòa án có hiệu lực pháp luật phải được hiện thực hóa trong đời sống xã hội. Đây là
những tiêu chí có ý nghĩa bắt buộc đối với người phải thi hành án hành chính (cán
bộ, công chức, cơ quan, tổ chức) khi bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực
pháp luật. Khắc phục cho được tình trạng cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền
trong cơ quan hành chính nhà nước lạm dụng quyền lực, bảo thủ, quan liêu không
thi hành án thậm chí dùng quyền lực áp đặt chống đối, gây khó dễ cho quá trình thi
hành án hành chính.
Để bản án, quyết định của Tòa án có tính thuyết phục và có hiệu lực trong
thực tiễn đòi hỏi về nội dung của chất lượng xét xử các vụ án hành chính của Tòa án
nhân dân cấp tỉnh phải thỏa mãn các yêu cầu nội hàm nhất định. Tòa án nhân dân
cấp tỉnh xét xử sơ thẩm theo thẩm quyền và phúc thẩm (khi có kháng cáo hoặc
kháng nghị) các VAHC. Mục tiêu của hoạt động xét xử là HĐXX xem xét, đánh giá
tính hợp pháp của các QĐHC, HVHC để đưa ra phán quyết của mình về số phận
pháp lý đối với đối tượng bị khởi kiện.
- Đối với xét xử sơ thẩm các VAHC thuộc thẩm quyền của TAND cấp
tỉnh: Đặc thù của phiên THC sơ thẩm là xem xét tính hợp pháp của QĐHC,
53
HVHC, QĐKLBTV, lập danh sách cử tri, quyết định giải quyết khiếu nại về
quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, luôn liên quan đến các chủ thể đặc biệt đó là
những người thực thi quyền lực công. Sản phẩm của họ là đối tượng xét xử của
phiên THC sơ thẩm.
Nguyên tắc của xét xử sơ thẩm là kiểm tra tính pháp lý (hợp pháp hay
không, có trái pháp luật không, nếu trái thì trái ở điểm nào) của các quyết định,
hành vi bị khởi kiện. Hầu hết các quốc gia có nền hành chính phát triển đều ghi
nhận nguyên tắc này ở trong Luật TTHC. Max Weber là học giả người Đức đầu
tiên đưa ra vấn đề về tính hợp pháp trong cuốn sách nổi tiếng “Kinh tế và xã hội”
được xuất bản năm 1914. Lý luận về tính hợp pháp được các học giả người Đức
tiếp tục tranh luận như: Carl Schmitt trong cuốn sách “Tính hợp pháp và hợp lý”
và học giả người Pháp Neville Browwn và John Bell trong cuốn sách “Luật hành
chính Cộng hòa Pháp”.
Các học giả người Đức nhấn mạnh việc kiểm tra tính pháp lý đối với các
quyết định, hành vi bị kiện xem có sự vi phạm nào đối với các quy định của pháp
luật nội dung không (thông qua vai trò của Tòa án hành chính), phân biệt với xem
xét tính hợp hiến hay vi hiến của các đạo luật hay quyết định, hành vi của Chính
phủ (thông qua vai trò của Tòa án hiến pháp). Các học giả người Pháp đặc biệt quan
tâm đến cơ sở pháp lý để kiểm tra tính hợp pháp của các quyết định, hành vi bị kiện
theo bốn tiêu chí: (1) có được quy định trong luật không; (2) có đúng thẩm quyền
không; (3) có đúng hình thức, trình tự pháp luật quy định không; (4) có theo các
quy định pháp luật nội dung không. Pháp luật của Trung Quốc cũng quy định
“Trong việc giải quyết các VAHC, Tòa án sơ thẩm sẽ xem xét tính hợp pháp của
các quyết định, hành vi cá biệt bị khởi kiện theo quy định tại Điều 8 của Luật
TTHC” (Luật TTHC nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa năm 1990).
Như vậy, khi kiểm tra, đánh giá tính pháp lý của các quyết định, hành vi bị
kiện, các Tòa án cần xem xét, đánh giá hai yếu tố sau đây:
Một là: Xem xét các yêu cầu về nội dung của tính hợp pháp. Ở cấp sơ thẩm
xem xét ở ba phương diện: (i) Các quyết định, hành vi bị kiện có là vấn đề pháp lý
được quy định hay không, có thuộc đối tượng khởi kiện hay không; (ii) Nội dung
54
của quyết định hay hành vi có được quy định trong luật hay không và hợp pháp hay
không hợp pháp; (iii) Có thể xem xét yếu tố lỗi, khiếm khuyết của pháp luật.
Hai là: Xem xét các yêu cầu về hình thức của tính hợp pháp. Tòa án xét xử
sơ thẩm có thể xem xét ở ba vấn đề: (i) Các quyết định, hành vi bị kiện có được
thực hiện theo một thủ tục đảm bảo tính minh bạch, công bằng và khách quan hay
không; (ii) Các hình thức của quyết định có vi phạm bất kỳ một lỗi nào liên quan
đến chữ ký, con dấu, các vi phạm nghiêm trọng khác về thể thức văn bản; (iii) Các
quyết định bị khởi kiện có bộc lộ bất kỳ dấu hiệu nghi ngờ nào liên quan đến tính
giả mạo, sửa chữa hoặc tính gian lận trong thủ tục ban hành hay không.
Thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm. Trên cơ sở chứng cứ trong hồ sơ và qua
diễn biến tại phiên tòa, HĐXX sơ thẩm có quyền: (i) Bác yêu cầu khởi kiện, nếu
yêu cầu đó không có căn cứ pháp luật; (ii) Chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu
cầu khởi kiện, tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ QĐHC, tuyên bố một số hoặc
toàn bộ HVHC trái pháp luật, yêu cầu cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm
quyền trong cơ quan nhà nước thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của
pháp luật; (iii) Buộc cơ quan, tổ chức bồi thường thiệt hại, khôi phục quyền, lợi
ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức bị xâm phạm do QĐHC, HVHC,
QĐKLBTV, quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh trái pháp luật gây ra; (iv) Kiến
nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền, người đứng đầu cơ quan nhà nước có
thẩm quyền xem xét trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền trong cơ
quan nhà nước.
- Đối với xét xử phúc thẩm của TAND cấp tỉnh. Xét xử phúc thẩm VAHC
là việc Tòa án cấp trên trực tiếp xét xử lại bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ
thẩm chưa có hiệu lực pháp luật bị kháng cáo hoặc kháng nghị. Bản án, quyết định
của tòa cấp phúc thẩm có hiệu lực pháp luật ngay sau khi tuyên án hoặc ban hành.
Nội dung của việc xét xử phúc thẩm VAHC bao gồm:
+ Xem xét nội dung kháng cáo, kháng nghị và phần bản án, quyết định có
liên quan đến nội dung kháng cáo, kháng nghị. Qua xét xử phúc thẩm, Tòa cấp phúc
thẩm kiểm tra tính hợp pháp và tính có căn cứ của bản án, quyết định bị kháng cáo,
kháng nghị để đảm bảo cho bản án, quyết định của Tòa án được đúng đắn;
55
+ Tòa cấp phúc thẩm kiểm tra tính hợp pháp của bản án, quyết định sơ thẩm
về việc áp dụng pháp luật TTHC và áp dụng các văn bản quy phạm pháp luật về nội
dung. Tòa án cấp phúc thẩm kiểm tra tính có căn cứ của bản án, quyết định sơ thẩm,
xem xét những quyết định trong bản án, quyết định có được dựa trên những chứng
cứ của vụ án đã được xem xét tại phiên tòa sơ thẩm hay không; những quyết định
đó có phù hợp với các tình tiết khách quan của vụ án hay không.
Xét xử phúc thẩm VAHC có ý nghĩa quan trọng trong việc khắc phục những
sai lầm có thể có trong bản án, quyết định của tòa sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp
luật. Bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các đương sự. Theo quy định thì nội
dung xét xử các VAHC là quá trình thực hiện các quy định của pháp luật về tố tụng,
pháp luật về nội dung có liên quan đến vụ án. Chất lượng xét xử sơ thẩm và phúc
thẩm VAHC của TAND cấp tỉnh là việc đánh giá đầy đủ các chứng cứ, áp dụng
đúng đắn, chính xác về trình tự, thủ tục tố tụng và đưa ra những phán quyết hợp
tình, hợp lý.
2.2.3. Tiêu chí về chuyên môn, nghiệp vụ và kỹ năng xét xử các vụ án
hành chính của Tòa án nhân dân cấp tỉnh
- Về chuyên môn, nghiệp vụ
Trình độ đào tạo, điều kiện về bằng cấp và kỹ năng, trình độ nghiệp vụ xét
xử của Thẩm phán TAND các cấp là một trong những yếu tố quan trọng đảm bảo
năng lực xét xử cho TAND các cấp. Hiện nay, theo quy định của Pháp luật Thẩm
phán và Hội thẩm TAND, thì Thẩm phán TAND các cấp phải có trình độ cử nhân
luật và đã được đào tạo về nghiệp vụ xét xử.
Khi đánh giá năng lực xét xử của Thẩm phán chúng ta không tuyệt đối hóa
trình độ đào tạo, bằng cấp nhưng chúng ta cũng không thể bỏ qua điều kiện này.
Nghị quyết số 49-NQ/TW về chiến lược cải cách tư pháp có chỉ rõ một trong những
nguyên nhân gây ra hạn chế của công tác tư pháp hiện nay nói chung và công tác
xét xử nói riêng đó là: “Đội ngũ cán bộ tư pháp, bổ trợ tư pháp còn thiếu; trình độ
nghiệp vụ và bản lĩnh chính trị của một bộ phận cán bộ còn yếu, thậm chí có một số
cán bộ sa sút về phẩm chất, đạo đức và trách nhiệm nghề nghiệp”.
Vì vậy, một trong những phương hướng được đề ra trong chiến lược cải cách
tư pháp đó là: “Xây dựng đội ngũ cán bộ tư pháp, bổ trợ tư pháp, nhất là cán bộ có
56
chức danh tư pháp, theo hướng đề cao quyền hạn, trách nhiệm pháp lý, nâng cao và
cụ thể hóa tiêu chuẩn về chính trị, phẩm chất, đạo đức, chuyên môn nghiệp vụ và
kinh nghiệm, kiến thức xã hội đối với từng loại cán bộ”, “bồi dưỡng cán bộ tư pháp,
bổ trợ tư pháp theo hướng cập nhật các kiến thức mới về chính trị, pháp luật, kinh
tế, xã hội, có kỹ năng nghề nghiệp và kiến thức thực tiễn, có phẩm chất, đạo đức
trong sạch, dũng cảm đấu tranh vì công lý, bảo vệ pháp chế XHCN”. Cùng với việc
đào tạo cơ bản, việc đào tạo chuyên sâu, bồi dưỡng nghiệp vụ xét xử cho Thẩm phán
cũng là yêu cầu rất quan trọng trong tình hình hiện nay nhằm bồi dưỡng năng lực xét
xử chuyên sâu cho Thẩm phán. Nếu coi xét xử là một nghề, thì việc đào tạo nghề cho
Thẩm phán rõ ràng là một đòi hỏi khách quan. Trong những năm trước đây, chúng ta
chưa chú trọng đến công tác này. Sau khi Trường đào tạo các chức danh tư pháp (nay
là Học viện Tư pháp) thuộc Bộ Tư pháp được thành lập, một số Thẩm tra viên,
Chuyên viên pháp lý, Thư ký Tòa án là đối tượng đào tạo nguồn để bổ nhiệm Thẩm
phán đã được cử đi đào tạo chuyên sâu về kỹ năng xét xử. Lâu nay chúng ta đã chuẩn
hóa điều kiện bổ nhiệm Thẩm phán, một trong những điều kiện được xét bổ nhiệm là
phải trải qua đào tạo nghiệp vụ xét xử. Hiện nay, bên cạnh Học viện Tư pháp đào tạo
chung 03 chức danh theo một chương trình cho các đối tượng đã tốt nghiệp cử nhân
luật sẽ là nguồn để thi bổ nhiệm Luật sư, Thẩm phán, Kiểm sát viên, thì Học viện Tòa
án trực thuộc TAND tối cao cũng đã đào tạo nghiệp vụ xét xử cho đội ngũ công chức
trong ngành để thi tuyển bổ nhiệm Thẩm phán.
Kỹ năng, trình độ nghiệp vụ xét xử của Thẩm phán TAND các cấp là điều
kiện vô cùng quan trọng đảm bảo năng lực xét xử của Thẩm phán. Nếu trình độ đào
tạo là điều kiện giúp cho Thẩm phán có được những kiến thức pháp lý cần thiết cho
công tác chuyên môn, thì kinh nghiệm, kỹ năng, nghiệp vụ xét xử của Thẩm phán là
điều kiện tạo ra hiệu quả và chất lượng xét xử. Khả năng nhận diện, hiểu đúng, hiểu
đầy đủ quy định của pháp luật, áp dụng chính xác quy định của pháp luật để đưa ra
những phán quyết “thấu lý - đạt tình”, bản án thuyết phục của Thẩm phán khi giải
quyết án hành chính là một trong những tiêu chí cực kỳ quan trọng, đây là yếu tố
không thể thiếu được của năng lực xét xử.
Trình độ chuyên môn, kỹ năng xét xử của Thẩm phán cần bảo đảm một
chuỗi kỹ năng kế tiếp nhau: kỹ năng xây dựng hồ sơ vụ án; kỹ năng nghiên cứu hồ
57
sơ vụ án; kỹ năng chuẩn bị xét xử; kỹ năng tổ chức phiên tòa; kỹ năng điều khiển
phiên tòa; kỹ năng xét hỏi tại phiên tòa, kỹ năng phán quyết và ra bản án. Nhận thức
rõ tầm quan trọng của kỹ năng, trình độ nghiệp vụ xét xử thì tiêu chuẩn bắt buộc để
có thể được tuyển chọn và bổ nhiệm làm Thẩm phán là phải có năng lực xét xử các
vụ án và giải quyết các việc khác thuộc thẩm quyền của Tòa án.
Trình độ chuyên môn, kỹ năng, bản lĩnh xét xử của Thẩm phán thể hiện ở
sản phẩm của họ, chính là chất lượng giải quyết các tranh chấp hành chính kể từ
khi: (1) Phát sinh tranh chấp yêu cầu Tòa án giải quyết thì Thẩm phán được phân
công có nêu cao tinh thần trách nhiệm hay không, có tạo mọi điều kiện có thể để
người khởi kiện đáp ứng được yêu cầu pháp lý để thụ lý giải quyết tại Tòa, bảo
đảm một cách tốt nhất để cho người khởi kiện thực hiện được quyền khởi kiện của
họ trước Tòa. Tiêu chí cụ thể đặt ra là: TAND tỉnh đó tiếp nhận bao nhiêu đơn
khởi kiện, thụ lý giải quyết bao nhiêu, trả lại đơn bao nhiêu, lý do trả đơn có thỏa
đáng không; (2) Thời hạn giải quyết án có đảm bảo theo quy định của luật TTHC
không, bao nhiêu trường hợp phải ra hạn, lý do chính đáng, cần thiết không. (3)
Tỷ lệ án có kháng cáo, kháng nghị phúc thẩm, giám đốc thẩm hoặc tái thẩm.
Trong đó tỷ lệ đồng tình, chấp nhận án, tỷ lệ sửa án, tỷ lệ hủy án là bao nhiêu hàng
năm, nguyên nhân của sửa án, của hủy án. (4) Tiêu chí về thái độ của dư luận xã
hội, của nhân dân, của các đương sự đối với quyết định của TAND cấp tỉnh khi
xét xử các VAHC.
Sự tuân thủ pháp luật trong hoạt động xét xử của TAND cấp tỉnh vừa là
nguyên tắc vừa là tiêu chí “bất di, bất dịch” đối với Thẩm phán. Một trong những
giải pháp căn cơ của ngành Tòa án trong những năm tới đây là: Đảm bảo việc áp
dụng pháp luật thống nhất trong hoạt động xét xử; tấp trung giải đáp các vướng mắc
về nghiệp vụ để kịp thời tháo gỡ các khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn xét xử
của các Tòa án. Triển khai tập huấn và tổ chức thực hiện sâu rộng các luật mới có
hiệu lực thi hành có liên quan tới hoạt động của TAND, đặc biệt là Bộ luật Dân sự,
Bộ luật Hình sự, Bộ luật Tố tụng hình sự, Luật Tố tụng hành chính. Làm tốt công
tác đào tạo, tập huấn chuyên môn nghiệp vụ cho cán bộ, công chức; trong đó chú
trọng đào tạo thông qua việc rút kinh nghiệm xét xử, động viên cán bộ, công chức
tự nghiên cứu học tập nâng cao trình độ chuyên môn [101].
58
- Về kỹ năng xét xử
Đây là một trong những tiêu chí có vai trò quan trọng để bảo đảm cho chất
lượng của hoạt động xét xử. Một Thẩm phán có nhận thức chính trị, có kiến thức
chuyên môn nghiệp vụ nhưng thiếu kỹ năng (cách thức, phương pháp) thực hành
nghề, thiếu bản lĩnh nghề nghiệp thì kết quả xét xử rất hạn chế, thậm chí dẫn đến sai
sót, vi phạm. Thực tiễn đã xét xử các VAHC trong những năm qua cho thấy, nhiều
Thẩm phán kỹ năng xét xử, nhất là đối với án hành chính là một trong những loại án
khó giải quyết còn tỏ ra lúng túng, vi phạm về thời hạn giải quyết hoặc đùn đẩy, né
tránh, thậm chí vi phạm về tố tụng, về kỹ năng áp dụng pháp luật… Chính vì vậy,
TANDTC đã đưa ra giải pháp tập trung bồi dưỡng chuyên sâu về kỹ năng xét xử
cho Thẩm phán và Hội thẩm, để nâng cao kỹ năng giải quyết các vụ án [101].
Kỹ năng xét xử hành chính là khả năng, cách thức, phương pháp của Thẩm
phán thực hiện một chuỗi những thao tác nghiệp vụ kế tiếp nhau như: kỹ năng đánh
giá đối tượng khởi kiện, người khởi kiện, người bị kiện, người có quyền lợi nghĩa
vụ liên quan. Trong giai đoạn này Thẩm phán cần đánh giá đầy đủ các điều kiện
khởi kiện VAHC như: điều kiện về chủ thể khởi kiện; điều kiện về đối tượng khởi
kiện, xác định người bị kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan xem có thỏa
mãn các điều kiện theo quy định của luật TTHC hay không, thiếu thì thiếu những
điều kiện gì, có khả năng bổ sung được hay không để Thẩm phán đưa ra quyết định
thụ lý hoặc trả lại đơn khởi kiện.
Kỹ năng thu thập, đánh giá, sử dụng chứng cứ của Thẩm phán trong vụ án
hành chính có ý nghĩa quan trọng, bởi nó là “nền tảng” cơ sở cho những chuỗi hoạt
động giải quyết án của Thẩm phán. Chứng cứ trong VAHC là những thông tin được
rút ra từ những tài liệu, hiện vật, lời khai… do đương sự, tổ chức, cá nhân khác giao
nộp cho Tòa án hoặc do Tòa án thu thập theo trình tự luật định để “Tòa án làm căn
cứ để xác định yêu cầu hay sự phản đối của đương sự là có căn cứ và hợp pháp hay
không cũng như tình tiết khác cần thiết cho việc giải quyết đúng đắn vụ án hành
chính” [43]. Đánh giá chứng cứ phải bảo đảm tính khách quan, tính có liên quan,
tính hợp pháp của chứng cứ.
Kỹ năng áp dụng pháp luật trong xét xử các VAHC, Thẩm phán cần phân
tích, đánh giá đúng, chính xác những tình tiết, hoàn cảnh, điều kiện của sự việc thực
59
tế đã xẩy ra, các thông tin về vụ việc để thực hiện trong các giai đoạn thụ lý vụ án,
chuẩn bị xét xử, thực hiện các thủ tục tố tụng cần thiết; lựa chọn văn bản pháp luật
áp dụng phải đúng, đủ, còn hiệu lực pháp luật, hiểu đúng, chính xác nội dung của
quy phạm pháp luật cả luật nội dung và luật hình thức, những chủ trương, chính
sách có liên quan.
Bản án hành chính là sản phẩm cuối cùng của Thẩm phán trong quá trình
giải quyết án hành chính, nên kỹ năng viết bản án hành chính là cực kỳ quan trọng.
Thực tiễn cho thấy khả năng soạn thảo một bản án hành chính của Thẩm phán còn
nhiều vấn đề chưa đáp ứng được những tiêu chí cơ bản như: phương pháp, cách
thức lập luận thiếu chặt chẽ, không logic, luận cứ không thuyết phục, thậm chí thiếu
và sai cả về kiến thức chuyên môn QLHCNN; áp dụng pháp luật không đúng, bởi
vì, trong lĩnh vực QLHCNN có rất nhiều văn bản quy phạm của trung ương, của địa
phương và thường có những thay đổi. Chính vì vậy, năm 2017 TANDTC đã ban
hành mẫu bản án (Nghị quyết số 02/2017/NQ-HĐTP ngày 13/01/2017 của Hội
đồng Thẩm phán TANDTC). Đồng thời, đã triển khai tập huấn chuyên sâu, tập
huấn một cách kỹ lưỡng, cẩn trọng cho tất cả Thẩm phán trong ngành về phương
pháp viết bản án nói chung, trong đó có phương pháp viết bản án hành chính.
Những phẩm chất tinh thông nghề nghiệp của Thẩm phán được tụ hợp bởi
nhiều yếu tố như: chuyên môn nghiệp vụ, khả năng tư duy, cách thức tiếp cận vấn
đề, phương pháp thu thập, đánh giá chứng cứ, kỹ năng áp dụng pháp luật, đặc biệt
là luật về TTHC, kỹ năng thực hiện các bước (giai đoạn) giải quyết án, khả năng
loại trừ (thoát) được những áp lực để giữ vững được sự “trong sáng” của pháp luật
và bản chất sự việc, giữ vững được sự vô tư và độc lập trong phán quyết.
2.2.4. Tiêu chí về số lượng bản án quyết định của Tòa án bị hủy, sửa
- Tiêu chí về số lượng giải quyết tranh chấp hành chính của TAND cấp tỉnh
thụ lý giải quyết hàng năm
Số lượng vụ án hành chính được TAND cấp tỉnh giải quyết/ số án đã thụ lý
hàng năm vừa thể hiện trách nhiệm, sự nỗ lực của TAND, vừa là tiêu chí có tính bắt
buộc trong thực thi công vụ của TAND cấp tỉnh nói chung và đối với từng Thẩm
phán nói riêng. Về thực chất, hoạt động của TAND là hoạt động thực hiện quyền
lực nhà nước. Trong đó có chức năng quan trọng là thực hiện chức năng “dịch vụ
60
công” của Nhà nước, nhằm đáp ứng các yêu cầu, kiến nghị, đề nghị, khiếu nại, tố
cáo hoặc giải quyết một cách đầy đủ, kịp thời, chính xác các khiếu kiện của tổ chức
và công dân. Mặt khác, các yêu cầu, tranh chấp hành chính phát sinh trong đời sống
xã hội, mà tự họ không thể dàn xếp, giải quyết được, lẽ đương nhiên chỉ còn con
đường duy nhất là “Trông cậy” nơi nhà nước. Bởi vậy, việc đáp ứng kịp thời, đầy
đủ các yêu cầu chính đáng của dân chúng vừa là bổn phận của Nhà nước, vừa là
tiêu chí đánh giá chất lượng, hiệu quả hoạt động của Bộ máy nhà nước, trong đó có
TAND với tư cách là cơ quan duy nhất thực hiện quyền tư pháp (xét xử).
Để đảm bảo hiệu quả của công tác giải quyết án hành chính của các Tòa án,
đồng thời xác định trách nhiệm công chức có chức danh tư pháp trong hệ thống cơ
quan Tòa án, hàng năm căn cứ vào tình hình thực tế, Chánh án TANDTC đều có
chỉ thị yêu cầu TAND các cấp, cũng như Thẩm phán tập trung tổ chức, thực hiện
nhiệm vụ chính trị của ngành. Trong đó có các chỉ tiêu cụ thể, chẳng hạn, yêu cầu
về chỉ tiêu giải quyết án hành chính các năm 2017, 2018 đối với các Tòa án là phải
giải quyết đạt tối thiểu 80% so với tổng số lượng vụ việc đã thụ lý trong năm đó thì
đơn vị đó, cá nhân Thẩm phán đó mới được bình xét thi đua năm. Trường hợp
không đạt chỉ tiêu này, đồng thời cũng được xem như là chưa hoàn thành nhiệm vụ
chính trị của đơn vị, không được bình xét thi đua [107]; [109].
Đối với trách nhiệm của Thẩm phán hàng năm cũng được nhận xét đánh giá
chất lượng thi đua, phân loại công chức theo kết quả thực hiện các chỉ tiêu nhiệm vụ
cụ thể cả về số lượng, chất lượng công việc được giao trong năm theo tiêu chí của
ngành. Chẳng hạn, ngày 19/6/2017 Chánh án TANDTC đã có quyết định số
120/QĐ-TATC về việc ban hành quy định xử lý trách nhiệm đối với người giữ chức
danh tư pháp trong ngành TAND. Trong đó, quy định tỷ lệ bản án, quyết định của
Thẩm phán khi giải quyết vụ việc hành chính mà bị cải sửa vượt quá 03%; số lượng
bị hủy vượt 1,16% so với tổng số lượng vụ việc giải quyết trong năm đó thì không
được bình xét thi đua trong năm và sẽ được xem xét trong quá trình tá bổ nhiệm
Thẩm phán cho nhiệm kỳ tiếp theo [108].
Chất lượng xét xử các VAHC cũng được biểu hiện thông tỷ lệ số lượng vụ
việc tranh chấp hành chính có khởi kiện và được thụ lý mà Tòa án đã giải quyết
xong. Đây chính là chỉ số phản ánh khả năng đáp ứng yêu cầu “cần được giải quyết
61
tại Tòa” của Tòa án đối với nhu cầu dân chúng, của xã hội. Thể hiện bản chất nhà
nước của dân, do dân, vì dân. Tranh chấp hành chính là dạng tranh chấp có đặc tính
đặc biệt, vì một bên (bị kiện) luôn liên quan đến công quyền (hoạt động của cơ quan
nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước - khu vực hành chính),
trong khi đứng ra giải quyết các tranh chấp này cũng chính cơ quan trong bộ máy
nhà nước (Tòa án). Trong trường hợp các yêu cầu của dân chúng không được giải
quyết hoặc giải quyết ở tỷ lệ thấp, điều đó chứng tỏ rằng hoặc trách nhiệm nhà nước
đó thấp hoặc ở trong tình trạng “quan lại bênh quan”. Hệ lụy của tình trạng này sẽ là
niềm tin của xã hội, của dân chúng đối với hoạt động hành chính và hoạt động tư
pháp (Tòa án) bị giảm sút.
- Tiêu chí về chất lượng xét xử các vụ án hành chính của TAND cấp tỉnh.
Chất lượng xét xử các VAHC được hiểu là những phán quyết của HĐXX
phải thỏa mãn các chuẩn mực, các tiêu chuẩn, phù hợp với mục đích của giải quyết
tranh chấp của Tòa án. Chuẩn mực trong giải quyết tranh chấp hành chính của Tòa
án là sự phù hợp, sự chuẩn chỉ với các quy định của pháp luật tố tụng cũng như
pháp luật nội dung có liên quan đến tranh chấp. Đồng thời, phù hợp với các quy
chuẩn của đạo đức xã hội. Bản án, quyết định của Tòa án “thấu lý - đạt tình”, được
dư luận xã hội chấp thuận, đồng tình, ủng hộ. Bản án thực sự được hiện thực hóa
trong đời sống xã hội, thuyết phục được các bên đương sự trên cơ sở phán quyết của
Tòa án thực sự vô tư, khách quan, không thiên vị.
Biểu hiện cụ thể của chất lượng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh cũng
được phản ánh thông qua các tiêu chí như: số lượng bản án, quyết định không có
kháng caó, kháng nghị. Tỷ lệ án không có kháng cáo, kháng nghị được hiểu là các
bên đương sự đồng tình hoặc buộc phải chấp thuận với phán quyết của Tòa án, bởi
phán quyết đó là khách quan, phù hợp với quy định của pháp luật; bản án, quyết
định của Tòa án có kháng cáo, kháng nghị nhưng tỷ lệ án bị sửa hoặc bị hủy nhiều
hay ít. Tuy nhiên khi bản án, quyết định của Tòa án bị sửa hoặc hủy cũng do nhiều
lý do khác nhau. Hoặc do lỗi chủ quan hoặc bởi lý do khách quan, cá biệt có những
trường hợp hủy án không thuyết phục. Trong trường hợp này được hiểu là “oan -
sai” trong phúc thẩm, thậm chí trong xét xử giám đốc thẩm.
62
Tỷ lệ án bị sửa, hủy của Thẩm phán trong năm công tác được xem xét là chỉ
tiêu thi đua, đồng thời cũng là một trong những tiêu chí đánh giá năng lực, trình độ,
trách nhiệm và phẩm chất xét xử của Thẩm phán. Bởi vì, án bị hủy do có sai sót, vi
phạm pháp luật làm ảnh hưởng tới quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự mà
không thể khắc phục, sửa chữa được. Những phán quyết của Tòa án bị sửa hoặc bị
hủy có nhiều nguyên nhân khác nhau, để đánh giá công bằng, khách quan ngành
Tòa án chỉ xem xét đến việc sửa, hủy án do lỗi chủ quan của HĐXX (Thẩm phán),
không quan tâm đến nguyên nhân của lỗi do vô ý hoặc cố ý. Bởi vì, phán quyết của
Tòa án luôn luôn liên quan đến con người không ở góc độ này thì ở góc độ khác.
Chỉ tiêu của ngành Tà án đặt ra là trong năm công tác, số lượng bản án, quyết định
của Thẩm phán bị cải sửa vượt quá 03%/tổng số vụ việc giải quyết; bị hủy vượt quá
1,16%/tổng số lượng án giải quyết trong năm đó thì không được xét thi đua năm và
sẽ bị xem xét trong quá trình tái bổ nhiệm cho nhiệm kỳ Thẩm phán tiếp theo.
2.3. CÁC ĐIỀU KIỆN BẢO ĐẢM CHẤT LƯỢNG XÉT XỬ CÁC VỤ ÁN
HÀNH CHÍNH CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN CẤP TỈNH
2.3.1. Điều kiện bảo đảm về chính trị
Công tác xây dựng Đảng trong TAND cấp tỉnh luôn phải được gắn với việc
xây dựng đội ngũ cán bộ, Thẩm phán nói chung và Thẩm phán hành chính nói
riêng. Một điểm thuận lợi hiện nay về cơ bản lãnh đạo TAND cấp tỉnh ở các địa
phương đều tham gia Ban Chấp hành Đảng bộ cấp tỉnh (56/63 tỉnh, thành đạt 89%
- Báo cáo tổng kết năm 2017 của TANDTC). Các tổ chức Đảng tại TAND cấp
tỉnh (Đảng ủy, các Ban chi ủy) cần phải thường xuyên giáo dục chính trị, tư tưởng
cho đội ngũ đảng viên; duy trì kỷ cương, nề nếp sinh hoạt; chú trọng giáo dục,
quản lý, giám sát đảng viên, đề cao tinh thần phê và tự phê bình trong sinh hoạt
đảng; chủ động nắm bắt, định hướng tư tưởng, giải quyết các vấn đề tư tưởng của
đảng viên. Các cấp ủy đảng phối hợp chặt chẽ với lãnh đạo TAND cấp tỉnh trong
việc đánh giá, nhận xét cán bộ, việc quy hoạch, kiện toàn đội ngũ lãnh đạo, động
viên đảng viên và quần chúng yên tâm công tác, hoàn thành tốt, có chất lượng
nhiệm vụ được giao.
Quán triệt và triển khai kịp thời tinh thần các Chỉ thị, Nghị quyết của Đảng,
của Thành ủy, tỉnh ủy đến đảng viên, nhất là những nghị quyết có liên quan đến tổ
63
chức và hoạt động tư pháp. Triển khai nhiệm vụ xét xử nói chung và xét xử án hành
chính nói riêng phải gắn với việc triển khai các nhiệm vụ chính trị của địa phương.
Tăng cường chỉ đạo xét xử lưu động các VAHC để thông qua đó phát huy vai trò
tuyên truyền, giáo dục pháp luật trong cán bộ - công chức và nhân dân.
Thẩm phán xét xử các VAHC luôn phải là người có nhận thức chính trị sâu
sắc, có tư tưởng, quan điểm chính trị kiên định, có bản lĩnh nghề nghiệp vững vàng,
kỹ năng nghề nghiệp thông thạo, có kiến thức và kinh nghiệm QLHCNN để phục vụ
tốt cho công tác xét xử các VAHC trên địa bàn. Bởi vì án hành chính khá nhậy cảm,
liên quan trực tiếp đến chất lượng hoạt động QLHCNN của UBND các cấp. Trong
khi vị trí, vai trò của UBND là trung tâm của hệ thống chính trị ở địa phương.
2.3.2. Điều kiện bảo đảm về mặt pháp lý
Hoạt động xét xử của TAND phải tuân theo các quy định chặt chẽ của pháp
luật TTHC và quy định của pháp luật nội dung. Vì vậy, muốn bảo đảm chất lượng
xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh cần có hệ thống quy định có chất lượng của
pháp luật về tổ chức của hoạt động TAND. Tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động xét xử
các VAHC của TAND. Trong các nội dung hoàn thiện pháp luật cần chú ý những
nội dung sau đây:
Một là: Bảo đảm pháp lý cho tổ chức của tổ chức của Tòa hành chính
Trên cơ sở Hiến pháp năm 2013, hàng loạt các luật được sửa đổi và bổ sung,
trong đó có Luật Tổ chức Tòa án, Luật Tố tụng hành chính… và cũng đã có nhiều
điểm mới phù hợp với tinh thần chung của Hiến pháp năm 2013, phù hợp với yêu
cầu thực tiễn đòi hỏi. Tuy nhiên, về phương diện pháp lý cho mô hình tổ chức của
THC với tư cách là tòa chuyên trách trong hệ thống TAND ở nước ta hiện nay vẫn
còn nhiều vấn đề cần được nghiên cứu nghiêm túc, đầy đủ và phù hợp với yêu cầu
kiểm soát, giám sát quyền lực nhà nước. Việc thiết kế mô hình tổ chức của THC
phải đảm bảo cho được tính ổn định, liên tục và nhất là tính độc lập của THC trong
cấu trúc chung của bộ máy nhà nước và trong hệ thống TAND.
Vấn đề là ở chỗ THC được xem là một thiết chế đặc biệt, có vị trí quan trọng
trong việc bảo vệ công lý, bảo vệ quyền công dân và tổ chức thông qua việc giải
quyết các khiếu kiện hành chính, nên cần phải được tổ chức một cách thích hợp với
vị trí, vai trò của nó. Bởi vậy, nhà nước phải đầu tư xây dựng hệ thống văn bản pháp
64
luật đầy đủ, chặt chẽ, thích ứng với chức năng nhiệm vụ, nhất là đối tượng xét xử
rất đặc biệt để làm cơ sở pháp lý hoàn hảo cho cơ quan này hoạt động một cách tiện
lợi và hiệu quả nhất. Cần phải thoát ly một cách cao nhất có thể sự ràng buộc, lệ
thuộc, chi phối dưới bất kỳ hình thức nào của các thiết chế ngoài Tòa án như: thiết
chế chính trị, hành chính, tài chính, tổ chức - cán bộ… ảnh hưởng tới lĩnh vực tổ
chức và hoạt động của Tòa án.
Bên cạnh việc quy định về mô hình tổ chức, phương thức hoạt động thì việc
quy định chi tiết về các chủ thể tham gia xét xử các VAHC (Thẩm phán, Hội thẩm
nhân dân, thư ký tòa án, Viện kiểm sát nhân dân) cũng rất quan trọng. Hoạt động
xét xử có chuẩn mực, hiệu quả thì một trong những yêu cầu quan trọng là đội ngũ
Thẩm phán phải có trình độ chuyên môn cao, nhất là chuyên môn về quản lý hành
chính nhà nước, có phẩm chất chính trị, đạo đức tốt, có thái độ trung thực, khách
quan, không thiên vị. Bởi vì án hành chính là loại án đặc thù mà phía người bị kiện
luôn luôn là nhà nước (cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức nhà nước). Nếu
thẩm phán không công tâm, công bằng và bản lĩnh thì kết quả xét xử sẽ thiếu trung
thực, thiên lệch mà lợi thế thường nghiêng về phía công quyền. Chất lượng của đội
ngũ Thẩm phán, HTND được kết tinh bởi nhiều yếu tố khác nhau như: quá trình
đào tạo, khả năng tích lũy chuyên môn, năng lực, sở trường và kinh nghiệm công
tác… Bởi vậy cần phải được chuẩn hóa bằng thể chế pháp lý đối với đội ngũ này
trên cơ sở xây dựng bộ tiêu chuẩn có tính điều kiện bắt buộc trước hết là đối với
Thẩm phán hành chính.
Hai là: Về bảo đảm pháp lý cho hoạt động của THC và Thẩm phán
hành chính
Hoạt động xét xử của Tòa án đòi hỏi phải được độc lập thực sự chỉ tuân theo
pháp luật, đây là nguyên tắc hiến định. Về lý thuyết pháp lý hiện nay cơ bản đảm
bảo được nguyên tắc này. Tuy nhiên, các thiết chế khác như: tổ chức - nhân sự (bổ
nhiệm, tái bổ nhiệm Thẩm phán, xếp sắp, phân công, điều động nhân sự…); tài
chính, ngân sách, phương tiện, điều kiện làm việc; chế độ báo cáo cho ý kiến chỉ
đạo của cấp ủy… theo cơ chế hiện nay vẫn là những yếu tố tác động không nhỏ tới
sự độc lập trong hoạt động xét xử của Tòa án. Bởi vậy, việc hoàn thiện đồng bộ hệ
thống thể chế pháp lý (cả pháp luật hình thức và pháp luật nội dung) để đảm bảo
65
cho Tòa án hoạt động trong tình hình hiện nay là hết sức cần thiết. Điều này được
thể hiện ở một số khía cạnh sau đây:
- Hệ thống pháp luật liên quan đến xét xử các VAHC phải đảm bảo được
nguyên tắc của TTHC. Nguyên tắc pháp chế XHCN; nguyên tắc độc lập xét xử;
nguyên tắc tranh tụng, đối thoại, khách quan, xét xử hai cấp… là những nguyên tắc
quan trọng phải được đảm bảo trong xét xử hành chính. Sẽ là khó thực hiện khi
pháp luật về nội dung (được thể hiện ở nhiều luật khác nhau) vẫn còn những vấn đề
bất cập, chồng chéo, mâu thuẫn nhau [2]. Trong trường hợp này cần phải có những
chế định pháp lý tôn trong nguyên tắc xét xử là rất cần thiết.
Bên cạnh việc quy định trình tự, thủ tục, thẩm quyền giải quyết án hành
chính thì vấn đề thi hành án hành chính có ý nghĩa hết sức quan trọng. Bởi vì, bản
án, quyết định của Tòa án không có nghĩa lý gì khi nó không được hiện thực hóa
trong đời sống xã hội. Chúng ta đã có nghị định chuyên biệt về thi hành án hành
chính, nhưng vấn đề đặt ra là: trong trường hợp người phải thi hành án (cơ quan, tổ
chức, cán bộ, công chức nhà nước) cố tình tìm mọi cách không thi hành thì Tòa án
(người phán quyết) có thẩm quyền pháp lý gì để buộc họ phải thi hành. Hiện nay,
thi hành án hành chính phần dân sự trong án hành chính do cơ quan Thi hành án
dân sự trực tiếp tổ chức thực hiện, còn các phán quyết khác cơ quan thi hành án chỉ
mới dừng lại ở vai trò gián tiếp (theo dõi, đôn đốc).
- Việc xác định phạm vi thẩm quyền của Tòa án trong TTHC. Câu hỏi đặt ra
là: THC có được xét xử các quyết định hành chính có tính quy phạm không hay chỉ
được xét xử một số cơ bản các quyết định hành chính cá biệt như hiện nay? Và Tòa
án sẽ giải quyết mọi khiếu kiện về QĐHC, HVHC trong bất kỳ lĩnh vực quản lý
hành chính nào hay chỉ đối với những lĩnh vực quan trọng, cơ bản như tố tụng hiện
nay? Theo chúng tôi cơ quan lập pháp cần quan tâm đến nguyên tắc bảo đảm tối đa
quyền công dân: như vậy được hiểu là bất kỳ QĐHC hay HVHC nào (trên tất cả các
lĩnh vực) của cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính
trái pháp luật hoặc xâm hại một cách trực tiếp (hoặc gián tiếp) đến quyền và lợi ích
hợp pháp của tổ chức và công dân thì họ đều có quyền khởi kiện VAHC. Bởi vì,
khiếu kiện hành chính là sự “phản ứng - phản kháng” của dân chúng đối với nhà
quản lý hành chính. Vậy thì họ hoàn toàn có quyền khởi kiện để bảo vệ lợi ích
66
chính đáng của họ khi bị xâm hại, (quyền tự vệ pháp lý). Vì vậy, pháp luật hơn bao
giờ hết cần bảo đảm tối đa quyền “tự vệ” của tổ chức và công dân và Tòa án được
xét xử đối với bất kỳ QĐHC, HVHC nào của chủ thể QLHCNN khi có sự phản ứng
của đối tượng quản lý, không hạn chế hoặc loại trừ như hiện nay.
- Đảm bảo tính quyền lực rõ ràng và tính độc lập trong xét xử hành chính.
Việc quy định thẩm quyền xét xử theo địa hạt (lãnh thổ) của Tòa án ảnh hưởng tới
tính độc lập của cơ quan này. Bởi vì, ít nhiều sẽ bị chi phối bởi cơ quan hành chính
ở địa phương đó, cho nên cần quy định theo hướng bảo đảm cho Thẩm phán ở cấp
xét xử này không bị chi phối bởi cơ quan hành chính ở địa phương đó (kinh nghiệm
của Hoa Kỳ cho thấy: Thẩm phán liên bang do Tổng thống bổ nhiệm suốt đời,
Thẩm phán cấp dưới do dân bầu. Chính vì vậy, các Thẩm phán không bị ràng buộc
bởi cơ quan hành chính ở địa phương mà chỉ phụ thuộc vào dân, chịu sự giám sát
chặt chẽ của dân chúng). Kinh nghiệm của chúng ta cũng đã có từ những năm 1945
trong Sắc lệnh số 13/SL ngày 24/01/1945, Điều 47 quy định: “Tòa án tư pháp độc
lập với các cơ quan hành chính”. Như vậy, ngay từ ngày đầu thành lập, hệ thống tòa
án đã được tổ chức theo nguyên tắc bảo đảm tính độc lập trong xét xử, loại trừ được
những tác động, chi phối của chính cơ quan hành chính. Nếu quy định theo hướng
này, chính là chúng ta kế thừa thành tựu lập pháp trong lịch sử. Sự độc lập đòi hỏi
ngay trong các thành viên HĐXX mà còn độc lập với các cơ quan hành chính khác
trong lĩnh vực QLHCNN [58].
Bà là: Bảo đảm sự thống nhất của hệ thống pháp luật tố tụng hành chính với
hệ thống pháp luật chuyên ngành
Xét xử hành chính là một quy trình mang tính thủ tục, bao gồm một chuỗi
hoạt động liên tục, kế tiếp nhau với các giai đoạn mà các chủ thể có thể sử dụng để
bảo vệ quyền và lợi ích của mình trước sự kiểm chứng, xác nhận và phán quyết của
cơ quan nhà nước (Tòa án). Các quy định thủ tục TTHC thuộc ngành luật hình thức,
có mối quan hệ mật thiết với hệ thống quy phạm pháp luật nội dung liên quan đến
ngành luật hành chính.
Để xét xử các VAHC đạt hiệu quả, hệ thống pháp luật tố tụng hành chính
phải đảm bảo tính thống nhất, phù hợp với các quy phạm pháp luật chuyên ngành
liên quan đến ngành luật hành chính và luật nội dung khác như: Luật Đất đai, nhà ở,
67
Luật Dân sự… Thực tiễn cho thấy khi áp dụng pháp luật do quy định không thống
nhất giữa luật tố tụng với luật nội dung cho nên đã dẫn đến hậu quả pháp lý là người
dân mất quyền khởi kiện hành chính (chẳng hạn: quy định về thời hạn, thời hiệu
khiếu nại và khởi kiện trong Luật Đất đai, Luật Khiếu nại và Lật Tố tụng hành
chính còn khác nhau nên áp dụng trong thực tiễn là rất phức tạp). Tính thống nhất
của các văn bản pháp luật tố tụng và luật nội dung (không mâu thuẫn, chồng chéo)
có tác động rất lớn đến hiệu quả của hoạt động xét xử các VAHC.
2.3.3. Điều kiện bảo đảm về thực hiện quyền kiểm soát tư pháp đối với
hoạt động xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân
Chất lượng xét xử các VAHC của TAND có được bảo đảm hay không còn
liên quan đến hoạt động kiểm tra, giám sát của các cơ quan quyền lực nhà nước và
của các tổ chức chính trị - xã hội, các phương tiện thông tin đại chúng và của nhân
dân đối với hoạt động xét xử các VAHC. Toàn bộ những hoạt động giám sát, kiểm
tra này tạo nên những áp lực buộc TAND cấp tỉnh nói riêng, TAND nói chung
luôn luôn phải đảm bảo chất lượng xét xử đúng pháp luật, kịp thời, công tâm và
khách quan.
Hoạt động giám sát, kiểm tra của Quốc hội, HĐND và của xã hội đối với
hoạt động xét xử các VAHC của TAND không chỉ gây áp lực bắt buộc đối với
TAND và các cơ quan tư pháp khác trong quá trình giải quyết án mà còn chỉ ra
những hạn chế, sai sót, khuyết điểm trong quá trình xét xử, để qua đó TAND kịp
thời khắc phục, sửa chữa, rút kinh nghiệm, góp phần nâng cao chất lượng xét xử các
VAHC, đưa ra những phán quyết đúng đắn để bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp của
người khởi kiện. Mặt khác, thông qua đó cũng kịp thời uốn nắn, điều chỉnh các hoạt
động của các cơ quan hành chính nhà nước và cán bộ, công chức, góp phần bảo
đảm cho hoạt động hành chính được đúng đắn và hiệu quả.
Vấn đề đặt ra hiện nay là bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của hoạt động giám sát,
kiểm tra. Hoạt động giám sát của các cơ quan quyền lực nhà nước phải thường
xuyên, nề nếp. Không chỉ là giám sát theo tác động của dư luận xã hội. Mỗi hoạt
động giám sát cho dù ở kỳ họp Quốc hội, HĐND hay giám sát tại chỗ của đoàn đại
biểu, của đại biểu Quốc hội, HĐND đều phải có những kết luận cụ thể, chỉ ra những
68
hạn chế, thiếu sót trong hoạt động xét xử của TAND. Hoạt động giám sát của nhân
dân, các ý kiến của nhân dân đối với hoạt động xét xử của Tòa án phải được Mặt
trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị - xã hội thành viên tổng hợp bằng văn bản, kịp
thời gửi tới các cơ quan quyền lực nhà nước, đồng thời gửi tớ TAND và TAND
phải có trách nhiệm giải trình trước Quốc hội, HĐND và trước nhân dân thông qua
các phương tiện thông tin đại chúng. Mặt khác, khi có ý kiến của nhân dân, của các
phương tiện thông tin đại chúng thì Tòa án cần phải có phúc đáp, giải trình kịp thời.
Pháp luật cũng cần có quy định về vấn đề này nhằm góp phần bảo đảm hiệu lực của
hoạt động kiểm tra giám sát.
2.3.4. Điều kiện bảo đảm về vật chất, phương tiện kỹ thuật làm việc
Hoạt động xét xử của Tòa án luôn luôn gắn liền với cơ sở vật chất, kỹ thuật.
Nếu như các điều kiện đã được phân tích ở trên là các điều kiện chủ quan gắn liền
với bản thân người Thẩm phán Tòa án các cấp thì điều kiện về cơ sở vật chất, kỹ
thuật là điều kiện khách quan gắn liền với trụ sở Tòa án, phòng xét xử, nơi làm việc,
các phương tiện kỹ thuật khác như: máy in, máy vi tính, máy photocopy, phương
tiện nghe nhìn, sách báo chuyên ngành v.v.. Điều kiện cơ sở vật chất, phương tiện
kỹ thuật đóng một vai trò hết sức quan trọng trong việc xét xử của Tòa án. Vì vậy,
muốn tăng cường năng lực xét xử cho Tòa án các cấp thì không thể không tăng
cường cơ sở vật chất, kỹ thuật cho Tòa án. Nhà nước bảo đảm các điều kiện phục
vụ hoạt động tư pháp phù hợp với đặc thù của từng cơ quan tư pháp và khả năng
của đất nước.
Trong Nghị quyết số 49-NQ/TW về chiến lược cải cách tư pháp đến năm
2020 đã nêu rõ: Nhà nước bảo đảm điều kiện vật chất cho hoạt động tư pháp phù
hợp với đặc thù của từng cơ quan tư pháp và khả năng của đất nước. Đổi mới và
hoàn thiện cơ chế phân bổ ngân sách cho các cơ quan và hoạt động tư pháp theo
hướng ngân sách tư pháp do Quốc hội phân bổ và giao các cơ quan tư pháp địa
phương quản lý và sử dụng, có sự giám sát, kiểm tra của các cơ quan tư pháp trung
ương; có cơ chế cho phép địa phương hỗ trợ kinh phí hoạt động cho cơ quan tư
pháp từ khoản vượt thu ngân sách của địa phương.
Từng bước xây dựng trụ sở làm việc của các cơ quan tư pháp khang trang,
hiện đại, đầy đủ tiện nghi. Ưu tiên trang bị phương tiện phục vụ công tác điều tra,
69
đấu tranh phòng, chống tội phạm, công tác xét xử, công tác giám định tư pháp.
Tăng cường áp dụng công nghệ thông tin trong các lĩnh vực hoạt động cả về chuyên
môn nghiệp vụ và trong hoạt động quản lý, điều hành. Đảm bảo công khai, minh
bạch các hoạt động của Tòa án, đặc biệt là công khai bản án, quyết định của Tòa án
trên cổng thông tin điện tử của TAND.
Tiểu kết chương 2
Xét xử hành chính có vai trò quan trọng trong đời sống nhà nước và đời sống
xã hội ở nước ta hiện nay. Để nhận thức đúng đắn được vị trí, vai trò, tầm quan
trọng của xét xử hành chính là không đơn giản. Nhiều quốc gia trên thế giới có lịch
sử hàng trăm năm về xét xử hành chính, trong khi chúng ta mới bắt đầu công việc
này vào những năm cuối cùng của thế kỷ XX. Để làm sáng tỏ những vấn đề về lý
luận, làm cơ sở để đánh giá và đưa ra những quan điểm, giải pháp nâng cao chất
lượng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh ở nước ta hiện nay, trong chương này
luận án đã tập trung lý giải các vấn đề lý luận về quan niệm về khái niệm, đặc điểm,
nguyên tắc, vai trò, phương pháp và nội dung của chất lượng xét xử các VAHC của
TAND cấp tỉnh. Ngoài ra, để có cơ sở cho việc đánh giá thực trạng và đề xuất quan
điểm, giải pháp nâng cao chất lượng xét xử các VAHC chúng ta đề cập sâu đến các
điều kiện bảo đảm và các tiêu chí đánh giá chất lượng xét xử các VAHC của TAND
cấp tỉnh.
Đáng lưu ý trong chương này là đặc thù của xét xử các VAHC của TAND
nói chung và của TAND cấp tỉnh nói riêng là việc tổ chức, công dân kiện “quan” và
TAND xét xử, đưa ra phán quyết đối với hầu hết các hoạt động của hệ thống cơ
quan HCNN (chủ thể đặc biệt). Bởi vậy, chúng tôi cũng đã tập trung giải quyết vấn
đề lý luận trên nền tảng của tư tưởng “dùng quyền lực để kiểm soát quyền lực” với
tư cách nhánh quyền lực tư pháp kiểm soát, hỗ trợ và phối hợp với nhánh quyền lực
hành pháp.
70
Chương 3
THỰC TRẠNG VỀ TỔ CHỨC VÀ CHẤT LƯỢNG XÉT XỬ
CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN CẤP TỈNH
3.1. THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ CHỨC NĂNG, NHIỆM VỤ, THẨM
QUYỀN CỦA TOÀ HÀNH CHÍNH THUỘC TÒA ÁN NHÂN DÂN CẤP TỈNH
3.1.1. Thực trạng tổ chức của Tòa hành chính thuộc Tòa án nhân dân
cấp tỉnh
Tòa án nhân dân tối cao đã hoàn thiện Đề án vị trí việc làm, biên chế của
TAND và Đề án cải cách chính sách tiền lương, chế độ đãi ngộ đặc thù của cán bộ,
công chức, viên chức trình Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến để hoàn
thiện trình Ban chỉ đạo trung ương về quản lý biên chế thẩm định để báo cáo Bộ
Chính trị xem xét, quyết định. Xây dựng kế hoạch về sắp xếp tổ chức bộ máy, tinh
giảm biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức viên chức TAND giai đoạn
từ nay đến 2021; Đề án về Bộ mã số định danh đơn vị, cá nhân trong các TAND.
Trong lĩnh vực kiện toàn tổ chức bộ máy Tòa án các cấp, Chánh án
TANDTC đã ban hành quyết định về cơ cấu, số lượng cấp phó của TAND cấp tỉnh,
phân bổ Thẩm phán cho TAND cấp tỉnh; hướng dẫn quy trình bổ nhiệm, quy định
tiêu chuẩn về chuyên môn nghiệp vụ. Hiện nay TANDTC đang chuẩn bị các điều
kiện để quyết định thành lập các Tòa án chuyên trách thuộc TAND cấp tỉnh, cấp
huyện phù hợp với số lượng các loại án phải thụ lý giải quyết, cũng như số lượng
Thẩm phán hiện có hiện nay ở từng đơn vị.
Theo Luật Tổ chức TAND năm 2014 thì chỉ có 02 cấp Tòa án có Tòa hành
chính chuyên trách TAND cấp tỉnh đều có THC chuyên trách, chuyên xét xử các
VAHC (TAND cấp tỉnh và Tòa án cấp cao). Việc biên chế nhân lực cho cho toàn
ngành Tòa án nói chung và cho từng Tòa thuộc TAND cấp tỉnh nói riêng do Ủy ban
Thường vụ Quốc hội phê chuẩn trên cơ sở đề xuất của Chánh án TANDTC. Thực tế
việc bố trí nhân lực của THC thuộc TAND cấp tỉnh ở các địa phương có khác nhau
tùy thuộc vào nguồn nhân lực cụ thể của Tòa án địa phương đó và phụ thuộc vào
thực tế lượng án hành chính hàng năm để bố trí nhân lực cho THC.
Về tổng biên chế của toàn hệ thống TAND các cấp tính đến ngày 30/9/2017,
có 14.725 người (trong đó, TANDTC là 416 người, các TAND cấp cao là 278
71
người, TAND cấp tỉnh là 3.802 người và TAND cấp huyện là 10.229 người), thiếu
512 người so với chỉ tiêu biên chế được Ủy ban Thường vụ Quốc hội giao do số
Thẩm phán, cán bộ, công chức giảm tự nhiên. Thực hiện Nghị quyết số 39-NQ/TW
của Bộ chính trị, TANDTC có chủ trương tạm dừng việc tuyển dụng số biên chế
còn thiếu để tập trung kiện toàn tổ chức bộ máy và tinh giảm biên chế của các Tòa
án. TANDTC đang xây dựng và trình Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý
kiến đối với Đề án vị trí việc làm để hoàn thiện trình Ban chỉ đạo trung ương về
quản lý biên chế thẩm định báo cáo Bộ chính trị xem xét, quyết định. Hiện nay chất
lượng đội ngũ công chức Tòa án ngày càng được nâng cao, toàn hệ thống có 02
Giáo sư, Phó giáo sư; 32 Tiến sĩ; 1466 Thạc sĩ; 12.305 cử nhân; số còn lại có trình
độ khác phù hợp với tiêu chuẩn chức danh, vị trí công tác đảm nhiệm [109].
Đối với nhân sự TAND cấp tỉnh, năm 2017 Ban cán sự TANDTC đã phê
duyệt kết quả rà soát, bổ sung quy hoạch Chánh án, Phó chánh án TAND cấp tỉnh
giai đoạn 2016 - 2022. Theo đó, đã đưa ra khỏi quy hoạch 67 trường hợp, tiếp tục
quy hoạch 87 trượng hợp và bổ sung 125 trường hợp. Căn cứ yêu cầu công tác của
các đơn vị, Chánh án TANDTC đã quyết định điều động, luân chuyển công tác đối
với 30 Thẩm phán TAND cấp tỉnh phù hợp với yêu cầu nhiệm vụ [109].
Số lượng cán bộ thuộc THC ở các TAND cấp tỉnh hiện nay không đồng đều,
Tòa ít nhất là 03 cán bộ, Tòa nhiều nhất là 60 người thuộc biên chế của THC. Trong
đó, các Tòa đều có Chánh tòa, các Phó chánh tòa và Thư ký Tòa án. Tòa có ít biên
chế nhất là THC thuộc TAND tỉnh Hà Giang có 01 Thẩm phán đồng thời là Chánh
tòa và có 02 thư ký. Tòa có biên chế nhiều nhất là THC thuộc Tòa án thành phố Hồ
Chí Minh có 60 biên chế, gồm 01 Chánh tòa, 02 phó Chánh tòa, 25 Thẩm phán còn
lại là thư ký Tòa. Số lượng hẩm phán và cán bộ thuộc THC ở các địa phương phụ
thuộc vào số lượng án hành chính hàng năm mà Tòa án phải giải quyết [109].
Như vậy, về mô hình tổ chức của các THC thuộc các TAND cấp tỉnh là
thống nhất về mô hình. Tuy nhiên, về kết cấu nhân lực của từng Tòa ở các địa
phương không giống nhau. Một trong những yếu tố tác động đến sự khác biệt là văn
hóa, phong tục tập quán, thói quen, địa lý… của các địa phương, các vùng miền có
những nét không giống nhau. Mặt khác, người Á đông chịu ảnh hưởng khá đậm nét
của tư duy phong kiến, mà đặc trưng của tư duy này là rất ngại “kiện quan”. Trong
72
thực tiễn xét xử các VAHC của các Tòa án trong đó có THC thuộc TAND cấp tỉnh
tỷ lệ “phần thắng” thuộc về “công quyền” nhiều hơn dân chúng. Đây là một trong
những lý do án hành chính vẫn đang còn ở mức độ “khiêm tốn”. Một số Tòa rất ít
việc và thậm chí hàng năm hầu như không có án hành chính (vùng sâu, vùng xa).
Mô hình tổ chức của TAND nói chung của Tòa án hành chính nói riêng còn
nhiều hạn chế. Do những đặc điểm về dân tộc, địa lý, truyền thống cộng đồng…,
thời gian qua, một số đơn vị hành chính các cấp ở nước ta đã được tách nhỏ hoặc
sáp nhập để thuận lợi cho việc quản lý, phát triển kinh tế, xã hội. Trên cơ sở đó, một
số Tòa án cũng được chia nhỏ hoặc sáp nhập theo. Thực tế việc chia nhỏ Tòa án đã
gây ra rất nhiều khó khăn như phân tán dàn trải cơ sở vật chất, kinh phí, nhân lực,
nhiều nơi chỉ có 1-2 Thẩm phán mà vẫn phải tốn thêm bộ máy hành chính như kế
toán, văn phòng.
Do Tòa án được tổ chức theo cấp hành chính nên có lúc, có nơi nguyên tắc
độc lập xét xử của Tòa án đã ít nhiều không được thực hiện triệt để. Hiện tượng một
số vụ án xét xử bị áp lực chính trị, ảnh hưởng của cấp ủy và chính quyền địa
phương, thậm chí có trường hợp can thiệp sâu vào hoạt động xét xử của Tòa án, dẫn
đến hậu quả nghiêm trọng, vị thế của Tòa án bị xâm hại, lòng tin của nhân dân đối
với nền công lý xã hội bị suy giảm. Ở địa phương, Chánh án các Tòa án thường có
một vị trí xã hội khá khiêm tốn trong hệ thống chính trị ở địa phương so với Giám
đốc một số sở, Trưởng một số ban ngành cùng cấp. Chánh án cũng chỉ là ủy viên
Ban Chấp hành Đảng bộ, chưa được vào Thường vụ tỉnh ủy, thành ủy.
Ở Trung ương, Tòa án chưa có điều kiện để trở thành một cơ quan quyền lực
thực sự với tư cách là một nhánh quyền lực nhà nước độc lập cần và đủ để thực thi
quyền tư pháp. Ở địa phương vấn đề này được thể hiện rõ nét hơn. Có nhiều nguyên
nhân dẫn đến tình trạng trên, nguyên nhân cơ bản là: do mức độ phụ thuộc vào
chính quyền địa phương về tổ chức nhân sự, về quan hệ chính trị - hành chính, hỗ
trợ cơ sở vật chất; một số cấp ủy địa phương còn nhận thức chưa đúng đắn vai trò
lãnh đạo của Đảng về công tác xét xử, tổ chức Đảng của Tòa án trực thuộc cấp ủy
địa phương.
Đặc biệt trong lĩnh vực xét xử các KKHC, một lĩnh vực phán quyết về tính
hợp pháp của QĐHC hoặc HVHC của cơ quan nhà nước hoặc nhân viên nhà nước,
73
hay nói cách khác, đó là lĩnh vực “dân kiện quan” thì những việc như Thẩm phán
cấp huyện xét xử một QĐHC, HVHC của các cơ quan thuộc UBND huyện hay
Thẩm phán cấp tỉnh xét xử hành vi hành chính của cán bộ, công chức thuộc các
ngành của UBND tỉnh trong khi họ thực hiện ý kiến chỉ đạo của Chủ tịch hoặc của
UBND cùng cấp với Tòa án là điều khó khăn.
3.1.2. Chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của Tòa hành chính thuộc Tòa
án nhân dân cấp tỉnh
3.1.2.1. Về chức năng, nhiệm vụ của Tòa án nhân dân cấp tỉnh
Hiến pháp năm 2013 đã có những đột phá, khi xác định chức năng nhiệm vụ
của TAND, khoản 1, Điều 102 của Hiến pháp quy định rõ: “TAND là cơ quan xét
xử của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp”. Điểm mới của
Hiến pháp lần này so với các bản Hiến pháp khác là bên cạnh việc xác định quyền
xét xử còn xác định khá rõ quyền tư pháp trong cấu trúc quyền lực nhà nước là do
Tòa thực hiện. Chức năng, nhiệm vụ của TAND tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương được quy định rõ tại Điều 37 Luật tổ chức TAND năm 2014; Điều 32, Luật
TTHC năm 2015, có hai chức năng cơ bản bao gồm:
Một là: Xét xử sơ thẩm các VAHC thuộc thẩm quyền. Việc phân định thẩm
quyền xét xử sơ thẩm giữa các cấp Tòa án, chủ yếu dựa vào địa giới hành chính
theo nguyên tắc Tòa án cấp nào thì xét xử các khiếu kiện đối với QĐHC, HVHC
của cơ quan nhà nước từ cấp đó trở xuống hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan
nhà nước đó (QĐHC, HVHC của UBND hoặc chủ tịch UBND cấp huyện khi bị
khởi kiện do TAND cấp tỉnh giải quyết); xét xử các khiếu kiện đối với QĐHC,
HVHC của cơ quan nhà nước ở trung ương và của người có thẩm quyền trong cơ
quan đó có trụ sở trên địa bàn tỉnh. Bao gồm:
- Khiếu kiện QĐHC, HVHC của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính
phủ. Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, Kiểm toán nhà nước,
TANDTC, Viện Kiểm sát nhân dân (VKSND) tối cao, và QĐHC, HVHC của
người có thẩm quyền trong cơ quan đó mà người khởi kiện có nơi cư trú, nơi làm
việc hoặc trụ sở trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án; trường hợp
người khởi kiện không có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên lãnh thổ Việt
74
Nam thì thẩm quyền giải quyết thuộc Tòa án nơi cơ quan người có thẩm quyền ra
QĐHC, có HVHC;
- Khiếu kiện QĐHC, HVHC của cơ quan thuộc một trong các cơ quan nhà
nước quy định tại khoản 1 Điều này và QĐHC, HVHC của người có thẩm quyền
trong cơ quan đó mà người khởi kiện có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên
cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án; trường hợp người khởi kiện không có
nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên lãnh thổ Việt Nam thì thẩm quyền giải
quyết thuộc Tòa án nơi cơ quan, người có thẩm quyền ra QĐHC, có HVHC;
- Khiếu kiện QĐHC, HVHC của cơ quan nhà nước cấp tỉnh trên cùng phạm
vi địa giới hành chính với Tòa án và của người có thẩm quyền trong cơ quan nhà
nước đó;
- Khiếu kiện QĐHC, HVHC của UBND cấp huyện, chủ tịch UBND cấp
huyện trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án;
- Khiếu kiện QĐHC, HVHC của cơ quan đại diện của nước CHXHCN Việt
Nam ở nước ngoài hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan đó mà người khởi
kiện có nơi cư trú trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án; trường hợp
người khởi kiện không có nơi cư trú tại Việt Nam thì TAND có thẩm quyền là
TAND thành phố Hà Nội hoặc TAND thành phố Hồ Chí Minh;
- Khiếu kiện quyết định kỷ luật BTV của người đứng đầu cơ quan, tổ chức
cấp tỉnh, bộ, ngành trung ương mà người khởi kiện có nơi làm việc khi bị kỷ luật
trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án;
- Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh
tranh mà người khởi kiện có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên cùng phạm vi
địa giới hành chính với Tòa án;
- Trường hợp cần thiết, Tòa cấp tỉnh lấy lên để giải quyết khiếu kiện thuộc
thẩm quyền của Tòa cấp huyện, trong các trường hợp sau: (i) Khiếu kiện QĐHC,
HVHC của cơ quan hành chính từ cấp huyện trở xuống trên cùng phạm vi địa giới
hành chính với Tòa án hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà
nước đó, trừ QĐHC, HVHC của UBND cấp huyện, chủ tịch UBND cấp huyện; (ii)
Khiếu kiện QĐKLBTV của người đứng đầu cơ quan, tổ chức từ cấp huyện trở
xuống trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án đối với công chức thuộc
75
thẩm quyền quản lý của cơ quan, tổ chức đó; (iii) Khiếu kiện danh sách cử tri của
cơ quan lập danh sách cử tri trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án.
Hai là: Xét xử phúc thẩm VAHC của TAND cấp tỉnh. Xét xử phúc thẩm
VAHC là việc Tòa cấp trên trực tiếp xét xử lại bản án, quyết định của Tòa cấp sơ
thẩm chưa có hiệu lực pháp luật bị kháng cáo, kháng nghị. Bản án, quyết định của
Tòa cấp phúc thẩm có hiệu lực pháp luật ngay sau khi tuyên án hoặc ban hành.
Nhiệm vụ của việc xét xử phúc thẩm VAHC bao gồm:
- Tòa cấp phúc thẩm xem xét nội dung kháng cáo, kháng nghị và phần bản
án, quyết định có liên quan đến nội dung kháng cáo, kháng nghị. Qua việc xét xử
phúc thẩm, Tòa cấp phúc thẩm kiểm tra tính hợp pháp và tính có căn cứ của bản án,
quyết định bị kháng cáo, kháng nghị để báo đảm cho các bản án, quyết định của
Tòa được đúng đắn.
- Tòa cấp phúc thẩm kiểm tra tính hợp pháp của bản án, quyết định sơ thẩm
về việc áp dụng pháp luật TTHC và áp dụng các văn bản pháp luật về nội dung.
Đồng thời kiểm tra tính có căn cứ của bản án, quyết định sơ thẩm, xem xét những
quyết định trong bản án, quyết định có được xác định dựa trên những chứng cứ của
vụ án đã được xem xét tại phiên tòa sơ thẩm hay không; những quyết định đó có
phù hợp với các tình tiết khách quan của vụ án hay không.
Thông qua hoạt động xét xử phúc thẩm VAHC Tòa cấp tỉnh có thể kiểm tra
hoạt động của Tòa án cấp huyện, tổng kết, rút kinh nghiệm chung, hướng dẫn việc
áp dụng pháp luật thống nhất trong hoạt động xét xử của cơ quan Tòa án. Chức
năng của TAND cấp tỉnh khi xét xử phúc thẩm. HĐXX phúc thẩm không những chỉ
có quyền xem xét hiệu lực của bản án, quyết định sơ thẩm mà còn có quyền đánh
giá toàn bộ các căn cứ, lập luận đã được đưa ra ở Tòa án sơ thẩm nhưng chưa được
Tòa sơ thẩm đó xem xét. Thẩm quyền cụ thể của HĐXX phúc thẩm:
+ Bác kháng cáo, kháng nghị và giữ nguyên quyết định của bản án sơ thẩm.
+ Sửa một phần hoặc toàn bộ bản án sơ thẩm nếu Tòa cấp sơ thẩm quyết
định không đúng pháp luật;
+ Hủy bản án sơ thẩm và chuyển hồ sơ cho Tòa cấp sơ thẩm xét xử lại trong
trường hợp có vi phạm nghiêm trọng về thủ tục tố tụng hoặc có các chứng cứ mới
quan trọng mà Tòa cấp phúc thẩm không thể bổ sung được.
76
+ Hủy bản án sơ thẩm và đình chỉ việc giải quyết vụ án nếu trong quá trình
xét xử sơ thẩm có một trong các trường hợp thuộc diện phải đình chỉ giải quyết vụ
án theo khoản 1, Điều 120 Luật TTHC.
+ Đình chỉ giải quyết vụ án theo trình tự phúc thẩm, nếu việc xét xử phúc thẩm
vụ án cần phải có mặt người kháng cáo mà họ đã được triệu tập hợp lệ đến lần thứ hai
mà vẫn vắng mặt. Trong trường hợp này bản án sơ thẩm có hiệu lực pháp luật.
3.1.2.2. Về phạm vi thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính của Tòa án
nhân dân cấp tỉnh
Luật TTHC được xây dựng và ban hành đã tạo một cơ chế pháp lý khá đầy
đủ và hoàn thiện để Tòa án giải quyết các KKHC có hiệu quả. Việc phân định thẩm
quyền được xác định trên cơ sở các nguyên tắc: Thẩm quyền theo loại việc; Thẩm
quyền theo lãnh thổ (địa hạt). Thẩm quyền của HĐXX được quy định cụ thể tạo cơ
chế để HĐXX ra bản án, quyết định được thuận lợi và hiệu quả hơn.
Về thẩm quyền của Tòa án, Điều 30 Luật TTHC năm 2015 tuy đã mở rộng
thẩm quyền giải quyết của Tòa án, so với các quy định trước đây nhưng vẫn còn
một số loại việc mà pháp luật quy định Tòa không có thẩm quyền giải quyết như
QĐHC, HVHC mang tính nội bộ mặc dù các quyết định, hành vi này đã xâm phạm
đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.
Mặt khác, khi tuyên án, HĐXX cũng không có thẩm quyền sửa đổi một phần
hoặc toàn bộ QĐHC trái pháp luật bị khiếu kiện khi thấy cần thiết, mà chỉ có thẩm
quyền tuyên giữ nguyên hoặc tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ QĐHC. Điều đó
dẫn đến hạn chế thẩm quyền của Tòa án, quyền lợi của công dân mới chỉ được bảo
vệ một cách hình thức, chưa bảo vệ được quyền con người, quyền công dân theo
tinh thần của Hiến pháp năm 2013. Thẩm quyền của TAND cấp tỉnh khi xét xử các
VAHC bao gồm xét xử sơ thẩm và xét xử phúc thẩm các VAHC. Về phạm vi
những khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án cấp tỉnh:
Đối với QĐHC, HVHC hầu hết thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án khi có
khiếu kiện. Tuy nhiên QĐHC, HVHC mang tính nội bộ; liên quan đến an ninh,
quốc phòng và ngoại giao không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án. Đây là
quy định theo phương pháp loại trừ. Những QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của
cơ quan, tổ chức (tức là những quyết định, hành vi quản lý, chỉ đạo, điều hành hoạt
77
động, thực hiện chức năng, nhiệm vụ trong phạm vi cơ quan, tổ chức đó) là nhằm
bảo đảm cho việc không khởi kiện tràn lan; hoạt động tư pháp không can thiệp sâu
vào hoạt động quản lý, điều hành nội bộ của cơ quan hành chính nhà nước. Tuy
nhiên, cũng cần phải phân biệt, có những QĐHC, HVHC mang tính nội bộ, thuần
túy chỉ đạo, điều hành thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cơ quan, tổ chức nhưng
cũng có những QĐHC, HVHC mang tính nội bộ nhưng lại liên quan trực tiếp đến
quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức (như quyết định lên lương, quyết
định cho thi tuyển công chức...).
Như vậy, trong trường hợp này, đối với các QĐHC, HVHC mang tính nội bộ
nhưng liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức thì
cần quy định cá nhân, tổ chức đó có quyền khởi kiện ra Tòa án để bảo vệ quyền lợi
của mình. Hơn nữa, thực tế thời gian qua cho thấy chính những hành vi tắc trách,
thiếu trách nhiệm trong hoạt động quản lý, điều hành nội bộ của một số cơ quan, tổ
chức đã dẫn đến thiệt hại của người dân nhưng rất khó quy trách nhiệm để xem xét
bồi thường thiệt hại. Sở dĩ như vậy vì những hành vi đó không được coi là đối
tượng bị KKHC tại Tòa án nên không có bản án, quyết định của Tòa án. Trong khi
đó, theo quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, những
trường hợp như vậy, nếu không có bản án, quyết định của Tòa án thì không có căn
cứ để xác định hành vi trái pháp luật của cán bộ, công chức nhà nước. Do vậy, mở
rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án cả đối với các QĐHC, HVHC mang
tính nội bộ của cơ quan, tổ chức, còn có ý nghĩa răn đe, đề cao thêm trách nhiệm
của các cơ quan, tổ chức trong việc quản lý, chỉ đạo, điều hành hoạt động thực hiện
chức năng, nhiệm vụ trong phạm vi cơ quan, tổ chức đó.
+ Khoản 6 Điều 3 Luật TTHC năm 2015 đã chỉ rõ: “QĐHC, HVHC mang
tính nội bộ của cơ quan, tổ chức là: Những quyết định, hành vi chỉ đạo, điều hành
việc triển khai thực hiện nhiệm vụ, kế hoạch công tác; quản lý, tổ chức cán bộ,
kinh phí, tài sản được giao; kiểm tra, thanh tra việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ,
chính sách, pháp luật đối với cán bộ, công chức, viên chức, người lao động và các
đơn vị thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan, tổ chức”. Tuy nhiên, thực tế hiện
nay nội hàm khái niệm “hành vi hành chính mang tính chất nội bộ” vẫn có những
cách hiểu khác nhau.
78
3.2. THỰC TRẠNG CHẤT LƯỢNG XÉT XỬ CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH
CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN CẤP TỈNH
3.2.1. Kết quả chất lượng xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân
dân cấp tỉnh và nguyên nhân
3.2.1.1. Kết quả đạt được
Thứ nhất: Về đạo đức nghề nghiệp
Thẩm phán là một chức danh cao quý cùng với thành viên HĐXX nhân danh
nhà nước đưa ra những phán quyết liên quan đến quyền và nghĩa vụ của cá nhân, cơ
quan, tổ chức. Thẩm phán luôn có trách nhiệm giữ gìn đạo đức, là những tấm
gương về phụng công, thủ pháp, chí công vô tư, độc lập, khách quan, công bằng,
tận tụy và chỉ tuân theo pháp luật khi thi hành nhiệm vụ, công vụ.
Trong những năm gần đây, yêu cầu đặt ra cho ngành Tòa án nói chung và
Tòa hành chính nói riêng là rất nặng nề trong bối cảnh còn có khó khăn về đội ngũ
cán bộ, Thẩm phán, cơ sở vật chất còn thiếu thốn, thu nhập của Thẩm phán chưa
thỏa đáng so với áp lực và yêu cầu công việc. Với sự nỗ lực cố gắng của mình, tuyệt
đại đa số Thẩm phán TAND cấp tỉnh giữ gìn được phẩm chất đạo đức, Thẩm phán
xét xử hành chính của TAND cấp tỉnh không vi phạm đạo đức, vi phạm kỷ luật.
Trong quá trình giải quyết vụ án Thẩm phán cơ bản đảm bảo được tính độc lập đối
với mọi áp lực trong xã hội, tự quyết định trên cơ sở đánh giá tình tiết sự việc và chỉ
tuân theo pháp luật; Đảm bảo sự vô tư, khách quan trong giải quyết án; sự công
bằng, bình đẳng, không thiên vị; sự đúng mực để bảo vệ phẩm cách, niềm tin và sự
tôn trọng của công chúng đối với chức danh cao quý của Thẩm phán; sự tận tụy,
không chậm trễ là giá trị không thể thiếu đối với Thẩm phán, việc giải quyết nhanh
nhất các VAHC sẽ đáp ứng được yêu cầu ngăn cản công lý chậm chế, mà công lý
chậm trễ là công lý bất công.
Thẩm phán TAND cấp tỉnh đều là Đảng viên Đảng cộng sản Việt Nam, có
trình độ cao cấp chính trị trở lên. Đa số Thẩm phán có phẩm chất chính trị tốt, trung
thành với đảng, với tổ quốc. Qua số liệu về công tác quản lý cán bộ của ngành Tòa
án cho thấy chưa có trường hợp nào Thẩm phán có quan điểm phi chính trị hoặc có
hành vi gây tổn hại đến đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước.
79
Thứ hai: Về sự tuân thủ pháp luật trong xét xử các VAHC của TAND
cấp tỉnh
Trong những năm gần đây, để đảm bảo chất lượng lượng xét xử các VAHC,
TANDTC đã quy định các tiêu chuẩn, tiêu chí, chuẩn mực cụ thể về việc tuân thủ
pháp luật, áp dụng pháp luật trong giải quyết án hành chính của TAND các cấp,
trong đó có các tiêu chí đối với TAND cấp tỉnh. Đánh giá về kết quả của việc tuân
thủ pháp luật trong giải quyết án hành chính, trong báo cáo tổng kết các năm 2016,
2017 TANDTC đều khẳng định: Trong quá trình giải quyết các VAHC, các Tòa
án đã chú trọng việc tổ chức đối thoại giữa người khởi kiện và người bị kiện, nên
nhiều vụ án sau khi đối thoại, các bên đã thống nhất cách thức giải quyết và người
khởi kiện đã rút đơn khởi kiện; đồng thời quan tâm làm tốt công tác phối hợp với
các cơ quan liên quan xây dựng hồ sơ vụ án, thu thập đầy đủ chứng cứ cần thiết
nhằm đảm bảo việc giải quyết vụ án được nhanh chóng, kịp thời. Mặc dù các loại
án hành chính là loại án rất phức tạp, nhưng nhìn chung công tác giải quyết, xét xử
loại án này trong thời gian qua tiếp tục được đảm bảo đúng pháp luật, góp phần
nâng cao hiệu quả QLHCNN. Một số Tòa án đã làm tốt công tác giải quyết, xét xử
các vụ án hành chính trong năm qua là: TANDcác tỉnh Nam Định, Quảng Ngãi,
Quảng Nam, Bình Định, Khánh Hòa, Đồng Nai, Tây Ninh, An Giang, Long An,
Tiền Giang… [101].
Ví dụ: Kết quả giải quyết án hành chính năm 2016 cho thấy: Tòa án nhân
dân các cấp đã thụ lý 6.708 vụ, tăng 449 vụ so với cùng kỳ năm 2015; đã giải quyết,
xét xử được 5.358 vụ, đạt tỷ lệ 80%; trong đó, giải quyết, xét xử theo thủ tục sơ
thẩm 4.011/4.933 vụ; theo thủ tục phúc thẩm 1.296/1.701 vụ và theo thủ tục giám
đốc thẩm, tái thẩm 51/74 vụ. Tỷ lệ các bản án, quyết định bị hủy là 3,75% (do
nguyên nhân chủ quan 2,9% và do nguyên nhân khách quan 0,85%); bị sửa là
3,92% (do nguyên nhân chủ quan 3,34% và do nguyên nhân khách quan là 0,58%).
Tỷ lệ các bản án, quyết định sơ thẩm có kháng cáo, kháng nghị phúc thẩm là 42,4%;
tỷ lệ kháng nghị giám đốc thẩm là 1,4%; tỷ lệ các bản án, quyết định bị hủy do lỗi
chủ quan giảm 0,13% so với cùng kỳ năm trước [101].
Thông qua kết quả xét xử các năm của Tòa án cho thấy hoạt động xét xử các
VAHC của TAND cấp tỉnh đều có liên quan đến hoạt động xét xử sơ thẩm của
80
TAND cấp huyện, vì TAND cấp tỉnh có chức năng xét xử phúc thẩm các bản án,
quyết định của TAND cấp huyện khi có kháng cáo hoặc kháng nghị. Liên quan đến
TAND cấp cao vì bản án, quyết định sơ thẩm của TAND cấp tỉnh xét xử khi có
kháng cáo, kháng nghị thì chức năng xét xử phúc thẩm thuộc TAND cấp cao.
Thông qua kết quả trên cho thấy việc áp dụng pháp luật trong giải quyết án của đội
ngũ Thẩm phán TAND cấp tỉnh đã có những bước được nâng cao.
Thứ ba: Về chuyên môn nghiệp vụ và kỹ năng xét xử các vụ án hành chính
của Tòa án nhân dân cấp tỉnh
- Về chuyên môn nghiệp vụ
Xét xử án hành chính là một trong những hoạt động khá mới của Tòa án, để
đánh giá chất lượng xét xử của Tòa án Lận án xin được nêu số liệu án hành chính
trong giai đoạn đầu mà Tòa án được giao nhiệm vụ xét xử các VAHC thì lượng án
chưa nhiều, càng về sau thì án hành chính có chiều hướng gia tăng về số lượng. Tuy
nhiên, so với số lượng các loại án khác như án: hình sự, dân sự, hôn nhân và gia
đình, lao động… thì tỷ lệ tăng của án hành chính là không đáng kể.
Về chất lượng xét xử các VAHC được giải quyết từng bước được nâng cao.
Tỷ lệ các bản án, quyết định trong VAHC bị hủy, bị cải sửa đã giảm đáng kể. Năm
2011 số án bị sửa là 146 vụ /624 vụ chiếm tỷ lệ: 23,4%; năm 2017 là 3,78%; Tỷ lệ
án bị hủy năm 2011 là: 44 vụ/624 vụ chiếm tỷ lệ: 7,05%. Đến năm 2017 tỷ lệ án bị
hủy là: 4,09% [101]. Như vậy, chất lượng xét xử các VAHC đã được cải thiện rõ
rệt. Có được kết quả này là do sự nỗ lực của các Tòa án, của Thẩm phán xét xử các
VAHC ở TAND cấp tỉnh. Mặt khác về trình độ chuyên môn nghiệp vụ của đội ngũ
Thẩm phán đã được nâng cao, kinh nghiệm, kỹ năng xét xử án hành chính đã được
tăng cường đáng kể.
Mặc dù Luật TTHC năm 2015 có rất nhiều các quy định mới so với trước
đây và các VAHC thường phức tạp nhưng các Tòa án đã có nhiều cố gắng trong
việc giải quyết các VAHC bảo đảm đúng các quy định của pháp luật, hạn chế tối đa
các sai sót xảy ra. Trong quá trình giải quyết án hành chính các Thẩm phán TAND
cấp tỉnh đã chú trọng đến việc thu thập chứng cứ, xem xét, đánh giá, sử dụng chứng
cứ phù hợp với yêu cầu của LTTHC. Việc nhận diện, đánh giá tính hợp pháp của
QĐHC, HVHC của các Thẩm phán đã được nâng cao và bảo đảm tính chính xác
81
theo quy định của pháp luật. Nhiều vụ việc đã được giả quyết hợp lý ngay trong quá
trình đối thoại mà không cần phải mở phiên tòa. Bản án, quyết định của Tòa đảm
bảo tính thuyết phục ngay cả với người bị kiện được xem là “đương sự khó tính”
bậc nhất của tố tụng tư pháp (Công quyền). Kết quả giải quyết các VAHC của
TAND cấp tỉnh đã có tác động:
Góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLHCNN.
Kết quả giải quyết các KKHC của Tòa án các cấp đã khẳng định vai trò to
lớn của quá trình giải quyết KKHC bằng con đường tư pháp. Thông qua hoạt động
của THC các cấp, về phía người dân đã ngày càng tin tưởng hơn vào hiệu lực, hiệu
quả của bộ máy nhà nước, công cuộc đổi mới pháp luật, cải cách tư pháp. Việc giải
quyết các KKHC tại Tòa án được xem là một bước phát triển của cải cách tư pháp
phục vụ công cuộc đổi mới của đất nước. Sau khi Tòa hành chính được thành lập
(1996) đến nay, quá trình giải quyết án hành chính, Tòa án đã chỉ ra những thiếu
sót, những bất cập của từng QĐHC, từng HVHC. Những vi phạm pháp luật trong
xử lý những quan hệ pháp luật hành chính cụ thể trong các lĩnh vực: quản lý đất đai,
nhà ở, lĩnh vực thuế, hải quan, xử lý vi phạm hành chính (VPHC)… Qua đó đã
nâng cao nhận thức pháp luật, tinh thần trách nhiệm trong thi hành nhiệm vụ, công
vụ của các cơ quan HCNN, cán bộ, công chức nhà nước ở địa phương.
Với vai trò là cơ quan xét xử, phán quyết của Tòa án về tính hợp pháp của
QĐHC, HVHC bị khiếu kiện đảm bảo tính khách quan, đem lại lòng tin cho nhân
dân. Chất lượng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh được đảm bảo sẽ góp phần
quan trọng vào việc chấm dứt các khiếu kiện đông người, vượt cấp, ngăn ngừa tình
huống phát sinh “điểm nóng” về an ninh trật tự; góp phần giữ vững an ninh - chính
trị -trật tự an toàn xã hội. Đồng thời, khi xét xử công tâm, khách quan, vô tư, trung
thực chỉ tuân theo pháp luật thì phán quyết của Tòa án chắc chắn sẽ tạo được niềm
tin của dân chúng vào trước hết là cán cân công lý, vào pháp luật và lớn hơn là tin
tưởng vào vai trò lãnh đạo của Đảng, sự quản lý, điều hành của chính phủ, số lượng
án hành chính sẽ tăng nhanh, không trong tình trạng như hiện nay. Người dân quan
tâm và đánh giá cao tính công khai, minh bạch khi giải quyết các KKHC tại Tòa án.
Các quyết định của cơ quan hành chính được ban hành không đúng trình tự, thủ tục,
thẩm quyền và nội dung mà pháp luật quy định khi bị Tòa án tuyên xử hủy bỏ là
82
thực tế minh chứng cho sự cần thiết của phán quyết hành chính, góp phần bảo vệ
quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức. Ngược lại, khi các yêu cầu khởi
kiện của cá nhân, tổ chức không được Tòa chấp nhận cũng giúp cho người khởi
kiện hiểu và nắm vững hơn pháp luật, thông suốt những quyết định của cơ quan
QLHCNN, từ đó tự nguyện thực hiện trách nhiệm, nghĩa vụ của mình.
Sự nỗ lực của ngành Tòa án, hàng năm Tòa án các cấp đã giải quyết được
một số lượng nhất định các KKHC, góp phần bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của
các cá nhân, tổ chức. Mặc dù so với số lượng các vụ án hình sự, dân sự, số lượng
các VAHC được giải quyết tại Tòa án là không lớn nhưng việc giải quyết các
VAHC có đặc điểm riêng, thường phức tạp, do một số các nguyên nhân chủ quan,
khách quan nên việc giải quyết cũng gặp một số khó khăn nhưng các Tòa án đã có
nhiều cố gắng trong việc phối hợp với các cá nhân, cơ quan, tổ chức hữu quan xây
dựng hồ sơ vụ án, thu thập các chứng cứ cần thiết, cố gắng tuân thủ các quy định
của pháp luật.
Đối với TAND các địa phương đều có những cố gắng nhất định trong việc
giải quyết án hành chính, được xem như là một trong những loại án khó giải quyết.
Chẳng hạn đối với TAND tỉnh Đắk Lắk,về chất lượng xét xử của TAND cấp huyện
của tỉnh Đắk Lắk cho thấy: Trong tổng số các vụ án mà Tòa án cấp huyện thụ lý kết
quả xét xử phúc thẩm, giám đốc thẩm xử sửa án sơ thẩm 13 vụ và hủy án sơ thẩm
15 vụ. Đối với TAND tỉnh Đắk Lắk bị cấp phúc thẩm, giám đốc thẩm xử sửa án sơ
thẩm 1 vụ và hủy án sơ thẩm 2 vụ [103]. Công tác thụ lý, giải quyết, xét xử các
VAHC của hai cấp TAND tỉnh Đắk Lắk đã đạt những thành tích cao, tỷ lệ án hủy,
sửa có xu hướng giảm dần, chất lượng xét xử ngày càng được tăng cường, góp phần
bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của Nhà nước, công dân, tổ chức. Đồng thời góp
phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk cũng
như nâng cao vị trí, vai trò của TAND.
Qua các số liệu thống kê các VAHC mà Tòa án xét xử trong những năm qua
cho thấy số lượng án hành chính mà TAND nói chung cũng như TAND cấp tỉnh
nói riêng thụ lý có xu hướng tăng lên năm sau cao hơn năm trước (Năm 2011: 504
vụ; năm 2013: 1.788 vụ; năm 2017: 1.952 vụ bao gồm cả xét xử sơ thẩm và phúc
thẩm. Tính riêng năm 2017 tổng số vụ án hành chính là 7.922 vụ, tăng 1.214 vụ so
83
với cùng kỳ năm 2016) [101]. Từ khi Luật TTHC có hiệu lực thi hành, số lượng các
KKHC được giải quyết tại Tòa án đã tăng lên đáng kể. Trong điều kiện các khiếu
nại hành chính ở các cơ quan hành chính nhà nước là rất lớn thì việc tăng số lượng
các KKHC được giải quyết tại Tòa án thể hiện Luật TTHC đã đi vào cuộc sống, thu
hút được sự quan tâm của các cá nhân, tổ chức trong xã hội, phát huy tác dụng trong
thực tiễn.
Trong điều kiện các khiếu nại hành chính ở các cơ quan HCNN là rất lớn thì
việc tăng số lượng các KKHC được giải quyết tại Tòa án thể hiện Luật TTHC đã đi
vào cuộc sống, thu hút được sự quan tâm của các cá nhân, tổ chức trong xã hội, phát
huy tác dụng trong thực tiễn. Vị thế của THC đã được khẳng định trong đời sống xã
hội và là công cụ không thể thiếu được trong công cuộc cải cách hành chính, cải
cách tư pháp. Kết quả giải quyết các VAHC của TAND cấp tỉnh đã khẳng định vai
trò to lớn của quá trình giải quyết khiếu kiện hành chính bằng con đường tư pháp.
- Về kỹ năng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh.
Trong những năm gần đây, kỹ năng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh
đã được nâng lên một bước đáng kể, góp phần tích cực vào hiệu lực và hiệu quả của
hoạt động giải quyết án hành chính. Một mặt đội ngũ công chức làm công tác xét xử
đã tích lũy được những kinh nghiệm nhất định về giải quyết án hành chính. Mặt
khác công tác đào tạo, bồi dưỡng, tập huấn về kỹ năng xét xử các VAHC đã được
coi trọng và được quan tâm thỏa đáng. Phương pháp tiếp cận, cách thức giải quyết
án của đội ngũ Thẩm phán đã được nâng cao một bước và bảo đảm chuẩn mực hơn.
Hoạt động của các cơ quan tiến hành tố tụng, trong đó có hoạt động xét xử các
VAHC của TAND cấp tỉnh tuân thủ theo nguyên tắc tố tụng mới theo hướng chặt
chẽ hơn. Công tác giám sát hoạt động tư pháp của VKSND cấp tỉnh được tăng
cường nên đã góp phần quan trọng bổ sung, rút kinh nghiệm cho HĐXX, cho Thẩm
phán được kịp thời và chuẩn xác hơn.
Mặc dù các vụ án hành chính là loại án rất phức tạp, nhưng nhìn chung công
tác giải quyết, xét xử loại án này trong thời gian qua tiếp tục được đảm bảo. Kỹ
năng thu thập chứng cứ, thiết lập hồ sơ cần thiết đề giải quyết vụ án được chính xác
và đầy đủ hơn. Nhất là kỹ năng tổ chức, điều hành thủ tục đối thoại giữa người khởi
kiện, người bị kiện và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan được chú trọng nên
84
nhiều vụ án đã được kết thúc ngay từ giai đoạn đối thoại mà không phải mở phiên
tòa do các bên đã thống nhất được phương án giải quyết, người khởi kiện rút đơn
khởi kiện.
Thứ tư: Về số lượng bản án, quyết định của Tòa án bị sử, hủy
Kết quả xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh trong 07 năm, từ năm 2011
đến năm 2017, theo báo cáo thống kê của TANDTC các năm thể hiện chất lượng
xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh như sau:
Bảng thống kê số liệu xét xử các vụ án hành chính các cấp Tòa án qua
các năm
Xét xử phúc thẩm Năm Cấp Tòa án
Xét xử Sơ thẩm Tổng cộng Y án Sửa án Hủy án
Xét xử giám đốc
thẩm
Cấp huyện 525
Cấp tỉnh 96 408 218 146 44 2011
Cấp cao (Phúc thẩm cũ) 77 50 9 18
Cấp huyện 1254
Cấp tỉnh 276 665 432 120 113 2012
Cấp cao (Phúc thẩm cũ) 126 74 27 25
Cấp huyện 1720
Cấp tỉnh 399 1389 936 289 164 2013
Cấp cao (Phúc thẩm cũ) 270 189 27 54
Cấp huyện 1651
Cấp tỉnh 244 1361 925 246 190 2014
Cấp cao (Phúc thẩm cũ) 270 196 25 49
Cấp huyện 1345
Cấp tỉnh 324 1127 772 203 152 2015
Cấp cao 149 88 23 38 2
Cấp huyện 3.536
Cấp tỉnh 475 1.078 1.006 35 37 2016
Cấp cao 218 192 15 11 57
Cấp huyện 3.261
Cấp tỉnh 535 1.369 1.291 37 41 2017
Cấp cao 317 293 13 11 77
Nguồn: [101]; [102]; [104]; [105]; [106]; [107]; [109]
85
Việc thống kê tình hình và chất lượng xét xử của TAND ba cấp: huyện, tỉnh,
cấp cao để có cơ sở xem xét, đánh giá tổng thể chất lượng xét xử của TAND cấp tỉnh.
Bởi lẽ, với chức năng của TAND cấp tỉnh thì công tác giải quyết án của TAND cấp
huyện liên quan đến kết quả xét xử phúc thẩm của TAND cấp tỉnh; kết quả xét xử
phúc thẩm của Tòa án cấp cao ở các khu vực liên quan đến chất lượng xét xử sơ thẩm
các VAHC của TAND cấp tỉnh. Chính vì vậy, việc thống kê đầy đủ kết quả hoạt
động hàng năm của cả ba cấp Tòa án có ý nghĩa thiết thực đối với luận án.
Trong bẩy năm, tổng số án mà TAND cấp tỉnh xét xử là: 9.746 vụ (bao gồm
cả xét xử sơ thẩm và xét xử phúc thẩm). Trong đó, xét xử phúc thẩm: 7.397 vụ; xét
xử sơ thẩm: 2.349 vụ. Trong 2.349 vụ TAND cấp tỉnh xét xử sơ thẩm thì có
1.427/2.349 = 60,7% số vụ có kháng cáo, kháng nghị. Trong 1.427 vụ có kháng cáo
thì TAND cấp cao xử phúc thẩm: y án 1.092/1.427 vụ = 76,5%; sửa án là 139
vụ/1.427 vụ = 9,74%; hủy án là 206 vụ/1.427 vụ = 14,4% [101].
Một trong những vấn đề cần phải được xác định để đánh giá chất lượng xét
xử các VAHC của TAND cấp tỉnh, đó là số lượng, tỷ lệ bán án, quyết định của Tòa
án bị kháng cáo, kháng nghị và bị sửa, hủy do xét xử phúc thẩm hoặc xét xử theo
trình tự giám đốc thẩm. Chỉ số về tỷ lệ kết quả xét xử các VAHC của TAND cấp
tỉnh không bị kháng cáo, kháng nghị hoặc khiếu nại theo trình tự giám đốc thẩm, tái
thẩm (không có sự phản đối của đương sự hoặc cơ quan có thẩm quyền) cần được
xem đó cũng là một tiêu chí quan trọng và cần thiết để đánh giá chất lượng xét xử
các VAHC của TAND cấp tỉnh. Bởi lẽ, kết quả đó phản ánh sự đồng thuận, sự hài
lòng của người khởi kiện, người bi kiện, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan,
của những người có thẩm quyền kháng nghị trong các cơ quan VKSND, TAND.
Tuy nhiên, trong tổng số các VAHC mà TAND cấp tỉnh giải quyết, tỷ lệ án hoặc
quyết định của Tòa án bị cải sửa hoặc bị hủy là vấn đề cần được nghiên cứu, xem
xét, đánh giá cẩn trọng, nhất là số lượng án bị sửa, hủy do lỗi chủ quan của HĐXX.
Điều này phản ánh rõ nét nhất về chất lượng xét xử của Tòa án. Đồng thời thể hiện
cả về phương diện phẩm chất đạo đức, chuyên môn nghiệp vụ, kỹ năng xét xử và
thái độ, trách nhiệm của Thẩm phán khi giải quyết án hành chính.
Trong những năm qua, tỷ lệ án bị hủy có chiều hướng giảm dần hàng năm.
Năm 2014 tỷ lệ án bị hủy là 4,64% (trong đó do nguyên nhân chủ quan 3,77%, do
86
nguyên nhân khách quan là o,87%); tỷ lệ án bị sửa 4,3% (do nguyên nhân chủ quan
3,4%, do nguyên nhân khách quan 0,9%). Đến năm 2016 tỷ lệ án bị hủy và sửa đã
giảm đáng kể, án bị hủy là 3,75% (do lỗi chủ quan 2,9%, lỗi khách quan 0,85%); án
bị sửa 3,92% (do lỗi chủ quan 3,14%, nguyên nhân khách quan 0,58%). Tỷ lệ các
bản án quyết định sơ thẩm có kháng cáo, kháng nghị phúc thẩm là 42,4%; tỷ lệ
kháng nghị giám đốc thẩm là 1,4%; tỷ lệ các bản án, quyết định bị hủy do lỗi chủ
quan giảm 0,13% so với cùng kỳ năm trước [101]. Điều này thể hiện chất lượng xét
xử các VAHC của TAND cấp tỉnh cũng đã được cải thiện đáng kể.
3.2.1.2. Nguyên nhân của kết quả, ưu điểm
Kết quả xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh trong thời gian qua là đáng
ghi nhận. Có được kết quả đó là do nhiều nguyên nhân, trong đó có các nguyên
nhân cơ bản và chủ yếu sau đây:
Thứ nhất: Nhóm nguyên nhân chủ quan
- Có sự nỗ lực, tích cực của đội ngũ Thẩm phán, của những người tham gia
giải quyết các VAHC thuộc TAND các cấp, trong đó có TAND cấp tỉnh với một
vai trò cực kỳ quan trọng trong xét xử các VAHC. Một mặt, vừa phấn đấu trong
công việc, khắc phục khó khăn, giữ vững niềm tin chuyên môn, bản lĩnh nghề
nghiệp trước những khó khăn, áp lực từ nhiều phía khi xét xử các VAHC. Mặt khác
đội ngũ cán bộ, công chức này nhất là Thẩm phán đã được đào tạo, bồi dưỡng khá
bài bản, chuyên nghiệp về nghề xét xử các VAHC tại các cơ sở đào tạo, bồi dưỡng
có uy tín ở trong nước cũng như ở nước ngoài. Thông qua rèn luyện đội ngũ cán bộ,
công chức làm công tác này từng bước trưởng thành cả về phẩm chất chính trị, trình
độ chuyên môn nghiệp vụ, bản lĩnh, kỹ năng nghề nghiệp cũng như kinh nghiệm
xét xử.
- Có sự chỉ đạo sát sao của lãnh đạo của lãnh đạo TANDTC, của Đảng ủy,
lãnh đạo TAND các tỉnh, thành phố trong việc chỉ đạo, điều hành hoạt động của
TAND cấp tỉnh, thành phố và vai trò kiểm tra, giám đốc án, kịp thời phát hiện, chấn
chỉnh, rút kinh nghiệm trong quá trình xét xử. Mặt khác TANDTC cũng đã tích cực
triển khai thực hiện các hoạt động bồi dưỡng tập huấn, tọa đàm nghiệp vụ cho đội
ngũ Thẩm phán hành chính thuộc TAND cấp tỉnh.
87
- Hoạt động giám đốc, kiểm tra, giám sát của TAND cấp tỉnh từng bước
được tăng cường. Thông qua kiểm tra, giám sát đã kịp thời chấn chỉnh những thiếu
sót trong quá trình thu thập, đánh giá tài liệu, thông tin, chứng cứ, quá trình áp dụng
và thực hiện các thủ tục tố tụng, áp dụng pháp nội dung, thủ tục đối thoại, kỹ năng
xây dựng, viết bản án… của Thẩm phán, cho nên hiệu quả và hiệu lực xét xử các
VAHC của TAND cấp tỉnh được nâng cao.
Thứ hai: Nhóm nguyên nhân khách quan
- Có sự lãnh đạo sát sao của Đảng, Đảng đã có những chủ trương đúng đắn,
kịp thời như Nghị quyết số 48, 49 về chiến lược xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp
luật và chiến lược cải cách tư pháp đến 2020. Nhất là sự lãnh đạo, chỉ đạo của các
tỉnh ủy, thành ủy, các cấp ủy đảng của TAND cấp tỉnh (Đảng ủy và các chi ủy) đối
với công tác tư pháp nói chung và công tác xét xử các VAHC nói riêng ở các địa
phương, nhất là đối với TAND cấp tỉnh.
- Sau khi đất nước ta đổi mới, hội nhập kinh tế quốc tế, chúng ta đã tiếp cận
được nhiều mô hình “tài phán hành chính” khác nhau từ các quốc gia phát triển và
đang phát triển. Qua đó cũng đã học tập, tham khảo những ưu việt của các mô hình
khác nhau để vận dụng vào hoàn cảnh nước ta một cách có chọn lọc. Đây cũng là
yếu tố quan trọng để chúng ta xây dựng một thể chế pháp lý cần và đủ cho một
hành lang pháp lý để xử lý các tranh chấp hành chính. Nhất là những kinh nghiệm
quý báu trong giải quyết, xét xử các VAHC thông qua con đường tư pháp còn non
trẻ ở nước ta.
- Về thể chế pháp lý liên quan đến xét xử các VAHC đã được kịp thời chỉnh
sửa, bổ sung hoặc ban hành mới khá đầy đủ như: Luật TTHC năm 2015; Luật Tổ
chức TAND năm 2014; Bộ luật dân sự năm 2013; luật đất đai năm 2013; Bộ án lệ
mẫu được Hội đồng Thẩm phán TANDTC ban hành làm chuẩn mực cho các hoạt
động xét xử, trong đố có xét xử án hành chính; Nghị quyết 01/2015/HĐTP -
TANDTC hướng dẫn bổ bung Nghị quyết số 02 năm 2011 về thi hành luật
TTHC… là những thiết chế pháp lý quan trọng để TAND triển khai thực hiện chức
năng xét xử đạt hiệu quả thiết thực.
88
3.2.2. Hạn chế trong xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân
cấp tỉnh và nguyên nhân
3.2.2.1. Những hạn chế trong xét xử các vụ án hành chính của Tòa án
nhân dân cấp tỉnh
Một là: Hạn chế về đạo đức trong hoạt động nghề Thẩm phán
Đạo đức nghề nghiệp xét xử có yêu cầu rất cao, vì xét xử luôn liên quan đến
con người. Một số VAHC được TAND cấp tỉnh xét xử chưa thực sự thuyết phục, số
lượng án có kháng cáo, kháng nghị vẫn còn nhiều, tỷ lệ án bị sửa bình quân trong
07 năm từ 2011 -2017 là 5,8% (trong đó năm 2011: 11,6%; năm 2012: 21,4%; năm
2013 10%; năm 2014:9,2%; năm 2015:15,4%; năm 2016: 3,92%; năm 2017:
3,87%). Tỷ lệ án bị hủy cũng đáng lo ngại, trong 07 năm, số lượng án hành chính
do TAND cấp tỉnh xét xử sơ thẩm có kháng cáo, kháng nghị, bị TAND cấp cao xét
xử phúc thẩm hủy án bình quân là: 14,4%% (trong đó, năm 2011:23,4%; năm 2012:
20%; năm 2013:20%; năm 2014: 18,3%; năm 2015: 25,6%; năm 2016: 3,75%; năm
2017:4,09%) [101]; [102]; [104]; [105]; [106]; [107]; [109]. Lý do hủy án chủ yếu
thuộc về lỗi chủ quan của HĐXX. Một số lỗi như: vi phạm nghiêm trọng tố tụng;
nhận thức và áp dụng pháp luật để giải quyết án chưa đúng. Chẳng hạn như: xác
định thời hiệu không đúng; xá định sai đối tượng khởi kiện; sai người bị kiện; xác
định thẩm quyền xét xử chưa chính xác… Một số trường hợp do Thẩm phán bị tác
động bởi “quyền lực” hoặc vật chất nên đã đưa ra những căn cứ, áp dụng những
tình tiết bất lợi cho người khởi kiện.
Mặt khác, về đạo đức nghề luật và bản lĩnh nghề nghiệp của một số người
làm công tác xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh còn bất cập. Đạo đức là một
hình thái ý thức xã hội, là tổng hợp những nguyên tắc, quy tắc, chuẩn mực xã hội
nhằm điều chỉnh và đánh giá cách ứng xử của con người trong quan hệ giữa con
người với con người, giữa cá nhân và xã hội. Đạo đức tư pháp là tập hợp các quan
điểm, tư tưởng, nhận thức của một người, một tập thể, một dân tộc về hoạt động tư
pháp cũng như về một nền công lý xã hội.
Chủ tịch Hồ Chí Minh đã viết trong thư gửi Hội nghị tư pháp toàn quốc
tháng 2/1948: Tư pháp là một cơ quan trọng yếu của Chính phủ, cho nên càng phải
có tinh thần đoàn kết, hợp tác chặt chẽ với các cơ quan khác, để tránh những mối
xích mích lẫn nhau, nó có thể vì lợi quyền nhỏ và riêng mà hại đến quyền lợi to và
89
chung cho cả tư pháp và hành chính. Đồng thời Người đã phát biểu: Xét xử đúng là
tốt nhưng nếu không phải xét xử thì tốt hơn. Tại Hội nghị học tập của cán bộ ngành
tư pháp năm 1950, Người cũng đã nói: … Trong công tác xử án phải công bằng,
liêm khiết, trong sạch. Như thế cũng chưa đủ. Không thể chỉ hạn chế hoạt động của
mình trong khung Tòa án…. (Hội nghị tư pháp năm 1949).
Nhìn chung, các Thẩm phán có phẩm chất, đạo đức tốt, trung thành với
Đảng, với Tổ quốc. Qua công tác quản lý cán bộ cho thấy chưa có trường hợp nào
có quan điểm “trái chiều” hoặc có hành vi gây tổn hại đến đường lối, chính sách của
Đảng và Nhà nước. Nhiều người trưởng thành từ thực tiễn chiến đấu bảo vệ Tổ
quốc, lao động xây dựng đất nước và nhiều đóng góp vào sự nghiệp cách mạng của
đất nước nói chung và ngành Tòa án nói riêng.
Tuy nhiên, do tác động của nền kinh tế thị trường một bộ phận Thẩm phán
có biểu hiện mưu cầu lợi ích cá nhân, cá biệt có những trường hợp Thẩm phán vi
phạm nghiêm trọng về phẩm chất đạo đức công vụ, đạo đức nghề nghiệp bị xử lý về
hành chính hoặc vi phạm pháp luật đã bị truy tố, xét xử về tội ra bản án, quyết định
trái pháp luật, nhận hối lộ hoặc, lừa đảo, chiếm đoạt tài sản... Nhất là tình trạng
“chạy án” trong đời sống xã hội, đời sống tư pháp lâu nay diễn ra khá phổ biến.
Tình trạng nhận hối lộ, dàn xếp án, cũng không chỉ ngành Tòa án mà phổ biến ở
hầu hết các khâu: điều tra, truy tố, xét xử và thi hành án. Một số Thẩm phán kỹ
năng thao tác nghiệp vụ về thụ lý, xét xử, nhất là đối với án hành chính còn non
kém, bởi ngại va chạm, thậm chí còn “sợ” cơ quan hành chính cùng cấp, cho nên
còn nhiều tình trạng “né - tránh” hoặc đùn đẩy việc thụ lý hoặc có thụ lý thì việc
giải quyết vẫn nghiêng về cơ quan hành chính nhà nước.
Một trong những tiêu chuẩn mà Luật tổ chức Tòa án quy định đối với người
Thẩm phán là phải có phẩm chất đạo đức tốt, liêm khiết và trung thực, gương mẫu
trong việc chấp hành Hiến pháp, pháp luật, có cuộc sống lành mạnh và tôn trọng các
quy tắc sinh hoạt cộng đồng và có tinh thần kiên quyết bảo vệ pháp chế XHCN. Pháp
luật hiện hành chưa có quy định tiêu chuẩn bắt buộc đối với Thẩm phán về trình độ lý
luận chính trị. Đối với Thẩm phán TAND cấp tỉnh khoảng 85% đã được đào tạo về
cao cấp lý luận chính trị, khoảng 15% có trình độ trung cấp lý luận chính trị. Đội ngũ
Thẩm phán TAND cấp tỉnh đều là đảng viên Đảng Cộng sản Việt Nam [101].
90
Để chuẩn hóa về phẩm chất đạo đức của Thẩm phán nói chung, hiện nay,
trên cơ sở thể chế hóa các quy chuẩn về đạo đức công chức - công vụ, các chuẩn
mực của đạo đức xã hội, TANDTC đã và đang soạn thảo bộ tiêu chí về Quy tắc đạo
đức của Thẩm phán đang lấy ý kiến đóng góp của các cấp, các ngành để sớm ban
hành làm cơ sở, làm chuẩn mực về phẩm chất đạo đức nghề nghiệp của đội ngũ
Thẩm phán. Bên cạnh việc tự rèn luyện về tác phong, nhân cách, phẩm giá của
mình, việc sớm có được bộ quy tắc đạo đức nghề Thẩm phán với những tiêu chí,
chuẩn mực rõ ràng, cụ thể là hết sức cần thiết và có ý nghĩa quan trọng đối với hoạt
động tư pháp hiện nay.
Hai là: Hạn chế về sự tuân thủ pháp luật của Tòa án nhân dân cấp tỉnh
trong xét xử các vụ án hành chính
Nguyên tắc tối cao trong xét xử là sự tuân thủ tuyệt đối các quy định của
pháp luật có liên quan đến việc giải quyết VAHC một cách đúng đắn, không trái
pháp luật luật. Nhìn chung trong báo cáo tổng kết công tác xét xử hàng năm của
ngành TAND đều đánh giá khá sâu sắc về những tồn tại trong việc giải quyết án của
các TAND địa phương vẫn mắc phải những sai lầm trong việc tuân thủ pháp luật,
trong áp dụng pháp luật của Thẩm phán. Một số Tòa án địa phương chưa khắc phục
triệt để việc để các vụ án quá thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật do lỗi
chủ quan của Tòa án (TAND tỉnh Bà Rịa -Vũng Tầu 47 vụ; TAND tỉnh Sóc Trãng
13 vụ; TAND tỉnh Quảng Ninh 04 vụ; TAND tỉnh Bắc Giang 03 vụ) [101]. Vẫn
còn tình trạng chậm gửi bản án, quyết định cho các cơ quan có liên quan hoặc chậm
tống đạt văn bản tố tụng cho người tham gia tố tụng. Chưa khắc phục triệt để việc
bản án tuyên không rõ ràng, một số bản án, quyết định sai sót về thông tin người
tham gia tố tụng nên phải đính chính, giải thích. Có trường hợp tạm đình chỉ còn
thiếu căn cứ hoặc lý do tạm đình chỉ không còn nhưng không theo dõi, đôn đốc để
đưa vụ án ra xét xử làm cho thời gian giải quyết vụ án kéo dài. Việc chuyển giao
thông báo thụ lý bản án, quyết định cho VKSND ở một số địa phương còn chưa kịp
thời, dẫn đến VKSND có kiến nghị, phản ảnh. Một số Tòa án có số lượng vụ án tạm
đình chỉ việc giải quyết quá lớn, thậm chí có một số trường hợp Tòa án ra quyết
định tạm đình chỉ việc giải quyết vụ án không đủ căn cứ theo quy định của pháp
91
luật hoặc sau khi tạm đình chỉ chưa chủ động theo dõi, đôn đốc để tiếp tục giải
quyết lại vụ án khi thời gian tạm đình chỉ đã hết [101].
Tình trạng trên các Thẩm phán hoàn toàn hiểu và biết về quy định của pháp
luật. Tuy nhiên, những hiện tượng này biểu hiện thái độ của Thẩm phán, ý thức của
Thẩm phán trong việc tuân thủ quy định của pháp luật, thậm chí nhiều trường hợp
thuộc trạng thái “xem thường” pháp luật, thiếu nghiêm túc trong chấp hành pháp
luật, áp dụng pháp luật và tuân thủ pháp luật.
Mặc dù trình độ chuyên môn nghiệp vụ, trình độ lý luận của Thẩm phán đã
được từng bước nâng cao, xong về tuân thủ pháp luật vào việc giải quyết án hành
chính vẫn còn bộc lộ những hạn chế, yếu kém thể hiện trên một số lĩnh vực cụ thể
sau đây:
+ Hạn chế về áp dụng pháp luật để giải quyết vụ án chưa đúng: Trong quá
trình thụ lý, giải quyết VAHC, do không nghiên cứu kỹ các quy định của pháp luật
có liên quan đến việc giải quyết vụ án. Do vậy, một số Tòa án đã áp dụng pháp luật
không đúng nên các quyết định tại bản án không có căn cứ pháp luật.
Ví dụ: Sau khi kiểm tra quyết toán thuế của doanh nghiệp; Chi cục thuế
thành phố Q thuộc tỉnh B (gọi tắt là Chi cục thuế) đã lập biên bản kiểm tra việc chấp
hành pháp luật thuế đối với doanh nghiệp. Tại biên bản này Chi cục thuế đã phát
hiện trong năm doanh nghiệp Đ đã kê khai các khoản chi phí thực tế không hợp lý,
không phát sinh như tiền lương 6.035.000đ; nguyên vật liệu sản xuất 33.412.730đ;
khai báo doanh thu không đầy đủ thiếu 271.306đ.
Căn cứ vào Biên bản nói trên, Chi cục trưởng Chi cục thuế ký Quyết định số
342/QĐ-CCT về việc xử lý vi phạm pháp luật về thuế đối với doanh nghiệp Đ như
sau: "Truy thu thuế thu nhập doanh nghiệp" (viết tắt là thuế thu nhập doanh nghiệp)
năm 2004 với số tiền: 11.121.330đ; phạt 1,5 lần tiền thuế thu nhập doanh nghiệp
năm 2004: 16.682.000đ; tổng số tiền truy thu và phạt là: 27.803.330đ.
Không đồng ý với quyết định trên, doanh nghiệp Đ đã khiếu nại và khởi kiện
VAHC tại Tòa án. Tại bản án hành chính sơ thẩm số 02/HCST ngày 29-9-2011,
TAND thành phố Q, tỉnh B đã xét xử: Bác yêu cầu khởi kiện của doanh nghiệp Đ
yêu cầu hủy Quyết định số 342/QĐ-CCT ngày 08-6-2011 của Chi cục trưởng Chi
cục thuế.
92
Ngày 02-10-2011, doanh nghiệp Đ kháng cáo. Tại Bản án hành chính phúc
thẩm số 03 ngày 15-5-2012, TAND tỉnh B đã xét xử: Chấp nhận kháng cáo của
người khởi kiện; sửa án sơ thẩm; hủy toàn bộ Quyết định số 342/QĐ-CCT ngày 08-
6-2011 của Chi cục trưởng Chi cục thuế; buộc Chi cục thuế trả lại cho doanh nghiệp
Đ số tiền đã thu theo Quyết định số 342/QĐ-CCT ngày 08-6-2011 là 27.803.330đ.
Tòa án cấp phúc thẩm xét xử hủy quyết định trên vì cho rằng tại điểm b
khoản 3 Điều 36 Pháp lệnh xử lý VPHC quy định Chi cục trưởng Chi cục thuế chỉ
có thẩm quyền phạt tiền đến 10.000.000đ, nhưng tại quyết định lại xử phạt đến
16.682.000đ là không đúng thẩm quyền. Tại điểm b khoản 3 Điều 36 Pháp lệnh xử
lý VPHC quy định thẩm quyền xử lý VPHC của cơ quan thuế như sau: Trừ trường
hợp luật có quy định khác về mức phạt; Chi cục trưởng Chi cục thuế có quyền phạt
tiền đến 10.000.000đ.
Tòa án cấp phúc thẩm khi xét xử đã không chú ý đến cụm từ Trừ trường hợp
luật có quy định khác về mức phạt của Điều luật này. Việc Tòa án cấp phúc thẩm
nhận định như trên là không đúng, vì thẩm quyền xử phạt của Cơ quan thuế trong
trường hợp này được quy định tại Luật thuế thu nhập doanh nghiệp.
Tại khoản 3 Điều 23 Luật thuế thu nhập doanh nghiệp quy định việc xử lý vi
phạm về thuế đối với đối tượng nộp thuế như sau: Khai man, trốn thuế thì ngoài
việc phải nộp đủ số thuế theo quy định của Luật này, tùy theo tính chất, mức độ vi
phạm, còn bị phạt tiền từ một đến năm lần số thuế gian lận.
Tại khoản 1 Điều 24 Luật thuế thu nhập doanh nghiệp quy định thẩm quyền
của cơ quan thuế trong việc xử lý vi phạm về thuế như sau: Thủ trưởng cơ quan
thuế trực tiếp quản lý thu thuế được quyền xử lý đối với các vi phạm của đối tượng
nộp thuế quy định tại khoản 1 khoản 2 và phạt tiền từ một đến năm lần số tiền gian
lận theo quy định tại khoản 3 Điều 23 của Luật này.
Theo quy định của Luật thuế thu nhập doanh nghiệp, việc Chi cục trưởng
Chi cục thuế có quyền xử phạt từ một đến năm lần số tiền mà doanh nghiệp khai
man, trốn thuế và số tiền đó có thể lớn hơn nhiều lần số tiền 10.000.000đ, tùy thuộc
vào số tiền trốn lậu thuế. Do vậy, việc Tòa án cấp phúc thẩm sửa toàn bộ án sơ thẩm
và hủy Quyết định số 342/QĐ-CCT ngày 08-6-2005 của Chi cục trưởng Chi cục
thuế là không đúng quy định của pháp luật.
93
+ Áp dụng pháp luật xử phạt VPHC để giải quyết vụ án không đúng:
Trong quá trình thụ lý, giải quyết VAHC, một số Thẩm phán của TAND các
cấp áp dụng các quy định của pháp luật có liên quan đến việc giải quyết vụ án
không đúng. Do vậy, khi xét xử, đưa ra các quyết định tại bản án không có căn cứ
pháp luật.
Ví dụ: Trong quá trình kiểm tra chấp hành pháp luật thương mại, Đội quản lý
thị trường số 5A thuộc Chi cục quản lý thị trường thành phố H đã phát hiện Doanh
nghiệp tư nhân thương mại K có dấu hiệu VPHC trong lĩnh vực thương mại, thuế
và kế toán. Vì chưa đủ cơ sở để xác định hành vi VPHC của Doanh nghiệp tư nhân
thương mại K (gọi tắt là Doanh nghiệp K), nên ngày 10/9/2011 Đội quản lý thị
trường số 5A đã lập biên bản chấp hành pháp luật thương mại đối với Doanh nghiệp
K. Việc lập biên bản này phù hợp với quy định tại mục 2 điểm I Quyết định số
424/QĐ-BTM ngày 11/4/2003 về việc ban hành mẫu ấn chỉ và quy định về quản lý,
sử dụng mẫu ấn chỉ quản lý thị trường: Khi tiến hành kiểm tra dù tổ chức hay cá
nhân bị kiểm tra có vi phạm hoặc không vi phạm, người được giao thực hiện nhiệm
vụ kiểm tra đều phải lập biên bản kiểm tra (trừ trường hợp phát hiện VPHC quả
tang hoặc đã đủ chứng cứ kết luận đối tượng có hành vi VPHC thì không lập biên
bản kiểm tra mà lập ngay biên bản VPHC).
Do nghi ngờ có dấu hiệu vi phạm về hình sự, nên Chi cục quản lý thị trường
thành phố H đã chuyển toàn bộ hồ sơ vụ việc cho Cơ quan cảnh sát điều tra Công
an thành phố H. Sau khi, Cơ quan cảnh sát điều tra Công an thành phố H có quyết
định không khởi tố vụ án hình sự theo Công văn đề nghị của Chi cục quản lý thị
trường thành phố H.
Ngày 6/1/2005, Đội trưởng Đội quản lý thị trường số 5A thuộc Chi cục quản
lý thị trường thành phố H, đã lập biên bản VPHC đối với Doanh nghiệp K về các
hành vi VPHC. Việc Đội quản lý thị trường số 5A lập biên bản VPHC ngày
06/01/2012 đối với Doanh nghiệp K là đúng quy định của pháp luật
Căn cứ biên bản VPHC trên, Chủ tịch UBND thành phố H đã ban hành
Quyết định số 446/QĐ-UB ngày 31/01/2012 về việc xử lý VPHC đối với Doanh
nghiệp K. Chủ Doanh nghiệp K đã khiếu nại quyết định trên. Không đồng ý quyết
94
định của Chủ tịch UBND thành phố H, Doanh nghiệp K đã khởi kiện VAHC yêu
cầu hủy các Quyết định số 446/QĐ-UB.
Tòa án cấp sơ thẩm đã quyết định hủy Quyết định số 446/QĐ-UB ngày
31/1/2012 của Chủ tịch UBND thành phố H với lý do: Đã quá thời hiệu xử phạt
VPHC theo quy định tại Điều 56 Pháp lệnh xử phạt VPHC (Từ ngày 10/9/2011 đến
ngày 31/01/2012).
Tòa án cấp sơ thẩm xét xử như trên là không đúng với quy định của pháp
luật, vì những căn cứ sau đây:
Biên bản VPHC lập ngày 06/01/2012 là phù hợp với quy định tại Điều 55
pháp lệnh xử lý VPHC. Việc qui định “lập biên bản VPHC kịp thời” theo quy định
tại Điều 55 Pháp lệnh xử lý VPHC là muốn nhấn mạnh đến trách nhiệm của người
có thẩm quyền khi kiểm tra phát hiện có đủ cơ sở để xác định người vi phạm có
hành vi VPHC thì phải lập biên bản VPHC ngay và thực hiện các thủ tục tạm giữ
tang vật, phương tiện VPHC, các tài liệu, sổ sách, chứng từ liên quan làm cơ sở cho
việc xác định hành vi VPHC của người vi phạm để đảm bảo cho việc ra quyết định
xử phạt hành chính và tịch thu tang vật là hàng hóa vi phạm đúng pháp luật.
Biên bản VPHC là cơ sở để người có thẩm quyền căn cứ vào đó xác định
hành vi vi phạm của người vi phạm và ra quyết định xử phạt. Tòa án cấp sơ thẩm
không xem xét Biên bản VPHC lập ngày 06/01/2012 có đúng quy định tại Điều 55
Pháp lệnh xử lý VPHC không mà lại căn cứ vào việc lập biên bản lập biên bản chấp
hành pháp luật thương mại đối với Doanh nghiệp K để hủy Quyết định 446/QĐ-UB
là không đúng.
+ Hạn chế về việc việc áp dụng pháp luật để đưa ra phán quyết không
phù hợp:
Trong quá trình giải quyết VAHC, nhiều Thẩm phán không chú ý trong việc
xem xét tính hợp pháp của QĐHC bị khiếu kiện; khi tuyên án và ra bản án có nhiều
sai sót mà trong một số trường hợp không thể khắc phục được, nên nhiều trường
hợp án bị sửa hoặc bị hủy.
Ví dụ: Do có sự tranh chấp quyền sử dụng đất, UBND huyện T đã ra Quyết
định số 758/QĐ-UB thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của ông P, H, N.
Ông P và ông N có đơn khiếu nại quyết định trên. UBND huyện T đã có các quyết
95
định giải khiếu nại của ông P và ông N. Ông P và ông N đều có đơn khởi kiện
VAHC, yêu cầu Tòa án hủy với Quyết định số 758/QĐ-UB.
Tòa án cấp sơ thẩm đã thụ lý 02 VAHC đối với đơn khởi kiện của ông P và
ông N. Đối với trường hợp khởi kiện của ông P: Tại bản án hành chính sơ thẩm số
07, Tòa án cấp sơ thẩm quyết định bác đơn khởi kiện; giữ nguyên Quyết định số
758/QĐ-UB của UBND huyện T. Đối với trường hợp khởi kiện của ông N: tại bản
án hành chính sơ thẩm số 08, Tòa án cấp sơ thẩm quyết định bác đơn khởi kiện; giữ
nguyên Quyết định số 758/QĐ-UB của huyện T.
Tuy nhiên, sau khi ông H khiếu nại, UBND huyện T thấy rằng việc thu hồi
giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của ông H là không đúng pháp luật, nên muốn
hủy bỏ một phần của Quyết định số 758/QĐ-UB; nhưng do các bản án hành chính
sơ thẩm đã có hiệu lực pháp luật, nên UBND huyện T phải khiếu nại theo thủ tục
giám đốc thẩm.
Tại Điều 1 Quyết định số 758/QĐ-UB, UBND huyện T đã quyết định riêng
đối với ông P, ông N và ông H. Ông P và ông N cùng khởi kiện VAHC yêu cầu hủy
Quyết định số 758/QĐ-UB của UBND huyện T đối với phần có liên quan đến
quyền lợi của mỗi người. Lẽ ra, khi giải quyết, Tòa án cấp sơ thẩm chỉ đánh giá tính
hợp pháp của phần quyết định có liên quan đến ông P hoặc ông N để có quyết định
đúng pháp luật. Nhưng, Tòa án cấp sơ thẩm đã quyết định giữ nguyên quyết định bị
khiếu kiện là không đúng.
+ Áp dụng pháp luật để quyết định đình chỉ việc giải quyết vụ án
không đúng:
Trong quá trình Tòa án đang thụ lý giải quyết VAHC, người bị kiện ra một
QĐHC khác để thu hồi QĐHC đang bị khiếu kiện với lý do căn cứ pháp luật để ra
QĐHC đang bị khiếu kiện không đúng. Trong trường hợp này, có Tòa án đã ra ngay
quyết định đình chỉ việc giải quyết vụ án. Việc ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ
án đối với trường hợp trên của Tòa án là không đúng quy định của pháp luật.
Tại khoản 1 Điều 143 của luật TTHC năm 2015 quy định: Tòa án quyết định
đình chỉ việc giải quyết VAHC trong các trường hợp sau đây: a) Đương sự là cá
nhân đã chết mà quyền, nghĩa vụ của họ không được thừa kế; cơ quan, tổ chức đã
giải thể hoặc bị tuyên bố phá sản mà không có cá nhân, cơ quan, tổ chức kế thừa
96
quyền, nghĩa vụ tố tụng; b) Người khởi kiện rút đơn khởi kiện và được Tòa án chấp
nhận; c) Người khởi kiện đã được triệu tập hợp lệ đến lần thứ hai mà vẫn vắng mặt;
d) Người bị kiện hủy bỏ QĐHC, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải
quyết về khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh hoặc chấm dứt hành vi
hành chính bị khởi kiện và người khởi kiện đồng ý rút đơn khởi kiện, người có
quyền lợi, nghĩa vụ liên quan có yêu cầu độc lập đồng ý rút yêu cầu;…
Đối chiếu với quy định trên, khi người bị kiện đã ra một QĐHC khác thu hồi
QĐHC bị khiếu kiện, lúc này đối tượng bị khiếu kiện không còn, thì có thể xảy ra
các trường hợp cần giải quyết sau đây:
+ Trường hợp người khởi kiện rút đơn khởi kiện, thì Tòa án áp dụng điểm b
khoản 1 Điều 143 của luật TTHC ra quyết định đình chỉ việc giải quyết vụ án.
+ Trường hợp người khởi kiện không rút đơn khởi kiện, thì Tòa án tiếp tục
giải quyết vụ án theo thủ tục chung và tùy vào từng trường hợp cụ thể mà có quyết
định đúng pháp luật.
Ba là: Hạn chế về chuyên môn nghiệp vụ và kỹ năng xét xử của Thẩm phán
khi giải quyết các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân cấp tỉnh
Trong thực tiễn xét xử vẫn còn những Thẩm phán nói chung, Thẩm phán
TAND cấp tỉnh nói riêng nhận thức về các quy định của pháp luật chưa đúng, cho
nên còn lúng túng trong giải quyết án, thậm chí giải quyết vụ việc không đúng với
quy định của pháp luật. Những hạn chế về nhận thức pháp luật của những người
tiến hành tố tụng, nhất là Thẩm phán - chủ tọa phiên tòa được biểu hiện tập trung ở
một số lĩnh vực như: cách hiểu về thời hiệu khởi kiện, đối tượng khởi kiện không
đúng; việc xác định người bị kiện là ai, cá nhân hay tổ chức nhiều khi còn lúng
túng; áp dụng pháp luật nội dung trong một số trường hợp chưa chuẩn xác... Bởi
vậy, tỷ lệ án có kháng cáo, kháng nghị để xét xử theo trình tự phúc thẩm còn nhiều
(70%) so với tổng số án mà TAND cấp tỉnh xét xử sơ thẩm. Tỷ lệ án do TAND cấp
tỉnh xử bị cấp phúc thẩm (Tòa cấp cao) sửa và bị hủy còn ở mức độ cao (Sửa là
5,8%; hủy là 11,16 % so với tổng số án mà TAND cấp tỉnh xử sơ thẩm, 20,6 % so
với số án mà TAND cấp tỉnh xét xử sơ thẩm có kháng cáo, kháng nghị). Những hạn
chế, thiếu sót trong xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh được thể hiện ở một số
lĩnh vực cụ thể như sau:
97
- Nhận thức về xác định thời hiệu khởi kiện không đúng.
Trong thực tiễn giải quyết án hành chính cho thấy, một số Tòa án còn lúng
túng trong việc nhận thức và áp dụng các quy định của pháp luật về cách tính thời
hiệu khởi kiện nên đã cho rằng thời hiệu khởi kiện đã hết và đã trả lại đơn khởi
kiện, không thụ lý giải quyết đã làm ảnh hưởng tới quyền khởi kiện của đương sự.
Theo Điều 116 Luật TTHC thì thời hiệu khởi kiện VAHC được quy định
như sau: Đối với QĐHC, HVHC, QĐKLBTV là 01 năm, kể từ ngày nhận được
hoặc biết được QĐHC, HVHC, QĐKLBTV; 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết
định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh; từ ngày nhận được
thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri hoặc kết
thúc thời hạn giải quyết khiếu nại mà không nhận được thông báo kết quả giải quyết
khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri đến trước ngày bầu cử 05 ngày.
Trường hợp vì sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác làm
cho người khởi kiện không khởi kiện được trong thời hạn quy định tại Điểm a
và Điểm b Khoản 2 Điều 116 thì thời gian có sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại
khách quan khác không tính vào thời hiệu khởi kiện. Thời hiệu khởi kiện cũng đã
được hướng dẫn cụ thể tại Điều 12 Chương II tại Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP
ngày 29/7/2011 của Hội đồng Thẩm phán TANDTC và Điều 3 Nghị quyết
56/2010/QH12 ngày 24/11/2010 của Quốc hội như sau:
Trong thời hạn 1 năm kể từ ngày Luật TTHC có hiệu lực, người khiếu nại
đã thực hiện việc khiếu nại QĐHC, HVHC về quản lý đất đai đến Chủ tịch UBND
huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực
thuộc Trung ương từ ngày 01 tháng 6 năm 2006 đến ngày Luật này có hiệu lực, nếu
khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng người khiếu nại
không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại thì có quyền khởi kiện tại TAND
theo quy định của Luật TTHC [35].
Khoản 1 Điều 4 Nghị quyết số 01/2011/NQ-HĐTP của Hội đồng Thẩm
phán TANDTC hướng dẫn: Tòa án chỉ thụ lý giải quyết khiếu kiện QĐHC, HVHC
về quản lý đất đai (nội dung quản lý nhà nước về đất đai) được quy định tại Điều 3
Nghị quyết 56 khi đủ các điều kiện theo quy định của pháp luật.
98
Việc khiếu nại liên quan đến lĩnh vực quản lý đất đai nói trên phải gửi đúng
người có thẩm quyền đó là Chủ tịch UBND cấp huyện hoặc cấp tỉnh thì mới xem là
khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết.
Ví dụ: Bà Nguyễn Thị A kiện hành vi cưỡng chế giao đất của Chủ tịch
UBND quận X, hành vi cưỡng chế diễn ra năm 1996, bà A khiếu nại nhiều nơi, gửi
đến Văn phòng Quốc hội và nhiều nơi khác... từ năm 1996. Đến tháng 5 năm 2011,
bà A khởi kiện ra TAND quận X, Tòa cấp sơ thẩm thụ lý vụ án theo Điều 3, Nghị
quyết 56/2010/QH12 ngày 24/11/2010 của Quốc hội và bác yêu cầu khởi kiện của
bà A. Bà A kháng cáo, cấp phúc thẩm đã kiểm tra toàn bộ hồ sơ cũng như đề nghị
UBND quận X kiểm tra toàn bộ hồ sơ khiếu nại của bà A xem là bà A có khiếu nại
đến Chủ tịch UBND quận X không, tại phiên tòa bà A cũng cho rằng mình khiếu
nại liên tục từ 1996 đến năm 2011, nhưng không chứng minh được là gửi đơn khiếu
nại đến Chủ tịch UBND quận X. Vì vậy, cấp phúc thẩm đã căn cứ Khoản 3 Điều 4
Nghị quyết 01/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng Thẩm phán
TANDTC hủy bản án sơ thẩm và đình chỉ giải quyết vụ án do không còn thời hiệu
khởi kiện và cũng không thuộc trường hợp Điều 3 Nghị quyết 56/2010/QH12 ngày
24/11/2010 của Quốc hội.
- Yếu kém về nghiệp vụ trong việc xác định đối tượng khởi kiện trong VAHC
của TAND cấp tỉnh.
Đối tượng khởi kiện VAHC là những QĐHC cá biệt, HVHC… Tuy nhiên,
trong thực tế việc xác định QĐHC, HVHC đó có phải là đối tượng khởi kiện hay
không? Tòa án có thụ lý giải quyết hay không? Nhiều trường hợp Tòa án có nhận
thức chưa thống nhất để xác định rằng có thụ lý hay không. Trong trường hợp thỏa
mãn các điều kiện về đối tượng khởi kiện thì Tòa án phải thụ lý giải quyết theo thủ
tục chung.
Theo Điều 30 Luật TTHC quy định các khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải
quyết của Tòa án, trong đó “Khiếu kiện QĐHC, HVHC, trừ các QĐHC, HVHC
thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao
theo danh mục do Chính phủ quy định và các QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của
cơ quan, tổ chức”. Theo quy định này thì những quyết định sau đây không phải là
đối tượng KKHC:
99
+ Quyết định mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức. Ví dụ: Văn bản
của Phòng Tài nguyên môi trường quận trả lời quyết định thu thập chứng cứ
của Tòa án thì văn bản của Phòng Tài nguyên quận không phải là đối tượng
khởi kiện của VAHC.
+ Quyết định hành chính nằm trong danh mục các QĐHC, HVHC thuộc
phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo
Nghị định số 49/2012/NĐ-CP ngày 04/6/2012 của Chính phủ.
+ Quyết định thu hồi đất tổng thể hoặc phê duyệt phương án bồi thường, giải
phóng mặt bằng không có danh sách kèm theo hoặc không có văn bản quy định chi
tiết đối với từng hộ, cá nhân có ảnh hưởng quyền lợi, nghĩa vụ của đương sự. Trong
trường hợp quyết định thu đất mang tính tổng thể nhưng có danh sách kèm theo
hoặc có bản quy định chi tiết đối với từng hộ gia đình, cá nhân kèm theo, qua đó
xác định được cụ thể quyền và lợi ích của cá nhân, cơ quan, tổ chức, hộ gia đình
như thế nào thì họ có quyền khởi kiện VAHC đối với phần xác định cụ thể đó.
Ví dụ: Quyết định phê duyệt phương án bồi thường đối với khu đất thuộc xã
A, huyện B. Quyết định này không nêu rõ cá nhân, hộ nào bị ảnh hưởng thì quyết
định phê duyệt này không phải là đối tượng khởi kiện. Nhưng cũng quyết định đó
có kèm theo danh sách từng hộ gia đình, cá nhân, thì quyết định phê duyệt phương
án là đối tượng khởi kiện VAHC.
- Lúng túng về việc xác định thẩm quyền giải quyết thuộc về TAND cấp
huyện, hay cấp tỉnh:
Theo Điều 31,32 của Luật TTHC năm 2015 thì TAND cấp huyện có thẩm
quyền xét xử sơ thẩm khiếu kiện QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật buộc thôi việc
của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền thuộc cơ quan, tổ chức từ cấp huyện trở
xuống trên cùng địa giới hành chính với TAND cấp huyện đó.
+ Tòa án nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền giải quyết theo thủ tục phúc thẩm
các bản án, quyết định của TAND cấp huyện bị kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục
phúc thẩm; giải quyết theo thủ tục sơ thẩm các khiếu kiện QĐHC, HVHC, quyết
định kỷ luật buộc thôi việc của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền thuộc cơ
quan, tổ chức, người có thẩm quyền thuộc cơ quan, tổ chức cấp tỉnh trên cùng địa
100
giới hành chính với TNND cấp tỉnh đó; các khiếu kiện, QĐHC, HVHC, quyết định
kỷ luật buộc thôi việc của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền thuộc cơ quan, tổ
chức trung ương, người có thẩm quyền thuộc các cơ quan này mà người khởi kiện
cư trú, làm việc hoặc có trụ sở trên cùng địa giới hành chính với Tòa án đó; các
khiếu kiện quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh thuộc thẩm quyền của TAND cấp
huyện mà TAND cấp tỉnh lấy lên giải quyết. Tòa cấp cao thuộc TANDTC có thẩm
quyền giải quyết theo thủ tục phúc thẩm các bản án, quyết định của TAND cấp tỉnh
bị kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm.
Như vậy, thẩm quyền giải quyết của TAND cấp quận huyện, tỉnh thành trong
TTHC khác với Tố tụng dân sự. Cụ thể trong Tố tụng dân sự, một trong những căn
cứ phân biệt thẩm quyền của cấp quận, huyện, tỉnh thành đó là yếu tố nước ngoài;
nhưng trong TTHC căn cứ để phân biệt thẩm quyền cấp huyện, hay cấp tỉnh là căn
cứ vào đối tượng khởi kiện và thẩm quyền ban hành QĐHC bị khởi kiện chứ không
căn cứ vào vụ án có yếu tố nước ngoài hay không.
Sau khi Luật TTHC có hiệu lực, THC cũng đã nhận nhiều VAHC của nhiều
Tòa án cấp huyện chuyển vụ án đến TAND Thành phố Hồ Chí Minh để giải quyết
theo thẩm quyền với lý do người khởi kiện định cư ở nước ngoài. Trong khi đó,
những vụ án này đối tượng KKHC là các quyết định do cơ quan cấp quận, huyện
ban hành. THC đã căn cứ Điều 31, Điều 32 Luật TTHC chuyển hồ sơ về lại với lý
do vụ án không thuộc thẩm quyền giải quyết của TAND cấp tỉnh.
- Hạn chế về xác định thẩm phạm vi quyền phán quyết vụ án theo quy định
của pháp luật
Nhiều trường hợp Thẩm phán chủ tọa phiên tòa tuyên không đúng thẩm
quyền hoặc vượt quá thẩm quyền của HĐXX quy định tại Điều 163 Luật TTHC.
Theo Điều 163 Luật TTHC năm 2011 và Điều 193 Luật TTHC năm 2015
thì HĐXX sơ thẩm có thẩm quyền bác yêu cầu của người khởi kiện; chấp nhận một
phần hoặc toàn bộ yêu cầu của người khởi kiện. Như vậy, bản án phải thể hiện được
nội dung HĐXX xem xét đánh giá toàn bộ yêu cầu của người khởi kiện, không bỏ
sót yêu cầu cũng như không được xét xử vượt quá yêu cầu của họ. Chẳng hạn tại
TAND Thành phố Hồ Chí Minh, THC nhận 08 hồ sơ hành chính bị VKSND Thành
101
phố Hồ Chí Minh kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm do bản án đã tuyên vượt quá
yêu cầu khởi kiện của đương sự, chưa xét đến yêu cầu đương sự.
Nội dung vụ án: Theo đơn khởi kiện bà Phan Thị Thu K trình bày: Năm
2001 UBND huyện N thu hồi của bà diện tích đất 11.206m2 thuộc các thửa 133,
134, 135, 136, 137 và 138 tờ bản đồ số 01 xã P, huyện N để giao cho Công an
Thành phố Hồ Chí Minh. Nhưng trong quá trình đền bù và hỗ trợ thiệt hại, UBND
huyện N đã thực hiện sai các quy định của pháp luật, thực hiện không đúng
phương án đền bù giải tỏa như đã cam kết, xâm hại đến quyền lợi của bà, nên bà
khởi kiện yêu cầu:
+ Ủy ban nhân dân huyện N thực hiện lại trình tự, thủ tục thu hồi đất theo
đúng quy định pháp luật.
+ Phải bố trí cho bà một nền đất ở tại khu tái định cư là 300m2 theo đúng
phương án thỏa thuận trước khi thu hồi đất.
+ Hủy bỏ Thông báo số 72/TB-UBND ngày 07/5/2009 và Công văn số
332/CV-BT ngày 15/10/2007 của UBND huyện N và Ban Bồi thường giải phóng
mặt bằng huyện N.
Tòa án nhân dân huyện N đã tuyên xử: Không chấp nhận yêu cầu khởi kiện
của bà Phan Thị Thu K đòi hủy bỏ Biên bản hiệp thương đền bù ngày 06/9/2001
của UBND huyện N và yêu cầu UBND huyện N thực hiện lại trình tự, thủ tục thu
hồi đất.
Trong VAHC này, bà K có 3 yêu cầu cụ thể là buộc UBND huyện N thực
hiện lại trình tự, thủ tục thu hồi đất theo đúng quy định pháp luật; bố trí cho bà một
nền đất ở tại khu tái định cư là 300m2 theo đúng phương án thỏa thuận trước khi thu
hồi đất. Hủy bỏ Thông báo số 72/TB-UBND ngày 07/5/2009 và Công văn số
332/CV-BT ngày 15/10/2007 của UBND huyện N và Ban Bồi thường giải phóng
mặt bằng huyện N. Bà K không yêu cầu hủy biên bản hiệp thương nhưng Tòa án
huyện N lại tuyên xử không chấp nhận yêu cầu khởi kiện của bà K về việc hủy biên
bản hiệp thương là vượt quá yêu cầu khởi kiện của đương sự, bên cạnh đó cũng
chưa xem xét đến các yêu cầu khởi kiện của đương sự là vi phạm tố tụng nghiêm
trọng, cấp phúc thẩm không thể khắc phục được, buộc phải hủy 8 vụ án nói trên.
102
- Hạn chế về việc xác định người bị kiện là cá nhân hay tổ chức.
Theo Khoản 7 Điều 3 Luật TTHC, Điều 2 Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP
ngày 29/7/2011 của Hội đồng Thẩm phán TANDTC đã hướng dẫn vấn đề này như
sau: Để xác định người bị kiện khi nào là cá nhân, khi nào là cơ quan, tổ chức thì
phải căn cứ vào quy định của pháp luật về thẩm quyền giải quyết vụ việc đó.
Trường hợp có nhiều luật cùng quy định thẩm quyền ra QĐHC hoặc thực hiện
HVHC về một lĩnh vực quản lý thì việc xác định thẩm quyền của người bị kiện khi
nào là cá nhân, khi nào là cơ quan, tổ chức phải căn cứ vào luật chuyên ngành.
Ví dụ 1: Căn cứ vào Điều 38 Luật Xử lý VPHC được Quốc hội thông qua
ngày 20/6/2012 thì thẩm quyền xử phạt hành chính là Chủ tịch UBND quận huyện.
Do đó, người bị kiện trong quyết định xử phạt hành chính phải là Chủ tịch UBND
quận huyện. Căn cứ vào Điều 44 Luật Đất đai quy định thẩm quyền ban hành quyết
định thu hồi đất là UBND cấp huyện, do đó người bị kiện trong VAHC khiếu kiện
quyết định thu hồi đất phải là UBND cấp huyện.
Một vấn đề nữa cũng cần phải được hiểu rõ trong việc xác định người bị kiện
có phải là người được ủy quyền ban hành quyết định hay người có thẩm quyền ban
hành quyết định: Theo quy định của Điều 54 Luật Xử lý VPHC được Quốc hội
thông qua ngày 20/6/2012 thì người có thẩm quyền xử phạt VPHC có thể giao
quyền cho cấp phó thực hiện thẩm quyền xử phạt VPHC. Tuy nhiên, việc giao
quyền này phải bằng văn bản quy định rõ phạm vi, nội dung, thời hạn giao quyền.
Như vậy, trong trường hợp này, người có thẩm quyền ban hành quyết định là người
ủy quyền chứ không phải là người được ủy quyền và người bị kiện trong VAHC
phải là người đã ủy quyền cho cấp dưới ban hành quyết định đó.
Ví dụ 2: Chủ tịch UBND quận T có văn bản ủy quyền nội bộ cho phó chủ
tịch ký các quyết định xử phạt hành chính trong lĩnh vực xây dựng. Ngày
01/3/2014, Phó Chủ tịch UBND quận T ban hành quyết định xử phạt hành chính
trong lĩnh vực xây dựng đối với chủ hộ của căn nhà số 10/1 đường N quận T. Như
vậy, mặc dù Phó Chủ tịch được ủy quyền ký quyết định, nhưng khi xác định người
bị kiện trong VAHC này phải là người mà Luật quy định có thẩm quyền ban hành
xử phạt, đó là Chủ tịch UBND quận T chứ không thể xác định người bị kiện là ông
Phó Chủ tịch UBND quận.
103
- Sai về yêu cầu của đương sự được tái định cư không phải là đối tượng
khởi kiện trong vụ án khiếu kiện quyết định bồi thường hỗ trợ tái định cư.
Người khởi kiện là ông Lê Văn N khởi kiện đề nghị hủy Quyết định số
51/QĐ-UBND Ngày 19/7/2007 của UBND tỉnh X về việc bồi thường, hỗ trợ thiệt
hại cho hộ ông có nhà đất bị giải tỏa trong dự án đầu tư xây dựng tuyến đường nối
từ đường Nguyễn Văn Linh đến cầu Phú Mỹ, đề nghị được xem xét giao hai nền tái
định cư.
Cấp sơ thẩm đã xét xử vụ án, bác yêu cầu khởi kiện của ông N, riêng đối với
yêu cầu được tái định cư thì nhận định như sau: “xét thấy yêu cầu về việc tái định cư
không phải là đối tượng khiếu kiện VAHC theo quy định pháp luật, nên HĐXX
không xét vì vậy đình chỉ giải quyết đối với yêu cầu bố trí tái định cư của ông N…”.
Từ đó phần quyết định của bản án sơ thẩm đã quyết định: “Đình chỉ giải quyết đối
với yêu cầu bố trí tái định cư của ông N…”.
Vấn đề cần quan tâm là: Yêu cầu được tái định cư nằm trong yêu cầu hủy
quyết định về bồi thường hỗ trợ tái định cư, không thể tách rời, cấp sơ thẩm nhận
định yêu cầu về việc tái định cư… không phải là đối tượng khiếu kiện VAHC và
đình chỉ giải quyết đối với yêu cầu bố trí tái định cư của ông N là không đúng.
Trong trường hợp này cần phải xem xét yêu cầu tái định cư của đương sự trong bản
án có cơ sở hay không có cơ sở, từ đó chấp nhận hay bác yêu cầu này của đương sự
chứ không đình chỉ giải quyết.
- Hạn chế về kỹ năng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh.
Nhìn chung kỹ năng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh cơ bản đã có
những bước chuyển biến tích cực. Việc nhận diện đương sự, đối tượng xét xử, cách
thức, trình tự, các bước tiến hành thực hiện thủ tục tố tụng của Thẩm phán đã đảm
bảo chính xác hơn. Tuy nhiên, trong thực tiễn nhiều Thẩm phán còn lúng túng về kỹ
năng giải quyết án hành chính. Sự lúng túng của Thẩm phán được bắt nguồn từ
nhiều nguồn khác nhau, bên cạnh yếu tố về chuyên môn nghiệp vụ, đòi hỏi Thẩm
phán cần phải có “tố chất” về phương pháp giải quyết án, có kiến thức, hiểu biết tối
thiểu về QLHCNN. Trong khi QLHCNN lại vô cùng rộng lớn, nhiều tầng nấc, thứ
bậc, nhiều văn bản của các chủ thể khác nhau có liên quan.
104
Về cơ bản khi giải quyết án hành chính, đòi hỏi Thẩm phán cần phải thực
hiện nhiều kỹ năng khác nhau phù hợp với từng giai đoạn của quá trình giải quyết
án. Chẳng hạn: khi tiếp nhận đơn và hồ sơ khởi kiện, một số Thẩm phán chưa có kỹ
năng nhận diện chính xác về điều kiện của người khởi kiện, của đối tượng khởi
kiện… Trên thực tế, việc xác định một văn bản có phải là QĐHC hay không, có
phải là đối tượng khởi kiện VAHC hay không là không đơn giản, còn gặp khó khăn.
Bởi vì, các tiêu chí đặc trưng của QĐHC (như: tính quyền lực công, sự tác động
trực tiếp của QĐHC đến quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức và cá nhân) đủ “tư
cách” trở thành đối tượng khởi kiện phải trong quy định của pháp luật cũng khó có
khả năng làm rõ cho từng loại quan hệ hành chính cụ thể và chỉ đưa ra được những
tiêu chí cơ bản, đặc trưng chung của QĐHC cá biệt. Do vậy nhiều trường hợp Tòa
án không nhận đơn khởi kiện, cho rằng đối tượng khởi kiện không đúng hoặc trả lại
đơn kiện làm ảnh hưởng tới quyền khởi kiện (quyền được bảo vệ) của đương sự tại
Tòa án.
Kỹ năng đánh giá điều kiện thụ lý vụ án hành chính của một số Thẩm phán
còn thiếu chính xác. Theo quy định của Luật TTHC năm 2015, để xác định có thụ
lý VAHC được hay không thì Thẩm phán phải căn cứ vào bốn yếu tố cơ bản đó là:
(1) Chủ thể khởi kiện, chỉ hợp pháp khi họ có thỏa mãn các điều kiện về chủ thể;
Thời hiệu khởi kiện VAHC phải đảm bảo; Thủ tục khởi kiện phải được tuân theo
đúng quy định của Luật TTHC; (2) Thẩm quyền giải quyết VAHC phải được xác
định rõ Tòa án nào có thẩm quyền giải quyết; (3) vụ việc chưa được giải quyết bằng
bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của cơ quan có thẩm quyền (Tòa án
hoặc cơ quan hành chính có thẩm quyền); (4) Người khởi kiện phải hoàn thành
nghĩa vụ nộp tạm ứng án phí. Tuy nhiên, Điều lúng túng nhất là kỹ năng của Thẩm
phán trong việc xác định thời hiệu khởi kiện còn hay hết. Quan trọng nhất của cách
tính thời hiệu là thời điểm bắt đầu tính thời hiệu. Nhiều Tòa án còn nhầm lẫn
phương pháp tính.
Chẳng hạn, UBND tỉnh A có quyết định giao đất cho Công ty X vào ngày
01/5/2016, đến ngày 01/9/2017 Công ty X tiến hành thi công, cũng ngày này Công
ty Y (liền kề bên cạnh) cho rằng việc giao đất của UBND tỉnh A đã giao chồng lấn
sang một phần diện tích đất của Công ty Y, công ty Y đã khởi kiện yêu cầu TAND
105
tỉnh A hủy quyết định giao đất cho Công ty X. Sau khi nhận đơn khởi kiện và hồ sơ
đính kèm, TAND tỉnh A trả lại đơn khởi kiện cho Công ty Y với lý do là đã hết thời
hiệu khởi kiện (Quyết định giao đất ngày 01/5/2016 mà đến ngày 01/9/2017 công ty
Y mới khởi kiện, đã hết một năm, thời hiệu khởi kiện VAHC). Trong trường hợp
này, kỹ năng xác định thời hiệu khởi kiện VAHC của TAND tỉnh A là không đúng
với quy định của Luật TTHC. Mặc dù quyết định giao đất cho công ty X đã hơn
một năm, nhưng công ty Y mới biết quyết định này ở thời điểm công ty X thi công
(tức ngày 01/9/2017) thì thời hiệu khởi kiện VAHC của công ty Y phải tính thời
điểm bắt đầu của thời hiệu là ngày 01/9/2017 trở đi, chứ không phái ngày 01/5/2016
(ngày ban hành quyết định giao đất cho công ty X). Như vậy, kỹ năng xác định thời
hiệu của Thẩm phán trong trường hợp này là không bảo đảm theo quy định của
pháp luật, làm ảnh hưởng tới quyền khởi kiện của công ty Y.
Kỹ năng quản lý và điều hành phiên tòa của Thẩm phán nhiều khi chưa thực
sự “chuyên nghiệp”, còn nặng về áp đặt, quy chụp. Thẩm phán chủ tọa phiên tòa là
người có trách nhiệm cao nhất đối với công tác điều hành phiên tòa, đại diện cao
nhất cho quyền lực nhà nước trong quá trình xét xử. Bảo đảm tranh tụng là một
trong những yêu cầu quan trọng của cải cách tư pháp và của Hiến pháp năm 2013.
Về nguyên tắc việc tranh tụng phải được bảo đảm trong suốt quá trình xét xử chứ
không chỉ tại phiên tòa. Trong thực tế nhiều Thẩm phán không hiểu hết nội hàm của
“tranh tụng” là để bảo đảm quyền và nghĩa vụ của những người tham gia tố tụng.
Tranh tụng trong xét xử phải được thực hiện từ tranh tụng về điều kiện thụ lý vụ án;
về điều kiện đưa vụ án ra xét xử; tranh tụng tại phiên tòa. Tiếp đến để đảm bảo chất
lượng tranh tụng, Thẩm phán phải xác định các nội dung cần tranh tụng, điều hành
tranh tụng và bảo đảm rằng các bên đương sự phải nêu quan điểm, lập luận của
mình trong từng vấn đề đã được xác định. Một vấn đề quan trọng khác là để tranh
tụng thực sự dân chủ, công bằng, khách quan thì các tài liệu, chứng cứ trong vụ án
phái được minh bạch, công khai, các bên đều có quyền và đều được tiếp cận như
nhau. Một số Tòa án hiểu rất phiến diện rằng tranh tụng chỉ được thực hiện tại phiên
tòa là không đúng. Mặt khác, kỹ năng điều hành phiên tranh tụng của Thẩm phán
nhiều khi không chuẩn mực, thường can thiệp sâu, hướng tới bên có lợi thế.
106
Một thiếu sót trong thực tiễn hiện nay của nhiều Tòa án là không tạo điều
kiện để người đại diện theo ủy quyền, người khởi kiện có cơ hội tranh luận với
người có thẩm quyền ban hành quyết định hoặc có HVHC bị khiếu kiện hoặc ít nhất
là người nắm rõ về việc quản lý, điều hành lĩnh vực liên quan đến khiếu kiện của
đương sự để làm rõ bản chất vụ việc.
Kỹ năng soạn thảo văn bản TTHC của TAND cấp tỉnh vẫn còn nhiều sai sót
cần phải được chấn chỉnh nhằm đảm bảo chuẩn mực cả về nội dung và hình thức
văn bản theo quy định. Thực chất các văn bản TTHC do Tòa án, Thẩm phán soạn
thảo và ban hành nhưng mang ý chí, tính quyền lực nhà nước, Tòa án nhân danh
quyền lực nhà nước, đại diện cho quyền lực nhà nước, các đối tượng bị tác động bởi
các văn bản tố tụng đều phải có nghĩa vụ chấp hành, nếu không tự giác sẽ bị cưỡng
chế tư pháp. Đồng thời văn bản tố tụng của Tòa án mang tính pháp lý cao, làm phát
sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quan hệ pháp luật. Văn bản TTHC mang tính đặc
thù nghiệp vụ. Bởi vậy, đòi hỏi Thẩm phán phải có kỹ năng cần thiết để soạn thảo
các loại văn bản TTHC, đặc biệt là bản án, quyết định của Tòa án.
Bản án, quyết định của Tòa án là sản phẩm của cả một chuỗi hoạt động tố
tụng của những người tiến hành tố tụng. Quyết định những vấn đề liên quan đến
quyền và nghĩa vụ của các bên trong quan hệ tranh chấp. Nội dung bản án thể hiện
kỹ năng đánh giá, sử dụng chức cứ; kỹ năng áp dụng pháp luật; phản ánh trình độ
nhận thức về chính trị - pháp lý, văn hóa - xã hội, nhất là trình độ nhận về lĩnh vực
QLHCNN của chính quyền địa phương. Thực tế cho thấy những thiếu sót trong bản
án, quyết định của Tòa án thể hiện ở những vấn đề sau:
Việc nhận xét, đánh giá các tình tiết, chứng cứ bảo đảm tính logic chưa cao;
thường hay trùng lặp giữa phần nhận thấy với phần xét thấy của HĐXX; một số
Thẩm phán chưa xác định được những vấn đề, những tình tiết, chứng cứ có tính
chất “cốt lõi - nền tảng” để khai thác, nhấn mạnh trong lập luận để giải bảo đảm tính
thuyết phục. Cá biệt, có những bản án hành chính còn sử dụng ngôn ngữ không phù
hợp với văn phong hành chính, sai sót về dữ kiện, số liệu, thời gian, không gian, các
thông tin về đương sự, thậm chí áp dụng pháp luật không đúng (hoặc quy định đó
đã được thay thế hoặc quy định đó không điều chỉnh quan hệ đang tranh chấp…),
nên phải đính chính bản án. Có những bản án, quyết định của HĐXX tuyên không
107
cụ thể, rõ ràng nên trong quá trình thực hiện rất khó khăn, vướng mắc. Cơ quan
THADS, đương sự phải yêu cầu giải thích án tạo tâm lý căng thẳng cho cả người thi
hành công vụ và các đương sự, hao tốn thời gian, vật chất không đáng có cho nhà
nước và xã hội.
Bốn là: Tỷ lệ số lượng bản án, quyết định của TAND cấp tỉnh bị sửa, hủy vẫn
ở mức độ cao
Kết quả xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh (kể cả xét xử sơ thẩm và xét
xử phúc thẩm của TAND cấp tỉnh) khi có kháng cáo, kháng nghị mà bị sửa, nhất là
bị hủy án là điều “tối kỵ” đối với Thẩm phán nói riêng và Tòa án nói chung. Nhất là
bị sửa hoặc bị hủy án do lỗi chủ quan của Thẩm phán, điều này phản ánh ở mức độ
cao của chất lượng xét xử. TAND Tối cao, không phải là không có lý khi đặt ra
những chỉ tiêu cụ thể đối với hoạt động xét xử của từng Thẩm phán trong năm. Một
mặt vừa để lấy đó làm mục tiêu phấn đấu của từng cá nhân Thẩm phán, đề cao trách
nhiệm, kỹ năng, kỹ thuật giải quyết án hành chính. Mặt khác, lấy đó làm chỉ tiêu thi
đua hàng năm và cũng là tiêu chí đánh giá chất lượng xét xử của Thẩm phán trong
năm và trong cả nhiệm kỳ Thẩm phán.
Theo quy định xử lý trách nhiệm người giữ chức danh tư pháp trong Tòa án
nhân dân (ban hành kèm theo Quyết định số 120/QĐ-TANDTC ngày 19/6/2017
của Chánh án TANDTC) thì chỉ tiêu xét xử hàng năm của Thẩm phán phải giải
quyết xong 80% số lượng án được giao. Trong đó chỉ được phép số án bị sửa
không quá 03%, số án bị hủy không được vượt quá 1,16% số lượng án xét xử
trong năm [108]. Trường hợp vi phạm một trong ba chỉ tiêu nêu trên thì năm đó
Thẩm phán không được xem xét, bình xét thi đua. Đồng thời khi đến thời hạn tái
bổ nhiệm phải được xem xét, kiểm điểm cẩn trọng. Nói cách khác, không thỏa
mãn tiêu chí tái bổ nhiệm Thẩm phán. Trường hợp số lượng án bị sửa, bị hủy
nhiều do lỗi chủ quan thì Thẩm phán đó phải chấm rứt xét xử, luân chuyển đảm
đương nhiệm vụ khác (không được làm nhiệm vụ xét xử nữa) vì năng lực xét xử
không đạt yêu cầu. Gần đây, TANDTC đã ban hành bản Quy tắc đạo đức người
Thẩm phán với các tiêu chí, quy chuẩn cụ thể nhằm nâng cao chất lượng đội ngũ
Thẩm phán nhằm bảo đảm chất lượng và hiệu quả xét xử nói chung, trong đó có
xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh.
108
Theo số liệu thống kê kết quả xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh trong
bẩy năm (từ năm 2011 đến năm 2017) cho thấy, tỷ lệ án có kháng cáo, kháng nghị
là 60,7% (1.427 vụ/2.349 vụ); tỷ lệ án xét xử sơ thẩm của TAND cấp tỉnh bị TAND
cấp cao xét xử phúc thẩm xử y án là 76,5% (1.092 vụ/1.427 vụ); tỷ lệ án Tòa cấp
cao sửa án là 9,74% (139 vụ/1.427 vụ); tỷ lệ án bị hủy là 14,4% (206 vụ/1.427 vụ).
Như vậy, tỷ lệ án mà TAND cấp tỉnh xét xử sơ thẩm bị hủy bình quân hàng năm là
khá cao [101]; [102]; [104]; [105]; [106]; [107]; [109]. Trong đó chủ yếu bị hủy do
lỗi chủ quan của Thẩm phán.
Nguyên nhân hủy án sơ thẩm được tập trung ở một số lỗi cơ bản là: do vi
phạm nghiêm trọng quy định của Luật TTHC (đình chỉ việc giải quyết vụ án không
đúng; xác định sai về thời hiệu khởi kiện VAHC; xác định đối tượng khởi kiện
không đúng; xét xử không đúng thẩm quyền; xác định sai người bị kiện…). Hoặc
do lỗi áp dụng pháp luật nội dung để giải quyết vụ án không chính xác (áp dụng sai
căn cứ pháp lý; đánh giá tính hợp pháp của QĐHC, HVHC, QĐKLBTV không
chuẩn xác…). Cá biệt có những Thẩm phán cũng không phân biệt được thế nào là
QĐHC cá biệt, thế nào là QĐHC quy phạm. Hoặc còn nhầm lẫn giữa QĐHC với
HVHC, không nhận diện được QĐHC.
Chẳng hạn: ông A bị thu hồi đất để nhà nước làm đường giao thông. Sau khi
nhận được quyết định thu hồi ông A không đồng ý và đã khiếu nại đến chủ tịch
UBND huyện X. Sau khi nhận được đơn khiếu nại, Chủ tịch UBND huyện X đã
ban hành công văn trả lời đơn ông A là không chấp nhận nội dung khiếu nại, do
khiếu nại không có căn cứ để giải quyết, giữ nguyên quyết định thu hồi đất đối với
ông A. Sau đó ông A khởi kiện VAHC tới TAND tỉnh Y. TAND tỉnh Y trả lại đơn
khởi kiện VAHC cho ông A, với lý do công văn trả lời đơn của UBND huyện X
không phải là QĐHC cá biệt cho nên không thuộc đối tượng khởi kiện. Trong
trường hợp này, TAND tỉnh Y hiểu sơ cứng và không đúng về QĐHC. Tại khoản 1,
Điều 1 Nghị quyết số 02/2011 của TANDTC đã hướng dẫn cụ thể về QĐHC: bằng
văn bản không lệ thuộc vào hình thức văn bản chỉ cần một điều kiện rằng: văn bản
đó có nội dung quyết định thì được xác định đó là QĐHC cá biệt và nó thuộc đối
tượng khởi kiện VAHC.
Việc hủy án sơ thẩm để xét xử lại là cần thiết trong TTHC. Trong quá trình
thụ lý, giải quyết VAHC, một số Thẩm phán của TAND các cấp do không nghiên
109
cứu kỹ các quy định của pháp luật có liên quan đến việc giải quyết vụ án. Do vậy,
khi xét xử, đưa ra các quyết định tại bản án không có căn cứ pháp luật.
Ví dụ: Ngày 01/3/2012, UBND tỉnh L ban hành Quyết định số 231/QĐ-UB
thu hồi diện tích đất 89,4m2 do ông T đang sử dụng với lý do là đất công thuộc
quyền quản lý của Nhà nước; nhưng không quy định hoặc gia hạn ngày nào ông T
phải giao lại đất và Nhà nước tổ chức thu hồi đất.
Không đồng ý với nội dung quyết định, ông T đã khiếu nại và khởi kiện
VAHC đối với quyết định trên. TAND tỉnh L đã thụ lý giải quyết vụ án. Ngày
17/12/2012, đại diện các cơ quan chức năng tại địa phương đã lập biên bản VPHC
đối với ông T với lý do ông T không thực hiện quyết định thu hồi đất nói trên. Căn
cứ biên bản VPHC này, Chủ tịch UBND thành phố L thuộc tỉnh L ban hành Quyết
định số 11/QĐ-XPHC ngày 10/01/2013 xử phạt VPHC trong lĩnh vực quản lý, sử
dụng đất đai đối với ông T, với lý do ông T đã có hành vi kéo dài thời hạn chấp
hành Quyết định thu hồi đất số 231/QĐ-UB ngày 01-2-2007 của UBND tỉnh L, vi
phạm quy định tại Điều 19 Nghị định 182/2004/NĐ-CP ngày 29-10-2004 của
Chính phủ về xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai (Nội dung Điều 19 quy định:
Phạt tiền từ 500.000đ đến 3.000.000đ đối với hành vi cố ý trốn tránh, chây ì không
trả lại đất đúng thời hạn trả lại đất theo quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà
nước có thẩm quyền mà phương án bồi thường đã được thực hiện theo quy định
của pháp luật).
Ông T tiếp tục khiếu nại và khởi kiện VAHC đối với quyết định xử phạt
VPHC nói trên tại TAND thành phố L, tỉnh L. Tòa án cấp sơ thẩm và Tòa án cấp
phúc thẩm khi xét xử đã bác yêu cầu khởi kiện, giữ nguyên quyết định xử phạt
VPHC số 11/QĐ-XPHC ngày 10/1/2013 của Chủ tịch UBND thành phố L, là
không có căn cứ pháp luật, bởi lẽ:
Tại Quyết định thu hồi đất số 231/QĐ-UB ngày 01/3/2012 của UBND tỉnh L
đã không ấn định thời gian ông T phải giao trả đất bị thu hồi hoặc tổ chức thu hồi
đất. Mặt khác, quyết định thu hồi đất, ông T đang khiếu nại và UBND tỉnh chưa giải
quyết khiếu nại, nên chưa đủ căn cứ để cho rằng diện tích đất bị thu hồi thuộc quyền
quản lý của Nhà nước hay thuộc quyền sử dụng hợp pháp của ông T và cũng không
đủ căn cứ để cho rằng, ông T đã có hành vi kéo dài thời hạn chấp hành Quyết định
110
thu hồi đất, vi phạm quy định tại Điều 19 Nghị định 182/2004/NĐ-CP ngày
29/10/2004 của Chính phủ về xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai.
Do đó, việc Chủ tịch UBND thành phố L áp dụng quy định tại Điều 19 Nghị
định 182/2004/NĐ-CP ban hành Quyết định số 11/QĐ-XPHC ngày 10/1/2005 xử
phạt VPHC đối với ông T là không đúng pháp luật; khi xét xử, Tòa án lại giữ
nguyên quyết định này là không có căn cứ pháp luật. Cho nên, bản án đã bị hủy để
xét xử lại.
3.2.2.2. Nguyên nhân của hạn chế
* Nhóm nguyên nhân chủ quan
Thứ nhất: Nguyên nhân về đạo đức nghề nghiệp
Những hạn chế, yếu kém trong quá trình giải quyết án hành chính của TAND
cấp tỉnh hiện nay, một trong những nguyên nhân là phẩm chất đạo đức của một bộ
phận Thẩm phán, thư ký tòa án chưa thực sự chuẩn mực. Một mặt, bị tác động bởi
cơ chế thị trường, ảnh hưởng của lợi ích (bao gồm cả lợi ích vật chất, lợi ích chính
trị) dẫn đến quá trình giải quyết một số VAHC chưa thực sự vô tư, khách quan theo
hướng mang lại lợi thế cho phía cơ quan công quyền, cho cán bộ, công chức nhà
nước. Phía tổ chức và công dân (người khởi kiện) thường ở trong hoàn cảnh “yếu
thế” trong phán quyết của tòa án. Mặt khác, do lợi ích chính trị, tổ chức nên còn e
ngại đối với các cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan HCNN
nên dẫn đến vừa đùn đẩy, né tránh xét xử án hành chính, vừa “câu giờ” xem thái độ,
vừa đưa ra phán quyết có lợi cho người bị kiện.
Năm 2017, TANDTC đã xây dựng Quy chế kiểm tra trong TAND, quy định
xử lý trách nhiệm người giữ chức danh tư pháp trong TAND. Tập trung kiểm tra
những lĩnh vực dễ phát sinh tiêu cực như: chấp hành pháp luật về tuyển dụng, điều
động, bổ nhiệm, luân chuyển, biệt phái cán bộ, công chức; việc công khai minh
bạch tài chính; tinh thần thái độ phục vụ nhân dân của cán bộ, công chức. Thông
qua kiểm tra đã kịp thời phát hiện rút kinh nghiệm những thiếu sót trong hoạt động
quản lý, điều hành của TAND cấp tỉnh. Trong năm 2017, thông qua công tác thanh
tra, kiểm tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo đã xử lý kỷ luật 18 công chức thuộc
TAND địa phương (trong đó, buộc thôi việc 02 trường hợp, hạ bậc lương 01 trường
hợp, cảnh cáo 06 trường hợp, khiển trách 08 trường hợp, xử lý về hình sự 01 trường
111
hợp). Ngoài ra, các Tòa án địa phương quyết định kỷ luật hình thức khiển trách đối
với 17 cán bộ, công chức, người lao động có vi phạm chính sách dân số, kế hoạch
hóa gia đình [101].
Thứ hai: Về nhận thức, trình độ chuyên môn nghiệp vụ của những người
tiến hành tố tụng hành chính
Xét xử các VAHC là một trong những hoạt động khá mới đối với Tòa án.
Mặt khác, hoạt động quản lý HCNN rất rộng, đa dạng, bao trùm hầu hết các lĩnh
vực trong đời sống xã hội. Theo đó, pháp luật để điều chỉnh các quan hệ hành chính
rất nhiều và phong phú. Để giải quyết được thấu đáo các tranh chấp hành chính đòi
hỏi Thẩm phán phải có kiến thức sâu về pháp luật, kiến thức rộng trên nhiều lĩnh
vực khác nhau: kinh tế, văn hóa - xã hội, phong tục tập quán…Đặc biệt là kiến thức
về QLHCNN. So với yêu cầu Thẩm phán TAND cấp tỉnh nói chung vẫn chưa đáp
ứng được yêu cầu.
Những người tham gia giải quyết các VAHC của TAND cấp tỉnh về kiến
thức QLHCNN vẫn còn những hạn chế, hầu chưa được đào tạo một cách cơ bản về
kiến thức QLHCNN, thực tiễn quản lý hành chính học cũng chưa được trải qua.
Như vậy về lý thuyết QLHCNN cũng chưa được đào tạo, về thực tế họ cũng chưa
được trải nghiệm, vậy mà bổn phận của họ lại phải đưa ra phán quyết đúng - sai về
lĩnh vực đó. Công tác bồi dưỡng cơ bản và cần thiết về QLHCNN cũng chưa thực
sự được coi trọng. Một số cán bộ chưa nắm vững và không kịp thời cập nhật các
quy định của pháp luật về QLHCNN cũng như quy phạm điều chỉnh hoạt động xét
xử VAHC. Trong công tác chuyên môn còn vi phạm điều kiện khởi kiện và thụ lý
VAHC. Đường lối giải quyết không đúng khiến cho một số vụ án bị kháng nghị
theo thủ tục giám đốc thẩm.
Trong quá trình thụ lý, giải quyết các VAHC, một số thẩm phán có những
sai sót trong việc nghiên cứu, áp dụng pháp luật không đúng hoặc năng lực, trình độ
chuyên môn còn bị hạn chế… Ngoài ra, khi giải quyết các VAHC, bản lĩnh nghề
nghiệp của thẩm phán chưa cao, còn bị áp lực liên quan đến mối quan hệ với người
có thẩm quyền ban hành QĐHC hoặc cơ quan hành chính bị khiếu kiện. Bên cạnh
đó, còn có những thẩm phán có tâm lý ngại va chạm nên chất lượng xét xử cũng
112
còn có những hạn chế, thậm chí có đưa ra xét xử thì phán quyết không đúng với quy
định của pháp luật. Trong xét xử các VAHC, có một số trường hợp do ngại đụng
chạm với cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền cùng cấp, nên khi xem xét
và thụ lý đơn khởi kiện VAHC của cá nhân, tổ chức, một số người có thẩm quyền
xem xét thụ lý đơn khởi kiện còn đưa ra những lý do không đúng pháp luật để từ
chối việc thụ lý vụ án.
Năng lực những người tiến hành tố tụng như: Thẩm phán, Kiểm sát viên,
HTND từng bước được nâng lên. Tuy nhiên, trình độ năng lực của một bộ phận đội
ngũ những người tiến hành tố tụng như Thẩm phán, Thư ký, Kiểm sát viên, HTND
chưa đáp ứng được yêu cầu, không hiểu đúng, không cập nhật kịp thời các văn bản
và hướng dẫn thi hành pháp luật, trong khi các quan hệ pháp luật hành chính ngày
càng phức tạp; một bộ phận đội ngũ thẩm phán còn trẻ, kinh nghiệm chưa nhiều nên
ảnh hưởng đến chất lượng giải quyết các VAHC trên thực tế. Ngoài ra, nhiều thẩm
phán bị áp lực về tâm lý lo ngại án bị hủy, sửa nên thiếu sự chủ động, chậm đổi mới
về kỹ năng xét xử, gây bức xúc cho các đương sự hoặc giải quyết không đúng,
không đầy đủ, vượt quá yêu cầu của đương sự, dẫn đến bị hủy án hoặc sửa án.
Thứ ba: Nguyên nhân về tinh thần trách nhiệm thực thi công vụ
Lãnh đạo một số TAND cấp tỉnh chưa phát huy đầy đủ tinh thần trách
nhiệm, tính chủ động trong triển khai các nhiệm vụ; năng lực quản lý và điều hành
trong công tác còn hạn chế, lề lối làm việc, thủ tục hành chính - tư pháp tại các
Tòa mặc dù có đổi mới nhưng còn chậm so với yêu cầu. Vẫn còn một số Thẩm
phán, công chức Tòa án còn thụ động, thậm chí ngại xét xử hành chính (vì án
hành chính vừa phức tạp, lại vừa đụng chạm đến nhiều vấn đề nhậy cảm), còn có
biểu hiện đùn đẩy, né tránh hoặc “câu giờ” trong quá trình xét xử VAHC sơ thẩm
và phúc thẩm. ý thức chấp hành kỷ luật, kỷ cương công vụ chưa nghiêm, tinh thần
trách nhiệm, thái độ phục vụ nhân dân chưa tốt nên hiệu quả công tác chưa đáp
ứng được yêu cầu đề ra.
Công tác tập huấn chuyên sâu đối với một số quy định của LTTHC phục vụ
cho hoạt động tố tụng chưa được quan tâm đúng mức, có những nội dung mới chưa
được cập nhật và hướng dẫn kịp thời nên chưa đảm bảo việc vận dụng các quy định
của LTTHC được thống nhất và mang lại kết quả cao.
113
Công tác phối hợp trong hoạt động tố tụng còn nhiều hạn chế, chưa có quy
định cụ thể nhiệm vụ và trách nhiệm của các cơ quan chuyên môn trong công tác
phối hợp cũng như chế tài khi cán bộ các cơ quan chuyên môn không tham gia công
tác phối hợp; đặc biệt vấn đề phối hợp với Sở Tài nguyên và Môi trường, Sở Tài
chính và các cơ quan hữu quan trong việc thẩm định, định giá tài sản, cung cấp
thông tin, tài liệu, chứng cứ chưa được đầy đủ, kịp thời, thậm chí có trường hợp
không cung cấp thông tin cho Tòa án khi đã có yêu cầu. Công tác tuyên truyền quy
định của LTTHC trong nhân dân còn chưa thường xuyên nên sự hiểu biết và nhận
thức của người dân trong việc tuân thủ quy định của LTTHC còn hạn chế.
Nhận thức pháp luật của một số đương sự, kể cả phía người bị kiện (thường
là cơ quan hành chính nhà nước hoặc cán bộ, công chức) còn nhiều vấn đề cần
phải được bổ sung, nên trong nhiều trường hợp đương sự cố tình né tránh, đối phó,
thậm chí chống đối bằng nhiều hình thức như: gây khó khăn trong việc cung cấp lời
khai, chứng cứ, không đến Tòa theo giấy triệu tập, khiếu nại kéo dài,… cũng làm
ảnh hưởng đến thời hạn và chất lượng giải quyết vụ án của TAND cấp tỉnh.
Thứ tư: Về kỹ năng và bản lĩnh nghề nghiệp của Thẩm phán và những người
tiến hành tố tụng còn hạn chế
Việc thực hiện nguyên tắc thẩm phán và HTND độc lập chỉ tuân theo pháp
luật chưa thực sự được bảo đảm. Có thể thấy, đây không còn là một nguyên tắc xa
lạ đối với hoạt động tố tụng và phải được bảo đảm thực hiện nghiêm túc trong thực
tiễn. Nhưng hiện nay cơ chế bảo đảm thực hiện nguyên tắc này vẫn có vấn đề. Luật
chưa quy định hành vi nào là hành vi vi phạm nguyên tắc độc lập xét xử của
HĐXX, các chế tài xử lý đối với người có hành vi vi phạm và cơ chế pháp lý bảo
đảm địa vị pháp lý của thẩm phán và Hội thẩm nhằm bảo đảm cho các chủ thể này
độc lập, chỉ tuân theo pháp luật trong quá trình xét xử, đặc biệt là đối với án hành
chính - một loại án có tính chất đặc thù liên quan đến một bên tranh chấp luôn là cơ
quan nhà nước (cơ quan mang quyền lực hành chính công). Một số quy định của
Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014 còn khó thi hành trong thực tiễn, nhưng
chậm được nghiên cứu, hướng dẫn.
114
Thứ năm: Phán quyết của Tòa án chưa thuyết phục nên niềm tin của tổ chức
và công dân vào việc giải quyết bằng con đường Tòa án chưa cao
Lượng án hành chính hàng năm so với các loại án khác (hình sự, dân sự) là
chưa nhiều. Nguyên nhân của tình trạng này có nhiều, xong chủ yếu bởi phán quyết
của một số bản án chưa thuyết phục, đa số “phần thắng” thuộc về người bị kiện
(công quyền). Trong thực tế việc giải quyết án hành chính của TAND là khá lâu,
chậm về thời gian do án hành chính vừa khó, vừa phức tạp, đụng chạm, liên quan
đến nhiều ngành, liên quan đến quyền lực cho nên tâm lý Thẩm phán rất “ngại” thụ
lý, giải quyết án hành chính. Hoặc được phân công Thẩm phán luôn tìm mọi cách
để “câu giờ” nhất là khi các chứng cứ chống lại người bị kiện. Việc ngại xét xử án
hành chính của Thẩm phán cũng bởi cơ chế chính trị - tổ chức hiện nay đang là lực
cản khá lớn đối với sự “vô tư - tự tin” trong xét xử. Mặt khác, việc thu thập chứng
cứ của đương sự và cả Tòa án ở các ngành có liên quan chức năng chưa thực sự
thuận lợi (mặc dù theo luật định thuộc về nghĩa vụ của các cơ quan này khi có yêu
cầu của đương sự hay Tòa án). Chính vì vậy, niềm tin của dân chúng, của tổ chức ở
nơi Tòa án bị giảm sút, nhất là khi phải “kiện quan”. Trong khi đó khiếu nại hành
chính lại có số lượng không nhỏ hàng năm.
* Nhóm nguyên nhân khách quan
Một là: Về hệ thống pháp luật liên quan đến xét xử các vụ án hành chính:
Quy định của LTTHC và các văn bản hướng dẫn thi hành vẫn còn những vấn đề
chưa đầy đủ, chưa thống nhất. Có những quy định chưa đáp ứng thực tế; chưa phù
hợp hoặc không còn phù hợp, thiếu rõ ràng, chưa chi tiết, cụ thể, thậm chí có xung
đột nhưng chậm được sửa đổi, bổ sung hoặc hướng dẫn kịp thời, nên còn có những
cách hiểu khác nhau; có những quy định chưa bảo đảm được quyền và lợi ích hợp
pháp của đương sự. Một số vấn đề phát sinh mới chưa được bổ sung vào LTTHC và
chưa được hướng dẫn kịp thời. Các điều luật quy định có tính chất bổ trợ trong hoạt
động tố tụng như cấp, thông báo, tống đạt văn bản tố tụng, giám định, thẩm định,
định giá… chưa mang tính xã hội hóa còn ràng buộc trách nhiệm cho Tòa án.
Một số quy định của Luật TTHC vẫn chưa có hướng dẫn cụ thể, chưa rõ gây
khó khăn cho việc áp dụng của TA. Khái niệm “QĐHC” được giải thích tại khoản 1
Điều 3 Luật TTHC được xác định “QĐHC là văn bản do cơ quan hành chính nhà
115
nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức
đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính
được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”. Như vậy, QĐHC
được xác định là văn bản có thể được thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc hình
thức khác có nội dung quyết định về một vấn đề cụ thể. Tuy nhiên, chưa nêu được
những tiêu chí đặc trưng để xác định văn bản nào là QĐHC là đối tượng khởi kiện
của VAHC, văn bản nào không phải QĐHC và không thuộc đối tượng khởi kiện
của VAHC là một vấn đề hết sức phức tạp. Mặt khác, những QĐHC, HVHC của cơ
quan, tổ chức khác là những tổ chức nào khi thỏa mãn những điều kiện gì để trở
thành đối tượng khởi kiện của VAHC. Bởi vì, những cơ quan, tổ chức khác thường
họ không có chức năng QLHCNN. Bởi vậy, cần phải được hướng dẫn cụ thể, có
những tiêu chí cụ thể, rõ ràng để quá trình giải quyết Tòa án đỡ gặp khó khăn,
vướng mắc trong việc xác định văn bản là đối tượng khởi kiện VAHC khi xem xét,
quyết định việc thụ lý VAHC.
Về QĐHC, HVHC mang tính chất nội bộ của cơ quan, tổ chức. Theo quy
định tại khoản 4 Điều 3 Luật TTHC 2010: “QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ
quan, tổ chức là những quyết định, hành vi quản lý, chỉ đạo, điều hành hoạt động
thực hiện chức năng, nhiệm vụ trong phạm vi cơ quan, tổ chức đó”. Theo quy định
của Luật Khiếu nại 2011 tại khoản 1 Điều 11 thì “QĐHC, HVHC trong nội bộ cơ
quan nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, công vụ, QĐHC, HVHC
trong chỉ đạo, điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính
cấp dưới”. Như vậy, cùng là khái niệm QĐHC, HVHC nội bộ nhưng, tại hai văn
bản pháp luật khác nhau thì nội hàm đã có sự khác nhau và đối tượng là QĐHC,
HVHC nội bộ theo quy định của Luật Khiếu nại rộng hơn so với Luật TTHC,
không chỉ giới hạn trong phạm vi một cơ quan tổ chức mà mở rộng hơn còn có
trong mối quan hệ giữa cơ quan hành chính cấp trên với cấp dưới.
Hai là: Về cơ chế đảm bảo thực hiện nguyên tắc độc lập xét xử của Tòa án:
Nguyên tắc xét xử của TAND nói chung, bên cạnh việc nhiệm vụ góp phần bảo vệ
nền công lý, bảo vệ pháp luật, đảm bảo sự công bằng xã hội, thì TAND còn có chức
năng góp phần thực hiện nhiệm vụ chính trị ở địa phương thông qua hoạt động xét
xử của mình. Bởi vậy, vai trò của cấp ủy địa phương khá quan trọng trong việc
116
cùng tham gia sử dụng cán bộ, nhất là đội ngũ Thẩm phán, lãnh đạo TAND. Khi bổ
nhiệm, tái bổ nhiệm Thẩm phán hoặc chức danh lãnh đạo TAND không thể không
có ý kiến của cấp ủy địa phương (Ban Thường vụ Tỉnh ủy, Thành ủy). Thậm chí có
những cấp ủy có ý kiến bằng văn bản về việc không đồng ý sử dụng Thẩm phán
hoặc lãnh đạo Tòa án trên địa bàn và đề nghị TANDTC luân chuyển. Những cơ chế
đó không thể không tác động đến chất lượng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh.
Trong khi, người bị kiện trong VAHC mà Tòa xét xử lại chủ yếu thuộc hệ thống các
cơ quan, cán bộ, công chức của địa phương đó.
Về việc thực hiện nguyên tắc thẩm phán và Hội thẩm độc lập chỉ tuân theo
pháp luật. Có thể thấy, đây không còn là một nguyên tắc xa lạ được quy định phải
bảo đảm thực hiện trong quá trình thực hiện hoạt động tố tụng. Nhưng hiện nay
trong quy định của pháp luật vẫn thiếu cơ chế bảo đảm thực hiện nguyên tắc này.
Luật chưa quy định hành vi nào là hành vi vi phạm nguyên tắc độc lập xét xử của
HĐXX, các chế tài xử lý đối với người có hành vi vi phạm và cơ chế pháp lý bảo
đảm địa vị pháp lý của thẩm phán và Hội thẩm nhằm bảo đảm cho các chủ thể này
độc lập, chỉ tuân theo pháp luật trong quá trình xét xử, đặc biệt là đối với án hành
chính - một loại án có tính chất đặc thù liên quan đến một bên tranh chấp luôn là cơ
quan nhà nước (cơ quan mang quyền lực hành chính công).
Ba là: Về cơ sở vật chất, phương tiện kỹ thuật bảo đảm cho họa động xét xử
của TAND cấp tỉnh vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu làm việc. Những năm gần đây,
mặc dù Nhà nước cũng đã có những quan tâm đầu tư vất chất, phương tiện làm việc
cho ngành Tòa án nói chung, trong đó có TAND cấp tỉnh nhưng vẫn chưa đáp ứng
được yêu cầu. Không gian làm việc cho một Thẩm phán còn chật hẹp, thiếu phương
tiện thiết yếu phục vụ cho tác nghiệp. Công nghệ thông tin còn lạc hậu, cần truy cập
những thông tin, tài liệu, chứng cứ của các ngành khác như: Tài nguyên, môi
trường, Thuế, tài chính, Ngân hàng, kho bạc… để phục vụ cho việc giải quyết án rất
khó khăn, vướng mắc. Trụ sở làm việc của TAND cấp tỉnh chưa được đầu tư thỏa
đáng, chưa xứng tầm với một cơ quan “pháp đình”, thậm chí chỉ tương đương hoặc
không bằng một sở, ban, ngành của UBND cùng cấp, nhất là các địa phương vùng
sâu, vùng xa, có điều kiện kinh tế khó khăn. Chế độ đãi ngộ, thu nhập của Thẩm
phán, công chức Tòa án còn thấp so với các ngành khác thuộc UBND.
117
Tiểu kết chương 3
Thực trạng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh nói riêng và của TAND
nói chung trong những năm qua với sự nỗ lực trong phương diện hoàn thiện hệ
thống pháp luật và sự cố gắng của đội ngũ công chức trong ngành Tòa án, nhất là
đội ngũ Thẩm phán trực tiếp tham gia xét xử các VAHC đã thu được những kết quả
đáng ghi nhận. Mặc dù án hành chính là một trong những loại án mà ngành Tòa án
mới được tiếp cận và cũng là loại khá phức tạp, đa dạng, nhất là người bị kiện luôn
luôn “mang trong mình” quyền lực công. Bên cạnh những kết quả đạt được, chất
lượng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh với tư cách vừa xét xử sơ thẩm, vừa
xét xử phúc thẩm các VAHC vẫn còn những vấn đề cần phải được tiếp tục nghiên
cứu, rút kinh nghiệm cả trên phương diện thể chế pháp lý và phương diện tổ chức
thực hiện giải quyết án trong thực tiễn.
Việc đánh giá đúng, đầy đủ, chính xác được những kết quả, những hạn chế
yếu kém, nhất là xác định được những nguyên nhân của những yếu kém, tồn tại cả
lý luận pháp lý lẫn thực tiễn thì mới có cơ sở để xác định được những bất cập, từ đó
đưa ra những quan điểm, giải pháp phù hợp nhằm từng bước khắc phục những hạn
chế, yếu kém trong việc giải quyết án hành chính hiện nay.. Với những số liệu
thống kê, tổng hợp từ các nguồn đáng tin cậy, luận án đã phác họa bức tranh khá rõ
và trung thực về thực trạng về chất lượng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh ở
nước ta hiện nay. Bên cạnh những ưu điểm, những cố gắng của các cấp, các ngành
và nhất là của ngành TAND cấp tỉnh, luận án đã cố gắng làm rõ được những bất cập
từ góc độ pháp Luật, từ cơ chế, chính sách, phẩm chất đạo đức, về chuyên môn
nghiệp vụ, cơ sở vật chất, phương tiện kỹ thuật… ảnh hưởng tới chất lượng xét xử
các VAHC của TAND cấp tỉnh trong giai đoạn hiện nay mà chúng ta cần phải có
những giải pháp hữu hiệu để khắc phục, để góp phần nâng cao chất lượng xét xử
các VAHC ở nước ta hiện nay.
118
Chương 4
QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM CHẤT LƯỢNG XÉT XỬ
CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN CẤP TỈNH
4.1. QUAN ĐIỂM BẢO ĐẢM CHẤT LƯỢNG XÉT XỬ CÁC VỤ ÁN HÀNH
CHÍNH CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN CẤP TỈNH
4.1.1. Bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động xét xử các vụ án
hành chính của Tòa án nhân dân cấp tỉnh
Sự lãnh đạo của các cấp ủy đảng là một nhân tố quyết định trong việc tăng
cường năng lực, hiệu quả, chất lượng xét xử của Tòa án nói chung, của THC nói
riêng. Điều này đã được Ban Chấp hành Trung ương Đảng và Bộ Chính trị quán
triệt, chỉ rõ trong nhiều nghị quyết, chỉ thị của Đảng. Nghị quyết số 08-NQ/TW
ngày 02/01/2002 của Bộ Chính trị Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX đã chỉ
rõ: “Nhìn chung sự lãnh đạo của Đảng và sự quan tâm của Nhà nước đối với công
tác tư pháp còn hạn chế, chưa có cơ chế cụ thể để chỉ đạo sự phối hợp hoạt động
của các cơ quan tư pháp”.
Trên thực tế một số cấp ủy, tổ chức đảng ở địa phương vẫn chưa nhận thức
đầy đủ và quan tâm đúng mức đến công tác tăng cường năng lực, hiệu quả, chất
lượng xét xử của Tòa án nói chung, của THC nói riêng. Có cấp ủy Đảng còn can
thiệp quá sâu vào hoạt động chuyên môn của Tòa án, vi phạm nguyên tắc pháp chế,
nguyên tắc độc lập xét xử. Một số địa phương cấp ủy Đảng coi nhẹ vai trò của Tòa
án trong việc giải quyết KKHC, buông lỏng lãnh đạo, ít có sự hỗ trợ cho Tòa án
trong công tác này. Tòa án không được sự quan tâm đúng mức và tạo điều kiện về
cơ sở vật chất và sự hỗ trợ cần thiết của các cấp, các ngành ở địa phương. Thực tiễn
giải quyết các VAHC trong thời gian qua cho thấy nơi nào cấp ủy Đảng quan tâm
đúng mức đến công tác xét xử, các cơ quan hành chính nhà nước có sự cầu thị thì ở
đó việc giải quyết các VAHC của Tòa án rất thuận lợi, đạt chất lượng cao và hiệu
quả của công tác QLHCNN cũng được nâng lên rõ rệt.
Ở một số địa phương, còn có những quan điểm cho rằng, tăng cường lực
lượng lãnh đạo cho Tòa án là có thể đưa cán bộ ngành khác hoặc bố trí “cấp ủy
viên” ở ngành khác được hiểu là đủ tiêu chuẩn sang để bổ nhiệm làm Thẩm phán
119
hoặc làm lãnh đạo Tòa án mà không chú ý đào tạo, bồi dưỡng và sử dụng nguồn lực
trong ngành Tòa án. Cá biệt có những địa phương, cấp ủy vẫn còn có sự can thiệp
khá sâu vào công việc xét xử của Tòa án nói chung và đặc biệt là cho ý kiến về
quan điểm giải quyết án hành chính nói riêng. Bởi vì, án hành chính thường có liên
quan trực tiếp tới hoạt động của UBND cùng cấp, trong khi cấp ủy chỉ lãnh đạo, chỉ
đạo UBND và đồng chí phó bí thư cấp ủy kiêm chủ tịch UBND.
Đối với quan hệ giữa Tòa án với cấp ủy Đảng cũng có một số tồn tại: có Tòa
án còn ỷ lại vào cấp ủy, sợ trách nhiệm, việc gì cũng xin ý kiến cấp ủy, ngại đấu
tranh không thực hiện đúng nguyên tắc độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Ngược
lại cũng có một số Tòa án chưa biết dựa vào sự lãnh đạo, sự hỗ trợ cần thiết của cấp
ủy Đảng trong việc giải quyết những vụ việc phức tạp, ảnh hưởng lớn đến tình hình
chính trị ở địa phương.
Những sai lệch trên đây ít nhiều ảnh hưởng đến hiệu quả, chất lượng xét xử
các loại án nói chung, các VAHC nói riêng. Vì vậy, cần phải nghiêm túc rút kinh
nghiệm, khắc phục những lệch lạc, tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công
tác của ngành Tòa án, nhất là đối với hoạt động xét xử các VAHC, đụng chạm đến
quyền lực công thì vai trò lãnh đạo của các cấp ủy đảng là vô cùng quan trọng. Các
cấp ủy đảng, trên cơ sở quan điểm của Đảng, pháp luật của Nhà nước để lãnh đạo,
chỉ đạo một cách đúng đắn các “xung đột” giữa Tòa án và chính quyền địa phương.
Đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng là một trong những yếu tố quan trọng nhằm
nâng cao năng lực xét xử của Tòa án. Song để đạt được mục đích đó cần có một cơ
chế đúng đắn về vai trò lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động xét xử của Tòa án. Về
vấn đề này, chúng ta cần trở lại những nguyên lý về phương pháp và hình thức lãnh
đạo của Đảng đối với bộ máy nhà nước. Đảng lãnh đạo Nhà nước thông qua việc đề
ra đường lối, chủ trương, các chính sách lớn, định hướng cho sự phát triển và kiểm
tra việc thực hiện đường lối, chủ trương của Đảng và Hiến pháp, pháp luật của Nhà
nước; quyết định những vấn đề quan trọng về tổ chức và cán bộ, giới thiệu những
cán bộ có phẩm chất, đạo đức tốt, có năng lực, trình độ để bầu vào các chức danh
chủ chốt trong các cơ quan Nhà nước, các tổ chức chính trị, các tổ chức quần chúng
v.v.. Đối với các cơ quan tư pháp, Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 2-1-2002 của Bộ
120
Chính trị Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX về một số nhiệm vụ trọng tâm
công tác tư pháp trong thời gian tới đã chỉ rõ:
Đảng lãnh đạo các cơ quan tư pháp chặt chẽ về chính trị, tổ chức và cán bộ,
bảo đảm hoạt động tư pháp thực hiện đúng quan điểm của Đảng, pháp luật của Nhà
nước. Tiếp tục hoàn thiện nội dung, phương thức lãnh đạo của Đảng đối với công
tác tư pháp, khắc phục tình trạng cấp ủy buông lỏng lãnh đạo hoặc cấp ủy can thiệp
không đúng vào hoạt động tư pháp [5].
Để thực hiện đúng sự chỉ đạo trên đây của Bộ Chính trị và để nâng cao năng
lực xét xử của Tòa án nói chung, của THC nói riêng, sự lãnh đạo của cấp ủy Đảng,
theo tác giả, cần tập trung vào các lĩnh vực sau:
- Cấp ủy Đảng cần làm cho cán bộ, đảng viên các cấp, các ngành ở địa
phương quán triệt những quan điểm của Đảng ta về Nhà nước và pháp luật. Giáo
dục cán bộ, đảng viên, quần chúng nhân dân thực hiện pháp luật, hiểu được vị
trí, vai trò của Tòa án trong bộ máy nhà nước và trách nhiệm phối hợp trong
hành động.
- Thông qua tổ chức Đảng của cơ quan Tòa án để quán triệt các chủ trương,
đường lối của Đảng và Nhà nước tới cán bộ, đảng viên trong ngành Tòa án. Xây
dựng các tổ chức Đảng vững mạnh trong ngành Tòa án, thường xuyên kiểm tra các
đảng viên làm việc trong ngành Tòa án.
- Đề ra chủ trương, giải pháp và chỉ đạo sự phối hợp công tác của các cơ
quan tư pháp và các cơ quan bổ trợ tư pháp.
- Đối với những VAHC có tính chất trọng điểm, phức tạp, có ảnh hưởng đến
tình hình chính trị, trật tự an toàn xã hội của địa phương, trên cơ sở ý kiến đề xuất
của các cơ quan tham mưu trong khối nội chính, cấp ủy Đảng cho ý kiến chỉ đạo về
mục tiêu, yêu cầu phải đạt được khi xét xử vụ án, chứ không nên có ý kiến chỉ đạo
cụ thể về đường lối giải quyết vụ án.
- Về cơ cấu chính trị, Chánh án TAND cấp tỉnh phải là Ủy viên Ban thường
vụ tỉnh ủy của Đảng bộ cấp tỉnh và có thêm một đồng chí phó chánh án TAND
cấp tỉnh là Ủy viên Ban chấp hành Đảng bộ cấp tỉnh. Như vậy mới tương xứng
với vị thế của cấu trúc quyền lực Nhà nước khi Hiến pháp năm 2013 đã xác định
cụ thể “Tòa án là cơ quan thực hiện quyền tư pháp”, đề cao được vai trò chính trị
121
của TAND cấp tỉnh tương xứng với tư cách là một “nhánh quyền lực nhà nước” ở
địa phương.
Đối với Tòa án phải nhận thức rõ trách nhiệm làm tham mưu cho cấp ủy,
chịu sự lãnh đạo của cấp ủy Đảng về mặt đường lối, chính sách nói chung, phải nêu
cao tinh thần trách nhiệm trong hoạt động xét xử của mình, chỉ nên báo cáo xin ý
kiến chỉ đạo của cấp ủy Đảng về những vấn đề, những vụ án trọng điểm, phức tạp
mà lãnh đạo Tòa án xét thấy việc giải quyết có ảnh hưởng đến tình hình chính trị,
trật tự an toàn xã hội của địa phương.
4.1.2. Bảo đảm chất lượng xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân
dân cấp tỉnh phải đảm bảo tuân thủ pháp luật, bảo vệ công lý
Giải quyết KKHC là một cơ chế pháp lý cần thiết và không thể thiếu trong
điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN. Chúng ta đang xây dựng Nhà
nước pháp quyền mà ở đó điều kiện tiên quyết là tính tối thượng của pháp luật phải
được bảo đảm. Với tinh thần thượng tôn pháp luật của toàn xã hội, không phân biệt
ai, thuộc giai tầng nào, đẳng cấp nào trong xã hội đều đối xử bình đẳng trước pháp
luật. TAND với vai trò là cơ quan “cầm cân, nẩy mực”, được Đảng và Nhà nước
giao phó, nhân dân tin cậy, không có tư cách nào khác ngoài mục tiêu cao nhất là
luôn luôn tuân thủ pháp luật một cách chính xác nhất, khách quan nhất và trung
thực nhất. Giải quyết KKHC vận hành một cách hiệu quả, phát huy vai trò, tác dụng
tích cực trong xã hội sẽ tạo điều kiện thuận lợi và góp phần quan trọng trong việc
xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN. Các KKHC khi được giải quyết khách
quan, hiệu quả sẽ giúp nhanh chóng chấm dứt các tranh chấp hành chính, cơ quan
HCNN có điều kiện để tập trung vào hoạt động quản lý, điều hành, tổ chức tốt hoạt
động dịch vụ công, qua đó góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển.
Yêu cầu cơ bản của quan điểm này là “sản phẩm” của Tòa án luôn luôn được
kiến tạo trên nền tảng pháp luật, luôn phù hợp với pháp luật, đúng pháp luật trên tất
cả các phương diện: thực hiện pháp luật, áp dụng pháp luật và chấp hành pháp luật.
Các bản án, quyết định giải quyết tranh chấp hành chính của TAND cấp tỉnh phải
“thấu tình - đạt lý”, có tính thuyết phục cao, phán quyết vô tư, không thiên vị, được
sự đồng tình của đông đảo quần chúng nhân dân và dư luận xã hội. Biểu hiện cụ thể
của chất lượng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh được thể hiện ở các tiêu chí:
122
tỷ lệ kháng nghị của VKSND thấp nhất có thể; tỷ lệ kháng cáo của đương sự ở mức
độ chấp nhận được (tỷ lệ này bình quân trong 5 năm gần đây của TAND cấp tỉnh là
66,62% (892 vụ/1339 vụ) đang ở mức cao); tỷ lệ án bị sửa, bị hủy phải đạt chuẩn
dưới 5% tổng số án giải quyết hàng năm (hiện nay tỷ lệ án bị sửa và bị hủy bình
quân chung hàng năm là: 22,03% là ở mức cao. Trong đó tỷ lệ án bị sửa là: 8,3%,
án bị hủy là: 13,7%) [104]; [105]; [106]; [107]; [109].
Với chức năng xem xét, đánh giá tính hợp pháp, tính đích thực của QĐHC,
HVHC của cơ quan, tổ chức và cá nhân có thẩm quyền trong việc thực hiện chức
năng QLHCNN, thông qua hoạt động giải quyết, chỉ ra những thiếu sót, khiếm
khuyết, thậm chí những lỗi cả về hình thức lẫn nội dung của QĐHC, HVHC của
chủ thể quản lý hành chính sẽ là nhân tố tích cực góp phần giúp cho hoạt động hành
chính được tiến bộ hơn.
4.1.3. Bảo đảm chất lượng xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân
dân cấp tỉnh phải gắn với tiến trình cải cách hành chính ở nước ta
Xét về phương diện quyền lực thì quan hệ giữa Nhà nước và công dân là mối
quan hệ “không cân xứng”. Mối quan hệ giữa Nhà nước (nhất là cơ quan hành
chính) và công dân là quan hệ bất bình đẳng, sự phục tùng; không có sự thỏa thuận
mà thiên về quan hệ áp đặt đơn phương. Phương pháp này được gọi là phương pháp
của luật công thuộc khu vực hành chính công. Vì lẽ đó, nguyên lý của luật công là
các cơ quan nhà nước chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép. Theo đó, luật
công cần có tính nhân đạo và tiến bộ vì mục tiêu con người. Cũng theo đó, đây là tư
tưởng căn bản để kiểm tra bằng tài phán tính hợp hiến và hợp pháp của các hành vi
hay QĐHC.
Nếu Nhà nước pháp quyền sinh ra trước hết là để bảo đảm, bảo vệ quyền con
người, quyền công dân thì tài phán hành chính là một biện pháp, một thiết chế cần
thiết trong Nhà nước pháp quyền để góp phần thực hiện điều đó [12]. Do vậy, có
thể nhận định rằng tài phán hành chính hay tư pháp hành chính là dấu hiệu đặc
trưng gắn liền với Nhà nước pháp quyền.
Tòa hành chính nói chung và THC cấp tỉnh nói riêng là công cụ đấu tranh
có hiệu quả trong việc nâng cao trình độ và năng lực quản lý xã hội của các cơ
quan và cán bộ, công chức nhà nước cấp tỉnh. Bằng phán quyết của THC, sự phán
123
xét về tính hợp hiến, hợp pháp của các QĐHC, HVHC là rõ ràng. Có thể coi đó là
những đánh giá, nhận xét, thẩm định chính thức về năng lực, trình độ trong thực
hiện chức năng, nhiệm vụ của các ngành, các cấp trong bộ máy nhà nước từ cấp
tỉnh trở xuống.
Đồng thời, với các phán quyết của THC, việc đánh giá năng lực, trình độ
chuyên môn của các cơ quan quản lý nhân sự đối với cán bộ, công chức nhà nước
sẽ có căn cứ rõ ràng hơn. Việc thay thế những cán bộ, công chức nhà nước kém
năng lực, kém trình độ sẽ có tính thuyết phục cao. Đồng thời, đó cũng là biện pháp
nâng cao tinh thần trách nhiệm, nâng cao trình độ, năng lực quản lý của các cơ
quan, cán bộ, công chức nhà nước trước nhân dân. Thông qua sự phán quyết của
THC cấp tỉnh (sơ thẩm và phúc thẩm) sẽ góp phần tích cực vào quá trình cải cách
bộ máy hành chính ở địa phương, lề lối, tác phong, thói quen, nề nếp tư duy, cách
thức tiếp cận vấn đề sẽ có những bước chuyển biến tích cực.
Sự thiếu vắng xét xử hành chính trong hệ thống TAND chính là một trong
những nguyên nhân làm cho một số cán bộ, công chức nhà nước cảm thấy họ là
người “ban ơn”, “quyền lực là của họ”, chứ không phải là công bộc của dân, phải
chịu sự giám sát và chịu trách nhiệm trước dân.
Tác dụng của THC còn được thể hiện ở chỗ nó là công cụ có hiệu lực, không
những có vai trò to lớn trong việc tạo lập và duy trì kỷ cương nghiêm minh trong
hoạt động của bản thân các cơ quan hành chính nhà nước mà còn góp phần quan
trọng vào việc đổi mới và hoàn thiện nền hành chính. Việc QLHCNN, quản lý xã
hội không thể tiến hành một cách trôi chảy, có hiệu quả nếu bản thân nền hành
chính ở vào tình trạng yếu kém. Việc thành lập THC đã góp phần tăng cường cuộc
đấu tranh phòng, chống tha hóa, biến chất trong một số công chức hành chính. Bên
cạnh việc tăng cường giáo dục phẩm chất đạo đức cho đội ngũ công chức hành
chính, cần thiết phải áp dụng các biện pháp khác, trong đó có cơ chế giải quyết
tranh chấp hành chính tại THC.
Với những nội dung trình bày nêu trên cho chúng ta thấy rằng THC là một
trong những công cụ hữu hiệu, có ảnh hưởng, tác dụng to lớn đối với nền hành
chính quốc gia; là một nội dung quan trọng trong điều kiện xây dựng Nhà nước
pháp quyền XHCN.
124
Chúng ta đang xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do
nhân dân, vì nhân dân. Bảo đảm quyền con người, quyền và lợi ích hợp pháp của
công dân là một trong những điều kiện và đòi hỏi quan trọng của Nhà nước pháp
quyền XHCN, trong đó giải quyết KKHC tại Tòa án là một trong những công cụ
quan trọng phải được quan tâm xây dựng và hoàn thiện. Việc nâng cao hiệu quả giải
quyết KKHC phải đáp ứng các yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN, trong đó
hoàn thiện tổ chức và nâng cao vai trò XXHC của TAND là vấn đề cấp thiết. Bên
cạnh đó, việc đổi mới tổ chức và hoạt động giải quyết KKHC, hoàn thiện pháp luật
TTHC phải được thực hiện đồng thời với đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy
nhà nước và cải cách nền hành chính nhà nước. Giữa cải cách hành chính nhà nước
với nâng cao hiệu quả giải quyết KKHC có mối liên hệ chặt chẽ, tác động qua lại
với nhau. Vì vậy, nâng cao hiệu quả giải quyết KKHC cần đặt trong mối quan hệ
với cải cách hành chính nhà nước.
Chúng ta đã và đang hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng sâu rộng, trước hết là
các quốc gia thuộc cộng đồng ASEAN. Để hòa nhập một cách có hiệu quả thì tất yếu
phải có một nền hành chính thích ứng, đủ điều kiện đáp ứng các đòi hỏi khách quan
của quá trình hội nhập. Nếu không, tự chúng ta tạo ra những bất trắc, những thất bại
cho chính chúng ta. Để đáp ứng được điều này, một mặt bản thân nền hành chính
không ngừng tự cải cách, tự nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính công với tính
năng hội nhập phù hợp. Mặt khác, ngoài chức năng quyền lực kiểm soát quyền lực thì
hoạt động giải quyết các KKHC của Tòa án cũng sẽ có những đóng góp tích cực vào
quá trình cải cách, đổi mới nền hành chính để đáp ứng yêu cầu của bối cảnh hội nhập.
4.1.4. Bảo đảm chất lượng xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân
dân cấp tỉnh phải gắn với công cuộc cải cách tư pháp
Tinh thần Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 2/6/2005 của Bộ Chính trị khóa
IX về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 đã xác định rõ nhiệm vụ: “Mở
rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các KKHC. Đổi mới mạnh mẽ thủ
tục giải quyết các KKHC tại Tòa án; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham
gia tố tụng, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước
Tòa án” [7]. Ngày 12/3/2014 Bộ Chính trị khóa XI đã có Kết luận số 92-KL/TW về
việc tiếp tục thực hiện Nghị Quyết số 49-NQ/TW tiếp tục khẳng định: Nghị quyết
số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị khóa IX về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm
125
2020 về cơ bản là đúng đắn. Các cấp ủy, tổ chức đảng trực thuộc Trung ương cần
phát huy những kết quả đã đạt được, khắc phục những hạn chế, vướng mắc, tiếp tục
thực hiện mục tiêu, quan điểm, phương hướng cải cách tư pháp nêu trong Nghị
quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị khóa IX vẫn còn phù hợp. Đồng thời, quán
triệt thực hiện nghiêm túc các chủ trương, đường lối của Đảng nêu trong các Văn
kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI và các quy định mới của Hiến pháp năm
2013 có liên quan đến tổ chức, hoạt động tư pháp [8].
Việc hoàn thiện tổ chức bộ máy và xác định chức năng, nhiệm vụ, thẩm
quyền của các cơ quan tư pháp đạt một số kết quả bước đầu: Xây dựng xong một số
đề án về đổi mới tổ chức, hoạt động của các cơ quan tư pháp, xác định rõ mô hình
tổ chức của hệ thống TAND 4 cấp, theo cấp xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị
hành chính; VKSND được tổ chức phù hợp với hệ thống tổ chức TAND. Thực hiện
thành công một số nhiệm vụ: Tăng thẩm quyền xét xử cho TAND cấp huyện, khắc
phục tình trạng tồn đọng án ở Tòa án cấp tỉnh và tòa cấp cao. Mở rộng thẩm quyền
xét xử của TAND đối với các KKHC; giao TAND thẩm quyền xem xét, quyết định
biện pháp xử lý hành chính đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục bắt buộc và
cơ sở cai nghiện bắt buộc. Triển khai bước đầu yêu cầu tăng cường tranh tụng tại
phiên tòa. Hệ thống pháp luật về thi hành án được hoàn thiện cơ bản; tổ chức, hoạt
động của Luật TTHC năm 2015 đã tiếp tục thể chế hóa các chủ trương trong Nghị
quyết số 49-NQ/TW về:
Hình thành cơ chế pháp lý để Chính phủ thực hiện quyền yêu cầu xem xét,
xử lý bằng thủ tục tư pháp đối với mọi vi phạm nghiêm trọng được phát hiện trong
quá trình quản lý, tổ chức thi hành pháp luật, tạo điều kiện thuận lợi cho người dân
tham gia tố tụng, bảo đảm sự bình đẳng của công dân và cơ quan công quyền trước
Tòa án [7].
Thông qua các quy định về trình tự, thủ tục, thẩm quyền xét xử các VAHC,
thẩm quyền xử lý VPHC, đặc biệt là thủ tục áp dụng các biện pháp xử lý VPHC góp
phần tăng cường tính công khai, minh bạch và bảo đảm dân chủ, bảo đảm quyền và
lợi ích hợp pháp của người dân.
Các vấn đề lý luận về mô hình tố tụng của nước ta đang được nghiên cứu
chỉnh sửa, bổ sung cho hoàn thiện, pháp luật về TTHC trên thực tế vẫn còn nhiều
vướng mắc, bất cập đang được khắc phục, nguyên tắc tranh tụng trong tố tụng tư
126
pháp nói chung và TTHC nói riêng theo tinh thần Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ
Chính trị từng bước được hoàn thiện, việc xác định vị trí, vai trò của Tòa án và các
bên tranh tụng cần thật chính xác hơn; bản chất thừa hành, chấp hành của thi hành
án dân sự trong mối quan hệ với Tòa án được làm rõ dần, khắc phục việc cắt khúc,
biệt lập với hoạt động xét xử của Tòa án. Nâng cao chất lượng xét xử các VAHC
của TAND cấp tỉnh phải được gắn liền với tinh thần cải cách Tư pháp và phải được
thể hiện trên các quan điểm:
Thứ nhất, các mục tiêu, quan điểm, phương hướng và nhiệm vụ cải cách tư
pháp trong Nghị quyết số 49-NQ/TW là những chủ trương mang tầm chiến lược và
khá đồng bộ nhưng việc triển khai trên thực tế lại không đồng bộ, cải cách tư pháp
còn chậm và chưa theo kịp so với cải cách lập pháp và cải cách hành chính; những
nhiệm vụ chính, được coi là trọng tâm, đột phá thậm chí còn chưa có bước chuyển
biến đáng kể (như cải cách thủ tục tố tụng tư pháp, cải cách hệ thống tổ chức Tòa
án, Viện kiểm sát…) dẫn đến lực cản lớn trong việc thực hiện các nhiệm vụ.
Thứ hai, chủ trương cải cách tư pháp là hệ thống các quan điểm, mục tiêu,
định hướng và nhiệm vụ có mối quan hệ chặt chẽ, liên thông với nhau, nếu một
khâu không được thực hiện hoặc thực hiện chậm, không đúng hướng sẽ tác động và
ảnh hưởng tiêu cực đến các khâu, nhiệm vụ khác, do đó đòi hỏi sự lãnh đạo, chỉ đạo
một cách nhất quán, quyết liệt, sự kiểm tra và chấn chỉnh kịp thời của các cấp có
thẩm quyền trong quá trình thực hiện cải cách. Tuy nhiên, công tác này trong thời
gian qua còn chưa hiệu quả, vai trò của Ban Chỉ đạo cải cách tư pháp Trung ương
của các cấp, các ngành trong một số trường hợp còn mờ nhạt.
Thực tiễn cải cách tư pháp thời gian qua cho thấy, các mục tiêu cải cách có
đạt được hay không đều phụ thuộc vào nhận thức và hành động của chính lực lượng
cán bộ, công chức của toàn ngành, trong đó vai trò tiên phong, trụ cột, dẫn dắt của
thủ trưởng, lãnh đạo từng ngành, từng cơ quan, đơn vị có ý nghĩa then chốt vì chính
họ vừa là chủ thể vừa là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của các hoạt động cải
cách. Chiến lược cải cách tư pháp đã tạo nên vận hội lớn, đã bước đầu khơi dậy
được nội lực nhưng cũng đặt ra nhiều thách thức đối với các cơ quan, cán bộ tư
pháp từ trung ương đến cơ sở. Khi mỗi cán bộ, công chức cảm nhận và tin vào ý
nghĩa, giá trị thiết thực của sự đổi mới đối với người dân, với xã hội, với chính
Ngành Tư pháp và cá nhân mình, họ sẽ thật sự quan tâm, chủ động và sáng tạo
127
trong cách nghĩ, cách làm để thực thi nhiệm vụ dù có nhiều khó khăn đặt ra ban
đầu. Bài học ở đây là cần phải có những chính sách đồng bộ khuyến khích, động
viên về cả tinh thần và vật chất để duy trì được tính tích cực và khả năng tiềm tàng
trong từng cán bộ, công chức của Ngành Tư pháp trong quá trình thực hiện các
nhiệm vụ cải cách.
Thứ ba, triển khai thực hiện Nghị quyết số 49-NQ/TW cần có trọng tâm,
trọng điểm với sự chỉ đạo tập trung, kịp thời, quyết liệt, dứt điểm và sự phối hợp
chặt chẽ giữa các bộ, ngành. Công cuộc cải cách tư pháp liên quan tới nhiều vấn đề,
nhiều lĩnh vực, nhiều bộ ngành. Xuất phát từ thực tế Việt Nam, với nguồn lực về
con người, về cơ sở vật chất và về thời gian có hạn, mỗi ngành cần lựa chọn một số
vấn đề trọng tâm, trọng điểm cho từng giai đoạn để tập trung tổ chức thực hiện, sau
đó đánh giá, rút kinh nghiệm cho những bước tiếp theo. Sự chỉ đạo phải tập trung,
quyết liệt nhưng đồng thời cũng phải rất mềm dẻo, linh hoạt, trong nhiều trường
hợp phải kiên trì, vận động, thuyết phục.
Tòa án là một bộ phận cấu thành không thể tách rời của bộ máy nhà nước,
muốn tăng cường hiệu lực Nhà nước cần quan tâm xây dựng ngành Tòa án trong
sạch, vững mạnh, nâng cao được năng lực xét xử. Vì vậy, tăng cường sự lãnh đạo
của Đảng đối với ngành Tòa án là đòi hỏi tất yếu khách quan.
4.2. CÁC GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM CHẤT LƯỢNG XÉT XỬ CÁC VỤ ÁN
HÀNH CHÍNH CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
4.2.1. Giải pháp về mô hình tổ chức Tòa Hành chính, Tòa án nhân dân
Nghị quyết số 49 đã chỉ rõ: Cải cách tư pháp lấy trọng tâm là cải cách hệ
thống Tòa án; Tổ chức hệ thống Tòa án theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc
vào đơn vị hành chính cấp huyện; Tòa án sơ thẩm khu vực được tổ chức ở một hoặc
một số đơn vị hành chính cấp huyện; Tòa phúc thẩm có nhiệm vụ chủ yếu xét xử
phúc thẩm và xét xử sơ thẩm một số vụ án. Tòa Thượng thẩm được tổ chức theo
khu vực có nhiệm vụ xét xử phúc thẩm. TANDTC có nhiệm vụ tổng kết kinh
nghiệm xét xử, hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật, phát triển án lệ và xét xử
giám đốc thẩm, tái thẩm [7].
Yêu cầu đầu tiên, cơ bản của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền là phải
đảm bảo tính độc lập của Tòa án. Hiến pháp, Luật Tổ chức TAND đã quy định rõ
“Khi xét xử, Thẩm phán độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”. Vì vậy, cần xây dựng
128
cơ chế chính trị - pháp lý thật đầy đủ để bảo đảm cho được tính độc lập của Tòa án
(không bị lệ thuộc, không bị giàng buộc) để giảm thiểu tối đa sự can thiệp, áp lực từ
bên ngoài vào hoạt động xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh.
Yêu cầu thứ hai của cải cách Tòa án là xây dựng mô hình Tòa án một cách
hợp lý, một mặt tạo thuận lợi cho việc thực hiện quyền lực nhà nước nhưng cũng
cần quan tâm đến lợi ích của tổ chức và công dân khi có việc liên quan đến tố tụng
tại tòa. Quan điểm của Chủ tịch Hồ Chí Minh về xây dựng cơ quan tư pháp phải
“gần dân, hiểu dân, giúp dân, học dân” vẫn là bài học vô cùng quý giá trong chiến
lược cải cách tư pháp của chúng ta hiện nay.
Các giải pháp nhằm nâng cao vai trò tài phán hành chính của TAND liên
quan đến nhiều vấn đề, tuy nhiên vấn đề quan trọng nhất là đổi mới mô hình tổ chức
hệ thống THC làm sao cho Tòa án có khả năng độc lập tác nghiệp ở mức độ cao
nhất mà không bị chi phối bởi cơ chế hành chính.
Những năm gần đây, có ý kiến đề nghị nghiên cứu việc thiết lập cơ chế tài
phán hành chính thuộc Chính phủ để thay thế cơ chế giải quyết khiếu nại hiện
hành. Cơ quan tài phán hành chính thuộc Chính phủ được tổ chức thành hệ thống
3 cấp: [70].
1. Cơ quan tài phán trung ương: giải quyết các khiếu nại đối với QĐHC,
HVHC của Bộ trưởng và tương đương, của thủ trưởng cơ quan thuộc Bộ và
tương đương;
2. Ba cơ quan tài phán vùng đặt ở Hà Nội, Đà Nẵng và thành phố Hồ Chí
Minh: giải quyết các khiếu nại đối với QĐHC, HVHC của Chủ tịch UBND cấp
tỉnh, Giám đốc Sở và tương đương;
3. Các cơ quan tài phán khu vực thành lập theo địa bàn từ 3 đến 5 huyện:
giải quyết các khiếu nại đối với QĐHC, HVHC của Chủ tịch UBND cấp huyện,
trưởng phòng của UBND cấp huyện, Chủ tịch UBND cấp xã và cán bộ, công chức
làm việc ở các cơ quan đó.
Cơ quan tài phán hành chính cấp trên không làm nhiệm vụ giải quyết khiếu
nại đã được cơ quan tài phán hành chính cấp dưới giải quyết; khiếu nại hành chính
chỉ được cơ quan tài phán hành chính giải quyết một lần, nếu không đồng ý thì cá
nhân, tổ chức kiện ra Tòa án. Chức năng của cơ quan tài phán hành chính giải quyết
tất cả các khiếu nại hành chính, trừ các khiếu nại hành chính liên quan đến chỉ đạo,
129
điều hành giữa cấp trên với cấp dưới; liên quan đến an ninh, quốc phòng, ngoại
giao. Khi cơ quan tài phán hành chính được thành lập, các cơ quan hành chính nhà
nước không làm nhiệm vụ giải quyết khiếu nại hành chính nữa mà tập trung vào
hoạt động quản lý điều hành. Việc giải quyết khiếu nại do cơ quan tài phán hành
chính giải quyết.
Theo dự thảo Đề án này sẽ tạo ra 4 cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính
với 2 loại "tiền tố tụng" là: (1). Cơ chế giải quyết khiếu nại đối với các QĐHC,
HVHC trong lĩnh vực an ninh, quốc phòng, ngoại giao, trong hoạt động chỉ đạo,
điều hành của các cơ quan hành chính; (2). Cơ chế "tự xem xét lại" của cơ quan
hành chính, đây được coi là thủ tục "tiền tố tụng của tài phán hành chính”; (3). Cơ
chế tài phán hành chính, được xem như thủ tục "tiền tố tụng hành chính"; (4). Cơ
chế giải quyết KKHC tại Tòa án.
Chính vì vậy, vấn đề là chúng ta cần tập trung nghiên cứu hoàn thiện mô
hình tổ chức THC. Nhiều công trình khoa học đều thống nhất cần phải đổi mới
tổ chức THC theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính.
Tuy nhiên, khi bàn về cơ cấu tổ chức cụ thể của các cấp THC thì có một số ý
kiến như sau:
- Phần nhiều các ý kiến cho rằng cần tổ chức hệ thống THC trong hệ thống
TAND thành 04 cấp: Tòa sơ thẩm khu vực (không phụ thuộc vào đơn vị hành chính
cấp huyện); Tòa phúc thẩm; Tòa thượng thẩm; TANDTC.
- Có ý kiến đề nghị mô hình cơ quan tài phán hành chính tương tự như Tòa án
quân sự để vừa phù hợp với quy định của Hiến pháp (TANDTC là cơ quan xét xử
cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam), vừa phù hợp với đặc thù của hoạt
động XXHC với đối tượng xét xử là hoạt động QLHCNN. Cụ thể bao gồm: THC
trung ương (thuộc TANDTC), THC vùng, THC khu vực. THC trung ương xét xử
phúc thẩm những VAHC mà bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật
do THC vùng xét xử sơ thẩm bị kháng cáo, kháng nghị theo quy định của pháp luật tố
tụng và giám đốc thẩm, tái thẩm những vụ án mà bản án, quyết định đã có hiệu lực
pháp luật của THC vùng bị kháng nghị theo quy định của pháp luật tố tụng. THC
vùng xét xử sơ thẩm những vụ án thuộc thẩm quyền theo quy định của pháp luật tố
tụng (đó là những việc khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án cấp tỉnh
hiện nay); phúc thẩm những vụ án mà bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực
130
pháp luật của khu vực bị kháng cáo, kháng nghị theo quy định của pháp luật tố tụng;
giám đốc thẩm, tái thẩm những vụ án mà bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật
của THC khu vực bị kháng nghị theo quy định của pháp luật tố tụng. THC khu vực
sơ thẩm những vụ án thuộc thẩm quyền theo quy định của pháp luật tố tụng (đó là
những việc khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án cấp huyện hiện nay).
Các quan điểm trên đây đặt ra vấn đề là THC sơ thẩm khu vực thuộc hệ
thống TAND, được tổ chức ở một hoặc một số đơn vị hành chính cấp huyện nhưng
có trong một địa giới cấp tỉnh hay không. THC phúc thẩm (THC vùng) có gắn với
đơn vị hành chính cấp tỉnh hay không. Bên cạnh đó, có ý kiến đề nghị chỉ đổi mới
tổ chức và quy định lại thẩm quyền xét xử sơ thẩm KKHC của THC TAND cấp
tỉnh. Luận cứ của quan điểm này cho rằng, việc không thành lập hệ thống Tòa án
hành chính độc lập được thực tiễn chứng minh là hoàn toàn đúng vì nếu thành lập
thì giờ đây sẽ là hệ thống Tòa án hành chính "ngồi chơi, xơi nước". Tuy nhiên, tổ
chức THC trong TAND theo đơn vị hành chính - lãnh thổ như hiện nay cũng làm
ảnh hưởng đến vai trò của THC. Số lượng án hành chính không nhiều, các Thẩm
phán hành chính ít giải quyết các VAHC mà chủ yếu xét xử các loại án khác như
hình sự, dân sự…. Như vậy, sẽ khó có các Thẩm phán hành chính chuyên nghiệp
thường xuyên giải quyết các VAHC với trình độ chuyên môn cao. Và do đó XXHC
sẽ tiếp tục gặp khó khăn. Vậy thì nên tổ chức lại THC như thế nào? Có nên để các
Tòa án cấp huyện giải quyết các VAHC nữa hay không? Nên tập trung vào Tòa án
nào thì hợp lý? Tựu chung lại có hai phương án về mô hình tổ chức THC:
+ Phương án thứ nhất: Thành lập các THC khu vực (mang tính liên quận,
huyện) đảm nhiệm việc giải quyết các VAHC thay cho Tòa án cấp huyện hiện nay.
Theo mô hình này, mỗi tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương sẽ có một số THC
khu vực mang tính liên quận, huyện. THC khu vực này sẽ xét xử sơ thẩm các
VAHC đối với các QĐHC, HVHC của các cơ quan thuộc các quận, huyện đó.
Trong khi chưa thành lập hệ thống TAND theo mô hình Tòa án khu vực thì riêng
đối với THC có thể thí điểm áp dụng mô hình này, tức là Tòa án hành chính khu
vực liên quận huyện. TAND cấp huyện sẽ không xét xử các VAHC nữa. Trên THC
khu vực sẽ vẫn là TAND cấp tỉnh có thẩm quyền xét xử sơ thẩm, phúc thẩm, giám
đốc thẩm, tái thẩm như hiện nay. THC khu vực trực thuộc TAND cấp tỉnh và
TANDTC về mặt tổ chức và nhân sự...
131
+ Phương án thứ hai: Không giao thẩm quyền XXHC cho TAND cấp huyện
nữa mà chỉ giao thẩm quyền XXHC sơ thẩm cho TAND cấp tỉnh. Thực tế hiện nay
TAND cấp huyện rất ít giải quyết các VAHC. Theo phương án này thì THC TAND
cấp tỉnh sẽ giải quyết sơ thẩm các KKHC liên quan đến QĐHC, HVHC của các cơ
quan cấp tỉnh và cơ quan cấp huyện tại địa phương cũng như của cơ quan Trung
ương. Như vậy, THC cấp tỉnh sẽ không có thẩm quyền xét xử phúc thẩm, các
VAHC nữa. Xét xử phúc thẩm các VAHC sẽ thuộc thẩm quyền của các TAND cấp
cao ở các khu vực. Còn xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm các VAHC thuộc thẩm
quyền THC TANDTC và Hội đồng Thẩm phán TANDTC. Với giải pháp này, hệ
thống THC sẽ trở nên gọn nhẹ, thẩm quyền XXHC không dàn mỏng và kém hiệu
quả như hiện nay. Và nhất là tính độc lập và tính chuyên sâu của Thẩm phán hành
chính sẽ được bảo đảm.
Tuy nhiên, cả hai phương án đều có điểm hạn chế là THC trong TAND cấp
tỉnh vẫn được tổ chức gắn với đơn vị hành chính cấp tỉnh vì vậy một số Thẩm phán
vẫn có những “e ngại” khi xét xử sơ thẩm các QĐHC, HVHC của cơ quan hành
chính cấp tỉnh. Với mô hình tổ chức THC theo hai phương án này thì vẫn chưa khắc
phục được hạn chế khi giải quyết các VAHC ở TAND cấp tỉnh hiện nay.
Nghiên cứu kinh nghiệm một số nước trên thế giới cho thấy hệ thống tổ chức
cơ quan tài phán hành chính thường được tổ chức theo khu vực và được tổ chức
theo cấp xét xử. Ở nước ta, quán triệt tinh thần Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày
02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, tổ chức
hệ thống Tòa án theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính.
Trên tinh thần đó, nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động giải quyết KKHC của công
dân trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, theo quan điểm của tác
giả nên tổ chức các THC theo thẩm quyền xét xử trong hệ thống TAND và không
gắn với đơn vị hành chính. Đề xuất này xuất phát từ một số lý do sau đây:
- Tòa án cấp tỉnh hiện nay phụ thuộc nhiều vào cơ quan hành chính cùng cấp
vì vậy ít nhiều có tác động ảnh hưởng đến tính độc lập của Thẩm phán khi xét xử
các VAHC;
- Vì THC trong TAND hiện nay được tổ chức theo địa giới hành chính, số
lượng án hành chính phải giải quyết hàng năm là rất ít nên kinh nghiệm xét xử các
VAHC của các Thẩm phán là không nhiều, việc trau dồi, nắm vững các quy định
132
của pháp luật nội dung cũng như pháp luật tố tụng trong VAHC cũng không được
thường xuyên nên ảnh hưởng đến năng lực, nghiệp vụ của TPHC cũng như chất
lượng xét xử các VAHC;
- Khi tổ chức THC theo thẩm quyền xét xử trong hệ thống TAND, không
phụ thuộc vào đơn vị hành chính thì số lượng các VAHC mà Thẩm phán phải giải
quyết sẽ tăng lên, Thẩm phán sẽ có điều kiện xét xử chuyên trách các VAHC nhiều
hơn do đó trình độ, kỹ năng, nghiệp vụ sẽ nâng cao hơn, do đó chất lượng giải quyết
các VAHC sẽ được nâng lên.
Theo đó, mô hình tổ chức và thẩm quyền của THC trong hệ thống TAND
bao gồm:
- Tòa hành chính trong TAND sơ thẩm khu vực và được tổ chức ở một hoặc
một số đơn vị hành chính cấp huyện (tùy thuộc vào điều kiện địa lý, số lượng các
vụ án phải giải quyết hàng năm,...). THC trong TAND sơ thẩm khu vực có thẩm
quyền xét xử sơ thẩm tất cả các KKHC thuộc thẩm quyền giải quyết của hệ thống
Tòa án. Trường hợp TAND sơ thẩm khu vực không thành lập các Tòa chuyên trách,
số lượng án hành chính không quá nhiều thì có thể giao thẩm quyền giải quyết sơ
thẩm tất cả các KKHC thuộc thẩm quyền của Tòa án cho TAND sơ thẩm khu vực
và có các Thẩm phán chuyên trách xét xử các VAHC. Đây sẽ là một bước đổi mới
căn bản việc giải quyết KKHC tại Tòa án. Tòa án sẽ tránh được các phụ thuộc, tác
động từ cơ quan hành chính ở địa phương. Do đó, khi xét xử các VAHC, Thẩm
phán sẽ không có tâm lý “e ngại”, sẽ tăng cường sự độc lập khi giải quyết các
KKHC. Bên cạnh đó, việc quy định thẩm quyền giải quyết sơ thẩm tất cả các
KKHC thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án cho Tòa án hành chính trong
TAND sơ thẩm khu vực cũng là một điểm đổi mới cơ bản. Hiện nay, chúng ta đang
quy định thẩm quyền giải quyết sơ thẩm các VAHC của các cấp Tòa án (TAND cấp
huyện và TAND cấp tỉnh) cũng theo trật tự trong quản lý hành chính. Theo đó,
TAND cấp tỉnh có thẩm quyền giải quyết các KKHC đối với QĐHC, HVHC của cơ
quan hành chính ở cấp tỉnh trên cùng địa bàn. Như vậy, hiện nay chúng ta đã gắn
thẩm quyền giải quyết các VAHC của Tòa án với trật tự trong quản lý hành chính là
chưa phù hợp. Chính quy định này cũng góp phần dồn việc giải quyết các VAHC
lên các Tòa án cấp trên (TAND cấp tỉnh, TAND cấp cao), chưa phù hợp với xu
hướng tăng thẩm quyền cho các TAND cấp dưới. Hơn nữa, ngay quy định này cũng
133
vẫn phải giao thẩm quyền giải quyết sơ thẩm các KKHC đối với QĐHC, HVHC
của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ,... cho TAND cấp tỉnh.
Việc quy định thẩm quyền giải quyết sơ thẩm các KKHC của các cấp Tòa án không
nên áp dụng tương tự như trong QLHCNN. Chính vì vậy, khi đổi mới tổ chức và
hoạt động của THC, nhất là khi thành lập TAND sơ thẩm khu vực thì việc giao
thẩm quyền xét xử sơ thẩm các KKHC không nên gắn với trật tự trong QLHCNN.
Cùng với việc tăng cường cơ sở vật chất, số lượng cũng như năng lực, trình độ của
các Thẩm phán hành chính thì nên giao cho THC trong TAND sơ thẩm khu vực
thẩm quyền xét xử sơ thẩm tất cả các KKHC thuộc thẩm quyền giải quyết của hệ
thống Tòa án. Quy định như vậy, xuất phát từ một số cơ sở sau đây:
+ Sự bất cập trong việc gắn thẩm quyền giải quyết của Tòa án với trật tự
QLHCNN như trên đã trình bày.
+ Thẩm quyền xét xử sơ thẩm của Tòa án tới đâu là do luật định, khi luật đã
giao thẩm quyền thì Tòa án có quyền phán xét tính hợp pháp của QĐHC, HVHC
của cơ quan hành chính, cán bộ, công chức trong cơ quan hành chính.
+ Theo Điều 102 Hiến pháp năm 2013 thì “TAND là cơ quan xét xử của
nước Cộng hòa XHCN Việt Nam” [79]. Hệ thống TAND bao gồm TANDTC,
TAND cấp cao, các TAND địa phương, các Tòa án quân sự là những cơ quan xét
xử của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. Như vậy, dù Tòa án cấp nào xét xử thì khi
phán quyết, Tòa án đều nhân danh Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, không
phải nhân danh cấp xét xử đó.
+ Theo quy định tại Điều 106 Hiến pháp năm 2013, thì “Bản án và quyết
định của TAND có hiệu lực pháp luật phải được cơ quan, tổ chức, cá nhân tôn
trọng; cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan phải nghiêm chỉnh chấp hành” [79]. Như
vậy, dù ở cấp nào xét xử, khi bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật
thì mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân đều phải nghiêm chỉnh chấp hành, không phụ
thuộc vào cấp xét xử.
+ Quy định như vậy sẽ tăng cường vị trí, vai trò của THC trong TAND sơ
thẩm khu vực, tránh dồn các KKHC lên Tòa án cấp trên và cũng phù hợp với xu
hướng cải cách tư pháp là tăng thẩm quyền xét xử cho các Tòa án cấp dưới.
- Tòa hành chính trong TAND phúc thẩm khu vực và được tổ chức ở một
hoặc một số đơn vị hành chính cấp tỉnh. THC trong TAND phúc thẩm khu vực có
134
nhiệm vụ cơ bản và chủ yếu là xét xử phúc thẩm các KKHC do THC trong TAND
sơ thẩm khu vực đã xét xử nhưng có kháng cáo, kháng nghị. Bên cạnh đó, THC
trong TAND phúc thẩm khu vực có thẩm quyền xét xử sơ thẩm đối với một số rất ít
các vụ việc. Đó là các vụ việc KKHC phức tạp, nhạy cảm,... thuộc thẩm quyền giải
quyết của THC trong TAND sơ thẩm khu vực nhưng thấy cần thiết nên THC trong
TAND phúc thẩm khu vực lấy lên để giải quyết. TANDTC có hướng dẫn cụ thể
trường hợp này.
- Tòa hành chính trong TAND thượng thẩm (THC trong TAND cấp cao) và
được tổ chức ở Hà Nội, Đà Nẵng và thành phố Hồ Chí Minh. THC trong TAND
thượng thẩm (THC trong TAND cấp cao) có thẩm quyền chủ yếu là xét xử giám
đốc thẩm và tái thẩm các KKHC đã được Tòa án cấp dưới xét xử và bản án, quyết
định đã có hiệu lực pháp luật nhưng bị kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm, tái
thẩm. Bên cạnh đó, THC trong TAND thượng thẩm (THC trong TAND cấp cao) có
thẩm quyền xét xử phúc thẩm đối với một số ít các vụ việc KKHC đã được THC
trong TAND phúc thẩm khu vực xét xử sơ thẩm. Trường hợp TAND thượng thẩm
(TAND cấp cao) không tổ chức các Tòa chuyên trách thì thẩm quyền của THC
trong TAND thượng thẩm (THC trong TAND cấp cao) được giao cho TAND
thượng thẩm (TAND cấp cao) và có Thẩm phán chuyên trách xét xử các VAHC.
- Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử cao nhất của nước Cộng hòa XHCN
Việt Nam. TANDTC có nhiệm vụ tổng kết kinh nghiệm xét xử, hướng dẫn áp dụng
thống nhất pháp luật, nghiên cứu phát triển án lệ và xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm
của các loại án, trong đó có án hành chính.
Theo mô hình này, hệ thống THC ở nước ta sẽ có sự thay đổi cơ bản về tổ
chức và thẩm quyền, trong đó có THC trong TAND sơ thẩm khu vực (nếu thành lập
Tòa chuyên trách), THC trong TAND phúc thẩm khu vực, THC trong TAND
thượng thẩm (THC trong TAND cấp cao) (nếu thành lập Tòa chuyên trách) và
TANDTC (là cơ quan xét xử cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam).
Từ những ý tưởng và luận điểm khoa học nêu trên về mô hình THC cấp tỉnh,
luận án đề xuất chúng ta nên mạnh dạn làm thí điểm (thử nghiệm) mô hình THC
vùng (một số tỉnh) chuyên xét xử án hành chính, không xét xử các loại án khác.
Trước mắt tổ chức thí điểm ở hai miền (Nam - Bắc) với mô hình hai THC cấp vùng.
Sau đó tổng kết, đánh giá về hiệu quả của mô hình này, về lượng án hành chính, về
135
chất lượng xét xử án hành chính ra sao… Tuy nhiên, cần phải chuẩn bị nhân sự cho
các Tòa này một cách chu đáo, được đào tạo bài bản về kiến thức pháp luật, kỹ năng
xét xử và đặc biệt là được trang bị kiến thức QLHCNN, kỹ năng QLHCNN. Bởi vì,
cho đến nay mặc dù chúng ta vừa sửa Luật Tổ chức Tòa án cơ bản theo mô hình
trước đây, có thay đổi chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền xét xử án hành chính giữa
Tòa cấp huyện và cấp tỉnh, nhưng mô hình này vẫn chưa thực sự hiệu quả vì tính
độc lập trong xét xử án hành chính chưa cao. Mặt khác, mô hình tổ chức của hệ
thống chính trị, hệ thống hành chính ở nước ta cũng đã và đang tiến hành các mô
hình tổ chức thí điểm như: các tổ chức đảng, đoàn thể và chính quyền ở Quảng
Ninh hợp nhất tinh giảm đầu mối.
Về việc bổ sung nguồn cho đội ngũ Thẩm phán hành chính hiện nay là đang
với cơ chế “khép kín” cơ bản và chủ yếu sử dụng nguồn trong ngành Tòa án. Thư
ký tòa, Kế toán, Thủ quỹ, Thẩm tra viên của Tòa đi học xong thi tuyển Thẩm phán
sau đó trở thành Thẩm phán Cấp huyện, rồi Thẩm phán cấp tỉnh. Luận án đề xuất và
kiến nghị nên mở rộng nguồn thi tuyển thẩm phán từ nhiều lĩnh vực khác nhau như
từ các nguồn: Luật sư, luật gia, qua đào tạo theo chương trình chung nghiệp vụ
Thẩm phán, Kiểm sát viên, luật sư… khi họ thỏa mãn các điều kiện về tiêu chuẩn
dự thi. Đồng thời cần nâng lên một cấp độ mới xứng tầm về kỳ thi tuyển Thẩm
phán phải được xác định và đạt tầm kỳ thi quốc gia để tuyển chọn Thẩm phán. Theo
đó là các tiêu chuẩn, tiêu chí chuẩn mực tầm quốc gia cả về hình thức thi, nội dung
thi và Hội đồng thi. Kỳ thi tuyển chọn Thẩm phán chí ít phải được tổ chức hai vòng
gồm: sơ tuyển (hình thức, ngôn ngữ, IQ và EQ) và chung tuyển (kiến thức pháp luật
và kỹ năng xét xử).
4.2.2. Hoàn thiện một số quy định của pháp luật liên quan đến xét xử
các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân cấp tỉnh
Thứ nhất: Hoàn thiện một số quy định của pháp luật còn chưa thống nhất
Một số đề xuất, kiến nghị về những vấn đề lớn cần sửa đổi, bổ sung và quy
định mới trong Luật TTHC. Việc sửa đổi toàn diện Luật TTHC phải phù hợp và
đáp ứng yêu cầu chủ trương, đường lối của Đảng về chiến lược xây dựng và hoàn
thiện hệ thống pháp luật và chiến lược cải cách tư pháp, xác định yêu cầu cần cụ thể
hóa các quy định của Hiến pháp năm 2013 vào Luật TTHC đảm bảo nguyên tắc
136
Hiến định: quyền con người, quyền công dân được Nhà nước công nhận, tôn trọng,
bảo vệ và bảo đảm.
Các quy định của pháp luật TTHC cần bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính
thống nhất, khả thi, đồng bộ và thể hiện được đặc điểm của hoạt động giải quyết
KKHC. Mặc dù được ban hành tương đối gần nhau nhưng khái niệm QĐHC,
HVHC trong Luật TTHC năm 2015 và Luật Khiếu nại năm 2011 vẫn có những quy
định khác nhau. Hai văn bản luật này có liên quan với nhau, việc xác định khái
niệm QĐHC, HVHC là rất quan trọng, liên quan đến việc xác định đối tượng khiếu
nại, đối tượng khởi kiện. Vì vậy, cần thiết phải sửa đổi để bảo đảm thống nhất khái
niệm về QĐHC, HVHC trong hai văn bản pháp luật này. Bên cạnh đó, các cơ quan
có thẩm quyền cần tăng cường hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật nhất là
trong điều kiện Luật TTHC mới được ban hành; tăng cường công tác xây dựng
pháp luật để đảm bảo sự thống nhất giữa các quy định của pháp luật, đặc biệt là các
quy định trong Luật TTHC, Luật Đất đai, Luật Khiếu nại, các quy định khác có liên
quan như các quy định về sở hữu trí tuệ, cạnh tranh, xử lý VPHC,…
Tiếp tục hoàn thiện các quy định của pháp luật nội dung có liên quan đến
giải quyết KKHC. Có thể khẳng định muốn giải quyết căn bản vấn đề KKHC, hạn
chế các khiếu kiện nảy sinh thì việc hoàn thiện các quy định của pháp luật nội dung
là đặc biệt quan trọng, nhất là pháp luật về đất đai, pháp luật về cán bộ, công chức,
pháp luật về xử lý VPHC,... Quy định của pháp luật trên các lĩnh vực có đầy đủ,
thống nhất, phù hợp với thực tiễn thì mới tạo cơ sở pháp lý để các cơ quan hành
chính nhà nước ban hành QĐHC, thực hiện HVHC, quản lý hành chính trên các
lĩnh vực, tránh được các khiếu kiện phát sinh và trong trường hợp phát sinh KKHC
thì Tòa án có cơ sở, có căn cứ để giải quyết vụ án, nâng cao chất lượng xét xử.
Trong tổng số đơn khiếu nại, tố cáo hàng năm các cơ quan hành chính nhà
nước nhận được có khoảng 70% là đơn khiếu nại, tố cáo liên quan đến đất đai…
[53]. Trong lĩnh vực tư pháp, số lượng các VAHC liên quan đến việc khởi kiện của
công dân đối với các QĐHC về quản lý đất đai. Như vậy, có thể nhận thấy, lĩnh vực
đất đai là lĩnh vực nảy sinh nhiều khiếu nại, khiếu kiện, số lượng khiếu nại, khiếu
kiện trong lĩnh vực đất đai luôn chiếm tỷ lệ cao trong tổng số các khiếu nại, khiếu
kiện phát sinh, pháp luật đất đai mặc dù trong thời gian vừa qua đã luôn được quan
137
tâm hoàn thiện nhưng vẫn còn nhiều bất cập. Chính vì vậy, trong thời gian tới cần
thiết phải đặc biệt chú trọng việc tiếp tục hoàn thiện pháp luật đất đai, nhất là các
quy định về quản lý đất đai, việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư,…
Bên cạnh đó, cũng cần quan tâm hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức,
quy định cụ thể, rõ ràng chức trách, nhiệm vụ của từng vị trí công việc, trách nhiệm
trong việc ban hành QĐHC, thực hiện HVHC của cán bộ, công chức. Cùng với việc
nâng cao trình độ, năng lực chuyên môn nghiệp vụ thì cần chú trọng bồi dưỡng
nâng cao hơn nữa phẩm chất của đội ngũ cán bộ, công chức, đạo đức công vụ.
Đồng thời, coi trọng cơ chế kiểm tra, giám sát việc tuân thủ các quy định của pháp
luật, tăng cường thanh tra công vụ, thực hiện công khai đầy đủ, cụ thể về TTHC,
thẩm quyền và trách nhiệm của cơ quan, cán bộ, công chức để nhân dân giám sát.
Đẩy mạnh cải cách hành chính; cải cách TTHC một mặt phải tạo điều kiện thuận lợi
cho người dân, mặt khác phải bảo đảm yêu cầu quản lý của Nhà nước; đòi hỏi phải
được tiến hành đồng bộ, khẩn trương, kiên trì, liên tục; bảo đảm để TTHC được quy
định thống nhất trong các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có
thẩm quyền ban hành và được thực hiện thống nhất trên cả nước.
Bảo đảm áp dụng thống nhất pháp luật trong hoạt động xét xử các VAHC;
tập trung giải quyết các vướng mắc về nghiệp vụ để kịp thời tháo gỡ khó khăn,
vướng mắc trong thực tiễn xét xử các VAHC. Làm tốt công tác đào tạo, tập huấn
chuyên môn nghiệp vụ cho cán bộ, công chức; trong đó chú trọng đào tạo thông
qua việc rút kinh nghiệm xét xử. Tập trung bồi dưỡng, bồi dưỡng chuyên sâu về
kiến thức QLHCNN, kỹ năng xét xử cho Thẩm phán và HTND tham gia xét xử
hành chính.
Thứ hai: Về bảo đảm nguyên tắc tranh tụng trong TTHC
Thực hiện quan điểm chỉ đạo tại các Nghị quyết về cải cách tư pháp đến năm
2020 về “đẩy mạnh tranh tụng tại phiên tòa” [7]. Thể chế hóa quy định tại khoản 5
Điều 103 của Hiến pháp năm 2013 về “Nguyên tắc tranh tụng trong xét xử được
bảo đảm”. Tuy nhiên, đảm bảo nguyên tắc tranh tụng không đồng nhất với việc thay
thế hoàn toàn mô hình xét hỏi sang mô hình tranh tụng mà cần phải tiếp thu có chọn
lọc những hạt nhân hợp lý của mô hình tố tụng tranh tụng, phù hợp với điều kiện cụ
thể của Việt Nam. Trong thủ tục TTHC, thì nguyên tắc tranh tụng được thể hiện
138
ngay từ khi thụ lý đến khi kết thúc việc xét xử. Để duy trì những nội dung hợp lý
của mô hình TTHC cần xác định rõ trách nhiệm chứng minh thuộc về đương sự
(bao gồm người khởi kiện, người bị kiện và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan),
Tòa án chỉ có nghĩa vụ xác minh thu thập chứng cứ và xét hỏi khi cần thiết. Theo
đó, thủ tục TTHC cần phải tạo điều kiện để đương sự thực hiện quyền tranh tụng,
cụ thể như sau:
Quy định chặt chẽ về quyền, nghĩa vụ, thủ tục cung cấp chứng cứ, chứng
minh; coi trách nhiệm thu thập chứng cứ của người khởi kiện, người bị kiện, người
có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan (đương sự) là nội dung trọng tâm. Thời hạn giao
nộp chứng cứ của đương sự do Thẩm phán được phân công giải quyết vụ việc ấn
định nhưng phải trước khi có Quyết định đưa vụ án ra xét xử ở cấp sơ thẩm, trừ
trường hợp có trở ngại khách quan mà không thể giao nộp chứng cứ đúng thời hạn.
Chứng cứ do đương sự giao nộp phải được đương sự chụp, sao thành nhiều
bản (số lượng bản tương đương với số lượng các đương sự trong vụ án và VKSND
cùng cấp). Khi nhận được chứng cứ từ đương sự, Tòa án thông báo cho phía bên
kia biết chứng cứ do đương sự nộp. Nếu phía bên kia yêu cầu được chuyển giao
chứng cứ thì yêu cầu các bên giao nhận cho nhau, việc giao nhận phải lập thành
văn bản. Việc chuyển chứng cứ cũng có thể do Tòa án chuyển bản sao, bản chụp
các chứng cứ cho phía bên kia, kèm theo yêu cầu đương sự đưa ra ý kiến về việc
chấp nhận hay không chấp nhận chứng cứ đó; đồng thời gửi bản sao tài liệu này
đến VKSND cùng cấp đối với những trường hợp VKSND tham gia phiên tòa hoặc
có yêu cầu. Thẩm phán quy định thời hạn nhất định yêu cầu đương sự phải có ý
kiến bằng văn bản đối với chứng cứ do bên kia nộp. Trường hợp đương sự không
có ý kiến thì được xem như đã chấp nhận chứng cứ do phía bên kia cung cấp.
Trong trường hợp cần phải thẩm tra lại chứng cứ mà đương sự cung cấp thì Tòa
án có thể hoãn phiên tòa.
Cần bổ sung quy định về việc: Thẩm phán phải thông báo cho các bên có
liên quan về những căn cứ đánh giá tính bất hợp pháp của QĐHC, HVHC (như sai
thẩm quyền, áp dụng pháp luật không đúng...) trong thời hạn nhất định để các bên
có điều kiện về thời gian chuẩn bị các ý kiến của mình để sẵn sàng cho việc lập luận
tại tòa; Quá trình xác minh, thu thập chứng cứ thì Thẩm phán có toàn quyền đưa ra
139
và thực thi các biện pháp điều tra có tính bắt buộc đối với các bên đương sự và các
bên có liên quan. Trong trường hợp các đương sự đã có yêu cầu hoặc Thẩm phán
cũng đã có yêu cầu nhưng cơ quan hành chính không đưa ra các giấy tờ, tài liệu
theo yêu cầu thì tòa sẽ coi chính họ đang cầm giữ giấy tờ, tài liệu như trong đơn
khởi kiện đã cáo buộc. Có như vậy mới khắc phục được tình trạng quan liêu, hách
dịch, cửa quyền của các cơ quan hành chính.
Về thủ tục tố tụng tại phiên tòa, cần nghiên cứu theo hướng phiên tòa không
diễn ra như hiện nay, mà phải tăng cường mạnh mẽ vai trò của Tòa án chủ yếu điều
hành phiên tòa, hai bên trình bày tranh luận và đưa ra chứng cứ, quy định việc công
bố lời khai của đương sự vắng mặt khi tranh luận tại phiên tòa. Thẩm phán chỉ hỏi ở
mức độ rất hạn chế để làm rõ những vấn đề chưa rõ. Kết quả tranh tụng tại tòa là
căn cứ để HĐXX đưa ra các phán quyết. Hoàn thiện cơ chế đảm bảo để luật sư thực
hiện tốt việc tranh tụng tại phiên tòa, đồng thời xác định rõ chế độ trách nhiệm đối
với Luật sư khi tham gia tố tụng tại Tòa án.
Thứ ba: Về thẩm quyền của Tòa án
Thẩm quyền của Tòa án cần được sửa đổi, bổ sung phù hợp và đồng bộ với
quy định của Luật Tổ chức TAND năm 2014 [81]. Với mô hình Tòa án bốn cấp, thì
TAND cấp huyện có nhiệm vụ, quyền hạn giải quyết sơ thẩm đối với một số loại
việc. Tòa án cấp tỉnh xét xử sơ thẩm đối với hầu hết loại việc và xét xử phúc thẩm
những vụ việc mà bản án, quyết định sơ thẩm của TAND cấp huyện chưa có hiệu
lực pháp luật bị kháng cáo, kháng nghị theo quy định của pháp luật. TAND cấp cao
phúc thẩm những vụ việc mà bản án, quyết định sơ thẩm của TAND tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ương thuộc địa hạt tư pháp chưa có hiệu lực pháp luật bị kháng
cáo, kháng nghị theo quy định của pháp luật; giám đốc thẩm, tái thẩm những vụ án
mà bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật của các TAND thuộc địa hạt tư pháp bị
kháng nghị theo quy định của pháp luật, theo đó HĐXX giám đốc thẩm, tái thẩm
gồm 3 Thẩm phán cấp cao xét xử bản án, quyết định của Tòa án cấp tỉnh có hiệu lực
pháp luật bị kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm; Ủy ban Thẩm phán TAND cấp
cao xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm bản án, quyết định của Tòa án cấp cao có hiệu
lực pháp luật. Hội đồng Thẩm phán TANDTC (Hội đồng 5 Thẩm phán và Hội đồng
140
toàn thể) xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật
của Ủy ban Thẩm phán TAND cấp cao bị kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm,
tái thẩm. Thời hạn giám đốc thẩm phải theo hướng rút ngắn, có điểm dừng và có
tính đến thời hiệu yêu cầu thi hành bản án, quyết định của Tòa án.
Thẩm quyền xét xử của Hội đồng xét xử.
Theo quy định tại khoản 2 Điều 193 Luật TTHC quy định HĐXX có quyền:
“Chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện, tuyên hủy một phần hoặc
toàn bộ QĐHC trái pháp luật; buộc cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền
trong cơ quan nhà nước thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật”
mà không quy định quyền sửa một phần hoặc toàn bộ QĐHC trái pháp luật. Tuy
nhiên, trong thực tiễn giải quyết VAHC có trường hợp Tòa án đã hủy QĐHC; buộc
cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước thực hiện
nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật nhưng cơ quan có thẩm quyền ban
hành quyết định mới vẫn giữ nguyên những nội dung trong quyết định mà Tòa án
đã hủy hoặc có trường hợp ban hành quyết định mới nhưng vẫn không đúng quy
định pháp luật dẫn đến vụ việc không được giải quyết triệt để và vụ án giải quyết
nhiều lần.
Vì vậy, cần bổ sung thẩm quyền sửa quyết định một phần hoặc toàn bộ
QĐHC trái pháp luật; buộc cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ
quan nhà nước thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật là hợp lý.
Tiếp tục bổ sung chức năng, nhiệm vụ và mở rộng thẩm quyền xét xử của
Tòa án đối với các KKHC. Trong quá trình nghiên cứu để xây dựng THC ở nước ta,
việc xác định thẩm quyền của THC là vấn đề rất quan trọng. Đây là một trong
những yếu tố quyết định vai trò của THC. Quy định thẩm quyền phù hợp sẽ đảm
bảo cho THC hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, khách quan. Việc quy định tổ chức
cũng như thẩm quyền của THC phải phù hợp với nguyên tắc tổ chức và hoạt động
của bộ mày nhà nước, đặc điểm của nền hành chính, truyền thống pháp lý, đồng
thời phải đảm bảo tính đặc thù trong hoạt động XXHC. Việc xác định thẩm quyền
của THC cũng phải căn cứ vào cơ cấu tổ chức, vị trí của THC trong hệ thống các cơ
quan nhà nước. Mặt khác, vị trí, cơ cấu tổ chức có ý nghĩa quyết định phạm vi thẩm
quyền của THC.
141
Theo quy định tại Điều 30, 31, 32 của Luật TTHC năm 2015 thì Tòa án có
thẩm quyền giải quyết khiếu kiện QĐHC, HVHC, trừ các QĐHC, HVHC thuộc
phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo
danh mục do Chính phủ quy định và các QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ
quan, tổ chức. Tòa án cũng có thẩm quyền giải quyết khiếu kiện quyết định kỷ
luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương
trở xuống…
Việc quy định Tòa án không có thẩm quyền giải quyết đối với khiếu kiện các
QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an
ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định là phù hợp. Tuy nhiên, cần
cân nhắc việc quy định Tòa án không có thẩm quyền giải quyết đối với khiếu kiện
các QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức; Khoản 3 Điều 102 của
Hiến pháp năm 2013 quy định TAND có nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ quyền
con người, quyền công dân... [79]. Do vậy, cần mở rộng thẩm quyền theo hướng
Tòa án không được từ chối thụ lý VAHC với lý do không có luật quy định. Nên trao
thẩm quyền cho TAND được xét xử các QĐHC, HVHC thuộc nhóm quan hệ nội
bộ. Như đã phân tích nhiều QĐHC, HVHC nội bộ ảnh hưởng trực tiếp đến quyền
và lợi ích hợp pháp của tổ chức và cá nhân. Nếu vẫn cứ loại trừ nhóm quan hệ này
không được khởi kiện (như Luật TTHC năm 2105) là chưa đảm bảo quyền lợi cho
các chủ thể trong quan hệ pháp luật này.
Bởi vì QĐHC, HVHC mặc dù mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức nhưng
liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức thì cần thiết
quy định có thể bị khởi kiện tại Tòa án. Luật quy định thẩm quyền của Tòa án loại
trừ những QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức (tức là những
quyết định, hành vi quản lý, chỉ đạo, điều hành hoạt động thực hiện chức năng,
nhiệm vụ trong phạm vi cơ quan, tổ chức đó) là nhằm bảo đảm cho việc không khởi
kiện tràn lan; hoạt động tư pháp không can thiệp sâu vào hoạt động quản lý, điều
hành nội bộ của cơ quan hành chính nhà nước. Chúng tôi cho rằng đối với các
QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức cũng cần được chia làm hai
loại. Đối với những QĐHC, HVHC mang tính chất nội bộ, thuần túy chỉ đạo, điều
142
hành thực hiện nhiệm vụ, công vụ thì không thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu
kiện của Tòa án nhưng đối với các QĐHC, HVHC mặc dù mang tính nội bộ của cơ
quan, tổ chức nhưng liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ
chức thì vẫn có thể bị khởi kiện tại Tòa án (như: quyết định cho thi tuyển công
chức, quyết định lên lương,...). Trong trường hợp này, dù là QĐHC, HVHC mang
tính chất nội bộ nhưng là các QĐHC, HVHC liên quan trực tiếp đến quyền và lợi
ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức; nếu QĐHC, HVHC đó trái pháp luật và xâm
phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức thì không có lý gì mà các cá
nhân, tổ chức có liên quan lại không thể khởi kiện tại Tòa án để bảo vệ quyền và lợi
ích hợp pháp của mình. Mặc dù, việc phân biệt hai loại QĐHC, HVHC có tính nội
bộ của cơ quan, tổ chức là rất khó khăn nhưng cần thiết phải phân biệt để tiếp tục
mở rộng thẩm quyền giải quyết các KKHC của Tòa án.
Đối với các quyết định kỷ luật dưới mức buộc thôi việc đối với công chức
giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống mà công chức đó cho
rằng quyết định này là không đúng thì cần thiết phải quy định công chức đó có
quyền khiếu kiện tại Tòa án. Theo quy định tại Điều 30 Luật TTHC năm 2015 thì
Tòa án chỉ có thẩm quyền giải quyết khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc
công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống [82]. Tuy
nhiên, theo quy định tại Điều 79 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 thì công chức
có thể phải chịu một trong các hình thức kỷ luật: khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc
lương, giáng chức, cách chức, buộc thôi việc.
Như vậy, Tòa án không có thẩm quyền giải quyết khiếu kiện quyết định kỷ
luật khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức, cách chức công chức giữ chức
vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống. Quy định này là chưa thật sự
phù hợp. Các quyết định kỷ luật khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức,
cách chức công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống
mà công chức đó cho rằng quyết định này là không đúng, ảnh hưởng đến quyền, lợi
ích hợp pháp của họ thì cần thiết phải quy định công chức đó có quyền khiếu kiện
tại Tòa án. Việc mở rộng thẩm quyền giải quyết KKHC của Tòa án đối với loại
khiếu kiện này sẽ góp phần bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các công chức trong
cơ quan.
143
Một vấn đề lâu nay luật chưa có quy định thống nhất như thế nào là vi phạm
(ở mức nào, đến đâu) là vi phạm nghiêm trọng thủ tục TTHC để HĐXX phúc thẩm
hủy bản án sơ thẩm. Theo quy định tại khoán 3, Điều 241 luật TTHC quy định về
thẩm quyền của HĐXX phúc thẩm: “Hủy bản án sơ thẩm và chuyển hồ sơ vụ án
cho Tòa án cấp sơ thẩm xét xử lại trong trường hợp có vi phạm nghiêm trọng về thủ
tục tố tụng…”. Vậy đây là một trong những căn cứ để HĐXX phúc thẩm hủy án sơ
thẩm. Tuy nhiên pháp luật về TTHC chưa quy định thống nhất thế nào là vi phạm
nghiêm trọng thủ tục tốt tụng. Do vậy, trong thực tiễn xét xử việc xác định vi phạm
đó nghiêm trọng hay không nghiêm trọng phụ thuộc vào ý chí chủ quan của
HĐXX. Vi phạm thủ tục TTHC có nhiều dạng, có nhiều cấp độ ảnh hưởng khác
nhau, có những vi phạm thủ tục tố tụng không làm ảnh hưởng nhiều tới quyền
quyền và nghĩa vụ của các đương sự như: thủ tục thụ lý, lấy lời khai người làm
chứng…Trường hợp Tòa cấp phúc thẩm cho rằng là nghiêm trọng thì hủy án sơ
thẩm, trường hợp Tòa cấp phúc thẩm cho rằng không nghiêm trọng thì nhận định là
thiếu sót có thể bổ sung và không hủy án sơ thẩm. Có những thủ tục ảnh hưởng tới
quyền và lợi ích của đương sự, ảnh hưởng tới nguyên tắc tố tụng như: vi phạm
quyền quyết định và tự định đoạt, xét xử độc lập, thay đổi người tiến hành tố tụng…
Để làm rõ phạm vi khái niệm “nghiêm trọng” trong thủ tục TTHC, đề nghị cần sửa
đổi, bổ sung vào khoản 3 các Điều 241, 274 luật TTHC năm 2015 cụm từ: “làm ảnh
hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự” sau từ tố tụng.
Thứ tư: Về nhận và thụ lý đơn khởi kiện
Luật TTHC hiện nay quy định sau khi nhận đơn khởi kiện, Tòa án phải xem
xét trong thời hạn 10 ngày để ra quyết định tiến hành thụ lý vụ án hoặc chuyển đơn
khởi kiện cho Tòa án có thẩm quyền hoặc trả lại đơn khởi kiện cho đương sự và quy
định trình tự, thủ tục hai cấp giải quyết khiếu nại. Thực tế việc trả lại đơn khởi kiện
gặp nhiều khó khăn, không thực hiện được đúng thời hạn luật định, vì cần phải thu
thập tài liệu, chứng cứ và nghiên cứu như giải quyết một vụ án trước khi thụ lý mà
lẽ ra việc này thực hiện sau khi thụ lý Tòa án.
Bên cạnh đó, thực tiễn thi hành pháp luật cho thấy, mặc dù Luật TTHC đã
mở rộng thẩm quyền của Tòa án, các QĐHC, HVHC được khởi kiện tại Tòa nhiều
hơn so với trước đây, nhưng trên thực tế vẫn còn nhiều QĐHC, HVHC không được
144
Tòa án thụ lý giải quyết, điều đó dẫn đến việc không đảm bảo được quyền và lợi ích
hợp pháp của công dân, gây dư luận không tốt đối với Tòa án, làm gia tăng bức xúc
trong xã hội. Vì vậy, nên xem xét bổ sung nguyên tắc “Tòa án không được từ chối
yêu cầu bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân” [82]. Tòa án phải thụ lý đối
với tất cả các đơn khởi kiện của đương sự, trừ những trường hợp luật hạn chế quyền
khởi kiện.
Thứ năm: Về áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời và chi phí tố tụng
Cần nghiên cứu bổ sung quy định thời điểm chấm dứt áp dụng biện pháp
khẩn cấp tạm thời; quy định khi tạm đình chỉ, đình chỉ giải quyết VAHC hoặc ra
bản án, quyết định, thì Thẩm phán hoặc HĐXX phải quyết định việc tiếp tục hoặc
hủy bỏ việc áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời.
Nên bổ sung quy định về chi phí thẩm định tại chỗ; nghĩa vụ nộp tạm ứng
các chi phí tố tụng, nếu như tại thời điểm xem xét thụ lý đơn khởi kiện, Thẩm phán
thấy rằng vụ án đó cần phải thẩm định tại chỗ, giám định, định giá,… Những quy
định này sẽ khắc phục tình trạng không có kinh phí thẩm định tại chỗ, do Luật
TTHC không quy định. Trong khi đó thực tiễn giải quyết tại Tòa án thì các vụ án có
liên quan đến đất đai, công trình xây dựng… phần lớn phải tiến hành thẩm định.
Đồng thời, những quy định này cũng góp phần nâng cao tinh thần, trách nhiệm của
đương sự khi khởi kiện VAHC, tránh tình trạng khi cần thẩm định tại chỗ, giám
định, định giá,… đương sự không nộp tạm ứng chi phí, Tòa án không thể tiến hành
những hoạt động này.
4.2.3. Nâng cao nhận thức, trình độ chuyên môn nghiệp vụ, kỹ năng xét
xử cho đội ngũ Thẩm phán xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân
cấp tỉnh
Về việc đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ cho đội ngũ Thẩm phán xét xử án hành
chính của TAND cấp tỉnh. Việc đào tạo nghề Thẩm phán ở nước ta được triển khai
khá muộn, cụ thể là mới bắt đầu từ năm 1998 với việc thành lập Trường đào tạo các
chức danh Tư pháp (trực thuộc Bộ Tư pháp, nay là Học viện Tư pháp) mặc dù trước
đó vào năm 1994 TANDTC thành lập Trường bồi dưỡng cán bộ Tòa án, nhưng
trường này có chức năng bồi dưỡng và tập huấn nghiệp vụ xét xử cho cán bộ Tòa án
là chính. Mặc dù gần đây, số lượng học viên mỗi khóa đào tạo Thẩm phán khoảng
145
trên dưới 500 người, thực tế đã tăng gấp đôi so với những khóa đào tạo ban đầu
nhưng so với số lượng Thẩm phán còn thiếu ở Tòa án các cấp vẫn chưa đáp ứng
được tình hình.
Hiện nay, cả nước có hai cơ sở đào tạo nghiệp vụ xét xử: Học viện Tòa án và
Học viện Tư pháp (đào tạo theo chương trình ba chung cho cả nguồn Thẩm phán,
Kiểm sát viên và Luật sư). Về chương trình đào tạo Thẩm phán. Nếu xem xét cả về
Lý luận và thực tiễn xét xử thì nhiệm vụ và kỹ năng tác nghiệp cụ thể của Thẩm
phán Tòa án các cấp là khác nhau. Chính vì vậy, pháp luật quy định tiêu chuẩn về
trình độ, năng lực nghiệp vụ đối với Thẩm phán ở Tòa án mỗi cấp cũng khác nhau
theo nguyên tắc Thẩm phán Tòa án cấp trên phải có năng lực nghiệp vụ và thời gian
làm công tác pháp luật cao hơn đối với Thẩm phán Tòa án cấp dưới, trừ đối với một
số trường hợp đặc biệt. Nhưng cho đến thời điểm hiện tại, chưa có chương trình học
tập riêng đối với 01 loại Thẩm phán [112]. Mặc dù pháp luật vẫn cho phép trường
hợp đặc biệt thì người đang công tác tại TANDTC và Tòa án cấp tỉnh có thể được
bổ nhiệm Thẩm phán ở Tòa án cấp mình mà không phải qua công tác xét xử ở Tòa
án cấp dưới. Do đó, để các Thẩm phán được bổ nhiệm lần đầu có thể thực hiện tốt
việc giải quyết, xét xử các vụ án được giao thì cần phải có chương trình đào tạo
riêng đối với người được dự kiến bổ nhiệm cho phù hợp. Đặc biệt, đối với Thẩm
phán hành chính thì dứt khoát họ phải được đào tạo hoặc bồi dưỡng đủ kiến thức về
QLHCNN. Xác định đây là một trong những tiêu chí bắt buộc trước khi bổ nhiệm
Thẩm phán xét xử hành chính. Thường xuyên bồi dưỡng, nâng cao trình độ nghiệp
vụ, năng lực xét xử cho Thẩm phán và HTND.
Việc bồi dưỡng, nâng cao năng lực xét xử các loại án nói chung, các VAHC
nói riêng là một việc làm cần thiết không thể thiếu được và phải tiến hành thường
xuyên. Vấn đề này xuất phát từ yêu cầu thực tiễn đặt ra là cho dù một người khi đã
được bổ nhiệm làm Thẩm phán, một người khi có đủ tiêu chuẩn đã được bầu hoặc
cử làm HTND, nhưng nếu không được thường xuyên bồi dưỡng, nâng cao trình độ
chuyên môn, nghiệp vụ thì không thể đảm đương tốt nhiệm vụ.
Hiện nay, việc bồi dưỡng nghiệp vụ cho các Thẩm phán, HTND do Học viện
Tòa án đảm nhiệm. Nhưng việc bồi dưỡng nghiệp vụ cho các đối tượng này lại
chưa được tiến hành một cách thường xuyên, có hệ thống, đồng bộ, đều khắp, mà
146
phụ thuộc vào các yếu tố khách quan và chủ quan, có nơi tổ chức được nhiều lớp
bồi dưỡng nghiệp vụ, nhưng có nơi chỉ tổ chức được một vài lớp. Chương trình, kế
hoạch và nội dung bồi dưỡng còn thụ động, chắp vá, chưa có bộ giáo trình chuẩn;
đội ngũ giáo viên vừa thiếu lại vừa phải kiêm chức vì vậy còn có những hạn chế
nhất định.
Để đảm bảo cho công tác đào tạo và bồi dưỡng nghiệp vụ xét xử các loại án
nói chung, các VAHC nói riêng cho Thẩm phán, HTND có hiệu quả, đáp ứng được
yêu cầu nâng cao năng lực xét xử hiện nay, đòi hỏi trước mắt là TANDTC cần tập
trung nâng cấp Học viện Tòa án, đổi mới nội dung, chương trình đào tạo, bồi dưỡng
phù hợp với từng đối tượng, từng lĩnh vực xét xử, phải có bộ giáo trình chuẩn; lựa
chọn những Thẩm phán, những chuyên gia có năng lực, có trình độ, có trách nhiệm
làm giáo viên giảng dạy.
Đối với các Thẩm phán, sau khi đã được bổ nhiệm, được phân công xét xử
các vụ án thuộc lĩnh vực nào thì cần được tập huấn, bồi dưỡng về kỹ năng xét xử
các vụ án thuộc lĩnh vực đó (Ví dụ: đối với các Thẩm phán của THC cần được bồi
dưỡng về kỹ năng xét xử các VAHC) hoặc khi có các văn bản quy phạm pháp luật
mới được ban hành (hoặc được sửa đổi, bổ sung), văn bản hướng dẫn thi hành văn
bản quy phạm pháp luật nào đó thì tùy thuộc vào hoàn cảnh và điều kiện cụ thể mà
TANDTC có kế hoạch tập huấn cho các đối tượng cần thiết và thời gian phù hợp.
Mặt khác, TANDTC cũng phải xây dựng chương trình, kế hoạch đào tạo, bồi
dưỡng nghiệp vụ ổn định đảm bảo cho mỗi Thẩm phán, trong một nhiệm kỳ, đều
được bồi dưỡng nghiệp vụ xét xử các loại vụ án nói chung, các VAHC nói riêng.
Đối với HTND, theo báo cáo tổng kết năm 2017 của ngành Tòa án thì đến
nay số lượng HTND các cấp nhiệm kỳ 2016-2020 là 16.702 người, trong đó, Hội
thẩm TAND cấp tỉnh là 1.812 người. Các HTND đã tích cực tham gia công tác xét
xử, góp phần quan trọng vào việc hoàn thành chỉ tiêu công tác xét xử của các Tòa
án. Thực hiện luật Tổ chức TAND năm 2014, các Đoàn HTND đã được thành lập
và đi vào hạt động. Tòa án các cấp cũng cũng chủ động xây dựng kế hoạch và tổ
chức tập huấn nghiệp vụ, cung cấp tài liệu, văn bản pháp luật cho các HTND lần
đầu được HĐND bầu tham gia công tác xét xử của Tòa án.
147
Về trình độ của HTND, theo quy định của pháp luật, chỉ cần có kiến thức
pháp lý và thực trạng đội ngũ Hội thẩm TAND hiện nay còn nhiều bất cập, còn
nhiều HTND chưa có kiến thức cần và đủ phục vụ cho hoạt động xét xử và họ hầu
như là kiêm nhiệm, việc bồi dưỡng nghiệp vụ cho đối tượng này thường gặp rất
nhiều khó khăn, do đó cần phải được quan tâm hơn. Để đảm bảo chất lượng và hiệu
quả của công tác này, TANDTC cần có chương trình tập huấn riêng cho HTND.
Nội dung chương trình bồi dưỡng cho HTND chủ yếu là các văn bản pháp luật mới,
văn bản pháp luật mới được sửa đổi, bổ sung, văn bản hướng dẫn thi hành của các
cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Vì điều kiện thời gian tập huấn bồi dưỡng cho
HTND có hạn, nên ngoài việc tổ chức các lớp tập huấn tập trung cần cung cấp thêm
tài liệu cho họ tự nghiên cứu. Mặt khác, khi bầu HTND cần chọn những người có
đủ sức khỏe, có nhiệt tình và thời gian để tham gia xét xử và đặc biệt phải là người
có kiến thức và am hiểu pháp luật và lĩnh vực mà mình đảm nhận.
Về đào tạo nghiệp vụ đối với các chức danh tư pháp khác. Hiện nay, Thư ký
Tòa án và Thẩm tra viên đã được công nhận là các chức danh tư pháp làm việc tại
các Tòa án. Thực tế cho thấy, hiệu quả và chất lượng công tác xét xử của các Tòa án
không thể thiếu vắng được vai trò của đội ngũ Thư ký Tòa án và Thẩm tra viên. Đối
với các chức danh này, ngoài trình độ về pháp luật (cử nhân luật) theo yêu cầu thì
tính chất công việc của họ đòi hỏi phải có kỹ năng và nghiệp vụ chuyên môn nhất
định, cũng như phải đáp ứng các yêu cầu khác về phẩm chất đạo đức và tinh thần
trách nhiệm công tác. Hiện tại, pháp luật không đòi hỏi người được bổ nhiệm vào
các chức danh Thư ký Tòa án phải qua các khóa đào tạo về nghiệp vụ Thư ký Tòa
án; hoặc nghiệp vụ kiểm tra, giám đốc án đối với người được bổ nhiệm làm Thẩm
tra viên ở các Tòa án. Do đó, trên thực tế, những người được bổ nhiệm vào các chức
danh này thường “tự học” là chính, nên không phải không có những sai sót đã xảy
ra, thậm chí có trường hợp vi phạm pháp luật. Như vậy, việc đào tạo nghề để nâng
cao nghiệp vụ và trách nhiệm công tác cho Thư ký và Thẩm tra viên Tòa án là cần
thiết và do đó, đây cũng là vấn đề cần phải tính đến trong việc xây dựng đội ngũ cán
bộ, công chức Tòa án trong sạch, vững mạnh.
Trong điều kiện đổi mới các lĩnh vực của đời sống xã hội, từ đổi mới hệ
thống chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước đến cải cách tư pháp và cải
148
cách pháp luật, hệ thống các văn bản có liên quan đến tổ chức và hoạt động của Tòa
án được ban hàng ngày càng nhiều, trong đó phải kể đến các bộ luật cơ bản như Bộ
luật Hình sự, Bộ luật Dân sự, Bộ luật Tố tụng hình sự, Bộ luật Tố tụng dân sự... Bên
cạnh đó, do tính đặc thù của hệ thống pháp luật Việt Nam, các quy định của luật
thường được thực hiện theo các văn bản hướng dẫn thi hành hoặc thống nhất áp
dụng pháp luật do các cơ quan có thẩm quyền ban hành. Vì vậy, nếu không được
cập nhật, bồi dưỡng thường xuyên về các quy định mới cũng như các văn bản
hướng dẫn thực hiện, thi hành các quy định đó thì việc áp dụng pháp luật trong việc
giải quyết, xét xử các loại vụ án thuộc thẩm quyền của Tòa án chắc chắn sẽ không
đáp ứng được yêu cầu cả về nội dung, thủ tục và chất lượng xét xử. Việc tính đến và
tìm ra các hình thức bồi dưỡng nghiệp vụ có hiệu quả đối với gần 15 ngàn cán bộ,
công chức có chức danh tư pháp của các Tòa án và trên trên 16 ngàn Hội thẩm Tòa
án là vấn đề không đơn giản.
Bên cạnh đó, với chính sách “mở cửa” và hội nhập kinh tế quốc tế, quan hệ
và giao dịch dân sự, kinh doanh, thương mại giữa một bên có quốc tịch, trụ sở hoặc
tài sản ở Việt Nam với bên kia là người nước ngoài hoặc có yếu tố nước ngoài sẽ
ngày càng mở rộng và phát triển ở nước ta, theo đó các tranh chấp có nhân tố nước
ngoài trong các lĩnh vực này cũng ngày càng gia tăng. Việc giải quyết, xét xử các
tranh chấp này đòi hỏi Tòa án phải có sự am hiểu pháp luật nước ngoài, pháp luật
quốc tế nếu các bên tranh chấp lựa chọn pháp luật nước ngoài để điều chỉnh các
quan hệ hoặc các giao dịch hợp đồng mà họ đã thỏa thuận ký kết với nhau. Vì vậy,
đã đến lúc phải nhìn nhận và đặt ra việc bồi dưỡng, tập huấn cho Thẩm phán, cán
bộ có chức danh tư pháp của Tòa án về một số lĩnh vực pháp luật quốc tế hoặc của
các quốc gia có liên quan thì các Tòa án mới có thể chủ động trong công việc xét xử
của mình, qua đó nâng cao vai trò và hiệu quả công tác xét xử của Tòa án trong việc
bảo đảm và bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp không chỉ đối với công dân, tổ chức
Việt Nam mà cả đối với bên đối tác nước ngoài theo đúng quy định của pháp luật
quốc gia và pháp luật hoặc tập quán, thông lệ quốc tế.
Đối với Thư ký Tòa án: Thư ký Tòa án là một nguồn để bổ nhiệm Thẩm
phán. Tại phiên tòa, Thư ký cũng là người tiến hành tố tụng, chịu trách nhiệm ghi
chép lại toàn bộ diễn biến của phiên tòa và thực hiện một số hành vi tố tụng khác.
149
Vì vậy, đối với họ cũng cần phải thường xuyên được bồi dưỡng để nâng cao trình
độ nghiệp vụ, kỹ năng xây dựng hồ sơ, phương pháp ghi biên bản phiên tòa, nắm
bắt được các văn bản pháp luật, văn bản hướng dẫn áp dụng pháp luật mà người
Thư ký Tòa án phải biết. Ngoài việc được đào tạo, bồi dưỡng về nghiệp vụ, các
Thẩm phán, Thư ký Tòa án còn cần được đào tạo, bồi dưỡng về lý luận chính trị,
trang bị kiến thức về QLHCNN, nâng cao trình độ ngoại ngữ và tin học.
Tronng hệ thống Tòa án đã thành lập Học viện Tòa án là trung tâm đào tạo
nguồn Thẩm phán, thư ký Tòa án, các Thẩm tra viên và bồi dưỡng cho đội ngũ cán
bộ, công chức ngành Tòa. Do Học viện mới thành lập nên nhiệm vụ trước mắt là
khẩn trương hoàn chỉnh Giáo trình, đổi mới phương pháp dậy và học, cập nhật,
chỉnh lý bài giảng đối với tất cả các bộ môn theo quy định của luật mới. Một giả
pháp mới mà ngành Tòa đang triển khai là Chánh án TANDTC tiếp tục quyết định
biệt phái các cán bộ có trình độ Tiến sĩ luật hiện đang công tác tại các Tòa án về
công tác tại Học viện Tòa án; có cơ chế để Học viện Tòa án thu hút những người
tâm huyết, có trình độ học hàm, học vị và những chuyên gia công tác lâu năm,
nhiều kinh nghiệm đã nghỉ hưu tham gia công tác giảng dậy để tăng cường nguồn
nhân lực có chất lượng cho Học viện Tòa án nhằm làm tốt công tác đào tạo, bồi
dưỡng, tập huấn nghiệp vụ.
4.2.4. Xây dựng đạo đức về văn hóa pháp luật cho đội ngũ làm công tác
giải quyết án hành chính của Tòa án nhân dân cấp tỉnh
Tài - Đức là hai tố chất của đạo đức nghề nghiệp. Hai tố chất này có quan hệ
mật thiết với nhau, tác động qua lại lẫn nhau. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã dạy: Có tài
mà không có đức là vô dụng, có đức mà không có tài thì làm việc gì cũng khó.
Nghề xét xử càng đòi hỏi ở mức độ cao cả về tài và đức. Bởi vì, hoạt động của Tòa
án luôn luôn liên quan đến con người. Đạo đức và văn hóa pháp luật của Thẩm
phán trong hoạt động xét xử các VAHC là giá trị của những phán quyết công minh,
khách quan, đúng pháp luật. Đặc trưng khác biệt của Thẩm phán hành chính là giải
quyết các xung đột, sự phản ứng của tổ chức và công dân đối với cách hành xử, xử
sự của công quyền đối với họ. Việc khó của Thẩm phán là là giải quyết sao cho vừa
bảo đảm hiệu lực QLNN, vừa bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức và
công dân.
150
Nghề xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh là khá nhậy cảm và phức tạp.
Như đã phân tích ở phần thực trạng, giải quyết án hành chính đã và đang chịu áp lực
từ nhiều góc độ khác nhau như: từ phía xã hội, từ quyền lực chính trị, quyền lực tổ
chức - hành chính, lợi ích chính trị, kinh tế... Một trong những nguyên nhân lượng
án hành chính ít cũng là do đạo đức của Thẩm phán, HĐXX chưa đáp ứng được yêu
cầu, còn nể nang, e rè, ưu ái thậm chí sợ sệt đối với người bị kiện vì họ có quyền lực
(cơ quan, tổ chức và cá nhân người có thẩm quyền trong cơ quan HCNN). Trong
quá trình giải quyết án chưa khách quan, công tâm, trung thực, nên tỷ lệ người khởi
kiện (tổ chức và công dân) thua kiện chiếm phần đa.
Để góp phần xây dựng đạo đức và văn hóa pháp luật trong giải quyết án
hành chính cho đội ngũ tham gia giải quyết các VAHC của TAND cấp tỉnh, luận án
kiến nghị triển khai, thực hiện một số giải pháp cụ thể sau đây:
- Tiếp tục đổi mới và hoàn thiện thể chế về chuẩn mực hóa chế độ công vụ
của cán bộ, công chức nói chung, sớm ban hành luật công vụ. Bên cạnh quy chuẩn
đạo đức cán bộ, công chức, đạo đức công vụ (theo luật cán bộ, công chức), đề
nghị TANDTC sớm thể chế hóa để ban hành bộ quy tắc đạo đức của ngành Tòa
án, trong đó có các quy tắc đạo đức của Thẩm phán nói chung và Thẩm phán xét
xử các VAHC nói riêng, để làm cơ sở chuẩn hóa đạo đực nghề nghiệp trong
ngành Tòa án.
- Tăng cường rèn luyện bản lĩnh nghề nghiệp, tính trung thực trong giải
quyết án hành chính. Thẩm phán hành chính của TAND cấp tỉnh phải có khả năng
độc lập và lòng dũng cảm, thái độ công bằng, vô tư, không thiên vị và có niềm tin
nội tâm sâu sắc, vững vàng. Tính trung thực thể hiện ở sự tôn trọng sự thật khách
quan, nhìn nhận, đánh giá sự vật, hiện tượng đúng với bản chất vốn có của nó.
Đồng thời phải có tinh thần trách nhiệm cao, bằng sự tận tụy, thận trọng, tỷ mỷ, chu
đáo trong quá trình lựa chọn các tình tiết, chứng cứ và các căn cứ pháp lý để giải
quyết án một cách tốt nhất.
4.2.5. Tăng cường công tác giám sát, kiểm tra, xử lý vi phạm, trong xét
xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân cấp tỉnh
Cần công khai hóa, minh bạch quá trình giải quyết án hành chính của
TAND cấp tỉnh. Trước hết là các bản án, quyết định giải quyết của Tòa án để nhân
151
dân có điều kiện thực hiện quyền giám sát, phản biện xã hội đối với phán quyết của
Tòa án. Thông qua đó phát hiện những sai sót trong giải quyết án hành chính của
Tòa án để kịp thời có cơ chế pháp lý khắc phục. Mặt khác, cũng thông qua đó đánh
giá được đạo đức (cả về trình độ chuyên môn và đạo đức nghề nghiệp) của Thẩm
phán, của những người tham gia giải quyết án hành chính của TAND cấp tỉnh. Một
trong những yêu cầu đặt ra là các hoạt động tố tụng của Tòa án kể từ khi bắt đầu
cho tới khi kết thúc phải được công khai, minh bạch. Những bản án, quyết định của
Tòa án phải được công khai hóa trên mạng (trừ những trường hợp đặc biệt) để tiện
lợi cho hoạt động giám sát của các cơ quan, tổ chức và nhân dân. Nâng cao vai trò
phản biện xã hội của hệ thống chính trị và nhất là các tổ chức chính trị - xã hội và
đông đảo nhân dân đối với hoạt động xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh.
Năm 2017, công tác thanh tra, kiểm tra nội bộ ngành Tòa án đã được quan
tâm. Công tác thanh tra, kiểm tra việc thi hành công vụ của cán bộ, công chức,đặc
biệt là công tác giám sát Thẩm phán tiếp tục được tăng cường. Tòa án nhân dân tối
cao đã xây dựng quy chế kiểm tra trong ngành Tòa án nhân dân; tổ chức 08 đoàn
kiểm tra về hoạt động công vụ, công tác phòng chống tham nhũng, lãng phí tại 08
đơn vị Tòa án nhân dân cấp tỉnh, tập trung kiểm tra các lĩnh vực dễ phát sinh tiêu
cực, tinh thần, thái độ phục vụ nhân dân của cán bộ, công chức. Thông qua công tác
kiểm tra, đã kịp thời phát hiện, rút kinh nghiệm đối với những hạn chế, thiếu sót
trong công tác quản lý, chỉ đạo, điều hành của một số Tòa án nhân dân địa phương;
nắm bắt những khó khăn, vướng mắc trong hoạt động của các Tòa án để tìm giải
pháp tháo gỡ, khắc phục, đồng thời xử lý nghiêm cán bộ, công chức có sai phạm
trong thực thi công vụ. Trong năm qua, công tác thanh tra, kiểm tra và giải quyết
khiếu nại, tố cáo đã xử lý kỷ luật 18 công chức Tòa án nhân dân địa phương (trong
đó, buộc thôi việc 02 trường hợp, hạ bậc lương 01 trường hợp, cảnh cáo 06 trường
hợp, khiển trách 08 trường hợp, xử lý hình sự 01 trường hợp” [109].
Tăng cường hoạt động trong công tác giám đốc kiểm tra án hành chính của
hệ thống cơ quan Tòa án, của các cơ quan quyền lực nhà nước ở trung ương cũng
như của địa phương (cơ quan dân cử: Quốc hội, HĐND các cấp). Xử lý kịp thời,
nghiêm minh đối với những vi phạm trong việc giải quyết án hành chính, nhất là đối
với những lỗi cố ý của những người tiến hành tố tụng. Thực hiện nghiêm túc các
152
chế định về bồi thường thiệt hại trong hoạt động tư pháp, kể cả hoạt động hành
chính nhà nước có liên quan đến xét xử án hành chính ở TAND cấp tỉnh.
4.2.6. Tăng cường công tác tuyên truyền, phổ biến, giải thích pháp luật
liên quan đến khiếu kiện hành chính sâu rộng trong nhân dân và trong đội ngũ
cán bộ tư pháp cấp tỉnh
Một thực tế hiện nay là phần đông nhân dân chưa hiểu hoặc chưa hiểu cơ bản
về quyền khởi kiện, thủ tục khởi kiện VAHC nói chung. Tình trạng khiếu nại hành
chính có tỷ lệ gia tăng khá lớn hàng năm là do nhân dân hiểu được quyền khiếu nại,
trình tự, thủ tục khiếu nại của mình và họ thực hiện quyền đó. Còn khởi kiện VAHC
tỷ lệ tăng không đáng kể. Bên cạnh các yếu tố khác thì công tác tuyên truyền, phổ
biến pháp luật liên quan đến khiếu kiện hành chính còn ở mức độ, chưa thực sự
được quan tâm đúng mức. Các hình thức tuyên truyền như trên phương tiện thông
tin đại chúng, tổ chức phổ biến ở cộng đồng dân cư... chưa được các cấp ủy Đảng,
chính quyền địa phương quan tâm. Mặt khác, bản thân TAND cấp tỉnh cũng chưa
quan tâm chỉ đạo các Tòa án địa phương, ngay cả TAND cấp tỉnh cũng vậy, nhiều
TAND tỉnh hầu như chưa bao giờ đưa vụ án hành chính ra xét xử lưu động để tuyên
truyền, giáo dục sâu rộng trong nhân dân. Bởi vậy, kiến nghị các cấp ủy đảng, chính
quyền, cả hệ thống chính trị nhất là cấp tỉnh cần chú trọng hơn nữa công tác tuyên
truyền, phổ biến pháp luật nói chung và hệ thống pháp luật liên quan đến khiếu
kiện hành chính nói riêng. Nhất là TAND cấp tỉnh cần đẩy mạnh công tác tuyên
truyền, thực hiện đồng bộ nhiều giải pháp, cách thức tuyên truyền, trong đó trọng
tâm là chỉ đạo các TAND cấp huyện tăng cường công tác xét xử công khai, phổ
biến rộng rãi trong nhân dân, xét xử lưu động các VAHC để vừa tuyên truyền
trong nhân dân, vừa giáo dục chung trong đội ngũ cán bộ-công chức địa phương.
Các TAND cấp tỉnh cần mở chuyên mục thường tuyên truyền với nhiều hình thức
khác nhau trên Đài phát thanh, Đài truyền hình địa phương về các VAHC điển
hình trong các lĩnh vực QLNN khác nhau có khiếu kiện tại Tòa án để tuyên
truyền, phổ biến, giáo dục chung.
Về công tác giải thích pháp luật, đây là hoạt động hết sức quan trọng trong
quá trình giải quyết án hành chính của TAND cấp tỉnh. Đề nghị TANDTC cấn có
hướng dẫn, giải thích rõ một số vấn đề mà trong thực tế vẫn còn lúng túng như:
153
- Quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện tại Tòa án. Mặc dù tại khoản
1,2 Điều 3 luật TTHC năm 2015 quy định cũng khá rõ, nhưng trong thực tế vẫn
nhầm lẫn. Điển hình tại án lệ số: 10/2016/AL của Hội đồng Thẩm phán TANDTC
về: ”quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính”. Diễn biến
khái quát; Ngày 4/6/2009 Chủ tịch UBND tỉnh Vĩnh long Ban hành quyết định
số:1216/QĐ-UBND về việc phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ tái định cư
công trình trại giống, vật nuôi nông nghiệp tỉnh trong đó có đất của bà: Võ Thị Lựu.
Bà lựu có đơn khởi kiện VAHC yêu cầu Tòa án hủy quyết định số 1216 của UBND
tỉnh Vĩnh Long. TAND tỉnh Vĩnh long bác yêu cầu khởi kiện của bà Lựu. Bà Lựu
có đơn kháng cáo. Tòa phúc thẩm TANDTC tại thành phố Hồ Chí Minh đã hủy án
hành chính sơ thẩm của TAND tỉnh Vĩnh Long. Ủy ban Thẩm phán TAND tỉnh
Vĩnh Long có công văn đề nghị Giám đốc bản án hành chính phúc thẩm.
Trường hợp này có hai quan điểm khác nhau (1). Quan điểm thứ nhất cho
rằng Quyết định số 1216 của UBND tỉnh Vĩnh Long là quyết định mang tính tổng
thể, không phải là đối tượng khởi kiện VAHC, nên đã hủy án sơ thẩm của TAND
tỉnh Vĩnh Long, đình chỉ giải quyết vụ án; (2). Quan điểm thứ hai cho rằng Quyết
định số 1216 của UBND tỉnh Vĩnh Long là QĐHC cá biệt, là đối tượng khởi kiện
VAHC, vì trong quyết định đã thể hiện rõ phần bồi thường cụ thể cho hộ bà Lựu,
nên phần phê duyệt đó tác động trực tiếp, cụ thể đến quyền và lợi ích của hộ bà
Lựu. Hội đồng Thẩm phán TANDTC đã quyết định: chấp nhận kháng nghị của
Chánh án TANDTC; hủy bản án phúc thẩm của Tòa phúc thẩm TANDTC tại thành
phố Hồ Chí Minh và hủy bản án sơ thẩm của TAND tỉnh Vĩnh Long; giao hồ sơ vụ
án về TAND tỉnh Vĩnh Long xét xử sơ thẩm lại theo quy định của pháp luật.
Chính vì vậy, lận án đề nghị TANDTC cần có hướng dẫn thật kỹ, thật cụ thể
các dạng QĐHC hay gây nhầm lẫn là đối tượng khởi kiện. Mặt khác, Tòa cũng đã
chấp nhận các dạng văn bản như: công văn, thông báo, kết luận là QĐHC khi nó có
nội dung quyết định (Nghị quyết số 02/NQ-HĐTP-TANDTC năm 2011) cho nên
cũng cần có hướng dẫn loại văn bản này thật cụ thể để thống nhất nhận thức trong
giải quyết án hành chính.
Về HVHC, mặc dù luật TTHC cũng đã quy định khá rõ tại khoản 3,4 Điều 3
luật TTHC năm 2015, nhưng trong thực tế nhiều trường hợp rất khó xác định đó có
154
phải là HVHC không? Hoặc hành vi đó có phải là HVHC không? Để xác định
thống nhất và chính xác thì TANDTC cũng cần sớm có khái niệm cụ thể về HVHC,
theo đó là hướng dẫn cụ thể những dạng HVHC hay gây ra nhầm lẫn để tiện lợi và
thống nhất trong giải quyết án ở các Tòa án địa phương.
4.2.7. Bảo đảm về cơ chế và chính sách, điều kiện vật chất, phương
tiện kỹ thuật cho hoạt động xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân
dân cấp tỉnh
Xét xử giải quyết các loại vụ án là một nghề không chỉ khó về chuyên môn
nghiệp vụ mà còn bị ảnh hưởng bởi các nhân tố cả tích cực và tiêu cực của xã hội.
Việc Nhà nước, xã hội thừa nhận và đòi hỏi Thẩm phán phải có vị trí quan trọng
trong hoạt động tư pháp và việc Thẩm phán thường bị gây sức ép, thậm chí bị mua
chuộc, đe dọa khi thi hành công vụ trong quá trình thụ lý, giải quyết, xét xử các loại
vụ án cần được xem là những điểm đặc thù cần được tính đến khi xử lý các vấn đề
có liên quan đến chế độ chính sách và các điều kiện bảo đảm khác đối với Thẩm
phán và cán bộ, công chức Tòa án. Chỉ khi giải quyết được một cách hài hòa mối
quan hệ giữa trách nhiệm nghề nghiệp với quyền lợi được hưởng thì mới có tác
dụng tích cực đến hiệu quả và chất lượng công tác của người lao động. Đối với
Thẩm phán và cán bộ, công chức Tòa án, thời gian qua, chế độ, chính sách kể cả
chế độ tiền lương và các điều kiện bảo đảm khác của họ bị cào bằng như đối với cán
bộ, công chức nhà nước khác. Do đó, rõ ràng là không tương xứng với tính chất lao
động và yêu cầu về trách nhiệm nghề nghiệp của Thẩm phán và cán bộ, công chức
Tòa án. Vì vậy, đây là vấn đề cần được tiếp tục đặt ra để nghiên cứu, giải quyết
trong quá trình tổ chức thực hiện chủ trương cải cách tư pháp nói chung và nâng cao
chất lượng đội ngũ cán bộ Tòa án nói riêng. Vấn đề cơ sở vật chất và điều kiện hoạt
động của các cơ quan tư pháp trong đó có TAND trong những năm gần đây được
Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm và được coi như là một nội dung của công
cuộc cải cách tư pháp hiện nay.
Vấn đề cần được quan tâm hàng đầu trong việc tăng cường cơ sở vật chất
cho ngành Tòa án chính là đầu tư xây dựng cơ bản. Như đã phân tích ở trên về thực
trạng cơ sở vật chất của ngành Tòa án hiện nay, các mẫu thiết kế trụ sở TAND các
155
cấp, đặc biệt là của Tòa án cấp huyện, hiện nay không còn phù hợp, không đáp ứng
được yêu cầu, nhiệm vụ của hoạt động xét xử đặt ra.
Theo yêu cầu của công cuộc đổi mới của đất nước, quá trình cải cách tư pháp
và hội nhập quốc tế, việc trang bị cho các Tòa án các phương tiện kỹ thuật phải có
tính hiện đại, tính hiệu quả. Trước mắt cần trang bị cho Tòa án các cấp đầy đủ các
phương tiện làm việc tối thiểu như: tủ, bàn ghế làm việc, máy vi tính, máy
photocopy, máy in, hệ thống loa đài, âmly, micrô, camera giám sát ở hội trường xét
xử phục vụ cho công tác xét xử. Theo đó là có kế hoạch nâng cấp công nghệ thông
tin để có đủ khả năng xác minh, thu thập thông tin, tài liệu, chứng cứ vụ án. Đồng
thời với việc đầu tư mở rộng trụ sở, mua sắm trang thiết bị, TANDTC cần có kế
hoạch phân bổ hợp lý kinh phí hoạt động cho các Tòa án.
Đối với THC, ngoài các điều kiện về cơ sở vật chất, phương tiện làm việc
chung, còn cần được cung cấp đầy đủ các loại văn bản quy phạm pháp luật về
chuyên môn nghiệp vụ và về quản lý nhà nước chuyên ngành. Theo tác giả, TAND
các cấp cần có tủ sách pháp luật và không thể không. Cần nhanh chóng áp dụng
công nghệ thông tin vào hoạt động quản lý và xét xử của ngành.
Vấn đề về chế độ chính sách đối với cán bộ các cơ quan tư pháp nói chung
và các cơ quan Tòa án nói riêng, hiện nay đang được Đảng và Nhà nước hết sức
quan tâm. Nghị quyết Đại hội IX của Đảng chỉ rõ phải “Cải cách cơ bản chế độ tiền
lương, nâng cao đời sống người hưởng lương, chống đặc quyền đặc lợi”. Giải pháp
cho giai đoạn tới đây TANDTC đã xác định:
Đề xuất đổi mới cơ chế phân bổ ngân sách cho hệ thống Tòa án nhân dân
đáp ứng yêu cầu của công cuộc cải cách tư pháp đến năm 2020, trong đó
tập trung đổi mới về định mức chi, chế độ chi, chế độ tiền lương, định
mức trang cấp phương tiện làm việc và quy mô xây dựng trụ sở nhằm
nâng cao điều kiện làm việc, nâng cao đời sống cán bộ, công chức, phù
hợp với tình hình phát triển kinh tế xã hội cũng như bắt kịp các nền tư
pháp hiện đại của các nước trong khu vực và thế giới. Xây dựng và trình
các cơ quan các cơ quan có thẩm quyền xem xét phê duyệt Đề án quy
hoạch tổng thể trụ sở Tòa án nhân dân các cấp giai đoạn 2020 - 2030 tầm
nhìn 2050 [101].
156
Tiếp tục nghiên cứu và cải tiến thang lương đối với ngạch Thẩm phán
TAND, đặc biệt là đối với Thẩm phán địa phương cho phù hợp, nhằm đảm bảo cho
Thẩm phán có thu nhập không chỉ đủ nuôi sống bản thân, mà còn có điều kiện góp
phần nuôi dưỡng gia đình. Trước mắt cần điều chỉnh sự cách biệt vô lý giữa mức
lương của Thẩm phán các cấp, điều chỉnh tăng hệ số lượng cho Thẩm phán Tòa án;
điều chỉnh hệ số lượng cho Thẩm tra viên, chuyên viên, Thư ký Tòa án...
Nên quy định phụ cấp lương vượt khung đối với các trường hợp đã hưởng hệ
số lượng tối đa, phụ cấp trách nhiệm cho cán bộ ngành Tòa án. Cần có chế độ chính
sách ưu đãi để thu hút, động viên những người đến nhận công tác tại các Tòa án
vùng sâu, vùng xa, miền núi, hải đảo. Chẳng hạn như có chế độ trợ cấp lần đầu ba
tháng lương tối thiểu; quy định về thời gian công tác tối thiểu của các cán bộ là
người miền xuôi đến công tác tại Tòa án ở các địa bàn trên, để có thể được xem xét
việc chuyển vùng công tác; chính sách đào tạo nguồn cán bộ tại chỗ cho các Tòa án
vùng sâu, vùng xa, miền núi, hải đảo. Sớm có chính sách, chế độ nhà công vụ cho
các Thẩm phán để thực hiện chính sách luân chuyển cán bộ trong ngành Tòa án
theo chủ trương luân chuyển cán bộ của Đảng.
157
KẾT LUẬN
Trong cấu trúc quyền lực nhà nước thì hoạt động kiểm soát quyền lực (dùng
quyền lực để kiểm soát quyền lực) là hoạt động tất yếu của bất kỳ bộ máy nhà nước
nào. Vấn đề là ở chỗ phương thức kiểm soát, đối trọng thế nào cho hiệu quả là một
vấn đề cần được nghiên cứu nghiêm túc, phù hợp với điều kiện của từng quốc gia.
Ở nước ta, kể từ thời điểm năm 1996 đến nay chúng ta đã chính thức có cơ chế
pháp lý để nhánh quyền lực Tư pháp được kiểm soát (xét xử) hoạt động hành chính
nhà nước trên một số lĩnh vực. Cho tới nay thì Tòa án được xét xử cơ bản các hoạt
động quản lý hành chính nhà nước trừ một số lĩnh vực an ninh, quốc phòng, ngoại
giao và nội bộ.
Xung quanh vấn đề tổ chức và hoạt động của Tòa án có nhiều công trình
nghiên cứu, đề cập dưới nhiều giác độ, phạm vi và cách tiếp cận khác nhau. Tuy
nhiên, cho đến nay ở nước ta chưa có một công trình chuyên khảo nào nghiên cứu
một cách có hệ thống và toàn diện về vấn đề này. Vì vậy "Chất lượng xét xử các vụ
án hành chính của Tòa án nhân dân cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay” là công trình
đầu tiên được nghiên cứu ở cấp độ tiến sĩ, có ý nghĩa cả về phương diện lý luận và
thực tiễn. Luận án đã rút ra một số kết luận sau:
Trên thế giới, ở các nước phát triển cũng có nhiều công trình nghiên cứu
liên quan đến tổ chức và hoạt động của hệ thống THC, nhất là hệ thống tài phán
hành chính ở Cộng hòa Pháp, về cấu trúc hệ thống THC, chức năng, nhiệm vụ,
thẩm quyền... có nhiều yếu tố phù hợp với điều kiện của nước ta có thể tiếp tục
nghiên cứu vận dụng vào Việt Nam. Ở nước ta lý luận về chất lượng xét xử cũng
đã có nhiều công trình nghiên cứu, nhưng chưa có công trình nào nghiên cứu
một cách chuyên sâu, thấu đáo, toàn diện về chất lượng xét xử các VAHC của
TAND cấp tỉnh với những đặc thù riêng biệt như: khái niệm, đặc điểm, nguyên
tắc, vai trò, tiêu chí đánh giá, các yếu tố tác động đến chất lượng xét xử các
VAHC của TAND cấp tỉnh.
Thực trạng về chất lượng xét xử nói chung và chất lượng xét xử các vụ án
hành chính nói riêng, luận án đã đề cập và phân tích thực trạng về mô hình tổ chức,
chức năng nhiệm vụ của TAND cấp tỉnh và THC thuộc TAND cấp tỉnh, đây là yếu
158
tố quan trọng tác động đến chất lượng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh. Đồng
thời, cũng đã phân tích tình hình xét xử, đánh giá chất lượng xét xử bao gồm kết
quả xét xử, hạn chế, bất cập về: đạo đức nghề nghiệp; nhận thức pháp luật; kỹ năng
áp dụng pháp luật... của Tòa án, nhất là Thẩm phán và HĐXX; xác định các nguyên
nhân chủ quan, khách quan của những hạn chế, bất cập trong xét xử các VAHC của
TAND cấp tỉnh. Trên cơ sở đó đưa ra những quan điểm, giải pháp thiết thực nhằm
nâng cao chất lượng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh hiện nay.
Trên cơ sở đánh giá thực trạng chất lượng xét xử các VAHC của TAND
cấp tỉnh trong những năm qua, trọng tâm là 07 năm gần đây (2011 - 2017), luận án
đã xác định các quan điểm bảo đảm chất lượng xét xử các VAHC của TAND cấp
tỉnh ở Việt Nam hiện nay, đồng thời luận án cũng đưa ra các giải pháp bảo đảm
chất lượng xét các VAHC nói chung và chất lượng xét xử các VAHC của TAND
cấp tỉnh nói riêng.
Với phạm vi nghiên cứu của đề tài, mặc dù khả năng hiểu biết vẫn còn
những hạn chế nhất định, với sự nỗ lực của mình, tác giả cũng đã cố gắng phân tích
làm sáng tỏ những vấn đề về lý luận và thực tiễn chất lượng xét xử các VAHC của
TAND cấp tỉnh. Đồng thời đưa ra những quan điểm, giải pháp cụ thể nhằm nâng
cao chất lượng xét xử các VAHC của TAND cấp tỉnh hiện nay. Hy vọng rằng, các
kết quả nghiên cứu của luận án được nhìn từ giác độ của người hoạt động thực tiễn
xét xử sẽ có những đóng góp nhất định vào việc nâng cao chất lượng xét xử các
VAHC của TAND cấp tỉnh trong giai đoạn hiện nay./.
159
DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ
LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN
1. Thân Quốc Hùng (2015), "Một số ý kiến về thẩm quyền của Tòa án trong xét xử
vụ án hành chính", Tạp chí Nghề luật, (6), tr.3-6.
2. Thân Quốc Hùng (2016), "Nâng cao chất lượng xét xử các vụ án hành chính của
Tòa án nhân dân cấp tỉnh", Tạp chí Dân chủ & Pháp luật, (292), tr.46-50.
160
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Ban Bí thư (2011), Chỉ thị số 09-CT/TW ngày 01/12/2011 về một số vấn đề
cấp bách cần thực hiện trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo hiện nay,
Hà Nội.
2. Ban Chấp hành Trung ương (2010), Đề án đổi mới tổ chức và hoạt động của
Tòa án, Viện Kiểm sát và cơ quan điều tra theo nghị quyết 49-NQ/TW
của Bộ Chính trị về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020", Kết
luận của Bộ Chính trị số 79-KL/TW, Hà Nội.
3. Nguyễn Thanh Bình (2009), Thẩm quyền xét xử khiếu kiện hành chính của
Tòa án, sự bảo đảm công lý trong quan hệ nhà nước và công dân, NXB
Tư pháp.
4. Trương Hoà Bình (2010), "Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực ngành Toà
án", tại trang http://www.vietnamplus.vn, [truy cập ngày 20/10/2017].
5. Bộ Chính trị (2002), Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 02/01/2002 về một số
nhiệm vụ trọng tâm công tác Tư pháp trong thời gian tới, Hà Nội.
6. Bộ Chính trị (2005), Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 về chiến lược
xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010,
định hướng đến năm 2020, Hà Nội.
7. Bộ Chính trị (2005), Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 về chiến lược
cải cách tư pháp đến 2020, Hà Nội.
8. Bộ Chính trị khóa XI (2014), Kết luận số 92-KL/TW ngày 12/3/2014 về việc
tiếp tục thực hiện Nghị Quyết số 49-NQ/TW, Hà Nội.
9. Lê Cảm, Nguyễn Ngọc Chí (đồng chủ biên) (2004), Cải cách tư pháp ở Việt
Nam trong giai đoạn xây dựng Nhà nước pháp quyền, NXB Đại học
Quốc gia Hà Nội.
10. Bùi Kim Chi (2012), “Ý nghĩa của việc nghiên cứu mô hình nhân cách
người Thẩm phán trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã
hội chủ nghĩa ở Việt Nam”, Tạp chí Giáo dục, (29), tr.33-37.
11. Nguyễn Văn Cương, Nguyễn Hữu Xương (2012), Thực trạng và yêu cầu
kiện toàn đội ngũ Thẩm phán hành chính ở Việt Nam hiện nay, Hà Nội.
161
12. Nguyễn Mạnh Cường (2002), “Yêu cầu của việc xây dựng nhà nước pháp
quyền đối với đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp”,
Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (10).
13. Nguyễn Văn Cường (2016), Những điểm mới của Luật Tố tụng hành chính
năm 2015, Chánh tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao.
14. Nguyễn Đăng Dung (2009), “Cải cách tư pháp trong tổ chức quyền lực nhà
nước”, Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội, (25).
15. Hoàng Ngọc Dũng (2015), Giải quyết khiếu nại hành chính trong điều công
cuộc cải cách hành chính ở Việt Nam, Luận án tiến sĩ Luật học - Học
viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội.
16. Trịnh Hồng Dương (1996), Vị trí, vai trò và chức năng của Tòa án nhân dân
trong bộ máy nhà nước qua các thời kỳ cách mạng Việt Nam, Đề tài cấp
Nhà nước, mã số 95-98-048/ĐT, Tòa án nhân dân tối cao, Hà Nội.
17. Lê Thành Dương (2002), Đổi mới tổ chức và hoạt động của Tòa án nhân
dân ở nước ta trong giai đoạn hiện nay, Luận án tiến sĩ Luật học, Viện
Nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật, Hà Nội.
18. Đảng Cộng sản Việt Nam (2006), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần
thứ X, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội.
19. Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần
thứ XI, NXB Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội.
20. Đảng Cộng sản Việt Nam (2014), Văn kiện Hội nghị lần thứ chín Ban Chấp
hành trung ương khóa XI, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội.
21. Nguyễn Minh Đoan (2004), "Góp phần nhận thức về cải cách tư pháp ở
nước ta", Tạp chí Nhà nước và pháp luật, (06), tr.27-31.
22. Nguyễn Thị Hà (2017), Xét xử sơ thẩm vụ án hành chính ở Việt Nam, Luận
án tiến sĩ Luật Học, Đại học Luật Hà Nội, Hà Nội.
23. Phạm Hồng Hải (2003), "Đạo đức nghề nghiệp và hiệu quả của hoạt động
tư pháp", Tạp chí Luật học, (02), tr.16-19.
24. Lê Thu Hằng (Chủ biên) (2012), Kỹ năng tranh tụng trong vụ án hành
chính, Tập bài giảng, Học viện Tư pháp, Hà Nội.
162
25. Nguyễn Thị Tố Hằng (2008), “Quyền và nghĩa vụ của Thẩm phán theo
pháp luật Việt Nam”, Tạp chí Dân chủ & pháp luật, (6), tr.37-39.
26. Trần Thu Hạnh (2009), “Một số giải pháp nâng cao vị thế của đội ngũ
Thẩm phán trong tố tụng đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp”, Tạp chí
Khoa học, (32), tr.32-33.
27. Lê Tiến Hào (Chủ nhiệm) (2015), Khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu
nại hành chính trong quản lý và sử dụng đất trên địa bàn thành phố Hà
Nội - thực trạng và giải pháp, Đề tài khoa học cấp bộ, Hà Nội.
28. Trần Quang Hiển (2013), Cơ chế pháp lý bảo đảm giải quyết tranh chấp
hành chính ở Việt Nam, Luận án tiến sĩ Luật học, Học viện Chính trị -
Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội.
29. Nguyễn Văn Hiện (2001), Cơ sở lý luận và thực tiễn tăng cường năng lực
xét xử của Tòa án nhân dân cấp huyện, Đề tài khoa học cấp bộ, Hà Nội.
30. Nguyễn Văn Hiện (2001), "Tiêu chuẩn thẩm phán - Thực trạng và những
yêu cầu đặt ra trong thời kỳ mới", Tạp chí Tòa án nhân dân, (04),
tr.23-26.
31. Trương Thị Hòa (2004), "Cải cách tư pháp và việc nâng cao đạo đức nghề
nghiệp, trình độ chuyên môn cho các cán bộ tư pháp", Tạp chí Nhà
nước và pháp luật, (09), tr.11-15.
32. Tô Văn Hòa (2007), Tính độc lập của Tòa án, NXB Lao động, Hà Nội.
33. Vũ Thị Hòa (2015), Bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ
chức trong xét xử các vụ án Hành chính ở Việt Nam, Luận án tiến sĩ
Luật học - Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội.
34. Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao (2011), Nghị quyết số
01/2011/NQ-HĐTP hướng dẫn thi hành một số quy định của Nghị
quyết số 56/2010/QH12 ngày 24/11/2010 của Quốc hội về “thi hành
luật tố tụng hành chính năm 2010, Hà Nội.
35. Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao (2011), Nghị quyết số
02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 về hướng dẫn thi hành một số quy
định của luật tố tụng hành chính năm 2010, Hà Nội.
163
36. Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao (2015), Nghị quyết
01/2015/NQ-HĐTP ngày 15/01/2015 sửa đổi, bổ sung một số điều của
Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng thẩm
phán Tòa án nhân dân tối cao “Hướng dẫn thi hành một số quy định
của luật tố tụng hành chính”, Hà Nội.
37. Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân Tối cao (2015), Nghị quyết số
04/2015/NQ-HĐTP ngày 24/12/2015 hướng dẫn thi hành một số quy
định của pháp luật về xem xét, quyết định áp dụng các biện pháp xử lý
hành chính tại tòa án nhân dân, Hà Nội.
38. Nguyễn Cảnh Hợp, Thực trạng và những giải pháp cơ bản nhằm nâng cao
vai trò tài phán hành chính của Tòa án nhân dân, Hà Nội.
39. Phạm Văn Hùng (2006), “Tòa án và vấn đề cải cách tư pháp”, Tạp chí
Nghiên cứu lập pháp, (135).
40. Nguyễn Thị Thu Hương (2009), Đào tạo Thẩm phán của Học viện Tư pháp
theo yêu cầu của cải cách tư pháp ở Việt Nam hiện nay, Luận văn Thạc
sĩ Luật học, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh,
Hà Nội.
41. Nguyễn Thị Thu Hương (Chủ biên) (2012), Kỹ năng giải quyết các vụ án
hành chính, Giáo trình của Học viện Tư pháp, NXB Công an nhân dân,
Hà Nội.
42. Nguyễn Thị Thu Hương (Chủ nhiệm) (2013), Áp dụng án lệ tại Việt nam và
giải pháp phát triển hoàn thiện chương trình đào tạo các chức danh Tư
pháp tại Học viện Tư pháp, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở, mã
số: 09/2013/NCKH, Hà Nội.
43. Nguyễn Thị Thu Hương (Chủ biên) (2014), Giáo trình Kỹ năng giải quyết
các vụ án hành chính, Học viện Tư pháp, Hà Nội.
44. Josef Thesing (2002), Sách tham khảo trong quá trình nghiên cứu, tìm hiểu
những vấn đề lý luận và thực tiễn về xây dựng Nhà nước pháp quyền
của một số nước trên thế giới, Sách tham khảo Nhà nước pháp quyền,
NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội.
164
45. Dương Thị Khảm (2000), "Niềm tin nội tâm của người thẩm phán", Tạp chí
Dân chủ và pháp luật, (01), tr.10-13.
46. Vũ Gia Lâm (2009), “Đổi mới chế độ Thẩm phán - Hội thẩm Tòa án nhân
dân trong tiến trình cải cách tư pháp”, Tạp chí Tòa án nhân dân, (21),
tr.20-24.
47. Trần Thị Lâm (2015), Pháp luật về căn cứ thụ lý vụ án hành chính ở Việt
nam hiện nay, Luận văn thạc sĩ Luật học, Viện Hàn lâm khoa học xã
hội, Hà Nội.
48. Nguyễn Mạnh Lân (2007), Xây dựng đội ngũ Thẩm phán trong sạch, vững
mạnh nhằm đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp, Đề tài khoa học cấp Bộ,
Hà Nội.
49. Trần Kim Liễu (2011), Tòa hành chính trong nhà nước pháp quyền xã hội
chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân, Luận án tiến sĩ Luật học, Trường
Đại học Luật Hà Nội, Hà Nội.
50. Trần Huy Liệu (2003), Đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư
pháp theo hướng xây dựng nhà nước pháp quyền, Đại học Luật Hà Nội
51. Nguyễn Tường Linh (2009), Hoàn thiện pháp luật về quy trình tuyển chọn,
bổ nhiệm Thẩm phán theo yêu cầu cải cách tư pháp ở Việt Nam hiện
nay, Luận văn Thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị - Hành chính quốc
gia Hồ Chí Minh, Hà Nội.
52. Nguyễn Tường Linh (2012), Nâng cao hiệu quả công tác đánh giá, quy
hoạch và luân chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý ngành Tòa án nhân
dân, Đề tài khoa học cấp cơ sở, Tòa án nhân dân tối cao, Hà Nội.
53. Nguyễn Thắng Lợi (2011), "Bàn về một số đổi mới cơ chế giải quyết khiếu
kiện hành chính tại Việt Nam”, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số
chuyên đề về luật tố tụng hành chính, tr.105-114.
54. Nguyễn Thắng Lợi (2014), “Giải pháp nâng cao hiệu quả cơ chế giải quyết
tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai”, Tạp chí Dân chủ và
Pháp luật, (10), tr.39-45.
55. Nguyễn Thắng Lợi (2015), Giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực
đất đai ở nước ta hiện nay, Đề tài, Học viện Khoa học xã hội Việt Nam.
165
56. Phạm Văn Lợi (1997), Hệ thống Tòa án Việt Nam - những phương hướng
chính của việc hoàn thiện, Luận án Tiến sĩ Luật học, Học viện Chính trị
quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội.
57. Phạm Văn Lợi (2001), Những vấn đề lý luận và thực tiễn góp phần xây
dựng quy chế thẩm phán, Đề tài khoa học cấp bộ, Viện Nghiên cứu
Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp, Hà Nội.
58. Uông Chu Lưu (Chủ nhiệm) và các cộng sự (2006), Cải cách các cơ quan
tư pháp, hoàn thiện hệ thống các thủ tục tư pháp nâng cao hiệu quả và
hiệu lực xét xử của Tòa án trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa của, do dân, vì dân, Đề tài khoa học cấp nhà nước, mã số: KX
04.06.
59. Dương Thanh Mai (2002), Quy chế thẩm phán trong pháp luật của một số
nước, Pháp lệnh Thẩm phán và Hội thẩm Tòa án nhân dân - Thực
trạng và phương hướng hoàn thiện, Đề tài khoa học cấp Bộ, Tòa án
nhân dân tối cao, Hà Nội.
60. Hồ Chí Minh (1976), Về đạo đức cách mạng, NXB Sự thật, Hà Nội.
61. Đinh Văn Minh (2001), Tài phán hành chính ở một số nước trên thế giới,
NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội.
62. Cao Thị Nga (2014), Văn hóa pháp luật của Thẩm phán trong lĩnh vực Tố
tụng hành chính, Luận văn tiến sĩ Luật học, Viện Hàn lâm hoa học xã
hội, Hà Nội.
63. Nguyễn Đức Nguyên (2013), Đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ Thẩm phán Tòa
án nhân dân ở tỉnh Nam Định, theo yêu cầu cải cách tư pháp ở Việt
Nam hiện nay, Luận văn Thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị - Hành
chính quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội.
64. Nguyễn Thị Như (2012), Tòa hành chính - thiết chế cơ bản bảo vệ quyền
công dân, Luận văn thạc sĩ Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội.
65. Nguyễn Như Phát (2004), "Một số ý kiến về cải cách tư pháp ở Việt Nam
trong giai đoạn hiện nay", Tạp chí Nhà nước và pháp luật, (03), tr.29-31.
166
66. Nguyễn Như Phát, Nguyễn Thị Việt Hương (Đồng chủ biên) (2010), Tài
phán hành chính trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền và hội
nhập quốc tế ở Việt Nam hiện nay, NXB Khoa học xã hội, Hà Nội.
67. Hoàng Phê (1998), Từ điển tiếng Việt, NXB Đà Nẵng, Đà Nẵng.
68. Trần Quốc Phú (2001), “Đối thoại và tổ chức đối thoại trong giải quyết
khiếu nại tố cáo của công dân”, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, (3),
tr.20-23.
69. Đinh Văn Quế (2000), "Đổi mới tổ chức và hoạt động của Tòa án nhân dân:
Những vấn đề lý luận và thực tiễn", Tạp chí Nhà nước và pháp luật,
(08), tr.13-16.
70. Hoàng Thị Kim Quế (Chủ nhiệm) (2010), Tài phán hành chính - thể chế
bảo vệ các quyền tự do, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, Đề tài
khoa học cấp trọng điểm, mã số: PUF.08.05, Đại học quốc gia Hà Nội,
Hà Nội.
71. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (1992), Hiến pháp
năm 1992, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội.
72. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (1999), Bộ luật Tố
tụng hình sự năm 1999, NXB Tư pháp, Hà Nội.
73. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2002), Luật Tổ chức
Tòa án nhân dân năm 2002, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội.
74. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2002), Luật Tổ chức Viện
Kiểm sát nhân dân, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội.
75. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2003), Bộ luật Tố
tụng hình sự năm 2003, NXB Tư pháp, Hà Nội.
76. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2005), Bộ luật Tố
tụng dân sự năm 2005, NXB Tư pháp, Hà Nội.
77. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2010), Luật Tố tụng
hành chính năm số 64/2010/QH11 ngày 24/11/2010, Hà Nội.
78. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2011), Luật Khiếu
nại, Hà Nội.
79. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2013), Hiến pháp
năm 2013, Hà Nội.
167
80. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2014), Hiến pháp
năm 2013, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội.
81. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2014), Luật Tổ chức
Tòa án nhân dân năm số 62/2014/QH13, ngày 24/11/2014, Hà Nội.
82. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2015), Luật Tố tụng
hành chính số 93/2015/QH13, ngày 25/11/2015, Hà Nội.
83. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2015), Nghị quyết
104/2015/QH13 ngày 25/11/2015 về thi hành luật tố tụng hành chính
năm 2015, Hà Nội.
84. Nguyễn Duy Quý (Chủ biên) (2005), Cơ sở lý luận và thực tiễn về Nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân, Đề tài khoa
học cấp Nhà nước, mã số KX.04.01, Trung tâm Khoa học xã hội và
nhân văn quốc gia, Hà Nội.
85. Nguyễn Văn Sản (1996), Xây dựng và hoàn thiện cơ chế quản lý Thẩm
phán Tòa án địa phương, Đề tài khoa học cấp Bộ, Bộ Tư pháp, Hà Nội.
86. Đặng Thanh Sơn (2011), “Cơ chế bảo đảm thi hành phán quyết của Tòa án
theo quy định của Luật Tố tụng hành chính”, Tạp chí Dân chủ và Pháp
luật, số chuyên đề.
87. Bùi Ngọc Sơn (2003), "Sự độc lập của Tòa án trong Nhà nước và pháp
quyền", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (03), tr.17-19.
88. Hoàng Thị Sơn (1996), "Tìm hiểu nguyên tắc khi xét xử thẩm phán và hội
thẩm nhân dân độc lập và chỉ tuân theo pháp luật", Tạp chí Luật học,
(05), tr.36-39.
89. Nguyễn Sơn (2013), Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc áp dụng quy định
pháp luật Tố tụng hành chính về thủ tục xét xử sơ thẩm. Đề tài khoa học
cấp Bộ, Tòa án nhân dân tối cao, Hà Nội.
90. Nhữ Văn Tâm (2006), Xây dựng đội ngũ Thẩm phán theo hướng nâng cao
năng lực chuyên môn và đạo đức nghề nghiệp, liên hệ vào thực tiễn của
ngành Tòa án nhân dân tỉnh Thái Nguyên, Luận văn thạc sĩ Luật học,
Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội.
168
91. Trần Thị Tâm (2009), Nâng cao chất lượng đội ngũ Thẩm phán ở ngành
Tòa án nhân dân thành phố Hà Nội hiện nay, Luận văn Cử nhân chính
trị, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội.
92. Thanh tra Chính phủ (2014), Bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công
dân bằng phương thức giải quyết khiếu nại hành chính, Tài liệu hội
thảo chuyên đề.
93. Lê Xuân Thân (2004), Áp dụng pháp luật trong hoạt động xét xử của Tòa
án nhân dân ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ Luật học, Học viện
Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội.
94. Lê Minh Thông (Chủ biên) (2001), Một số vấn đề về hoàn thiện tổ chức và
hoạt động của bộ máy nhà nước nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam, NXB Khoa học xã hội, Hà Nội.
95. Đỗ Gia Thư (2006), Cơ sở khoa học của việc xây dựng đội ngũ Thẩm phán,
Luận án Tiến sĩ Luật học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh,
Hà Nội.
96. Nguyễn Thành Thuộc (2010), “Xây dựng đội ngũ Thẩm phán Toà án nhân
dân cần kiệm liêm chính, chí công vô tư", Tạp chí Toà án nhân dân,
(9), tr.39-42.
97. Đào Xuân Tiến (2002), "Đào tạo thẩm phán", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp,
(10), tr.9-12.
98. Tòa án nhân dân tối cao, Bộ Quốc phòng, Bộ Nội vụ Ủy ban Trung ương
Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (2003), Thông tư số 01/2003/TTLT ngày
01/04/2003 hướng dẫn thi hành một số quy định của Pháp lệnh Thẩm
phán và Hội thẩm Tòa án nhân dân, Hà Nội.
99. Tòa án nhân dân tối cao (2010), Báo cáo số 48/TC-TK ngày 17/3/2010 của
Chánh án Toà án nhân dân tối cao về việc trả lời chất vấn đại biểu Quốc
hội tại phiên họp lần thứ 29 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hà Nội.
100. Tòa án nhân dân tối cao, Bộ Quốc phòng, Bộ Nội vụ (2011), Thông tư liên
tịch số 01/2011/TTLT-TANDTC-BQP-BNV ngày 20 tháng 10 năm 2011
về việc hướng dẫn thi hành một số quy định của Pháp lệnh Thẩm phán
và Hội thẩm Tòa án nhân dân; Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều
của Pháp lệnh Thẩm phán và Hội thẩm Tòa án nhân dân, Hà Nội.
169
101. Tòa án nhân dân tối cao (2012), Báo cáo tổng kết năm 2011, Hà Nội.
102. Tòa án nhân dân tối cao (2013), Báo cáo tổng kết năm 2012, Hà Nội.
103. Tòa án nhân dân tối cao (2014), Báo cáo số 04/BC- TANDTC tổng kết 3
năm thi hành Luật Tố tụng hành chính, Hà Nội.
104. Tòa án nhân dân tối cao (2014), Báo cáo tổng kết năm 2013, Hà Nội.
105. Tòa án nhân dân tối cao (2015), Báo cáo tổng kết năm 2014, Hà Nội.
106. Tòa án nhân dân tối cao (2016), Báo cáo tổng kết năm 2015, Hà Nội.
107. Tòa án nhân dân tối cao (2017), Báo cáo tổng kết năm 2016, Hà Nội.
108. Tòa án nhân dân tối cao (2017), Quyết định số 120/QĐ-TATC ngày 19/6/2017
về việc ban hành quy định xử lý trách nhiệm đối với người giữ chức danh
tư pháp trong ngành Tòa án nhân dân, Hà Nội.
109. Tòa án nhân dân tối cao (2018), Báo cáo tổng kết năm 2017, Hà Nội.
110. Đặng Ngọc Toàn (2010), Áp dụng pháp luật trong giải quyết tranh chấp đất
đai trên địa bàn tỉnh Bắc Giang, Luận văn thạc sĩ Luật học - Học viện
Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội.
111. Nguyễn Danh Tú (2013), Giải quyết khiếu kiện hành chính trong điều kiện
xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam, Luận án tiến sĩ Luật học,
Viện Hàn lâm khoa học xã hội, Hà Nội.
112. Trần Văn Tú (2004), Đổi mới công tác quản lý, đào tạo, bồi dưỡng Thẩm
phán Toà án nhân dân địa phương, Kỷ yếu khoa học, Toà án nhân dân
tối cao, Hà Nội.
113. Lê Tuấn Tú (2014), Chất lượng đội ngũ Thẩm phán Tòa án nhân dân ở tỉnh
Tuyên Quang theo yêu cầu cải cách tư pháp, Luận văn Thạc sĩ Luật
học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội.
114. Nguyễn Minh Tuấn (2003), "Vai trò của thẩm phán trước yêu cầu cải cách
tư pháp", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (09), tr.10-13.
115. Đỗ Thị Ngọc Tuyết (2005), Những vấn đề lý luận và thực tiễn về cải cách
hệ thống cơ quan tòa án Việt Nam theo định hướng xây dựng nhà nước
pháp quyền, Đại học quốc gia Hà Nội, Hà Nội.
116. Đào Trí Úc (2000), “Quan điểm và những đặc trưng cơ bản của mô hình
tổng thể Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam”, Tạp chí
Nhà nước và Pháp luật, (3).
170
117. Đào Trí Úc (2003), “Cải cách tư pháp: ý nghĩa, mục đích và trọng tâm”,
Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, (2).
118. Đào Trí Úc (2006), Mô hình tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, NXB Tư pháp, Hà Nội.
119. Đào Trí Úc (Chủ biên) (2005), Mô hình tổ chức và hoạt động của nhà nước
pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân ở
nước ta trong thời kỳ công nghiệp, hiện đại hóa, Đề tài khoa học cấp
Nhà nước, mã số KX.04.02, Viện Nghiên cứu Nhà nước và pháp luật,
Hà Nội.
120. Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2011), Pháp lệnh Thẩm phán và Hội thẩm
Tòa án nhân dân năm 2002 được sửa đổi bổ sung năm 2011, NXB
Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội.
121. Nguyễn Tất Viễn (1991), Cải cách tư pháp, phần: Đổi mới tổ chức, hoạt
động của Tòa án, Đề tài khoa học cấp Bộ, Viện Khoa học pháp lý - Bộ
Tư pháp, Hà Nội.
122. Viện Khoa học Pháp lý (2006), Từ điển luật học, NXB Từ điển Bách khoa
và NXB Tư pháp, Hà Nội.
123. Viện Kiểm sát nhân dân tối cao - Tòa án nhân dân tối cao (2012), Thông tư
liên tịch số 03/2012/TTLT-VKSNDTC-TANDTC ngày 01/8/2012 hướng
dẫn thi hành một số quy định của luật tố tụng hành chính về kiểm sát
việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính, Hà Nội.
124. Nguyễn Cửu Việt (2012), Vấn đề đổi mới hệ thống cơ quan tài phán hành
chính ở Việt Nam hiện nay, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội.
125. Võ Khánh Vinh (2003), “Về quyền tư pháp trong Nhà nước pháp quyền xã
hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân ở nước ta”, Tạp chí Nhà nước
và Pháp luật, (8).