UNIVERSITEIT ANTWERPEN
FACULTEIT TOEGEPASTE ECONOMISCHE WETENSCHAPPEN
Academiejaar 2004-2005
TITEL + Naam
Eindverhandeling voorgedragen tot het bekomen van de graad van: Handelsingenieur oriëntatie: Internationale Handels- en Diplomatieke Relaties Promotor: Prof. Dr. Johan Bastiaensen
VOORWOORD
Vooraleer de thesis in te leiden, zou ik graag nog enkele mensen oprecht willen bedanken
voor de steun en moed die ze me hebben gegeven bij de totstandkoming van deze thesis.
De medewerkers van Nitlapán, die me steeds de mogelijkheid gaven om de benodigde
informatie te raadplegen, het vervoer naar Matiguás regelden en steeds bereid waren om een
helpende hand toe te steken.
Mijn goede Matiguaanse vriend Josué Montoya Crúz, met wie ik urenlange interessante
conversaties had, en die steeds paraat stond om me met iedereen in contact te brengen.
Mi familia nica: de vrolijke, behulpzame Fermin, met de onvergetelijke lach, steeds paraat om
alles uit te leggen en steeds bezorgd om mijn welzijn; Esmeralda, mijn bezorgde
Nicaraguaanse moeder, die me behandelde als haar eigen zoon; Luis Carlos, mi hermanito,
die me behandelde als zijn grote broer; Fili, mijn “grote” broer, waarmee ik steeds boeiende
gesprekken had over de meest gekke dingen; de lieve Juan Carlos met een hart van goud; de
steeds goedgeluimde, dansende Isabel; en natuurlijk Virginia, mi hermana, mi amiga y mucho
más! Bedankt voor alle energie!
Los muchachos, Koen en Ruben, met wie ik onvergetelijke ervaringen heb gedeeld. Ik ben
blij dat jullie erbij waren!
Johan Bastiaensen, die me de kans gaf om deze unieke ervaring te beleven, en me nadien, bij
het schrijven van de thesis, steeds opbouwende kritieken en suggesties gaf.
Jos Vaessen, die me in Nicaragua op de juiste weg hielp en me een hele hoop handige tips
wist te vertellen.
Mi amigo rubio en soulmate Dries, bedankt voor alle inspirerende gesprekken!
Alle andere vrienden van DCC en UFSIA. Jullie namen opnoemen zou me te ver leiden, maar
iedereen weet wie ik bedoel.
En last, maar zeker niet least, integendeel, mi familia belga: Nora, Guido en Joost, bedankt
om me alle unieke kansen te geven die ik al heb mogen ervaren in mijn leven, bedankt voor
alle energie, en bedankt om er steeds te zijn!
Gert Van Hecken,Gert Van Hecken,Gert Van Hecken,Gert Van Hecken,
18 mei 200518 mei 200518 mei 200518 mei 2005
Opgedragen aan mijn oom kapitein Roland Hastir
(°11 oktober 1945 - † 26 maart 2005)
i
INHOUDSOPGAVE
ALGEMENE INLEIDING 1
DEEL I MILIEUPROBLEMATIEK IN NICARAGUA: SITUATI ESCHETS
HOOFDSTUK 1: DE MILIEUPROBLEMATIEK IN NICARAGUA 4 1.1 Nicaragua: land van meren en vulkanen… en grote armoede 4 1.2 De huidige milieusituatie in Nicaragua 5
1.2.1 Ontbossing 5 1.2.1.1 De ontbossingtendens 5 1.2.1.2 Bossen als ecosystemen 7
1.2.2 Verslechtering van de waterhulpmiddelen 7 1.2.2.1 Toestand van de waterhulpmiddelen 7 1.2.2.2 De link tussen bos en water 7
1.3. Waar liggen de oplossingen? 9
HOOFDSTUK 2: WETTELIJK EN INSTITUTIONEEL KADER VAN MILIEUBESCHERMING IN NICARAGUA 10
2.1 Wettelijk en institutioneel kader natuurbescherming 10 2.2 Wettelijk en institutioneel kader watervoorziening 11
2.2.1 Wettelijk kader 11 2.2.2 Institutioneel kader 12
2.3 Toenemende decentralisatie: het gemeentebestuur en milieubescherming 13 2.3.1 Gemeentelijke autonomie en bevoegdheden 13 2.3.2 Gemeentelijke ondernemingen 13 2.3.3 Gemeente en milieubescherming 14
DEEL II OORZAKEN VAN MILIEUDEGRADATIE: EEN SOCI O-ECONOMISCHE ANALYSE VAN DE BOEREN
HOOFDSTUK 1: ECONOMISCHE RATIONALITEIT VAN EEN BOER 15 1.1 Theoretische achtergrond 15
1.1.1 Het model van Chayanov 16 1.1.2 Het model van Barnum en Squire 18 1.1.3 Conclusie 20
1.2 Empirische vaststellingen in Centraal Amerika en Nicaragua: boeren versus bossen 22 1.2.1 Algemene dynamiek 22 1.2.2 Boeren in Nicaragua 23
1.2.2.1 De veetelers 23 1.2.2.2 De kleine en middelgrote boeren 23
HOOFDSTUK 2: HET VERBAND TUSSEN ARMOEDE EN MILIEUDE GRADATIE 25 2.1 Inleiding 25 2.2 Het model van Reardon en Vosti 26
2.2.1 Omschrijving van armoede 27 2.2.2 Verschillende milieutypes 27 2.2.3 Het gedrag van de arme boer: de determinanten van het verband tussen armoede en milieu 28
2.2.3.1 Inkomensstrategieën 28 2.2.3.2 Investeringsstrategieën 29
2.3 Conclusie 29
ii
DEEL III EEN MOGELIJKE OPLOSSING: MULTIFUNCTION ALITEIT ALS BASIS VOOR "BETALINGEN VOOR MILIEUDIENSTEN "
HOOFDSTUK 1: HET BEHEER VAN STROOMGEBIEDEN 31 1.1 Milieubeheer in ontwikkelingslanden: een beknopt historisch overzicht 31 1.2 Georganiseerd beheer van stroomgebieden 33
1.2.1 Definitie en karakteristieken van een stroomgebied 33 1.2.2 De voornaamste problemen in stroomgebieden 35 1.2.3 Het doel van het beheer van stroomgebieden 35 1.2.4 Wie beheert een stroomgebied? 36 1.2.5 Een conceptueel model voor het georganiseerd beheer van stroomgebieden 36
1.2.5.1 Basisprincipe 36 1.2.5.2 Verschillende activiteiten 37
1.2.5.2.1 Diagnose van het probleem 37 1.2.5.2.2 Participatie 38 1.2.5.2.3 Wederzijdse kennisopname 38 1.2.5.2.4 Planning 38 1.2.5.2.5 Implementatie en controle 39
1.2.5.3 Belangrijke knelpunten 39 1.3 Conclusie 39
HOOFDSTUK 2: MULTIFUNCTIONALITEIT VAN LANDBOUW EN E COSYSTEMEN 40 2.1 Multifunctionaliteit van landbouw 40 2.2 Multifunctionaliteit van ecosystemen 41 2.3 Eigenschappen van externaliteiten 42 2.4 Problemen bij het bestaan van externaliteiten 43 2.5 Internaliseren van de externaliteiten 44 2.6 Kunnen markten voor milieugoederen en -diensten een oplossing bieden? 47
HOOFDSTUK 3: “BETALINGEN VOOR MILIEUDIENSTEN” IN ST ROOMGEBIEDEN 49 3.1 Inleiding 49 3.2 Het concept “Betalingen voor Milieudiensten” in stroomgebieden 51 3.3 Uitwerking van een “Betalingen voor Milieudiensten”-systeem 53
3.3.1 Identificatie van de milieudiensten, de vragers en de aanbieders 54 3.3.2 Toekenning van een waarde aan milieudiensten 55 3.3.3 Financierings- en betalingsmechanisme 57 3.3.4 Institutioneel en wettelijk kader 59
3.3.4.1 Legale context 59 3.3.4.2 Institutionele context 60 3.3.4.3 Rol van de overheid 61
3.4 Evaluatie van het “Betalingen voor Milieu”-concept: mogelijkheden en beperkingen 61 3.4.1 Algemene resultaten 61 3.4.2 Impact op de armen 62
3.4.2.1 De armen in het hoger gedeelte van een stroomgebied 63 3.4.2.2 De armen in het lager gedeelte van een stroomgebied 64
3.4.3 Transactiekosten 65 3.4.4 Persoonlijke bedenkingen 66
3.4.4.1 Opportuniteitskosten: de boer als economisch versus sociaal agent 66 3.4.4.2 Transactiekosten en het “internaliseren van de compensatie” 67
DEEL IV EEN MICRO-ECONOMISCHE TOEPASSING: DE WATERPROBLEMATIEK IN MATIGUÁS
INLEIDING 69
HOOFDSTUK 1: MATIGUÁS – ALGEMENE GEGEVENS 70 1.1 Ligging, geografie en klimaat 70
iii
1.2 Socio-economische achtergrond 71
HOOFDSTUK 2: PROBLEEMBESCHRIJVING 72 2.1 Ontbossing en de invloed op de watervoorraad in de gemeente Matiguás 72 2.2 Inefficiënt watersysteem in de stad Matiguás 73 2.3 Opzet van het onderzoek in Matiguás 74 2.4 Methodologie 75
HOOFDSTUK 3: DE VERSCHILLENDE BELANGENGROEPEN 76 3.1 De boeren 76
3.1.1 Quirragua 76 3.1.2 De boeren in Quirragua 77
3.1.2.1 De kleine boeren 77 3.1.2.1.1 Grondgebruik 77 3.1.2.1.2 Productiesysteem en economische rationaliteit 77
3.1.2.2 De grote boeren 78 3.1.2.2.1 Grondgebruik 78 3.1.2.2.2 Productiesysteem en economische rationaliteit 79
3.1.3 De boeren en de waterproblematiek: bereidheid tot veranderingen? 80 3.1.3.1 Besef van het ontbossingprobleem 80 3.1.3.2 Alternatieven voor ontbossing volgens de boeren 80
3.1.3.2.1 Lokale overheidssteun of steun via andere organisaties 80 3.1.3.2.2 Steun bij eigen initiatieven 81
3.2 De watermaatschappij AMAT 82 3.2.1 AMAT: Institutionele achtergrond 82 3.2.2 Distributiesysteem in het stadsgedeelte 83 3.2.3 Budget 83 3.2.4 Consumenten 84 3.2.5 Tarieven 84 3.2.6 Voornaamste problemen 85 3.2.7 Houding ten opzichte van de boeren in het Quirraguagebied 85
3.3 De inwoners van de stad Matiguás 86 3.3.1 Consumenten van AMAT 86
3.3.1.1 Problemen 86 3.3.1.1.1 Beschikbaarheid van water 86 3.3.1.1.2 Kwaliteit van het water 87 3.3.1.1.3 Kost voor de consument 87
3.3.1.2 Verantwoordelijkheid en betalingsbereidheid 88 3.3.2 Andere watersystemen in Matiguás: voorbeelden van een alternatief systeem? 89
3.4 Het gemeentebestuur 90 3.4.1 Algemene gegevens 90 3.4.2 Het gemeentebestuur en de natuurbescherming 90
3.4.2.1 Controle op beschermde gebieden 90 3.4.2.2 Rol van de gemeente in de ontbossingproblematiek 91
3.4.3 Het gemeentebestuur en de watervoorziening 92
HOOFDSTUK 4: OPLOSSINGSPISTES VOOR DE PROBLEMATIEK IN MATIGUÁS 93 4.1 Theoretisch model 93
4.1.1 Technologische aspecten 93 4.1.2 Sociale, legale en institutionele aspecten 94
4.1.2.1 Verantwoordelijkheid over de waterbevoorrading 95 4.1.2.1.1 Gemeente 95 4.1.2.1.2 Bestuursraad 96
4.1.2.2 Belangen van de bevolking – prijspolitiek en compensatiemechanismen 97 4.1.2.2.1 Prijspolitiek: tarifering en subsidies 97 4.1.2.2.2 Compensatiemechanismen: Betaling voor Milieudiensten? 99
CONCLUSIE BETREFFENDE DE CASESTUDY 103
iv
ALGEMENE CONCLUSIE 104
BIBLIOGRAFIE BIJLAGE 1: Community-Based Natural Resource Managem ent (CBNRM) BIJLAGE 2: Belangrijke knelpunten bij het beheer va n natuurlijke rijkdommen in stroomgebieden BIJLAGE 3: Methodes om een milieudienst “verhandelb aar” te maken BIJLAGE 4: Methodes om de waarde van milieudiensten te schatten BIJLAGE 5: Voorbeeld van een puntensysteem bij “Bet alingen voor Milieudiensten” BIJLAGE 6: Analyse van het watersysteem van AMAT BIJLAGE 7: Methodologie van het onderzoek in Matigu ás BIJLAGE 8: Watersysteem in de wijk Rufino López
v
LIJST FIGUREN FIGUUR 1: FACTOREN DIE EEN INVLOED UITOEFENEN OP DE BESLISSINGEN VAN EEN BOER 16 FIGUUR 2: DE OPDELING VAN EEN STROOMGEBIED EN DE VERSCHILLENDE ACTIVITEITEN 34 FIGUUR 3: BASISELEMENTEN BIJ HET BEHEER VAN STROOMGEBIEDEN 37 FIGUUR 4: LANDBOUWPRODUCTIEPROCES EN EXTERNALITEITEN 41 FIGUUR 5: DE LOGICA ACHTER EEN BVM-SYSTEEM 52 FIGUUR 6: EXTERNALITEITEN EN BVM OP NIVEAU VAN EEN STROOMGEBIED 53 FIGUUR 7: INFRASTRUCTUUR VAN EEN BVM-SYSTEEM 59 FIGUUR 8: MATIGUÁS, IN HET DEPARTEMENT MATAGALPA 70 FIGUUR 9: HET GEMEENTEHUIS VAN MATIGUÁS 71 FIGUUR 10: DE OPMARS VAN DE LANDBOUWGRENS IN DE BERGGEBIEDEN 73 FIGUUR 11: DE RÍO CUSILES IN HET QUIRRAGUAGEBIED 74 FIGUUR 12: WEIDEN VOOR EXTENSIEVE VEETEELT 79 FIGUUR 13: WATERTARIEVEN VAN AMAT 85 FIGUUR 14: WATERMETER VAN AMAT 88 FIGUUR 15: GELDSTROOM IN HUIDIG WATERSYSTEEM 92 FIGUUR 16: GELDSTROOM IN EEN ALTERNATIEF WATERSYSTEEM 102 LIJST TABELLEN TABEL 1: BEBOSSING EN ONTBOSSING IN MIDDEN-AMERIKA (1990-2000) 6 TABEL 2: UNIEKE KARAKTERISTIEKEN VAN EEN STROOMGEBIED 35 TABEL 3: ENKELE ECONOMISCHE INSTRUMENTEN VOOR DUURZAME MILIEUBESCHERMING 46 TABEL 4: KOSTEN EN BATEN VAN EEN BVM-SYSTEEM 62 TABEL 5: GRONDGEBRUIK IN MATIGUÁS 72 TABEL 6: WATERTARIEVEN VAN AMAT 84 TABEL 7: BELANGRIJKSTE KARAKTERISTIEKEN VAN DE WATERSYSTEMEN IN MATIGUÁS 90 TABEL 8: BELANGRIJKE TECHNOLOGISCHE ASPECTEN BIJ DE REALISATIE VAN EEN
ALTERNATIEF WATERSYSTEEM IN MATIGUÁS 94
vi
LIJST VAN VEELVOORKOMENDE AFKORTINGEN AMAT Empresa Aguadora de Matagalpa (Wateronderneming van Matagalpa) BVM Betalingen voor Milieudiensten C$ Córdoba, de nationale munteenheid van Nicaragua. 16,32 C$ = 1 US$ = O,79 € (volgens de wisselkoers van 18 mei 2005). CBNRM Community-Based Natural Resource Management ENACAL Empresa Nicaraguënse de Acueductos y Alcantarillados (Nicaraguaanse Water- en Rioleringonderneming INAA Instituto Nicaraguënse de Acueductos y Alcantarillados (Nicaraguaans Instituut voor Watervoorziening en Riolering) MARENA Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales (Ministerie voor Milieu en Natuurlijke Rijkdommen) mz. Manzana. Oppervlakte-eenheid: 1 mz. = 0,699 ha. qq. Quintal. Gewichtseenheid: 1 qq = 45,3 kg
1
ALGEMENE INLEIDING
De negatieve impact van ontbossing en verkeerd grondgebruik in ontwikkelingslanden wordt
steeds duidelijker in onze geglobaliseerde wereld. Droogtes of overstromingen, onzuiver
water en erosie zijn slechts enkele voorbeelden van de negatieve gevolgen waarmee dagelijks
miljoenen – vooral arme - mensen worden geconfronteerd. Landbouw, de meest bedreven
economische activiteit in ontwikkelingslanden, is een van de grootste “boosdoeners” van deze
toenemende ontbossing. De opmars van de landbouwgrens ten koste van het (regen)woud
nam de laatste decennia aan een enorm tempo toe. Zo ook in Nicaragua. De toenemende
bevolkingsdruk drijft er de armere boeren naar marginale gronden en de aanlokkelijke
winstgevendheid van veeteelt zorgt ervoor dat ook rijkere boeren bossen omzetten in weiden.
Traditionele command and control systemen, waarbij bepaalde gebieden worden uitgeroepen
tot beschermde zones, houden veelal geen rekening met de lokale bevolking en blijken
bijzonder inefficiënt, vooral dan in ontwikkelingslanden, die veelal geteisterd worden door
een gebrek aan controle-, geld- en andere hulpmiddelen, en waarbij corruptie vaak de normale
gang van zaken is. De oplossingen moeten eerder gezocht worden in duurzame
landbouwmethodes, die rekening houden met de lokale omstandigheden. De grote beperking
is echter dat de boeren veelal niet gemotiveerd of gestimuleerd worden om deze duurzame
technieken ook effectief toe te passen: gebrek aan know-how, technische ondersteuning en
andere incentives zorgen ervoor dat de boeren meestal niet snel zullen overgaan tot
alternatieve landbouwmethodes. Milieubescherming brengt immers op dit moment niets op
voor de boeren, integendeel, dus waarom zouden ze hun productietechnieken veranderen?
Een grote uitdaging is dan ook een systeem te vinden waarbij de boeren wél gemotiveerd
worden om het milieu te beschermen, zonder dat ze hier zelf nadelen van ondervinden. Het is
deze uitdaging waarop de thesis zich toespitst. Meer in het bijzonder wordt het recente
“Betalingen voor Milieudiensten”-concept, dat volledig gebaseerd is op de positieve en
negatieve externaliteiten die landbouw en ecosystemen aan de samenleving leveren,
uitgebreid geanalyseerd. Internationale organisaties, zoals de Wereldbank zien in het concept
dé grote oplossing voor milieuconflicten op microniveau. Maar wat houdt “Betalingen voor
Milieudiensten” precies in? Hoe wordt zulk concept in praktijk toegepast, van welke
veronderstellingen vertrekt het model en bezit het inderdaad de potentie om milieudegradatie
2
tegen te gaan? En vooral, wat zijn de effecten ervan op de verschillende sociale groeperingen
in de maatschappij?
In augustus en september 2004 kreeg ik in opdracht van Nitlapán, een Nicaraguaans
onderzoeks- en ontwikkelingsinstituut, de taak om de waterproblematiek in de gemeenste
Matiguás te onderzoeken. De waterbevoorrading in deze arme gemeente vormt een perfect
voorbeeld van de vele belangenconflicten die kunnen ontstaan tussen de verschillende sociale
groepen. De boeren in de hogere berggedeeltes brengen met hun “verkeerd” grondgebruik
immers de waterbevoorrading van de hele lagergelegen stad in gevaar. Ook in de stad zelf
loopt het mis: verschillende wijken beschikken niet over een waterconnectie, en de wijken die
wel een connectie hebben, klagen over de slechte werking van de waterdienst. Hoe kan men
dergelijke problematiek oplossen? Kan een “Betaling voor Milieudiensten”-systeem hier een
uitweg bieden?
De thesis wordt opgesplitst in vier delen. Deel I geeft een algemeen beeld van de huidige
milieuproblematiek in Nicaragua, toegespitst op ontbossing en de gevolgen ervan op de
watervoorraad. Tevens wordt hier, met het oog op het praktijkvoorbeeld, ingegaan op het
wettelijk en institutioneel kader waarbinnen enerzijds natuurbescherming en anderzijds
watervoorziening in Nicaragua plaatsvindt. Ook de decentralisatie, of de overheveling van
verschillende bevoegdheden van centraal naar gemeenteniveau, vormt hier een belangrijk
aandachtspunt.
Deel II gaat dan dieper in op de oprukkende landbouwgrens als voornaamste oorzaak van de
ontbossing in ontwikkelingslanden. In een eerste hoofdstuk wordt een uitgebreide theoretische
achtergrond geschetst die de socio-economische rationaliteit van een boer moet helpen te
verduidelijken. Vervolgens wordt ook de situatie van de boeren in Midden-Amerika en
Nicaragua geanalyseerd. Een tweede hoofdstuk spitst zich toe op de relatie tussen armoede en
milieudegradatie: arme mensen, die over weinig middelen beschikken om zich tegen
onvoorziene omstandigheden te beschermen, zijn meestal de grootste slachtoffers van
milieudegradatie, terwijl ze zelf – uit noodzaak – er voor een groot deel toe bijdragen. De
causale verbanden werken dus in verschillende richtingen, waardoor simplistische
veronderstellingen tot weinig effectieve beleidsbeslissingen leiden. Het is dan ook
onontbeerlijk om enig inzicht in deze materie te krijgen.
3
In het laatste theoretische gedeelte, deel III, wordt dieper ingegaan op mogelijke oplossingen
voor milieuproblemen, meer bepaald op niveau van stroomgebieden. In een eerste hoofdstuk
worden de typische eigenschappen van stroomgebieden beschreven en worden de
basisbeginselen van georganiseerd waterstroombeheer uitgelegd. De grote moeilijkheid blijkt
echter vaak de effectieve implementatie van dergelijke beheertechnieken te zijn. De boeren
beschikken immers veelal over weinig stimuli om de voorgestelde technieken ook effectief
toe te passen. Hoofdstuk 2 en 3 beschrijven dan een mogelijke methode waarmee een
duurzaam beheer misschien toch effectief kan bewerkstelligd worden: hoofdstuk 2 handelt
over de externaliteiten van landbouw en ecosystemen, die de basis vormen van het concept
“Betalingen voor Milieudiensten”, wat in hoofdstuk 3 uitgebreid wordt besproken. Vooral de
precieze uitwerking van zulk systeem en de evaluatie ervan, vormen het centrale thema in
hoofdstuk 3.
Tenslotte wordt in deel IV een uitgebreide beschrijving gegeven van het uitgevoerde
onderzoek in Matiguás. Dit deel vormt dan ook een uitstekend praktijkvoorbeeld, waarop de
inzichten die werden verworven in de theoretisch gedeeltes van de thesis, perfect kunnen
toegepast worden. Er wordt een globaal overzicht gegeven van de onderzochte problemen in
Matiguás, waarna er vooral wordt ingegaan op de verschillende visies die alle
belangengroepen op deze problemen hebben. Tenslotte worden ook nog enkele mogelijke
oplossingspistes uitgewerkt, waarbij de aandacht vooral ligt op de institutionele aspecten en
de betalingsmechanismen en waarbij de haalbaarheid van een “Betalingen voor
Milieudiensten”-systeem in Matiguás speciale aandacht verdient.
4
DEEL I MILIEUPROBLEMATIEK IN NICARAGUA:
SITUATIESCHETS
In dit deel wordt een beknopt overzicht gegeven van de huidige milieuproblematiek in
Nicaragua. Vooral ongecontroleerde ontbossing - en de invloed hiervan op andere natuurlijke
hulpbronnen, zoals water - blijkt erg verontrustend te zijn. Ook wordt kort ingegaan op het
wettelijk en institutioneel kader waarbinnen milieubescherming zich in Nicaragua afspeelt,
en, met het oog op de casestudy die behandeld wordt in deel IV, op de nationale structuur van
de waterdienst.
HOOFDSTUK 1: DE MILIEUPROBLEMATIEK IN NICARAGUA 1.1 Nicaragua: land van meren en vulkanen… en grote armoede
Met een oppervlakte van 129.494 km² is de Nicaraguaanse Republiek het grootste Midden-
Amerikaanse land. Het ontwikkelingsland ligt tussen de Caribische Zee en de Stille Oceaan
en wordt begrensd door Honduras in het noorden en Costa Rica in het zuiden. De bevolking
werd in 2005 geschat op 5.483.000, wat overeenkomt met een dichtheid van 42,34 inwoners
per km². Met een BBP van 4,1 miljard $ - of 784,9 $ per capita - in 2003, is het na Haïti het
armste land in de westelijke hemisfeer. (CEPAL, 2005, blz.183-196). Ruim 42% van de
bevolking woont in rurale gebieden. (INEC, 25 april 2005a).
Nicaragua bestaat uit 15 departementen en 2 autonome regio’s. Het land wordt algemeen
onderverdeeld in drie grote geografische zones: de Pacifische, de Centrale en de Atlantische
zone. De hoofdstad Managua ligt in de Pacifische zone, die gekenmerkt wordt door tropische
laagvlakten. Deze zone neemt 15,2% van het territorium in en bezit de beste
landbouwbodems, de beste infrastructuur, ontwikkeling en bevolkingsconcentratie. De
Centrale zone, die 29,6% inneemt, bestaat uit een hooglandplateau waarin zich verschillende
bergketens bevinden. De bodems zijn hier redelijk vruchtbaar en lenen zich enkel tot
intensieve landbouw. De Atlantische zone tenslotte, die 55,2% van het grondgebied
vertegenwoordigt, bestaat vooral uit tropische regenwoud en onvruchtbare bodems. (FAO,
2000).
5
Nicaragua heeft zijn bijnaam “land van meren en vulkanen” niet aan niets te danken: de
Pacifische zone wordt gekenmerkt door grote vulkaanketens en bezit twee grote meren,
waarvan het Meer van Nicaragua het grootste van Midden-Amerika is. De totale oppervlakte
aan meren en lagunes bedraagt 10.034 km². Daarnaast lopen er ook nog ontelbare rivieren en
beekjes door het hele land. (INEC, 25 april 2005b).
Nicaragua kent een bewogen verleden, waar het tot op de dag van vandaag nog de gevolgen
van draagt. Na de Sandinistische Revolutie in 1979 – die de Somoza dictatuur, die ruim 40
jaar duurde, doorbrak - en de bloedige contrarevolutie, staat het land nog steeds aan de rand
van een economische en sociale afgrond. De buitenlandse schuld bedroeg in 2003 6,6 miljard
dollar, de graad van analfabetisme van 32% is, na Haïti, de hoogste in Midden-Amerika en
ruim 70% van de bevolking leeft nog steeds onder de armoedegrens, waarbij de sociale
ongelijkheid enorm is: 10% van de rijkste bevolking bezit 41% van de totale nationale
rijkdom. (CEPAL, 2005). Armoede is dan ook het ernstigste probleem waarmee Nicaragua te
kampen heeft.
1.2 De huidige milieusituatie in Nicaragua
De toenemende ontbossing en de effecten ervan op andere natuurlijke rijkdommen, zoals
water en lucht, zijn actuele problemen in de wereld, die dringend om een oplossing vragen.
Vooral de arme mensen in ontwikkelingslanden zijn zeer kwetsbaar voor de desastreuze
gevolgen van de toenemende milieudegradatie: overstromingen en droogtes zijn slechts
enkele voorbeelden van natuurverschijnselen die vooral de armen treffen. In deze paragraaf
zullen we kort de milieuproblemen in Nicaragua schetsen. In het kader van de thesis zullen
we ons focussen op enerzijds de ontbossing, en anderzijds de invloed ervan op de
waterrijkdommen.
1.2.1 Ontbossing
1.2.1.1 De ontbossingtendens
In vergelijking met andere Midden-Amerikaanse landen beschikt Nicaragua over een enorme
hoeveelheid aan bossen. In 2000 telde het land ongeveer 32.780 km² aan bos, wat
overeenkomt met 27% van de totale landoppervlakte. (FAO, 2003). Deze bossen zorgen onder
andere voor de regulering van de plaatselijke microklimaten en voor de lokale
waterhuishouding. Ongeveer 22.400 km² van deze bossen ligt in 76 beschermde
natuurgebieden, waarvan er slechts 7 actief beschermd worden (MARENA, 2001b; FAO,
6
2003). Tabel 1 geeft een overzicht van de bosoppervlakte en de ontbossing in de Midden-
Amerikaanse landen.
Tabel 1: Bebossing en ontbossing in Midden-Amerika (1990-2000)
Land Landoppervlakte Bosoppervlakte* Bosoppervlakte/ Landoppervlakte*
Jaarlijkse ontbossing (%)**
Belize 2.280.000 ha. 1.348.000 ha. 59,1% 2,3% Costa Rica 5.106.000 ha. 1.968.000 ha. 38,5% 0,8% El Salvador 2.072.000 ha. 121.000 ha. 5,8% 4,6% Guatemala 10.843.000 ha. 2.850.000 ha. 26,3% 1,7% Honduras 11.189.000 ha. 5.383.000 ha. 48,1% 1.0% Nicaragua 12.140.000 ha. 3.278.000 ha. 27,0% 3,0% Panama 7.443.000 ha. 2.876.000 ha. 38,6% 1,6% TOTAAL 51.073.000 ha. 17.824.000 ha. 34,9% 1,6% * in 2000 ** 1990-2000 Bron: eigen uitwerking op basis van FAO, 2003
De laatste 50 jaar is de totale beboste oppervlakte in Nicaragua met ongeveer 50% afgenomen
(Andersen, 2003, blz.17). In de jaren ’90 werd er jaarlijks gemiddeld 117.000 hectare ontbost
(FAO, 2003). Op dit moment wordt nog steeds jaarlijks zo’n 50.000 hectare ontbost.
(Ferroukhi, 2003).
De voornaamste oorzaak van de ontbossing in Midden-Amerika is de opmars van de
zogenaamde landbouwgrens of frontera agrícola, waarmee men de transformatie van bosrijke
gebieden in landbouwgebieden bedoelt (Andersen, 2003, blz.17). In de meeste
ontwikkelingslanden is de traditionele strategie om aan de toenemende vraag naar
voedingsmiddelen te voldoen, het verhogen van het landbouwareaal. Concepten als duurzame
landbouw, ecologische coherentie1 en ecologische duurzaamheid worden daarbij dikwijls
volledig uit het oog verloren, door een te eenzijdige focus op een zo hoog mogelijk
(economisch) rendement op korte termijn (Ramakrishna, 1997, blz.8-10). Vooral de aanleg
van weiden voor extensieve veeteelt heeft ervoor gezorgd dat grote stukken bos werden en
worden omgekapt2. De diepere oorzaken van deze ongecontroleerde ontbossing moet men
zoeken in een complex geheel van factoren, waaronder armoede, ongelijkheid, economische
1 Met ecologische coherentie bedoelt men het gebruik van de natuurlijke rijkdommen in overeenstemming met hun ecologische capaciteit. De ecologische capaciteit van land is het meest intensieve gebruik dat het land kan verdragen zonder te degraderen. In Latijns Amerika worden veel gronden aangewend zonder rekening te houden met de ecologische capaciteit van die gronden. Vooral veeteelt gebeurt op “foute” gronden, met als voornaamste oorzaak de hoge winsten die met deze activiteit behaald kunnen worden (Ramakrishna, 1997, blz.8; Perez, Tschinkel, 2003, blz.4). 2 De extractie van hout door houtbedrijven en andere industrieën is ook een belangrijke oorzaak voor de ontbossing in Nicaragua, maar de opmars van de landbouwgrens is ongetwijfeld de grootste oorzaak.
7
en politieke onstabiliteit, het gebrek aan een boscultuur en basiskennis van bosbeheer,
institutionele zwakheid, en een gebrek aan de toepassing van wetten, reglementen en
verordeningen. (Andersen, 2003, blz.17).
1.2.1.2 Bossen als ecosystemen
Bossen zijn ecosystemen die voornamelijk bestaan uit bomen en andere planten (zoals
struiken, kruidachtige planten en verschillende soorten gras en mos), dieren, schimmels,
bacteriën en virussen (Brüschweiler, Höggel, Kläy, 2004, blz.8-9). Het zijn dynamische
productieve systemen, die een groot aantal goederen en diensten leveren ten voordele van de
mensheid en in een continu proces van verandering, groei en verval vervat zitten. (Costa, e.a.,
1999, blz.5; Joshi, 1998, blz.5). De rol die bossen spelen op ecologisch, sociaal en
economisch niveau is uiterst belangrijk: bossen staan in voor de bestrijding van armoede,
watertekort, verwoestijning en andere vormen van milieuachteruitgang op lange termijn
(Brüschweiler, Höggel, Kläy, 2004, blz.9). De verdwijning van het bos zorgt dus voor nadelen
voor de hele maatschappij, zowel op microniveau, als op macroniveau. Dit is dan ook de
reden waarom de bescherming ervan vaak tot de belangrijkste thema’s behoort bij
milieubeschermingstrategieën (Dudley, Stolton, 2003, blz.26).
1.2.2 Degradatie van de waterhulpmiddelen
1.2.2.1 Toestand van de waterhulpmiddelen
Zoals reeds werd vermeld in paragraaf 1.1, beschikt Nicaragua over een grote hoeveelheid
waterrijkdommen. De zoetwaterhoeveelheid per capita bedroeg in 2001 34.761,5m³, wat tot
de wereld top-30 behoort. (Wereldbank, april 2005). Toch had in 2002 slechts 81% van de
bevolking toegang tot drinkwater, een van de laagste cijfers in Latijns Amerika (CEPAL,
2005, blz.111). Naast de beschikbaarheid, komt ook steeds meer de kwaliteit in gevaar: de
opkomst van de industrie, de steden en de landbouw hebben de laatste decennia gezorgd voor
een relatieve vermindering van de bruikbare waterhulpmiddelen. Nicaragua heeft de kwaliteit
van oppervlaktewater immers steeds als subprioritair beschouwd. In het algemeen werden
enkel de grote drinkwaterbronnen die gebruikt worden voor de waterbevoorrading van de
bevolking beschermd. (MARENA, 2001a, blz.9-10).
1.2.2.2 De link tussen bos en water
In het kader van ons onderzoek is het nuttig om na te gaan welke invloed bossen op de
watervoorraad uitoefenen. Vaak wordt verondersteld dat bossen de facto een positieve invloed
8
hebben op de waterkwaliteit- en kwantiteit. Deze opvatting mag echter niet blindelings
aanvaard worden en verdient enige nuancering. De link tussen water en bos is tot op heden
immers niet volledig duidelijk en vormt nog steeds voorwerp tot discussie onder hydrologen.
(Dudley, Stolton, 2003, blz.11). In wat volgt, wordt een beknopt overzicht gegeven van de
voornaamste eigenschappen van een bos met betrekking tot water:
Waterkwantiteit
Ondanks jarenlange studies, zijn de precieze interacties tussen bos en waterhoeveelheid nog
steeds onduidelijk. De impact van het bos hangt immers van veel variabelen af, waarvan de
belangrijkste het waterregime, de infiltratiecapaciteit en de mogelijkheid tot vochtopname van
de vegetatie zijn. (Faurès, 2003, blz.4). De veronderstelling dat bossen overstromingen en
droogtes significant verminderen, mag dus zeker niet veralgemeend worden (Aylward, e.a.,
2003, blz.2). Bomen mogen niet zomaar beschouwd worden als sponsen wiens wortels water
opzuigen tijdens periodes van overvloed, om die dan gradueel te lossen tijdens het
droogteseizoen en dus op die manier voor een perfecte waterregulatie zorgen3 (Dudley,
Stolton, 2003, blz.60). De verzachtende werking op overstromingen bij regenval is echter wel
bewezen: de vegetatiebedekking onderschept een groot deel van de regenval en de grond bezit
een hoge infiltratie- en retentiecapaciteit. Maar ook deze eigenschap mag men echter niet
veralgemenen: het verzachtende effect hangt af van lokale geologische, pedologische en
topografische factoren4 (Brüschweiler, Höggel, Kläy, 2004, blz.10).
Waterkwaliteit
In het algemeen worden zeer weinig giftige substanties in boswater aangetroffen. Bossen in
stroomgebieden resulteren in het algemeen dan ook in een hogere kwaliteit van het water, dan
het geval is bij alternatieve grondgebruiken (landbouw, industrie en steden). De afwezigheid
van onder andere kunstmest, afvalwater, wegen en bewoonde zones reduceert immers de
externe vervuilende input. (Brüschweiler, Höggel, Kläy, 2004, blz.10). Bosbodems hebben
verder een hogere retentiepotentie voor organische en minerale substanties en zorgen zo voor
de minimalisering van gronderosie5, wat op zijn beurt leidt tot de vermindering van
3 In het algemeen zijn er zelfs meer voorbeelden van een sterke link tussen ontbossing en toenemend waterpeil in het droge seizoen. Maar er bestaan ook voorbeelden die het tegendeel bewijzen. (Landell-Mills, Porras, 2002, blz.113). 4 Uiteraard spelen ook factoren mee als bebossingoppervlakte en -dichtheid, vegetatiesamenstelling, en de groeistage waarin het bos zich bevindt. (Brüschweiler, Höggel, Kläy, 2004, blz.10) 5 Al meer dan 150 jaar wordt de aanwezigheid van bossen beschouwd als een efficiënt beschermingsmiddel tegen erosie. De wortels stabiliseren immers de grond en helpen zo aardverschuivingen, oppervlakteafvoer en
9
sedimentatie. Het is net deze sedimentatie die de drinkwaterextractie zeer duur of onmogelijk
maakt. (Dudley, Stolton, 2003, blz.12-13). Ook bij de bescherming van waterbiotopen speelt
het bos een belangrijke rol: bomen bieden schaduw aan de rivieren en regelen op die manier
mee de watertemperatuur, en zorgen voor bepaalde voedingsstoffen die voor de overleving
van sommige waterorganismen onontbeerlijk zijn. (Landell-Mills, Porras, 2002, blz.114)
Het is dus duidelijk dat de wetenschap (nog) geen volledige zekerheid kan bieden. Het kan
enkel een betere benadering van de mogelijke effecten trachten te voorspellen en op die
manier bijdragen tot beter gefundeerde beslissingen (Aylward, e.a., 2003, blz.2). Hoewel de
precieze relatie tussen bos en water dus niet volledig duidelijk is, beschermen overheden en
lokale autoriteiten delen van hun bosgebied met als doel (naast andere doelen) de
watervoorraad te beschermen. In de meeste gevallen zullen bomen immers bijdragen tot
waterbescherming, tenminste indien de bosbescherming gecombineerd wordt met andere
managementstrategieën. (Landell-Mills, Porras, 2002, blz.114).
1.3. Waar liggen de oplossingen?
De oplossingen voor het toenemende ontbossingprobleem en de effecten ervan op de andere
natuurlijke rijkdommen, mogen niet uitsluitend gezocht worden in projecten die
georganiseerd worden door internationale organisaties of via donorgeld. Natuurlijk bieden
deze wel nuttige steun, maar de ervaring van de laatste 20 jaar leert dat zulke projecten eerder
tot een vorm van afhankelijkheid leiden, waarbij nog weinig eigen initiatieven worden
genomen zonder buitenlandse financiering. Het is dan ook noodzakelijk dat de Nicaraguaanse
autoriteiten drastische maatregelen nemen op alle niveaus. (Andersen, 2003, blz.19, 82).
Steeds meer ontwikkelingsorganisaties, wetenschappers en andere onderzoekers zijn ervan
overtuigd dat decentralisatie, waarbij meer verantwoordelijkheden en bevoegdheden naar
lokaal niveau worden overgeheveld, de beste manier is om tot duurzame oplossingen te
komen. In de volgende hoofdstukken komt deze thematiek uitgebreid aan bod.
dus erosie te voorkomen. Vooral op steile hellingen helpen boomwortels erosie tegen te gaan. (Brüschweiler, Höggel, Kläy, 2004, blz.10).
10
HOOFDSTUK 2: WETTELIJK EN INSTITUTIONEEL KADER VAN MILIEUBESCHERMING IN NICARAGUA Om oplossingen te vinden voor de ernstige milieuproblematiek – en meer in het bijzonder de
ontbossing en de invloed ervan op de waterhulpmiddelen - is het onontbeerlijk om een idee te
hebben binnen welke wettelijke en institutionele context milieubescherming zich in Nicaragua
situeert. In de volgende paragrafen wordt een beknopt overzicht gegeven van verschillende
nationale regelgevingen, die de verdere besprekingen in deze thesis moeten verduidelijken.
Met het oog op de gevalstudie in Matiguás wordt hier tevens het wettelijk en institutioneel
kader geschetst waarbinnen de watervoorziening in Nicaragua gebeurt. Tot slot wordt ook nog
ingegaan op de toenemende decentralisatie in Nicaragua.
2.1 Wettelijk en institutioneel kader natuurbescherming
In de Nicaraguaanse Grondwet staat dat elke inwoner van het land recht heeft op een gezonde
omgeving en dat de natuurlijke rijkdommen behoren tot het nationaal patrimonium (art.60 en
102). Naast de Grondwet zijn er verschillende andere wetten en decreten uitgevaardigd die de
principes vastleggen van de bescherming van bossen en natuurlijke rijkdommen. Vooral de
Ley General del Medio Ambiente y Recursos Naturales6 reguleert een groot deel van deze
materie.
Het Nicaraguaanse Ministerie voor Milieu (MARENA) draagt de grootste
verantwoordelijkheid voor de bescherming van de natuurgebieden in Nicaragua7. Op dit
moment bestaan er 76 wettelijk beschermde gebieden, met een totale oppervlakte van
2.242.193 hectare of ongeveer 17% van het nationaal grondgebied. In sommige zones is
gecontroleerde landbouw en veeteelt mogelijk, in andere zones is het totaal verboden. Het
beheer van de beschermde gebieden wordt gerealiseerd door departementale afgevaardigden
van MARENA, in samenwerking met de gemeentes en internationale hulporganisaties. Niet al
deze gebieden zijn staatseigendom. De bescherming gebeurt dan ook aan de hand van centrale
richtlijnen die in samenwerking met de lokale actoren in de betreffende gebieden worden
opgemaakt, waarin alle te ondernemen acties uitgestippeld staan. In de meeste beschermde
6 “Algemene Wet over Milieu en Natuurlijke Rijkdommen” 7 Maar ook andere overheidsinstituties spelen een belangrijke rol in deze materie: zo zijn er nog het Ministerie van Landbouw en Bebossing, het Nationaal Bosinstituut en het Ministerie voor Bevordering, Industrie en Handel, die allerlei specifieke administratieve en uitvoerende functies hebben.
11
gebieden worden comités opgericht of boswachters ingezet om controle uit te oefenen8.
(MARENA, 2005, Ferroukhi, 2003, blz.116).
Ondanks alle wetgevingen is het moeilijk om de bosgebieden van Nicaragua te beschermen.
Naast corruptie, een chronisch tekort aan geld en andere illegale praktijken is het grootste
probleem dat er geen wettelijke definitie bestaat over wat een beschermd gebied exact is en
hoe die gebieden dan juist beschermd moeten worden. Ook tegengestelde belangen,
inconsistenties en slechte samenwerking tussen verschillende overheidsinstituties zijn grote
hinderpalen voor een vlot natuurbeheer. Ondanks de slechte werking van de
overheidsinstituten, heerst in Nicaragua nog steeds het geloof dat een duurzame
milieubescherming het best bereikt kan worden via regulerende command and control
systemen9. (Ferroukhi, 2003, blz.115-120).
2.2 Wettelijk en institutioneel kader watervoorziening
2.2.1 Wettelijk kader
In Nicaragua worden de legale aspecten gerelateerd aan het gebruik en beheer van water
hoofdzakelijk geregeld door de Nationale Grondwet, het Burgerlijk Wetboek en een reeks
andere specifieke wetten, zoals de Ley General sobre la Explotación de las Riquezas
Naturales10 en de Ley General del Medio Ambiente y los Recursos Naturales.
In artikel 102 van de Nicaraguaanse grondwet wordt vastgelegd dat water, net zoals alle
andere natuurlijke rijkdommen, tot het nationaal patrimonium behoort en dus een publiek
eigendom is. Het behoud, de ontwikkeling en de rationele exploitatie behoort de staat toe.
Toch zijn er verschillende problemen omtrent de precieze inhoud van water als publiek
eigendom: het Burgerlijk Wetboek en de Nationale Grondwet bijvoorbeeld laten verschillende
interpretaties toe over de precieze eigenaar van de waterresources11. De verschillende
mogelijke interpretaties van de bestaande wetten omtrent water en de discussies over
mogelijke privatisering zorgen voor conflicten tussen verschillende institutionele instellingen,
8 In theorie althans. In deel IV zullen we zien dat dit in praktijk vaak niet zo is. 9 Hoewel de ervaringen uit het verleden hebben aangetoond dat zulke controlesystemen niet de gewenste resultaten bereiken, en eerder bijdragen aan het bevorderen van illegale praktijken en corruptie (binnen de controlerende instellingen). (Andersen, 2003, blz.90). 10 “Algemene Wet over de Exploitatie van de Natuurlijke Rijkdommen” 11 Het burgerlijk wetboek, dat water ook als publiek goed herkent, stelt dat het gebruik van deze natuurlijke bron vrij is voor het volk, maar onderhevig is aan wettelijke regelingen naargelang het eigendomsrecht over de grond waarop of waarin het water zich bevindt. (MARENA, 2001a, blz.17).
12
tussen regionale en gemeentelijke overheden, en tussen personen onderling. (MARENA,
2001a, blz.17). Om deze problematiek op te lossen werd in 2004 een wetsvoorstel ingediend
dat alle onduidelijkheden zou moeten wegwerken: de zogenaamde Ley de Agua of
“Waterwet” zal duidelijk moeten maken hoe het beheer, het behoud en de bescherming van
water in Nicaragua precies gereguleerd wordt.
Op dit wetsvoorstel werden echter al verschillende kritieken geuit, voornamelijk door
antiprivatiseringsbewegingen en de Nationale Organisatie ter Bescherming van de Rechten
van de Consument, die de wet als een privatiseringsproces van de watersector beschouwen.
Het wetsvoorstel voorziet immers in concessies die aan de private sector kunnen verleend
worden ter exploitatie van de watersector. Dit zou na verloop van tijd tot een volledige
privatisering van de drinkwatersector kunnen leiden, die vooral de armere bevolking zou
treffen en hun nog verder buiten spel zou zetten. (Gómez Martínez, 2005). Op deze materie
wordt verder ingegaan in deel IV, hoofdstuk 4.
2.2.2 Institutioneel kader
Tot voor 1998 was het Instituto Nicaraguënse de Acueductos y Alcantarillados12 (INAA),
opgericht in 1979, verantwoordelijk voor zowel de dienstlevering, de regulering, als de
controle van de watersector in Nicaragua. Na een hele reeks studies en analyses, werden in
1998 echter belangrijke veranderingen gerealiseerd in de institutionele opbouw van de
watersector. Het INAA veranderde toen in een uitsluitend regelgevend orgaan, terwijl een
nieuwe publieke onderneming werd opgericht, ENACAL13, die in zou moeten staan voor de
dienstverlening. Tegelijkertijd werd de Nationale Commissie voor Drinkwater en Sanitaire
Riolering opgericht, met als belangrijkste taak de formulering van de doelen en strategieën in
deze sector. (ESA Consultores, 2005, blz.26-27).
ENACAL staat in voor de waterdienstverlening in de meerderheid van de steden van het
land14, met subondernemingen in bepaalde regio’s, die van een relatieve autonomie genieten.
Ook andere overheidsinstanties nemen deel in de watersector: het Ministerie voor Milieu is
verantwoordelijk voor het opstellen van normen ter behoud, bescherming, verbetering, en
12 “Nicaraguaanse Instituut voor Water en Riolering”. 13 Empresa Nicaraguënse de Acueductos y Alcantarillados of “Nicaraguaanse Onderneming voor Watervoorziening en Riolering” 14 181 steden met een totaal van 380.000 geregistreerde klanten genieten van haar service (INAA, 12 oktober 2004).
13
restauratie van watergebieden; het Ministerie voor Gezondheid ziet toe op de kwaliteit van het
water; en de afdeling waterbeheer van het Ministerie voor Bevordering, Industrie en Handel is
verantwoordelijk voor de watervoorraden in Nicaragua. (ESA Consultores, 2005, blz.27).
2.3 Toenemende decentralisatie: het gemeentebestuur en milieubescherming
Zoals verder in dit werk zal blijken, is decentralisatie onontbeerlijk bij het bestrijden van
milieu- en armoedeproblemen. Steeds meer verantwoordelijkheden worden – in theorie
althans – overgeheveld van centraal naar lokaal niveau. In deze paragraaf wordt een overzicht
gegeven van het decentralisatieproces in Nicaragua.
2.3.1 Gemeentelijke autonomie en bevoegdheden
In Nicaragua werd de institutionele basis voor een decentralisatieproces gelegd onder het
bewind van de Sandinistische regering van Daniel Ortega: in 1987 werd terug autonomie aan
de gemeentelijke autoriteiten gegeven, die tijdens de dictatuur van Somoza volledig
afgenomen was. Concreet wil deze autonomie zeggen dat elke gemeente het recht heeft op het
beheer van haar patrimonium en de mogelijkheid heeft om socio-economische
aangelegenheden zelf te regelen. De Ley de los Municipios (“Wet over de Gemeentes”), die in
1988 goedgekeurd werd, en in 1997 nog aangepast werd, hevelde nog heel wat centrale
bevoegdheden over tot op gemeentelijk niveau, waarbij vooral gestreefd werd naar een
grotere rol van de gemeente bij het aanbod van sociale diensten, zoals watervoorziening. Een
voorwaarde is wel dat de efficiëntie en doelmatigheid van de uitoefening van deze diensten
zouden stijgen in het belang van de betreffende bevolking. De uitbreiding van bevoegdheden
ging echter niet gepaard met een stijging in budgettoekenning van nationaal naar
gemeenteniveau15, wat ervoor zorgt dat in praktijk slechts weinig gemeentes deze
bevoegdheden effectief op zich kunnen nemen. (Ferroukhi, 2003, blz.116-117; Larson, 2002,
blz.20).
2.3.2 Gemeentelijke ondernemingen
Volgens artikel 60 van de Ley de los Municipios kunnen gemeentes ook zelf ondernemingen
oprichten voor het produceren van basisconsumptiegoederen die aan heel de bevolking
worden aangeboden. De netto-opbrengsten die deze bedrijven genereren zijn krachtens artikel
15 In 2001 bedroeg het percentage dat van centraal naar gemeenteniveau werd getransfereerd 1,2% (Ferroukhi, 2003, blz.117). Dit percentage zou geleidelijk opgetrokken moeten worden, maar stuit op hevig verzet van de centrale overheid.
14
62 van deze wet vrijgesteld van belastingen als ze geïnvesteerd worden in uitbreidingen of
verbeteringen van de sociale diensten.
2.3.3 Gemeente en milieubescherming
Op gebied van milieubescherming heeft de gemeente een complementaire
verantwoordelijkheid, wat wil zeggen dat ze samen moet werken met de nationale overheid.
In praktijk betekent dit dat de gemeente op gebied van normeringen en controle een zeer
beperkte rol speelt16. De gemeente krijgt veel taken en verantwoordelijkheden opgelegd, maar
heeft zelf bijna geen enkele beslissingscapaciteit. Het enige dat ze kan en moet doen - in
coördinatie met centrale afgevaardigden van het Ministerie voor Milieu - is controleren of de
regels die van hogerop worden bepaald, gerespecteerd worden. (Bravo, 1997, blz.68-69;
Larson, 2002, blz.19).
De belangrijkste verantwoordelijkheden zijn het beheer van beschermde grondgebieden, de
controle van bosbranden, de opstelling van normen ter garantie van de kwaliteit van de
ecosystemen, de participatie in evaluaties over milieu-impact en de toekenning van permissies
tot boomextractie (Andersen, 2003, blz.92). In het algemeen beschikken de gemeentes echter
over te weinig geld om al deze taken ook effectief uit te voeren17 (Larson, 2002, blz.20).
16 Centrale overheden zijn immers meestal terughoudend om beslissingsautoriteiten af te staan, waardoor meestal enkel verantwoordelijkheden worden gedecentraliseerd naar gemeentelijk niveau (Larson, 2002, blz.18). 17 Een onderzoek van 21 gemeentes in Nicaragua (Larson, 2002, blz.21-22) toonde aan dat gemeentes slechts een zeer beperkte hoeveelheid van hun budget toewijzen aan bescherming van de natuurlijke rijkdommen. De overgrote meerderheid van het gemeentelijk budget wordt meestal gespendeerd in de stedelijke gebieden.
15
DEEL II OORZAKEN VAN MILIEUDEGRADATIE: EEN SOCIO-
ECONOMISCHE ANALYSE VAN DE BOEREN
De opmars van de landbouwgrens is de voornaamste reden van de ontbossing in
ontwikkelingslanden (Barbier, 2004, blz.139). Grote delen van het bos worden gekapt om
enerzijds extensieve veeteelt18 te bedrijven en anderzijds uitgebreid gewassen te cultiveren.
Om enig inzicht in deze onrustwekkende evolutie te bekomen, wordt in dit deel dieper
ingegaan op de economische rationaliteit van een boer. Het eerste hoofdstuk schetst een paar
economische modellen en analyseert vervolgens de situatie van de boeren in Midden-Amerika
en Nicaragua. In het tweede hoofdstuk wordt verder ingegaan op de situatie van de arme boer
en het verband tussen armoede en ontbossing.
HOOFDSTUK 1: ECONOMISCHE RATIONALITEIT VAN EEN BOER “The peasant runs a household, not a business concern” (Wolf, 1966).
1.1 Theoretische achtergrond
De productiekeuzes van boeren en de gerelateerde beslissingen over hoe de grond wordt
gebruikt, hangen volledig samen met de toegang tot de verschillende productiefactoren (land,
kapitaal, arbeid en technologie), de kwaliteit van deze productiefactoren (in het bijzonder die
van land), en de toegang tot markten waarin hun productie verkocht kan worden, rekening
houdend met de politieke en institutionele context. (Faris, 1999, blz.2). Figuur 1, op de
volgende bladzijde, geeft de belangrijkste factoren weer die invloed uitoefenen op de
beslissingen die een boer moet nemen.
In de volgende paragrafen wordt de economische rationaliteit van een boer, of beter gezegd
van een volledig boerenhuishouden, verklaard met behulp van twee theoretische modellen, die
significant van elkaar verschillen: het model van Chayanov en dat van Barnum en Squire.
Beide modellen vertrekken van de veronderstelling dat een huishouden19 zijn nut zal trachten
18 Met extensieve veeteelt wordt bedoeld dat de productie wordt opgedreven door het productiegebied (de weiden) uit te breiden. 19 De term “huishouden” verwijst in de volgende analyse naar een boerenfamilie die dus als een eenheid wordt beschouwd.
16
te maximaliseren, rekening houdend met enkele beperkingen. Vermits een boer niet aan het
hoofd staat van een onderneming, maar een huishouden moet runnen, wordt - naast de
productie - ook de consumptie van het huishouden in beide modellen betrokken.
Figuur 1: Factoren die een invloed uitoefenen op de beslissingen van een boer
Bron: eigen uitwerking op basis van Ramakrishna, 1997, blz.204
1.1.1 Het model van Chayanov20
In dit model wordt de nadruk gelegd op de invloed van de familiegrootte en –structuur op het
economisch gedrag van een boerenhuishouden. Het focust vooral op de subjectieve keuze die
het huishouden moet maken over de hoeveelheid familiearbeid die toegewezen moet worden
aan de landbouwactiviteiten om de consumptiebehoeftes van de familie te kunnen bevredigen.
Deze subjectieve beslissing wordt aanzien als een trade-off tussen drudgery (zwoegen) en het
vereiste inkomen om in de consumptiebehoeftes te kunnen voorzien. Het huishouden heeft
dus twee tegenwerkende objectieven: enerzijds een inkomensobjectief dat arbeid vereist,
anderzijds een streven naar het vermijden van te zwaar werk. De belangrijkste factoren die
invloed uitoefenen op deze trade-off zijn de grootte van het huishouden en de verhouding
20 De bespreking van dit model is volledig gebaseerd op Ellis (1988, blz.102-117).
17
tussen de werkende en niet-werkende leden, voorgesteld door de consument per werker
verhouding (c/w). De basisveronderstellingen van het model zijn de volgende:
a) er is geen arbeidsmarkt: er worden geen arbeiders in dienst genomen, noch wordt er
arbeid van de familie “verkocht”;
b) de landbouwoutput kan zowel zelf geconsumeerd worden, als aangeboden worden op
de markt, en wordt steeds gewaardeerd tegen marktprijs;
c) de huishoudens hebben een flexibele toegang tot land voor cultivering;
d) elke boerengemeenschap heeft een sociale norm voor het minimumaanvaardbare
inkomen per persoon, en dus heeft elk huishouden een minimumaanvaardbaar
consumptieniveau.
Verder wordt verondersteld dat het totale inkomen van het huishouden enkel een functie is
van de marktprijs van de output, PY, en de arbeidsinput, f(L). De utiliteit of “het geluk” van
een huishouden, U, is een functie van het inkomen (Y) en de vrije tijd (H).
Het economische probleem in het model van Chayanov wordt dan als volgt geformuleerd:
Max U = f(Y,H)
s.t. Y = PY.f(L) kapitaal en grond zijn gegeven (vast)
Y ≥ Ymin
L ≤ Lmax
Het economisch probleem van een boerenhuishouden wordt dus voorgesteld als de
maximalisatie van de utiliteitsfunctie, rekening houdend met drie beperkingen: de
productiefunctie (Y), het minimumaanvaardbare inkomensniveau (Ymin) en het maximum
aantal beschikbare werkdagen (Lmax).
Indien men aanneemt dat vooral de productiefunctie bindend is, wordt de oplossing gevonden
in het punt waar de marginale substitutieverhouding tussen vrije tijd en inkomen (het
subjectieve loon), gelijk is aan de marginale waarde van de arbeidsproductie: dY/dH = MPL
Het Chayanov-model impliceert dat wanneer aan de consumptienormen van het huishouden is
voldaan, het negatief nut van additioneel werk relatief hoog is ten opzichte van additioneel
inkomen. De grootte en de structuur van de boerenfamilie spelen hierin een belangrijke rol,
18
vermits deze het minimale en maximale outputniveau van de familie bepalen en een relatief
gewicht aan vrije tijd versus inkomen toekennen21. Het is in deze subjectieve economische
calculus dat boerenhuishoudens verschillen van kapitalistische ondernemingen22.
1.1.2 Het model van Barnum en Squire23
De assumpties van de afwezigheid van een arbeidsmarkt en flexibele landtoegang in het
model van Chayanov, die ervoor zorgen dat een boerenhuishouden zich eenvoudig kan
aanpassen aan veranderende demografische variabelen, is volgens Barnum en Squire geen
realistische benadering van de realiteit. Zij trachten de realiteit dan ook dichter te benaderen
door een arbeidsmarkt en een landbeperking in hun model te betrekken. Hun model biedt een
theoretisch kader om te voorspellen hoe boerenhuishoudens zullen reageren op veranderingen
in de huishoudelijke (familiegrootte en –structuur) en marktvariabelen (input- en
outputprijzen, arbeidsloon en technologie). Men maakt in dit model een belangrijke indeling
van de tijd die een familie ter beschikking heeft. Naast vrije tijd en arbeid, kan tijd ook
worden aangewend voor de zogenaamde “thuisactiviteit”, waarmee een hele waaier
activiteiten worden bedoeld, die geassocieerd worden met het huishouden (voedselbereiding,
constructie en herstelling van het huis, halen van water, etc.). Deze goederen, die niet worden
verkocht op de markt, worden aangeduid met Z-goederen. De voornaamste assumpties van
het model zijn:
a) er bestaat een arbeidsmarkt: huishoudens kunnen zowel arbeiders inhuren, als hun
eigen arbeid verkopen aan een gegeven marktloon. Deze assumptie impliceert dat de
waardering van arbeid niet meer subjectief is, maar door de markt wordt bepaald;
b) het beschikbare land voor de landbouwactiviteiten is gegeven en onveranderlijk (ten
minste voor de duur van de productiecyclus die onderzocht wordt);
c) de thuisactiviteit (productie van Z-goederen) en vrije tijd worden gecombineerd en
behandeld als één consumptie-item;
d) een belangrijke keuze van het huishouden is die tussen eigen consumptie van hun
output (C) en de verkoop van hun output om andere niet-landbouwproducten (M) te
kunnen kopen;
e) onzekerheid en gedrag ten aanzien van risico worden genegeerd.
21 De marginale en gemiddelde arbeidsproductie van verschillende huishoudens zou volgens het model van Chayanov moeten variëren naargelang de demografische structuur van de huishoudens. Wanneer de c/w verhouding stijgt, zou ook de tijd die elk werkend lid aan de landbouwactiviteit besteedt, moeten stijgen. 22 In kapitalistische ondernemingen wordt het optimum immers gevonden in het punt waar de marginale arbeidsproductie gelijk is aan het marktloon. 23 De bespreking van dit model is volledig gebaseerd op Ellis (1988, blz.123-134).
19
De utiliteitsfunctie U bestaat nu uit drie items: de combinatie van tijd voor de productie van
de Z-goederen en vrije tijd (TZ), eigen consumptie van de output (C), en de consumptie van
gekochte goederen (M). De voorkeur tussen deze drie items wordt beïnvloed door de grootte
en de structuur van het huishouden. De productiefunctie wordt bepaald door de vaste
oppervlakte aan land onder cultivatie (A), de totale arbeid (L) die gebruikt wordt voor de
productie, en andere variabele inputs (V). De totale tijd van een huishouden wordt voorgesteld
door T = TZ + TF + Tw, waarbij TZ de tijd is die aangewend wordt aan de productie van Z-
goederen en vrije tijd; TF de tijd is die gespendeerd wordt aan landbouwproductie op de
boerderij; en Tw de tijd is die gespendeerd wordt aan loonarbeid (positief of negatief,
naargelang arbeid wordt “gekocht” of “verkocht”). De inkomensbeperking stelt dat het netto-
huishoudinkomen gelijk moet zijn aan de uitgave aan marktgoederen: p(Q-C) ± wTw – vV =
mM, waarin p de outputprijs is, (Q-C) de hoeveelheid totale output (Q) die verkocht wordt op
de markt, w het marktloon, v de prijs voor variabele inputs V, en m de gemiddelde prijs van
de marktgoederen M.
Het op te lossen probleem kan dan als volgt worden voorgesteld:
Max U = f(TZ,C,M)
s.t. Y = f(A,L,V)
T = TZ + TF + Tw
p(Q-C) ± wTw – vV = mM
De evenwichtscondities van het model in een perfecte markt worden dan gevonden waar:
a) de marginale arbeidsproductie gelijk is aan het marktloon w;
b) het marginale product van de andere variabele inputs gelijk is aan de gemiddelde prijs
van deze inputs v;
c) de marginale substitutieverhouding tussen thuisactiviteit (TZ) en gekochte goederen
(M) gelijk is aan de verhouding marktloon/prijs van de gekochte goederen (w/m);
d) de marginale substitutieverhouding tussen eigenconsumptie van de output (C) en
gekochte goederen (M) gelijk is aan de verhouding outputprijs/prijs van de gekochte
goederen (p/m).
Het model van Barnum en Squire veronderstelt – in tegenstelling tot Chayanov – perfect
werkende arbeids- en productmarkten. De aanwezigheid van deze arbeidsmarkt zorgt ervoor
dat de productiebeslissingen van een huishouden terug neerkomen op dezelfde economische
20
calculus die een kapitalistische onderneming maakt, en dus niet meer op een subjectieve
calculus. Het boerenhuishouden neemt volgens het model immers aparte beslissingen over
consumptie en productie. Het enige wat de kapitalistische onderneming onderscheidt van een
boerenhuishouden, is dat deze laatste vaak slechts gedeeltelijk geïntegreerd is in de markt,
waardoor ruimte wordt gelaten voor de keuze tussen eigen consumptie versus verkoop van de
output en de mate waarin arbeid wordt gehuurd of verhuurd.
1.1.3 Conclusie
De twee besproken modellen verschillen in grote mate, maar kunnen ook als complementair
worden beschouwd. Immers, meestal bestaan er wel markten in rurale gebieden, maar zijn
deze vaak imperfect, waardoor de subjectieve componenten van het Chayanov-model weer
een belangrijke rol vervullen. Het bestaan van deze imperfecte markten of marktfalingen
bepaalt voor een groot deel het gedrag van een boerenhuishouden24. Zo zullen de arme
boerenfamilies door een imperfecte werking van de arbeidsmarkt lagere subjectieve
opportuniteitskosten toekennen aan het gebruik van familiearbeid. De rijkere boeren
daarentegen, zoals de grote veeboeren die over veel land beschikken, rekenen veelal wel met
de marktloonkost. Dit is dan ook een belangrijke reden waarom boerenhuishoudens
arbeidsintensiever werken dan grotere veeboeren.
Marktfalingen moeten hier echter niet aanzien worden als een kenmerk van een bepaald
handelsproduct, maar als huishoudenspecifiek: in het algemeen bestaan immers markten voor
alle producten25 of factoren, maar bepaalde huishoudens kunnen om diverse redenen niet
participeren in deze markten, waardoor sommige goederen voor hen niet verhandelbaar zijn.
De belangrijkste factor die bepaalt of een huishouden voor een bepaald product al dan niet
participeert in de markt, is de totale transactiekost. De winst die op een product gemaakt kan
worden hangt immers, naast de verkoopprijs, ook af van de transportkosten naar de markt, de
winstmarge van de handelaren, de opportuniteitskosten van de tijd die gepaard gaat met de
24 Er bestaan veel empirische bewijzen van slecht functionerende markten voor voedsel in rurale gemeenschappen. Verschillende onderzoeken toonden aan dat sommige boerenhuishoudens vaak verdergaan met voedselproductie bestemd voor eigen consumptie, ook wanneer de markt voor verhandelbare gewassen (zogenaamde cash crops) zeer gunstig blijkt, en de cultivering hiervan een hoger inkomen genereert in vergelijking met de verkoop van het surplus aan voedsel dat bestemd was voor eigen consumptie. Ook arbeidsmarkten zijn in het algemeen imperfect in rurale gemeenschappen, waardoor hoge niveaus van zelfvoorziening in arbeid worden waargenomen. De marginale arbeidsproductiviteit verschilt dan ook erg tussen de verschillende boerenhuishoudens. (De Janvry, Fafchamps, Sadoulet, 1991, blz.1402-1403). 25 Uiteraard wordt hier nog geen rekening gehouden met de externaliteiten van landbouwproductie (dit komt aan bod in deel III, hoofdstuk 2).
21
aan- en verkoop, het risico verbonden aan onzekere prijzen, en een hele hoop andere
transactiekosten die specifiek zijn voor elk huishouden. Hoe slechter de infrastructuur, hoe
minder competitief het marktsysteem, hoe minder beschikbare informatie en hoe risicovoller
de transactiekosten worden, hoe breder de prijsband wordt. Wanneer de schaduwprijs26 van
een product of productiefactor binnen deze prijsband valt, zal de boer geen handel drijven.
Het is dan immers voordeliger voor het huishouden om zelfvoorzienend te zijn in deze factor.
Als de schaduwprijs boven (onder) de prijsband ligt, zou het huishouden het product in
kwestie moeten kopen (verkopen). Een essentiële voorwaarde opdat boerenhuishoudens de
mogelijkheid zouden hebben om op prijsstimuli te reageren en dus een hoger geldinkomen te
verwerven (dat ze nodig hebben om onder andere levensnoodzakelijke middelen te kunnen
kopen, zoals suiker, zout en medicijnen), is dan ook een algemene daling van de
transactiekosten, die bijvoorbeeld kan worden bereikt via een elastisch en laaggeprijsd aanbod
van gefabriceerde consumptiegoederen zoals textiel en schoeisel, bouwmateriaal en
transportmiddelen en door (overheids)investeringen in infrastructuur. Indien niet aan deze
minimumvoorwaarde wordt voldaan, is het voor de arme boerenhuishoudens bijna onmogelijk
om zich te wijden aan de cultivering van verhandelbare gewassen (cash crops), waarmee ze
gedeeltelijk uit de armoedespiraal kunnen geraken. (De Janvry, Fafchamps, Sadoulet, 1991,
blz.1401-1402, 1416, Bastiaensen, 1991, blz. 66-78; Sherr, 2000, blz.481).
We kunnen besluiten dat de relatieve factorschaarste en relatieve prijzen, die voor een groot
deel ontstaan door de imperfecte werking van de markten, een significante invloed uitoefenen
op de beslissing van de boer over het toe te passen landbouwproductiesysteem. Immers, grote
veeboeren, die over veel land en kapitaal beschikken, maar over weinig arbeid, zullen in het
algemeen extensieve veeteelt bedrijven, die weinig arbeid vereist. Armere boeren, die over
weinig kapitaal, maar relatief veel familiearbeid beschikken (waarvan de opportuniteitskost
subjectief wordt bepaald), zullen zich in het algemeen met een arbeidsintensieve voedselteelt
bezig houden. De imperfecte werking van de markten, waarbij de meeste arme huishoudens
belet worden om tot de markt toe te treden, maken het – door een tekort aan aantrekkelijke
alternatieven - moeilijk om uit deze landbouwproductiepatronen te stappen.
26 Dit is de verwachte aankoopprijs die een huishouden toekent aan goederen die (nog) geen marktprijs hebben.
22
1.2 Empirische vaststellingen in Centraal Amerika en Nicaragua: boeren versus bossen 1.2.1 Algemene dynamiek
Zoals in de meeste vochtige tropische gebieden, gebeurt landbouw in Centraal Amerika op
gronden die een middelmatige tot slechte kwaliteit bezitten. De bodems bevatten in het
algemeen slechts weinig voedingsstoffen en het cultiveren van deze gronden leidt meestal tot
snelle uitputting en dalende opbrengsten na ongeveer 2 tot 3 oogsten. De enige manier om
relatief hoge oogstopbrengsten te verkrijgen, is via de zogenaamde traditionele slash-and-
burn of roza techniek. Deze techniek wordt al sinds verschillende eeuwen toegepast en
bestaat erin de dichte begroeiing die het land bedekt, te verbranden. Door de omzetting van de
vegetatie tot assen, stijgt de vruchtbaarheid van de grond drastisch. Indien de rotatieperiode
groot genoeg is – en de grond dus voldoende recuperatietijd krijgt – is dergelijke
landbouwtechniek duurzaam. De toenemende bevolkingsdruk zorgt er echter voor dat al snel
weer nieuwe gronden platgebrand moeten worden, waardoor ontbossing verder toeneemt. De
boeren die deze landbouwtechniek toepassen noemt men zwervende boeren, vermits zij na
verloop van enkele oogsten steeds opnieuw op zoek moeten gaan naar nieuwe gronden.
Wanneer het kwetsbare systeem in elkaar stort kunnen de gevolgen voor de
landbouwproductie en -productiviteit, de werkgelegenheid, en de sociale relaties dramatisch
zijn. (Utting, 1991, blz.17-19).
Naarmate de toegang tot beboste gebieden vermindert en de druk op het land verder stijgt, zal
de boer uit het roza systeem stappen en zijn land converteren in weide, meestal met de
overtuiging dat het houden van vee voor grotere inkomsten zal zorgen. Vele kleine boeren die
erin slagen om enkele beesten te verwerven, komen echter snel in een neerwaartse
economische spiraal terecht. Gronderosie, die resulteert uit de verbranding van velden,
overbegrazing, slechte onkruidcontrole en de mechanische actie van het vee dat de hellingen
op en neer beweegt, worden al snel een ernstig probleem, waardoor de productiviteit en het
inkomen drastisch dalen. De kleine boeren zijn na verloop van tijd verplicht hun gronden (en
later hun arbeid) te verkopen aan rijkere boeren, waardoor de sociale verschillen tussen de
boeren onderling nog groter worden27. (Utting, 1991, blz.17-19)
27 Een technische oplossing voor deze gronderosie is de introductie van de ploeg met ossentractie. Deze oplossing is echter niet haalbaar voor de kleine boeren, vermits zij over te weinig kapitaal beschikken. Ook de beschikbaarheid van goedkopere gronden verderop, maken deze optie weinig aantrekkelijk.
23
1.2.2 Boeren in Nicaragua
In Nicaragua kunnen we de boeren ruwweg onderverdelen in twee grote groepen: enerzijds de
veetelers, anderzijds de kleine en middelgrote boeren.
1.2.2.1 De veetelers
Bij de conclusie van de twee besproken economische modellen zagen we reeds dat veetelers –
in tegenstelling tot de meeste arme boerenfamilies – wel met het marktarbeidsloon rekenen,
waardoor relatief weinig arbeid wordt gebruikt. De grote hoeveelheid land waarover deze
boeren beschikken, zorgt ervoor dat het fokken van vee, wat weinig arbeidsinput vraagt, voor
hen de meest aantrekkelijke economische activiteit is. Grote delen van hun grondgebied
worden dan ook omgezet tot weide, waarin de koeien kunnen grazen. Het stilaan verdrogende
klimaat (voor een groot deel het gevolg van de ontbossing) leidt echter vaak tot voedseltekort
voor de dieren tijdens het langer wordende droge seizoen. Een mogelijke oplossing voor dit
voedseltekort is de intensivering van de veeteelt, die vaak zeer extensief is met dikwijls
minder dan 1 dier per hectare. Intensivering wordt dan bereikt via het invoeren van pastos
mejorados (verbeterde weilanden met voedzamere gewassen) en via het bijvoederen van de
dieren met extra voedingsmiddelen. Vooral tijdens de Sandinistische periode, toen
rondtrekken met de dieren door de oorlog onmogelijk werd, hebben vele veetelers dergelijke
technieken beginnen toepassen. Een andere oplossing is het verwerven van extra stukken
grond in andere geografische zones (in het Spaans spreekt men van transhumancia). In het
droge seizoen verplaatst de veeboer dan een groot gedeelte van zijn dieren naar die extra
stukken grond, die vaak in hogere, vochtigere gebieden liggen. Omdat de aankoop van deze
extra stukken grond in het binnenland meestal zeer goedkoop is (veel goedkoper dan
intensivering), kiezen de meeste veeboeren dan ook vaak voor deze oplossing. Dit heeft echter
tot gevolg dat grote stukken tropisch regenwoud worden omgezet tot weilanden. (Bastiaensen
1996, blz.58-59).
1.2.2.2 De kleine en middelgrote boeren
“Ondanks het belang van de migratie voor transhumancia is de ontbossing in Nicaragua
vooral te wijten aan de kleine en middelgrote boeren” (Bastiaensen, 1996, blz.59). De kleine
en middelgrote boeren in de landbouwgrensgebieden cultiveerden oorspronkelijk vooral
gewassen als maïs, bonen, rijst, maniok en bananen, die vooral voor autoconsumptie bestemd
waren (Bastiaensen, 1996, blz.59). In het algemeen beschikken deze boeren over meer land
dan ze nodig hebben voor de cultivatie van hun gewassen. De rest wordt gebruikt als
24
braakland of bos. (Faris, 1999, blz.4). Vermits landbouw in de grensgebieden gekenmerkt
wordt door arbeidsbeperkingen (vaak beperkt tot wat de boerenfamilie zelf kan aanbieden),
weinig productie-input en weinig investeringen, is de methode van extensief landgebruik in
deze grensgebieden, waarbij een relatief groot stuk land gebruikt wordt voor de landbouw,
terwijl slechts een kleine hoeveelheid per jaar bezaaid wordt, een rationele strategie. Het
rendement van de gronden dat oorspronkelijk zeer hoog was, verslechterde echter al snel door
gebrek aan voldoende rotatie. Daarom werden nieuwe akkers ontgonnen, waardoor na verloop
van tijd de volledige bosgrond op het domein van dergelijke boeren volledig verdween.
(Bastiaensen, 1996, blz.59; Faris, 1999, blz.4-5).
Waar intensivering van het landgebruik toch plaatsvindt, gebeurt dat meestal niet door
investeringen in bodemvruchtbaarheid voor intensievere landbouwproductie, maar door het
zaaien van weiden voor het houden van vee. Bij gebrek aan alternatieven wordt immers het
uitgeputte akkerland vaak getransformeerd tot weideland, dat het potentieel heeft tot hogere
rendementen. Vermits arbeid relatief schaars is en het land een lage kwaliteit heeft, is ook dit
een rationele strategie, die de opbrengsten maximaliseert. (Bastiaensen, 1996, blz.59; Faris,
1999, blz.5). De opeenstapeling van vee is dan ook voor veel boeren een topprioriteit. Het
eerste ding dat bijna alle kleine boeren in Centraal Amerika doen wanneer ze een kleine
hoeveelheid land of inkomen bij elkaar hebben gesprokkeld, is het aankopen van vee. Vee kan
immers een stabiele stroom van inkomsten genereren door de verkoop van dagelijkse
producten zoals melk (of in een verder stadium kaas). Naast de winstgevendheid die het biedt,
is vee ook een rijkdomopslagplaats: het kan gemakkelijk verplaatst worden, vereist slechts
weinig arbeid en andere aan te kopen input en kan gemakkelijk omgezet worden in geld.
(Faris, 1999, blz.5).
De initiële aankoop van vee vereist echter een relatief grote bron aan kapitaal of spaargeld,
wat dus een ernstige beperking is voor vele kleine en armere boeren. Dit geeft dan weer
aanleiding tot een andere economische strategie die veel wordt toegepast in Centraal Amerika
en Nicaragua: na het vrijmaken en cultiveren van een stuk grond, zal een boer vaak het land
omzetten in weide om het daarna te verkopen of te verhuren aan kapitaalkrachtigere
(vee)boeren. Na deze verkoop zullen deze boeren verder migreren op zoek naar nieuwe grond,
waardoor de landbouwgrens steeds verder het bos en de heuvels intrekt. (Faris, 1999, blz.5;
Cordoba, e.a., 2001, blz.46).
25
HOOFDSTUK 2: HET VERBAND TUSSEN ARMOEDE EN MILIEUDEGRADATIE 2.1 Inleiding
Bossen spelen een kritische rol in het leven van de arme boeren. Uit het bos worden immers
verschillende levensmiddelen gehaald, zoals aanvullende voedingsmiddelen,
constructiematerialen, brandstof, medicijnen, landbouwinputs en verschillende milieudiensten
(zoals watervoorziening). Het bos is ook vaak een bron van extra inkomsten, bijvoorbeeld
door de verkoop van paddestoelen, medicijnen en bepaalde bosvruchten. Hoewel de armen
dus erg afhankelijk zijn van het bos, worden ze vaak als voornaamste oorzaak aanzien voor
ontbossing en andere milieudegradatieactiviteiten. De aanwending van de grond voor
landbouw en veeteelt biedt in het algemeen immers hogere opbrengsten dan het bos kan
genereren28. (Scherr, White, Kaimowitz, 2002, blz.2). Landbouw heeft het grootste aandeel in
het landgebruik in ontwikkelingslanden en heeft dus een zeer belangrijke invloed op
milieukwaliteit en is ook de belangrijkste activiteit van de rurale arme mensen. (Scherr, 2000,
blz. 479-480).
Hoewel reeds ontelbare studies zijn verricht naar armoede en milieudegradatie, is er nog maar
weinig onderzoek gebeurd naar de precieze interactie tussen beide fenomenen. Verschillende
studies toonden aan dat armoede zowel de oorzaak als het gevolg van milieudegradatie kan
zijn. (Agudelo, Rivera, Tapasco, 2003, blz.1921). De literatuur verwijst conventioneel bijna
uitsluitend naar de zogenaamde vicieuze cirkel van armoede en milieudegradatie. Deze cirkel
vertrekt vanuit de Malthusiaanse theorie, waarin boeren - gedwongen door de bevolkingsgroei
en de toenemende armoede – verplicht worden om kwetsbare randgebieden (bosgebieden) en
marginale heuvelhellingen te exploiteren. Deze exploitatie resulteert dan weer in verdere
bodemdegradatie, waardoor de productiviteit van het land afneemt en de armoede verder
escaleert. Volgens deze theorie zitten de arme boeren dus in een neerwaartse spiraal, waarbij
ze zowel het slachtoffer als de oorzaak van milieudegradatie zijn. (Reardon, Vosti, 1995,
blz.1495; Ravnborg, 2003, blz.1933; Cordoba, e.a., 2001, blz.46).
Het blindstaren op voorgaande theorie zorgt echter voor simplistische conclusies, die geen
rekening houden met andere variabelen, waardoor men tot verkeerde beleidsimplicaties komt.
De vicieuze cirkel blijkt al te vaak de aandacht af te leiden van de werkelijke oorzaken, en dit
28 Tenzij de grond niet exploiteerbaar is, omdat de helling bijvoorbeeld te stijl is.
26
in het voordeel van de rijkere boeren, die vaak de grootste oorzaak van milieudegradatie
blijken te zijn29 (Escobar, Reardon, Swinton, 2003). De armen worden in de vicieuze
cirkelbenadering beschouwd als agenten die hun winsten enkel op korte termijn trachten te
maximaliseren, en die dus nooit op lange termijn zullen investeren. Recent onderzoek spreekt
deze stelling echter gedeeltelijk tegen: naast economische stimuli, houdt een boer ook
rekening met andere stimuli die ervoor kunnen zorgen dat er in milieubescherming wordt
geïnvesteerd. Zo een stimulus is bijvoorbeeld het lang genoeg verblijven op een zelfde stuk
grond, of het bestaan van een civiele maatschappij, waarin mensen elkaar kunnen wijzen op
verkeerd landgebruik. (Ravnborg, 2003, blz. 1933).
2.2 Het model van Reardon en Vosti
Armoede is geen eenvoudig te beschrijven fenomeen en is veel complexer dan vaak wordt
aangenomen. De bepaling of iemand arm is, gebeurt gewoonlijk door het meten van
variabelen zoals inkomen, consumptie of voeding, en houdt meestal geen rekening met de
inkomensdistributie over de verschillende huishoudens in een gemeenschap en met het
verloop van de armoede in de tijd. Ook maakt men vaak geen onderscheid in de verschillende
types milieudegradatie, of richt men zich te eenzijdig op één bepaald aspect zoals
bijvoorbeeld bodemdegradatie. (Reardon, Vosti, 1995).
Reardon en Vosti (1995) ontwikkelden een model waarin ze afrekenden met de traditionele
vicieuze cirkel, en waarbij rekening werd gehouden met voorgaande tekortkomingen. In het
model wordt een complex geheel aan factoren - die het verband tussen armoede en
milieudegradatie moeten verduidelijken - betrokken. De auteurs komen dan ook tot de
vaststelling dat niet alle milieudegradatie in ontwikkelingslanden gerelateerd is aan armoede.
Vervuiling door rijkere boeren of overexploitatie van bossen en gemeenschappelijke gronden
door grote kapitaalintensieve veeboeren kunnen het milieu degraderen zonder dat een arme
boer hier zelfs maar enigszins aan te pas komt. Maar waar er toch verbanden zijn tussen
armoede en milieudegradatie, zijn deze verbanden meestal zeer complex en mogen deze zeker
niet veralgemeend worden. Om in het complex geheel een inzicht te krijgen, is het belangrijk
om armoede en milieu op te splitsen in verschillende onderdelen.
29 Die de natuurlijke rijkdommen uit puur winstbejag exploiteren, en niet uit overlevingsnoodzaak.
27
Volgens het model van Reardon en Vosti moet men rekening houden met volgende
belangrijke concepten:
2.2.1 Omschrijving van armoede
Armoede kan op verschillende manieren omschreven of opgevat worden. Men moet daarbij
rekening houden met verschillende factoren zoals de hoeveelheid en de staat van de
natuurlijke hulpbronnen (water, biodiversiteit, bodem en bodembedekking), de eigenschappen
van de menselijke hulpbronnen (onderwijs, gezondheid, voeding, vaardigheden en het aantal
mensen), middelen die op de boerderij aanwezig zijn (vee, landbouwgrond, weiden,
werkgerief en gebouwen), middelen die niet op de boerderij aanwezig zijn (kapitaal) en
gemeenschappelijke hulpmiddelen (wegen, dammen, sociale instellingen, etc.). Deze
hulpmiddelen worden gebruikt om monetaire of productinkomsten te genereren. Een
belangrijke eigenschap bij het bepalen van armoede is de samenstelling van deze
hulpmiddelen en de inwisselbaarheid ervan (bijvoorbeeld land in geld of arbeid in kapitaal).
Imperfecte markten en zwakke institutionele instellingen beletten vaak dat bepaalde
hulpmiddelen kunnen omgevormd worden tot een ander hulpmiddel. (Reardon, Vosti, 1995,
blz.1496-1497).
Traditioneel wordt enkel met “welvaartsarmoede” rekening gehouden. Deze neemt enkel
criteria als inkomen, consumptie en voeding in rekening. Bij het onderzoek naar het verband
tussen armoede en milieu zijn deze gegevens echter niet veelzeggend. Een beter concept is de
meting via de zogenaamde “investeringsarmoede”. Hiermee bedoelen de auteurs de
mogelijkheid om minimuminvesteringen te doen in het onderhouden of verbeteren van de
kwaliteit en kwantiteit van de natuurlijke hulpmiddelen. Indien een huishouden
investeringsarm is, zal dit sneller leiden tot milieudegradatie. Een huishouden kan echter een
relatief hoge welvaart hebben (en dus een bovengemiddeld inkomen hebben, genoeg te eten
hebben, gezond zijn), maar toch investeringsarm zijn (het omgekeerde komt echter zelden
voor). Het is dus duidelijk dat de strikte focus op welvaartsarmoede tot verkeerde conclusies
leidt. (Reardon, Vosti, 1995, blz.1497-1498).
2.2.2 Verschillende milieutypes
De natuurlijke omgeving kan onderverdeeld worden in verschillende categorieën: bodem,
water, biodiversiteit en lucht. Afhankelijk van welke attributen de rurale huishoudens het
hoogst waarderen en wat die waardes dan exact zijn, kan een bepaalde categorie gebruikt,
28
ongemoeid gelaten of verbeterd worden. De waarde die toegekend wordt, verschilt echter op
korte en lange termijn en tussen verschillende belangengroepen. Het is echter belangrijk om
rekening te houden met verschillende types milieudegradatie bij het onderzoek naar de
verbanden met armoede. Zo is er bijvoorbeeld een groot verschil tussen de oorzaken van
ontbossing en de oorzaken van vervuiling. (Reardon, Vosti, 1995, blz.1498).
2.2.3 Het gedrag van de arme boer: de determinanten van het verband tussen armoede en
milieu
2.2.3.1 Inkomensstrategieën
De meeste boeren hebben monetaire inkomsten nodig om hun familie te kunnen onderhouden.
Een huishouden heeft immers aanvullende basisvoedingsmiddelen nodig, waarvan de
overleving van de familie afhangt (Perez, Tschinkel, 2003, blz.8). Om tegen risico en
verliezen opgewassen te zijn, zal een arme boer dan ook trachten zijn inkomsten zo veel
mogelijk te diversifiëren. Hij zal proberen inkomen te scheppen uit verschillende bronnen:
zowel uit landbouw- en veeteeltactiviteiten, als uit plaatselijke fauna en flora en uit non-
landbouwactiviteiten. De arme boer beschikt echter niet altijd over de mogelijkheid om deze
diversificatie effectief te bewerkstelligen. (Reardon, Vosti, 1995, blz.1500).
- Niet-landbouwactiviteiten: een boer zal proberen inkomsten te halen uit het
bedrijven van niet-landbouwactiviteiten, om op die manier garanties te bieden
tegenover een mogelijke slechte oogst. Voorbeelden van deze activiteiten zijn
kleinhandel en arbeidslevering aan rijkere boeren. Indien de diversificatie in deze
activiteiten succesvol blijkt, is de boer minder afhankelijk van zijn grond en is de
omgeving dus minder kwetsbaar voor potentiële landdegradatie. Het geld dat
verdiend wordt met deze non-landbouwactiviteiten kan bovendien geïnvesteerd
worden in bodeminstandhouding. (Reardon, Vosti, 1995, blz.1500).
- Vee en plaatselijke fauna en flora: wanneer een arme boer zich bezighoudt met het
verzamelen van wilde (bos)vruchten of het houden van een kleine hoeveelheid vee,
gebeurt dat meestal op gemeenschappelijke (openbare) gronden. Relatief gezien
zijn arme boeren veel afhankelijker van dit type inkomsten dan rijkere boeren. De
arme boer is dan ook veel kwetsbaarder voor de degradatie van deze
gemeenschappelijke gronden. Vroeger nam men steeds aan dat de arme boeren
verantwoordelijk waren voor overbegrazing van deze gronden. Arme boeren
29
beschikken echter meestal slechts over een beperkt aantal beesten (ze kunnen er
zich niet veel veroorloven), en zorgen dus relatief voor minder overbegrazing dan
de rijkere boeren. (Reardon, Vosti, 1995, blz.1500).
- Gewassenteelt: het grootste effect van armoede op milieudegradatie vindt men
terug bij de gewassenteelt. Armoede beïnvloedt immers de gebruikte technologie
en de investeringen in intensivering van de teelt. Indien armere boeren nog over
een voldoende marge aan bosgrond bezitten, zullen deze investeringsarmen dan
ook sneller deze bosgrond omvormen tot landbouwgrond. (Reardon, Vosti, 1995,
blz.1500-1501).
2.2.3.2 Investeringsstrategieën
In het algemeen is land het belangrijkste bezit van de arme boer. Het armoedeniveau en –type
beïnvloeden de beslissing om al dan niet te investeren in de verbetering van het landgebruik.
Arme huishoudens hebben meestal als belangrijkste input arbeid en investeringen die een
input vereisen die verschillend is van arbeid, zullen dan ook minder snel worden gedaan door
de arme boer. (Reardon, Vosti, 1995, blz.1501-1502).
2.3 Conclusie
Wanneer armoede de boeren verplicht om marginale beboste berggebieden te exploiteren, kan
armoedebestrijding milieudegradatie tegengaan. Omgekeerd kan het verbeteren van de
natuurlijke hulpmiddelen, zoals bijvoorbeeld bodemverbeteringen, de oogstopbrengsten
vergroten en dus armoede helpen uit te roeien. Het bestrijden van armoede zal echter niet
automatisch leiden tot het verminderen van milieudegradatie, zoals vroeger werd
verondersteld. Er kunnen zelfs omgekeerde effecten ontstaan, wanneer bijvoorbeeld het
hogere inkomen leidt tot investeringen in vee of het stijgende gebruik van chemische
bestrijdingsmiddelen. (Reardon, Vosti, 1995). Andere inzichten hebben ook al tot de
conclusie geleid dat het de armen zijn die het meest afhankelijk zijn van het bos, maar dat het
vaak de rijkeren zijn die het meeste voordeel halen uit het bos30 (Arnold, Byron, 1997).
Het is dus duidelijk dat er geen eenduidig verband bestaat tussen rijkdom of armoede en
milieudegradatie. Men mag dan ook geen veralgemeningen maken, en moet steeds rekening
30 Ten gevolge van verschillende factoren zoals grotere toegang tot complementaire activa, betere opleiding en training en informele regelingen die hen recht geven tot de meest waardevolle bossen.
30
houden met het complexe geheel van plaatselijke factoren31 in een bepaalde gemeenschap die
leiden tot armoede en milieudegradatie. (Reardon, Vosti, 1995)
Verschillende studies in berggebieden van Nicaragua wijzen erop dat de voornaamste agenten
van milieuverslechtering vaak de rijkere boeren zijn, die de natuurlijke rijkdommen plunderen
en zo ontbossing, overbegrazing, te hoog pesticidengebruik en watervermindering
veroorzaken. Door de beperkte toegang van arme boeren tot productiemiddelen zoals land,
bos, chemicaliën, en irrigatie is de milieu-impact van de arme boeren vaak beperkt in
vergelijking met de niet-arme boeren. Het klein aandeel van de arme boeren in deze
problematiek, bestaat voornamelijk uit de bodemdegradatie die ze veroorzaken bij het
cultiveren van hun gewassen. De voornaamste oorzaak van milieudegradatie is dus niet zozeer
het bestaan van armoede, maar het gebrek aan stimuli om te investeren in duurzame
milieubescherming. (Escobar, Reardon, Swinton, 2003; Ravnborg, 2003). Om de
milieudegradatie tegen te gaan, is het dan ook noodzakelijk om de boeren voldoende stimuli
te geven om duurzame landbouwmethodes te implementeren.
31 Lokale factoren die de link tussen armoede en milieudegradatie kunnen helpen verklaren zijn bijvoorbeeld bodemkarakteristieken, regenval, waterbronnen, topografie, geschiedenis van het gebied en van de milieudegradatie, gewassenmix en veekarakteristieken (Scherr, 2000, blz.484).
31
DEEL III EEN MOGELIJKE OPLOSSING:
MULTIFUNCTIONALITEIT ALS BASIS VOOR “BETALINGEN VOOR MILIEUDIENSTEN”
In dit deel wordt een mogelijke oplossing gezocht voor de ontbossing en het slechte
grondgebruik door de boeren, toegepast op stroomgebieden. In een eerste hoofdstuk worden
de typische eigenschappen van een stroomgebied beschreven en worden de meest recente
basisprincipes voor het beheer van dergelijke gebieden kort overlopen. Georganiseerd,
participatief beheer oogt zeer verdienstelijk, maar het grote probleem blijkt echter vaak de
implementatie van dergelijke managementtechnieken te zijn: er zijn te weinig stimuli om
boeren ook effectief aan te zetten tot duurzame, “milieuvriendelijke” landbouwmethodes. Een
tweede hoofdstuk gaat dieper in op een thema dat de laatste 15 jaar aanzienlijk aan belang
heeft gewonnen: de multifunctionaliteit van de landbouw en van ecosystemen. Deze
multifunctionaliteit ligt aan de basis van een mogelijk stimuleringssysteem voor de boeren:
“Betalingen voor Milieudiensten”, een concept dat in het derde hoofdstuk uitgebreid wordt
besproken.
HOOFDSTUK 1: HET BEHEER VAN STROOMGEBIEDEN Zoals reeds werd opgemerkt in deel I (paragraaf 1.3), moeten de oplossingen voor
milieuproblemen gezocht worden in de overdracht van verantwoordelijkheden en
bevoegdheden van centraal naar lokaal niveau. Een mooie toepassing hiervan is het
georganiseerd beheer van stroomgebieden. In de volgende paragrafen wordt enerzijds een
beknopt historisch overzicht gegeven van de visie op milieubeheer in ontwikkelingslanden, en
worden anderzijds de basisconcepten geschetst van stroomgebiedmanagement.
1.1 Milieubeheer in ontwikkelingslanden: een beknopt historisch overzicht
Wanneer natuurlijke rijkdommen in ontwikkelingslanden werden bedreigd door een
overmatig of verkeerd gebruik, trad aanvankelijk steeds de overheid op, door middel van
wettelijke en dwingende maatregelen (de zogenaamde command and control methode). In
deze top-down benadering werden vaak gebieden tot beschermde natuurreservaten
uitgeroepen, waarbij de bevolking de toegang tot deze zones totaal werd verboden. Deze
32
maatregelen hebben echter tot weinig positieve resultaten geleid. Enkel in kleine gebieden of
gebieden waar de overheid voldoende administratieve en controlecapaciteiten (uitgebreid
personeel, goede transportmiddelen, voldoende informatie, etc.) had, bleken deze maatregelen
enig succes te hebben. In ontwikkelingslanden wordt echter meestal niet aan deze
voorwaarden voldaan, vooral niet in ververwijderde en ontoegankelijke gebieden, waar
bescherming vaak het meest nodig is. De opportuniteitskost van een totaal verbod tot
exploitatie van een bebost gebied is immers veel te hoog voor de lokale bevolking, dus
moesten alternatieven gezocht worden. (Uphoff, 1998; Rhoades, 1998).
In een volgende fase werden dan programma’s en projecten ontworpen die gelijktijdig
moesten leiden tot bescherming én ontwikkeling (armoedebestrijding). Rurale
gemeenschappen ontvingen bepaalde stimuli, zoals technische landbouwassistentie en/of de
oprichting van scholen en ziekenhuizen, in ruil voor het beëindigen van bepaalde activiteiten
die tot milieudegradatie leiden. Verschillende auteurs bekritiseren deze geïntegreerde
bescherming en ontwikkeling. Wegens een gebrek aan participatie van de lokale bevolking,
werd volgens hen de gewenste gedragsverandering nooit behaald, tenminste niet op de
gewenste schaal en aan de gewenste snelheid. (Uphoff, 1998; Dudley, Stolton, 2003, blz.22).
De meest recente benadering vertrekt dan ook vanuit een participatieve basis. De lokale
inwoners worden hier beschouwd als partners, met wie externe instanties moeten
samenwerken en van wie ze kunnen leren. Deze nieuwe benadering integreert
milieubescherming met ontwikkelingsdoelen door te focussen op de behoeftes, de belangen,
de kennis, de waarden en de capaciteiten van de lokale bevolking. Het is belangrijk om het
vertrouwen van de lokale gemeenschap te winnen en zo tot een vlotte samenwerking te
komen. Het is deze benadering die geleid heeft tot de Comunity-Based Natural Resource
Management (CBNRM) en tot het participatief beheer van natuurlijke rijkdommen. Beide
benaderingen lopen zeer parallel en zijn gebaseerd op georganiseerd beheer, waarbij de
verantwoordelijkheid voor het beheer van de natuurlijke rijkdommen volledig
gedecentraliseerd wordt tot op het niveau van de bevolkingsgemeenschappen, wat meestal
ook leidt tot een hogere kostefficiëntie. (Uphoff, 1998; Baltodano, Johnson, 2004, blz.59). In
bijlage 1 vindt men een meer gedetailleerde beschrijving van het concept CBNRM.
33
1.2 Georganiseerd beheer van stroomgebieden
De laatste tien jaar hebben verschillende natuurbeschermingsorganisaties projecten opgestart
voor het beheer van stroomgebieden, waarbij getracht werd de landbouwproductie te
verhogen en tegelijkertijd de ontbossing tegen te gaan. Hoewel de meeste projecten
geprobeerd hebben het beheer van natuurlijke rijkdommen te combineren met
armoedebestrijding, werd zelden een van beide doelen behaald. De reden hiervoor is dat
armoede en milieudegradatie vaak op een simplistische manier in verband worden gebracht
(zoals uitgebreid aan bod kwam in hoofdstuk 2 van deel II). (Perez, Tschinkel, 2003, blz.1).
In de volgende paragrafen worden de voornaamste concepten van het georganiseerd beheer
van stroomgebieden beknopt besproken, op basis van een combinatie van de recentste
modellen: het community-based model en het participatieve model.
1.2.1 Definitie en karakteristieken van een stroomgebied
Een stroomgebied kan men omschrijven als een natuurgebied dat gevormd wordt door het
geheel aan waterstromen, die door het reliëf bepaald worden, en waarin het water
voornamelijk afkomstig is van regenval. De grenzen van het stroomgebied worden volledig
natuurlijk bepaald en komen overeen met de hoogste gedeeltes van het gebied waarin de
waterstromen lopen. Het bestaat uit fysische (water, bodem, etc.), biologische (fauna en flora)
en menselijke (socio-economische, culturele, institutionele, etc.) componenten, die allen
onderling gerelateerd en in evenwicht zijn. Deze verschillende componenten zorgen voor
verschillende processen zoals fotosynthese en opname van koolstof. Als één van de
componenten aangetast wordt, ontstaat er een onevenwichtigheid waarbij het hele systeem in
gevaar komt. (Ramakrishna, 1997, blz.19, 183).
Een stroomgebied wordt meestal verder onderverdeeld in drie zones, waarin verschillende
activiteiten worden uitgevoerd (figuur 2 op de volgende bladzijde) (Ramakrishna, 1997,
blz.65; Cordoba, e.a., 2001, blz.46; Porras, 2003, blz.2):
- Het hoge deel (cuenca alta): dit deel is van vitaal belang vanuit het oogpunt van de
waterproductie (kwaliteit en kwantiteit). De opmars van de landbouw- en veegrens is
een ernstige bedreiging voor dit gedeelte. Meestal wonen in dit gebied arme boeren,
die wegens toenemende bevolkingsdruk verplicht worden steeds hoger de bergen in te
trekken. Toch is het ook mogelijk om hier rijkere agenten te vinden (veeboeren die
hun weiden hier aanleggen).
34
- Het middendeel (cuenca media): dit deel wordt meestal gebruikt voor landbouw en
veeteelt.
- Het lage deel (cuenca baja): dit deel wordt meestal ook gebruikt voor landbouw en
veeteelt, maar dient eveneens voor de groei van het dorp (of de stad) op te vangen.
Figuur 2: De opdeling van een stroomgebied en de verschillende activiteiten
Bron: eigen uitwerking op basis van Ramakrishna, 1997, blz.66.
Het inadequate gebruik van de grond of het slechte beheer van de verschillende activiteiten in
deze gebieden door de toepassing van slechte technologieën32, leidt dan ook tot negatieve
effecten in het hele stroomgebied (zoals degradatie en verlies aan grond, aan organische
materie, aan voedingsstoffen, aan waterkwaliteit en -kwantiteit, etc.). (Rhoades, 1998). Toch
is het meestal de bevolking in de lagere gedeeltes van het stroomgebied die de positieve of
negatieve effecten ondervindt van een goed of slecht beheer in de hogere gebieden, wat al
meermaals tot ernstige conflicten heeft geleid (Brüschweiler, Höggel, Kläy, 2004, blz.20).
De tussenkomst in stroomgebieden verschilt van die in andere soort gebieden omdat een
stroomgebied bepaalde unieke karakteristieken bevat, die een andere aanpak vereisen bij het
beheer ervan. Tabel 2 geeft een overzicht van deze unieke karakteristieken.
32 De traditioneel toegepaste systemen hebben zich steeds aangepast aan de specifieke condities van een stroomgebied. Deze systemen gebruikten in het algemeen weinig input (vooral plaatselijke hulpmiddelen) en hadden lage, maar stabiele rendementen. Deze systemen bleken echter niet altijd opgewassen tegen de toenemende bevolkingsdruk. (Ramakrishna, 1997, blz.24).
35
Tabel 2: Unieke karakteristieken van een stroomgebied
Karakteristiek Gevolg Fragiliteit Hoge kwetsbaarheid voor degradatie of intensief grondgebruik; lage
regeneratiecapaciteit; lage productiviteit en weinig productiekeuze; weinig capaciteit voor het aantrekken van investeringen
Toegankelijkheid Relatieve fysische isolatie; marktproblemen; hoge transportkosten; weinig extern contact; beperkte repliceerbaarheid van externe ervaringen; zwakke onderhandelingskracht met de plaatselijke autoriteiten
Marginaliteit Marginale bevolking en opportuniteit; marginale gebieden; weinig productiekeuze; weinig interne en externe investeringen; onwetendheid bij het nemen van beslissingen
Diversiteit Hoge complexiteit van de factoren met verschillende potentiëlen; activiteiten staan in onderling verband en creëren extra voorwaarden; weinig mogelijkheid tot repliceerbaarheid (technologie en ervaringen)
Aanpassings- mechanismen
Hoge capaciteit van de inwoners van het stroomgebied om zich aan te passen aan nieuwe realiteiten (hellingen, bergen, etc.)
Bron: Ramakrishna, 1997, blz.23-24.
1.2.2 De voornaamste problemen in stroomgebieden
In de stroomgebieden van de natte tropen leidt erosie tot de degradatie van de bodem, de
bossen en de waterbronnen. Door het verdwijnen van de natuurlijke vegetatie worden de
gronden immers blootgesteld aan de hevige regens, waardoor de oppervlakteafvoer en de
verschillende waterstromen oncontroleerbaar worden. Dit fenomeen wordt hoofdzakelijk
veroorzaakt door ongeschikte landbouwactiviteiten en bosexploitatie. De hoofdoorzaak van
degradatie in stroomgebieden is dus het verkeerde gebruik van de grond, die (via het
erosieproces) de vruchtbaarheid van de bodem en dus ook de voedselproductie vermindert, en
het overstromingsgevaar verhoogt. Ook de kwaliteit en de kwantiteit van het drinkwater komt
door vervuiling van de rivieren met giftige stoffen en/of sedimentatie in gevaar.
(Ramakrishna, 1997, blz.22; Perez, Tschinkel, 2003, blz.4).
1.2.3 Het doel van het beheer van stroomgebieden
Het hoofddoel van het beheer van stroomgebieden is het rationeel gebruik van de natuurlijke
rijkdommen - meer in het bijzonder water, bos en bodem - waarbij de mens wordt beschouwd
als de beschermende, maar tegelijkertijd vernietigende agent. (Ramakrishna, 1997, blz.19-20).
De bedoeling is om een gepast gebruik van de natuurlijke hulpbronnen te bereiken, waarbij
zowel rekening wordt gehouden met de welvaart van de huidige, als de toekomstige
bevolking. De volgende generaties hebben immers ook behoefte aan en recht op dezelfde
hulpmiddelen, waardoor deze in kwaliteit en kwantiteit beschermd moeten worden. (Prato,
1999, blz.210).
36
De stroomgebieden zijn de plannings- en analyse-eenheden, terwijl de boerderijen de
eenheden van beheer en tussenkomst vormen. Een van de belangrijkste aspecten bij het
beheer van stroomgebieden is immers het gebruik van de grond. Het beheer van een
stroomgebied zou dus steeds moeten vertrekken vanuit het niveau van de boerderij, in
samenwerking met de boeren, zodat de bescherming van de natuurlijke rijkdommen rekening
houdt met de lokale productie- en beschermingstechnieken. (Ramakrishna, 1997, blz.20).
1.2.4 Wie beheert een stroomgebied?
Al te vaak worden echter enkel de boeren33 geviseerd als de oorzaak van de degradatie van de
natuurlijke rijkdommen en worden projecten enkel op hen toegespitst. Dit is echter geen
goede benaderingswijze: het slagen van een milieumanagementprogramma behoort tot de
sociale verantwoordelijkheid van de hele maatschappij: van zowel de rurale als de
stadsbevolking, de publieke als de private sector, de nationale als de lokale overheid, de
productieve als de dienstensector, etc. Het is dus onontbeerlijk te beseffen dat de
verantwoordelijkheid bij alle hiërarchische niveaus ligt. (Ramakrishna, 1997, blz.10; Perez,
Tschinkel, 2003, blz.2).
1.2.5 Een conceptueel model voor het georganiseerd beheer van stroomgebieden
In deze paragraaf worden de belangrijkste activiteiten besproken die nodig zijn voor een goed
beheer van stroomgebieden. Het model dat hier wordt besproken vertrekt vanuit de
community-based en de participatieve visie.
1.2.5.1 Basisprincipe
Participatief en community-based beheer van stroomgebieden vertrekken beide vanuit het
oogpunt dat het beheer van een stroomgebied enkel kan slagen indien voldoende rekening
wordt gehouden met de lokale behoeften en met een voldoende decentralisatie van de
bevoegdheden. Beide visies vormen de tegenpool van gecentraliseerde, extern bestuurde
managementpraktijken. (Rhoades, 1998; Uphoff, 1998).
Bij het beheer moet men steeds rekening houden met vier basiselementen (figuur 3 op de
volgende bladzijde): de natuurlijke rijkdommen, de mens en zijn gemeenschap, de technologie
en de onderzoeks- en ontwikkelingsinstellingen. De relatie tussen deze vier elementen moet
33 En meer in het bijzonder de kleine boeren. Zoals we zagen in hoofdstuk 2 van deel II blijken veetelers echter dikwijls meer tot milieudegradatie bij te dragen dan deze kleine boeren.
37
nauwkeurig onderzocht worden, vermits die voor een groot deel de huidige en toekomstige
problemen helpt verklaren. Men moet daarbij steeds rekening houden met fysiobiologische
factoren (fragiliteit, toegankelijkheid, diversiteit, etc.), socio-economische factoren
(marginaliteit, aanpassingsmechanismen, grondbezit, sociale organisatie, etc.) en
institutionele factoren. (Ramakrishna, 1997, blz.27, 32).
Figuur 3: Basiselementen bij het beheer van stroomgebieden
Bron: eigen uitwerking op basis van Ramakrishna, 1997, blz.66.
1.2.5.2 Verschillende activiteiten
1.2.5.2.1 Diagnose van het probleem
Vooraleer men nieuwe activiteiten en projecten start of perfectioneert, is het belangrijk een
beeld te hebben van de problemen van het huidige systeem. Het diagnosticeren is werk voor
gespecialiseerde technici, die hiervoor verschillende technieken en methodes toepassen om de
gewenste gegevens in te zamelen. De diagnoses worden vooral “op het veld” zelf gerealiseerd
via informele conversaties, interviews en enquêtes, directe en participatieve observatie,
gevalstudies, groepsgesprekken, etc. met elk hun voor- en nadelen. Ook de uitwisseling van
reeds bestaande gegevens (van vorige projecten bijvoorbeeld) vormt een belangrijke bron aan
informatie. (Ramakrishna, 1997, blz.132-153; Burton, 2003, blz.42).
38
1.2.5.2.2 Participatie
Eens de diagnose is gebeurd, proberen wetenschappelijke teams, professionele planners en
ontwikkelingsspecialisten, in volledige samenwerking met de lokale boeren, de plaatselijke
autoriteiten en andere belangrijke sociale agenten, een integraal beeld van het probleem te
schetsen en overweegt men mogelijke oplossingen34. Ook worden verschillende NGO’s,
universiteiten en internationale organisaties aangesproken. In deze fase maakt men ook een
agro-ecologische analyse van het stroomgebied, die ook met institutionele en sociale aspecten
rekening moet houden. (Ramakrishna, 1997, blz.162; Rhoades, 1998).
1.2.5.2.3 Wederzijdse kennisopname
De participatie van de sociale agenten bij de diagnose van het stroomgebied is het begin van
een wederzijdse kennisopname. Via interactie en discussies waarin ervaringen worden
uitgewisseld, groeit immers de perceptie van het probleem en komt men tot mogelijke
oplossingspistes. De wederzijdse kennisopname beperkt zich echter niet enkel tot de
diagnosefase, maar gaat ook verder in de volgende fases (planning, implementatie en
controle). Belangrijk is dat de kennisuitwisseling op een informele manier gebeurt, waarbij de
verschillende actoren in staat zijn hun mening vrij te uiten en mogelijke oplossingen aan te
voeren. (Ramakrishna, 1997, blz.164; Burton, 2003, blz.45).
1.2.5.2.4 Planning
De diagnose, die wederzijdse kennisopname toelaat, is de basis voor de planning van het
beheer van de natuurlijke rijkdommen in het stroomgebied. Deze fase bestaat niet enkel uit
het opstellen van een plan, maar ook uit een voorafgaande consensus tussen alle niveaus,
voornamelijk de bevolking (de boeren) dan, die tenslotte het beheerplan moet uitvoeren. In de
planningsfase worden dan ook methodes en technieken gebruikt die de participatie van alle
sociale actoren garandeert. De planning leidt tot een duidelijke specificatie van de rol en
verbintenis van alle sociale actoren. Men mag hierbij niet uit het oog verliezen dat de
uiteindelijke beslissingnemer steeds de lokale bevolking is. (Ramakrishna, 1997, blz.165-166;
Burton, 2003, blz.42; Perez, Tschinkel, 2003, blz.2).
34 Perez en Tschinkel (2003, blz.2) benadrukken dat effectief alle belangengroepen moeten participeren, en niet enkel de arme boeren, zoals in de meeste projecten gebeurt. Rhoades (1998) waarschuwt wel voor de Tragedy of the Participatory Commons, waarmee hij bedoelt dat alle stakeholders hun eigen kortetermijndoelstellingen kunnen nastreven, in plaats van te opteren voor wat het beste is voor de hele gemeenschap.
39
1.2.5.2.5 Implementatie en controle
Uiteraard moet het plan op de juiste wijze uitgevoerd en gecontroleerd worden. Het plan moet
verspreid worden in de betreffende gemeenschappen en vereist de actieve medewerking van
de boeren, de lokale instellingen en de lokale overheid. Er moet een mechanisme ontwikkeld
worden dat ervoor zorgt dat de benodigde acties ook effectief worden uitgevoerd en dat in de
loop der jaren eventueel kan aangepast worden. Indien het plan kans op slagen wil hebben, is
het essentieel dat alle belangengroepen voldoende van hun waarden in het gekozen alternatief
weerspiegeld zien. Immers, enkel dan zal het plan door heel de gemeenschap actief gesteund
worden. (Ramakrishna, 1997, blz.170; Fields, Gregory, McDaniels, 2001, blz.429).
1.2.5.3 Belangrijke knelpunten
De belangrijkste knelpunten die zich bij stroomgebiedmanagement kunnen voordoen hebben
onder andere te maken met de moeilijkheden bij technologietransfers, het gebrek aan een
georganiseerde en lokale visie, overdreven investeringen in de bureaucratische structuur en de
nadruk op productie in plaats van natuurbeheer. Bijlage 2 bespreekt deze problemen
uitgebreid.
1.3 Conclusie
Het georganiseerd beheer van stroomgebieden biedt ongetwijfeld een oplossing voor de
toenemende milieudegradatie in sommige gebieden van ontwikkelingslanden. De lokale visie
en participatie is zonder meer het sterkste punt en leidt wellicht tot de beste resultaten. Het
grootste knelpunt is echter dat de meeste duurzame managementpraktijken economisch niet
haalbaar zijn (Gutman, 2003, blz.25). De meeste projecten vinden slechts plaats wanneer er
genoeg geld beschikbaar wordt gesteld door ontwikkelings- of andere internationale
organisaties (Albán, e.a., 2003, blz.11). Ook zijn boeren vaak niet bereidwillig om zomaar –
zonder enige compensatie - mee te werken aan zulke projecten, vermits ze niet altijd de
voordelen ervan inzien, geen geld hebben voor investeringen in nieuwe technologieën, en
vrezen voor lagere rendementen. De grootste uitdaging is dan ook een manier te vinden
waarbij de boeren toch gestimuleerd worden om hun grondgebruik aan te passen en “betere”,
duurzame landbouwtechnieken toe te passen. Een uitdaging die in de volgende twee
hoofdstukken aan bod komt.
40
HOOFDSTUK 2: MULTIFUNCTIONALITEIT VAN LANDBOUW EN ECOSYSTEMEN 2.1 Multifunctionaliteit van landbouw
De term multifunctionaliteit van de landbouw is een relatief nieuw concept, dat ingevoerd
werd door de geïndustrialiseerde landen en waar rekening mee gehouden moet worden bij het
ontwerpen en implementeren van de landbouwpolitiek (Díaz-Bonilla, Tin, 2004, blz.1). De
aandacht voor de landbouwmultifunctionaliteit ontstond als gevolg van verschillende
tekortkomingen van de toenemende liberalisering in de wereld (Barthelemy, Nieddu, 2004,
blz.3). In 1992 werd op de Conferentie over de Aarde in Rio de Janeiro voor de eerste keer
het multifunctionele karakter van de landbouw officieel ter sprake gebracht. In de
daaropvolgende jaren werd het concept verder uitgebreid door de OESO-landen en werd het
besproken in de GATT-onderhandelingen, voornamelijk omdat de Europese Unie het concept
misbruikt als argument voor haar protectionistisch landbouwbeleid35. (De Vries, oktober
2000, blz.5).
Multifunctionaliteit vertrekt van het principe dat landbouw naast haar directe productie (de
primaire rol), ook bijkomende producten genereert. Deze bijkomende producten worden
positieve en negatieve externaliteiten36 genoemd en oefenen een grote invloed uit op het
maatschappelijk welzijn. (Díaz-Bonilla, Tin, 2004, blz.2). Een externaliteit kan omschreven
worden als “elk indirect effect van een productie- of consumptieactiviteit van een bepaald
individu op de productie- of consumptieactiviteit van een ander individu” of “ elke interactie
tussen economische agenten die aan de markt ontsnapt” (Vermersch, 2004, blz.6). Boeren
ontvangen geld voor het voedsel dat ze produceren, maar zorgen ook voor talrijke andere
voordelen (en nadelen) die een effect uitoefenen op de maatschappij, zonder dat hier enige
compensatie tegenoverstaat. Externaliteiten vormen dan ook een probleem omdat de voor- of
nadelen niet in de prijs van het directe product vervat zitten. Het concept multifunctionaliteit
in de landbouw hangt onafscheidelijk samen met het concept van gemeenschappelijke
productie: het ontstaan van de externaliteiten is onafscheidbaar van de directe (bedoelde)
landbouwproductie. Ze komen dus steeds samen voor. (Díaz-Bonilla, Tin, 2004, blz.13;
Bezanson, Sagasti, 2001, blz.6). Een goed voorbeeld hiervan is het gebruik van pesticiden:
35 De rijke landen kunnen zo immers de landbouwsector verder subsidiëren, zodat voedsel aan lage prijzen geproduceerd kan worden of zelfs in ontwikkelingslanden kan gedumpt worden. (De Vries, oktober 2000, blz.5). 36 Men spreekt over een positieve externaliteit als een derde een voordeel ondervindt en over een negatieve externaliteit als een derde een nadeel ondervindt (Joshi, 1999, blz.18).
41
deze verhogen de oogstopbrengsten, maar tasten tegelijkertijd de biodiversiteit van de grond
aan (Kola, Yrjölä, 2004). figuur 4 geeft het landbouwproductieproces schematisch weer.
Figuur 4: Landbouwproductieproces en externaliteiten
Bron: eigen uitwerking
2.2 Multifunctionaliteit van ecosystemen
Ecosystemen voorzien de mensheid van een heleboel verschillende goederen en diensten. Ook
hier kan men spreken over multifunctionaliteit. Bossen vertonen bijvoorbeeld een hoge
biodiversiteitgraad, leveren een heleboel verschillende soorten producten, maken
waterinfiltratie en –retentie mogelijk, staan in voor vruchtbare bodems, zuiveren de lucht en
beïnvloeden het klimaat. De meeste van deze producten en diensten zijn niet-verhandelbaar en
zijn dan ook bijna steeds kosteloos voor de gebruikers ervan. De multifunctionaliteit van
ecosystemen komt echter steeds meer in gevaar door bijvoorbeeld overexploitatie van de
natuurlijke hulpbronnen, uitbreiding van de landbouw in kwetsbare randgebieden en
milieuvervuiling. De kosten die voortkomen uit verlies en herstel van ecosysteemdiensten
worden geëxternaliseerd. Hiermee wordt bedoeld dat het niet de verantwoordelijke actoren
42
zijn die deze kost op zich nemen, maar dat de gehele maatschappij hier voor opdraait. (SDC,
2004, blz.3; Costa, e.a., 1999, blz.14). Milieudegradatie zal dan ook verder gaan als er geen
systeem komt waarbij de eigenaars van de bosgronden gestimuleerd worden om de
externaliteiten van hun acties in rekening te brengen (Joshi, 1999, blz.18).
2.3 Eigenschappen van externaliteiten
De Britse econoom Pigou beschreef een externaliteit als “de kosten die opgedrongen of de
voordelen die geleverd worden aan derden (door het bedrijven van een activiteit) die niet in
rekening worden gebracht door de persoon die de activiteit uitvoert” (Brüschweiler, Höggel,
Kläy, 2004, blz.23). Het hoofdkenmerk van de externaliteiten is dus dat ze voordelen bieden
of nadelen berokkenen aan derden, zonder dat er een markt bestaat waarin deze bijproducten
verhandeld kunnen worden37 (Díaz-Bonilla, Tin, 2004, blz.2). Het feit dat deze externaliteiten
geen monetaire prijs kennen, wil echter niet zeggen dat ze geen waarde zouden hebben. Het
gevaar bestaat dat de maatschappij, in afwezigheid van een markt voor deze bijproducten, een
te hoge hoeveelheid negatieve externaliteiten of een te lage hoeveelheid positieve
externaliteiten bekomt (Díaz-Bonilla, Tin, 2004, blz.2). Voorbeelden van positieve
externaliteiten zijn biodiversiteit, bodemvruchtbaarheid, behoud van de klimaatbalans en
bescherming van de waterkwaliteit. Verlies aan biodiversiteit, bodemdegradatie, uitstoot van
gassen of vervuiling van water door pesticidengebruik zijn voorbeelden van negatieve
externaliteiten. (Schmid, Sinabell, 2004). Om activiteiten die positieve externaliteiten
voortbrengen te bevorderen bepleitte Pigou de invoer van een subsidie, terwijl negatieve
externaliteiten vermeden moeten worden via de invoer van taksen (de zogenaamde Pigou-
taksen en –subsidies). (Brüschweiler, Höggel, Kläy, 2004, blz.23).
Externaliteiten bestaan vooral uit publieke goederen en diensten. Publieke goederen zijn
bijvoorbeeld (zuivere) lucht of openbare wegen. Publieke goederen verschillen van private
goederen door twee specifieke eigenschappen: ze zijn niet-uitsluitbaar en niet-concurrerend.
Niet-uitsluitbaar betekent dat het onmogelijk of zeer duur is om niet-betalers de consumptie te
beletten. Wanneer het goed eenmaal geproduceerd is, komt het ten goede van (of schaadt het)
37 Of zoals Costanza, Farber en Wilson (2002, blz.387) het verwoorden: “While it is likely that specific ecosystem structures and processes have some functional role in an ecosystem, and, therefore, have ‘value,’ they may not have direct or indirect value in market economies.”
43
iedereen38. Niet-concurrerend verwijst naar de eigenschap dat de consumptie van het publieke
goed door een persoon, geen effect heeft op de hoeveelheid consumptie ervan door een ander
persoon39. Goederen die niet-uitsluitbaar zijn, maar wel concurrerend in consumptie, noemt
men common pool goederen. Water is een voorbeeld van dergelijk goed: het is immers een
schaars product, dat niet onbeperkt geconsumeerd kan worden. (Bezanson, Sagasti, 2001,
blz.5-7). Omdat mensen deze common pool goederen kunnen consumeren zonder ervoor te
betalen, is de markt geen geschikt mechanisme om de vraag en het aanbod van deze goederen
te controleren. Het is onmogelijk om een prijs op deze goederen te plakken, omdat het niet-
uitsluitbare karakter ervan immers free-riding40 toelaat. (Bastiaensen, J., 2004).
2.4 Problemen bij het bestaan van externaliteiten
In de heersende markt- en beleidsomstandigheden is het bijna onmogelijk om de
multifunctionaliteit van de ecosystemen (meer in het bijzonder het bos) op een duurzame
manier te garanderen. De huidige marktmechanismen houden immers geen rekening met de
positieve en negatieve externaliteiten die de landbouw in combinatie met de ecosystemen
voortbrengt. Het niet-concurrerende en niet-uitsluitbare karakter van publieke goederen
ondermijnen de creatie van een markt, vermits consumenten van het goed of de dienst geen
stimulus hebben om de leveranciers ervan te betalen41. Privé-personen zullen deze goederen
en diensten enkel “per ongeluk” leveren of als onbedoeld neveneffect van andere
winstgevende activiteiten. De twee grootste oorzaken van het slecht functionerende
mechanisme zijn marktfalingen en beleidsgebreken. (Joshi, 1999, blz.18; Landell-Mills,
Porras, 2002, blz.8)
- Marktfalingen: marktfalingen komen voor door de afwezigheid, de verstoring of het
slecht functioneren van markten, waarin milieuproducten ondergewaardeerd of totaal
niet gewaardeerd worden. Het bestaan van externaliteiten (en meer in het bijzonder het
38 Het is bijvoorbeeld moeilijk of zelfs onmogelijk om stroomafwaartse gemeenschappen te beletten om verbeterd water te consumeren, dat ontstaat ten gevolge van bosbescherming en verbeterde landbouwtechnieken die toegepast worden door de boeren die verder stroomopwaarts leven (Landell-Mills, Porras, 2002, blz.7-8). 39 Een goed voorbeeld van het niet-concurrerende karakter van een bosdienst is koolstofopname door bomen en planten. Wanneer de koolstofdioxide eenmaal gecapteerd wordt, haalt heel de gemeenschap hier voordeel uit (door een verminderde dreiging van globale opwarming). (Landell-Mills, Porras, 2002, blz.8). 40 Het free-riding fenomeen staat in direct verband met het niet-concurrerende en niet-uitsluitbare karakter van publieke goederen en diensten. Het verwijst naar het gebrek aan stimuli bij de gebruikers van deze goederen om de productie ervan te financieren. (Bezanson, Sagasti, 2001, blz.7). 41 Het is wel belangrijk om te vermelden dat goederen niet altijd strikt geclassificeerd kunnen worden als “publieke” goederen. Er bestaan verschillende graden in de concurrerende en uitsluitbare eigenschappen. De marktfalingen hangen nauw samen met de graad van concurreerbaarheid en uitsluitbaarheid. (Landell-Mills, Porras, 2002, blz.8).
44
publieke karakter ervan) is hier een belangrijke oorzaak van. De privé-sector is
meestal niet de meest efficiënte agent voor het beheer van publieke goederen, zoals
bijvoorbeeld biologische diversiteit. Deze inefficiëntie ontstaat onder andere door
free-riding, waarbij consumenten profiteren van de betalingen voor goederen of
diensten door andere personen. Als iedereen de free-riding strategie toe zou passen,
wordt de betalingsbereidheid voor publieke goederen herleid tot nul en zal het product
uiteindelijk niet meer geleverd worden (Joshi, 1999, blz.18-19).
- Beleidsgebreken: beleidsgebreken ontstaan wanneer de overheid er niet in slaagt
marktfalingen te corrigeren of wanneer een beleid wordt geïmplementeerd dat de
prijzen verder vervormt en ontmoedigingen voor duurzaam milieubeheer creëert. In
sommige gevallen (bijvoorbeeld door een verkeerd taks- en subsidiebeleid) moedigt
de overheid als het ware ontbossing aan in plaats van de marktfalingen te corrigeren.
Een groot probleem is ook dat de institutionele structuur van een land de erkenning
van het bestaan van externaliteiten vaak belet. (Richards, 1999, blz.5).
De marktfalingen en beleidsgebreken, die er niet in slagen om de productie van positieve
externaliteiten te compenseren, hebben ernstige gevolgen voor de welvaart. Het gebrek aan
betalingen, zorgt voor onderinvesteringen in de bescherming en het beheer van het milieu,
met alle negatieve gevolgen van dien. (Landell-Mills, Porras, 2002, blz.8).
Hoe kan men ervoor zorgen dat de productie van positieve externaliteiten gestimuleerd wordt
en die van negatieve externaliteiten zoveel mogelijk wordt ontmoedigd? Hoe kan men met
andere woorden de “externaliteiten internaliseren”, zodat er ook rekening wordt gehouden
met de bijproducten die elke (landbouw)activiteit genereert?
2.5 Internaliseren van de externaliteiten
In wat volgt concentreren we ons op het internaliseren van de milieu-externaliteiten die door
boeren worden veroorzaakt. We spitsen ons dus toe op de interactie tussen boer en
ecosysteem.
Zoals we reeds zagen, hebben externaliteiten geen monetaire waarde en wordt er geen
compensatie betaald voor het produceren of het niet produceren ervan. Toch hebben
verschillende externaliteiten een significant effect op de globale welvaart van de
45
maatschappij. Indien de maatschappij wil dat er meer producten en diensten die niet op een
markt verhandeld worden, geproduceerd worden, zoals zuiver water of zuivere lucht, moeten
er manieren gevonden worden om de boeren aan te sporen tot de bescherming van deze
publieke goederen. Om landbouwmethodes en -technieken te steunen die milieubevorderend
zijn, is er dus volgens sommige auteurs nood aan een efficiënt compensatiemechanisme.
(Romstad, 2004, blz.1; Kola, Yrjölä, 2004).
Elke externaliteit ontsnapt slechts initieel aan de markt. In de afwezigheid van een publieke
interventie zal de marktdynamiek op middellange termijn immers automatisch zorgen voor de
internalisering van de externaliteiten. Maar dit gebeurt echter zonder rekening te houden met
de precieze verantwoordelijkheden, met alle perverse gevolgen van dien. De distributie van
vervuild water zorgt er bijvoorbeeld voor dat een daling ontstaat in de menselijke consumptie
van dat water, en een stijging in de consumptie van gebotteld water. Men kan dan spreken
over een spontane – perverse - internalisering door de markt. (Vermersch, 2004, blz.6).
De adequate levering van publieke goederen en diensten is de verantwoordelijkheid van de
overheid. Dit wil niet noodzakelijk zeggen dat de overheid deze goederen zelf moet
produceren, maar wel dat ze de levering ervan moet garanderen. Heel wat overheden over
heel de wereld hebben dan ook de verantwoordelijkheid voor bos- en milieubescherming op
zich genomen. Vaak blijkt echter dat overheden over te weinig informatie, slechte stimuli en
een inefficiënte bureaucratie beschikken. Verder resulteert de druk om overheidstekorten en –
schulden weg te werken vaak in een beperkte mogelijkheid tot investering in publieke
goederen en diensten. (Landell-Mills, Porras, 2002, blz.9).
Internalisering moet er voor zorgen dat de producenten van negatieve externaliteiten de
kosten die hiermee gepaard gaan internaliseren in hun kostprijsberekening. Omgekeerd
moeten de gebruikers van positieve externaliteiten de producenten hiervoor vergoeden. In het
algemeen wordt dit bereikt door de sociale kosten die opgelopen worden door de
maatschappij te betrekken in individuele economische berekeningen42. De bedoeling is een
prijssysteem te ontwikkelen waarbij diegenen die milieuvervuiling veroorzaken, betalen voor
42 Op de Conferentie over de Aarde van de Verenigde Naties in Rio de Janeiro (juni 1992) werd het belang van de internalisering van milieukosten voor het eerst als een belangrijk thema beschouwd. Principle 16 van de Declaratie zegt: “National authorities should endeavour to promote the internalization of environmental costs and the use of economic instruments, taking into account the approach that the polluter should, in principle, bear the cost of pollution with due regard to public interest and without distorting international trade and investment” (UN, 1992).
46
de opgelopen sociale kosten, en deze kosten als het ware afwentelen door er rekening mee te
houden bij de berekeningen van hun producten43. (Brüschweiler, Höggel, Kläy, 2004, blz.24).
Dit concept houdt in het algemeen weinig of geen rekening met de arme boeren die overleven
via subsistentielandbouw. Deze kunnen hun kosten immers onmogelijk doorrekenen in de
verkoop van hun producten en ontvangen dus geen compensatie voor de eventuele
bescherming van het milieu. In competitieve omgevingen zijn het immers steeds de arme en
gemarginaliseerde groepen die uitgesloten worden (Landell-Mills, Porras, 2002, blz.15). Men
moet zijn toevlucht dus zoeken tot aangepaste mechanismen die rekening houden met alle
belangengroepen in een samenleving.
Indien de externaliteiten nauwkeurig geïdentificeerd kunnen worden, is een mogelijke
oplossing het opleggen van een algemene taks of subsidie door de overheid. Dit kan gebeuren
via een combinatie van pollutie- en controlereguleringen, publieke investeringen en andere
stimuli (Panayotou, 1994, blz.13). Enkele betalingsstrategieën of economische instrumenten
die overheden nationaal kunnen toepassen bij duurzame milieubescherming worden beknopt
weergegeven in tabel 3. Externaliteiten zijn echter meestal niet nauwkeurig identificeerbaar of
meetbaar (dit komt in het volgende hoofdstuk uitgebreider aan bod) en de bereidheid tot
betaling voor deze goederen en diensten is dan ook vaak zeer laag (Costa, e.a., 1999).
Tabel 3: Enkele economische instrumenten voor duurzame milieubescherming
Instrument Beschrijving “Vervuiler of begunstigde betaalt”
Zij die de milieu- en sociale kosten veroorzaken, betalen daar belastingen op. Zij die voordelen ondervinden van een beter milieubeheer compenseren de “goede” bosbeheerders daarvoor.
Differentiële belastingen op grondgebruik
Het doel is hier grondbelastingen te heffen, zodat de positieve en negatieve externaliteiten, die uit verschillende grondgebruiken voortvloeien, gestimuleerd of ontmoedigd worden. Vaak worden echter omgekeerde effecten waargenomen, waarbij de overheid milieudegradatie als het ware stimuleert.
Ecologische BTW Hierbij wordt de BTW van een land herverdeeld volgens milieucriteria. De ecologische BTW wordt dan toegewezen aan gemeentes, naargelang de mate waarin deze aan milieubescherming doen.
Beplantingssubsidies Hierbij worden subsidies gegeven aan boeren die stukken grond (her)beplanten.
Bron: Richards, 1999, blz.6-10.
43 Dit gebeurt bijvoorbeeld via Full-Cost Pricing, waarin naast de productiekost, ook rekening wordt gehouden met milieukosten. De formule voor Full-Cost Pricing is: P = MPK + MGK + MMK waarin P = prijs; MPK = Marginale Productiekost; MGK = Marginale Gebruikskost (door toenemende schaarste); MMK = Marginale Milieukost (of schadekost). (Panayotou, 1994, blz.3).
47
De strategieën die in tabel 3 beschreven worden, hebben alle vier de potentie om met
marktfalingen en beleidsgebreken af te rekenen en de boeren tot een duurzaam milieubeheer
aan te sporen. De meeste van deze strategieën worden echter niet veel toegepast. De
belangrijkste redenen hiervoor zijn politieke onpopulariteit bij de stadsbevolking, de veelheid
aan benodigde informatie en angst voor verminderde concurrentiekracht en verhoogde
werkloosheid. Opdat deze strategieën doeltreffend en rechtvaardig zouden zijn, is er
uitgebreid onderzoek nodig naar het verschil tussen de private en sociale kosten van de
verschillende winnaars en verliezers, en naar de marginale kosten voor de gebruikers van de
goederen of diensten. Ook is er behoefte aan een goedwerkende administratie. (Richards,
1999, blz.7, 28).
2.6 Kunnen markten voor milieugoederen en -diensten een oplossing bieden?
“If nature is to become better represented in human planning, many conflicting areas require
a ‘market’ or exchange value for nature” (Nuppenau, 2002, blz.33-34).
De liberale theorieën hebben ertoe geleid dat voor bijna alle goederen en diensten in de
wereld markten bestaan waarin vraag en aanbod (vaak op een onvolmaakte manier) een
evenwicht zoeken. De laatste jaren worden de imperfecties en onvolmaaktheden van deze
theorieën echter steeds duidelijker en prangender. Men hoeft hierbij niet ver te zoeken: het
Bruto Nationaal Product van een land bijvoorbeeld houdt geen rekening met verschillende
producten die nationaal worden geproduceerd. Neveneffecten (of externaliteiten) van de
economie, zoals vervuilingkosten ten gevolge van de uitstoot van koolstofdioxide, worden
systematisch buiten beschouwing gelaten bij het berekenen van het BNP en kennen vaak geen
markt.
Een alternatief voor algemene taksen en subsidies die in de vorige paragrafen werden
besproken, is de poging om de markt na te bootsen via de creatie van een “pseudomarkt”
voor kwalitatieve milieudiensten. Deze benadering behandelt het milieu als een schaars
product - dat tot nog toe geen markt en prijs kent – dat uitgeput wordt, omdat het gebruik
ervan gratis is. Een oplossing zou dus de creatie van een markt op lokaal niveau kunnen zijn,
waarin het toekennen van een prijs aan milieuproducten, een meer rationeel gebruik van de
natuurlijke hulpbronnen zou kunnen garanderen. Een hoger gebruik betekent dan immers een
hogere kost. (Panayotou, 1994, blz.13; Baltodano, Johnson, 2004, blz.58-59).
48
Theoretisch bieden markten grote potentiële voordelen aan de maatschappij in haar geheel,
maar in de praktijk blijken die voordelen vaak niet realiseerbaar voor iedereen. Op dit
moment staan markten meestal enkel ten dienste van de rijkere mensen en worden de arme
groepen grotendeels uitgesloten. Laag onderwijsniveau, ongeschikte transportmiddelen,
gebrek aan formele eigendomsrechten, gebrek aan informatie en ongelijke
onderhandelingskracht zijn slechts enkele oorzaken waardoor de transactiekosten van de
armen enorm stijgen en er dus voor hen grote toegangsdrempels tot de markt bestaan en hun
competitiviteit in de geglobaliseerde economie ernstig wordt beperkt. (Landell-Mills, Porras,
2002, blz.18-19).
Men moet zich dan ook de vraag stellen of deze problemen verholpen kunnen worden door de
eventuele creatie van nieuwe markten waarop externaliteiten verhandeld kunnen worden, en
waarbij de armen niet uitgesloten worden. Is het met andere woorden mogelijk om een
mechanisme te creëren waarin men enerzijds voldoende stimuli aan de boeren geeft om het
milieu op een duurzame manier te beschermen, zonder (te) afhankelijk te zijn van
buitenlandse fondsen, en waarin anderzijds rekening wordt gehouden met alle
belangengroepen - in het bijzonder de armen - en dus op die manier twee vliegen in één klap
worden gevangen?
In het volgende hoofdstuk wordt een innovatief concept besproken dat misschien het
potentieel bezit om beide problemen simultaan aan te pakken. Het concept, namelijk de
creatie van een mechanisme waarin betaald wordt voor milieudiensten, spreekt erg tot de
verbeelding van beleidsvoerders. Weinigen weten echter hoe de benodigde markt(en) op een
goede manier gecreëerd en beheerd kunnen worden, en tot nog toe zijn er nog maar weinig
empirische bewijzen die aangeven wat de precieze impact is van markten op welvaart en
armoede (Landell-Mills, Porras, 2002, blz.19; Gutman, 2003, blz.39).
49
HOOFDSTUK 3: “BETALINGEN VOOR MILIEUDIENSTEN” IN STROOMGEBIEDEN “Putting a ‘price’ on the environment provides a useful mechanism for making ecological
problems visible and gives us evidence connecting powerful social actors to their
environmental responsibilities.” (Howarth, Wilson, 2002, blz.434).
3.1 Inleiding
De laatste jaren wordt het steeds duidelijker wat de negatieve gevolgen - of externaliteiten -
van een slecht gebruik van de gronden in de hogere gedeeltes van een stroomgebied zijn.
Overstromingen, droogtes, productiviteitsverlies van de bodems door sedimentatie,
onregelmatige waterstromen en vermindering in de kwaliteit van het drinkwater zijn slechts
enkele voorbeelden van problemen waarmee inwoners van een stroomgebied te kampen
hebben. Het geschikte en duurzame gebruik en beheer van de natuurlijke rijkdommen in de
hoge gedeeltes van een stroomgebied is van vitaal belang voor het garanderen van een goede
voorziening van milieudiensten in de lagere gedeeltes. Dit beheer kan gebeuren via het
bouwen van bruggen, wegen en dijken, en/of via een adequaat beheer van deze gebieden, via
modellen en basisprincipes die in hoofdstuk 1 van dit deel werden besproken. Deze
maatregelen impliceren echter economische en sociale kosten. Normaal gezien is het de
verantwoordelijkheid van de overheid om deze taken en kosten op zich te nemen. Toch blijkt
de overheid in ontwikkelingslanden in veel gevallen niet in staat te zijn een efficiënt beheer
van de stroomgebieden te verwezenlijken en de natuurlijke rijkdommen veilig te stellen44. De
overheden in deze landen hebben immers chronisch te kampen met enorme schuldenlasten en
beschikken veelal niet over voldoende budgetten om te investeren in een efficiënte protectie
van de natuurlijke rijkdommen. In de meeste ontwikkelingslanden bestaan dan ook weinig
stimuli om milieudegradatie – en in het bijzonder ontbossing – op lokaal niveau tegen te gaan.
(Porras, 2003, blz.1; Ramakrishna, 1997, blz.21, 59; Dudley, Stolton, 2003, blz.24).
De slechte functionering, of het totale gebrek aan centraleoverheidsmaatregelen en het feit dat
markten geen rekening houden met positieve en negatieve externaliteiten, impliceren
44 De traditionele oplossingen voor dit probleem, namelijk de regeling van het grondgebruik via wetten of het implementeren van corrigerende maatregelen (zoals het herstellen van de schade na een overstroming), blijken meestal inefficiënt. Corrigerende maatregelen zijn meestal imperfect en blijken veelal duurder te zijn dan voorkomende maatregelen. Wettelijke reguleringen worden vaak niet nageleefd, vermits de landgebruikers zeer verspreid zitten, controles moeilijk realiseerbaar zijn door onvoldoende financiële middelen en overheidsinstellingen gebrekkig functioneren. (Pagiola, Platais, 2003; Mayrand, Paquin, 2004, blz.5).
50
innovatieve methodes om de essentiële milieudiensten, zoals drinkwatervoorziening aan de
plaatselijke bevolking in probleemgebieden, op een duurzame manier te kunnen garanderen.
De laatste 20 jaar werd steeds meer onderzoek verricht naar manieren om de externaliteiten te
internaliseren, wat onder andere resulteerde in de oplegging of toekenning van belastingen en
subsidies, aanpassingen van het fiscaal beleid, creatie van markten voor koolstofemissies, etc.
Bij deze methodes werden echter bijna nooit de boeren die bijdragen tot positieve
externaliteiten, op een of andere manier gecompenseerd, waardoor de stimulus om het milieu
te beschermen bij deze actoren veelal verdween. De lage inkomsten van de boeren laten enkel
kortetermijnplanningen toe, waarin veelal geen ruimte en mogelijkheid is voor investeringen
in natuurbescherming. Bossen werden dan ook verder gekapt, enerzijds voor de
houtopbrengsten, anderzijds voor de cultivering van gewassen of de aanleg van weiden voor
vee. De grote uitdaging is dus een manier te vinden om de positieve externaliteiten op een of
andere manier te stimuleren, zodat duurzame milieubescherming kan gegarandeerd worden.
(Richards, 1999, blz.3-4; Mayrand, Paquin, 2004, blz. 4-5; Cordoba, e.a., 2001, blz.46).
Een betrekkelijk nieuwe, innovatieve methode is het concept “Betalingen voor
milieudiensten”45 (BVM), dat in het bijzonder aantrekkelijk lijkt bij het beheer van
stroomgebieden. Het is een methode die op een gedecentraliseerd niveau – op gemeente- of
gemeenschapsniveau – een soort virtuele markt creëert, in die zin dat er door de gebruikers
van de diensten in het lagere gedeelte van het stroomgebied, een compensatie wordt betaald
aan de eigenaars van de gronden in de hogere gedeeltes. In feite komt het neer op het
verschuiven van de verantwoordelijkheid van een correct landbeheer van centraal niveau naar
gemeenschapsniveau. Er wordt hierbij getracht aan de lokale milieudiensten en –producten
een waarde toe te kennen, waardoor in theorie het duurzame gebruik ervan veiliggesteld moet
worden, enerzijds door verspilling tegen te gaan, anderzijds door het effectief beheer van de
natuurlijke rijkdommen economisch mogelijk te maken. Het concept werd de laatste jaren
reeds in een aantal landen of regio’s toegepast, vooral in Latijns-Amerika46, en krijgt zowel
goede als slechte kritieken. In dit hoofdstuk zal het concept – toegepast op het niveau van
waterstroomgebieden - dan ook uitgebreid besproken worden, waarbij we zullen merken dat
45 In het Spaans spreekt men over Pagos por Servicios Ambientales, in het Engels over Payments for Environmental Services. 46 Zoals bijvoorbeeld in Costa Rica, Guatemala, Venezuela, Mexico, Colombia, Nicaragua, Dominicaanse Republiek, Ecuador, El Salvador en Zuid-Afrika. Dit zijn de landen waar de Wereldbank de ontwikkeling van zulke systemen steunt. (Agostini, e.a., 2004, blz.12).
51
BVM geen statisch concept is, maar aangepast moet worden aan de lokale omstandigheden in
een gemeenschap.
3.2 Het concept “Betalingen voor Milieudiensten” in stroomgebieden
In het hogere gedeelte van een stroomgebied worden verschillende landbouwactiviteiten
uitgeoefend die directe invloed hebben op de watervoorziening. Deze activiteiten zijn het
gevolg van de productiestrategie die de boeren toepassen om in hun levensonderhoud te
voorzien. Hoewel een slecht landgebruik directe effecten kan hebben op de plaats zelf
(bijvoorbeeld door een vermindering van de bodemproductiviteit), zullen de meeste effecten
op andere plaatsen tot uiting komen. Het zijn de inwoners in het lagere gedeelte van het
stroomgebied die veelal de negatieve externaliteiten van een slecht landgebruik ondervinden,
meestal in de vorm van een slechte waterkwaliteit en –kwantiteit. Deze negatieve
externaliteiten veroorzaken additionele kosten bij de inwoners in het lage gedeelte van het
stroomgebied. Er ontstaat dan ook een groeiende betalingsbereidheid voor de bescherming
van het milieu bij deze inwoners, om op die manier de kwaliteit van de milieudiensten te
garanderen en ergere uitkomsten te vermijden. (Porras, 2003, blz.2-3).
Doordat de gebruikers van de grond in de hogere gedeeltes van een stroomgebied geen enkele
compensatie ontvangen voor de milieudiensten die hun gronden genereren voor andere
agenten, ontbreekt veelal de economische motivatie om met deze diensten rekening te houden
bij de beslissing over hun landgebruik. De erkenning van dit probleem en de gebrekkige
traditionele oplossingen hebben geleid tot de ontwikkeling van systemen waarin de
landgebruikers gecompenseerd worden voor de milieudiensten die zij mogelijk maken. Een
voorbeeld van zulk systeem is het concept BVM. Het basisprincipe van BVM bestaat erin dat
de aanbieders van de milieudiensten, die instaan voor een adequaat beheer van de
natuurlijke rijkdommen, vergoed worden voor de kosten die ze oplopen bij dat beheer,
terwijl de gebruikers van deze diensten hiervoor betalen47. Op die manier genereren de
eigenaars van de gronden in de hogere gedeeltes van een stroomgebied, die meestal arme
boeren zijn, immers extra inkomsten, die de opportuniteitskosten voor de “bescherming” van
de grond compenseren. Zo wordt volgens de logica van het model zowel het milieu
47 Er bestaat geen exacte definitie van BVM, en er zijn dan ook heel wat variaties mogelijk. Zo kan men bijvoorbeeld bij luchtvervuiling voorgaande definitie omdraaien: de producenten van negatieve externaliteiten betalen dan voor de schade die ze veroorzaken. Hoewel deze benadering parallel loopt met het betalen voor positieve externaliteiten, is er toch een duidelijk conceptueel verschil. In de rest van dit hoofdstuk werken we verder met de betaling voor positieve externaliteiten.
52
beschermd, als de armoede bestreden48. Een strikte vereiste is wel dat de gebruikers van de
milieudiensten bereid zijn om te betalen voor de verbetering van deze diensten, en dat de
inwoners van het hoge gedeelte van het stroomgebied bereid zijn om hun grondgebruik te
veranderen in ruil voor deze compensatie. (Pagiola, Platais, 2003; Mayrand, Paquin, 2004,
blz.4-5; Baltodano, Johnson, 2004, blz.57-58).
Figuur 5 geeft de logica achter een BVM-systeem weer, in termen van de economische kosten
en baten. De figuur laat zien dat de grondgebruikers weinig voordeel halen uit
bosbescherming, meestal minder dan uit alternatieve aanwendingen van de grond
(bijvoorbeeld weide). Maar de ontbossing impliceert kosten voor de inwoners in het lagere
gedeelte (bijvoorbeeld slechtere waterkwaliteit door verminderde filtratiecapaciteit).
Betalingen door de inwoners van het benedengedeelte aan de boeren in het hogere gedeelte,
kunnen ervoor zorgen dat bescherming de meest aantrekkelijke optie is voor deze boeren.
Uiteraard moeten de betalingen hoger zijn dan de opbrengsten die een alternatief
grondgebruik genereren voor de boeren, en lager dan de waarde die de begunstigden aan de
milieudienst toekennen. (Pagiola, Platais, 2003).
Figuur 5: De logica achter een BVM-systeem
Bron: Pagiola, Platais, 2003.
48 In de veronderstelling dat het geld van de rijkere naar de armere huishoudens stroomt (dit komt bij de evaluatie van het model op het einde van dit hoofdstuk uitgebreid aan bod).
53
Figuur 6 schematiseert het basisprincipe van BVM in stroomgebieden.
Figuur 6: Externaliteiten en BVM op niveau van een stroomgebied
Bron: Porras, 2003, blz.2
3.3 Uitwerking van een “Betalingen voor Milieudiensten”-systeem
Uiteraard vergt de concretisering van een BVM-project een heel aantal voorafgaande
onderzoeken en activiteiten. Zo moet men de precieze milieudiensten identificeren en ze een
waarde toekennen, de betalingsbereidheid en –capaciteit van de vragers analyseren, de
aanbieders identificeren, een financierings- en betalingsmechanisme ontwerpen, legale en
organisatorische kwesties oplossen, de impact van zulk systeem op de welvaart en de armoede
onderzoeken, etc. Hierbij moeten uitgebreide en gedetailleerde stakeholderanalyses gebeuren,
waarbij rekening moet gehouden worden met alle belangengroepen, dus zowel de inwoners in
het stadsgedeelte (die ook nog verder kunnen onderverdeeld worden naargelang de wijk, de
sociale klasse, etc.), de boeren in het hogere stroomgebied (maar ook in de lagere en
middengedeeltes), de lokale overheid, de (staats)ondernemingen (zoals de watermaatschappij
of een hydro-elektriciteitcentrale), etc. In de casestudy van deel IV worden deze
belangengroepen uitgebreid besproken. In de volgende paragrafen wordt er dieper ingegaan
op de belangrijkste concepten in een BVM-systeem.
54
3.3.1 Identificatie van de milieudiensten, de vragers en de aanbieders
We zagen reeds dat ecosystemen verschillende milieudiensten aanbieden. Om een markt voor
milieudiensten te creëren is het belangrijk om de bestaande diensten exact te definiëren. Een
onderzoek van Landell-Mills en Porras (2002, blz.112) van 61 bestaande BVM-projecten,
resulteerde in de erkenning van 5 milieudiensten in stroomgebieden:
- Waterstroomregeling (kwantiteit): controle van overstromingen en voorziening van
water in het droge seizoen;
- Bescherming van waterkwaliteit: sedimentatiebestrijding, controle van de hoeveelheid
voedingsstoffen en chemicaliën en controle van zoutgehalte;
- Erosie- en sedimentatiebestrijding;
- Bestrijding van bodemverzilting; en
- Bescherming van waterbiotopen (bijvoorbeeld regeling van watertemperatuur,
voldoende schaduw over rivieren en stromen, etc.).
Het spreekt voor zich dat men bij de creatie van een markt voor milieudiensten eerst
duidelijkheid moet hebben over welke dienst precies gevraagd wordt. Eens het duidelijk is
welke dienst gewenst is, moet men deze dienst “tastbaar” of “verhandelbaar” maken, zodat er
een waarde op geplakt kan worden, die gebaseerd is op de kost om zulke dienst met de
vereiste kwaliteit aan te kunnen bieden. Bij de vraag naar een betere waterkwaliteit kan er
bijvoorbeeld gewerkt worden met watershed protection contracts. Dit is een contract waarin
gespecificeerd wordt welke managementactiviteiten uitgevoerd zullen worden (door de
boeren uit het hoger gedeelte) in ruil voor een overeengekomen compensatie (die betaald
wordt door de inwoners van het lager gedeelte). (Landell-Mills, Porras, 2002, blz.115-117).
Bijlage 3 geeft verschillende mogelijkheden weer van hoe een dienst “verhandelbaar” kan
gemaakt worden.
De creatie van een markt vereist dat het verband tussen grondgebruik en de toegevoegde
waarde aan de milieudienst duidelijk is. Een markt voor milieudiensten kan immers enkel
ontstaan als de mensen de perceptie hebben dat het beheer van de natuurlijke rijkdommen tot
kwalitatief betere milieudiensten leidt. Indien deze perceptie niet bestaat, zullen mensen
immers niet bereid zijn om extra te betalen voor deze diensten. Zoals we reeds zagen in
hoofdstuk 1 van deel I (1.2.2.2), blijkt het verband vaak zeer complex en vaag te zijn, wat de
creatie van een markt dus sterk ondermijnt. Vaak kan de inheemse bevolking, die ten slotte
55
het gebied het beste kent, helpen bij het verduidelijken van deze relatie. In wat volgt wordt er
uitgegaan van een positief verband tussen bebossing en watervoorziening49. (Landell-Mills,
Porras, 2002, blz.115; Gutman, 2003, blz.29, 38).
Uiteraard moeten ook de vragers en aanbieders geïdentificeerd worden. In stroomgebieden
zijn de vragers van water (of andere milieudiensten) divers, maar meestal gemakkelijk
identificeerbaar: de drinkwaterdistributiemaatschappijen (en haar consumenten), de boeren in
het lager gedeelte die water gebruiken voor irrigatie, hydro-elektrische bedrijven, bedrijven
die water nodig hebben bij de productie van hun goederen, etc. Al deze vragers zijn potentiële
financiële bijdragers voor de bescherming van het stroomgebied. Het is belangrijk om na te
gaan welke van deze vragers ook effectief bereid zijn om meer te betalen voor een betere
dienst. (Aburto, e.a., 2002, blz.19; Mayrand, Paquin, 2004, blz.16).
De aanbieders zijn de boeren in het hoge gedeelte van het stroomgebied, die zich onderling
organiseren om contracten te kunnen sluiten met de vragers (Aburto, e.a., 2002, blz.19-20).
De betalingen moeten zich richten op die delen of landgebruiken die het belangrijkste zijn bij
de bescherming van een stroomgebied (Mayrand, Paquin, 2004, blz.19).
3.3.2 Toekenning van een waarde aan milieudiensten
De economische waarde van een milieudienst die een stroomgebied kan leveren, wordt
uiteindelijk bepaald door de betalingsbereidheid en –mogelijkheid van de inwoners in het
benedengedeelte van het stroomgebied, en de bereidheid van de boeren50 in het bovenste
gedeelte om in ruil voor een bepaalde compensatie hun grondgebruik aan te passen51. Het is
dus zeer belangrijk dat bij het toekennen van een waarde met alle belanghebbenden rekening
wordt gehouden. In het algemeen baseert de economische waardering van een dienst zich op
de waarde die de maatschappij (op lokaal niveau) in de toekomst geeft aan een natuurlijk
49 Uiteraard is het werkelijk bestaan van zulk positief verband een van de belangrijkste factoren die in de praktijk onderzocht moet worden. Indien dit niet zo is, heeft het creëren van een markt voor milieudiensten immers weinig zin. 50 Volgens Delvaux, e.a. (2003, blz.175-176) hangt de bereidheid tot acceptatie bij de boeren af van drie hoofdelementen: de verloren landbouwopbrengsten, het extra inkomen dat de boer door het aanvaarden van het contract verdient en de betalingsbereidheid door de boer zelf voor de milieudienst (in de veronderstelling dat de boer zelf ook van de dienst zal genieten). 51 Dit gebeurt hoofdzakelijk met de Contingent Valuation methode, waarin de betreffende stakeholders hypothetische vragen krijgen gesteld over hoeveel iets waard is voor hen. Deze methode is echter niet zonder kritiek (empirische en conceptuele tekortkomingen, zoals het louter toekennen van een individuele - en geen sociale - waarde), maar kan gebruikt worden als een eerste stap om de waarde te benaderen (Baltodano, Johnson, 2004, blz.63). Andere methodes zijn kosten-batenanalyses of Multiple Attribute Decision Making, waarin de nadruk meer ligt op publieke participatie en collectieve beslissingen (Prato, 1999, blz.218).
56
rijkdom, dat historisch beschouwd wordt als een publiek goed en bijgevolg geen marktprijs
heeft. De betalingsbereidheid van de begunstigden hangt af van welke dienst precies geleverd
wordt, de waarde van de dienst (in vergelijking met de kost van de alternatieven), de grootte
van de groep begunstigden en de perceptie van het verband tussen de dienst en het
grondgebruik. (Porras, 2003, blz.6; Pagiola, Platais, 2003). Bijlage 4 geeft enkele veel
gebruikte methodes voor het bepalen van de waarde van milieudiensten.
De kost die de aanbieders van de dienst in beschouwing nemen, bestaat niet enkel uit de
onderhoudskost, maar bevat ook de opportuniteitskost52 (het verloren inkomen door een
bepaald stuk grond bijvoorbeeld niet in cultivatie te brengen) en een implementatiekost.
Vermits de boeren in de bovenste gedeeltes van een stroomgebied meestal arm zijn, en meer
bepaald investeringsarm (cf. 2.2.1, deel II), zullen ze vaak niet in staat zijn om hun
landgebruik te veranderen door te hoge inherente kosten (behoefte aan hogere input, verhoogd
risico, etc.). In zulk geval is de opportuniteitskost voor deze boeren vaak hoger dan de
betalingsbereidheid bij de vragers en kan een BVM-systeem slechts moeilijk
geïmplementeerd worden53 (Brüschweiler, Höggel, Kläy, 2004, blz.35).
Het is dus duidelijk dat de exacte waarde van een milieudienst niet veralgemeend mag
worden, maar rekening moet houden met de lokale omstandigheden. De waarde van de
milieudiensten wordt bekomen via onderhandelingen tussen alle belanghebbenden en dus niet
via een klassiek economisch vraagstuk, waarbij vragers en aanbieders automatisch –
marktgedreven - tot een prijsevenwicht komen. De “markt” mag in deze context immers niet
geïnterpreteerd worden in de strikte economische zin, maar moet benaderd worden als een
uitwisselingsplatform. De markt voor milieudiensten wordt gekenmerkt door een hoge graad
aan samenwerking en functioneert niet op basis van concurrentie. De bescherming van een
stroomgebied gebeurt immers niet individueel, maar vereist een collectieve actie van alle
52 Wanneer de opportuniteitskost voor deze boeren hoger ligt dan de compensatie die ze ontvangen, zullen deze boeren niet snel bereid zijn hun grondgebruik te veranderen. Immers, geen verandering is goedkoper en minder risicovol dan wel een verandering. De ideale situatie voor een BVM-systeem is er dan ook een waarbij de dienst door de vragers hoog wordt gewaardeerd, terwijl de opportuniteitskost voor landgebruik bij de aanbieders laag is. (Brüschweiler, Höggel, Kläy, 2004, blz.35). 53 Er bestaan verschillende alternatieven, zoals agrobosbouw (het planten van bomen op dezelfde grond als de landbouwgewassen of veeweiden) of koffieteelt, die bijdragen aan het milieubehoud en tegelijkertijd opbrengsten genereren, en dus de opportuniteitskosten van het grondgebruik laten dalen. De combinatie van bosbescherming en ecotoerisme bijvoorbeeld zorgt ook voor lagere opportuniteitskosten. Het probleem is echter dat ook hier de initiële kosten vaak te hoog liggen voor de investeringsarme boeren. Volgens Mayrand en Paquin (2004, blz.20) kan dit probleem eventueel opgelost worden door de implementatie van voorafbetalingen in de beginfase van het BVM-systeem, die de kosten voor landaanpassingen moeten dekken.
57
boeren in het betreffende gebied. Er kan dus geen sprake zijn van privé-aanbiedingen van
milieudiensten54. Verder is het meestal de overheid die zorgt voor een bemiddeling tussen de
vragers en aanbieders via bijvoorbeeld de watermaatschappij of hydro-elektriciteitcentrale,
die in de meeste ontwikkelingslanden nog staatsondernemingen zijn. (Landell-Mills, Porras,
2002, blz.119-120; SDC, 2004, blz.4).
3.3.3 Financierings- en betalingsmechanisme
De ontwikkeling van een goed financierings- en betalingsmechanisme is een belangrijke stap
bij het realiseren van een succesvol BVM-systeem. Om ervoor te zorgen dat het systeem
operatief blijft op lange termijn, is er een stabiele geldstroom nodig. De financiële stabiliteit is
nodig omdat de landgebruikers continue stimuli nodig hebben om de milieudiensten op een
duurzame manier te garanderen. (Pagiola, Platais, 2003).
De financiële behoeftes bij een BVM-systeem zijn drieërlei (Mayrand, Paquin, 2004, blz.26):
- De kost om het systeem op te richten: wetenschappelijk onderzoek, oprichting van
instellingen, stakeholderanalyse, training, etc.
- De betalingen aan de landgebruikers.
- De operationele kost van het systeem: management, controle, etc.
De financiële bronnen voor de instandhouding van het systeem zijn vooral (Mayrand, Paquin,
2004, blz.26):
- Donaties en betalingen door nationale en internationale organisaties;
- Overheidsbetalingen en –subsidies;
- Betalingen door begunstigden (de vragers van de milieudienst).
De betalingen door de begunstigden kunnen gebeuren onder de vorm van vrijwillige
betalingen, tarieven (hier wordt dieper op ingegaan in deel IV, 4.1.2.2.1) en heffingen of via
andere overeengekomen manieren tussen de verschillende partijen. Ook de overheid kan
participeren in het mechanisme, wat kan leiden tot een hogere efficiëntie van de toegekende
overheidsbudgetten en tot lagere transactiekosten. BVM-systemen worden vaak initieel
gefinancierd met donaties van internationale organisaties of andere externe bronnen en
54 In theorie kunnen aanbieders die een groot stuk grond in het waterstroomgebied bezitten, de prijs voor de milieudiensten beïnvloeden. Een gebrek aan wetenschappelijke informatie zorgt er echter voor dat individuen belet worden om “unieke” milieudiensten aan te bieden. (Landell-Mills, Porras, 2002, blz.120).
58
worden aangevuld met betalingen van de begunstigden, om op die manier een continue,
stabiele geldstroom te garanderen. De bedoeling is om uiteindelijk een zelffinancierend
systeem te verwezenlijken. (Mayrand, Paquin, 2004, blz.26).
Eens het duidelijk is wie de begunstigden zijn, moet men een inningmechanisme ontwikkelen.
Indien de begunstigden reeds georganiseerd zijn, is het proces van onderhandelingen en
geldtransfers des te eenvoudiger. Zo zijn de begunstigden in het geval van
drinkwatervoorziening in een gemeente de klanten van de watermaatschappij: na
onderhandelingen kan dan bijvoorbeeld een additionele betaling aan de waterfactuur worden
toegevoegd. In sommige gevallen is het proces echter veel complexer. Zo is het bij de
voorkoming van overstromingen niet altijd even duidelijk wie de begunstigden zijn, is er dus
meestal ook geen georganiseerde groep en bestaat er geen voorafbestaand betalingssysteem.
(Pagiola, Platais, 2003; Pagiola, 2005, blz.5).
De compensaties die de boeren in de betreffende delen van het stroomgebied ontvangen
kunnen verschillende vormen aannemen. Naast monetaire vergoedingen, kunnen BVM-
systemen ook andere compensaties inhouden, zoals toegang tot kredieten,
infrastructuurvoorzieningen (wegen, bruggen, dammen, etc.) en technische assistentie. Deze
niet-monetaire compensaties blijken vaak essentieel voor het slagen van een BVM-systeem.
(Mayrand, Paquin, 2004, blz.18-19).
Een ander belangrijk thema is het precieze bedrag dat elke boer ontvangt voor de bescherming
van stukken grond of de verandering in zijn landgebruik (betalingsmechanisme). Het is
essentieel om een coherente set criteria op te stellen die de differentiële compensaties
vastleggen. Hierbij moet echter ook rekening gehouden worden met de verschillende kosten
en baten. Eenvoudige betalingscriteria, zoals een betaling op basis van het criterium
“bosbescherming”, zijn gemakkelijk te controleren en impliceren dus een lage transactiekost,
maar maken geen onderscheid tussen verschillende landgebruiken en zijn bijgevolg minder
effectief. In het algemeen tenderen BVM-projecten naar betalingen voor specifiek
landgebruik. Hierbij wordt gewerkt met systemen waarin elk type grondgebruik een bepaald
aantal punten toegewezen krijgt, op basis waarvan vervolgens de overeenkomstige
compensaties worden berekend. Een mooi voorbeeld hiervan vindt men terug in bijlage 5.
Zulke systemen impliceren echter grote management- en controleactiviteiten, die dus zorgen
voor een aanzienlijke stijging van de transactiekosten en vertonen de neiging om
59
ongelijkheden tussen de rijkere en armere boeren verder te vergroten55. (Mayrand, Paquin,
2004, blz.19-20; Pagiola, Platais, 2003).
3.3.4 Institutioneel en wettelijk kader
Om het hele BVM-systeem vlot te laten functioneren, is er behoefte aan een betrouwbare en
efficiënte institutionele infrastructuur, waarin zowel de legale als de organisatorische aspecten
vervat zitten. De begunstigden moeten immers op regelmatige tijdstippen betalingen
verrichten, die gedeeltelijk worden doorgesluisd naar de betreffende boeren, waardoor deze
hun managementactiviteiten op een duurzame manier kunnen verder zetten. Alle partijen
moeten ook toegang hebben tot informatie omtrent de waarde en het volume van de diensten,
zodat eerlijk onderhandeld kan worden over de benodigde compensaties en
managementactiviteiten. Opdat de markten voor milieudiensten op een efficiënte manier
kunnen werken, zijn er dus controlesystemen (grondgebruik, geconsumeerde hoeveelheid,
betalingen, etc.), uitvoeringsmechanismen, en een hoop institutionele en regulatieve
aanpassingen nodig. (Pagiola, Platais, 2003). Figuur 7 geeft dit schematisch weer.
Figuur 7: Infrastructuur van een BVM-systeem
Bron: Pagiola, Platais, 2003
3.3.4.1 Legale context
Bij het opstellen van een BVM-systeem is het essentieel om de bestaande regulatieve en
fiscale omgeving te analyseren. De effectiviteit en positieve effecten van het nieuwe systeem
kunnen immers in het niets verdwijnen, indien deze botsen met de vigerende wetgeving. Het
55 Immers, zoals Mayrand en Paquin (2004, blz.20) het verwoorden: “…targeted payments [to specific land uses] tend to create distributional inequities and benefit land users with higher land value, which tend to be the wealthiest ones”. De arme boeren bezitten meestal marginale gronden op steile hellingen, die veel minder waard zijn.
60
is bij de implementatie van een BVM-programma meestal niet noodzakelijk om de bestaande
nationale wetgeving aan te passen, maar vaak wel aanbevolen om veranderingen in het fiscaal
beleid door te voeren. (Mayrand, Paquin, 2004, blz.22-23).
Eigendomsrechten spelen ook een belangrijke rol bij het implementeren van een BVM-
programma. Ontbossing en overexploitatie van bossen zijn dikwijls gerelateerd met onzekere
eigendomsrechten. De doorvoering van eigendomszekerheid is dan ook vaak een vereiste bij
het implementeren van BVM-systemen56, maar is zeker geen gemakkelijke opdracht.
(Brüschweiler, Höggel, Kläy, 2004, blz.31-32).
3.3.4.2 Institutionele context
Onderliggende sociale instellingen zijn essentieel bij een BVM-programma. Deze instellingen
moeten onder andere zorgen voor wetenschappelijk onderzoek, technische assistentie,
bevoegdheidskwesties en management van het systeem zelf. Soms kan het nodig zijn nieuwe
instellingen op te richten, waardoor de initiële kosten van het BVM-programma uiteraard
verhogen. In theorie zou de institutionele structuur de transactiekosten moeten minimaliseren
om zo een maximale geldhoeveelheid te kunnen doorstorten naar de boeren. In praktijk moet
de institutionele structuur echter meestal verder bouwen op reeds bestaande instellingen,
waardoor de effectiviteit vaak vermindert én de transactiekosten stijgen. Om het vertrouwen
van alle partijen in het systeem te garanderen, moet de institutionele structuur zo transparant
en participatief mogelijk zijn, wat de transactiekosten ook doet stijgen, maar de mogelijkheid
tot corruptie vermindert. (Mayrand, Paquin, 2004, blz.24-26; Landell-Mills, Porras, 2002,
blz.134; Perez, Tschinkel, 2003, blz.9).
Rosales (2003, blz.55) suggereert dat markten voor milieudiensten enkel goed kunnen
functioneren wanneer institutionele mechanismen bestaan die zowel community-based zijn,
als deel van de lokale cultuur uitmaken. De toenemende decentralisatie in
ontwikkelingslanden, waarbij steeds meer bevoegdheden worden overgeheveld van centraal
naar lokaal niveau, is dan ook een stap in de goede richting. 56 De onzekerheid over grondeigendom vormt op dit probleem een groot probleem in ontwikkelingslanden. Mensen zonder eigendomsrechten kunnen slechts moeilijk kredieten verkrijgen en zijn veelal niet geneigd om te investeren in hun grondgebruik. Eigendomsrechten hoeven niet persé aan privé-personen toegekend te worden, maar kunnen naargelang de plaatselijke omstandigheden ook aan collectiviteiten worden toegekend. Dimas, Kandel en Rosa (2003, blz.9) pleiten bijvoorbeeld voor een verbreding van het eigendomsconcept, waarin de traditionele eigendomsrechten worden opgesplitst in toegangs-, terugtrekkings-, management-, vervreemdings-, en verbodsrechten., waardoor de relatie tussen eigendomsrechten en ecosysteembeheer beter onderzocht kan worden.
61
3.3.4.3 Rol van de overheid
De overheid speelt geen onbelangrijke rol in de ontwikkeling van BVM-systemen. De
overheid heeft immers een belangrijke invloed op eigendomsrechten, kan voor een groot deel
mee beslissen in de compensaties, creëert de markt mee via zijn wetten en beleid en
controleert mee of er geen grotere sociale kloof ontstaat tussen arm en rijk. (Dimas, Kandel,
Rosa, 2003, blz.71).
3.4 Evaluatie van het “Betalingen voor Milieu”-concept: mogelijkheden en
beperkingen
“There is a danger that by focussing on valuation studies, the temptation is to convert
everything to financial terms. Is this playing into the hands of the policy-makers who we
perceive as tending to look for the bottom-line when making decisions? It would be more
difficult, but perhaps more honest, to emphasise the importance of those values which cannot
be monetised... but the challenge remains: how can we convince policy-makers of those
values which simply cannot be expressed in financial terms?” (IIED, 1997, blz.57).
3.4.1 Algemene resultaten
Zoals bij vele andere dienstenmarkten zijn er slechts weinig literaire bronnen die de exacte
kosten en baten van een BVM-systeem hebben beschreven. Vermits de meeste literatuur
hieromtrent geschreven wordt door voorstanders van markten, wordt meestal impliciet
verondersteld dat het creëren van een markt de facto een goede zaak is, zonder daar verder bij
stil te staan. Tot nog toe is het echter nog niet duidelijk of een BVM-systeem effectiever is
dan een regulatief systeem. In de meeste gevallen leveren studies slechts oppervlakkige
resultaten over economische, sociale en milieuvoordelen, waarbij vaak de nadelen volledig uit
het oog worden verloren. (Landell-Mills, Porras, 2002, blz.141; Gutman, 2003, blz.30).
Tabel 4, op de volgende bladzijde, geeft weer wat de voornaamste voor- en nadelen zijn, op
basis van het onderzoek van Landell-Mills en Porras (2002) van 61 BVM-projecten.
62
Tabel 4: Kosten en baten van een BVM-systeem BATEN KOSTEN ECONOMISCH
- extra inkomen voor de aanbieders van de diensten; - werkgelegenheid in waterbeheer; - kostenbesparingen in vergelijking met comand and control benaderingen; - directe voordelen uit stroomgebied- bescherming (bijvoorbeeld betere watervoorziening); - indirecte voordelen uit stroomgebied- bescherming (bijvoorbeeld aantrekkelijker ecotoerisme).
- kost stroomgebiedbescherming; - transactiekosten (implementatie en management van het betalingsmechanisme); - opportuniteitskosten (opgegeven cultivering).
SOCIAAL
Sociale voordelen kan men opsplitsen in 2 categorieën: ● Voordelen stroomgebiedbescherming: - gezondheidsvoordelen dankzij verbeterd drinkwater; - milieuopvoeding (wat meestal in de programma’s wordt geïntegreerd); - training in verbeterd landgebruik; ● Voordelen geassocieerd met markten: - verbeterde milieuopvoeding (wat noodzakelijk is bij de marktcreatie, vermits de betalingsbereidheid van de vragers ervan afhangt); - versterking van sociale instituties (gemeenschapsgroepen die opgericht worden bij de marktcreatie bieden ook andere samenwerkingsmogelijkheden); - verbetering van de wetenschappelijke kennis (marktcreatie vereist immers duidelijke verbanden tussen water en grondgebruik).
Sociale nadelen zouden niet voorkomen (hier wordt verder op ingegaan in de volgende paragraaf).
MILIEU
- Verbeterde waterkwaliteit (gecontroleerde sedimentatie- en voedingsstoffen hoeveelheden, verminderde waterverzilting); - overstromingsbescherming; - controle van gronderosie; - behoud van bodemvruchtbaarheid; - biodiversiteitbescherming; - koolstofopname.
Milieunadelen zouden niet voorkomen.
Bron: Landell-Mills, Porras, 2002, blz.141-143.
3.4.2 Impact op de armen
In het algemeen neemt men aan dat de voordelen die de gemeenschap in haar geheel bekomt,
ook gelden voor de armen. Het is echter gevaarlijk om zulke simplistische veronderstellingen
zomaar te aanvaarden. Hoewel het hoofddoel van BVM niet armoedebestrijding is, moet men
hier uiteraard toch rekening mee houden. Het ontwerp van BVM-systemen impliceert immers
63
verdelingskwesties, waar ernstig over nagedacht moet worden, indien het systeem de
bestaande ongelijkheid niet verder wil vergroten57. (Mayrand, Paquin, 2004, blz.36; Pagiola,
2005, blz.3). We zullen in wat volgt de mogelijke effecten op de armere mensen analyseren,
enerzijds in het hoger gedeelte van het stroomgebied en anderzijds in het lager of
stadsgedeelte.
3.4.2.1 De armen in het hoger gedeelte van een stroomgebied
Zoals reeds werd gezegd, zijn het meestal arme boeren die in de hoogste gedeeltes van een
stroomgebied leven. Indien hun land in het BVM-systeem wordt betrokken, zijn er inderdaad
potentiële voordelen. Naast de stabiele inkomensstroom die gegenereerd wordt door BVM,
kunnen de aangeleerde nieuwe managementtechnieken zorgen voor nieuwe inkomensbronnen
uit bijvoorbeeld ecotoerisme of duurzame houtextractie. In de mate dat deze nieuwe
activiteiten de inkomensbronnen van deze boeren diversifiëren, kunnen ze het negatieve effect
van oncontroleerbare externe factoren (bijvoorbeeld ongunstige weersomstandigheden of de
daling in de marktprijs van een bepaald goed) verminderen. (Landell-Mills, Porras, 2002,
blz.144; Mayrand, Paquin, 2004, blz.34).
Het profijt dat deze arme boeren uit zulke projecten kunnen halen, hangt echter sterk af van
hun onderhandelingskracht bij de bepaling van de compensaties voor de milieudiensten en de
mogelijkheid om in de markt te stappen. De instap in zulke markt vereist immers significante
technische capaciteiten die een grote initiële kost met zich meebrengen, die de armere boeren
vaak niet kunnen betalen. In veel gevallen beschikken deze boeren tevens over weinig
opleiding en politieke macht, waardoor ze als het ware verplicht worden ongunstige
overeenkomsten aan te gaan58. (Landell-Mills, Porras, 2002, blz.144; Mayrand, Paquin, 2004,
blz.35).
Ook eigendomsrechten spelen een belangrijke rol bij de impact van een BVM-systeem op de
armen. Wanneer een BVM-systeem wordt geïmplementeerd in gemeenschappen waar
eigendomsrechten niet nauwkeurig zijn gedefinieerd, kan dergelijk systeem bijdragen tot de
57 Ook al is het doel geen armoedebestrijding, zou het immoreel zijn om de effecten op toenemende ongelijkheid niet in beschouwing te nemen. Toenemende ongelijkheid en verdere marginalisering ondermijnen trouwens de functionering van het systeem: een toenemende kloof tussen arm en rijk impliceert immers een stijging in conflicten en in illegale activiteiten (Mayrand, Paquin, 2004, blz.36). 58 Bijvoorbeeld inflexibele langetermijncontracten die hen verplichten tot een bepaald landgebruik, waarbij hun flexibiliteit om zich aan te passen aan eventuele klimaat- of marktveranderingen wordt verminderd (Mayrand, Paquin, 2004, blz.36).
64
verdere marginalisering van de armen en hun toegang tot de natuurlijke rijkdommen verder
beperken. (Pagiola, 2005, blz.8).
Het effect op de armen die niet aan het BVM-programma meedoen (omdat hun grond niet in
aanmerking komt) moet uiteraard ook in beschouwing genomen worden. Zo kunnen de
vereiste grondveranderingen van boeren die in het project zitten, de benodigde arbeidskracht
verhogen of verlagen, wat dan weer implicaties heeft op de landloze boeren (colonos). In het
algemeen impliceren de nieuwe managementtechnieken echter arbeidsintensievere
landbouwactiviteiten. (Mayrand, Paquin, 2004, blz.37).
Verder kunnen BVM-programma’s de waarde van de marginale stukken grond doen
verhogen. De creatie van een markt voor milieudiensten kan dan een stimulus vormen voor
rijkere grondbezitters om hun gebied uit te breiden ten koste van de armere boeren. (Mayrand,
Paquin, 2004, blz.37).
3.4.2.2 De armen in het lager gedeelte van een stroomgebied
Voor de consumenten van de milieudiensten impliceert een BVM-programma additionele
betalingen voor de betreffende diensten of goederen, die normaal gezien gebaseerd worden op
de betalingsbereidheid van de bevolking in het lager gedeelte van het stroomgebied. Pagiola
(2005, blz.5) stelt echter vast dat het meestal niet de eindgebruikers zijn die participeren bij
BVM, maar de intermediaire agenten, zoals de elektriciteitcentrale of de watermaatschappij,
waarbij “in many cases, these intermediaries absorb the cost of PES into their budgets, and
justify it on the basis of the avoided costs they will face, in terms of reduced water treatment
costs, for example”.
Dit kan uiteraard nieuwe nadelen voor de armen opleveren, vermits het gevaar bestaat dat met
hen geen rekening wordt gehouden. Algemeen kan men stellen dat de mate waarin de arme
mensen in het stadsgedeelte voordelen halen uit een BVM-systeem afhangt van de toegang tot
het verbeterde water, de hoeveelheid die ze gebruiken, en de mate waarin ze moeten bijdragen
tot het BVM-systeem. Indien de kost van de waterbescherming gelijk verdeeld wordt over de
gemeenschap, kan de negatieve impact op rechtvaardigheid en gelijkheid ernstige gevolgen
hebben. Zelfs indien de kosten verdeeld worden op basis van de geconsumeerde
waterhoeveelheid, is het zeer waarschijnlijk dat de armere mensen benadeeld worden, vermits
het wateraandeel een groter deel uitmaakt van hun totale inkomen dan het geval is bij rijkere
65
consumenten. Indien rijkere mensen toch op een of andere manier meer betalen voor de
dienst, bestaat het gevaar dat vooral de belangen van deze rijkere consumenten behartigd
worden en dat er in mindere mate rekening wordt gehouden met de armere bevolking.
(Landell-Mills, Porras, 2002, blz.144; SDC, 2004, blz.5).
Het risico dat arme bevolkingsgroepen benadeeld worden bij het opzetten van een BVM-
systeem vraagt dus om extra aandacht. Water is immers een levensnoodzakelijk middel en een
basisrecht: het risico dat markten sociale ongelijkheden versterken, mag dan ook niet
genegeerd worden bij het nemen van beleidsbeslissingen. Extra maatregelen die moeten
garanderen dat de arme boeren en gemarginaliseerde groepen ook kunnen deelnemen aan het
BVM-system, zijn dan ook onontbeerlijk.
3.4.3 Transactiekosten
“Strictly speaking, a market fails when the cost of a transaction through market exchange
creates disutility greater than the utility gain that it produces, with the result that the market
is not used for the transaction.” (De Janvry, Fafchamps, Sadoulet, 1991, blz.1401).
Elke economische transactie impliceert transactiekosten. Deze kan men in het algemeen
onderverdelen in de volgende categorieën: informatiekosten, contract- en
onderhandelingskosten, controlekosten, en implementeringkosten. Indien deze totale kost
groot is in vergelijking met de verwachte voordelen, wordt de transactie op zichzelf
problematisch. Het heeft vanuit economisch oogpunt immers geen zin om een product aan te
schaffen of te verkopen, indien de kost van de transactie de potentiële voordelen overtreft.
(Bastiaensen, 2004).
We zagen dat de implementatie van een BVM-systeem de creatie van nieuwe markten
impliceert, die een legale, fiscale en institutionele ondersteuning vereisen. De transactiekosten
die hierbij ontstaan zijn significant. Ook operationele kosten die gepaard gaan met het
management en de controle kunnen hoog oplopen59. De grote beperking bij een BVM-
systeem is dan ook dat hoge transactiekosten de potentiële voordelen van een BVM-systeem
volledig kunnen overtreffen, waardoor in dat geval het BVM-systeem zeker niet de optimale
59 Bijvoorbeeld de systematische opvolging van de exacte aanpassingen aan het grondgebruik, de vernieuwing of aanpassing van contracten, de verrichting van exacte metingen, etc.
66
oplossing is voor de garantie van kwalitatieve milieudiensten. (Mayrand, Paquin, 2004,
blz.30-31).
Mogelijke oplossingen voor dit probleem zijn het contracteren van collectieve groepen in
plaats van het afsluiten van individuele contracten, wat de transactiekosten significant kan
laten dalen; en het gebruik van lokale indicators – in plaats van wetenschappelijke indicators
die veel duurder zijn - bij de bepaling van de grondsoorten en –gebruiken (Cordoba, e.a.,
2001, blz.58; Pagiola, 2005, blz.9). Vaak zal men dan ook een afweging moeten maken tussen
effectiviteit en kostenefficiëntie. Een hogere effectiviteit van het systeem, impliceert hogere
transactiekosten, en hoe hoger de transactiekosten worden, hoe minder geld er overblijft om
effectief in milieumanagement te investeren, waar het bij BVM uiteindelijk om draait.
3.4.4 Persoonlijke bedenkingen60
3.4.4.1 Opportuniteitskosten: de boer als economisch versus sociaal agent
Het grote minpunt aan BVM-systemen is dat ze gebaseerd zijn op een redenering die in
realiteit niet altijd even correct is. Er wordt namelijk verondersteld dat de boeren in de hogere
gedeeltes enkel hun grondgebruik zullen veranderen indien de volledige kosten van zulke
acties, namelijk de implementatie-, de management-, en de opportuniteitskosten, volledig
worden gecompenseerd. Men moet hierbij echter onderscheid maken tussen twee
verschillende milieumanagementpraktijken61. Enerzijds de verandering van het grondgebruik
(bijvoorbeeld volledig bebossen van een stuk grond dat voordien als weide werd aangewend),
anderzijds de bescherming van een stuk grond (bijvoorbeeld het niet-kappen van een bebost
stuk grond). Bij de verandering van een stuk grond zal de boer inderdaad veelal de drie
kostensoorten in rekening brengen. Verandering is immers steeds onderhevig aan een bepaald
risico en stuit meestal op verzet van de boer, waardoor de compensatie dit risico volledig
moet indekken, en de verloren kosten (opportuniteitskosten) moet vergoeden. Bij
bescherming van een stuk grond zonder meer, zal de boer waarschijnlijk ook een compensatie
willen voor de onderhoudskosten, maar zal hij niet persé vergoed willen worden voor de
volledige opportuniteitskost. Zoals we eerder al zagen, mag een boer immers niet als de
manager van een onderneming beschouwd worden, die steeds zijn winst zal trachten te
maximaliseren. Uiteraard streeft een boer naar zo hoog mogelijke opbrengsten, zeker als de
60 Gebaseerd op eigen ervaringen in Matiguás. 61 Die hier ook simplistisch worden voorgesteld. Zo is de term verandering van een stuk grond nog steeds vaag: verandering kan immers grote (bijvoorbeeld volledig bebossen van een weide) of kleine (bijvoorbeeld een weide gedeeltelijk beplanten met bomen) veranderingen impliceren.
67
overleving van zijn familie hier van afhangt, maar dit hoeft niet ten koste van alles en
iedereen te zijn. Een boer moet ook als een sociaal agent benaderd worden, die in een
gemeenschap leeft, en bepaalde relaties heeft met andere sociale agenten. In termen van het
economisch model dat in hoofdstuk 1 van deel II werd behandeld, heeft de sociale component
ook een invloed op de nuttigheidsfunctie, die dus niet louter bestaat uit inkomens- en
consumptievariabelen.
Een grote fout die bij BVM-onderzoeken kan gemaakt worden, is dat bij de geografische
onderverdeling van een stroomgebied de verschillende delen (hoog, midden- en laag gedeelte)
als aparte entiteiten worden beschouwd, waarbij elke entiteit enkel zijn eigen belangen zou
verdedigen, ten koste van de rest. Daarbij wordt vaak vergeten dat boeren in hogere gebieden
vaak familie hebben wonen in lagere gedeeltes, dat bijna alle boeren elkaar (op een
vriendschappelijke manier) kennen en vaak in coöperaties zitten die verder strekken dan de
geografische zone waarbinnen ze wonen.
3.4.4.2 Transactiekosten en het “internaliseren van de compensatie”
Vermits de transactiekosten veelal zeer hoog zullen liggen, kan men zich de vraag stellen of
het nog wel nuttig is om een BVM-systeem op te richten. Een formeel systeem impliceert
immers dat de grondgebruikers worden vergoed naargelang ze bepaalde criteria al dan niet
vervullen. De controle van deze criteria dient dan ook nauwkeurig te worden opgevolgd,
vermits anders conflicten kunnen ontstaan over oneerlijke vergoedingen. De controle en
navolging veroorzaken veelal hoge transactiekosten. Een mogelijke oplossing voor deze
problemen is misschien de betaling van een symbolisch bedrag, waardoor deze kosten voor
een groot stuk vermeden worden en de boeren toch enige vorm van appreciatie voor hun
diensten ontvangen.
In de stad Matiguás bijvoorbeeld (dit wordt behandeld in deel IV) voelen de boeren in de
hogere gebieden zich verwaarloosd. Volgens hen wordt er door de lokale overheid – het
gemeentehuis – geen rekening met hen gehouden: ze betalen belastingen, maar krijgen
hiervoor niets in de plaats62. Een zekere vorm van erkenning van deze boeren door de lokale
overheid kan veel milieuproblemen oplossen: de aanleg van wegen (wat tot intensifering kan
62 Dit feit werd ook vastgesteld bij het onderzoek door Larson (2002, blz.21-22) van 21 gemeentes in Nicaragua: de overgrote meerderheid van de gemeentelijke budgetten worden gespendeerd in het stadsgedeelte, terwijl investeringen in de rurale gebieden slechts een miniem percentage van het budget bedragen.
68
leiden), de bouw van scholen of technische assistentie bij de toepassing van nieuwe
landbouwtechnieken, zijn immers ook stimuli waardoor een vlottere samenwerking tussen
stad- en berggedeelte tot stand kan komen. Als deze erkenning er eenmaal effectief is, is een
BVM-systeem misschien totaal overbodig, en kan een systeem dat gebaseerd is op
participatief management (zonder betalingen), met onderlinge sociale controle, even effectief
zijn. Sommige managementtechnieken kunnen immers een win-win situatie opleveren: het feit
dat een bepaalde actie van een boer in het hoger gedeelte van een stroomgebied positieve
externaliteiten genereert bij de bevolking in de lagere gedeeltes, betekent immers niet
noodzakelijk dat deze actie een negatief effect uitoefent op de boer zelf, integendeel. Een
stimulus om de boeren hun “slechte” grondgebruik te laten veranderen, hoeft dus niet persé
een of andere externe compensatie te zijn, maar kan bereikt worden – om het in termen van
het BVM-systeem te zeggen – via een internalisering van de compensatie: het zoeken naar en
het aantonen dat een bepaalde grondmanagementtechniek die “goed” is voor het milieu, ook
resulteert in hogere opbrengsten voor de boer zelf. Uphoff (1998) gaat nog verder en verwijst
naar het feit dat monetaire compensaties beschouwd kunnen worden als een soort van
smeergeld, die het potentieel probleem creëren dat mensen continu beloond moeten worden
met bijkomende voordelen, indien hun samenwerking in een bepaald project is vereist. Het
geven van continue compensaties creëert ook de perceptie dat de boer voor zichzelf nadelige
technieken toepast, die enkel in het belang zijn van de buitenstaanders, terwijl dat dus niet zo
hoeft te zijn.
Verschillende intensiveringpraktijken, zoals duurzame bosbouwsystemen63 of intensievere
veeteelt vormen een voorbeeld van zulke win-win situaties. Uit het onderzoek in Matiguás
bleek dat voor de productie van melk - een product dat door stijgende prijzen de laatste jaren
zeer aantrekkelijk is – intensivering van de veeteelt zelfs noodzakelijk is om hogere
opbrengsten te kunnen behalen64.
63 Productie en verwerking van hout. Indien deze systemen op een duurzame manier worden beheerd (door herbeplantingen en selectieve exploitatie), bieden deze ecologische én economische voordelen, die voor een arme boer echter onhaalbaar zijn, vermits de opbrengsten van hout gemakkelijk 20 tot 30 jaar op zich laten wachten (groei van de bomen). 64 Dit onderwerp wordt uitvoerig behandeld in de thesis van Ruben Vanleene. Hij stelt daarin dat “de extensieve veeteelt levert namelijk een sterk seizoensgebonden productie van melk, met een zeer grote productie van juni tot november, het regenseizoen, en een lage productie gedurende de droge periode van het jaar. Hierdoor zijn de prijzen die de boeren ontvangen gedurende de vochtige piekmaanden zeer laag en hebben ze het zelfs vaak moeilijk om gewoon hun melk verkocht te krijgen. Een intensievere productie met betere vegetatie en meer voedergewassen kan helpen om ook tijdens de drogere periode voldoende voedsel te hebben voor het vee. Hierdoor kan er meer melk geproduceerd worden in deze droge maanden, wanneer de prijs hoog is.”
69
DEEL IV EEN MICRO-ECONOMISCHE TOEPASSING: DE
WATERPROBLEMATIEK IN MATIGUÁS
INLEIDING “ El agua es vida y salud, protejámosla”
Het “waarborgen van een duurzaam milieu met duurzame ontwikkeling tegen 2015” is een
van de 8 algemene millenniumdoelstellingen die in 2000 door de 191 VN-lidstaten werden
overeengekomen. Meer concreet houdt deze doelstelling in dat tegen 2015 een halt wordt
toegeroepen aan het onomkeerbare verlies van natuurlijke hulpbronnen, het aantal mensen
zonder toegang tot veilig drinkwater wordt gehalveerd en voor 2020 de
levensomstandigheden van minstens 100 miljoen mensen in sloppenwijken aanzienlijk wordt
verbeterd. Ook de halvering van extreme armoede is een van de doelstellingen. (UN, 2000).
We zagen reeds dat beide fenomenen - armoede en milieudegradatie – niet apart uitgeroeid
kunnen worden. De volgende casestudy, de drinkwaterproblematiek in de gemeente Matiguás,
vormt een goed voorbeeld van hoe de twee fenomenen met elkaar zijn gerelateerd en hoe ze
simultaan moeten aangepakt worden. Matiguás is een uitstekend praktijkvoorbeeld, waarop de
inzichten die werden verworven in het theoretisch gedeelte van de thesis, perfect kunnen
toegepast worden.
70
HOOFDSTUK 1: MATIGUÁS – ALGEMENE GEGEVENS 1.1 Ligging, geografie en klimaat
De gemeente Matiguás ligt in het departement Matagalpa, in het centrum van Nicaragua. De
gemeente telt, naast het stadsgedeelte van Matiguás, 26 comarcas of streken en 88
gemeenschappen, die een totale oppervlakte van 1.710 km² innemen. Het stadsgedeelte
bestaat uit 9 wijken en heeft een totale oppervlakte van ongeveer 99 km². Het ligt op 249 km
van de hoofdstad Managua, op een hoogte van 247 m boven zeeniveau. (INIFOM, 13
september 2004; Municipio de Matiguás, 2004).
Het gebied is overwegend golvend, met hellingen van 30 tot 50% en kleiachtige bodems. De
regio kent een groot aantal rivieren, beken en bronnen. Vroeger bestond het gebied enkel uit
regenwoud, maar de snelle ontbossing in dit gebied leidde tot een degradatie van de bodem.
Graslanden voor extensieve veeteelt65, gronden voor cultivatie van maïs, bonen en andere
gewassen, fruitbomen en secundaire bebossing overwegen nu in het gebied. (INIFOM, 13
september 2004; Municipio de Matiguás, 2004).
Figuur 8: Matiguás, in het departement Matagalpa
65 De veestapel in Matiguás schat men in 2001 op 45.000 (Levard, Marín López, Navarro, 2001, blz.12).
71
Matiguás heeft een vochtig tropisch klimaat. Het kent twee seizoenen: een regenseizoen van
mei tot december en een droog seizoen van januari tot april. De temperatuur schommelt heel
het jaar tussen 30 en 32 graden Celsius. De jaarlijkse gemiddelde neerslag bedraagt ongeveer
1.400 mm. (Municipio de Matiguás, 2004).
1.2 Socio-economische achtergrond
In 1970 werd onder invloed van de multinational Prolacsa-Nestlé een autoweg tussen
Matagalpa en Matiguás aangelegd, wat de start was van de socio-economische ontwikkeling
van de gemeente. (Levard, Marín López, Navarro, 2001, blz.15).
In 2004 schatte men de bevolking van de gemeente op ongeveer 42.000, wat een
bevolkingsdichtheid van 26,4 per vierkante kilometer betekende. De stad Matiguás kende in
datzelfde jaar een totaal aantal inwoners van naar schatting 10.000 tot 14.000 inwoners, die in
ongeveer 2.600 huizen wonen. De rest van de bevolking (ongeveer 75%) leeft in de rurale
gebieden. Mede door een verdere inwijking bedraagt de jaarlijkse groei van de bevolking
ongeveer 5,4%. (Municipio de Matiguás, 2004).
De gemeente behoort tot een hoge armoede regio. De levensverwachting bedraagt ongeveer
65,5 jaar, en de graad van analfabetisme van 54% is een van de hoogste in het land (Levard,
Marín López, Navarro, 2001, blz.13).
Figuur 9: Het gemeentehuis van Matiguás
Bron: eigen materiaal
72
HOOFDSTUK 2: PROBLEEMBESCHRIJVING De grootste problemen die zich in de stad Matiguás voordoen, kan men fundamenteel
onderverdelen in twee volledig gerelateerde deelproblemen. Enerzijds heeft men te kampen
met de negatieve gevolgen van de oprukkende landbouwgrens naar hogere gedeeltes van het
stroomgebied, wat de levering van water- en andere milieudiensten in gevaar brengt.
Anderzijds kent de stad een slecht ontwerp en slechte organisatie van het
drinkwaterbevoorradingssysteem, wat voor grote ontevredenheid bij de lokale stadsbevolking
zorgt.
2.1 Ontbossing en de invloed op de watervoorraad in de gemeente Matiguás
In Matiguás werd de afgelopen 20 jaar ruim 40% ontbost (INIFOM, 13 september 2004). De
voornaamste reden van deze snelle ontbossing is de opmars van de landbouwgrens, met
vooral de creatie van weiden voor het bedrijven van extensieve veeteelt: het vee trekt steeds
hoger de bergen in. Tabel 5 geeft een beeld van het actuele grondgebruik, in vergelijking met
wat het grondgebruik zou moeten zijn volgens de bodemkarakteristieken. De tabel geeft
duidelijk weer dat de grond in Matiguás op een zeer slechte manier wordt gebruikt.
Tabel 5: Grondgebruik in Matiguás
Grondgebruik Actueel gebruik (km²) Optimaal gebruik (km²) Uitsluitend landbouw 20,80 39,33 Landbouw & veeteelt 966,15 283,78 Agrobosbouw 22,60 157,93 Bebossing + beschermde gebieden 520,90 1026,34 Tabel op basis van INIFOM, 13 september 2004.
Het merendeel van de grond in Matiguás heeft van nature uit een laag permeabiliteitniveau en
bezit daardoor een lage waterinfiltratiecapaciteit. De ontbossing en slash and burn technieken
hebben er echter voor gezorgd dat de natuurlijke infiltratiecapaciteit van de grond nog verder
werd vernietigd. Hierdoor wordt het steeds moeilijker om het grondwater op peil te houden,
waardoor de meeste rivieren gedeeltelijk uitdrogen tijdens het droge seizoen66. De
infiltratievermindering zorgt ook voor ongecontroleerde stijgingen in het volume van het
oppervlaktewater in de rivieren, waardoor tijdens het regenseizoen regelmatig overstromingen
voorkomen. Enkele uren regen kan het water in de rivieren al verschillende meters doen
stijgen.
66 In 1997 kende Matiguás een van de grootste droogteperiodes uit het voorbije decennium: verschillende rivieren droogden toen volledig uit of lieten de doorstroom van water niet meer toe.
73
Ook de kwaliteit van het water wordt gevaarlijk aangetast door het gebruik van chemicaliën,
door aguas mieles (verontreinigd spoelwater afkomstig van het wasproces van koffiebonen),
en door andere vaste en vloeibare residuen die in het water terechtkomen, zoals afval van
gemeenschappen die langs de rivieren wonen of fecaliën van de koeien.
Het slechte grondgebruik zorgt ook voor erosie: grote scheuren - vooral in weiden op grotere
hoogtes - typeren het landschap in deze regio. Er bestaat reeds een groot aantal gebieden met
risico op aardverschuivingen.
De drinkwaterschaarste in de stad Matiguás is voorlopig nog niet zo ernstig als in sommige
andere delen van Nicaragua67. Maar de toenemende ontbossing en de groeiende bevolking
zorgen ervoor dat het probleem op middellange termijn hoogstwaarschijnlijk zal verergeren.
Er is dus dringend nood aan de uitwerking van een strategie ter bescherming van de
watervoorraad en –kwaliteit.
Figuur 10: De opmars van de landbouwgrens in de berggebieden
Bron: eigen materiaal
2.2 Inefficiënt watersysteem in de stad Matiguás68
De stad Matiguás wordt momenteel bevoorraad met drinkwater via een systeem dat water
afneemt van de Río Cusiles, een rivier die door het Quirraguagebied loopt, een streek ten
noordwesten van Matiguás (figuur 11, volgende bladzijde). Op ongeveer 4 kilometer van de
stad bevinden zich de waterputten met het bijhorend filtratiesysteem waarin het drinkwater
67 Bijvoorbeeld de Río Grande in Matagalpa: door slechte landbouwpraktijken heeft de Río Grande in 20 jaar tijd ongeveer 80% van haar waterhoeveelheid verloren. (UNAG, 1996, blz.5). 68 Voor een uitgebreide bespreking van de geschiedenis en de technische details van het watersysteem wordt verwezen naar bijlage 6.
74
wordt verzameld. Het gefilterde water wordt vervolgens via een elektrisch pompsysteem uit
de waterputten naar een decompressietank geleid, waarna het via een pijpleiding naar de
opslagtanks in het stadsgedeelte stroomt. Eind 2004 werd het systeem nog voor een bedrag
van 1 miljoen dollar gemoderniseerd, geld dat afkomstig was van ENACAL en de Duitse
ontwikkelingsbank KfW. Het systeem bezit, zelfs na de modernisering, verschillende
gebreken en dekt niet de gehele stad: de waterbevoorrading varieert sterk van dag tot dag
(waarbij op sommige dagen totaal geen water is) en niet heel de stad wordt gedekt.
De waterdienst wordt verzorgd door de publieke onderneming AMAT, die op departementaal
niveau van Matagalpa opereert. Om voldoende water in de toekomst te kunnen garanderen, is
het noodzakelijk dat de boeren in de bergen hun grondgebruik aanpassen, stoppen met verdere
ontbossing, en zelfs grote delen herbebossen. De watermaatschappij biedt echter geen enkele
steun aan de boeren ter bevordering van een duurzaam beheer van deze gebieden. Ook de
gemeente zelf heeft door een tekort aan middelen nog geen enkel initiatief ter bescherming
van de natuurgebieden in Matiguás ondernomen.
Figuur 11: De Río Cusiles in het Quirraguagebied
Bron: eigen materiaal
2.3 Opzet van het onderzoek in Matiguás
De bescherming van natuurlijke rijkdommen impliceert de introductie van alternatieve – vaak
intensievere - landbouwmethodes, die in het algemeen extra kosten voor de boeren betekenen.
De boeren die deze alternatieve technieken zouden toepassen, kunnen op dit moment echter
op geen enkele vorm van beloning of steun van de gemeenschap rekenen voor de voordelen of
75
positieve externaliteiten die ze hiermee zouden genereren. Het spreekt voor zich dat er dan
ook weinig stimuli bestaan om het grondgebruik aan te passen, waardoor de milieudegradatie
gewoon verdergaat en het gevaar voor de verdwijning van bepaalde milieudiensten elke dag
reëler wordt.
De algemene onderzoeksvraag die in het kader van deze casestudy werd gesteld, kan men
dus als volgt formuleren:
“Hoe kan de waterbevoorrading van de stad Matiguás, rekeninghoudend met alle
belangengroepen, op een duurzame manier verbeterd worden?”
2.4 Methodologie
Om een mogelijk antwoord op voorgaande vraag te vinden, werden de voornaamste
belangengroepen geanalyseerd. Deze kunnen we indelen in 4 basisgroepen:
- de inwoners van de stad Matiguás, die al dan niet van het watersysteem genieten;
- de boeren die in het hogere gedeelte van het Quirragua-stroomgebied hun
landbouwactiviteiten uitoefenen;
- de wateronderneming AMAT die de stad van water voorziet;
- het gemeentehuis van Matiguás.
We zien duidelijk dat de twee eerder genoemde problemen volledig gerelateerd zijn. De
waterbevoorrading van de stad hangt immers voor een zeer groot deel af – zowel op gebied
van kwaliteit als kwantiteit - van het grondgebruik door de boeren in het hoger gelegen
waterstroomgebied. Op vraag van Nitlapán, een Nicaraguaans landbouwonderzoekscentrum,
heb ik in augustus 2004 – september 2004 de verschillende perspectieven van de 4
belangengroepen op deze twee problemen onderzocht, met als doel een alternatief systeem -
zowel op technisch als op socio-economisch vlak – te ontwerpen, dat ervoor zorgt dat de
toekomst van de waterbevoorrading veilig wordt gesteld, rekeninghoudend met heel de
sociale gemeenschap. Vooral het onderzoek naar de verschillende stimulansen die de boeren
aan kunnen zetten tot effectieve bescherming van het bos (en dus van het water), en de
institutionele manier waarop deze gerealiseerd kunnen worden, verdienen speciale aandacht in
dit werk. De exacte onderzoeksmethodologie, met enkele figuren van de onderzochte
gebieden, vindt men terug in bijlage 7.
76
HOOFDSTUK 3: DE VERSCHILLENDE BELANGENGROEPEN In dit deel zullen we trachten de voornaamste kenmerken van de verschillende
belangengroepen weer te geven, waarbij steeds wordt ingegaan op de water- of
grondgebruikproblematiek.
3.1 De boeren
In deze paragraaf wordt een beeld geschetst van de boeren die in de hogere delen van het
waterstroomgebied Quirragua hun landbouwactiviteiten uitoefenen. Het zijn immers deze
boeren die een invloed uitoefenen op de drinkwaterkwaliteit en –kwantiteit waarvan het
stadsgedeelte afhankelijk is. In een eerste paragraaf wordt het Quirragua gebied beschreven.
Vervolgens worden – met het oog op overzichtelijke resultaten - de boeren uit dit gebied in
twee algemene groepen ingedeeld, waarbij er dieper wordt ingegaan op het grondgebruik en
de boerenlogica. Daarna wordt de visie van de boeren op de waterproblematiek gegeven en
ten slotte worden de verschillende alternatieven behandeld, die de boeren zelf suggereerden
om tot een effectieve bescherming van het natuurgebied te komen.
3.1.1 Quirragua
De Sierra Quirragua of het berggebied van Quirragua ligt ten noorden van de stad Matiguás
en telt ongeveer 8000 hectare. Het gebied is zeer bergachtig met hoogtes die lopen van 500 tot
1.300 meter. De gemiddelde neerslag in deze zone varieert tussen 1.600 tot 2.000 mm per
jaar. De combinatie van deze factoren maakt het gebied dan ook uiterst geschikt voor
koffieteelt. (Levard, Marín López, Navarro, 2001, blz.21).
De hogere gebieden in Quirragua bevatten belangrijke stukken bos die het lokale
microklimaat regelen. De Río Cusiles, die het grootste gedeelte van de stad Matiguás voorziet
van drinkwater, ontspringt midden in het Quirraguagebergte, waar ze vervolgens samenloopt
met de Río Quirragua.
Na de ineenstorting van de koffieprijzen in 2000, kende de opkomst van de landbouwgrens
ook hier een enorme uitbreidingssnelheid. Naar schatting 40% van het bos werd de laatste 20
jaar gekapt, vooral voor het aanleggen van weiden (INIFOM, 13 september 2004). De meeste
boeren zien immers enkel in extensieve veeteelt een aantrekkelijk alternatief voor de
koffieteelt. Vandaag kenmerkt het gebied, met ruim 80 boeren, zich dan ook door extensieve
77
veeteelt en in mindere mate nog door koffieteelt. De veeteelt is in de hogere gebieden
voornamelijk bedoeld voor vleesproductie. (Levard, Marín López, Navarro, 2001, blz.21). De
regio is immers te geïsoleerd van het wegennet om melkproducten te commercialiseren.
Hoewel Quirragua tot een van de 76 beschermde natuurgebieden in Nicaragua behoort, valt
hier in praktijk weinig van te merken. Door het ontbreken van een organisatie ter bescherming
van het bos, en het gebrek aan alternatieven voor de inwoners in dit gebied worden nog steeds
dagelijks illegaal bomen gekapt door de boeren. De grond moet immers zo rendabel mogelijk
gemaakt worden, en dat kan op dit ogenblik alleen via het verbouwen van gewassen of het
aanleggen van weidegrond voor extensieve veeteelt.
3.1.2 De boeren in Quirragua
De boeren die zich in de hogere stroomgebieden van Quirragua bevinden, kan men opdelen in
twee algemene types: de kleine boer en de grote boer.
3.1.2.1 De kleine boeren69
3.1.2.1.1 Grondgebruik
Deze boeren beschikken over een relatief klein stuk grond (meestal 15 tot 30 hectare),
waarvan meer dan de helft uit weide bestaat. Op deze weiden staan meestal koeien van
andere, rijkere boeren. Elke koe die de kleine boer zo verzorgt, levert hem 30 tot 60 C$ per
maand op. Gemiddeld staan op elke hectare 0,3 tot 0,7 koeien. De rest van het grondgebied
bestaat meestal uit enkele hectares maïs, bonen en fruitbomen en enkele hectares bos
(maximum de helft van het grondgebied). De opbrengsten van de oogst worden voornamelijk
gebruikt voor autoconsumptie, maar een klein deel wordt in de stad verkocht, waardoor de
boeren over een kleine som geld beschikken om basisgoederen te kopen. In de bossen wordt
ook koffie verbouwd. Koffieplanten hebben immers continu schaduw nodig, waardoor het bos
een uiterst geschikte plek is. De meeste boeren verbouwen ongeveer 1,5 tot 3,5 hectares
koffie, wat hen ongeveer 10 tot 20 balen70 per jaar oplevert.
3.1.2.1.2 Productiesysteem en economische rationaliteit
Vermits deze boeren slechts over weinig kapitaal71 beschikken, proberen ze hun inkomen te
maximaliseren door middel van een arbeidsintensief landbouwproductiesysteem dat maximaal
69 Op basis van eigen bevindingen en de beschrijvingen van Levard, Marín López en Navarro (2001, blz.33-35). 70 1 baal weegt 1 quintal, wat overeenkomt met 45,3kg. 71 Hun kapitaal bedraagt minder dan 25.000 C$ per werkend familielid. Het kapitaal bestaat meestal uit een klein perceel, enkele plantages, kippen, varkens en kleine gereedschappen.
78
gebruik probeert te maken van de beschikbare grond. De kapitaalschaarste maakt hen ook
zeer kwetsbaar voor mislukte oogsten, die veroorzaakt worden door onvoorziene externe
factoren zoals plagen en klimaatsveranderingen. Dit verklaart voor een groot deel de
afhankelijkheid van deze boeren van hun weiden: de arme boeren verhuren veelal stukken
weide aan de rijke veetelers, waarop dan koeien grazen die de arme boer moet onderhouden.
In ruil krijgt de kleine boer een kleine som geld en mag hij de melk die deze koeien
produceren (dagelijks 3 tot 4 liter per koe) bijhouden72. Het is dan ook zeer aantrekkelijk om
stukken bos te kappen om het in weidegrond te transformeren. De weiden zijn zelfs zo
aantrekkelijk, dat vaak enkele extra hectares worden bijgehuurd om hier meer vee op te
kunnen laten grazen. Ook voor het aanleggen van maïs- of boonvelden wordt vaak een deel
van het bos omgekapt. Na enkele jaren is deze grond echter niet meer voldoende vruchtbaar,
waardoor een volgend stuk ontbost wordt en de rest in weideland wordt getransformeerd.
De dalende koffieprijzen van de laatste jaren, zorgen ervoor dat steeds meer boeren het
vertrouwen in de koffieteelt verliezen. De onderhoudskost van een hectare koffie ligt ook veel
hoger dan die van een hectare weide73. De recente oprichting van een biologisch koffieproject
in Quirragua biedt misschien toch nog enige hoop (dit wordt behandeld in 3.1.3.2.2).
De meeste boeren hebben ook een groot aantal fruitbomen op hun grond staan. Deze worden
echter bijna uitsluitend voor autoconsumptie gekweekt. Het grote probleem is immers dat er
geen goede lokale fruitmarkt bestaat en er geen goede verbindingswegen naar de hoofdstad
zijn. Slechte wegen of het gebrek aan wegen zorgen ervoor dat de boeren die hoger in de
bergen leven alle competitiviteit in deze markt verliezen en hun fruitteelt moeten opgeven.
3.1.2.2 De grote boeren74
3.1.2.2.1 Grondgebruik
De grotere boeren bezitten typisch tussen de 100 en 300 hectare grond in het
Quirraguagebied. Vermits het hier allemaal veeboeren betreft, bestaat ongeveer de helft van
hun grote domeinen uit weiden, waar ongeveer 0,5 tot 1 koe per hectare op graast. De rest van
de grond bestaat hoofdzakelijk uit bos. Sommige boeren verbouwen als bijkomende activiteit
72 De veetelers in het geïsoleerde Quirraguagebied zijn immers niet geïnteresseerd in de melkproductie, maar enkel in het vetmesten van de stierkalveren. 73 1 manzana weide (= 0,699 hectare) heeft 2 personen nodig op niet-continue basis, met een totaal van 6 werkdagen per persoon. 1 manzana koffie heeft ook twee personen nodig, maar op bijna permanente basis. Tijdens de koffieoogst die drie maanden duurt (van oktober tot en met december) zijn er ongeveer 7 mensen per manzana nodig. 74 Op basis van eigen bevindingen en de beschrijvingen van Levard, Marín López en Navarro (2001, blz.39-45).
79
ook nog enkele hectares koffie in delen van hun bos. Basisgranen worden niet gecultiveerd,
tenzij kleine delen die door hun colonos worden verbouwd.
3.1.2.2.2 Productiesysteem en economische rationaliteit
Vermits deze boeren over veel kapitaal (50.000 tot 1 miljoen C$ per werkend familielid) en
grond beschikken, en veeteelt veel meer opbrengt dan de productie van eender ander gewas,
bestaat de helft van hun grond uitsluitend uit weide. Omdat de koeien zich te ver in de bergen
bevinden, is melkproductie niet aantrekkelijk. De klemtoon ligt bij deze boeren dan ook op
veeteelt voor vleesproductie. Jonge stieren zullen indien mogelijk, langer worden bijgehouden
en vetgemest, maar daarvoor is veel weiland nodig. Veel boeren beschikken dan ook over
meerdere weiden in verscheidene gebieden die op verschillende hoogtes gesitueerd zijn. De
koeien worden dan enkele keren per jaar verplaatst naargelang het seizoen en het heersende
microklimaat (transhumancia).
De andere helft van hun domein bestaat uit bos, die de boeren, naast wettelijke redenen, ook
uit belastingsmotieven laten staan. Op bebost gebied moeten immers geen grondbelastingen
betaald worden, terwijl op gecultiveerde grond een belasting van 11,45 C$ per hectare moet
betaald worden. De boeren beweren ook deze bossen te beschermen omdat ze beseffen dat
verdere ontbossing een ernstig bedreiging voor het ecosysteem vormt.
De veeboeren hebben in het algemeen de economische rationaliteit van een ondernemer (cf.
hoofdstuk 1, deel II), en zullen steeds trachten hun veestapel en bijgevolg ook hun
grondgebied uit te breiden om hogere winsten te kunnen behalen. Dit gebeurt in het algemeen
door gronden van armere boeren in problemen over te kopen.
Figuur 12: Weiden voor extensieve veeteelt
Bron: eigen materiaal
80
3.1.3 De boeren en de waterproblematiek: bereidheid tot veranderingen?
3.1.3.1 Besef van het ontbossingprobleem
Zowel de grote als de kleine boeren beseffen de negatieve invloed die ontbossing uitoefent op
het ecosysteem, en meer bijzonder op de watervoorraad. Toch weten ze ook, vooral de kleine
boeren dan, dat ze geen andere mogelijkheid hebben: een boer moet immers kunnen
overleven, wat in huidige omstandigheden slechts gaat door een rendabele grond te bezitten,
waartoe een bos op dit moment zeker niet behoort. Het is opvallend dat de grote boeren de
oorzaak van de milieudegradatie steeds toewijzen aan het verkeerd grondgebruik van de
kleine boeren, terwijl ze zelf over gigantische weiden beschikken. De boeren staan wel open
voor alternatieve landbouwtechnieken, maar wensen hiervoor wel een of andere vorm van
compensatie of steun.
De boeren betalen grondbelastingen aan de gemeente, maar krijgen hiervoor niets in de plaats.
Er wordt geen cent geïnvesteerd in infrastructuur of enige andere vorm van steun voor de
boeren. De boeren voelen zich dan ook dubbel bedrogen: ze krijgen noch van de gemeente,
noch van de wateronderneming AMAT, enige financiële of andere compensatie ter
bescherming van de grond in het stroomgebied.
3.1.3.2 Alternatieven voor ontbossing volgens de boeren
De ondervraagde boeren zijn allemaal bereid tot deelname aan herbebossingprojecten, zolang
ze maar voldoende steun hiervoor ontvangen.
3.1.3.2.1 Lokale overheidssteun of steun via andere organisaties
Dergelijke steun kan volgens de boeren verschillende vormen aannemen:
Monetaire steun
Uiteraard zouden de boeren graag een monetaire steun ontvangen voor de bescherming van
het waterstroomgebied. De bereidheid tot herbebossingprojecten verschilt echter erg tussen de
grote en de kleine boeren. Grote boeren, die over veel kapitaal beschikken en in hun eigen
ogen meestal al genoeg bos laten staan, lijken niet echt bereid te zijn om wijzigingen aan hun
grondgebruik aan te brengen. In het algemeen willen ze dan ook hoge monetaire compensaties
voor het herbebossen van stukken grond. Bij het berekenen van dergelijk bedrag, moet
rekening gehouden worden met de opportuniteitskosten, die logischerwijze veel hoger zijn
dan bij kleine boeren. Kleine boeren zijn in het algemeen ontvankelijker voor
81
herbebossingsprogramma’s. Zij beschikken immers over bijna geen kapitaal en gebruiken hun
weiden meestal om de koeien van derden te hoeden. Het bedrag dat ze zouden ontvangen voor
herbebossing moet dan ook ondermeer rekening houden met de opbrengst die de boeren
bekomen door de weiden te verhuren. Het bedrag dat ze willen ontvangen varieert echter te
sterk tussen de verschillende boeren om hier een exact getal op te kunnen plakken. Om toch
een idee te krijgen van een eventuele monetaire compensatie, kan men berekenen hoeveel
inkomsten een manzana per jaar opbrengt voor een bepaald type boer. In Matiguás schommelt
de gemiddelde opbrengst per manzana voor een kleine boer rond de 30$, terwijl dit voor de
extensieve veeboeren rond de 50 tot 80$ schommelt. (Marín López, Pauwels, 2001, blz.114-
121). Uiteraard is dit niet de enige referentie: er moet verder rekening gehouden worden met
de precieze grondverandering, de benodigde onderhoudskosten, arbeid die bij herbebossing
voor andere doeleinden kan aangewend worden, etc.
Technische steun
Technische steun is zeer belangrijk. Via nieuwe inzichten en technologieën in
landbouwmethodes, kan men ervoor zorgen dat de cultivering van sommige gewassen
rendabeler wordt. Dit zorgt ervoor dat minder grond nodig is voor de productie van eenzelfde
hoeveelheid. Ook het gebruik van pastos mejorados (“verbeterde weiden”) is een
aantrekkelijk alternatief. In dat geval kunnen er bijvoorbeeld 4 tot 5 koeien op een stuk grond
gezet worden, waarbij er vroeger slechts 1 op werd gezet.
Infrastructurele steun
Op dit moment betalen de boeren uit Quirragua belastingen en ontvangen ze niets in de plaats.
Uiteraard vragen de boeren in ruil voor een minimumbescherming van het natuurgebied ook
niet-monetaire steun, zoals betere of nieuwe wegen75, herstellingen van hangbruggen over
bepaalde rivieren, de oprichting van een school, betere watervoorzieningen, etc.
3.1.3.2.2 Steun bij eigen initiatieven
Ook werden door de boeren zelf al verschillende initiatieven opgezet:
75 Met de huidige toestand van de wegen kan het fruit en de melk enkel via ezels of paarden tot in Matiguás vervoerd worden. Nieuwe wegen kunnen er onder andere voor zorgen dat deze producten sneller in Matiguás geraken (via auto), en van daaruit naar grotere steden worden vervoerd, waar een grotere vraag is naar deze producten (vooral avocado’s, appelsienen en passievruchten). Ook kan er bij het bestaan van goede wegen, die de melkproductie interessanter maken, tot intensivering van de veeteelt overgegaan worden.
82
Koffieassociatie
26 boeren uit het Quirraguagebied hebben recent samen een biologische koffieassociatie
(ASOCAFEMAT) opgericht. De koffieplanten worden sinds enkele seizoenen niet meer met
chemische producten behandeld, maar worden puur biologisch gekweekt, wat ervoor zorgt dat
de koffie in een hogere kwaliteitsklasse terechtkomt en dus tegen een hogere prijs verkocht
kan worden76. Vermits koffie in het bos wordt gekweekt, onder de schaduw van de bomen,
zou dit een goed alternatief zijn om de bossen rendabel te maken en ontbossing op die manier
voor een deel tegen te gaan. De grote beperking is evenwel dat er nog geen afnemer is
gevonden die hun koffie als biologisch erkent en een markt kan garanderen.
Fauna en flora organisatie
De boeren in het Quirraguagebied hebben in maart 2004 samen de Fundación Serranía de
Quirragua of de “Stichting voor het Bergland Quirragua” opgericht. Deze organisatie, waarin
bijna alle boeren uit het gebied participeren, wil via verschillende programma’s trachten de
natuur te beschermen in combinatie met voldoende steun aan de boeren. De organisatie hoopt
zo ecotoerismeprojecten77 op te kunnen starten of op technische steun voor alternatieve
landbouw.
3.2 De watermaatschappij AMAT
In hoofdstuk 2 van deel I werd reeds het institutionele en legale kader geschetst waarbinnen
de watersector in Nicaragua handelt. We zagen dat INAA het regelgevend orgaan is, terwijl
ENACAL de publieke onderneming is die instaat voor de drinkwaterdienstverlening, met
verschillende autonome subondernemingen in enkele departementen.
3.2.1 AMAT: Institutionele achtergrond
De waterservice in de stad Matiguás situeert zich op departementaal niveau: de onderneming
staat onder gedelegeerd beheer van het departement Matagalpa. AMAT staat voor Empresa
Aguadora de Matagalpa (“Wateronderneming van Matagalpa”). De publieke onderneming
staat in voor de watervoorziening van de stedelijke gebieden in dit departement en telt in
76 Volgens de boeren zou de prijs kunnen stijgen van 300 C$ per baal (45,3 kg) tot 800 C$, of zelfs tot 1.500 C$. Zonder chemicaliën brengt een hectare koffie ongeveer 20 tot 30 balen op. Met chemicaliën is dat ongeveer 80 tot 100. De productiekost van chemische koffie is echter zeer duur: het onderhoud van 1 hectare kost ongeveer 7.000 C$, terwijl dit bij biologische koffie enkel arbeidskracht is, of ongeveer 1.400 C$ per hectare. 77 Een dergelijk project zou er voor zorgen dat alle boeren meer betrokken worden bij het beschermen van het bos. Het is dan immers in hun eigen belang om de natuur zo aantrekkelijk mogelijk te houden om potentiële toeristen aan te trekken. Ecotoerismeprojecten vereisen echter een goede infrastructuur (toegangswegen, accommodatie, elektriciteit, water, etc.) die in het gebied op dit moment zeker niet aanwezig is.
83
totaal ongeveer 21.000 klanten (INAA, 12 oktober 2004). Hoewel AMAT uit ENACAL
voortkomt, handelt het voor een groot deel onafhankelijk van deze laatste onderneming: het
beschikt over een eigen bestuur, organisatie, coördinatie en budget. De bestuursraad is
samengesteld uit vertegenwoordigers van elk van de 33 streken uit Matagalpa, één
vertegenwoordiger van ENACAL, en verschillende burgemeesters. De onderneming opereert
onafhankelijk van het gemeentehuis van Matiguás, enkel op een indirecte manier is er een
band tussen beide: via de bestuursraad, waarin de huidige burgemeester vertegenwoordigd is.
3.2.2 Distributiesysteem in het stadsgedeelte
Zoals eerder reeds uitgelegd, stroomt het water vanuit de decompressietank in de bergen via
een pijpleiding tot in de opslagtanks, die zich op het hoogste punt in het stadsgedeelte
situeren. Volgens de hoofdverantwoordelijke van AMAT wordt elke dag ongeveer 11 tot 13
uur gepompt78, wat overeenkomt met ongeveer 31.000 m³ water per maand. Vanaf de
opslagtanks werkt het systeem volledig via druk, dus zonder pompen.
Het distributienetwerk van AMAT in Matiguás bestaat uit twee delen. Er zijn twee
hoofdleidingen, die elk 50% van de dekking voor zich nemen. Indien er dus een herstelling in
een stadsgedeelte uitgevoerd moet worden, zit de helft van de stad tijdelijk zonder water.
3.2.3 Budget
Het geld waarover AMAT beschikt, komt enkel van de consumenten die het water verbruiken.
Alle inkomsten in het hele departement worden op één rekening gezet en op departementaal
niveau beheerd. Het geld dient voor reparaties, uitbreidingen en onderhoud. Nieuwe,
grootschalige projecten worden echter meestal met buitenlandse donaties gefinancierd.
De elektriciteitskosten vertegenwoordigen het grootste deel van de totale kosten van het
watersysteem in Matiguás. De totale energiekost in een maand loopt op tot ongeveer 20.000
tot 22.000 C$79. Het bedrijf opereert op dit moment met verlies, mede door het
gemoderniseerde systeem dat heel wat onderhoudskosten impliceert. Een ander reden is dat
een groot deel van de consumenten hun rekening niet (op tijd) betalen.
78 Meestal van 6 tot 17-18 uur. In augustus 2004 werd slechts 25 dagen gepompt, in totaal 304 uur. De overige dagen kon er niet gepompt worden wegens te hevige regenval, waardoor de filters slecht functioneren. 79 Dit bedrag is gebaseerd op de gegevens van de maand augustus 2004. Er werd in die maand in totaal 304 uur gepompt, wat overeenkwam met een verbruik van 11.187 kW.
84
3.2.4 Consumenten
Een familie in Matiguás, met ongeveer 5 inwoners, consumeert per dag gemiddeld 0,477m³,
of zo’n 477 liter. Op maandbasis is dat ongeveer 14,3 m³. In Matiguás zijn er van de 2.600
huizen, 1.452 of dus 55% aangesloten op het waterdistributienetwerk van AMAT. Van deze
aangesloten families, is ongeveer 2/3 te arm om de waterrekening zonder problemen te
betalen. Indien een consument zijn rekening niet betaalt, krijgt deze – zoals voorgeschreven
door INAA (art.35 tot en met 38 van het Reglamento de Servicios al Usuario) - een
verwittiging. Indien de consument dan nog steeds niet betaalt, heeft AMAT het recht de
leiding af te sluiten. Elke maand worden er in de stad Matiguás ongeveer 100 tot 150
verwittigingen uitgeschreven. Tot een effectieve afsluiting van de leiding is het tot nu toe nog
nooit gekomen.
3.2.5 Tarieven
Water is een levensnoodzakelijk, primair goed. Het kent dan ook een prijsinelastische vraag:
de procentuele verandering van de gevraagde hoeveelheid zal typisch kleiner zijn dan de
procentuele verandering van de prijs. In 2001 bedroeg de prijselasticiteit van water
aangeboden door ENACAL in Nicaragua +0,14 (Avendaño, 2004, blz.13). De positieve
elasticiteit toont aan dat water een levensnoodzakelijk goed is: een stijging van de prijs doet
het consumptievolume niet significant afnemen.
De watertarieven die AMAT toepast, moeten eerst door het INAA goedgekeurd worden.
AMAT kan dus niet zomaar welke prijs aan haar consumenten vragen. Vroeger werkte
AMAT met een vaste prijs per maand, maar sinds de moderniseringen van 2004, wordt er met
meters gewerkt: de consument betaalt nu volgens geconsumeerde hoeveelheid. De tarieven
zien er als volgt uit (tabel 6):
Tabel 6: Watertarieven van AMAT
Consumptie Tarief 0 tot en met 10 m³ Vast bedrag: 45,80 C$, onafhankelijk van de
geconsumeerde hoeveelheid 10 tot en met 20 m³ 4,58 C$/m³ 21 tot en met 30 m³ 5,26 C$/m³ 31 tot en met 50 m³ 5,57 C$/m³
51 m³ tot en met 100 m³ 12,33 C$/m³ Meer dan 100m³ 13,61 C$/m³
Bron: eigen uitwerking op basis van gegevens van AMAT
85
Zoals men in volgende grafiek kan zien (figuur 13), wordt dus een progressieve tarifering met
een vaste maandelijkse kost toegepast: hoe meer men verbruikt, hoe duurder de extra kubieke
meter kost80.
Figuur 13: Watertarieven van AMAT
Tarieven AMAT
0
100
200
300
400
500
600
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70
geconsumeerd (m³)
te b
etal
en (
C$)
Bron: eigen uitwerking op basis van gegevens van AMAT
De totale kost om een huis aan te sluiten op het netwerk bedraagt ongeveer 100 US$ (hier zit
onder andere de kost van een meter in, die ongeveer 30 US$ bedraagt). Deze kost werd
volledig gefinancierd met het geld van het voorbije moderniseringsproject. Families die zich
na het project echter willen aansluiten, moeten dit bedrag wel zelf betalen. Wegens een tekort
aan meters, betalen 110 van de 1.452 aangesloten huizen een vast bedrag van 50 C$ per
maand. Er wordt geen aparte prijspolitiek toegepast naargelang tot welke socio-economische
klasse een consument behoort: iedereen betaalt evenveel voor een kubieke meter.
3.2.6 Voornaamste problemen
De grootste problemen die een invloed uitoefenen op de slechte watervoorziening volgens
AMAT zijn de volgende:
- Slecht filtersysteem dat ervoor zorgt dat bij regenval niet gepompt kan worden.
- Hoge elektriciteitskosten en laattijdige betalingen van de consumenten, wat de
financiering van het systeem ondermijnt.
3.2.7 Houding ten opzichte van de boeren in het Quirraguagebied
AMAT acht het niet tot een van haar verantwoordelijkheden om de boeren in de bergen te
compenseren. Deze verantwoordelijkheid ligt volgens de watermaatschappij volledig bij het
80 Bijvoorbeeld: een familie die 35m³ consumeert, moet (20m³ x 4,58) + (10m³ x 5,26) + (5m³ x 5,57) = 172,05 C$ betalen.
86
gemeentehuis. Er zijn dan ook geen initiatieven van de wateronderneming om de boeren enige
vorm van steun te geven voor de eventuele bescherming van de natuurlijke rijkdommen.
3.3 De inwoners van de stad Matiguás
In de stad Matiguás, waar ongeveer 10.000 tot 14.000 mensen wonen, zijn er 2.060 huizen,
waarvan 1.950 aansluiting en 110 geen aansluiting hebben op een of ander waternet. Naast het
systeem van AMAT, dat het grootste gedeelte van de stad dekt (ongeveer 55%), zijn er twee
wijken die – uit noodzaak - hun eigen systeem hebben ontwikkeld. In dit deel zullen we
enerzijds de consumenten van AMAT uitgebreid bespreken, en anderzijds kort ingaan op één
van de wijken die een eigen systeem heeft ontwikkeld.
3.3.1 Consumenten van AMAT
Zoals reeds eerder vermeld, zijn er 1.452 huizen aangesloten op het netwerk van AMAT, wat
overeenkomt met ongeveer 8.950 mensen. In principe heeft elke wijk een
vertegenwoordigend comité dat toeziet op de goede werking van het watersysteem. Deze
comités zouden in theorie maandelijks gezamenlijk met de watermaatschappij moeten
vergaderen over alle mogelijke problemen die de consumenten van elke wijk ondervinden. In
praktijk vergaderen de comités echter nooit, zodat de consumenten niet gehoord worden.
In wat volgt worden de voornaamste klachten en problemen geschetst waarmee de
consumenten hebben te kampen:
3.3.1.1 Problemen
3.3.1.1.1 Beschikbaarheid van water
a) variabiliteit per wijk
Een algemeen kenmerk van het huidige watersysteem is dat er in geen enkele wijk 24 uur per
dag water uit de kraan stroomt. In de hoger gelegen wijken, zoals de wijk 24 de junio (zie
figuur 2 in bijlage 7), is er slechts enkele uren per dag water beschikbaar. Lager gelegen
wijken, zoals het centrum van de stad, beschikken over meer uren water. De oorzaak van deze
variabiliteit per wijk is dat het water uit de opslagtanks via zwaartekracht en druk door de
buizen stroomt. Dit zorgt ervoor dat in de piekuren (van 6 tot 8 uur en van 12 tot 14 uur) enkel
de mensen in lager gelegen wijken over water beschikken, vermits er dan onvoldoende druk
in de leidingen aanwezig is om het water tot in de hoger gelegen wijken te krijgen.
87
b) variabiliteit door weersomstandigheden
Als het op de plaats waar het water uit de rivier wordt genomen regent, beschikt men in de
stad niet over water. De oorzaak is het filtersysteem, dat bij hevige regenval niet meer
optimaal functioneert: te veel onzuiverheden, zoals modder en zand, dringen dan de
waterputten binnen. Om te vermijden dat deze onzuiverheden de kraan uitstromen, wordt de
pomp en dus het volledige systeem stilgelegd. Dit heeft er al verschillende keren voor gezorgd
dat er soms 3 tot 5 dagen geen water beschikbaar was (gemiddeld is er per maand 1 tot 3
dagen totaal geen water). Het probleem zou volgens AMAT opgelost kunnen worden via de
installatie van andere filtertypes, waarvoor op dit moment echter geen geld beschikbaar is.
c) variabiliteit door te hoge elektriciteitskosten of elektriciteitspanne
Zoals reeds eerder vermeld werd, maakt de elektriciteitskost het grootste deel uit van de totale
systeemkosten. Volgens een aantal mensen zet AMAT per maand een bepaald bedrag opzij
om de elektriciteitskosten te dekken. Wanneer dit bedrag overschreden dreigt te worden, stopt
men gewoon met pompen, onder het voorwendsel dat ergens een defect in het systeem zit.
In het algemeen beschouwen de consumenten de onzekere waterbeschikbaarheid als het
grootste probleem.
3.3.1.1.2 Kwaliteit van het water
De kwaliteit van het water is niet optimaal. Het water is drinkbaar, maar de consumenten
weten dat de kwaliteit beter zou kunnen zijn. Er is geen sprake van ernstige ziektes, maar
symptomen als buikloop komen regelmatig voor, vooral bij kinderen. Een oorzaak van de
suboptimale kwaliteit is dat het water te veel stroomafwaarts afgenomen wordt. Alvorens het
afnamepunt te bereiken, loopt de Río Cusiles immers nog door het gebied van verschillende
gemeenschappen. Kleren worden in de rivier gewassen en dierenuitwerpselen, chemicaliën en
andere waterverontreinigende stoffen komen in de rivier terecht. Een slecht afmeetsysteem bij
de desinfectering van het water, zorgt verder voor te hoge chloorconcentraties in het water.
3.3.1.1.3 Kost voor de consument
a) kost van de dienst
We zagen reeds dat ongeveer 2/3 van de op AMAT aangesloten families niet genoeg geld
heeft om de waterrekening zonder problemen te betalen. Een groot deel van de consumenten
vindt de prijs die ze betalen voor het water echter niet te duur, maar ze beseffen dat de prijs
goedkoper zou kunnen zijn als een alternatief systeem zou worden toegepast, namelijk een
88
systeem dat puur via zwaartekracht zou werken. Hierbij zouden er immers geen
elektriciteitskosten zijn, die bij het huidige systeem de grootste kost opslorpen.
Een andere bevinding is dat de huidige tarifering niet op een eerlijke manier gebeurt: mensen
die 0 tot 10m³ water consumeren per maand betalen allemaal 45,80 C$. Vermits in sommige
wijken slechts enkele uren per dag water beschikbaar is, en op sommige dagen zelfs geen
druppel, betalen vele families meer, dan voor hetgeen ze werkelijk hebben geconsumeerd.
b) probleem meetsysteem
Een probleem dat door verschillende mensen werd aangekaard, is het feit dat men sinds de
invoering van de watermeters, vaak niet alleen voor water, maar ook voor lucht betaalt.
Vermits het systeem werd ontworpen met de bedoeling dat de leidingen steeds vol water
zouden zitten, werden goedkopere meters - ontworpen voor continu volle leidingen –
geïnstalleerd (figuur 14), terwijl in praktijk de leidingen niet continu vol water zitten81. De
consument betaalt dus telkens hij de kraan opendraait, onafhankelijk of er dan water of lucht
uit de kraan vloeit. Artikel 9 van het Reglamento de Servicios al Usuario zegt dat de
dienstverlenende onderneming de meter moet vervangen als deze niet efficiënt functioneert,
maar AMAT ontkent dat de meters lucht zouden aanrekenen.
Figuur 14: Watermeter van AMAT
Bron: eigen materiaal
3.3.1.2 Verantwoordelijkheid en betalingsbereidheid
De verantwoordelijkheid voor een goedfunctionerende waterdistributie ligt volgens de
consumenten vooral bij de wateronderneming zelf en bij het gemeentehuis. Deze moeten er
ook voor zorgen dat armere families toegang hebben tot water, zonder dat deze te hoge kosten
oplopen.
81 Er bestaan twee soorten meters die watermaatschappijen kunnen gebruiken. Een goedkopere meter die puur op druk werkt, wordt gebruikt wanneer de leidingen continu vol water zitten. Het gevolg is dat wanneer er geen water in de leiding zit, en de kraan opengedraaid wordt, de meter begint te tellen en dus de uitstromende lucht aanrekent. Een duurdere meter die enkel meet wanneer er effectief water door de leiding stroomt, wordt gebruikt bij leidingen die niet continu vol water zitten.
89
Hoewel de consumenten bijna allemaal vinden dat ze op dit moment te veel betalen voor het
water, en ontevreden zijn over het minimumvolume dat ze moeten betalen, waren alle
ondervraagde consumenten bereid om meer te betalen, indien de aangeboden waterdienst
beter zou worden. Dit wil zeggen dat zowel de kwaliteit van het water als de beschikbaarheid
ervan op elk moment gegarandeerd zou moeten worden. Een grondigere studie zou moeten
uitwijzen hoeveel deze betalingsbereidheid precies bedraagt. Een goede vergelijking kan
gemaakt worden met San Dioniso, een arme gemeente die op 80 km ten zuidwesten van
Matiguás ligt. Een onderzoek van CIAT (Centro Internacional de Agricultura Tropical)
bracht via een contingent valuation methode aan het licht dat de meeste huishoudens bereid
waren om 4 tot 11 C$ extra per maand te betalen voor een betere waterservice. In het
algemeen wordt aangenomen dat huishoudens een betalingsbereidheid voor water hebben die
varieert tussen 0,5% tot 10% van het huishoudinkomen82.
De meeste mensen waren er echter van overtuigd dat met een alternatief systeem, dat puur op
zwaartekracht zou functioneren, de prijzen op langere termijn enkel zouden verlagen en de
kwaliteit en kwantiteit van het geleverde water zouden verbeteren. Alle ondervraagde
consumenten waren ook voorstander van het voorstel dat de boeren in de bergen, die dus
invloed hebben op de waterkwaliteit en –kwantiteit, een vergoeding zouden moeten
ontvangen voor de bescherming van het milieu en het water.
3.3.2 Andere watersystemen in Matiguás: voorbeelden van een alternatief systeem?
Zoals reeds eerder werd gezegd, dekt AMAT niet de gehele stad Matiguás. Twee wijken in de
stad, namelijk de wijken Rufino López en Jorge Luis Cuaresma (zie figuur 2 in bijlage 7),
hebben een eigen watersysteem, dat volledig verschilt van dat van AMAT. Tabel 7, op de
volgende bladzijde, geeft een schematisch overzicht van de belangrijkste verschillen (een
uitgebreide beschrijving vindt men terug in bijlage 8).
Vermits het water toestroomt via zwaartekracht en afgenomen wordt van 2 waterbronnen, is
het systeem zeer goedkoop in onderhoud en operatie en bezit het water bovendien een hoge
zuiverheidgraad. De vaste kosten van 10 C$ per maand verschillen van het tariferingsysteem
van AMAT, maar beletten niet dat er toch veel betalingsproblemen zijn. De grootste
beperking van het systeem is dan ook het gebrek aan legitimiteit, waardoor het plaatselijk
82 Tegenwoordig beseft men echter dat de vraag naar water veel complexer is, en van zeer veel factoren afhangt, zoals de waargenomen gezondheids- en economische voordelen van een goede watervoorziening, de beschikbaarheid en kost van andere waterbronnen, etc. (DFID, 2001).
90
watercomité (dat volledig onafhankelijk is van het gemeentehuis) niet veel kan ondernemen
bij niet-betaling.
Tabel 7: Belangrijkste karakteristieken van de watersystemen in Matiguás
AMAT Rufino López Fysiek systeem Water stroomt toe via elektrische
pomp; afgenomen van rivier Water stroomt toe via zwaartekracht; afgenomen van waterbronnen
Dekking 1.452 families 156 families (van de 171) Beheer AMAT (departement Matagalpa) Plaatselijk watercomité (volledig
onafhankelijk van andere entiteiten) Kosten beheer Vooral elektriciteitskosten Enkel beperkte onderhoudskosten Geldinning Via tarifering Vast: 10 C$/maand + aansluitingskost Voornaamste problemen
Hoge elektriciteitskosten; niet-betaling door gebruikers; slechte waterbevoorrading (kwaliteit en kwantiteit)
Niet-betaling door gebruikers; Autoriteitsproblemen (legitimiteit)
Voordelen Legitimiteit Goedkoop en betrouwbaar (via zwaartekracht); zuiver water
Bron: eigen uitwerking
3.4 Het gemeentebestuur
3.4.1 Algemene gegevens
De gemeente Matiguás kent, net zoals de overige 12 gemeentes van Matagalpa, een
gemeentehuis met aan het hoofd een burgemeester, gekozen voor vier jaar, geassisteerd door
een vice-burgemeester en tien gemeenteraadsleden. Zij vormen de hoogste autoriteit van de
lokale regering en het lokale bestuur. Verder beschikt het gemeentehuis van Matiguás over 35
personeelsleden die zowel activiteiten op gemeentelijk als op stadsniveau uitvoeren. De
welvaart van het volk en de ontwikkeling van de gemeente zijn de streefdoelen van een
gemeentehuis. Hiervoor werkt het ook samen met sociale, politieke en economische
organisaties, die de belangen van verschillende groepen trachten te verdedigen. Ook zijn er
samenwerkingsverbanden met buitenlandse organisaties, zoals CARE (Cooperative for
American Relief Everywhere), of een stadsbroederschap met de Duitse stad Saarlouis.
In 2001 bedroeg het beschikbare budget in Matiguás 3.285.225 C$ (Municipio de Matiguás,
2004), dit om een idee te geven van de bedragen waarover Matiguás beschikt.
3.4.2 Het gemeentebestuur en de natuurbescherming
3.4.2.1 Controle op beschermde gebieden
Er zijn verschillende nationaal beschermde gebieden in de gemeente Matiguás. In het
gemeentehuis is de afdeling milieuadministratie verantwoordelijk voor de controle en de
91
coördinatie met het centraal niveau. De afdeling werkt nauw samen met zogenaamde
streekcomités (Comité Comarcal: elke gemeenschap heeft zo een comité), die mee instaan
voor de bosbescherming in elk van de 27 streken die Matiguás telt. De streekcomités houden
zich onder andere bezig met de controle op het kappen van bomen voor niet-commerciële
doeleinden. Wanneer iemand een boom wil kappen, moet die persoon eerst een aanvraag
indienen bij het comité, waarin alle details over de boom vermeld staan (boomsoort, afstand
tot rivier, etc). Het comité moet dan beslissen of de persoon in kwestie de toelating krijgt om
de boom te kappen.
Ondanks deze regelgeving wordt toch veel hout illegaal gekapt. De streekcomités, waarvan
het personeel enkel uit vrijwilligers bestaat, zijn op dit moment immers de enige instanties die
enige controle uitoefenen. Ze kunnen echter niet permanent toezicht houden en beschikken
over te weinig personeel om grote gebieden, zoals Quirragua, te kunnen overzien. De enige
manier om deze gebieden te controleren en te beschermen is via de inzet van officiële
boswachters, waarvoor de gemeente op dit moment echter geen geld ter beschikking heeft. In
heel het departement Matagalpa beschikt enkel Río Blanco over boswachters. Verder blijkt uit
gesprekken met de lokale bevolking dat er vaak sprake is van corruptie. Bomen die in
principe op een beschermd gebied staan, kunnen dikwijls - na betaling van een klein bedrag -
toch worden omgekapt. Wegens een groot tekort aan geld op gemeenteniveau, zullen
gemeentelijke overheden immers sneller bereid zijn om illegale sommen geld te ontvangen.
Het grote probleem is dat nog steeds een te grote institutionele polarisatie bestaat tussen
bescherming en winning. Weinig gemeentes zijn echt betrokken bij de bescherming van hun
grondgebied. Meestal wordt de bescherming enkel bevorderd door NGO’s of milieuprojecten.
De gemeentes zijn dikwijls enkel geïnteresseerd als er geld mee te verdienen valt,
bijvoorbeeld via boetes (Larson, 2002, blz.22-23). Er wordt dus enkel naar
kortetermijnvoordelen gekeken, en niet op langere termijn nagedacht..
3.4.2.2 Rol van de gemeente in de ontbossingproblematiek
De gemeente is zich bewust van de gevaren die de uitbreidende landbouwgrens met zich
meebrengt. Het gemeentehuis heeft echter veel te weinig geld ter beschikking om een
effectieve bescherming van het bos te kunnen garanderen. Enkel externe projecten van
NGO’s, die steun aan de boeren bieden, zouden volgens de gemeente het probleem kunnen
oplossen. De boeren ontvangen op dit ogenblik dan ook geen enkele vorm van steun van de
gemeente voor het beschermen van stukken bos op hun grondgebied. De enige
92
verwaarloosbare stimulans die boeren op dit ogenblik hebben, zijn de belastingsvoordelen die
gepaard gaan met bosbezit.
3.4.3 Het gemeentebestuur en de watervoorziening
Het gemeentebestuur is zich bewust van de problemen die zich bij het huidige watersysteem
van AMAT voordoen. Klachten van de bevolking over de slechte kwaliteit, gebrekkige
beschikbaarheid en uitsluiting van bepaalde wijken en families lopen geregeld het
gemeentehuis binnen.
Zoals eerder reeds vermeld, is AMAT een publieke onderneming, die op departementaal
niveau opereert. Het gemeentehuis en de wateronderneming zijn twee onafhankelijke
entiteiten. De gemeente heeft dus geen rechtstreekse inspraak in de onderneming. De
wateronderneming is wel verplicht inkomensbelastingen en infrastructuurbelastingen aan de
gemeente te betalen. Schematisch ziet de geldstroom er als volgt uit (figuur 15):
Figuur 15: Geldstroom in huidig watersysteem
Bron: eigen uitwerking
De gemeente heeft nog geen initiatief genomen om zelf een waterproject op te starten. Dit
kost immers veel geld, dat de gemeente niet voorhanden heeft. Dergelijk project kan volgens
het gemeentehuis enkel gerealiseerd worden als er buitenlandse financiële steun komt, wat op
dit moment onwaarschijnlijk is, vermits de recente modernisering van het huidige systeem net
achter de rug is en hoge investeringen vereiste.
93
HOOFDSTUK 4: OPLOSSINGSPISTES VOOR DE PROBLEMATIEK IN MATIGUÁS In dit hoofdstuk zullen we een model ontwikkelen dat een oplossing moet bieden voor de
besproken problematiek, rekeninghoudende met de belangen van alle partijen. We baseren
ons hierbij onder andere op de voor- en nadelen die we bij de besproken watersystemen
tegenkwamen en op de problemen waarmee de boeren en de stadsinwoners op dit moment te
kampen hebben. De realiseerbaarheid van het ontwikkelde model vereist echter bijkomende
studies. Zo zal men bijvoorbeeld moeten onderzoeken welk deel van de bevolking in
Matiguás bereid is om meer te betalen, welk deel de mogelijkheid hiertoe (niet) heeft, etc.
Ook zou een grondigere studie moeten gebeuren naar de exacte steun die de boeren in het
Quirraguagebied nodig hebben, om zo de bescherming van de fauna en flora en dus het water
op lange termijn te kunnen garanderen. Tenslotte zouden ook de kosten voor de uitvoering
van zulk project geanalyseerd moeten worden.
4.1 Theoretisch model
We maken een onderscheid tussen de sociale, legale en institutionele aspecten en de
effectieve verwezenlijking van het fysieke systeem (technologische aspecten). We mogen
echter niet uit het oog verliezen dat deze verschillende sferen volledig gerelateerd zijn.
4.1.1 Technologische aspecten
Het fysieke systeem moet ervoor zorgen dat er óf continu water aanwezig is, óf toch minstens
dat de watervoorziening regelmatig en betrouwbaar is, met zo weinig mogelijk onvoorziene
tussentijden waarin totaal geen water beschikbaar is, in elk deel van de stad. Dit moet
gecombineerd worden met een zo laag mogelijke operatie- en onderhoudskost, en een zo
hoog mogelijke waterkwaliteit.
Tabel 8, op de volgende bladzijde, geeft – op basis van bovenstaande formulering - beknopt
weer met welke belangrijke technologische aspecten men rekening moet houden bij het
ontwerp van een alternatief waterbevoorradingssysteem.
94
Tabel 8: Belangrijke technologische aspecten bij de realisatie van een alternatief watersysteem in Matiguás 1) Continuïteit en betrouwbaarheid van het systeem voor iedereen Hoe groot is de bevolking die met water moet bevoorraad worden? En in de toekomst? Heeft het systeem uitbreidingsmogelijkheden? Gebeuren de metingen op een betrouwbare manier? Filtersysteem dat onafhankelijk is van weersomstandigheden
Het huidige filtersysteem zorgt ervoor dat geen water beschikbaar is bij regenval. De implementatie van een uigebreide filtergalerij of een ander type filter kan dit probleem oplossen.
Plaatsen van extra opslagtanks of aanleggen van extra hoofdbuizen
Het huidige stadsnetwerk zorgt ervoor dat de leidingen te weinig druk bevatten om alle wijken gelijktijdig van water te voorzien. Via de aanleg van extra hoofdbuizen of de constructie van extra opslagtanks, kan men ervoor zorgen dat hoger- en lagergelegen wijken min of meer dezelfde beschikbaarheid over water hebben.
Plaatsen van betrouwbare watermeters
Uiteraard moeten meters gebruikt worden die het effectief gebruik van water aanrekenen, en geen kosten aanrekenen bij de doorstroom van lucht.
2) Lage operatie- en onderhoudskost Wat zijn de hoogste kosten van het systeem op korte en op lange termijn? Werkt het systeem steeds? Is er hoge technologische kennis vereist om het systeem te laten functioneren? Overschakelen op zwaartekrachtsysteem
Bij het huidig systeem van AMAT is de elektriciteit die benodigd is om het water naar de decompressietank te pompen de grootste operatiekost. Een systeem dat geen elektriciteit verbruikt is betrouwbaarder en goedkoper. Pompen vragen bovendien een uitgebreid onderhoud, waardoor op lange termijn een zwaartekrachtsysteem zeer interessant is.
3) Kwaliteit van het water Zijn de afnamebronnen goed beschermbaar? Wat voor landbouwpraktijken worden toegepast? Welke mensen/dieren oefenen invloed uit op de waterkwaliteit? Waar wordt het water afgenomen? Water verder stroomopwaarts afnemen
De Río Cusiles doorkruist verschillende gemeenschappen vóór het afnamepunt. De kwaliteit kan enkel verbeteren door het water dichter bij de bron af te nemen, of door een alternatieve rivier te zoeken.
Bron: eigen uitwerking
De grootste beperking bij het huidige watersysteem is de hoge elektriciteitskost, die ervoor
zorgt dat AMAT in Matiguás de kosten van het systeem niet kan dekken. Een
zwaartekrachtsysteem lijkt dan ook een zeer aantrekkelijk alternatief. Verschillende mensen
(waaronder enkele ingenieurs) beweerden dat het inderdaad mogelijk was om het water hoger
in de bergen af te nemen, waardoor bovendien ook de waterkwaliteit zou verbeteren. Verder
zou het plaatsten van extra opslagtanks in het stadsgedeelte er voor kunnen zorgen dat de
variabiliteit per wijk sterk afneemt.
4.1.2 Sociale, legale en institutionele aspecten
Een verbetering van de technische aspecten volstaat uiteraard niet om een duurzaam
watersysteem te garanderen. In deze paragraaf zullen we de verschillende sociale, legale en
institutionele vereisten analyseren, waarbij vooral gefocust wordt op de verantwoordelijkheid
en de eventuele betalings- en compensatiemechanismen.
95
4.1.2.1 Verantwoordelijkheid over de waterbevoorrading
Een zeer belangrijke vraag die zich stelt bij het beheer van een watersysteem, is wie er
verantwoordelijk is voor het beheer en de vlotte werking van het systeem. Op dit moment ligt
deze verantwoordelijkheid volledig bij AMAT - die op departementaal niveau opereert -
zonder dat de gemeente enige significante inspraak heeft in de gevoerde politiek van dit
overheidsbedrijf. Zonder twijfel moet de verantwoordelijkheid van een sociale dienst echter
bij een instantie liggen die dicht bij het volk staat. Er moet immers rekening gehouden worden
met alle mogelijke belangen, zowel met die van de bevolking in de stad als met die van de
boeren in de bergen, en dit op een continue wijze. De meest voor de hand liggende manier om
deze taken te volbrengen, is het toevertrouwen van de administratie en de goede werking van
het systeem aan een gedecentraliseerde entiteit, zoals het gemeentehuis of een lokale
gemeenschapsorganisatie. Het eigendomsrecht van de publieke wateronderneming aan de
gemeente of bevolking zelf geven, door middel van het toekennen van een juridische
persoonlijkheid aan het watersysteem, is – naast een wettelijke83 - ook een belangrijke
psychologische vereiste om het volk meer te betrekken bij het project en ze tot investeringen
in het systeem aan te sporen.
4.1.2.1.1 Gemeente
We zagen reeds dat de gemeente volgens de Ley de los Municipios over de bevoegdheid
beschikt om eigen sociale diensten aan te bieden. De watervoorziening kan dus in principe
door de gemeente Matiguás zelf gebeuren. Een van de grote theoretische voordelen hierbij is
dat de gemeente over de autoriteit beschikt om alle wetten en regels na te doen leven en
beslissingen kan nemen over de uitgave van de belastingsinkomsten en het gemeentebudget.
Op die manier bezit de gemeente over de mogelijkheid om sociale ongelijkheden ietwat te
balanceren en haar eigen politiek in functie van alle belangengroepen te voeren84.
We zagen echter ook dat de gemeente Matiguás nu al over te weinig geldmiddelen beschikt,
waardoor investeringen in infrastructuur zeer onwaarschijnlijk zijn. Het personeel beschikt
bovendien over te weinig expertise om dergelijke projecten eenzijdig op te starten.
Samenwerking met andere overheidsinstellingen of privé-bedrijven lijkt dan ook een
83 De Nicaraguaanse wet laat de transfer van het eigendomsrecht van de fysieke infrastructuur van het watersysteem naar de gemeenschap zelf enkel toe wanneer die gemeenschap een juridische persoonlijkheid heeft. (Lockwood, 18 december 2002). 84 De naburige gemeente Río Blanco doet dit effectief: het heeft een gemeentelijke wateronderneming met een systeem dat gebaseerd is op zwaartekracht.
96
noodzaak. Bepaalde infrastructuurwerken kunnen uitbesteed worden aan privé-bedrijven,
maar het beheer van de dienst blijft beter in overheids- of gemeenschapshanden85. Privé-
bedrijven zijn vaak innovatief en efficiënt in hun operaties, maar handelen steeds uit
winstoogmerk, zonder daarbij rekening te houden met een duurzaam beheer van de
natuurlijke rijkdommen of de welvaart van de samenleving86. Indien de beslissingen louter
genomen worden in functie van een beperkt aantal begunstigden, wat in ontwikkelingslanden
met zwakke regulatieve systemen vaak het geval is, kunnen zowel het milieu als de armen
verwaarloosd worden (Alexander, 2002). Het is belangrijk om de discussie over privé- en
overheidsbedrijven echter niet te radicaliseren: veel problemen hebben niets te maken met het
feit of de dienstverlening privaat of publiek gebeurt: mensen zonder waterconnectie kunnen
bijvoorbeeld evenveel moeilijkheden ondervinden om publieke als privé-bedrijven te
overtuigen een connectie naar hun huis te leggen. (UN, 2004a). Privé-bedrijven kunnen
sommige complementaire taken overnemen (zoals de installatie van watertanks en de boring
van waterputten), zolang het beheer van de dienst maar door een collectiviteit gebeurt.
4.1.2.1.2 Bestuursraad
Een van de belangrijkste beperkingen is echter dat de gemeente op dit moment zelf te
eenzijdig focust op de belangen van (bepaalde groepen van) de stadsbevolking, zonder
rekening te houden met de rurale bevolking, die ten slotte 70% van Matiguás
vertegenwoordigt. De oprichting van een bestuursraad, waarin vertegenwoordigers van alle
belangengroepen zitten, is misschien een goede oplossing. De bestuursraad zou dan over een
sociaal fonds beschikken, waarin alle inkomsten van het watersysteem terechtkomen87,
eventueel aangevuld met geld van de gemeente of andere financieringsentiteiten. Met dit geld
kunnen dan alle uitgaven en investeringen in het watersysteem gebeuren, inclusief eventuele
compensaties voor de boeren.
85 De voorgestelde Ley de Agua gaat echter nog een stap verder: door deze wet zou ook de exploitatie van de waterdienstlevering door privé-bedrijven kunnen gebeuren. Dit lijkt een stap in de richting van volledige privatisering van de watersector (cf. 2.2.1, deel I). 86 In Centraal Amerika bestaat niet enkel de tendens om de overheidsbudgetten te verlagen, maar ook om bepaalde diensten naar de private sector te verschuiven. Het hoofdargument is daarbij dat diegene die gebruik maakt van de dienst ervoor betaalt (“el usuario paga”). Dit argument is echter zwak: de gebruiker kan immers betalen, zonder dat daarom noodzakelijk de dienst geprivatiseerd moet worden. Rogers (1987, geciteerd door Ramakrishna, 1997, blz.60) signaleert dat privatisering in het beheer van natuurlijke rijkdommen niet werkt indien aan volgende voorwaarden wordt voldaan: 1) armoede overheerst; 2) de doelbevolking is zeer verspreid; en 3) er is weinig productie- en commercialiseringinfrastructuur. Aan deze voorwaarden wordt in Matiguás inderdaad voldaan. 87 Volgens artikel 62 van de Ley de los Municipios moet op geld dat door een gemeenschapsonderneming met sociale doeleinden verdiend wordt, en terug geïnvesteerd wordt in sociale projecten of doeleinden, geen belastingen betaald worden.
97
Een mogelijke bestuursraad zou dan bestaan uit vertegenwoordigers van:
- de bevolking in het stadsgedeelte;
- de boeren in de bergen;
- het gemeentehuis (de burgemeester en de gemeenteraadsleden);
- de verantwoordelijken voor de werking, het onderhoud en herstellingen (ook
technische expertise door specialisten van ENACAL);
- een verantwoordelijke op centraal niveau.
4.1.2.2 Belangen van de bevolking – prijspolitiek en compensatiemechanismen
Om de belangen van de hele stadsbevolking, zonder uitsluiting van bepaalde wijken of
inkomensklassen, te garanderen kan men watercomités oprichten in de verschillende wijken88,
die maandelijks bijeenkomen om mogelijke problemen aan te kaarten. Om ook te garanderen
dat de boeren aangespoord worden om bepaalde delen van hun grond te beschermen en een
adequaat grondgebruik toepassen, moet een deel van het geld dat in het sociaal fonds
terechtkomt, uitgetrokken worden voor compensaties aan deze boeren. Het is echter moeilijk
om een politiek uit te werken, waarbij enerzijds in de stad geen mensen worden uitgesloten
van het basisrecht op water, en waarbij anderzijds de dekking van de kosten voor een goede
werking van het globale waterbevoorradingssysteem (en dus ook een goed milieubeheer)
worden gegarandeerd89. In wat volgt focussen we ons op de prijspolitiek en de
compensatiemechanismen die hierbij eventueel gevolgd kunnen worden.
4.1.2.2.1 Prijspolitiek: tarifering en subsidies
“There are various mechanisms for financing water infrastructure; many have the effect of
stretching payments over the long lifetime of the assets. However, ultimately it is users or
taxpayers (domestic or foreign), present or future, who foot the bill. There is no “magic
bullet” to solve the financing problem.” (UN, 2004c).
De bepaling van de tarieven is een zeer belangrijke materie. De tarieven bepalen immers voor
een groot deel hoeveel geld er in het eerder genoemde sociaal fonds terechtkomt. Een goede
tarifering houdt rekening met alle kosten van het systeem en tracht nog een additionele som
88 Dit is nu ook het geval, maar zoals we al zagen in paragraaf 3.3.1, functioneert dit systeem op dit ogenblik slecht of zelfs niet. 89 Kostendekking is zeer belangrijk bij waterbedrijven: veel systemen in Centraal Amerika opereren met verliezen, die gefinancierd worden met overheidssubsidies. Het resultaat is een graduele verslechtering van de dienstkwaliteit, waardoor arme families nog moeilijker toegang krijgen tot de dienst. (Ordoñez, Serrano, Walker, 1999, blz.12).
98
over te houden voor onvoorziene reparaties, verdere investeringen en eventuele compensaties
voor de boeren.
Een kost per geconsumeerde hoeveelheid lijkt de beste oplossing. Zo wordt de gebruiker
immers verplicht om rationeel met water om te gaan. De meeste watertariferingen in Centraal
Amerika rekenen echter ook een minimumvolume aan dat betaald moet worden, ook al wordt
dit volume niet geconsumeerd door de consument. Typisch schommelt dit tussen de 15m³ en
30m³. (ESA Consultores, 2005, blz.42-43). De aanrekening van een minimumvolume stoot op
veel protest bij de consumenten, vooral indien het systeem zo vaak stilligt, zodat het volume
dat overeenkomt met de minimumbetaling, zelden kan geconsumeerd worden. Bovendien
gaat dergelijke minimumaanrekening in tegen de rationele omgang met water.
Verder is de tarifering progressief, in de zin dat meer betaald wordt per additioneel volume,
zoals uitgelegd in paragraaf 3.2.5. Weinig landen hebben echter een tariferingsysteem dat
onderscheid maakt tussen inkomensverschillen. In plaats daarvan worden de tarieven meestal
gebaseerd op het geconsumeerde volume, die in theorie gekruiste subsidies (de rijken staan in
voor een groter deel van de kost ten voordele van de armen) moeten teweegbrengen. Dit
systeem werkt echter enkel als de rijken meer consumeren dan de armen, wat in werkelijkheid
dikwijls niet zo is90. De consumptie van water, een levensnoodzakelijk goed, varieert immers
zeer weinig tussen inkomensgroepen. Progressieve tarifering, gebaseerd op het volume,
stimuleert dus geen ongelijkheidvermindering. (ESA Consultores, 2005, blz.44; Yepes, 2003,
blz.10).
Bij subsidiëring van de openbare wateronderneming in haar geheel blijkt dat de middenklasse
vaak bevoordeeld wordt in plaats van de armen, waar de subsidies ten slotte voor bedoeld
zijn. Dit zorgt ervoor dat in de meeste watersystemen de arme mensen, ondanks de
subsidiëring van de overheidsondernemingen, uit het systeem uitgesloten blijven. Bepaalde
(armere) wijken worden meestal niet gedekt door het waternetwerk. Vaak wordt daarop
gezegd dat dit ligt aan de inefficiëntie van deze overheidsbedrijven. De oplossing wordt dan
gezocht in de verhoging van de tarieven (om de kosten te dekken en om het net te kunnen
uitbreiden via investeringen) en het contracteren van privé-ondernemingen die de efficiëntie,
de kwaliteit en de service kunnen verhogen. (ESA Consultores, 2005, blz.43). Uit cijfers van
90 Een studie van 10 systemen in Midden-Amerika en Venezuela toonde aan dat 60% van de rijkste bevolking de impliciete subsidie ontvangt (ESA Consultores, 2005, blz.43-44).
99
de Wereldbank blijkt dat in Latijns Amerika privatisering van waterinfrastructuur in het
algemeen een negatieve invloed heeft op de arme bevolking, waarbij grote sociale groepen
uitgesloten blijven uit de drinkwatervoorziening (UN, 2004b, blz.11).
Uit verschillende studies blijkt dat arme mensen meestal wel bereid zijn om meer te betalen
voor drinkwater. De beste manier om ongelijkheid in een samenleving te bestrijden, is dan
ook niet zozeer de volledige subsidie van publieke diensten voor de armen, maar de
uitbreiding van de diensten, zodat iedereen toegang heeft tot de dienst91. (Yepes, 2003,
blz.10-11). De lokale overheid kan zich dan bezighouden met gefocuste subsidies naar de
armen toe92, wat echter weer grote transactiekosten impliceert. Ook kan bijvoorbeeld een
politiek toegepast worden, waarbij de eerste kubieke meters voor de armen gratis zijn, waarna
ze voor de additionele kubieke meters de gewone prijs betalen. Men moet er echter wel voor
zorgen dat het gemiddelde tarief alle variabele en financiële kosten dekt, waardoor de
wateronderneming eventueel kan uitbreiden of compensaties voor de boeren kan genereren
(Yepes, 2003, blz.14).
In het geval van Matiguás kan misschien gepleit worden voor een gelijkaardig systeem dat in
1990 ingevoerd werd in Tegucigalpa, Honduras, waarin de gebruikers van de waterdienst
betalen voor het maandelijks gebruik, en daar bovenop voor de benodigde constructiewerken
(en eventuele compensaties voor de boeren). Dit geld wordt dan in een roterend sociaal fonds
geplaatst, dat aangewend wordt voor de constructie van waterconnecties in marginale
stadswijken. (ESA Consultores, 2005, blz.39).
4.1.2.2.2 Compensatiemechanismen: Betaling voor Milieudiensten?
Zoals reeds eerder werd aangehaald, moet er ook een mechanisme bedacht worden waardoor
de boeren enige vorm van stimulans krijgen om te investeren in “milieuvriendelijke”,
duurzame landbouwtechnieken. Er zijn verschillende mogelijkheden, waarbij in het
91 De opportuniteitskosten die gepaard gaan met het dagelijks zoeken en dragen van water zijn immers groot voor mensen zonder wateraansluiting, ook al is het water gratis (Yepes, 2003, blz.10). Een recente studie van 17 steden in Centraal Amerika toonde aan dat families met een waterconnectie gemiddeld 29,3m³ per maand consumeren, waarvoor ze 14,6$KKP (Koopkracht Pariteit) betalen, terwijl families zonder wateraansluiting gemiddeld 5,5m³ per maand consumeren, waarvoor ze 20,8$KKP per maand betalen. (ESA Consultores, 2005, blz.57-58). Men moet echter wel een duidelijk onderscheid maken tussen de betalingsbereidheid en de betalingscapaciteit. 92 Bij de bepaling van de doelgroepen wordt dan gewerkt met socio-economische karakteristieken, zoals staat van het huis of economische activiteit van de gebruiker, of subsidies die toegespitst worden op bepaalde wijken. (Yepes, 2003, blz.4).
100
theoretisch deel vooral de voor- en nadelen van een BVM-systeem werden geanalyseerd. Bij
de evaluatie van het mechanisme (cf. 3.4, deel III) kwamen we reeds tot de vaststelling dat
dergelijk BVM-systeem verschillende nadelen kent, die de voordelen ervan vaak moeilijk
kunnen overtreffen. Zo is er het probleem van de enorme transactiekosten, die voortvloeien
uit de organisatorische en operatieve vereisten (zie ook 3.4.4, blz.66) voor een uitgebreide
bespreking). In Matiguás zouden de kosten die voortvloeien uit de verschillende benodigde
onderzoeken, de opvolging van de vele individuele contracten en de controle van de exacte
grondveranderingen die door de boeren worden gerealiseerd, hoogstwaarschijnlijk leiden tot
enorme kosten, waardoor een BVM-systeem bijzonder oninteressant wordt. Dit zou zelfs tot
een compleet absurde situatie kunnen leiden, waarbij de betalingen van de stadsinwoners niet
eens zouden volstaan om de organisatorische en institutionele kosten van het BVM-systeem te
dekken, waardoor het systeem, paradoxaal genoeg, niet zou resulteren in duurzame
landbouwmethodes en betere milieudiensten, maar juist tot grotere frustraties en conflicten.
De betalingen van de consumenten zouden in dat geval immers niet doorstromen tot bij de
boeren, de actoren waar het tenslotte allemaal om draait en die uiteindelijk gemotiveerd
moeten worden om hun grondgebruik aan te passen.
Verder wordt de creatie van een markt voor milieudiensten bemoeilijkt door het feit dat er te
weinig wetenschappelijke zekerheden bestaan omtrent de relatie tussen grondgebruik en water
(cf.1.2.2.2, deel I, blz.7). En waar deze zekerheden wél bestaan, verschillen ze bovendien van
plaats tot plaats. Bijkomend onderzoek is dus vereist, wat de transactiekosten weer verder
doet stijgen. Heeft een exacte berekening van de benodigde compensaties dan uiteindelijk nog
wel zin?
Een andere delicate kwestie is de vraag of de stadsinwoners wel effectief bereid zijn om de
boeren te compenseren voor een beter landgebruik. Hoewel een groot deel van de
consumenten inderdaad bereid is om meer te betalen voor de waterdienst, wil dit immers niet
zeggen dat ze zomaar zullen aanvaarden dat hun geld wordt besteed aan compensaties voor de
boeren. Immers, op dit moment ligt de prioriteit van de waterconsumenten in Matiguás bij een
verbetering van het huidige fysieke systeem: investeringen moeten volgens hen gebeuren in
verbeteringen van de infrastructuur, waardoor een zekere en regelmatige watervoorziening
kan worden gegarandeerd. De link die zou bestaan tussen landbouwvoorziening is voor hen
dan ook van veel minder belang op dit moment. De implementering van een BVM-systeem
zou dus waarschijnlijk op grote weerstand botsen: compensaties aan de boeren, verandert
101
immers niets aan de waterbevoorrading op stadsniveau, indien niet eerst grondige
aanpassingen aan het fysiek systeem gebeuren.
Het gevaar bestaat dat een BVM-systeem een doel op zich wordt - een “sine qua non” -
waarbij de vraag “Op welke manier kan men hier de boeren stimuleren tot de toepassing van
duurzame landbouwmethodes?” ondergeschikt wordt aan de vraag “Hoe kan men hier op de
beste manier een BVM-systeem implementeren?”. In het geval van Matiguás blijkt de tweede
vraag zelfs totaal overbodig. Indien men de boeren enige vorm van erkenning zou geven, door
middel van “compensaties” zoals het aanleggen van (betere) wegen (wat de toegang tot de
markt vergemakkelijkt en intensivering van de veeteelt kan stimuleren), de bouw van een
school of technische assistentie, kan men hoogstwaarschijnlijk rekenen op grotere
samenwerking tussen stads- en berggedeelte. Vooral technische assistentie, waarbij duurzame
landbouwtechnieken worden aangeleerd, kunnen eventueel leiden tot win-win situaties,
waarbij verbeterde landbouwtechnieken zowel voor milieubescherming als voor hogere
opbrengsten voor de boeren zorgen.
De eerder besproken bestuursraad (blz. 96 e.v.), die over een sociaal fonds beschikt, kan deze
verantwoordelijkheid misschien op zich nemen. Het sociaal fonds zou dan gefinancierd
kunnen worden via een kleine marge op de huidige tarifering van het watergebruik. Dit geld
kan dan worden aangewend voor investeringen in infrastructuur, betere landbouwtechnieken
(die initieel misschien een relatief hoog budget vereisen) of steun aan andere sociale
boerenprojecten, zoals de opgerichte koffieassociatie (ASOCAFEMAT) of de Fundación
Serranía de Quirragua. De transactiekost zal op deze manier veel lager liggen dan bij een
formeel BVM-systeem. Immers, de compensaties worden dan aan de boerencollectiviteit in
haar geheel gegeven, wat individuele contracten en complexe compensatieberekeningen
overbodig maakt, maar uiteraard wel de mogelijkheid geeft tot free-riding. De sociale
controle van de boeren onderling mag echter niet onderschat worden, wat het gevaar op free-
riding kleiner maakt dan algemeen wordt aangenomen. Ook de betaling van een symbolisch
bedrag, waarvan de exacte hoeveelheid van minder belang is, kan ervoor zorgen dat de boeren
zich erkend voelen door de stadsbevolking.
Figuur 16, op de volgende bladzijde, geeft als samenvatting nog een globaal schema weer van
de mogelijke geldstroom die plaats zou vinden in het geval van een alternatief watersysteem,
102
waarbij het beheer van de wateronderneming op gemeentelijk niveau gebeurt (door de
gemeente of een bestuursraad). (Vergelijk met figuur 15 op blz. 92).
Figuur 16: Geldstroom in een alternatief watersysteem
Bron: eigen uitwerking
103
CONCLUSIE BETREFFENDE DE CASESTUDY
De waterproblematiek van de stad Matiguás is een goed voorbeeld van de tegengestelde
belangen die zich tussen de verschillende stakeholdergroepen kunnen voordoen bij het beheer
van stroomgebieden. Zo zullen de arme boeren en de rijke veetelers niet zonder meer hun
grondgebruik aanpassen omdat de lagergelegen stad met waterproblemen kampt. De boeren
hebben immers het terechte gevoel dat met hen ook geen enkele rekening wordt gehouden.
Noch van de gemeente, noch van de wateronderneming krijgen ze enige vorm van erkenning.
Waarom zouden zij zich dan plooien?
Ook in de stad zelf zijn er belangenconflicten. De watermaatschappij AMAT die, door de
hoge operatiekosten en de regelmatige wanbetalingen van een aantal consumenten, duidelijk
met verlies opereert, dekt slechts 55% van de stadsbevolking, waardoor een groot aantal
mensen uitgesloten blijft van de watervoorziening. De mensen die wel een connectie hebben,
vinden de dienst echter slecht en verwachten dringende verbeteringen aan het systeem. Het
gemeentehuis van zijn kant, houdt zich eerder afzijdig en heeft het gevoel niet veel in te
kunnen brengen in de huidige gang van zaken.
Om een oplossing te vinden voor dergelijk complex probleem is uiteraard een veel grondigere
studie nodig dan de exploratieve analyse die in augustus - september 2004 werd uitgevoerd.
Toch werden al enkele aanlopen tot oplossingen behandeld, die de situatie misschien
aanzienlijk kunnen verbeteren. We zagen dat een strikt BVM-systeem in het geval van
Matiguás waarschijnlijk geen geschikte oplossing is, maar dat eerder moet gezocht worden in
de richting van een community-based beheer van de watermaatschappij, waarbij alle
belangengroepen op lokaal niveau vertegenwoordigd zijn in een bestuursraad. Deze lokale
raad zou dan over een sociaal fonds beschikken, waaraan de gebruikers van de waterdienst
bijdragen, en waarmee enerzijds investeringen kunnen gebeuren in de infrastructuur van het
watersysteem (uitbreidingen en verbeteringen), en anderzijds de boeren in het
Quirraguagebied kunnen gesteund worden (aanleg van wegen, technische landbouwassistentie
en steun bij andere initiatieven, die tot win-win situaties kunnen leiden). Het is in elk geval
duidelijk dat zulke problemen niet van bovenaf kunnen opgelost worden, maar een
gecoördineerde actie vereisen van heel de gemeenschap, wat in praktijk – spijtig genoeg –
zelden wordt toegepast.
104
ALGEMENE CONCLUSIE De toenemende ontbossing in ontwikkelingslanden en de negatieve gevolgen ervan op de
andere natuurlijke rijkdommen, zijn vooral het gevolg van de oprukkende landbouwgrens. De
socio-economische rationaliteit van de boeren en de toenemende bevolkingsdruk verplicht de
boeren immers steeds verder het woud in te trekken of steeds meer bossen om te zetten in
weidegrond, waarop winstgevende koeien kunnen grazen. Vooral het bestaan van imperfecte
markten en het gebrek aan aantrekkelijke productiealternatieven dragen ertoe bij dat het
moeilijk is om de bestaande productiepatronen te veranderen. De arme - of beter gezegd
investeringsarme - boer heeft op dit moment geen enkele stimulus om duurzamere
landbouwmethodes toe te passen. De rijkere boer of veeteler, bezit veelal wel over de
middelen, maar bezit eveneens over onvoldoende motivatie om zijn winstgevend
productiepatroon aan te passen.
Het relatief nieuwe concept van “Betalingen voor Milieudiensten” wordt door verschillende
auteurs bestempeld als dé ultieme oplossing van mogelijke conflicten tussen verschillende
belangengroepen, waarbij het duurzame beheer van bepaalde gebieden via de implementering
van “milieuvriendelijke” landbouwmethodes het hoofddoel vormt. Het concept vertrekt vanuit
het principe dat de gebruikers van bepaalde milieudiensten (zoals water), de aanbieders
hiervoor moeten vergoeden. Op landbouwniveau kan men spreken van “de internalisering
van de landbouwexternaliteiten”, waarmee men bedoelt dat het genereren van positieve
bijproducten of -diensten door de toepassing van bepaalde landbouwmethodes,
gecompenseerd moet worden door de maatschappij, die hier voordeel uit haalt. Op die manier
worden de boeren gestimuleerd tot verdere landbouwverbeteringen, en wordt tegelijkertijd
gezorgd voor een duurzame omgang met bepaalde milieuproducten door de gebruikers ervan.
De theoretische beschrijving lijkt inderdaad bijzonder aantrekkelijk, maar het onderzoek in
deze thesis kwam echter tot andere bevindingen.
Het uitwerken van een BVM-systeem vergt een heel aantal voorafgaande onderzoeken en
activiteiten, die uiteindelijk moeten resulteren in de implementatie van betalings- en
inningmechanismen en de aanpassing van verschillende institutionele en legale aspecten. Het
is belangrijk om daarbij een zorgvuldige afweging te maken tussen de effectiviteit en de
kostenefficiëntie van het systeem. Immers, hoe preciezer het systeem wil zijn, hoe hoger de
transactiekosten zullen oplopen. Maar het is net deze afweging die een van de grote
105
knelpunten vormt van een BVM-systeem. Indien men een “officieel” betalingssysteem wil
invoeren, zijn zeer gedetailleerde contracten en controles immers onontbeerlijk, waardoor de
transactiekosten hoe dan ook hoog zullen oplopen. Een onvoldoende specificatie leidt immers
gemakkelijk tot misbruik en oneerlijke, niet-proportionele vergoedingen, met mogelijke
conflicten tot gevolg.
Verder zijn er tot nog toe veel te weinig resultaten over de precieze impact van BVM-
systemen op de armere bevolkingslagen in de samenleving. Het gevaar is reëel dat arme
boeren door hun beperkte onderhandelingskracht ongunstige contracten aangaan of volledig
uitgesloten blijven uit een BVM-project, wat dan weer kan resulteren in verdere
marginalisering en een verbreding van de sociale kloof tussen arm en rijk. Ook de armere
stadsinwoners, die verplicht worden tot additionele betalingen voor een bepaalde dienst,
kunnen de grote slachtoffers worden van BVM. Het risico dat markten sociale ongelijkheden
versterken, moet dus zeer gedetailleerd onderzocht worden.
Maar de belangrijkste tekortkomingen van een BVM-systeem zijn zonder twijfel de zwakke
basisveronderstellingen waarop het hele principe gefundeerd wordt. Een van de basisprincipes
is het bestaan van een duidelijk oorzakelijk verband tussen bepaalde natuurverschijnselen.
Een markt voor milieudiensten kan immers enkel ontstaan als de mensen de perceptie hebben
dat het beheer van de natuurlijke rijkdommen tot kwalitatief betere milieudiensten leidt. In
praktijk blijken deze verbanden echter zeer onduidelijk te zijn en zijn ze meestal gebaseerd op
veronderstellingen. Zo zorgen bomen misschien wel voor een betere waterkwaliteit, maar de
impact op de waterhoeveelheid blijkt nog steeds zeer vaag en variabel te zijn. Men kan dan
ook moeilijk verwachten dat de gebruikers extra zullen betalen voor iets dat hen mogelijk
geen enkel extra nut verschaft.
Een andere basisveronderstelling is dat de boeren die de positieve externaliteiten leveren,
hiervoor moeten vergoed worden door de gebruikers van deze goederen en diensten. Maar is
dat wel noodzakelijk? Moeten er steeds financiële vergoedingen betaald worden om boeren te
stimuleren tot de toepassing van bepaalde technieken? Neen, de grote uitdaging is de
zoektocht naar duurzame landbouwtechnieken die zowel tot positieve externaliteiten leiden,
als tot hogere opbrengsten voor de boeren. Hiervoor is een brede samenwerking tussen alle
sociale actoren van een gemeenschap noodzakelijk, bijvoorbeeld via community-based en
participatief management van (stroom)gebieden. Het onderzoek in Matiguás kwam tot
106
gelijkaardige conclusies: de erkenning van de boeren door het stadsgedeelte via collectieve
compensaties, zoals investeringen in infrastructuur of technische landbouwsteun, kunnen
leiden tot duurzame landbouwmethodes die uiteindelijk leiden tot een hogere
landbouwproductiviteit. Zo kan de aanleg van een bereidbare weg, een actie die collectief kan
ondernomen worden, melkproductie of fruitteelt interessanter maken, wat vervolgens kan
resulteren in intensivering van de veeteelt of het bijplanten van fruitbomen.
Complexe mechanismen zijn compleet overbodig als men slaagt in de échte uitdaging, de
perpetuum mobile van duurzame ontwikkeling: de zoektocht naar de “internalisering van de
compensatie”.
i
BIBLIOGRAFIE
GERAADPLEEGDE LITERAIRE BRONNEN:
Aburto, E., e.a., 2002, Pagos por Servicios Ambientales: Conceptos, Principios y su Realización a Nivel Municipal, Managua, PASOLAC (Programa para la Agricultura Sostenible en Laderas de América Central) - Corredor Biológico Mesoamericano. Agostini, P., e.a., 2004, Paying for Biodiversity Conservation Services in Agricultural Landscapes, Environmental Economics Series: Environment Department Paper Nr.96, Washington D.C., Wereldbank. Agudelo, C., Rivera, B., Tapasco, J., 2003, Designing Policies to Reduce Rural Poverty and Environmental Degradation in a Hillside Zone of the Colombian Andes, World Development, Vol.31, Nr.11, blz.1921-1931. Albán, M., e.a., 2003, The Impacts of Payments for Watershed Services in Ecuador: Emerging Lessons from Pimampiro and Cuenca, Londen, IIED (International Institute for Environment and Development). Alexander, N., 2002, Who Governs Water Resources in Developing Countries? A Critique of the World Bank’s Approach to Water Resources Management, Takoma Park, CNES (Citizens’ Network on Essential Services). Andersen, O.T., 2003, Estudio Sectorial Forestal de las Regiones Autonomás Atlántico Norte y Atlántico Sur de Nicaragua, Managua (Nicaragua), MARENA. Arnold, M., Byron, N., 1997, What Futures for the People of the Tropical Forests?, Working Paper Nr.19, Bogor, CIFOR (Centre for International Forestry Research). Avendaño, N., 2004, Nicaragua: The Process of Water Privatization, Managua, EDISA. Aylward, B., e.a., 2003, Assessing the Effectiveness of Payment Arrangements for Watershed Ecosystem Services (PWES), Regionaal forum van de FAO América Latina (9-12 juni 2003), Arequipa, FAO. Baltodano, M.E., Johnson, N.L., 2004, The Economics of Community Watershed Management: Some Evidence from Nicaragua, Ecological Economics, Vol.49, Nr.1, blz.57-71. Barbier, E.B., 2004, Agricultural Expansion, Resource Booms and Growth in Latin America: Implications for Long-run Economic Development, World Development, Vol.32, Nr.1, blz.137-157. Barthelemy, D., Nieddu, M., 2004, Multifunctionality as a Concept of Duality in Economics: an Institutionalist Approach, Contributing Paper 90th EAAE Seminar Multifunctional Agriculture, Policies and Markets, Rennes (28-29 oktober 2004), On-line beschikbaar op: http://merlin.lusignan.inra.fr:8080/eaae/website/pdf/71_Barthelemy
ii
Bastiaensen, J., 1991, Peasants and Economic Development: A Case-study on Nicaragua, Antwerpen, UFSIA. Bastiaensen, J., 1996, Ontbossing en ontwikkeling: een voorbeeld uit Nicaragua, Streven, Jaargang 63, Nr.1, blz.55-65. Bastiaensen, J., 2004, Micro-Institutional Theories of Development, Syllabus IOB, Antwerpen. Bezanson, K., Sagasti, F., 2001, Financing and Providing Global Public Goods: Expectations and Prospects, Stockholm, IDS (Institute of Development Studies). Bravo, A., 1997, Derecho Local en Nicaragua, Managua (Nicaragua), AMUNIC (Asociación de Municipios de Nicaragua) – DSE. Brüschweiler, S., Höggel, U., Kläy, A., 2004, Forests and Water: Managing Interrelations, Development and Environment Reports Nr.19, Bern, Geographica Bernensia - CDE (Centre for Development and Environment). Burton, J., 2003, Integrated Water Resources Management on a Basin Level: A Training Manual, Canada, UNESCO. CEPAL, 2005, Anuario estadístico de América Latina y el Caribe, Santiago, UNO-CEPAL. Cordoba, B., e.a., 2001, Identification of Development Indicators in Tropical Mountainous Regions and Some Implications for Natural Resource Policy Designs: an Integrated Community Case Study, Ecological Economics, Vol.36, Nr.1, blz.45-60. Costa, M., e.a., 1999, Financial Mechanisms for Sustainable Forestry, Report for the UNDP/SEED Program, IFF. Costanza, R., Farber, S.C., Wilson, M.A., 2002, Economic and Ecological Concepts for Valuing Ecosystem Services, Ecological Economics, Vol.41, Nr.3, blz.375-392. De Janvry, A., Fafchamps, M., Sadoulet, E., 1991, Peasant Household Behaviour with Missing Markets: Some Paradoxes Explained, The Economic Journal, Vol.101, Nr.409, blz.1400-1417. De Vries, B., oktober 2000, Multifunctional Agriculture in the International Context: a Review, The Land Stewardship Project, On-line beschikbaar op: http://www.landstewardshipproject.org/mba/MFAReview.pdf Delvaux, e.a., 2003, The Environmental Supply of Farm Households: A Flexible Willingness to Accept Model, Environmental and Resource Economics, Vol.25, Nr.2, blz.171-189. DFID (Department For International Development), 2001, Addressing the Water Crisis: Healthier and More Productive Lives for Poor People, DFID.
iii
Díaz-Bonilla, E., Tin, J., 2004, From ISI to ISA: Developing Countries and Multifunctionality in Industry and Agriculture, Plenary Paper 90th EAAE Seminar Multifunctional Agriculture, Policies and Markets, Rennes (28-29 oktober 2004), On-line beschikbaar op: http://merlin.lusignan.inra.fr:8080/eaae/website/pdf/122_Diaz-Bonilla Dimas, L., Kandel, S., Rosa, H., 2003, Compensation for Environmental Services and Rural Communities: Lessons from the Americas and Key Issues for Strengthening Community Strategies, San Salvador, PRISMA (Programa Salvadoreño de Investigación sobre Desarrollo y Medio Ambiente). Dudley, N., Stolton, S., 2003, Running Pure: the Importance of Forest Protected Areas to Drinking Water, s.l., World Bank-WWF. Ellis, F., 1988, Peasant Economics: Farm Households and Agrarian Development, Cambridge, Cambridge University Press. ESA Consultores, 2005, Los Servicios de Agua Potable y Saneamiento para los Pobres en Centro América, México, República Dominicana y Haití, Tegucigalpa, Banco Interamericano de Desarrollo. Escobar, G., Reardon, T., Swinton, S.M., 2003, Poverty and Environment in Latin America: Concepts, Evidence and Policy Implications, World Development, Vol.31, Nr.11, blz.1865-1872. FAO, 2000, Information System on Water and Agriculture: Nicaragua, On-line beschikbaar op: http://www.fao.org/ag/agl/aglw/aquastat/countries/nicaragua/indexesp.stm FAO, 2003, Situación Forestal en la Región de América Latina y el Caribe 2002, Santiago, Oficina Regional de la FAO para America Latina y el Caribe. Faris, R., 1999, Deforestation and Land Use on the Evolving Frontier: An Empirical Assessment, Central America Project Series: Development Discussion Paper Nr.678, Harvard, Harvard Institute for International Development. Faurès, J.M., 2003, Relaciones Tierra-Agua en Cuencas Hidrográficas: Implicaciones para Sistemas de Pago por Servicios Ambientales, Regionaal forum van de FAO América Latina (9-12 juni 2003), Arequipa, FAO. Ferroukhi, L., 2003, Municipal Forest Management in Latin America, Bogor, CIFOR (Center for International Forestry Research) – IDRC (International Development Research Centre). Fields, D., Gregory, R., McDaniels, T., 2001, Decision Aiding, Not Dispute Resolution: Creating Insights through Structured Environmental Decisions, Journal of Policy Analysis and Management, Vol.20, Nr.3, blz.415-432. Gómez Martínez, L.E., 2005, Analisis del Dictamen de Comisión Sobre Ley General de Aguas Nacionales, Jinotega, Alianza por la No Privatización del Agua.
iv
Gutman, P., 2003, From Goodwill to Payments for Environmental Services. A Survey of Financing Options for Sustainable Natural Resource Management in Developing Countries, Washington D.C., WWF. Howarth, R.B., Wilson, M.A., 2002, Discourse-Based Valuation of Ecosystem Services: Establishing Fair Outcomes through Group Deliberation, Ecological Economics, Vol.41, Nr.3, blz.431-443. IIED, 1997, Valuing the Hidden Harvest: Methodological Approaches for Local-Level Economic Analysis of Wild Resources, Sustainable Agriculture Programme Research Series Vol.3, Nr.4, Londen, IIED (International Institute for the Environment and Development). INAA (Instituto Nicaraguënse de Acueductos y Alcantarillados), 12 oktober 2004, ¿Quienes somos?, on-line beschikbaar op: http://www.inaa.gob.ni/ INEC (Instituto Nacional de Estadisticas y Censos), 25 april 2005a, Poblacion total por area de residencia y sexo, segun departamento, On-line beschikbaar op: http://www.inec.gob.ni/estadisticas/proyeccion2004.htm INEC (Instituto Nacional de Estadisticas y Censos), 25 april 2005b, Superficie de los principales lagos y lagunas, segun departamento, On-line beschikbaar op: http://www.inec.gob.ni/estadisticas/economico/superflagos.pdf Joshi, M., 1998, Innovative Financing for Sustainable Forest Management, New York, UNDP - PROFOR. Joshi, M., 1999, Financing Sustainable Forestry: Issues Under International Deliberation, New York, UNDP - PROFOR. Kerr, J.M., Sanghi, N.K., 1992, Geciteerd in: Perez, C., Tschinkel, H., 2003, Improving Watershed Management in Developing Countries: a framework for Prioritising Sites and Practices, Network Paper Nr.129, Londen, ODI (Overseas Development Institute) Agricultural Research & Extension Network. Kola, J., Yrjölä, T., 2004, Society’s Demand for Multifunctional Agriculture, Contributing Paper 90th EAAE Seminar Multifunctional Agriculture, Policies and Markets, Rennes (28-29 oktober 2004), On-line beschikbaar op: http://merlin.lusignan.inra.fr:8080/eaae/website/pdf/31_Kola Landell-Mills, N., Porras, I.T., 2002, Silver Bullet or Fools’ Gold? A Global Review of Markets for Forest Environmental Services and their Impact on the Poor, Londen, IIED (International Institute for Environment and Development). Larson, A.M., 2002, Natural Resources and Decentralization in Nicaragua: Are Local Governments Up to the Job?, World Development, Vol.30, Nr.1, blz.17-31. Levard, L., Marín López, Y., Navarro, I., 2001, Municipio de Matiguás: potenciales y limitantes del desarrollo agropecuario, Cuadernos de Investigación Nr.11, Managua, Imprimatur Artes Gráficas.
v
Lockwood, H., 2002, Institutional Arrangements for Rural Communities: Municipal Promoter Program in Nicaragua, s.l., IRC (International Water and Sanitation Centre). MARENA (Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales Nicaragua), 2001a, Informe del Estado Ambiental en Nicaragua, Managua (Nicaragua), MARENA. MARENA (Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales Nicaragua), 2001b, Plan Ambiental de Nicaragua 2001-2005, Managua (Nicaragua), MARENA. MARENA (Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales Nicaragua), 2005, Areas Protegidas, On-line beschikbaar op: http://www.marena.gob.ni/areas_protegidas/intro.htm Marín López, Y., Pauwels, S., 2001, El campesino-finquero: hacia una modernización incluyente de la Región Central, Managua, Nitlapán-UCA. Mayrand, K., Paquin, M., 2004, Payments for Environmental Services: A Survey and Assessment of Current Schemes, Montreal, UIC (Unisféra International Centre). Municipio de Matiguás, 2004, Documentos de apoyo al proceso PIM 2005-2008, Matiguás, s.n. Nuppenau, E.A., 2002, Towards a Genuine Exchange Value of Nature: Interactions between Humans and Nature in a Principal-Agent-Framework, Ecological Economics, Vol.43, Nr.1, blz.33-47. INIFOM (Instituto Nicaraguënse de Fomento Municipal), 13 september 2004, Matiguás: Ficha Municipal, On-line beschikbaar op: http://www.inifom.gob.ni/docs/caracterizaciones/matiguas.pdf Ordoñez, F., Serrano, P., Walker, I., 1999, Pricing, Subsidies and the Poor: Demand for Improved Water Services in Central America, Policy Research Working Paper Series 2468, Washington D.C., Wereldbank. Pagiola, S., 2005, Can Payments for Environmental Services Help Reduce Poverty? An Exploration of the Issues and the Evidence to Date from Latin America, Washington D.C., Wereldbank. Pagiola, S., Platais, G., 2003, Pagos por Servicios Ambientales, III Congreso Latinoamericano de Manejo de Cuencas Hidrográficas (9-13 juni 2003), Arequipa (Peru), REDLACH/FAO/IRENA. Panayotou, T., 1994, Economic Instruments for Environmental Management and Sustainable Development, Environmental Economics Series Paper Nr.16, Environment and Economics Unit, Nairobi, UN Environment Programme. Perez, C., Tschinkel, H., 2003, Improving Watershed Management in Developing Countries: a framework for Prioritising Sites and Practices, Network Paper Nr.129, Londen, ODI Agricultural Research & Extension Network.
vi
Porras, I.T., 2003, Valorando los Servicos Ambientales de Protección de Cuencas: consideraciones metodológicas, III Congreso Latinoamericano de Manejo de Cuencas Hidrográficas (9-13 juni 2003), Arequipa, IIED (International Institute for Environment and Development). Prato, T., 1999, Multiple Attribute Decision Analysis for Ecosystem Management, Ecological Economics, Vol.30, Nr.2, blz.207-222. Ramakrishna, B., 1997, Estrategias de extensión para el manejo integrado de cuencas hidrográficas: conceptos y experiencias, San José, GTZ (Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit) - IICA (Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura). Ravnborg, H.M., 2003, Poverty and Environmental Degradation in the Nicaraguan Hillsides, World Development, Vol.31, Nr.11, blz.1933-1946. Reardon, T., Vosti, S.A., 1995, Links Between Rural Poverty and the Environment in Developing Countries: Asset Categories and Investment Poverty, World Development, Vol.23, Nr.9, blz.1495-1506. Rhoades, R.E., 1998, Participatory Watershed Research and Management: Where the Shadow Falls, Gatekeeper Series, Nr.81, IIED (International Institute for Environment and Development). Richards, M., 1999, “Internalising the Externalities” of Tropical Forestry: a Review of Innovative Financing and Incentive Mechanisms, European Union Tropical Forestry Paper 1, Londen, ODI (Overseas Development Institute). Romstad, E., 2004, Multifunctionality – Focus and Resource Allocation, Plenary Paper 90th EAAE Seminar Multifunctional Agriculture, Policies and Markets, Rennes (28-29 oktober 2004), On-line beschikbaar op: http://merlin.lusignan.inra.fr:8080/eaae/website/pdf/111_Romstad Rosales, R.M.P., 2003, Developing Pro-Poor Markets for Environmental Services in the Philippines, Markets for Environmental Services No 3, Londen, IIED (International Institute for Environment and Development). Scherr, S.J., 2000, A Downward Spiral? Research Evidence on the Relationship Between Poverty and Natural Resource Degradation, Food Policy, Vol.25, Nr.4, blz.479-498. Scherr, S.J., White, A., Kaimowitz, D., 2002, Making Markets Work for Forest Communities, Washington, CIFOR (Center for International Forestry Research). Schmid, E., Sinabell, F., 2004, Modelling Multifunctionality of Agriculture – Concepts, Challenges, and an Application, Contributing Paper 90th EAAE Seminar Multifunctional Agriculture, Policies and Markets, Rennes (28-29 oktober 2004), On-line beschikbaar op: http://merlin.lusignan.inra.fr:8080/eaae/website/pdf/30_Schmid
vii
SDC (Swiss Agency for Development and Cooperation), 2004, Compensation for Ecosystem Services (CES): A Catalyst for Ecosystem Conservation and Poverty Alleviation?, InfoResources Focus Nr.3/04, Zollikofen, InfoResources. UN, 1992, Report on the United Nations Conference on Environment and Development (3-14 juni 1992), Rio de Janeiro, UN General Assembly. UN, 2000, United Nations Millennium Declaration,General Assembly Resolution 55/2, 8th plenary meeting (8 september 2000), New York, UN GAOR. UN, 2004a, Dialogue on Urban Services: Making the Private Sector Work for the Urban Poor, World Urban Forum (13-17 September 2004 ), Barcelona, UN-HABITAT. UN, 2004b, Freshwater Management: Progress in Meeting the Goals, Targets and Commitments of Agenda 21, the Programme for the Further Implementation of Agenda 21, and the Johannesburg Plan of Implementation, Commission on Sustainable Development 12th Session (14-30 April 2004), New York, UN Economic and Social Council. UN, 2004c, OECD Global Forum on Sustainable Development: Financing Water and Environmental Infrastructure for All, Commission on Sustainable Development 12th Session (14-30 april 2004), Background Paper Nr.6, New York, UN Department of Economic and Social Affairs. UNAG (Unión Nacional de Agricultores y Ganaderos), 1996, Nicaragua, Land of Lakes, Volcanoes and Dried-up Rivers, Farmers’ View, Vol.4, Nr.4. Uphoff, N., 1998, Community-Based Natural Resource Management: Connecting Micro and Macro Processes, and People with their Environments, Plenary Presentation International CBNRM Workshop (10-14 mei 1998), Washington D.C., Wereldbank. Utting, P., 1991, The Social Origins and Impact of Deforestation in Central America, Discussion Paper 24, Genève, UNRISD (United Nations Research Institute for Social Development), Vermersch, D., 2004, Modelling Multifunctional Agriculture as a Demand Driven Agriculture: Joint Production vs. Joint Consumption, Contributing Paper 90th EAAE Seminar Multifunctional Agriculture, Policies and Markets, Rennes (28-29 oktober 2004), On-line beschikbaar op: http://merlin.lusignan.inra.fr:8080/eaae/website/pdf/6_Vermersch Wereldbank, april 2005, World Development Indicators Database, On-line beschikbaar op: http://devdata.worldbank.org/external/CPProfile.asp?SelectedCountry=NIC&CCODE=NIC&CNAME=Nicaragua&PTYPE=CP Wolf, E.R., 1966, Geciteerd in: Ellis, F., 1988, Peasant Economics: Farm Households and Agrarian Development, Cambridge, Cambridge University Press, blz.102. Yepes, G., 2003, Los subsidios cruzados en los servicios de agua potable y saneamiento, Washington D.C., Banco Interamericano de Desarrollo.
viii
INTERVIEWS EN GESPREKKEN:
Alvarez, J.: donderdag 26/8/2004
Bishop, J.C.: woensdag 8/9/2004
Blandón Gadea, J.: dinsdag 31/8/2004
Blandón, J.A.: woensdag 1/9/2004
Briones Montoya, J.R.: vrijdag 10/9/2004
Centeno, J.J.: woensdag 15/9/2004, donderdag 16/9/2004
Enrique Montoya, A.V.: dinsdag 7/9/2004
Flores Arauz, P.: vrijdag 17/9/2004
Franksmann, A.: vrijdag 10/9/2004
Fresca, C.: donderdag 16/9/2004
Gilbert Castro, E.L.: vrijdag 10/9/2004
Gonzalez Día, A.: dinsdag 7/9/2004
Gonzalez Lumbi, C.A.: donderdag 9/9/2004, woensdag 15/9/2004
Gutierrez Machado, M.: dinsdag 14/9/2004
Hernandez Bargas, J.M.: donderdag 9/9/2004
Laguna F.: dinsdag 14/9/2004
Lira Soalbarro, A.: dinsdag 31/8/2004
Lopez Garcia, P.: vrijdag 10/9/2004
Madriz Albizua, K.: donderdag 9/9/2004
Maradiaga, R.: vrijdag 17/9/2004
Merari Martinez, A.: vrijdag 10/9/2004
Montoya Crúz, J.: op geregelde tijdstippen
Orozco Martinez, F.: maandag 6/9/2004
Rocha Gonzalez, R.: dinsdag 14/9/2004
Tinoco, J.M.: donderdag 2/9/2004
Zeledón, J.N.: vrijdag 17/9/2004
ix
BIJLAGE 1: Community-Based Natural Resource Management (CBNRM) Wat is CBNRM?
Er zijn verschillende mogelijke actoren die de verantwoordelijkheid van een goed beheer van de natuurlijke rijkdommen op zich kunnen nemen. Traditioneel lag de verantwoordelijkheid uitsluitend bij de (centrale) overheid, die wetten oplegde en zo een command en control of top-down benadering toepaste. De laatste decennia worden echter steeds meer bevoegdheden van centraal naar lokaal niveau overgeheveld, waardoor benaderingen als de CBNRM ontstonden. CBNRM is een benadering waarbij de bevolking op lokaal niveau beslissingen kan nemen en autonome verantwoordelijkheid draagt voor de bescherming en het gecontroleerd gebruik van de natuurlijke rijkdommen. De traditionele command and control benadering, waarbij weinig rekening gehouden wordt met de lokale behoeften en gewoonten, wordt hierbij vervangen door een bottom-up benadering: het zijn de mensen in de gemeenschap zelf, die met hun jarenlange ervaringen, ideeën, waardes en capaciteiten, de beslissingen nemen omtrent het adequaat beheer van de natuurlijke rijkdommen. Uiteraard gebeurt dit in samenwerking met andere externe actoren, zoals naburige gemeenschappen, gouvernementele en niet-gouvernementele organisaties, universiteiten, etc. (Uphoff, 1998). De verschillende alternatieven bij CBNRM op lokaal niveau
Steeds meer is men ervan overtuigd dat bij het beheer van natuurlijke rijkdommen door gemeente-instellingen – formeel of informeel – betere resultaten worden bekomen, dan bij het beheer door de centrale overheid of privé-instanties. De term CBNRM verwijst echter niet noodzakelijk naar het feit dat de gemeente of lokale overheid de verantwoordelijkheid op zich neemt, hoewel dit inderdaad mogelijk is. Het duidt eerder op lokaal opgerichte gemeenschapsorganisaties, -comités of -coöperaties. (Uphoff, 1998). Uphoff (1998) onderscheidt vier algemene actoren die de verantwoordelijkheid op zich kunnen nemen:
Indien de verantwoordelijkheid van het beheer bij de lokale overheid ligt, heeft men het voordeel dat er meer autoriteit kan uitgeoefend worden met het oog op de naleving en controle van de beslissingen die gezamenlijk gemaakt worden. Verder heeft de lokale overheid de macht om belastingen te heffen en om bepaalde activiteiten te verbieden. De keerzijde is echter dat overheden in ontwikkelingslanden vaak een ingewikkelde en inefficiënte bureaucratische structuur bezitten, slechts over beperkte geldmiddelen beschikken, weinig personeel en expertise hebben, en vaak slechts een beperkte autoriteit kunnen uitoefenen. Het gevaar bestaat ook dat de belangen enkel van bovenuit worden opgedrongen aan de lokale bevolking (top-down).
Gemeenschapsorganisaties hebben een grotere flexibiliteit dan overheidsorganisaties. Ze vertegenwoordigen de lokale belangen en kunnen er onmiddellijk op inspelen. Vermits gemeenschapsorganisaties op een laag hiërarchisch niveau opereren, kunnen de leden zeer gedetailleerde managementacties ondernemen. Het nadeel is dat het enthousiasme kan afzwakken en dat conflicten kunnen ontstaan, waardoor alles weer stilvalt. Ook kunnen de geldmiddelen die nodig zijn voor het management sterk variëren en kunnen personen die individuele (in plaats van collectieve belangen) nastreven, misbruik van de organisatie maken.
x
Het grote minpunt is dus dat er mogelijkheid tot discontinuïteit bestaat, waardoor het beheer van de natuurlijke rijkdommen in gevaar komt.
Dienstenorganisaties of NGO’s kunnen redelijk flexibel opereren, en vertonen vaak een hoge mate van engagement bij het beschermen van het milieu. In vergelijking met de gemeenschapsorganisaties en de overheid, hebben ze veelal grotere toegang tot expertise en financiële middelen. Maar interne conflicten en de onzekerheid over de beschikbaarheid van financiële middelen, kunnen ernstige belemmeringen vormen bij het adequaat beheer van de natuurlijke rijkdommen. Vaak handelen deze organisaties ook op een paternalistische of arbitraire manier, waarbij niet op de lokale behoeftes en belangen wordt gelet. Verder is er geen garantie voor langetermijn-engagement, vermits deze organisaties hun activiteiten veelal kunnen staken wanneer ze willen. Deze optie heeft dus vaak meer beperkingen dan algemeen wordt aangenomen.
Business ondernemingen, die zich bezighouden met de bescherming van natuurlijke rijkdommen, zijn vaak innovatief en efficiënt in hun operaties. Maar hun beslissingen blijven georiënteerd op winst en er zijn geen ingebouwde stimuli die ervoor zorgen dat een privé-onderneming rekening houdt met de welvaart van de samenleving, nu en in de toekomst. Zowel het milieu als de armen kunnen verwaarloosd worden, bij beslissingen die genomen worden in het voordeel van slechts enkele begunstigden.
Het is dus duidelijk dat elke optie zijn voor- en nadelen heeft. De ideale benadering ligt dan ook in een combinatie van deze opties, waardoor als een synergie kan ontstaan. Zo is een gemeenschapsorganisatie, waaraan de lokale overheid bepaalde autoriteiten verleent, misschien een interessante oplossing.
xi
BIJLAGE 2: Belangrijke knelpunten bij het beheer van natuurlijke rijkdommen in stroomgebieden In wat volgt worden de belangrijkste knelpunten besproken die bij het management van stroomgebieden voorkomen. De bespreking focust zich op de belangrijkste hoofdthema’s waarmee het beheer van stroomgebieden doorheen zijn bestaan kreeg af te rekenen, maar is zeker niet exhaustief. - technologietransfer
Met technologie wordt het middel bedoeld waardoor een bepaalde input wordt omgezet in een bepaalde output. De technologische verandering in een stroomgebied is een van de belangrijkste doelen bij het beheer van stroomgebieden. De introductie van nieuwe of de perfectionering of completering van reeds bestaande technologieën is hierbij de hoofdtaak. De toe te passen technologie bepaalt immers hoe de productie in een stroomgebied kan verbeteren, rekeninghoudend met de socio-economische en ecologische aspecten. (Ramakrishna, 1997, blz.175). Nieuwe technologieën leiden echter op zich niet tot betere resultaten. Men moet bij de technologietransfer immers twee belangrijke activiteiten onderscheiden: enerzijds de selectie van de gepaste technologie, anderzijds de implementering van de geselecteerd technologie op niveau van de boerderij. Vaak wordt immers te weinig rekening gehouden met de lokale gewoontes en cultuur, zodat de boeren niet bereidwillig zijn om de nieuwe technieken ook effectief te implementeren1. Men moet dan ook op een participatieve manier de boeren overtuigen om de nieuwe technieken en technologieën uit te proberen en uiteindelijk toe te passen. Vooral kleine boeren twijfelen vaak aan nieuwe technologieën. Zij passen immers eigen landbouwtechnieken toe die ze van generatie tot generatie hebben aangeleerd en steeds hebben aangepast aan hun (veranderende) fysische omgeving. Men moet er voor zorgen dat nieuwe, betere technologieën ook door de boeren als beter worden aanzien, zodat de toepassing van de technologie ook na het beëindigen van het project spontaan wordt overgenomen. (Ramakrishna, 1997, blz.176, 185-191; Rhoades, 1998). - Gebrek aan een integrale en lokale visie
De karakteristieken van natuurlijke rijkdommen zijn van die aard dat ze niet geïsoleerd behandeld mogen worden. Het gebrek aan een integrale visie, zowel door de overheids- als door de lokale instellingen, heeft vaak tot gedeeltelijke acties geleid die slechts tijdelijke oplossingen bieden. Dikwijls wordt ook onderscheid gemaakt tussen de verschillende disciplines (zoals agronomie, agrobosbouw, en andere boswetenschappen), die elk slechts één aspect van het probleem behandelen. Geïsoleerde acties leiden echter zelden tot effectieve oplossingen, dus moet men streven naar een integratie van de verschillende disciplines, de problemen op lokaal niveau behandelen (via een bottom-up in plaats van een top-down benadering), in samenwerking met de plaatselijke bevolking en de technische teams. (Ramakrishna, 1997, blz.12-17, 63-64; Rhoades, 1998). De participatie van de plaatselijke bevolking, een van de belangrijkste noodzaken bij het beheer van stroomgebieden, wordt echter vaak verwaarloosd. Interventies in gemeenschappen
1 Zoals Kerr en Sanghi (1992) het stellen: “It is not that they [the farmers] do not understand technically superior conservation or production practices. They choose ‘successful second best approaches’ in order to meet their other objectives”.
xii
worden dan geformuleerd buiten het gebied en dringen de plaatselijke bevolking nieuwe technieken en methodes op die zeer hard verschillen van degene die ze gewend is om te gebruiken. Om een goed beheer van het stroomgebied te bereiken, en er voor te zorgen dat ook de arme bevolking in het project wordt betrokken, is de community-based of participatieve benadering dan ook een must. (Rhoades, 1998; Brüschweiler, Höggel, Kläy, 2004, blz.20; Burton, 2003, blz.40). - Overdreven investeringen in de bureaucratische structuur
De vereiste institutionele structuur om invloed te kunnen uitoefenen op lokaal niveau, vergt grote geldsommen. Het is inderdaad nodig om over een belangrijke infrastructuur te beschikken, met voldoende personeel om de complexe normen en procedures op een adequate manier te kunnen beheren. In ontwikkelingslanden is er echter vaak meer dan één ministerie betrokken bij het beheer van de natuurlijke rijkdommen, waarbij elk ministerie nog eens verschillende divisies en departementen heeft, die vaak ongecoördineerd opereren en enorme investeringen vereisen. Ook het beheer van water is dikwijls de verantwoordelijkheid van verschillende - ongecoördineerde - instanties. Het bedrag dat gespendeerd wordt aan het instandhouden van deze inefficiënte bureaucratische structuur is enorm, zodat vaak nog weinig geld overblijft om te investeren in de benodigde milieubeschermingactiviteiten op lokaal niveau. (Ramakrishna, 1997, blz.14; Burton, 2003, blz.29). De overdreven centralisatie en bureaucratische starheid zorgen er ook voor dat de beslissingen van boven naar onder gebeuren (top-down) in plaats van in de tegengestelde richting, waardoor de behoeftes van de lokale bevolking vaak uit het oog worden verloren. (Ramakrishna, 1997, blz.39-40). - Projecten als belangrijkste werkinstrument
Op dit moment worden diverse projecten uitgevoerd door verschillende (internationale) organisaties. Deze projecten opereren echter vaak parallel, zonder enige vorm van complementariteit, en focussen zich dikwijls op slechts één specifiek probleem, waardoor ook hier een geïntegreerde visie ontbreekt. Projecten functioneren meestal ook gedurende een bepaalde beperkte tijdsperiode, waarbij in sommige gevallen het einde van het project een discontinuïteit in de activiteiten betekent, waardoor een visie op langere termijn ontbreekt. Verder hebben de projecten meestal een beperkt bereik: hoewel men vaak aanneemt dat de ervaringen en resultaten transfereerbaar zijn tot andere zones, blijkt dit vaak – door een gebrek aan systematische opvolging van de projecten – niet zo te zijn. (Ramakrishna, 1997, blz.16, 53; Burton, 2003, blz.41; Perez, Tschinkel, 2003, blz.6). - Nadruk op productie
Veel projecten leggen de nadruk te eenzijdig op de productie die leidt tot hoge(re) rendementen bij de cultivering van de gewassen. Het belang van het behoud en de bescherming van de natuurlijke rijkdommen verplaatst hierbij dikwijls naar een secundaire plaats. Het zou echter naïef zijn om te geloven dat boeren een nieuwe technologie toepassen enkel met de overtuiging het milieu te verbeteren. Men moet dus een optimale combinatie van milieubescherming en hogere rendementen zoeken, zonder eenzijdig te focussen op één van de twee aspecten. (Ramakrishna, 1997, blz.16; Perez, Tschinkel, 2003, blz.8).
xiii
- Weinig scholing van de lokale bevolking over duurzame ontwikkeling
Diegenen die de finale beslissing nemen over het landgebruik moeten gesensibiliseerd worden over het probleem: de plaatselijke autoriteiten en de boeren moeten overtuigd worden van de relevantie van het probleem, zodat de bescherming en de controle van de natuurlijke rijkdommen gegarandeerd worden op lange termijn. (Ramakrishna, 1997, blz.18). - Afwezigheid van plannings- en controlemechanismen op lokaal niveau
De afwezigheid van methodes en procedures die de lokale overheid en bevolking - binnen een wettelijk kader - de verantwoordelijkheid en autonomie over het beheer van de natuurlijke rijkdommen die hen omringen en deel uitmaken van hun leven (gedeeltelijk) toevertrouwt, is vaak een ernstig knelpunt in de efficiënte werking van het milieubeheer op lokaal niveau. Efficiënt beheer van een stroomgebied vereist immers een grote mate van coördinatie en communicatie tussen alle verschillende stakeholders en een grote betrokkenheid van de lokale gemeenschap. (Ramakrishna, 1997, blz.18-19; Burton, 2003, blz.41-42). - Beter voorkomen dan genezen
Organisaties investeren vaak in het herstel van gebieden, terwijl enkele kilometers verder nog bossen worden omgekapt. De focus ligt dan ook te vaak op herbebossing, terwijl de bescherming van bestaande bossen vaak uit het oog wordt verloren. Het planten van bomen is vaak zeer duur, waardoor er bijna nooit genoeg geld beschikbaar zal zijn om significante oppervlaktes met bomen te bezaaien. Bodembedekking hoeft echter niet noodzakelijk met bomen te gebeuren. De projecten zouden dan ook het gebruik van langdurige gewassen2 harder moeten promoten. Vaak wordt vooral het planten van bomen van jaarlijkse gewassen aangemoedigd, terwijl langdurige gewassen, zoals koffie3, uitstekende alternatieven zijn bij het beheer van stroomgebieden. (Perez, Tschinkel, 2003, blz.5-6).
2 In het Engels spreekt men over perennial crops. Men bedoelt hiermee de gewassen die niet jaarlijks opnieuw geplant moeten worden, maar een veel langere leefperiode kennen. 3 Koffie is een zeer interessant alternatief. De bomen waaronder koffie gecultiveerd wordt, helpen de bodem in stand te houden (gaan erosie tegen), voorzien de grond door de gevallen boombladeren van muls en beschutten plaagetende roofdieren. ( Perez, Tschinkel, 2003, blz.5).
xiv
BIJLAGE 3: Methodes om een milieudienst “verhandelbaar” te maken Uit: Landell-Mills, Porras, 2002, blz.116-117. Key commodities used to market watershed services are listed below in alphabetical order. Best management practice contracts – contracts negotiated between watershed landholders and downstream beneficiaries setting out detailed “Best Management Practices” which need to be implemented in return for set payments. Ecolotree plantings – commercialise trees’ soil contaminant removal functions achieved through poplar planting and vegetative systems (legumes and grasses) that filter and absorb contaminated water from the soil. The process is known as “phytoremediation” and is marketed by a USA company, Ecolotree. Major consumers include: wastewater treatment plants, landfill sites and fertiliser manufacturing plants. Salinity-friendly products – where payments for forests’ salinity control function are piggy-backed onto sales of exiting commodities. Salinity credits – commercialises forests soil and water salinity control function. Tree planting in critical areas reduces water tables and thus salinisation of surface soil and water bodies. The commodity is being developed in Australia as part of regulatory scheme aimed at reducing salinity. Salinity emission limits are issued to point polluters, who can only exceed these limits where they offset emissions with salinity credits. Land users who invest in activities that reduce soil and water salinity, e.g. tree planting, are issued with credits they can sell to polluters. Salmon habitat restoration contract – negotiated contract between landowner and those wishing to protect salmon habitat setting out detailed habitat restoration and maintenance activities in return for set payments. Salmon habitat credits – commercialise forests role in providing salmon habitat. This proposed commodity would be rooted in a regulatory system that requires landowners in designated salmon habitats to protect forest areas, e.g. riparian buffers. Areas would be zoned according to value as salmon habitats. In less sensitive zones, landowners would be permitted to develop habitat as long as they offset this by purchasing salmon habitat credits in more valuable habitat zones. Salmon Safe products – where payments for forests salmon habitat protection function are piggy-backed onto sales of agricultural produce. Farmers who invest in salmon-sensitive land management get financially rewarded for their efforts. Stream flow reduction licenses – permits for land-based activities that reduce water availability for downstream users in South Africa. Exotic tree plantations use significant amounts of water, and must be licensed. In theory, licenses may be tradable, such that land managers who reduce their stream flow reduction can sell excess licenses to others.
xv
Transpiration credits – used in Australia to commercialise forests’ role in evapotranspiration and water table regulation. Transpiration credits are supplied through tree planting in critical points of catchments. Water rights – award property rights for water use. Normally used to regulate demand for water, but may be extended to create incentives for activities that increase water delivery where additional rights can be awarded for sale. Also water rights may offer a vehicle for ensuring water users pay watershed protection fees. Water quality credits – commercialises forests’ water quality maintenance services, e.g. through their role in reducing sediment and nutrient loads in water bodies. The commodity has been developed in the USA as part of regulatory initiatives to maintain water quality. Pollution permits are allocated to point source polluters (e.g. industrial facilities), who are only allowed to exceed their allocation if they invest in non-point source pollution reductions, e.g. through watershed protection. Activities that improve water quality are rewarded with water quality credits that may set against excess pollution. Watershed lease – where land in watersheds is leased by downstream beneficiaries to undertake watershed protection activities. Watershed protection contract – contract negotiated between watershed landholder and downstream beneficiaries that specifies watershed management activities that will be undertaken in return for set payments.
xvi
BIJLAGE 4: Methodes om de waarde van milieudiensten te schatten Uit: Brüschweiler, Höggel, Kläy, 2004, blz.25-26
xvii
xviii
BIJLAGE 5: Voorbeeld van een puntensysteem bij “Betalingen voor Milieudiensten” Uit: Agostini, e.a., 2004, blz.15, 18 Het volgende puntensysteem is een voorbeeld van de bepaling van de monetaire vergoeding voor boeren, toegepast op koolstofopname en biodiversiteit. Op dezelfde manier kan een “waterindex” ontworpen worden.
xix
xx
BIJLAGE 6: Analyse van het watersysteem van AMAT In dit deel wordt het drinkwatersysteem van AMAT en de bijhorende geschiedenis ervan gedetailleerd besproken. Om de huidige (technische) problemen van het systeem beter te begrijpen is een uitgebreider beeld immers onontbeerlijk. Geschiedenis van het watersysteem in Matiguás
In 1969, onder het bewind van de dictator Somoza, startte de stad Matiguás met de bouw van haar eerste drinkwatersysteem. Het water werd afgenomen uit de Río Matiguás en via pompen naar een opslagtank gevoerd in een hoger gedeelte van de stad. Vanuit deze tank werd het water dan verder gedistribueerd over de stad. De capaciteit van de opslagtank bedroeg 113 m³, voldoende om 1.500 tot 2.000 mensen te bevoorraden met drinkwater. Na de Sandinistische Revolutie, tijdens de oorlog tegen de contra’s, werd het duidelijk dat het systeem moest vernieuwd worden: de bevolking van Matiguás was rond 1982 al meer dan verdrievoudigd tot een aantal van 7.000 tot 7.500 mensen. De Río Matiguás was door het kappen van bomen voor brandhout en constructie van huizen inmiddels beginnen uitdrogen, en volstond dus niet meer als bron voor het systeem. De stad, toen bestuurd door de Sandinisten, zocht naar een alternatief systeem. In samenwerking met enkele Duitse ingenieurs werden aanvankelijk vier verschillende mogelijkheden overwogen. De eerste optie was om het water ongeveer 500 tot 1.000 meter hoger in de Río Matiguás af te nemen. Na onderzoek bleek de rivier echter te smal om iedereen ermee te kunnen bevoorraden. Een andere optie was om via de interconnectie van verschillende kleine bronnen, een grote watervoorraad te creëren. In dit geval bleek er echter ook een te kleine watervoorraad te zijn. Een derde mogelijkheid was om het water vanuit de rivier Quirragua te nemen. Dit alternatief bleek het beste te zijn: het zou een systeem zijn waarbij geen enkele elektriciteitskost zou komen bij kijken. Het water zou dan immers puur op zwaartekracht via buizen naar het stadsgedeelte geleid worden. Dit systeem bleek echter te gevaarlijk te zijn. Immers, de contra’s stuurden een brief naar de toenmalige burgemeester, waarin iedereen bedreigd werd die zou meewerken aan het project en dat er sabotageacties zouden plaatsvinden. Vermits de benodigde waterpijp in dit geval ongeveer 10 kilometer lang zou moeten zijn, zou men die moeilijk kunnen verdedigen tegen eventuele sabotage. Uiteindelijk werd voor het veiligste – en dus niet voor het efficiëntste – alternatief gekozen: er werd geopteerd om het water uit de Río Cusiles te nemen, een rivier die door het Quirragua-gebied stroomt, ten noordwesten van de stad Matiguás, op een afstand van ongeveer 4 kilometer, en het vervolgens via een persslangleiding tot het stadsgedeelte te leiden1. Een nadeel ten opzichte van een zwaartekrachtsysteem was dat er nu elektriciteitskosten – om de elektrische pompen te laten draaien - aan het systeem verbonden werden. Deze waren echter zeer laag ten tijde van de Sandinistische regering2: continu pompen vormde toen dus geen enkel probleem.
1 Er moest dus slechts 4 kilometer buizen aangelegd worden om het water tot in de opslagtank van de stad te krijgen. Het systeem kon dus beter beschermd worden tegen mogelijke sabotage. Bovendien woonden er mensen langs de weg van het toekomstige buizentraject, die een oog in het zeil zouden kunnen houden. 2 De Sandinisten handhaafden immers een enorm ondergewaardeerde officiële wisselkoers, waardoor de omzetkosten van de gekregen Sovjetolie naar elektriciteit enorm laag waren. De latere devaluatie van de C$ en de privatisering van de elektriciteitssector na de val van de Sandinistische regering (die de invoer van het kapitalistische systeem met zich meebracht) stegen de elektriciteitskost echter aanzienlijk, waardoor een pompsysteem veel minder interessant werd.
xxi
De werkzaamheden begonnen tegen het einde van 1986. Het project zou ongeveer 250.000 US$ kosten en de financiering gebeurde vanuit verschillende bronnen: 25% werd gefinancierd door de broederstad Saarlouis, 25% door de overheid van Nicaragua en 50% door de Europese Gemeenschap. De arbeid werd geleverd door verschillende vrijwilligers van Matiguás. Er werden verbindingskanalen3 gegraven, er werd een grotere opslagtank in het stadsgedeelte geplaatst met een capaciteit van 378 m³, en de constructie van de waterputten en het filtersysteem bij de Río Cusiles werden aangevangen.
Werking van het huidige systeem
De waterputten en het bijhorende filtersysteem werden, zoals reeds eerder gezegd, op een bepaald punt aan de Río Cusiles gebouwd, op 270 meter boven zeeniveau (zie hiervoor de aanduiding in figuur 1 van bijlage 7). Dit punt is gelegen op een soort natuurlijk gevormd eiland in de rivier, door de splitsing van de rivier in twee zijtakken die later weer bij elkaar komen. Er werden twee dammen geplaatst om één tak van de rivier tijdelijk te draineren, om op die manier de benodigde werkzaamheden uit te kunnen voeren. In de droge rivierbedding werd een kanaal gegraven waarin op de bodem de filtratiebuizen werden geïnstalleerd (Figuur XXX). Deze buizen werden horizontaal in het kanaal geplaatst en hebben kleine perforatiegaatjes die het insijpelen van het water toelaten. Bovenop de buizen werd dan een zandfilter geplaatst. Deze methode noemt men het “infiltratie-galerij” systeem: een netwerk van waterdoorlatende horizontale leidingen die grondwater verzamelen, dat in de buizen stroomt door middel van de zwaartekracht. Opdat zo’n systeem zou werken moet er dichtbij een bron zijn die voldoende water levert. In het algemeen staan deze filters dan ook parallel met een rivierbedding, om zo een permanente bevoorrading te kunnen garanderen.
Figuur 1: De constructie van de filtratiebuizen
Bron: Fotoarchief AMAT
Naast de rivier werden verschillende waterputten gegraven, die allen in verbinding met elkaar stonden, zodat het water doorstroomde naar een “eindwaterput”. Het gefilterde water werd vervolgens via een elektrisch pompsysteem uit de eindwaterput gezogen en via de buizen rechtstreeks naar de opslagtanks in het stadsgedeelte van Matiguás gevoerd. In 1990, twee maanden voor de voorziene afronding van het project, viel de Sandinistische regering en kwamen de liberalen aan de macht. De nieuwe burgemeester raakte verwikkeld in
3 Er werd 17 km aan kanalen in het stadsgedeelte gegraven en een kanaal van 3,5 km naar de Río Cusiles.
xxii
verschillende corruptieschandalen en zorgde ervoor dat het project niet volledig afgewerkt werd, zodat het systeem niet optimaal kon functioneren4. In 1991 werden dan toch nog enkele verbeteringen gerealiseerd, maar zonder veel succes. Het gevolg was dat gedurende de jaren ‘90 in Matiguás bijna nooit water uit de kraan stroomde: slechts twee tot drie keer per week had men twee tot drie uur water. Het waterdistributiesysteem kon dus zeker niet succesvol worden genoemd. Om maar een voorbeeld te geven wat voor een complexe situatie men uiteindelijk bekwam, kan men kijken naar het pompdebiet. Het pompsysteem aan de Río Cusiles werd ontworpen met de bedoeling dat de pomp ongeveer 1.700 liter per minuut zou opzuigen. Uiteindelijk bleek dat er in de waterput slechts 870 liter per minuut beschikbaar was. Na de constructie van extra absorptiemogelijkheden (de zogenaamde “filtro francés” werd als noodoplossing in het systeem geplaatst: deze filter absorbeert grondwater, maar werkt echter slecht vanaf er te hevige regenval is), kwam men tot ongeveer 1.300 liter per minuut, wat al een verbetering betekende, maar nog steeds onvoldoende was. In 2003 werd een nieuw project opgestart, gefinancierd door ENACAL en de Duitse kredietinstelling KfW5. Het project kostte in totaal 1.051.551 US$ en werd beëindigd in juli 2004. Er werden nieuwe waterputten langs de Río Cusiles gegraven (figuur 2) en er werd een nieuwe betonnen decompressietank met een capaciteit van 113.550 liter op een heuveltop geplaatst, ongeveer 300 meter verwijderd van de pomp of 55 meter hoger. De pomp (figuur 3) moet nu dus enkel het water tot deze decompressietank stuwen. Vanaf daar vloeit het water dan via zwaartekracht naar de opslagtanks in de stad Matiguás, die ondertussen een grondige herstelbeurt hadden gekregen. In theorie kunnen 8.950 mensen van dit nieuwe systeem genieten. Figuur 2: Een van de nieuwe waterputten Figuur 3: Het ingenieuze pompsysteem
naast de Río Cusiles
Bron: eigen materiaal Bron: eigen materiaal
4 Enkel de dammen moesten nog worden weggenomen, zodat het water terug door de rivier kon lopen. De nieuwe burgemeester verduisterde het toegekende geld ter afronding van het project. De dammen werden wel weggehaald, maar werden niet in de andere riviertak geplaatst, wat nodig was om voldoende water te bekomen in het aangelegde kanaal (de bewerkte riviertak). Dit zorgde er dus voor dat het systeem niet optimaal functioneerde: vermits de riviertak te droog stond liep het water nu enkel langs de zijkanten de filter in en niet langs de bovenkant. De functie van de filter ging dus volledig teniet en de waterput capteerde veel te weinig water. Het waterniveau in de waterput kwam op zulk lage hoogte dat de pomp die ontworpen was om 2 meter omhoog te zuigen, nu 6 meter moest overbruggen, wat echter onmogelijk was. De burgemeester verkocht de pompen en schafte kleinere, goedkopere pompen aan, die het twee weken later al terug begaven. Het INAA kocht dan uiteindelijk nieuwe pompen aan, waardoor het systeem min of meer functioneerde. 5 Kredit für Wiederaufbau. Een Duitse ontwikkelingsbank die zich onder andere bezighoudt met microfinanciering van waterprojecten.
xxiii
BIJLAGE 7: Methodologie van het onderzoek in Matiguás In deze bijlage wordt een beeld geschetst van de verschillende activiteiten die ik heb uitgevoerd bij het onderzoek van de waterproblematiek in Matiguás. Ik heb bewust gekozen voor een exploratieve studie, waarbij exact kwantificeerbare data van minder belang zijn, maar waar de nadruk eerder wordt gelegd op een globale weergave van de problematiek, rekeninghoudende met alle belangengroepen. De haalbaarheid van de voorgestelde oplossingen (cf. hoofdstuk 4, deel IV), of beter gezegd oplossingspistes, vraagt uiteraard bijkomende studie, waarin kwantificeerbare data wel van groot belang is. Ik hoop dat de reeds bekomen resultaten een bijdrage kunnen leveren aan de effectieve oplossing van de problemen die zich in de arme gemeente Matiguás stellen. De volgende personen en entiteiten werden onderzocht: De boeren in Quirragua
De selectie van de boeren gebeurde op basis van de ligging van hun grondgebied in het Quirraguagebied en de grootte van het land (wat meestal ook een indicatie was van de rijkdom). In totaal heb ik 5 grote boeren geïnterviewd en 6 kleine. Voor de kenmerken van de verschillende types boeren in Quirragua wordt verwezen naar de thesis (cf. 3.1.2, deel IV). De interviews gebeurden veelal ter plaatse, maar vonden ook soms plaats in het stadsgedeelte van Matiguás. Er werd vooral ingegaan op het landgebruik, de productie en de mogelijke problemen die hierbij ontstaan, op de waterproblematiek en hun visie hierop, en op mogelijke alternatieven voor de ontbossing en het “slechte” landgebruik. Figuur 1 op de volgende bladzijde geeft een beeld van het Quirraguagebied en de stad Matiguás. Onderaan (in de rechthoek) ligt het stadsgedeelte van Matiguás. De nummers in het Quirraguagebied stellen de grondgebieden van de geïnterviewde boeren voor en komen overeen met tabel 1, die tevens enkele basisgegevens weergeeft. Het dubbele voorkomen van sommige nummers heeft te maken met het transhumancia-fenomeen (cf. 1.2.2, deel II). Tabel 1: De boeren in Quirragua (legende figuur 1)
Oppervlakte (in manzana)** Nr. Naam boer Type boer* Totaal Weide Bos Overige 1 Jorge Blandón Gadea groot 75 65 10 / 2 José Angel Blandón groot 500 250 250 / 3 Josué Montoya Crúz groot 150 15 130 5 4 Jeffrey Colin Bishop groot 160 100 60 / 5 Alejandro Lira Soalbarro klein 30 18 8 4 6 José Manuel Hernandez Bargas klein 40 20 15 5 7 Froylan Orozco Martinez klein 30 17 5 8 8 Abdel Montoya Valle Enrique groot 250+90 190 150 / 9 Marbelly Gutierrez Machado klein 24 20 1 3 10 Ana Gonzalez Día klein 15 8 / 7 11 Rodolfa Rocha Gonzalez klein 25 + 5 15 10 5
* De definitie is gebaseerd op het totaal aantal mz. dat de boer bezit, ook buiten het Quirraguagebied (transhumancia) ** In het Quirraguagebied
xxiv
Figuur 1: Het Quirraguagebied en de stad Matiguás
Noot: 1 vierkant = 1 km²
xxv
De wateronderneming AMAT
Bij het onderzoek van de institutionele en technische aspecten van het watersysteem van AMAT, heb ik me gebaseerd op gesprekken met de hoofdverantwoordelijke van AMAT in Matiguás (Juan José Centeno), een verkenning ter plaatse van de technische infrastructuur (aan het afnamepunt van het water uit de rivier), en gesprekken met verschillende ingenieurs (Achim Franksmann en Carlos Fresca), boeren en inwoners. De inwoners van Matiguás
De inwoners van Matiguás werden ingedeeld in twee hoofdgroepen. Enerzijds de consumenten die aangesloten zijn op het watersysteem van AMAT, anderzijds de inwoners in 2 wijken die over een eigen gemeenschappelijk watersysteem beschikken.
- De consumenten van AMAT kan men verder indelen in verschillende subcategorieën, naargelang de wijk waarin ze wonen. In totaal heb ik 3 consumenten “officieel” geïnterviewd, maar in realiteit heb ik gepraat met tientallen consumenten in verschillende wijken. Ik heb vooral gepolst naar de problemen omtrent beschikbaarheid, kwaliteit en kosten van het water. Er werd ook steeds ingegaan op de vraag wie de verantwoordelijkheid draagt voor een goed watersysteem, op mogelijke alternatieven, en op de betalingsbereidheid voor een goede waterdienst.
- In de 2 wijken in Matiguás die over een eigen watersysteem beschikken, namelijk de
wijken Rufino López en Jorge Luis Cuaresma, heb ik ook met verschillende consumenten gepraat. Wegens tijdgebrek, heb ik me vooral toegespitst op de wijk Rufino López. De nadruk van het onderzoek lag hier vooral op de voor- en nadelen van het zwaartekrachtsysteem in vergelijking met het “elektrische” systeem van AMAT, en op de problemen met de legitimiteit van het systeem (uitgebreide gesprekken met het plaatselijk watercomité). Ook heb ik de waterafname aan de bronnen en de technische infrastructuur onderzocht.
Figuur 2 op de volgende bladzijde geeft het stadsgedeelte van Matiguás weer. De twee wijken met een eigen watersysteem zijn aangeduid met een rechthoek. Het gemeentehuis van Matiguás
De rol van de gemeente in de hele problematiek werd onderzocht via gesprekken met de huidige burgemeester (Juan Napoleón Zeledón), de vice-burgemeester (Porfirio Flores Arauz) en de verantwoordelijke voor natuurbeheer, water en sanering (Roberto Maradiaga). In deze gesprekken werd vooral ingegaan op de grootste problemen in Matiguás, meer bepaald het slechte landgebruik en het tekort aan financiële middelen, en de verantwoordelijkheden die de gemeente op zich wil en kan nemen op gebied van watervoorziening.
xxvi
Figuur 2: de stad Matiguás met haar verschillende wijken
xxvii
BIJLAGE 8: Watersysteem in de wijk Rufino López Inleiding
De hoger gelegen wijk Rufino López (zie figuur 2 in bijlage 7) telde in september 2004 171 families. Deze wijk werd sinds de bouw van het watersysteem van AMAT in Matiguás aan haar lot overgelaten: de waterdienst beschikte niet over voldoende capaciteit om deze wijk nog mee te dekken. Tot voor een vijftal jaar geleden had geen enkel huis hier een wateraansluiting. In 1999 werd echter, met behulp van twee niet-gouvernementele hulporganisaties1 en ENACAL, een project opgestart dat ervoor zorgde dat deze wijk een eigen watersysteem bekwam. In februari 2003 werd het systeem nog verder uitgebreid2.
Figuur 1: Het waterproject in de wijk Rufino López
Bron: eigen materiaal Beknopte beschrijving systeem
Het water is afkomstig van twee verschillende bronnen, die op een afstand van 2 en 7 kilometer van de wijk liggen (Figuur 2 en 3 op de volgende bladzijde). De filters staan op enkele meters van elke bron en zorgen ervoor dat er geen zand of andere vaste deeltjes in de opslagtanks, die enkele kilometers verder opgesteld staan, terechtkomen. Heel het systeem is gebaseerd op zwaartekracht en nergens wordt dus een of andere pomp gebruikt.
1 CARE (Cooperative for American Relief Everywhere - een onafhankelijke humanitaire organisatie) en ODESA (Organización para el Desarrollo Municipal - een Nicaraguaanse organisatie die zich inzet voor rurale ontwikkeling). 2 De NGO’s ontwierpen het systeem en verschaften de materialen. De arbeid werd door de gemeenschap zelf geleverd. Het oudste project kostte in totaal ongeveer 55.000 C$, het nieuwere zo’n 90.000 C$.
xxviii
Figuur 2: Een van de waterbronnen Figuur 3: Het bronwater stroomt in de filtertanks
Bron: eigen materiaal Bron: eigen materiaal
Beheer van het systeem
Op dit moment zijn van de 171 families in de wijk, 156 aangesloten op het waternetwerk. Het beheer van het systeem gebeurt door het plaatselijke watercomité dat uit zes personen bestaat, die voor een periode van twee jaar worden verkozen. Het comité zorgt voor de geldinning, het onderhoud en de dagelijkse werking van het systeem. De aangesloten families moesten om aansluiting op het systeem te krijgen óf 120 C$ betalen, óf drie dagen meewerken bij de constructie van het systeem. Elke aansluiting kost 10 C$ per maand. De gebruikers betalen dus een vast bedrag, onafhankelijk van de hoeveelheid die ze consumeren. 65% van dit bedrag gaat naar een bankrekening en 35% wordt gebruikt voor het onderhoud van het systeem. Het gebruik van de waterbronnen voor het systeem is gratis. Voornaamste problemen van het systeem
Het huidig systeem zou ongeveer 165 families kunnen bevoorraden met water. De bevolking in de wijk neemt echter snel toe en er is dus nood aan een extra bron met bijhorende opslagtank. Deze investering vereist uiteraard extra geld, waar het comité op dit moment niet over beschikt. Hoewel de kostprijs van 10 C$ per maand in vergelijking met het systeem van AMAT, veel goedkoper is, heeft 80% van de aangesloten families problemen met de betalingen: 50% betaalt de rekening niet op tijd of nooit. De leiding is bij niet-betaling nog nooit afgesloten. Vermits er geen prijs aangerekend wordt voor de hoeveelheid die een familie consumeert, halen de 15 niet-aangesloten families het water bij de buren. Dit alles zorgt voor financiële moeilijkheden bij het watercomité, waardoor de constructie van een extra tank niet vanzelfsprekend is. Het watercomité opereert volledig onafhankelijk van het gemeentehuis. Een belangrijk gevolg is echter dat het daardoor geen legitimiteit bezit. Problemen moeten dus steeds zelf opgelost worden, zonder dat aanspraak kan gedaan worden op de gemeentelijke autoriteiten. De
xxix
aanvraag van een juridische persoonlijkheid in september 2004, wat het comité 10.000 C$ kostte, zou een deel van dit probleem moeten verhelpen3. Een ander probleem is dat een familie die zich nu wil aansluiten, een relatief zeer hoge initiële kost moet betalen4. Ze hebben immers niet meer de kans om de kost om te zetten in arbeid (hulp bij het bouwen van het systeem). Voordelen van het systeem
Vermits het systeem uitsluitend via zwaartekracht werkt, worden hoge elektriciteitskosten vermeden. De afwezigheid van pompen, zorgt verder voor kleine onderhoudskosten. Het feit dat het water rechtstreeks aan de bron wordt afgenomen, biedt twee grote voordelen. Enerzijds is er sprake van een zeer klein vuilpercentage. Anderzijds is er altijd water, onafhankelijk of het regent of niet. Enkel in het droge seizoen (januari tot april) beschikt men niet heel de dag over water. In die maanden wordt er gerantsoeneerd5.
3 Verder zorgt een juridische persoonlijkheid volgens het comité ervoor dat het systeem niet zomaar geprivatiseerd kan worden, dat het comité autonoom kan blijven handelen, en dat er gemakkelijker naar internationale hulporganisaties kan gestapt worden. 4 Een kost die rond de 500 C$ schommelt. 5 Er is dan twee keer per dag telkens twee uur water beschikbaar. Het gebruik van een derde bron zou ook dit probleem kunnen verhelpen.
Top Related